TCC - Sócrates Arantes - v2012-12-10 PDF

25/04/2015
TCCScratesArantesv20121210
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InstitutoSerzedlloCorraISC
TribunaldeContasdaUnioTCU
SCRATESARANTESTEIXEIRAFILHO
OramentoimpositivonoBrasil:impactosna
administraopblicaenoprocessolegislativo
oramentrio.
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:EAJ4LEZRSpMJ:portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2550140.PDF+&cd=1&hl=ptBR&ct=c
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Braslia
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InstitutoSerzedlloCorraISC
TribunaldeContasdaUnioTCU
SCRATESARANTESTEIXEIRAFILHO
OramentoimpositivonoBrasil:impactosna
administraopblicaenoprocessolegislativo
oramentrio.
Monografiaapresentadacomorequisitoparaconclusodocursode
EspecializaoemOramentoPblico4edio,peloInstituto
SerzedlloCorradoTribunaldeContasdaUnio(ISC/TCU).
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Orientador:RbisonGonalvesdeCastro
Braslia
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SUMRIO
1INTRODUO................................................................................................................3
1.1DelimitaodoTema.................................................................................................3
1.2Problema.....................................................................................................................6
1.3Objetivos....................................................................................................................7
1.3.1
1.3.2
Geral............................................................................................................................7
Especficos...................................................................................................................7
1.4Justificativa.................................................................................................................8
1.5
Relevncia..................................................................................................................8
1.6
Resultadosesperados..................................................................................................8
2REVISODELITERATURA.........................................................................................9
2.1
Oatualsistemaoramentriobrasileiro.....................................................................9
2.1.1Oramentosnombitododireito.....................................................................................9
2.1.2Leisoramentrias.........................................................................................................10
2.1.3Oramentopblicocomoinstrumentodoplanejamentogovernamental.......................14
2.1.4Etapasdooramentopblicoeprocessodeelaboraooramentria.........................16
2.1.5Regimedecontabilizaodasreceitasedespesasoramentrias.................................18
2.1.6Carterautorizativodooramentopblicobrasileiro...................................................22
2.1.7Diferenasentrerigidezeimpositividadeoramentria................................................23
2.2
Aspectospositivosenegativosdosistemaoramentriobrasileirovigente............24
2.2.1Umaabordagemcontemporneasobreogerenciamentodegastospblicos,segundoo
BancoMundial............................................................................................................................25
2.2.2Aspectospositivos...........................................................................................................33
2.2.3Aspectosnegativos..........................................................................................................36
2.3
Anlisedaspropostasparaimplantaodosistemaoramentriodecarter
impositivonoBrasil...........................................................................................................52
2.3.1Aspectospositivosdasmudanas...................................................................................55
2.3.2Aspectosnegativosdasmudanas..................................................................................57
2.4
Sugestesdealteraesnaspropostasdeemendaseemdemaisnormassobre
oramentopblicodecarterimpositivo...........................................................................62
3CONCLUSO................................................................................................................67
REFERNCIAS.....................................................................................................................71
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RESUMO
Nosistemaoramentriobrasileirovigente,observaseumacolaborao
entreopoderexecutivoeosdemaispoderes,naelaboraodasleisoramentriasbrasileiras.
DeacordocomaConstituioFederalde1998,cabeaoPoderExecutivoainiciativada
elaboraodaleioramentria,queconsolidaaspropostasparciaisdetodososdemais
poderesemumprojetodelei.Aopoderlegislativo,cabeaapreciaodesseprojetoea
aprovaodaLeiOramentriaAnual(LOA).Emmuitasdasvezes,aaprovaoocorrecom
umasriedeemendasparlamentares,negociadascomopoderexecutivoemmuitosdoscasos,
considerandoasprioridadesdaLeideDiretrizesOramentrias(LDO),ecomoPlano
Plurianual(PPA).
Nooramentopblicobrasileiro,amaiorpartedasdespesasdeexecuo
obrigatria.Entreelas,possvelcitarasdespesascomosistemadadvida,transferncias
constitucionaiselegais,easdespesasdepessoal.Apesardisso,adoutrinadizqueoramento
pblicobrasileiropossuicartermeramenteautorizativo,ouseja,nohgarantiadequeas
despesaspblicasfixadaspormeiodasleisoramentriasanuaissejamrealizadas,defato.
Emrelaosdespesasdiscricionrias,ficaabertaapossibilidadedequeo
poderexecutivo,quandodiscordedealgumasdespesasaprovadas,tomemedidasque
inviabilizemasuaexecuo,ouqueutilizeasualiberaocomoumaformadeinfluenciarno
comportamentodosparlamentares,oudebarganharaaprovaodeleisdeseuinteresse,
influenciandonojogopoltico.Tendoemvistaessassituaes,existemalgumaspropostas
legislativascomoobjetivodefazercomqueasdespesaselencadasnooramentopblico
brasileirosejamdeexecuoobrigatria,ouseja,ooramentopassariaaserimpositivo.
Essamonografiaapresentarumapesquisademetodologiadescritiva,
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baseadanabibliografiaexistentesobreoassuntoetemosseguintesobjetivos:descrevero
funcionamentodosistemaoramentriobrasileirovigentedemonstrarosaspectospositivose
negativosdessesistemanasrelaesentreospoderesanalisaraspropostasexistentesno
CongressoNacionalquealteramosistemaoramentriobrasileiro,paraqueelepossua
carterimpositivodemonstraraspossveismudanas,positivasenegativas,dessaspropostas
proporalteraesnaspropostasdeemendasqueminimizemosaspectosnegativosdessas
propostaseproporalteraesemoutrosdispositivos,comobjetivodeevitarareduodo
carterimpositivodooramentopormeiodeoutrosartifcioslegais.
Palavraschave:oramentopblico,impositivo,legislativo,contabilidadepblica.
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1INTRODUO
1.1DelimitaodoTema
DeacordocomaconceituaodeBaleeiro(1997,apudMOTA,2011,p.
17),ooramentoconsiderado:
OatopeloqualoPoderLegislativopreveautorizaaoPoderExecutivo,por
certoperodoeempormenor,asdespesasdestinadasaofuncionamentodos
serviospblicoseoutrosfinsadotadospelapolticaeconmicaougeraldo
pas,assimcomoaarrecadaodasreceitasjcriadasemlei.
SegundoHarada(1997,p.60),temososeguinteconceito:
Ooramentopblicoumapeaquecontmaaprovaoprviadas
despesasedasreceitasparaumperododeterminado.Ooramento
representaalmdoquesimplesdemonstrativoprevisordaarrecadaoedos
gastosdeumpasnumlapsotemporal,tratandosedeumverdadeiro
instrumentopoltico,umavezquenopossveldissociarooramentodos
interessessociais.Tratase,portanto,deumplanogovernamental,que
representaavontadedopovo,querepresentadopelosmembrosdoPoder
Legislativo.
Deacordocomadoutrinadominante,ooramentopblico,naformacomo
construdonoBrasil,consideradoumaleiformal,ouseja,aleioramentrianocria
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direitossubjetivosenomodificaocontedodasleistributriasefinanceiras.Almdisso,
umaleiquepossuiefeitosmeramenteconcretos,apenasprevendoasreceitaseautorizandoos
gastos.Entreosautoresquedefendemessatese,possvelcitarTorres(1995,p.64)quefazo
seguintecomentrio:
bemverdadequeadicotomiaentreleiformaleleimaterial,nosoutros
camposdodireito,vemsendoasperadamentecriticada,poisenfraqueceo
princpiodalegalidadeeproduzoagigantamentodasatribuiesdo
Executivo,deixandoindefinidoeincertoocontornodosdireitosda
liberdade,quecompemoaspectomaterialmentelegislativoexcludoda
competnciadaAdministraomas,emtemadeoramento,ainda
importante,eisquevisaaretirardaleinuaqualquerconotaomaterial
relativamenteconstituiodedireitossubjetivosparaterceiros,sem
implicarperdadesuafunodecontrolenegativodoExecutivonoque
pertineaoslimitesdoendividamentoedasrennciasdereceita.
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Ooramentopossuiformadeleis,masseucontedoversasobrecomoo
poderpblicoirdispenderseusrecursosemumexercciofinanceiroeaprevisodesoas
receitasqueeleirarrecadarparaessefim.deseressaltarquehdespesasoramentrias
cujaexecuodecarterobrigatrio,emdecorrnciadasconstituiesfederaiseestaduaise
leisorgnicasmunicipais,almdeoutrasleis.Excetoquantoaessasdespesas,apopulao
beneficiadapelasaesgovernamentaisnopossuiodireitodeexigirqueadespesaprevista
nooramentosejarealizada.
ComosurgimentodaLeiComplementarn101/2000(BRASIL,2000),
maisconhecidacomoLeideResponsabilidadeFiscalLRFequeinstituiuumcontrole
maisrgidosobreasmetasfiscais,osentespolticosforamobrigadosarealizarsuasaes
governamentaisdemaneiraanodegradarasuasituaofinanceira.Entreasmedidasquea
LRFinstituiu,possvelcitar:
demonstraoprviadequeasrennciasdereceitanocausaro
impactofinanceirooramentrio,ouqueoimpactosercompensado
pormeiodeoutrasmedidas
exignciadacompatibilidadecommetasestipuladasnasleis
oramentrias,edaestimativadoimpactofinanceirooramentriono
exerccioqueentraremvigorenosdoisseguintes,paraasaesque
provoquemaumentonasdespesas
limitesparaopagamentodedespesascompessoalnombitodo
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poderLegislativo,Executivo,JudicirioedoMinistrioPblico,nas
trsesferasdepoder
exignciadequeoentegovernamentalbeneficiadocumpraos
limitesdeendividamento,estejaemdiacomopagamentodetributos
eemprstimos,eofereacontrapartida,paraaconcessode
transfernciasvoluntriasparaexecuodeaesgovernamentais.
ALRFestipulou,emseuArt.73,queosagentespblicospodemser
punidostantonaesferapenal,comoseremresponsabilizadosporcrimederesponsabilidadee
porcrimedeimprobidadeadministrativa,nocasodeviolaesaosseusdispositivos.Por
contadisso,osgovernosdastrsesferasdepoder(especialmenteofederal)promovem
medidascomobjetivodecumpriraosditamesdessalei.Entretanto,algumasdelaspodem
prejudicaraexecuodooramento,como,porexemplo:
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ocontingenciamentoderecursosfinanceirosporpartedopoder
executivo:essamedidacondicionaaexecuooramentria
percepodequeasmetasdoexercciofinanceiroserocumpridas:
Naprtica,essamedidafazcomqueaexecuodooramentoseja
postergada,eemmuitasvezes,ooramentosliberado
efetivamentenofinaldoexerccioounosexercciosseguintes,por
meiodosrestosapagar.
ocancelamentodedespesasdiscricionrias:elaspodem
aconteceremdecorrnciadanecessidadedecumprimentodasmetas
fiscais,oudevidoamudanasnoplanejamentogovernamental
oreconhecimentoposteriordedespesasquehaviamsido
canceladasnosexercciosanteriores,masqueforamexecutadas
(despesasdeexercciosanteriores):Issopodecausardesequilbrio
oramentrio,umavezqueessadespesacontabilizadanooramento
emqueelafoireconhecida.
Emboraessasmedidassejamjustificveisparaagarantiadoequilbrio
oramentrioefinanceirodosentespblicos,verificaseapossibilidadedealgumasdessas
medidasseremutilizadasdeformaabusivaporpartedopoderexecutivo,emrelaos
despesasdiscricionrias.Entreessasmedidas,podemoscitar:
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ocontingenciamentoderecursosfinanceirosalmdonecessrio
paraocumprimentodasmetasfiscaisdoexercciofinanceiro,quefaz
comqueopoderexecutivomonopolizeasualiberao,deacordo
comosseusinteressespolticos
ocancelamentodedespesasdiscricionriasnodesejadas,paraa
utilizaodeseusrecursosemoutrasdespesasabertaspormeiode
crditosextraordinrios.
Observasequeessetipodemedidaspromoveumdesrespeitosdecises
sobreaalocaodosrecursosoramentriosnoexerccio,ediminuiaimportnciada
elaboraodooramentopblicoparaasociedade.Almdisso,humdesequilbriona
relaoentreospoderes,umavezqueopoderexecutivopoderestringiraalocaodos
recursosdefinidosnooramentoapsasuaaprovao.
Emdecorrnciadisso,socrescentesosmovimentosparaqueooramento
deixedeserapenasumaleimeramenteformal,masganhecartermaterial,gerandodireito
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adquiridoasuaexecuo.Atualmente,tramitam,tantonoSenadoFederal,comonaCmara
dosdeputados,propostasdeemendasconstitucionaiscomoobjetivodefazercomqueas
despesasprevistasnooramentosejamdeexecuoobrigatria.Porexemplo,possvelcitar
oartigo2daPropostadeEmendaConstitucionaln22de2000,doSenadoFederal,que
alteraosartigosdaseoIIIdosOramentos,daConstituioFederalBrasileirade1998:
Art.2AConstituioFederalpassaavigoraracrescidadoseguinte
art.165A:
Art.165A.Aprogramaoconstantedaleioramentriaanual
deexecuoobrigatria,salvoseaprovada,peloCongresso
Nacional,solicitao,deiniciativaexclusivadoPresidenteda
Repblica,paracancelamentooucontingenciamento,totalou
parcial,dedotao.
Apartirdaaprovaodessaemenda,shaveriacontingenciamentoe
cancelamentodedespesasseelefosseaprovadopeloCongressoNacional,fortalecendoo
compromissodeseexecutarooramentoanual,noprazoestabelecido.Aaprovaodessa
emendarepresentariaumamudanadecartercontbildooramento,umavezqueas
previsesdereceitasedespesas,quesocontabilizadascomocontasdecontrolenoplanode
contas,poderiamserconsideradas,respectivamente,ativosepassivosnofinanceiros,para
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finsdacontabilidadepblica.
Aimplantaodessetipooramentriopoderepresentarumavano,com
objetivodegarantirmaiorefetividadeaooramento,mashoriscodessamedidaprovocar
situaesoperacionaisqueconflitemcomasdisposiesdaLeideResponsabilidadeFiscal,
umavezqueasmedidasdecontingenciamento,emregra,incidemsobreasdespesas
discricionriasexistentesnasLeisOramentriasAnuais,quepassariamanoexistirmais.
Dessaforma,necessrioverificarquaisseriamasprincipaisimplicaesprovenientesda
implantaodooramentopblicoimpositivo,tantonaquestocontbilefinanceira,como
tambmnaquestodasrelaesentreospoderes.
1.2Problema
Oproblemadapesquisaconsisteemdiscriminarospossveisimpactos,
positivosenegativos,advindosdasalteraesconstitucionaisquecriamaobrigaoda
execuodasdespesasoramentrias,almdeestimarasvantagensedesvantagensdecada
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tipodeoramento,considerandoasrelaesdefreiosecontrapesosentreospoderes
legislativo,executivoejudicirio.
1.3Objetivos
1.3.1Geral
Identificarosimpactospositivosenegativosoriundosdaimplantaodo
oramentoimpositivonaadministraopblicabrasileiraenoprocessolegislativo
oramentrio.
1.3.2Especficos
Osobjetivosespecficosdesteprojetoso:
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a)
descreverofuncionamentodosistemaoramentriobrasileiro
vigente
b)enumerarosaspectospositivosenegativosdosistema
oramentrioatualparaaexecuodasdespesaspblicasenas
relaesentreospoderes
c)
elencaraspropostasdeemendasconstitucionaisexistentesno
CongressoNacionalquealteramosistemaoramentriobrasileiro,
paraqueelepossuacarterimpositivo
d)avaliaraspossveismudanas,positivasenegativas,dosistema
oramentriobrasileiro,apsaaprovaodooramentoimpositivo,
emespecial,quantoaosaspectoscontbeis,financeirose
operacionais
e)
proporalteraesnasemendaseemalgunsdispositivoslegais
queminimizemosaspectosnegativosdaspropostasqueintroduzamo
oramentoimpositivo.
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1.4Justificativa
Nosistemaoramentriobrasileiro,nohaobrigaoparaqueasaes
queconstemnooramentosejamrealizadas,excetoquantosdespesascujaexecuo
impostapelasnormasconstitucionaiselegais.ComoadventodaLeiComplementarn
101/2000(LeideResponsabilidadeFiscalLRF),houveumacrescentepreocupaocomo
atingimentodemetasfiscais,eboapartedosgovernoslanammodealgumasmedidasque
prejudicamaefetividadedasaesplanejadaspelosgovernosfederais,estaduaise
municipais.Entreessassituaes,possvelcitaroscontingenciamentosdedespesasanuais,
ocancelamentodedespesasprevistas,aexistnciaderestosapagarnoprocessadoseas
despesasdeexercciosanteriores.
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Umdosproblemasdecorrentesdocarternoimpositivodooramentoa
inscrioderestosapagarnoprocessados,nacontabilidadepblicabrasileira.Osrestosa
pagarnoprocessadossoinscritosquandohapenasoempenhodasdespesaspblicas,sem
adevidacomprovaodasuarealizaoporpartedosexecutoresdeservioseobrasparao
setorpblico.DeacordocomaSecretariadoTesouroNacional,osvaloresinscritosemrestos
apagarnoprocessadosforamdeR$103,2bilhesem2010,edeR$116,9bilhesem2011,
comcrescimentode13%.
1.6Resultadosesperados
Almdeevidenciareidentificaraspossveisvantagensedesvantagensda
implantaodeumsistemadeoramentoimpositivoparaaefetividadedasdecisesquanto
alocaoderecursospblicos,esperasetambmidentificarpossveismedidasquepodemser
impostascomintuitodeminimizarocarterdeobrigatoriedadedaexecuooramentriapor
partedopoderexecutivo.
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2REVISODELITERATURA
2.1Oatualsistemaoramentriobrasileiro
2.1.1Oramentosnombitododireito
SegundooManualTcnicodeOramentoMTO2013(BRASIL,2012,p.
17),publicadopelaSecretariadeOramentoFederaldoMinistriodoPlanejamento,
OramentoeGesto(SOF/MPOG),ooramentopblicoinstrumentodeplanejamentode
qualquerentidade,sejapblicaouprivada,erepresentaofluxoprevistodosingressosedas
aplicaesderecursosemdeterminadoperodo.
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DeacordocomBaleeiro(apudPaschoal,2004,p.10),aatividadefinanceira
doestadoAFEconsisteemobter,criar,gerir,edespenderodinheiroindispensvels
necessidades,cujasatisfaooEstadoassumiuoucometeuaoutraspessoasdeDireito
Pblico.Apartirdisso,possvelafirmarqueaAFEcompreendeasseguintesfunes:
obterrecursos,pormeiodaarrecadaodereceitaspblicas
criarocrditopblico,pormeiodoendividamento
gerireplanejaraaplicaodosrecursospblicos,porintermdiodo
oramentopblico,
despenderrecursos,realizandodespesaspblicas.
OMTO2013(p.15)dizque:
ODireitoFinanceirotemporobjetoadisciplinajurdicadetodaaatividade
financeiradoEstadoeabrangereceitas,despesasecrditospblicos.O
DireitoTributriotemporobjetoespecficoadisciplinajurdicadeumadas
origensdareceitapblica:otributo.
Dessaforma,possvelconcluirqueooramentopblicoumos
instrumentosquedisciplinamaatividadefinanceiradoEstado,umavezqueelepreva
quantidadedereceitasaseremarrecadas,efixaasdespesas,estipulando,casonecessrio,a
criaodecrditopblico.
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deseressaltarqueainiciativadelegislaosobredireitofinanceiro,
direitotributrioeelaboraooramentriaencontrasenombitodacompetncia
concorrenteentreUnio,estadoseoDistritoFederal,segundoaConstituioFederalde1988
(CF/88),Art.24,incisosIeII,transcritosaseguir:
Art.24.CompeteUnio,aosEstadoseaoDistritoFederallegislar
concorrentementesobre:
Idireitotributrio,financeiro,penitencirio,econmicoeurbanstico
IIoramento
Issonosignificaqueosmunicpiosnotenhamcompetnciaparaelaborar
normassobredireitotributrio,financeiroouoramento,umavezqueaConstituioFederal,
noseuArt.30,incisosI,IIeIII,autorizaessesentesfederativosalegislaremnessesentido,
desdequeatuemnombitonosassuntosdeinteresselocal,ousuplementandoaslegislaes
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federaleestadualnaquiloquecouber:
Art.30.CompeteaosMunicpios:
Ilegislarsobreassuntosdeinteresselocal
IIsuplementaralegislaofederaleaestadualnoquecouber
IIIinstituirearrecadarostributosdesuacompetncia,bemcomoaplicar
suasrendas,semprejuzodaobrigatoriedadedeprestarcontasepublicar
balancetesnosprazosfixadosemlei
2.1.2Leisoramentrias
Essaconstituio,emsuaseoIIIDosOramentos,delineiacomoest
estruturadoosistemaoramentrionoBrasil.DeacordocomoArt.165,caputeincisosI,IIe
III,transcritosaseguir,observasequeasprincipaisleisrelativasaooramentopblicosode
iniciativadopoderexecutivo:
Art.165.LeisdeiniciativadoPoderExecutivoestabelecero:
Ioplanoplurianual
IIasdiretrizesoramentrias
IIIosoramentosanuais.
DeacordocomosistemaoramentriocriadoapsapromulgaodaCarta
Magna,humescalonamentoentreasleisdosistemaoramentrio,demaneiraque:
1)deacordocomos1e4doArt.165daCF/88,transcritosabaixo,o
planoplurianual(PPA)representaoplanejamentodelongoprazoda
aplicaoderecursospeloestado:
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1Aleiqueinstituiroplanoplurianualestabelecer,deforma
regionalizada,asdiretrizes,objetivosemetasdaadministraopblica
federalparaasdespesasdecapitaleoutrasdelasdecorrenteseparaas
relativasaosprogramasdeduraocontinuada.
[...]
4Osplanoseprogramasnacionais,regionaisesetoriaisprevistosnesta
Constituioseroelaboradosemconsonnciacomoplanoplurianuale
apreciadospeloCongressoNacional.
2)segundoo2doArt.165daCF/88,transcritoaseguir,aleide
diretrizesoramentrias(LDO)compreendeoplanejamentodemdio
prazo,servindocomoumaleiqueindicarosparmetroseprioridades
naelaboraodaleioramentriaanual:
2Aleidediretrizesoramentriascompreenderasmetaseprioridades
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daadministraopblicafederal,incluindoasdespesasdecapitalparao
exercciofinanceirosubseqente,orientaraelaboraodaleioramentria
anual,disporsobreasalteraesnalegislaotributriaeestabelecera
polticadeaplicaodasagnciasfinanceirasoficiaisdefomento.
Ainda,deacordocomo9,incisosIeII,doArt.165daCF/88,aseguir,
competeleicomplementarafixaodeprazosevignciasdasleisoramentriasalmda
suaelaboraoeorganizao,almdafixaodenormasgeraissobregestofinanceirae
patrimonial:
9Cabeleicomplementar:
Idisporsobreoexercciofinanceiro,avigncia,osprazos,aelaboraoea
organizaodoplanoplurianual,daleidediretrizesoramentriasedalei
oramentriaanual
IIestabelecernormasdegestofinanceiraepatrimonialdaadministrao
diretaeindiretabemcomocondiesparaainstituioefuncionamentode
fundos.
Aleicomplementarprevistano9,quedeveserfederal,nofoielaborada
ainda.Porcontadisso,osentesfederativosdevemseguiraLein4.320de1964,quefoi
recepcionadacomstatusdeleicomplementar.Areferidaleiestatuinormasgeraisdedireito
financeiroparaelaboraoecontroledosoramentosebalanosdaUnio,dosEstados,dos
MunicpiosedoDistritoFederal.
Ataaprovaodaleicomplementarprevistanoart.165,9,afixaode
prazosparaaelaboraodasleisoramentriasestreguladadeacordocomodispostono
2doArt.35doAtodasDisposiesConstitucionaisTransitrias(ADCT),daCF/88,abaixo:
2Ataentradaemvigordaleicomplementaraqueserefereoart.165,
9,IeII,seroobedecidasasseguintesnormas:
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Ioprojetodoplanoplurianual,paravignciaatofinaldoprimeiro
exercciofinanceirodomandatopresidencialsubseqente,serencaminhado
atquatromesesantesdoencerramentodoprimeiroexercciofinanceiroe
devolvidoparasanoatoencerramentodasessolegislativa
IIoprojetodeleidediretrizesoramentriasserencaminhadoatoito
mesesemeioantesdoencerramentodoexercciofinanceiroedevolvido
parasanoatoencerramentodoprimeiroperododasessolegislativa
IIIoprojetodeleioramentriadaUnioserencaminhadoatquatro
mesesantesdoencerramentodoexercciofinanceiroedevolvidopara
sanoatoencerramentodasessolegislativa.
Dessaforma,possvelconcluirque:
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oPPAtemvignciadequatroanos,comeaavigorarapartirdo2
exercciofinanceirodomandatopresidencialedeixadevigorarno
finaldo1exercciofinanceirodomandatopresidencialseguinte
aLDOtemvignciasuperioraumexercciofinanceiro,umavezque
eledeveseraprovadoantesdoencerramentodoprimeiroexerccioda
sessolegislativa,etemvigoratofinaldavignciadalei
oramentriaanual(LOA)aqualserefere.
Figura1SistemaOramentrioBrasileiro
AlmdasleisqueestipulamoPPA,aLDOeaLOA,existemoutrasleisque
promovemalteraesnoplanejamentooramentrio,criandocrditosoramentrios
adicionais.Paschoal(2004,p.53)defineoquesoessescrditos,aseguir:
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Oscrditosadicionaissedestinamrealizaodedespesasnoprevistasou
insuficientementeprevistasnaLeiOramentria,emrazodeerrosde
planejamentooufatosimprevistos,bemcomoparautilizaoderecursos
queficaramsemdespesasdecorrentesemcasodeveto,emendaourejeio
daLOA.
Oscrditosadicionaissesubdividemnosseguintestipos,segundooartigo
41daLei4.320/64(BRASIL,1964):
Art.41.Oscrditosadicionaisclassificamseem:
Isuplementares,osdestinadosareforodedotaooramentria
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IIespeciais,osdestinadosadespesasparaasquaisnohajadotao
oramentriaespecfica
IIIextraordinrios,osdestinadosadespesasurgenteseimprevistas,em
casodeguerra,comoointestinaoucalamidadepblica.
AConstituioFederalpreviuqueoscrditosadicionaiscuidassemda
aplicaoderecursosnoprevistosouinsuficientementeprevistosnaLOAemseuArt.166,
8.DeacordocomoArt.167,2daCartaMaior,transcritoabaixo,observasequeos
crditosespeciaiseextraordinriospodemserreabertosparaseremincorporadosao
oramentodoexercciofinanceiroseguinte,umavezquesedestinamaprojetosqueno
estavamprevistosinicialmentenaLeiOramentria:
2Oscrditosespeciaiseextraordinriosterovigncianoexerccio
financeiroemqueforemautorizados,salvoseoatodeautorizaofor
promulgadonosltimosquatromesesdaqueleexerccio,casoemque,
reabertosnoslimitesdeseussaldos,seroincorporadosaooramentodo
exercciofinanceirosubseqente.
Issoaconteceporque,emmuitoscasos,adefiniododestinodoscrditos
especiaisouextraordinriospodeocorreremumtempomuitoprximoaofinaldoexerccio
financeiro.Paraqueaexecuodosprojetosprevistosnessaleinosejaprejudicadaporconta
dotempoexguoparaofinaldoexerccio,essescrditospodemserreabertosparaoprximo
exercciofinanceiro,casosejamabertosnosltimosquatromesesdoexerccio.
Ressaltasetambmqueoscrditosextraordinriospodemserabertospor
medidaprovisriaoudecretodoPoderExecutivo,nosentesfederativosquenoprevejam
essetipodeinstrumentolegal,conformeversaoArt.167,3daConstituioFederal,em
conjuntocomoArt.44daLein4.320/64.
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14
2.1.3Oramentopblicocomoinstrumentodoplanejamentogovernamental
ALOAmaterializaoplanejamentogovernamentalemrelaoaum
exercciofinanceiro.oquesedepreendedaLei4.320/64,Art.2:
Art.2ALeidoOramentoconteradiscriminaodareceitaedespesade
formaaevidenciarapolticaeconmicafinanceiraeoprogramadetrabalho
doGoverno,obedecidosaosprincpiosdeunidade,universalidadee
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anualidade.
SegundoPaschoal(2004,p.18),temosaseguinteconceituaodo
oramentoprograma:
[...]instrumentodeplanejamentoquepermiteidentificarosprogramas,os
projetoseasatividadesqueoGovernopretenderealizar,almdeestabelecer
osobjetivos,asmetas,oscustos,eosresultadosesperadoseoferecermaior
transparnciadosgastospblicos.
SegundooMTO2013(p.36),TodaaodoGovernoestestruturadaem
programasorientadosparaarealizaodosobjetivosestratgicosdefinidosparaoperododo
PPA,ouseja,quatroanos.
Dessaforma,podeseafirmarqueooramentopblicobrasileirodotipo
oramentoprograma,poishumaligaoentreoPPAeaLOA,pormeiodaelaboraode
programaseaesarticuladasentresiparaarealizaodasdespesasgovernamentais.
Aevidenciaodoplanejamentogovernamentalpelasleisoramentrias
reforadapormeiodosseguintesprincpiosoramentrios:
UNIDADEOUTOTALIDADE:ooramentodeveseruno,ouseja,
cadaentegovernamentaldeveelaborarumnicooramento.Este
princpiomencionadonocaputdoart.2daLein4.320,de1964,
evisaevitarmltiplosoramentosdentrodamesmapessoapoltica.
UNIVERSALIDADE:aLOAdecadaentefederadodeverconter
todasasreceitaseasdespesasdetodososPoderes,rgos,
entidades,fundosefundaesinstitudasemantidaspelopoder
pblico.Esteprincpioestpresentenocaputdoart.2daLeino
4.320,de1964,recepcionadoenormatizadopelo5doart.165da
CF.
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15
ANUALIDADEOUPERIODICIDADE:Esteprincpio
mencionadonocaputdoart.2daLeino4.320,de1964.Segundoo
art.34dessalei,oexercciofinanceirocoincidircomoanocivil(1
dejaneiroa31dedezembro).
EXCLUSIVIDADE:previstono8doart.165daCF,estabelece
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queaLOAnoconterdispositivoestranhoprevisodareceitae
fixaodadespesa.Ressalvamsedessaproibioaautorizaopara
aberturadecrditossuplementareseacontrataodeoperaesde
crdito,aindaqueporARO(AntecipaodeReceitas
Oramentrias),nostermosdalei.
ORAMENTOBRUTO:previstonoart.6daLein4.320,de
1964,preconizaoregistrodasreceitasedespesasnaLOApelovalor
totalebruto,vedadasquaisquerdedues.
NOVINCULAODARECEITADEIMPOSTOS:Estabelecido
peloincisoIVdoart.167daCF,esteprincpiovedaavinculaoda
receitadeimpostosargo,fundooudespesa,salvoexcees
estabelecidaspelaprpriaCF/88.
EQUILBRIO:segundoGiacomoni(2005,p.84),esseoquetem
merecidomaioratenoforadombitoespecficodooramento,
interessandodepertooutrasreaseconmicas,comofinanas
pblicas.Esseprincpiopreconizaquedevehaverumequilbrio
entreaprevisodereceitasefixaodedespesasnomomentoda
elaboraodooramento.Entretanto,noBrasil,esseprincpio
utilizadoemcarternormal,umavezquepossvelrealizar
operaesdecrdito,comoformadeobtenodereceitas,parafazer
frenterealizaodedespesas.Diversasnormaslegaisforam
criadasparaevitarousoindiscriminadodeoperaesdecrdito
comoreceitas,emespecial,dentrodaLeideResponsabilidade
Fiscal.AConstituioFederalde1988prevemseuartigo167,III,
achamadaregradeouro,emquevedadaarealizaode
operaesdecrditoqueexcedamasdespesasdecapitais,
ressalvadasasautorizadasmediantecrditossuplementaresou
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especiaiscomfinalidadeprecisa,aprovadospeloPoderLegislativo
pormaioriaabsoluta.
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2.1.4Etapasdooramentopblicoeprocessodeelaboraooramentria
SegundoPaschoal(2004,p.35),ociclooramentriocompostopelas
seguintesatividadesquesopeculiaresaoprocessooramentrio,asaber:
ELABORAO:dizrespeitoaosestudospreliminaresemqueso
estabelecidasasmetaseasprioridades,adefiniodeprogramas,deobrase
dasestimativasdasreceitas,incluindoseaindanestafase,asdiscussescom
apopulaoeentidadesparticipativas(oramentoparticipativo).Vale
ressaltarqueosPoderesLegislativoeJudicirio,oMinistrioPblicoeo
TribunaldeContaselaborampropostasparciaisemrelaossuasdespesas,
asquaisdeveroserencaminhadasaoPoderExecutivo,aquemcompete
constitucionalmenteoenviodapropostaconsolidadadooramentoparao
PoderLegislativo.
APRECIAOEVOTAO:segundoocursodoprocessolegislativo,
caberaoPoderLegislativoapreciarostermosdapropostaenviadapelo
Executivo,podendo,segundocertoscritrios,emendlae,emsituaes
extremas,rejeitla.Ressaltese,porm,quemesmodepoisdevotadoo
oramentoemesmojsetendoiniciadaasuaexecuo,oprocesso
legislativopodeserdesencadeadoemvirtudedeprojetodeleidestinadoa
solicitarautorizaesparaaaberturadecrditosadicionais.
EXECUO:encerradooprocessolegislativocomapublicaodalei
oramentria,nostermosdodispostonaLRF,artigo8,oPoderExecutivo
terat30diasparaestabelecer,atravsdeDecreto,aprogramao
financeiraeocronogramamensaldedesembolso.Feitoisso,os
administradorescomearoaexecutarouarealizarooramento.Nessafase,
soefetivadosaarrecadaodareceitaeoprocessamentodadespesa
pblica.Aprogramaoeocronogramaobjetivam:a)assegurarsunidades
oramentrias,emtempotil,asomadosrecursosnecessriosesuficientesa
melhorexecuodoseuprogramaanualdetrabalhob)manter,duranteo
exerccio,namedidadopossvel,oequilbrioentreareceitaarrecadadaea
despesarealizada,demodoareduziraomnimoeventuaisinsuficinciasde
tesouraria.
CONTROLE:depoisdeexecutadaadespesa,caberaosrgosdecontrole,
especialmenteosrgosincumbidosdoControleExterno(PoderLegislativo
eTribunaisdeContas),apreciarejulgarseaplicaodosrecursospblicos
sedeunostermosprevistosnasleisoramentriasenasdemaisespcies
normativasquevinculamagestoderecursospblicos.Ressalteseque,para
efeitosdidticos,colocamosessafasecomoltimafasedociclo
oramentrio.Contudo,hquesesalientarqueocontroledooramento
poderacontecerconcomitantementeexecuooramentria.Realizadaa
despesa,osrgosdecontrolepodero,aqualquertempo,procedera
auditoriaseinspees,semprejuzodaapreciaofinaldascontas.(negritoe
itlicodooriginal)
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DeacordocomoArt.165,daCartaMaior,ainiciativadasleis
oramentriasdoPoderExecutivo,querecebeaspropostasparciaisdosrgosdosdemais
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poderes,fazosajustesdevidoseasconsolidaeumprojetodeleioramentria.
OArt.166daConstituioFederalregulaoprocessodeapreciaodos
projetosdeleisoramentrias.Segundoocaputdesseartigo,osprojetosdePPA,LDO,LOA
eLeisdecrditosadicionais,nombitofederal,seroapreciadospelasduasCasasdo
CongressoNacional,naformadoregimentocomumdoCongressoNacional(ResoluoCN
n01/1970).JnombitodosEstados,DF,eMunicpios,issoinaplicvel,tendoemvista
queoprocessolegislativonessesentesfederativosunicameral.
Nombitofederal,segundoo1doArt.166,osprojetosdeleis
oramentriassoapreciadospormeiodaComissoMistaPermanentedeOramentoe
FinanasCMPOF,queregulamentadapelaResoluoCNn01/2006.Segundoos1do
Art.166,cabeCMPOF:
Iexaminareemitirparecersobreosprojetosreferidosnesteartigoesobre
ascontasapresentadasanualmentepeloPresidentedaRepblica
IIexaminareemitirparecersobreosplanoseprogramasnacionais,
regionaisesetoriaisprevistosnestaConstituioeexercero
acompanhamentoeafiscalizaooramentria,semprejuzodaatuaodas
demaiscomissesdoCongressoNacionaledesuasCasas,criadasdeacordo
comoart.58.
Tendoemvistaqueoprocessolegislativooramentriodeveguardar
simetriacomoprocessoaplicadonaUnio,aapreciaodessesprojetosdeleisdeoramento,
nasdemaisesferasdepoder,passaporumaComissoespecficaparaessefim,normalmente
chamadadeComissodeOramentoeFinanas.
Nessacomisso,osparlamentarespodemapresentaremendasaosprojetos
deleisoramentrias,queemitiroparecersobreelas,segundoo2doArt.166daCF/88.A
apreciaodelas,segundoessepargrafo,serfeitanaformaregimental,peloPlenriodas
duasCasasdoCongressoNacional.H,ainda,algumaslimitaesparaaapresentaodas
emendas,conformeos3e4dessemesmoartigo,asaber:
3Asemendasaoprojetodeleidooramentoanualouaosprojetosqueo
modifiquemsomentepodemseraprovadascaso:
Isejamcompatveiscomoplanoplurianualecomaleidediretrizes
oramentrias
IIindiquemosrecursosnecessrios,admitidosapenasosprovenientesde
anulaodedespesa,excludasasqueincidamsobre:
a)dotaesparapessoaleseusencargos
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b)serviodadvida
c)transfernciastributriasconstitucionaisparaEstados,Municpiose
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DistritoFederalou
IIIsejamrelacionadas:
a)comacorreodeerrosouomissesou
b)comosdispositivosdotextodoprojetodelei.
4Asemendasaoprojetodeleidediretrizesoramentriasnopodero
seraprovadasquandoincompatveiscomoplanoplurianual.
Cambraia(2011,p.26)preconizaqueapraxedequeaprevisodos
recursosparaemendassejamfeitasanualmentepelaLDO:
Asleisdediretrizesoramentrias(LDO),desde2004,tmorientadono
sentidodequenaelaboraodasleisoramentriasanuaisconstemrecursos
parafinanciamentodasemendas.SegundoocomandodaLDO,pelomenos,
metadedaReservadeContingncia,noPLOA,deveserconsideradadespesa
primria.Essaparcela,equivalentea1,0%dareceitacorrentelquida,
utilizadapelasemendas.
Apsaapreciaoevotaodoprojetodeleioramentria,otexto
aprovadopeloPoderLegislativo,comasemendas,segueparaasanopeloPoderExecutivo,
demaneirasemelhanteaosdemaisprojetosdelei.Ochefedoexecutivotemaprerrogativade
sancionaroprojetototalouparcialmente,oudevetlonoprazode15dias,conformeoArt.
66daCartaMagna,para,emseguida,publiclonoDirioOficial.Aausnciade
manifestaoimplicaasanotcitadoPLOA.
Emcasodevetoparcialoutotal,osvetosLOAdevemserencaminhados
paraoPoderLegislativonoprazode48horas.SegundoaCF/88,ovetoserapreciadoem
sessoconjunta,dentrodetrintadiasacontardeseurecebimento,spodendoserrejeitado
pelovotodamaioriaabsolutadosDeputadoseSenadores,emescrutniosecreto.Nombito
estadualemunicipal,aapreciaodosvetosfeitanarespectivacasalegislativa,nosmoldes
daesferafederal.
2.1.5Regimedecontabilizaodasreceitasedespesasoramentrias
Antesdefalarsobreoregimedecontabilizaodasreceitasedespesasdo
nossooramento,necessriofalarsobreosestgiosporquepassamasreceitasedespesas:
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SegundoMota(2011,p.81),amaioriadosestudiososidentificaos
seguintesestgiospercorridospelareceitaoramentria:previso,lanamento,arrecadaoe
recolhimento.
Abaixoseguemascaractersticasdosestgiosdareceitapblica:
1.Previso:oplanejamentocompreendeaprevisodearrecadaoda
receitaoramentriaconstantedaLeiOramentriaAnualLOA,
resultantedemetodologiasdeprojeousualmenteadotadas.
SegundooMTO2012(p.27),naesferafederal,ametodologiapara
projeodereceitasprocuraassimilarocomportamentoda
arrecadaodedeterminadareceitaemexercciosanteriores,afim
deprojetlaparaoperodoseguinte,comajudademodelos
estatsticosematemticos.
2.Lanamento:SegundoaLei4.320/64,artigo53,consistenoatoda
repartiocompetente,queverificaaprocednciadocrditofiscale
apessoaquelhedevedoraeinscreveodbitodesta,ouseja,trata
sedaidentificaododevedoroudapessoadocontribuinte
discriminandoaespcie,ovaloreovencimentodaquiloqueo
devedortemquepagar.Motaafirmaqueolanamento,que,tem
origemfiscal,noseaplicaatodasasreceitasoramentrias,mas
basicamentesreceitastributrias.
3.Arrecadao:oatopeloqualoscontribuintescomparecemperante
osagentesarrecadadoresepromovemopagamentodosseustributos
edeoutrosdbitosparacomoEstado.Osagentesarrecadadores
podemserrepartiesfiscaisouaredebancriaautorizada.
4.Recolhimento:tratasedatransfernciadosvaloresarrecadados
contaespecficadoTesouroNacional,rgoresponsvelpela
administraoecontroledaarrecadaoepelaprogramao
financeira,observandoseoprincpiodaunidadedetesourariaoude
caixa,previstonoart.56daLeino4.320,de1964.
Amaiorpartedosestudiososdooramentoreconheceosseguintesestgios
paraadespesapblica:previsooufixao,empenho,liquidao,pagamento,econtrolee
avaliao.
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Planejamento
Empenho
Execuo
Liquidao
Pagamento
Controleeavaliao
Tabela1Estgiosdadespesaoramentria
1.Aprevisooufixaodedespesasseconsubstancianaelaboraoe
aprovaodooramentopblico.Apsasuaaprovao,temosa
execuodasdespesasoramentrias.Oestgiodocontrolee
avaliaoconsistenasprestaesdecontasaosrgosdecontrole
externoeinterno.Asetapasdaexecuodooramentopossuemas
seguintescaractersticas:
2.Empenho:segundooArt.58dalei4.320/64,oatoemanadode
autoridadecompetentequecriaparaoEstadoobrigaode
pagamentopendenteounodeimplementodecondio.Segundo
Mota(p.141),oempenhosempreprviodespesa,inclusiveno
suprimentodefundos,eestrestritoaolimitedocrdito
oramentrio.
3.Liquidao:Alei4.320/64,noartigo63,dizqueesseestgio
consistenaverificaododireitoadquiridopelocredortendopor
baseosttulosedocumentoscomprobatriosdorespectivocrdito.
oestgioquepromove,defato,aapropriaodadespesanarea
contbil,etemporobjetivoapuraraorigemeobjetodoquesedeve
pagaraimportnciaexataaserpagaeaquemeladevida.
4.Pagamento:oterceiroeltimoestgiodaexecuodadespesaese
caracterizapelaemisso,emfavordocredordeumaordemde
pagamento.SegundoMota(p.142),amaioriadasdespesaspaga
pelaviabancria,sendoexcepcionalmentepagospormeiode
suprimentodefundos.Ossuprimentosdefundos,segundooArt.45
doDecreto93.872de1986,soaplicveissdespesasarealizar,e
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quenopossamsubordinarseaoprocessonormaldeaplicao,nos
seguintescasos:
Iparaatenderdespesaseventuais,inclusiveemviagensecom
serviosespeciais,queexijamprontopagamento
Ilquandoadespesadevaserfeitaemcartersigiloso,conformese
classificaremregulamentoe
IIIparaatenderdespesasdepequenovulto,assimentendidasaquelas
cujovalor,emcadacaso,noultrapassarlimiteestabelecidoem
PortariadoMinistrodaFazenda.
Deacordocomoartigo35daLei4.320/64,pertencemaoexerccio
financeiroasreceitasnelearrecadadaseasdespesasnelelegalmenteempenhadas.Dessa
forma,possveldizerque,dopontodevistaoramentrio,considerasequeoregime
contbilaplicadoparaacontabilidadepblicaumregimemisto,emqueseconsideramas
receitaspblicasincorridaspeloregimedecaixa(noseurecebimentoefetivo),enquantose
consideraumadespesaincorridasegundooregimedecompetncia(nasuaapropriao
contbil,independentedeterhavidoopagamento).
deseressaltarque,comaResoluon1.111/2007doConselhoFederal
deContabilidade(CFC),oficializouseanecessidadedecontabilizaodosfatoscontbeis
queafetamopatrimniopblicopeloregimedecompetncia,nosseguintestermos:
Osatoseosfatosqueafetamopatrimniopblicodevemser
contabilizadosporcompetncia,eosseusefeitosdevemser
evidenciadosnasDemonstraesContbeisdoexercciofinanceiro
comoqualserelacionam,complementarmenteaoregistro
oramentriodasreceitasedasdespesaspblicas.
Aaplicaodoprincpiocontbildacompetnciaaosetorpblico,de
maneiracomplementaraoregistrodaexecuooramentriafoiregulamentadopormeiodo
item21daResoluon1.132/2008doCFC,transcritoaseguir:
21.Osregistroscontbeisdevemserrealizadoseosseusefeitos
evidenciadosnasdemonstraescontbeisdoperodocomosquaisse
relacionam,reconhecidos,portanto,pelosrespectivosfatosgeradores,
independentementedomomentodaexecuooramentria.
Contudo,porpossuircartercomplementar,oreconhecimentodeatosede
fatosqueafetemopatrimniopblicopeloprincpiodacompetncianoexcluiaaplicao
doregimemistoparacontabilizaodasreceitasedespesasdooramentopblico.
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2.1.6Carterautorizativodooramentopblicobrasileiro
SegundoPaschoal(p.17),aposioquetemsidoconsideradaamais
adequadaaoatualordenamentojurdicobrasileiroadeRicardoLoboTorres,emquea
arrecadaodereceitasearealizaodedespesasdecorremdeatosregra(leis,contratos,
etc.).Nessecaso,ooramentoumprrequisitoparaarealizaodasdespesas.Torresfaza
seguinteafirmaoarespeito:
Ateoriadequeooramentoleiformal,queapenasprevasreceitas
pblicaseautorizaosgastos,semcriardireitossubjetivosesemmodificaras
leistributriasefinanceiras,,anossover,aquemelhorseadaptaaodireito
constitucionalbrasileiro.
Dopontodevistajurdico,podeseafirmarque,noBrasil,ooramento
apenasautorizativo,ouseja,aefetivaodasdespesasnoobrigatriaspelofatode
estaremprojetadasnooramento.AjurisprudnciaatualdoSTFcorroboraparaesse
entendimento,nosRecursosExtraordinriosn34.581DFen75.908PR:
Osimplesfatodeserincluda,nooramentoumaverbadeauxlioaestaou
quelainstituionogera,depronto,direitoaesseauxlio[...]apreviso
dedespesa,emleioramentria,nogeradireitosubjetivoaserassegurado
porviajudicial.
Entretanto,deveseressaltarque,naprtica,amaioriadasdespesasdo
oramentobrasileiroimpostaporforaconstitucionaloulegal.Entreelas,seincluemas
despesascomoserviodadvida,quecompreendeopagamentodadvidafundadadosentes
federativos,easdespesascommanutenoedesenvolvimentodoensinoecomaesde
sade.Oentefederativoquenoatendlaspodesofrerinterveno,conformeosartigos34e
35daConstituioFederal.
Umamaneirasimplesdeseidentificarasdespesasdecarterobrigatrioou
discricionrioautilizaodoIdentificadordeResultadoPrimrio(IRP).Deacordocoma
LDO2011,Art.7,caput,emconjuntocomoseu4,asdespesasdooramentoparaaLOA
2011deveriamserclassificadas,quantoaoIRP,daseguinteforma:
Cdigo
Descriodadespesa
Financeira
Primriaobrigatria,quandoconstardaSeoIdoAnexoIVdestaLei
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Primriadiscricionria,quandonoconstardaSeoIdoAnexoIV
destaLei,noabrangidaspeloPAC
Primriadiscricionria,quandonoconstardaSeoIdoAnexoIV
destaLei,abrangidaspeloPAC
doOramentodeInvestimentodasempresasestataisquenoimpactao
resultadoprimrio
Tabela2ClassificaopeloIndicadordeResultadoPrimrio(IRP)
SegundooMTO2013(p.65),essaformaclassificaosemanteveata
LDO2012,ocorrendomudanasnaclassificaoapartirdaelaboraodaLDO2013.De
acordocomessasinformaes,econsiderandoqueasdespesasfinanceirascompemas
despesasutilizadasparaoserviodadvidapblica,possvelafirmarqueasdespesasde
carterobrigatriosoclassificadascomoIRP0ou1.
DeacordocomsistemaSIGABRASIL,ooramentodaUniode2012
apontaaseguintesituaoquantoclassificaopeloIRP:
Autorizado
Tipode
despesa
RPSIAFI(Cod/Desc)
Obrigatrias
0FINANCEIRO
Discricionrias
R$Bilhes
%
1.127,6551%
1PRIMRIOOBRIGATRIO
885,2340%
2PRIMRIODISCRICIONRIO
136,42
6%
44,20
2%
3PRIMRIOSEMIMPACTO
FISCAL
2.193,50100%
Tabela3ExecuoOramentriaLOA2012AutorizadoporIRP
Dessaforma,observasequeasdespesasdecarterdiscricionrio
representamumapequenapartedooramentodaUnio.Somente8%dasdespesas
autorizadaspelaLOA2012eramconsideradasdiscricionrias.
2.1.7Diferenasentrerigidezeimpositividadeoramentria
Convmressaltarqueexisteaumadiferenaconceitualentrerigideze
impositividadeoramentria.Cmara(2008,p.11)fazasseguintesconsideraesarespeito
darigidezoramentria:
NoBrasil,ainflexibilidadedosrecursosquedeveriamestardisposiodo
gestorpblicofundadaporduasrestriesdistintas,porm
complementares:peloexcessivograudevinculaodereceitasagastos
especficosepeloelevadonveldedespesasconstitucionalelegalmente
obrigatrias.Aprimeirareferesequelasreceitasquenopodemser
utilizadasparadespesasdiferentesparaasquaisforamcriadas(fontex
financiaprogramay)asegundaatribudaaoselevadosgastosobrigatrios
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aquequalquergovernoobrigadoahonrartaiscomoprevidnciasociale
despesascompessoalestransfernciasaosestadosemunicpios.
Essasrestries,noentanto,reduzemaflexibilidadealocativadapoltica
fiscalparaatenderaoutrasdemandasdasociedade.Foiumaopodo
Constituintede1988,namedidaemqueconcedeuumagamadedireitosque,
noobstanteseremlegtimos,deramcausaaumasrieproblemasde
naturezafiscal,especialmentequantomaleabilidadeoramentria.
Pelaconceituaoacima,arigidezoramentriaestligadafaltade
flexibilidadenaalocaodosrecursospblicos,provocadapelapresenadevinculaoentre
receitasedespesasepelapresenadegastoselevadosdecarterobrigatrio..
SegundoArajoeSantana(2010),aimpositividadeoramentriapodeser
definidadaseguinteforma:
Adiferenaprimordialentreooramentoautorizativoeoimpositivoque
noprimeiro,ogovernonoestobrigadoajustificaroporqudenoser
executadaintegralmentedeterminadadespesa.Jnoimpositivo,casono
tenhaaintenodegastar,ogovernotemquepedirautorizaoao
Legislativoparanoexecutla,justificandoosmotivos,como,porexemplo,
aarrecadaoinsuficientederecursos.Emsuma,nessemodeloproposto,o
querealmentevaiseralterado,paramelhor,ocontroleeaaplicaodo
gastospeloParlamento.
Portanto,aimpositividadeoramentriaestligadaobrigatoriedadedese
executarasdespesaspblicasdefinidanasleisoramentriasanuaiseanecessidadede
autorizaolegislativaparaasuspenso,oremanejamentoouocancelamentodessas
despesas.
Da,concluisequeoramentorgidoeoramentoimpositivonoso
sinnimos,hajavistaque,dependendodaformacomoseestruturaosistemaoramentriode
cadapas,podemsergeradossistemasautorizativos,masextremamentergidos,comoo
brasileiro.Tambmpodemserdefinidossistemasoramentriosimpositivos,masflexveis,
desdequeasreceitasnosejamvinculadassdespesasjexistentes,equeexistaum
percentualpequenodedespesasobrigatrias.
2.2Aspectospositivosenegativosdosistemaoramentriobrasileiro
vigente
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Paraavaliarascaractersticaspositivasenegativasdooramentopblico,
necessrioconsideraralgunsparmetrosaplicadoscomoreferncianastcnicasmais
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modernasdegerenciamentodooramentopblico.Essesparmetrosestodispersosem
diversaspublicaesnacionaiseinternacionaissobreoramentospblicos.Antesdecitar
essascaractersticas,necessrioelencarosprincipaisaspectosqueenvolvemagesto
oramentriacontempornea,deacordocomaDivisodeGovernana,RegulaoeFinanas
doBancoMundial.
2.2.1Umaabordagemcontemporneasobreogerenciamentodegastospblicos,
segundooBancoMundial
SegundoSchick(1998,p.1),aGestodaDespesaPblicaGDP(Public
ExpenditureManagementPEM)consisteemumanovaabordagemparaumvelhoproblema,
queodaalocaoderecursospblicospormeiodeumaescolhacoletiva.Essaformade
gerenciamentopossuialgumasdiferenasemrelaesaooramentopblicotradicional.
Segundoaspalavrasdesseautor:
Aprimeiradiferenacrticaqueooramentoconvencionaloperaatravs
denormasprocedimentaisenquantoaGDPenfatizasadassubstantivas.
Essassadaspertinem(a)areceitasegastostotais,(b)aalocaoderecursos
entresetoreseprogramase(c)aeficinciacomaqualinstituies
governamentaisoperam.(traduo)
possvelresumiresseselementossupracitadosnatabelaaseguir:
Osvalorestotaisdooramentodevemserresultadodeuma
decisoexplcitaefortalecida,elesnodevemapenasacomodar
Agregada
demandasdegastos.Essestotaisdevemserdefinidosantesdas
decisesindividuaisdegastosseremfeitas,edevemser
sustentveisamdioelongoprazo.
EficinciaAlocativaDispndiosdevemserbaseadosnasprioridadesdogovernoena
efetividadedosprogramaspblicos.Ooramentodeveincentivar
arealocaodosrecursosdosprogramasdemenorprioridade
paraosdemaiorprioridade,edosmenosefetivosparaosmais
efetivos.
Instituiesgovernamentaisdevemproduzirbenseservioscom
Eficincia
umcustoquealcanceganhoscontnuosdeeficinciaequesejam
Operacional
competitivoscomospreosdemercado(naextensoemqueisso
foraplicvel).
DisciplinaFiscal
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Tabela4ElementosbsicosdaGestodaDespesaPblicaGDP.
Schick(1998,p.4)afirmaque,apesardecadagovernopossuirformase
procedimentosespecficos,foirealizadoumesforoparacodificarasregrasbsicasque
Page28
26
devemserseguidasportodososgovernos.Essesprincpiosbsicossoelaboradose
refinadosemcadaano,masquepossuemumnotvelpoderdepermanncia,eincluem:
universalidade:ooramentodevecontertodasasreceitasedespesas
preciso:ooramentodeveregistrartransaesefluxosreais
periodicidadeouanualidade:ooramentodevecobrirumperodode
tempofixo,comoumano
oficialidade:recursospblicosdevemsergastosconforme
autorizadoporlei
transparncia:ogovernodevepublicartempestivamenteinformao
nosgastosreaiseestimados.
Osprincpiosbsicossoimplementadosereforadosatravsderegras
detalhadasqueespecificamoescopodooramento,asinformaesaseremincludas,o
tempoemqueaesdevemsertomadas,osformulriosaseremusados,asautorizaes
requeridasparagastosderecursos,entreoutros.Osprincpioseosprocedimentosacumulados
compreendemochamadodevidoprocessooramentrio.
Aindasegundooautor(p.5),otermodevidoprocessofazconotaoao
julgamentodequeseoesseprocessoseguidocorretamente,asosresultadossoas
desejadas,ouseja,assadasdesseprocessosoavaliadasnostermosdosprocedimentosque
asgeram,noemcritriossubstantivos.Almdisso,asnormasdoprocessooramentrioso
neutrasdopontodevistapoltico,eindependentesdeseusresultados,podendogerartanto
oramentoequilibradoscomodficitscrescimentoouestabilidadenosgastospblicose
tambmoramentoscongeladosemrelaossuasprioridadesoucomrelocaes
significantes.
SegundoSchick,odevidoprocessooramentrioencorajaosgovernosa
centralizarogerenciamentoeocontroledooramentopblico,eessacentralizaodo
processooramentrioandaemconjuntocomauniformidadedosseusprocedimentos.Isso
tambmencorajaanoodequeooramentoumaatividadeautocontida,deslocadade
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outrasprticasdegerenciamento.Entretanto,emvezderespeitarooramentocomopartede
umafamliadeprticasgerenciais,osrgoscentralizadosdecontrolebuscamalavancarseu
poderoramentrioparaganharinflunciasobreasunidadesdegastos.
Page29
27
1)Deficinciasinerentesdoprocessooramentrioconvencional
Deacordocomoautor(p.5),aabordagemdedevidoprocesso
oramentrio,quedefineoprocessooramentrioconvencional,temasseguintesvantagens:
estabeleceabaseparaocontrolefinanceirodentrodogovernoeasseguraqueinformaes
financeirassoprecisas,uniformesetempestivas.
Noentanto,essaabordageminadequadaparaogerenciamentodosgastos
pblicos,porlevaragerarsadasadversasindesejveis.Schick(p.7)afirmaque:
Regrasprocessuaislidamcomascaractersticasformaisdooramento:como
equandoasdecisessotomadas,aestruturaeaformadasestimativas,o
mbitodooramento,assimpordiante.Estasregrasnolevam
suficientementeemcontaosinteressesecomportamentodosparticipantes
oramentrios.Naverdade,asregrasaparentementeboaspodemgerar
incentivosperversoselevararesultadosindesejados.Porexemplo,regras
queexigemoramentosabrangentespodemserprejudicadaspelacriaode
fundosextraoramentriosouporoutrasaesqueenfraqueamadisciplina
fiscal.Porcausadisso,essencialqueassadasdegastossejamavaliadas
independentementedoprocessonoqualforamgeradas.AGDPfazisso
focandonosincentivos,ouseja,nosaspectosinformaisdooramento:como
osparticipantessecomportamecomosuasaessoafetadaspelasregras
oramentrias.
Aoconsiderarasdimensescomportamentaisdagestodasdespesas,a
pessoalevadaparaexaminarosincentivosdadosaosquelutampor
recursosoucontrolamosgastos,asinformaesdisponveisparaeles,eos
papisorganizacionaisquelhesforematribudos.(traduo)
Quantoaosincentivosdosagentesnoprocessooramentrio,oautor(p.8)
afirmaqueosqueclamamporrecursospblicosatuamcombasenoseuprpriointeresse,
masoresultadocoletivodessasaespodenoserdeseuinteresse,configurandoachamada
tragdiadoscomuns(umproblemaeconmicoclssico,quandoexisteumrecursofinito
compartilhadocomvriosusuriosquepodemutilizlolivremente,ehumincentivopara
quecadausurioutilizeomximopossveldesserecursoparasi).Asinstituies
governamentaispodempreferirqueogovernomantenhaumaposturafiscalslida,mascada
umadelasatuaemseuprpriointeresseaodemandaromximoquepodeconseguir.Elasno
seveemprejudicandoacapacidadefiscaldogovernoporquenenhumadelasseconsideraa
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nicaresponsvelpelototaldegastosdogoverno.
Oprocessooramentrioconvencionalgeraumasituaodecompetiopor
recursos,descritaporSchick(p.8),aseguir:
Ooramentoconvencionalestruturaregrasdoprocessoparaqueos
agregadossejamdecididosatravsdacompetioentreosrequerentesde
Page30
28
gastos.Enquantoacompetioglobal(semgastosextraoramentrios),
regular(semfundosdestinados),eautorizada(nenhumadespesaimprpria),
entooresultadoconsideradoocaminhocerto.Massuponhamosque,em
vezdecompetio,hconluio(titularescombinamparaconseguiroqueeles
querem)oufragmentao(asvriasreivindicaessodecididas
sequencialmente,compoucainteraoouatritoentreasdiferentespartesdo
oramento),odevidoprocessonovaigarantirresultadosfavorveis.Em
vezdeprevaleceratravsdacompetio,gastadoresvencemcoletivamente
tomandomaisdoscomuns,isto,aumentandoadespesaagregada.
Quandoissoocorre,adisciplinafiscalenfraquecida,eostotais
oramentriossetornamrefnsdedecisesdegastosindividuais.(traduo)
Aindasegundooautor,oproblemadoscomunstambmafetaaeficincia
alocativa,umavezqueissodesencorajaossolicitantesarelocarrecursodeprogramasde
baixaprioridadeparaosdemaiorprioridade,poisemboraelespossamquererdotaes
oramentriasquereflitamosobjetivosestratgicosdogoverno,racionalserecusaradaro
queelesjtmemtrocadaoportunidadedeparticipardeumacompetiorealocativa.
ParaSchick(p.9),aeficinciaoperacionaltambmestdegradadapelos
participantesdooramentoqueagemracionalmente,poisasregrasformaisdooramento
geralmenteenfatizamaconformidadeeocontrole,noiniciativadegestoedesempenho.
Entreessasregras,possvelcitar:gastarfundosapenasautorizadosporleiitemizar
despesas,eestardeacordocomoscronogramasdetalhadosnasestimativasedocumentos
oramentrios,certificarsedeobteraaprovaoprviaantesdetomaraes(comoa
contrataodepessoalouaquisiodeequipamentos)queimplicamogastodefundos,todos
osfundoscaducaremnofinaldoperodofiscal.Estaseoutrasregraspenalizamgerentespela
subutilizaodosrecurso,nopelobaixodesempenhodosprogramas,eissoosestimulama
buscarmaisrecursos,mesmoquandoestesnoresultamemmaiorproduo.
Emrelaosinformaesdisponveisaosagentes,Schick(p.9)dizquea
informao,assimcomonatragdiadoscomunsumrecursolimitado,noapenasporque
custadinheiroparaserproduzidaedistribuda,masporqueototaldeinformaoquepodeser
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geradanumcronogramaoramentrioapertadobastantelimitada.Ignornciaeassimetria
informacionalsocondiesbastanteespalhadasnooramentocontemporneo,esodevidas
adoisfatores:ocustodegeraredisseminarinformaesrelevanteseasvantagensqueos
produtoresdasinformaes(agentes)possuememrelaoaosqueutilizam(principais).A
eficinciaalocativaeaeficinciaoperacionaldependemdeumamplofornecimentode
informaesrelevantessobreprogramaseoperaes.Essasituaocaracterizaumriscode
captura,conformedescritopeloautor:
Page31
29
Porqueosgovernantesnotminformaoadequadaparafazerescolhas
oramentriaseficientes?Partedarespostaqueaestruturadooramento
contribuiparaessedficitdeinformao,fazendocomqueestonotopo
(emsedededepartamentoounocentrodogoverno)dependentedaqueles
nasfileirasdomeioounaparteinferior.Osqueexecutam(funcionriose
gestoresdeprogramasdelinha)sabemmaissobreseusprogramase
operaesdoqueaquelesquejulgamseuspedidosdeoramento.a
vantagemdosexecutorespara"capturar"quemelaboraooramento,
fornecendoinformaesqueaumentamaprobabilidadedequeelesvo
conseguiroquequerem.(traduo)
Quantoaospapisorganizacionaisatribudosaosagentesdoprocesso
oramentrio,Schick(p.11)afirmaqueoscontroladorescentraistmautoridadeformalpara
decidirtudo,desdeooramentototalparaositensdegastosdiscretos.Estacentralizao
reforaarelaodeoposioentrequemcontrolaequemgasta,eincentivaosltimosareter
ouamaquiarinformaesdeformaaganharalgumavantagememrelaoaosseus
adversrios.Quandoissoocorre,ospoderesformaisdogovernocentralenfraquecem,assim
comoacapacidadedoscontroladorescentraispararealocarouparaextrairganhosde
eficinciadosrgosoperacionais.
2)Agestomodernadosgastospblicos
ParaSchick(p.11),aGestodaDespesaPblicacontempornea(GDP)
estinteressadanoprocessooramentrio,principalmenteporqueasregrasprocessuais
influenciarfortementeosefeitosdasdespesas.AGDPassumeaposiodequeessasregras
nososubstancialmenteneutraseafetamtrsresultadosimportantes:ovalortotalgasto,a
composiodasdespesas,eaeficinciadasoperaesdogoverno.AGDPbuscade
procedimentosqueaumentamaprobabilidadedealcanarresultadospreferidos.
OstrsobjetivosprincipaisdaGDPso:fortaleceradisciplinafiscal
agregadaalocarrecursospblicosdeacordocomprioridadesestratgicas(eficincia
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alocativa)epromoverumaeficienteprovisodeservios(eficinciaoperacional).Esses
objetivosresumemsenosseuselementosbsicos.Natabelaaseguir,solistadasas
principaisregras,papiseinformaesnecessriosparaoatendimentodosobjetivosdaGDP
moderna.
Regras
Disciplina
Fiscal
Papis
Limitesparaadespesatotal
(eemalgunscasos,os
gastossetoriaistambm)
Informaes
Umministriofortedas
finanastempoderespara
imporosagregadosdo
Oquadrodedespesasde
mdioprazoprevuma
linhadebaseparamediro
Page32
30
oramentoemnegociaes
bilaterais
com
departamentosdegastose
discussesdegabinete.O
MinistriodasFinanas
oficialmenteencarregado
porregistraroimpacto
oramentriodaspropostas
dedespesaeoutrasaes
dooramento.Durantea
execuodooramento,
podeintervirparabloquear
(ounotificarogoverno)de
aesquecausamviolao
dosagregadosfiscais.
Agregadasoestabelecidosantesde
Eficincia
Alocativa
Eficincia
Operacional
seconsiderarospedidos
individuaisdedespesas.O
gastototaldeveser
consistentecomestes
limites.Oslimitespodem
serexpressosemtermosde
dinheiro,relativamenteao
PIB,comotaxasde
variao,ouemtermosdo
equilbrioentrereceitase
despesas.Oslimitesso
definidosparamdioprazo
(35anos)easdecises
oramentriassofeitas
dentrodeumquadrode
despesasdemdioprazo
Limitesdegastosso
estabelecidosparasetores
oudecarteiras,eos
ministrossoincentivados
arealocardentrodesses
limites.
Pedidos
relocaodevembasearse
emresultadosdeavaliao
daeficciadoprogramaou
sobreplanosparaavaliar
iniciativaspolticas.
Custosoperacionaisso
limitadosfinanceiramente,
masaosgestoresdado
amplopodernousodesses
recursos,inclusive(em
algunspases)autonomia
de
Fortecapacidadenocentro
dogovernoparadefiniras
prioridadeseobjetivos
nacionais,efazeralocaes
intersetoresconsistentes
comoseuquadrode
despesasdemdioprazo.
Ministrossetoriaisfortes
comamplaautoridadepara
realocardentrodesuas
reasderesponsabilidade,
sujeitoarevisopelo
ConselhodeMinistrose/
ouParlamento.
Gerentesdelinhafortes
autorizadosadeterminaro
conjuntoderecursos
operacionaisdentrode
limitesfixos.Autonomia
operacionaltransferida
os
impactooramentriode
mudanaspolticas.Ao
longodaelaboraodo
oramento,sofornecidas
informaessobreas
mudanasnalinhadebase.
Duranteaexecuodo
oramento,adespesa
monitoradaparagarantira
conformidadecomos
agregadosfiscais.
Ministrosegestoresde
geram
ou
recebem
informaes
sobrea
eficciarealouesperadade
programas,bemcomo
sobreosresultadossociais
resultantesdeprogramas
em
curso,
aes
oramentrias,einiciativas
polticas.Elestambm
recebeminformaessobre
osimpactosdasdespesas
(emrelaoaoquadrode
mdioprazo)deaes
oramentriasautorizadase
propostas.
Resultadosdooramento
so
fixados
antecipadamente,
e
resultados
reais
so
comparadoscomosalvos.
Oscustossoalocados
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paratransportarfundosno
utilizadosnoexerccio,ou
paragastarpreviamente
umapequenapartedos
custosdefuncionamentodo
prximoano.Custosde
funcionamento
so
progressivamentereduzidos
empercentagemigualpara
todosouemfunode
partedosganhosde
eficinciaesperados.
para
os
gerentes
subordinados,incluindoos
escritrios
locais
ou
regionais.
(idealmente,emumregime
decompetncia)paraas
atividadesresponsveispor
elas.Informaessobreo
desempenhofinanceiroe
organizacional
so
publicadasemrelatrios
anuais
e
outros
documentos.
Tabela5Regras,PapiseInformaesparaoselementosbsicosdaGestoda
DespesaPblicaGDP(SCHICK,1998).
Page33
31
2.1)Disciplinafiscalagregada:
Adisciplinafiscalagregada,segundoSchick(p.12),requerqueostotais
dosgastos(edeoutrosoramentos)sejamdefinidosindependentementeeantesqueas
decisessejamfeitasemvriaspartesdooramento.Seelesnoestiverem,ostotaisdegastos
irosubirparaacomodarademanda.Ostotaisdevemsersuficientementefirmescomduras
restriesaoinvsdemetassuavesedevemserreforadosdurantetodooano,enquantoos
gastosestoemcurso,noapenasduranteoperodoemqueooramentoestsendo
preparado.Almdisso,osagregadosdevemsersustentveisamdioprazooumais,atravs
depolticaseinstrumentosquepermitamqueogovernomantenhaadisciplinaanoapsano.
2.2)EficinciaAlocativa:
Quantoeficinciaalocativa,oautor(p.15)afirmaqueatensoentreos
totaiseaspartesonipresentenooramento.Semrestriesrgidas,ostotaisdooramento
someramenteasomadesuaspartescomessasrestries,essestotaispodemsermantidos
apenasseaspressessetoriaissodisciplinadas.Nessecontexto,aGDPtentamudaradisputa
entreasparteseotodo,deumcontextodeconflitoentreosquecontrolamooramentoeos
queexecutamdespesas,paraoutro,emquesedautonomiaaosgastadores,mascoma
responsabilidadedesemanteremdentrodoslimites.Seosexecutoresdedespesaeos
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controladorestminteressesantagnicos,hapossibilidadedequemuitosdelesfiquemcom
muitomaisdoqueelesquerem.Sejadentrodoslimitesdodevidoprocessolegal,sejapor
infringiralgumadasregras,osgastadorespodemenganarosguardiesdooramento,fugir
doscontroles,pressionarogovernodeaumentarosimpostosemvezdecortargastos,efor
loaaceitaraumentosincrementaisemvezderelocao,nooramento.Diversosgovernos
tentaramimplementarmedidasparaminimizaroincrementalismodooramento,pormeioda
criaodeprocedimentosformaisdedefiniodeprioridades,como,porexemplo,sistemas
deoramentoprograma,ouoramentobasezero,noobtendosucessoemboapartedos
casos.
Page34
32
DeacordocomSchick(p.17),aeficinciaalocativasomentepodeavanar
apenasseasdemandasinformacionaissogerenciveis,oconflitooramentriosilenciado,
eosgastadoresnosabotamadefiniodeprioridadeseoprocessodeimplementao.Ao
invsdetertodasasrealocaesfeitasporcontroladorescentrais,aGDPdeslocaumaparte
significativadacargaparaospolticosegestores.Ogovernoaindadevejulgardemandas
concorrentesintersetoriais,ouseja,eledevedecidiroquantodeveserimputadoacadagrande
segmentooucarteiradentrodooramento.Realizaressaresponsabilidaderequerquesetenha
capacidadeestratgicasuficienteparaestabelecersubmetasdegastoseprioridadesdos
programasparacadasetorouportflio.Masumavezquesetenhafeitograndesdecises
intersetoriais,ogovernodeixaatarefadefazeramaioriadasrealocaesaosresponsveis
dosvriossetores.Destaforma,eleenvolveministrosegestoresdegastosnacausada
eficinciaalocativa.Schickafirmaqueessaestruturadesconcentrada:
reduzasdemandasdeinformao
concentraooramentoemquestespolticasimportantes
reduzoconflitoentregastadoresecontroladoressobreosdetalhese
dincentivosaosministrosafetadospararealocaremvezde
combaterasmudanaspendentes.
2.3)EficinciaOperacional:
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Emrelaoeficinciaoperacional,oautor(p.18)afirmaqueumdosmais
antigosefeitosdooramentotemsidoodeeconomizarasoperaesdogoverno,controlando
itensdedespesas(pessoal,materiais,equipamentos,eassimpordiante)adquiridospor
agnciasgovernamentais.Osmeiosconvencionaisdeexerceressecontrolediscriminaro
montantequepodesergastoemcadacategoriadeinsumosadquiridospelosgestoresde
gastos.Ondeessescontrolesdosinsumossoexercidos,asunidadesdedespesatemque
receberaprovaocentralantesdecontratarpessoal,compraritens,outomaroutrasaesque
gastemrecursospblicos.Aolongodotempo,muitosgovernostmconsolidadoositensem
categoriasmaisamplasesistemasestabelecidosdecontroleinternoquedaraosgestores
maiorautonomiaemgastarosrecursosapropriados.Masemmuitospases,ooramento
continuaacentrarsenosvaloresgastoscomosdiversosinsumos.
Page35
33
SegundoSchick(p.18),ocontroledosinsumosretardaaeficincia
operacional,porquenodgastadoresincentivosparaeconomizarenorelacionaos
montantesdespendidoscomassadasproduzidas.Nosurpreende,portanto,muitosgovernos
quemantmcontrolesdasdespesasaparentementerigorososforamatingidospelo"efeito
preorelativo",queatendnciadequeospreossubammaisrapidamentenosetorpblico
doquenaeconomiademercado.Eessaestagnaodaprodutividadedaosgovernospouca
escolhaalmdeacomodarasdemandasdosclientesdegastosdemaisrecursos.
Deacordocomoautor(p.1920),aGDPreforaaeficinciaoperacional,
deslocandoofocodocontroledasentradasparaassadas,edescentralizandoagestodos
recursosoperacionais.Areformaoperacionalestcentradananoodequedevemser
conferidospoderesaosgerentesparaexecutarsuasoperaescomomelhorentenderemeque
elesdevemserresponsabilizadospelosresultados.Osarranjosinstitucionaisqueestimulem
maioreficinciaoperacionalincluemrestriesdurassobreoscustosdefuncionamento,a
utilizaodosdividendosdeeficincia(recebimentodebnussalariaisemfunodeparteda
economiadegastosrealizada),cortedegastosglobaisparaincentivarosgestoresaserem
maiseficientes,liberdadegerencialparagastarcomoscustosdefuncionamento,implantar
metasdeproduo,erealizarauditoriasourevisessobreoseudesempenho.
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2.2.2Aspectospositivos
Quandosecomparaosistemaoramentriobrasileiro,delineadopela
ConstituioFederal,pelaLein4.320/64epelasnormasdedireitofinanceiroecontabilidade
pblica,comaabordagemcontemporneasobreogerenciamentodegastospblicosutilizada
peloBancoMundial(GDP),possvelelencar,comoaspectospositivos,ascaractersticas
listadasaseguir:
1)Regimecontbilecontrolesoramentriosqueprivilegiamadisciplinafiscalagregada
Osistemaoramentriobrasileiropossuiumasriedemecanismosque
facilitamamanutenodadisciplinafiscalagregada,impondolimitaesaosgastos
oramentriosdemaneiraaevitaroramentosdeficitrioseamanterasustentabilidadedas
aesgovernamentaisaolongodotempo.
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34
Entreessasmedidas,possvelcitarqueoatualregimemistode
contabilizaodasreceitasedespesaspblicas,elencadonoArt.35,dalei4.320/64,
considerandoreceitaspeloregimedecaixaedespesaspelodecompetncia,privilegiao
princpiocontbildaprudncia,previstonaResoluodoConselhoFederaldeContabilidade
(CFC)n.750de1993,umavezqueogestorpblicospodecontarcomasreceitassomente
apsasuaarrecadaoefetiva.
CabecitarqueoTribunaldeContasdaUniocorroboracomessa
afirmao,notrechodoAcrdon158/2012Plenrio,queanalisouasalteraes
promovidaspelaSTNeSOFnacontabilizaodereceitasedespesascomobjetivode
aproximaracontabilidadepblicabrasileiradacontabilidadepblicainternacional,pormeio
dasPortariasConjuntaSTN/SOFn3de2008,en2de2009:
19.17DeacordocomaPGFN,aprudnciaadotadapelolegisladorreferese
apenasaoaspectooramentriodalei.Noentanto,conformepositivadona
Lein4.320/64,aprudnciaadotadapelolegisladorrefereseaosambientes
oramentrioetambmaopatrimonial,entendimentoessecorroboradopelo
ProfessorLinoMartinsdaSilva,ExControladorGeraldoMunicpiodoRio
dejaneiroeeminenteprofessordaFaculdadedeAdministraoeFinanas
daUniversidadedoEstadodoRiodeJaneiro.
19.18DeacordocomreferidoProfessor,inverbis,"aoaprofundaros
estudosnoreconhecimentodasreceitasedespesasdosetorpblicodevese
considerarsuasespecificidades,vezqueagestogovernamentalest
voltadaparaumaentidadesemfinslucrativos".Complementa,ainda,
informando,inverbis,que:"semdvida,oscritriosdereconhecimentode
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receitasedespesasnoBrasilsoultraconservadores.(itlicosdooriginal).
Almdessemecanismo,possvelcitarcomomedidasquefortalecema
disciplinafiscalagregadanosoramentosnacionais:
AobrigaodoPoderExecutivodeestabeleceraprogramao
financeiraeocronogramadeexecuomensaldedesembolso,at
trintadiasapsapublicaodosoramentos(Art.8daLRF).
Aregradeouro,queimpedearealizaodeoperaesdecrditos
queexcedamomontantedasdespesasdecapital,ressalvadasas
autorizadasmediantecrditossuplementaresouespeciaiscom
finalidadeprecisa,aprovadospeloPoderLegislativopormaioria
absoluta(Art.167,IncisoIII,daCF/88).
Page37
35
Oestabelecimentodelimitesdedespesatotalcompessoal,paracada
entedafederaoepoder,combaseempercentuaisdareceita
correntelquidadoentefederativo(Art.16daLRF).
AcompetnciaexclusivadoSenadoFederalparadisporsobre
limitesglobaisecondiesparaasoperaesdecrditoexternoe
internodaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios,
desuasautarquiasedemaisentidadescontroladaspeloPoder
Pblicofederalsobrelimitesecondiesparaaconcessode
garantiadaUnioemoperaesdecrditoexternoeinterno(Art.
52,IncisosVIIeVIII,daCF/88).
AcompetnciaexclusivadoSenadoFederalparaestabelecerlimites
globaisecondiesparaomontantedadvidamobiliriados
Estados,doDistritoFederaledosMunicpios.(Art.52,IncisoIX,da
CF/88).
2)Existnciademecanismosdevinculaoentreoplanejamentogovernamentaldelongo
prazosaesoramentriasdecurtoprazo.
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Oatualsistemaoramentriobrasileiroprevqueasaesgovernamentais
previstasnaLOAenasleisdecrditosoramentriossejamcompatveiscomasmetase
prioridadesdaLDOecomasdiretrizes,objetivosemetasestipuladasnoPPA.Ouseja,o
oramentonoBrasildeveestarrelacionadocomasprioridadesestabelecidaspelosgovernos
dosentesfederativos,segundaumasistemticaqueestabelecemetasdelongoprazonoPPA
(4anos),equesodesdobradasanualmentepormeiodaLDOedaLOA.
DeacordocomGiacomoni(p.153),noBrasil,assimcomonosdemais
paseslatinoamericanos,aidealizaodooramentomodernoestrepresentadanochamado
Oramentoprograma.OOramentoprogramaumsistemaemqueseprestaparticular
atenoscoisasqueumgovernorealiza,maisdoquescoisasqueadquire.Segundoo
autor,oselementosessenciaisdoOramentoprogramaso:
a)osobjetivosepropsitosperseguidospelainstituioeparacuja
consecuosoutilizadososrecursosoramentrios
b)osprogramas,isto,osinstrumentosdeintegraodosesforos
governamentaisnosentidodaconcretizaodosobjetos
c)oscustosdosprogramasmedidospormeiodaidentificaodosmeiosou
insumos(pessoal,material,equipamentos,serviosetc.)necessriosparaa
obtenodosresultadose
Page38
36
d)medidasdedesempenhocomafinalidadedemedirasrealizaes(produto
final)eosesforosdespendidosnaexecuodosprogramas.(itlicosdo
original)
Figura2PrincipaiscomponentedoOramentoprograma
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Diantedessavinculaodasaesgovernamentaisaoplanejamentode
longoprazo,permitidoquesejamfeitasalgumasalteraesemrelaosaese
prioridadesemvirtudenasavaliaesdosresultadosobtidospelaaogovernamental.Pelo
menos,nateoria,issoconfereaosistemaoramentriobrasileirocertaflexibilidadena
definiodasdespesasoramentrias,nosentidodaescolhaentreobjetos.Contudo,na
prtica,observaseumarigidezexcessivadosoramentospblicos,principalmentenoda
Unio.
2.2.3Aspectosnegativos
OManualdeGerenciamentodasDespesasPblicasdoBancoMundial
(1998,p.13)fazaseguintedigressoarespeitodofracodesempenhonaexecuode
polticaspblicas:
Ofracodesempenho,muitasvezes,encontradonoselosfracosentrea
formulaodepolticas,planejamentoeoramento.Emumnvel,a
formulaodepolticaseplanejamentoirrestritaporqueumpasvaiser
Page39
37
capazdesuportaremmdioprazo.Aoutronvel,aformulaodepolticase
planejamentonoestsuficientementeinformadadesuasimplicaes
oramentaisedeseusprovveisimpactosnacomunidade.Ainadequao
dasrestriesoramentriasrgidasparaostomadoresdedeciso,nafasede
planejamentoeformulaodooramentodociclo,levaaumfinanciamento
inadequadodeoperaes,controlededespesaspobreseimprevisibilidadedo
fluxoderecursosoradosparargosresponsveispelaprestaode
servios(traduo).
Segundoessemanual,ospontosdefraquezanaalocaoeusoderecursos
pblicosso:
Faltadeplanejamento
Faltadeligaoentreaformulaodepolticas,planejamentoe
oramento
Controledasdespesasdeficiente
Financiamentoinadequadodeoperaesedemanuteno
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Poucarelaoentreooramentotalcomofoiformuladoe
oramentoexecutado
Sistemascontbeisinadequados
Faltadeconfiabilidadenofluxoderecursosoramentrioss
agnciaseaosnveisinferioresdegoverno
Amgestodaajudaexterna
Gestodetesourariadeficiente
Informaoinadequadadedesempenhofinanceiro,e
Pessoalpoucomotivado.
Aosecompararosistemaoramentriobrasileirocomomodelodegesto
degastospblicosdefinidopeloBancoMundial,possvelcitarosaspectosnegativosmais
marcantesdosistemaoramentriobrasileiro,asaber:
1)Excessivarigidezdooramentopblico,queprejudicaaeficinciaalocativa
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38
Conformevistonatabela2,acima,ooramentopblicodaUnio
compostoemsuamaioriadedespesascujaexecuoobrigatria,sobrandoumapequena
margemdessasdespesascomodiscricionrias.comessapequenapartedasdespesasqueo
GovernoFederalexecutasuaspolticaspblicas.
Boapartedasdespesasobrigatriassodespesasfinanceiras,quesurgiram
devidoaoendividamentodosgovernosnacionaispassados,principalmenteapsascrises
econmicasinternacionaisocorridasapartirdocomeodadcadade1980.
GiambiagieAlm(2011,p.225)mostramqueadvidalquidaexternado
Brasilvarioude14,9%doPIBem1981para33,2%em1984,eretrocedeusucessivamente
at1995,aondechegoua3,6%.Desdeento,elasubiunovamente,atchegara16%em
2002.Em2010,oBrasileracredorexterno,com9,8%doPIB.Entretanto,advidainterna
brasileiraveioconstantementesubindo,iniciandoem11,8%doPIB,em1981,echegandoem
52%em2009.Em2010,advidalquidainternaestavaem50,8%doPIB,sendoqueadvida
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federalrespondepor39,0%,eadosEstadoseMunicpios11,9%.Asempresasestataisso
credorasem0,1%doPIB.
Corroboraparaissoacomposiodasdespesasautorizadasanualmenteno
oramentodaUnio,hajavistaquemaisdametadedelassodespesasutilizadaspara
manutenodoserviodadvida.Deacordocomatabela4,comosdadosdoSIGABrasil
paraaLOA2012,asdespesascomamortizaodadvidarepresentam41%dooramento.
Somadasessasdespesascomasdepagamentodejuroseencargosdadvida(grupode
naturezadedespesa2),elasrepresentam47,41%dooramentofederal.
Asdespesasprovenientesdepagamentodejuroseencargosdadvida
equivalema78%dototaldedespesasdiscricionriasdooramentofederal.Elassosomente
R$7bilhesamenosdoqueaUniogastacominvestimentoseinversesfinanceiras.
Autorizado
R$
Bilhes%
GND(Cod/Abrev)
1PessoaleEncargosSociais
203,47
9,28%
2JuroseEncargosdaDvida
140,57
6,41%
3OutrasDespesasCorrentes
775,8935,37%
4Investimentos
5InversesFinanceiras
6AmortizaodaDvida
90,37
4,12%
57,44
2,62%
899,3241,00%
9ReservadeContingncia
26,44
1,21%
2.193,50100,00%
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39
Tabela4ExecuoOramentriaLOA2012Autorizadoporgrupodenaturezade
despesa(GND)
Almdasdespesascommanutenodoserviodadvida,existemdiversas
despesascujaexecuoimpostapelaConstituioFederalepordiversasleis,queforama
suaexecuo.DesdobrandoseaexecuodaLOA2012,nasclassificaesporIRPepor
GND,conformeatabela5abaixo,possvelobservarque,entreasdespesasclassificadas
comoGND3Outrasdespesascorrentes,asdecarterobrigatrioso9vezesmaioresque
asdespesasdiscricionrias.
Autorizado
RPSIAFI(Cod/Desc)
GND
(Cod/Abrev)
R$Bilhes%
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0FINANCEIRO
0FINANCEIRO
1PES
2JUR
15,03
140,57
0,69%
6,41%
0FINANCEIRO
0FINANCEIRO
3ODC
0,52
0,02%
4INV
0,01
0FINANCEIRO
5IFI
0,00%
45,81
0FINANCEIRO
6AMO
2,09%
0FINANCEIRO
9RES
26,40
1,20%
1PRIMRIOOBRIGATRIO
1PES
188,43
8,59%
1PRIMRIOOBRIGATRIO
3ODC
695,0731,69%
1PRIMRIOOBRIGATRIO
4INV
1,10
0,05%
1PRIMRIOOBRIGATRIO
5IFI
0,63
0,03%
1PES
0,01
0,00%
3ODC
75,90
3,46%
4INV
58,04
2,65%
5IFI
2,44
0,11%
9RES
0,04
0,00%
3PRIMRIOSEMIMPACTOFISCAL
3ODC
4,39
0,20%
4INV
31,23
1,42%
5IFI
8,57
0,39%
899,3241,00%
2.193,50100,00%
Tabela5ExecuoOramentriaLOA2012Autorizadoporindicadorderesultado
primrio(IRP)egrupodenaturezadedespesa(GND)
EntreessasdespesasdaUnio,seincluemdespesascomseguridadesocial,
sade,educao,eprogramasdebenefciossociais,comoBolsaFamlia,almdeoutros
programasqueenvolvamsubsdiogovernamental.Essessoalgunsexemplosdedespesasque
atingemquasetodososentesfederativos,equecostumamsemanteraolongodosanose,
dificilmente,soretiradosdaagendagovernamental,provocandoumatendnciadequeo
oramentosejameramenteincremental.
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40
Aspossveiscausasparaoincrementalismooramentriosodescritaspor
Schick(1998,p.9192):
Ooramentoclssicobuscaeficinciaalocativa,exigindoqueooramento
sejaabrangenteequetodasasreivindicaescompetirumcontraooutroem
umacompetiomundialdefundospblicos.Eleassumeque,setodasas
reclamaessopadronizadasnaformaeestoapresentadasdeacordocom
umcronogramafixado,asatribuiesdecorrentesdacompetio
oramentriasercorreta.Mascomoooramentoendureceuempadres
incrementais,osimpedimentosestruturaisparaaalocaotimadedinheiro
dogovernotornouseevidente.Umadelasa"pegajosidade"dadespesa
pblica,outraocurtoespaodetempodeelaboraodooramentoanuale
umaterceiraafaltadeinformaoadequadasobreaeficciadoprograma.
Pegajosidadereferesedificuldadedetirarrecursosdeprogramas
existenteseagncias.Oramentossorgidosporqueosreceptoresmobilizar
ecooperamentresiparaprotegersuasparteseporquenohnenhum
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mecanismodemercadopararetiraragentesineficientes.Almdisso,no
mbitodooramentoanual,muitasvezesdifcilfazerrelocaesquese
desenrolamaolongodevriosanosoucujosimpactosdosprogramas
surgemnofuturo.Finalmente,atravsdaatribuiodosinsumos,o
oramentoconvencionalnosuficienteparaconsiderarseosprogramas
financiadosestoatingindoosobjetivosgovernamentais.(traduo)
Dessaforma,possvelconcluirquehumagranderigideznooramento
pblicodaUnio,porcontadosdiversosdispositivoslegaisqueimpemaobrigaode
executardespesas,eessarigidezoramentriaprejudicaaeficinciaalocativa.A
possibilidadederelocaoderecursosestadstritasomenteaumpercentualpequenodo
oramento,que,emmuitasvezes,objetodecontingenciamento.
2)Baixaeficinciaoperacional
AeficinciaoperacionaldooramentopbliconoBrasilseveramente
prejudicadaemdecorrnciadeumacombinaodediversosfatores,entreosquaispossvel
destacar:
Odescasamentoentreoplanejamentooramentrioeo
planejamentofinanceirodogoverno
Apresenademecanismosdecontrolequelimitamaautonomiados
gestorespblicospararealizarsuasdespesas
Ousodooramentopblicocomoinstrumentodebarganhapoltica.
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41
2.1)Descasamentoentreoplanejamentooramentrioeoplanejamentofinanceirodo
governo:
ComaediodaLRF,apsaaprovaoeapublicaodooramento
pblicocomasemendasparlamentares,oPoderExecutivodeveestabeleceraprogramao
financeiraeocronogramadeexecuomensaldedesembolso.ochamado
contingenciamentoderecursosfinanceiros.
Umdosobjetivosdocontingenciamentocontrolarautilizaodos
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recursosfinanceiros,demaneiraqueelessejamfornecidostempestivamenteaosrgose
gestorespblicospararealizaodasaesgovernamentais,namedidaemquefornecessrio,
considerandoaprevisoderecebimentodasreceitasedispndiosfinanceiros.Issoest
previstonoartigo9doDecreton93.872de1986,asaber:
Art..9Asdiretrizesgeraisdaprogramaofinanceiradadespesaautorizada
naLeideOramentoanualserofixadasemdecreto,cabendoSecretaria
doTesouroNacional,ematoprprio,aprovarolimiteglobaldesaquesde
cadaMinistrioourgo,tendoemvistaomontantedasdotaesea
previsodofluxodecaixadoTesouroNacional.
Aprincipalfinalidadedessemecanismoevitarqueosentesfederativos
faamusodasoperaesdecrditoporARO,hajavistaqueasdespesasdosjurosdessas
operaessoconsideradasdespesasoramentrias,afetandoooramento.
Nombitofederal,tambmseutilizaocontingenciamentocomoumaforma
indiretadecontroledoestadocomoagentedaeconomia,pormeiodeaumentoediminuio
dosgastospblicos,confirmedefinidoemsuapolticafiscal.SegundoPaschoal(p.16),o
valordaRendaNacional(Y)diretamenteproporcionalaoconsumodasfamlias(C),aos
investimentosprivados(I),eaogastodosetorpblico(G):Y=C+I+G.Aliberaode
recursosfinanceirospodeservircomoumestmuloaoaumentodaRendaNacional,bem
comoademoranaliberaodessesrecursospodediminuila.
Apesardisso,deseressaltarqueaUnionotemprovidenciadoa
alocaodosrecursosdiscricionriosdemaneiratempestiva,somenterealizandoasua
liberaoprximoaofinaldoexerccio,ou,atmesmo,cancelandotaisrecursos.OTribunal
deContasdaUnio,pormeiodoAcrdon27/2009Plenrio,fazoseguintecomentrio
sobreodesvirtuamentodoinstrumentodocontingenciamento:
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42
ConstatasequeoExecutivo,apartirdafaculdadedelegadaaelepormeio
daLeideDiretrizesOramentrias,temditadootamanhodo
contingenciamento,definindo,aseucritrio,quedotaesirexecutarou
no.
ALein4.320/64dispequeasalteraesdedotaesoramentrias
insuficientementedotadasouainclusodenovasaesdevemserefetuadas
pormeiodecrditosadicionais.Aoutilizaroinstrumentodo
contingenciamentoqueestprevistonaLRFsomenteemcasodefrustrao
dereceitas,oExecutivoprejudicaoplanejamentodasaesquesero
realizadaspelosrgos,almdeexercercontrolesobrequaisaessero
executadasouno.
Acrticamaiorsobreocontingenciamentobaseadoemprevisodeexcesso
dedespesas,emrelaoleioramentriaaprovada,residenofatodeque
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essevalornotemlimiteepodeserarbitradounilateralmentepelo
Executivo,mesmoemumcenriodereceitasabundantes.Almdeno
previstonalegislao,essaprticaprejudicanosoplanejamentodos
rgoseatransparnciaemrelaoaoqueserexecutado,masretira
inclusivealiberdadedosdemaisPoderesedoMinistrioPblico,quese
veemobrigadosacontingenciarparceladeseusoramentosaprovadosem
decorrnciadefatoresquenoestoligadosexpectativadefrustraoda
receita.
Porexemplo,noanode2011,oDecreton7.445,de2011,limitouo
empenhodedespesasdiscricionriasdoPoderExecutivonaordemde36bilhesdereais(de
136bilhespara100bilhes).PormeiodoportalSigaBrasil,verificasequeaexecuo
oramentriade2011quantosdespesasdiscricionriasdopoderexecutivoest
exemplificadanatabelaabaixo.
Tabela6ExecuooramentriadaLOA2011emrelaosdespesasdiscricionrias
doPoderExecutivoporGND
ObservasequeapenasR$76bilhesforamempenhados,representandoum
corteoramentriodeR$60bilhes,comparandocomoaprovadonaLOA2011,ouseja,o
decretodecontingenciamentofoiusadocomintuitodepromoverumcorteoramentrio,
desvirtuandoafinalidadeoriginaldefinidaparaessemecanismo.
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43
Umadasconsequnciasdissoainscriodevaloresemrestosapagar.
Dessevalorempenhado,12,76%foiinscritoemRestosaPagarProcessadose,34,83%como
NoProcessados.
Esseproblemapodeserepetirem2012,hajavistaqueoDecreton7.680,
de2012autorizousomenteamovimentaofinanceiradeR$121bilhesdosR$156bilhes
previstosparadespesasdiscricionrias,ouseja,umcortedeR$35bilhes.
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Santos(2010,p.67)promoveuumestudoemrelaocriaodeum
indicadordedesempenhodosgestorespblicosenvolvendoainscrioderestosapagarno
processados,elefazaseguinteafirmao:
Ograudegerenciamentodooramentodisponibilizadoaosgestorespblicos
foianalisadopeloconfrontoentreasliberaesderecursosoramentriose
osvaloresinscritosemRestosaPagarnoProcessados.Nesseponto
constatouse,tantopelaanlisedograudeinterfernciaquantopeloclculo
dacorrelaoentreesseselementos,queasliberaesocorridasnosegundo
semestredosexercciosfinanceirosinterferemfortementenovolumede
inscrioderecursosemRestosaPagarnoProcessados.
Constatase,assim,queograudegerenciamentoreduzidopelano
disponibilizaotempestivadosoramentosaosgestorespblicosemnvel
deunidadegestora.
Osprocedimentosparaaefetivaodogastopblicosonormalmenteexe
cutadospormeiodelicitao.Esseprocedimentodesdobraseemduasfases:internaeexterna.
Nafaseinternadefineseequantificaseoquesepretendeadquiriroudesenvolver,sejaacompra
dematerialdeescritriosejaaconstruodeumarefinariadepetrleo.Afaseexternaaquela
emquehadivulgaopblicadavontadedaadministrao,ocorrendoaparticipaodos
interessadosemvenderseusservioseprodutosaoentepblico
Dessaforma,possvelconcluirquealiberaotardiaderecursos
contingenciadospodeserumadascausasdainscrioemrestosapagar,processadoseno
processados.
Osrestosapagarpodemserenquadradoscomoumdosproblemasde
disciplinafiscalagregadaqueocorreempasesemdesenvolvimento,mencionadosporSchick
(1998,p.36),quedooramentodiferido:
Ooramentopodereportarequilbrio(ouquaseequilbrio),masapenas
porquealgumasnecessidades(comomanuteno)oupassivos(taiscomo
contasdevidas)noforampagos.Gastosdiferidostendemaaumentardeum
anoparaooutro.
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44
Somaseaissoofatodeque,nosltimosanos,ocancelamentodasdespesas
temsidoacompanhadodaaberturadecrditosextraordinriospormeiodemedidas
provisrias.
Marshall(2008,p.41)constatouque,nombitofederal,houveumaumento
novolumedecrditosextraordinrios,noperodode2003a2007,tantonovalor(deR$2,6a
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R$48bilhes)quantonopercentualemcomparaocomooramento(de0,5%a5,5%).
AsituaopioroudetalpontoqueoSTF,nojulgamentodaAoDiretade
InconstitucionalidadeADIMC4048/DF,oministroCelsodeMellopronunciouoseguinte
voto:
Paraquesetenhaumaidiadagravidadedasituao,de10.01.2007at
17.04.2008,forameditadas23medidasprovisriasrelativasaberturade
crditosextraordinriosquesomam,aproximadamente,R$62,5bilhes.O
oramentodaUnio,noanopassado,ficouemalgoemtornodeR$1,2a1,4
trilho.
Desconsideradaadvidapblica,ovalorficaemtornodeR$600bilhes.
Emsuma:asltimasmedidasprovisriasdecrditosextraordinrios
somarammaisde10%dooramentode2007.Emoutraspalavras:temse,
naprtica,emrazodonotrioabusodecrditosditosextraordinrios,
umoramentoparalelo.
Emsuma,possveldizerqueodescasamentoentreoplanejamento
oramentrioeofinanceiroocorreporcontadeoplanejamentofinanceirosermonopolizado
peloPoderExecutivo.EnquantoqueoplanejamentooramentriofeitopeloPoder
Executivo,masdiscutidoeaprovadopeloPoderLegislativo,oplanejamentofinanceiro
praticamenteimpostopeloprimeiro.Nohespaoparadiscusso,nemaprovaodo
planejamentofinanceiroporpartedoPoderLegislativo,ehpoucosmecanismospara
vincullocomoplanejamentooramentrio.
2.2)Apresenademecanismosdecontrolequelimitamaautonomiadosgestorespblicos
pararealizarsuasdespesas:
Em1995,comaelaboraodoPlanoDiretordaReformadoAparelhodo
EstadoPDRAE,peloentoMinistrodeAdministraoeReformadoEstado,oPoder
ExecutivoFederalsinalizoucomapossibilidadedeimplantaogradativademedidaspara
introduziroparadigmagerencialnaAdministraoPblica.Entreasprincipaismudanas,
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possvelcitaracriaodasAgnciasReguladoras,quepassariamaregularaatuaodos
concessionriospblicos,acriaodasOrganizaesSociais,comoorganismosqueatuariam
emcooperaocomoEstado,ainclusodaeficinciacomoumdosprincpiosconstitucionais
daAdministraoPblica.Entretanto,porsetratardemudanaspequenasegradativas,os
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entesfederativossoobrigadosaconciliaressasnovidadescomprticaseinstituiesj
existentes,criadassoboparadigmaburocrtico.oqueoprprioPDRAEafirma(p.16):
Aadministraopblicagerencialconstituiumavanoeatumcertoponto
umrompimentocomaadministraopblicaburocrtica.Istonosignifica,
entretanto,queneguetodososseusprincpios.Pelocontrrio,a
administraopblicagerencialestapoiadanaanterior,daqualconserva,
emboraflexibilizando,algunsdosseusprincpiosfundamentais,comoa
admissosegundorgidoscritriosdemrito,aexistnciadeumsistema
estruturadoeuniversalderemunerao,ascarreiras,aavaliaoconstantede
desempenho,otreinamentosistemtico.Adiferenafundamentalestna
formadecontrole,quedeixadebasearsenosprocessosparaconcentrarse
nosresultados,enonarigorosaprofissionalizaodaadministrao
pblica,quecontinuaumprincpiofundamental.
Naadministraopblicagerencialaestratgiavoltase(1)paraadefinio
precisadosobjetivosqueoadministradorpblicodeveratingiremsua
unidade,(2)paraagarantiadeautonomiadoadministradornagestodos
recursoshumanos,materiaisefinanceirosquelheforemcolocados
disposioparaquepossaatingirosobjetivoscontratados,e(3)parao
controleoucobranaaposterioridosresultados.Adicionalmente,praticase
acompetioadministradanointeriordoprprioEstado,quandoha
possibilidadedeestabelecerconcorrnciaentreunidadesinternas.Noplano
daestruturaorganizacional,adescentralizaoeareduodosnveis
hierrquicostornamseessenciais.Emsuma,afirmasequeaadministrao
pblicadeveserpermevelmaiorparticipaodosagentesprivadose/ou
dasorganizaesdasociedadeciviledeslocaranfasedosprocedimentos
(meios)paraosresultados(fins).
Entreessasprticasdoparadigmaburocrtico,possvelcitarapresenada
Lein8.666/93,queestabelecenormasgeraisparalicitaesecontratos.Alegislao
brasileiraparalicitaesecontratosprevumasriedeprocedimentosquevariamdeacordo
comacomplexidadedoobjetoasercontratado,equeimpactamnotempoemqueseleva
paradesdeanecessidadedacontrataoataaquisiopropriamentedita.
SegundoSantos(2010,p.53),osprocedimentoslicitatriosdesdobramse
emduasfases:internaeexterna.Nafaseinternadefineseequantificaseoquesepretende
adquiriroudesenvolver,sejaacompradematerialdeescritriosejaaconstruodeuma
refinariadepetrleo.Jfaseexternaaquelaemquehadivulgaopblicadavontadeda
administrao,ocorrendoaparticipaodosinteressadosemvenderseusservioseprodutos
aoentepblico.Quantoduraodecadafase,Santos(p.54)afirmaoseguinte:
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46
Ograudecomplexidadeenvolvidonoobjetivodegastodaadministrao
possuirelaodiretacomotempodespendidopararealizaressegasto.As
leiseosregulamentosquetratamdosprocedimentoslicitatriospreveem
prazosparaafaseexterna,quaissejam:
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45diasparaconcursoseconcorrnciasmaiscomplexas
30diasparaconcorrnciasmaissimplesetomadasdepreosmais
complexas
15diasparatomadasdepreosmaissimples
8diasparaprego
5diasparaconvite.
Anormanoprevumprazoespecficoparaafaseinterna,contudo,ob
servadasalgumasdecisesdoTribunaldeContasdaUnio,temsequeo
tempodeexecuodafaseinternasuperioraoprevistoparaafaseexterna,
comoseobservanosexcertosdedecisesapresentadosaseguir.
[...]sendonecessrio,poca,umtempomdiode160diasparaa
realizaodalicitao,considerandosesuasfasesinternaeexterna
(desdeosatospreparatrios,comoacriaodaComissode
CoordenaodaLicitao,ataadjudicaoaovencedor).
[...]oprazomdiodaECTparaconclusodecertamessimilares
bastantesuperior(emgeral,5meses).
[...]aCGUverificouqueoRegulamentodeLicitaoeGestoda
empresaprev,nocasodeserrealizadaumatomadadepreos,um
prazomdiode60diasparaoseuprocessamento,conformeditos
fls.313doVolume1Principal.
Portanto,possvelafirmarqueoprazodafaseinternadeumalicitao
imprevisvel,podendodurarvriosmeses,dependendodoquevaiseradquirido,
principalmenteemdecorrnciadasexignciasfeitaspelaLein8.666/1993.Emregra,a
responsabilidadedeadministrarafaseinternaexecutadaporumacomissodecoordenao
delicitao,centralizadanamaiorpartedosrgoseentidades,queprocessatodosospedidos
deaquisies.Aindaqueessacomissosejanecessriaparapadronizarosprocessosde
aquisioparatodaaorganizaoepermitirganhosdeescalaparaaquisiescomunsa
diversossetores,issorepresentaumalimitaonaautonomiagerencialdosgestores,tendoem
vistaquenemsempreosrecursosnecessriosssuasatividadespodemserliberadosdeforma
tempestiva.
Atualmente,oBrasilveiodeumprocessorecentedetransio,ondefoi
dadoummaiordestaqueaocontroleinterno,apartirdaConstituioFederalde1988.No
mbitodaUnio,aCartaMaiorestabeleceuqueocontroleexternoficariasob
responsabilidadedoCongressoNacional,comoauxliodoTribunaldeContasdaUnio
(TCU),enquantoquecadapoderdeveriaestabelecerseurgodecontroleinterno.Nombito
doPoderExecutivoFederal,orgoresponsvelporadministrarosistemadecontrole
internoaControladoriaGeraldaUnio(CGU).Aintenoconstitucionaleradecriarum
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rgoqueatuasseemproximidadecomosgestorespblicos,fiscalizandosuaatuaoe
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atuandocomoumrgodeapoioaosgestoresbuscandoumamaioreficincianassuasaes.
Apesardeserumavanoemrelaoquestodaeficinciaoperacional,
Schick(1998,p.117)afirmaqueocontroleinternoaindalimitaaamplaatuaodosgestores
pblicos:
Apesardeocontroleinternocobrirosgestorescommaiorautonomia
operacional,auniformidadeaindaexigida.Nagestodosrecursos,devem
obedeceraosnveissalariaiseaosesquemasdeclassificaodogoverno,
elesdevemfazercomprasseguindoosprocedimentosprescritos,eeles
devemcumprirexternamenteasregrasimpostas.Aprincipaldiferenaque
elespreferemquepessoasdeforafaamadeterminaoparasaberseuma
determinadatransaoestariaemconformidadecomasregras.
Ocontroleinternomelhoraaeficinciaoperacional,reduzindooscustosde
conformidadeedandoalgumamargemdemanobragestoresnaorganizao
detrabalhoerealizaoderesponsabilidades.Noentanto,ocontroleinterno,
comotemsidopraticadoemvriospases,apenasumpassomodestopara
frente.Gestoresaindasesentemvinculadoaregrasexternas,elesainda
operamcomumamentalidadedecumprimento,e,apesardaliberalizao
dasregrasdefuncionamento,osgestoresaindasoestritamenteregulados
emusarosrecursosapropriadosparaeles.
ConformeoPDRAEafirma,paraaimplantaodeumcontroledecarter
gerencial,necessriaaimplantaodemecanismosqueforneammaiorautonomiaparaos
gestoresexecutaremassuasaes,masnecessrioimplantarmecanismosde
responsabilizaofortesparaqueelessejampunidospelofracodesempenho.Entretanto,
essesmecanismosnosoimplantadosnoBrasildevidoaochamadopresidencialismode
coalizo.SegundoaWikipdia(2012),essetipodepresidencialismodefinidodaseguinte
forma:
Aexpresso"presidencialismodecoalizo",cunhadapelocientistapoltico
SrgioHenriqueAbranches(1988),caracterizaopadrodegovernana
brasileiroexpressonarelaoentreosPoderesExecutivoeLegislativo.A
noosugereauniodedoiselementossistemapolticopresidencialista
maisaexistnciadecoalizespartidrias.E,comoafirmaAbranches(2001):
Porserpresidencialismo,esseregimedegovernanareservapresidncia
umpapelcrticoecentral,noequilbrio,gestoeestabilizaodacoalizo.
.....
Acoalizorefereseaacordosentrepartidos(normalmenteemtornoda
ocupaodecargosnogoverno)ealianas(dificilmenteemtornodeideias
ouprogramas)entreforaspolticasparaalcanardeterminadosobjetivos.
Namaioriadasvezesacoalizofeitaparasustentarumgoverno,dandolhe
suportepolticonolegislativo(emprimeirolugar)einfluenciandona
formulaodaspolticas(secundariamente).
Emsistemasmultipartidrios,nosquaishmaisdoquedoispartidos
relevantesdisputandoeleieseocupandocadeirasnoCongresso,
dificilmenteopartidodopresidenteteramplamaiorianoParlamento,para
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aprovarseusprojetoseimplementarsuaspolticas.Assim,algunspartidos
oumuitos,dependendodaconjunturapolticasejuntamparaformarum
consrciodeapoioesustentaoaochefedegoverno.Essaprticamuito
comumnosistemaparlamentarista,noqualumacoalizointerpartidria
disputaaseleiesparaoparlamento,visandoobteramaioriadascadeirase
comissoindicar("eleger")oprimeiroministro.
Apeculiaridadedosistemapolticobrasileirodeveseaofatodeconjugara
ideiadepactointerpartidriodoparlamentarismoeaeleiodiretaparao
chefedogoverno,traotpicodopresidencialismo.
UmdosinstrumentosparaamanutenodacoalizoentreoPoder
ExecutivoeoLegislativoadistribuiodecargoseverbas,comodizAbranches(2001):
Adistribuiodecargoseverbasumdosinstrumentosdemanutenode
coalizes,emtodaparte.Adiferenaseessadistribuioadotacritrios
polticoprogramticosoupuramenteclientelistas.Aliteraturasobrealgica
eadinmicadascoalizesmostraqueospartidos,aosealiarem,buscam
maximizaronmerodecargossobseucontroleemanteracoalizoamenor
possvel.inerentevidapolticopartidriaarivalidadeentrepartidos
afins.Todacoalizovivepermanenteestressecausadopelacompetioentre
osaliadosmaisprximos,compropensoirresistvelparamaximizarseu
podereminimizarodosoutros,independentementedaregraeleitoral.
Porcontadessacaractersticadousopolticodecargoseverbaspblicas,a
implantaodemecanismosderesponsabilizaoporfracodesempenhodosgestores
pblicos,quemuitasvezessoindicadosdospartidospolticos,acabasetornando
inconvenienteparaamanutenodacoalizoformadaentreoPoderExecutivoeoLegislativo
paramanutenodesuagovernabilidade.
Outrofatorquelimitaaeficinciaoperacionalaexistnciademltiplos
rgosdecontrolescomatuaespoucocoordenadasentresi,gerandoredundncianasaes
decontrole.Entretanto,AlveseCalmon(2008,p.1314)afirmamqueessemodelode
multiplicidadedergosdecontrolelevouaalgumasdistores,principalmentedevido
faltadecoordenaodesuasaeseacompetioporespaopolticoentreeles:
Comrelaopolticadecontroledagestopblicabrasileira,anoode
quequantomaismelhor,ouseja,quantomaisaesemaisorganizaes
dedicadasaocontroledaaopblica,maisefetivoserocombate
corrupoeaosdesviosdecondutasnosetorpblicoaschamadas
mltiplaschibatasdocontrolebrasileiroumafalcia.
Atualmente,ossistemasdecontrolesoformadosporumarededediversos
rgospblicosespecializadose,emgeral,poucoharmonizados,oque
ampliaoscustosgeradosnoexercciodocontrolepeloscontroladores,assim
comooscustosdaquelesquesocontrolados.Almdisso,afaltade
coordenaocomprometeaefetividadedapolticamedidaquegera
redundnciaeincoernciaentreaesepresenadelacunasgravesno
controle.
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Anlisesdocumentaisdenormativoserelatriosinstitucionais,
complementadaporentrevistascomservidoresdosdoisprincipaisrgosde
controledagestofederal,TribunaldeContasdaUnioTCUe
ControladoriaGeraldaUnioCGU,revelamaexistnciasimultneade
diversasatividadesconcorrentesentresi,ouseja,realizadasdeforma
duplicadaenocooperada.Ambostmfunesmuitoprximasnoquediz
respeito,porexemplo,fiscalizao,controleeanlisededenncias,oque
correspondeagrandeparceladesuasaeseconsomegrandeesforo
organizacional.Noentanto,estasaessorealizadasdeforma
insuficientementecoordenada.
Adespeitodapreocupaoformaldeambososrgosnosentidodeuma
cooperaomaisintensa,estesesforosdemonstramseaindamuitoaqum
darealnecessidadedeintegraodeesforos,conhecimentoseaes.
Entrevistaspreliminaresindicamqueacomunicaointerinstitucionalocorre
emalgumasocasies,adependerprincipalmentederelacionamentos
pessoais,masnoinstitucionalizadadeformaaserseguidaportodosde
maneiraprestabelecidaeobrigatria.
.......
OestudodoTCUeCGUapontapreliminarmentequeambosbuscamos
mesmosfins,emreadeatuaomuitosemelhante,massodotadosde
histricoseestruturasorganizacionaisdiversas,comideologias
aparentementedistintas,oquedificultaacooperao.Nosltimosanos,
porm,asatribuiesdapolticadecontroletemsidocrescentes,oquepor
umladoacirraacompetiotantoporespaodeatuaoquantoporrecursos
poderrelativo,masporoutroladoampliaainterdependnciapor
atribuieseconhecimentoscomplementares,gerandoabertura
cooperao.
possveldizeromodelodecontroledelineadonaCF/88servecomo
paradigmaparaosdemaisentesfederativos,ressalvandoseacriaodetribunaisdecontas
pelosmunicpios,ouseja,afaltadecoordenaoentrergosdecontrolenouma
exclusividadesdombitofederalepodesereplicarparaosestados,DistritoFederale
municpios.
Portanto,concluisequeaeficinciaoperacionalnoBrasilafetadadevido
fortepresenademecanismosdoparadigmaburocrticoausnciademecanismosde
responsabilizaodosgestorespblicosnocasodenocumpriremasmetasestabelecidasnos
programasgovernamentaisemultiplicidadedergosdecontrolequeatuamdecompouca
coordenaoecooperao,competindoporapoiopoltico.
2.3)Utilizaodaliberaodosrecursosoramentrioscomoummecanismodebarganha
poltica:
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Outradecorrncianegativadosistemaoramentriobrasileiro,em
comparaocomagestodedespesaspblicasmoderna,oseuusocomomoedadetrocaou
comoumaformadebarganhaemrelaoaapoiodeoutrospolticos.
Mendes(2008,p.9)afirmaqueosistemapolticobrasileiroinduzuma
maiorimportnciaelaboraodaLOA,emdetrimentodaLDOedoPPA,ouseja,hum
incentivoaosobjetivosdecurtoprazoemdetrimentodosobjetivosdemdioelongoprazo.
Almdisso,eleteceosseguintescomentriosarespeitodousopolticodasleisoramentrias
comoinstrumentodenegociao,asaber:
Transcendeosobjetivosdopresentetrabalhoanalisaromodusoperandido
sistemapolticonacional.Todavia,cabechamaratenoparaosseguintes
aspectos:
Osbnusenuseleitoraisdaestabilidadefiscal(econseqente
estabilidadedepreos)recaemsobreoPresidentedaRepblicaeos
ministrosdareaeconmica,sendomenor(ouinexistente)a
preocupaodosparlamentaresedemaisministroscomoequilbrio
fiscal
Hsignificativafragmentaodeinteressespolticoeleitoraisno
Legislativo,fazendocomqueasdecisesoramentriasemanadas
dessePoderrepresentemasomadeinteressesindividuaisdos
parlamentaresedosministrosdabasealiadadogovernointeresses
estesqueseconcentramnoatendimentodebaseseleitoraisegrupos
deinteressemedianteexpansodadespesa
AdificuldadeenfrentadapeloPoderExecutivoparaformarmaiorias
noLegislativotransformaaexecuodasdotaesoramentriasem
moedadetrocanacompradeapoioaosprojetosdoExecutivo.
Oquesetem,apartirdessascaractersticas,umjogonoqualoPresidente
daRepblicaeaequipeeconmicapriorizamoequilbriofiscale,aomesmo
tempo,executamomximopossveldasprefernciasdegastosdos
parlamentareseministrosdabasedeapoio,comoformademanteramaioria
noparlamento.
Oresultadoqueficamemsegundoplanoosaspectosderacionalidadedo
processooramentrio(planejamentoeanlisedecustobenefciodasaes
pblicas).Setentarassegurar,aomesmotempo,equilbriofiscalequalidade
naexecuooramentria,oPresidenteeaequipeeconmicapodemperder
umaferramentadeconquistadeapoiopoltico.Aoterqueescolherdois,
entretrsobjetivos(equilbriofiscal,apoiopolticoeracionalidade
oramentria),aPresidnciadaRepblica,desde1999(anodoinciodo
ajustefiscal)temdadoprioridadeaoequilbriofiscaleaoapoiopoltico.
porissoquepraticamentenoseanalisaarelaocustobenefciodas
emendasparlamentaresaooramento(tantonoLegislativoquantono
Executivo).Sehouverrecursosdisponveiseapoiopolticodoparlamentar
aosprojetosdogoverno,simplesmenteseexecutaodispndio.
Outrocasocomumocancelamentooufinanciamentoinsuficienteparauma
determinadaaoquejestemandamento,emnomedoequilbriofiscal,
desconsiderandoseodesperdciododinheirojgasto.Aomesmotempo,em
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nomedoapoiopolticodeumadeterminadabancada,podeseiniciaruma
novaao,emoutroestadoouregioquandoomaisracionalseriadar
prioridadesaesjemandamento.
Temimportnciafundamentalnessesistemaaprticadocontingenciamento
deverbas(aserdescritoemdetalhesnaseoI.3.3).Aosegurarcommode
ferroaexecuodasdespesasprevistasnooramento,oPoderExecutivo
(maisespecificamente,osministrosdareaeconmica)buscaobterdois
resultadosimportantes:cumprirasmetasfiscaise,aomesmotempo,
negociaraliberaodosrecursosconformeoapoiopolticoemvotaes
importantesnoCongresso.
Maisumavezaracionalidadesaipelaportadosfundos.Aesdegoverno
ficammesessemreceberrecursose,aofinaldoano(quandojest
asseguradoosupervitprimrioprogramado),ouemmomentosdevotaes
importantesnoCongresso,soliberadasgrandesquantiasderecursos.A
instabilidadeeincertezadofluxofinanceiroimpedeumaadequada
programaodasaes,emuitasvezesforamarealizaodeconcorrncias
econtrataesatoquedecaixa.
Umaevidnciadessetipodecomportamento,nombitofederal,estno
contingenciamentoenocorteoramentrioocorridoem2011,jvistoanteriormenteeno
decretodecontingenciamentode2012.SegundonotciadaAgnciaCmaradosDeputados
(BRASIL,2012b),atingiutodasasemendasparlamentareselaboradaspeloCongresso
Nacional:
OgovernoanunciounestaquartafeiraobloqueiodeR$55bilhesno
Oramentode2012.R$35bilhescorrespondemsdespesas
discricionrias,aquelasquenosoobrigatrias.Orestanteuma
reestimativadasdespesasobrigatrias,comobenefcios
previdenciriosecomplementodoFGTS,entreoutros.Estimaseque
oscortesincluamototaldasemendasparlamentares,quesomamR$
20,3bilhes,massaexecuooramentriavaiconfirmarisso.
Segundoogoverno,semobloqueiodeR$55bilhesnohcomoalcanar
oresultadoprimriodeR$97bilhesparaogovernocentral(Tesouro
Nacional,INSSeBancoCentral).Comocontingenciamento,omontante
disponveldedespesaprimriaparaempenho,nesseinciodeano,caideR$
866,3bilhesparaR$811,3bilhes.Todososministriossofreram
bloqueio.Comoasemendasparlamentaressodirecionadasparagastosnos
ministrios,elasacabamentrandonocontingenciamento.Ogovernoprev
aindacrescimentodoProdutoInternoBruto(PIB)de4,5%einflaode
4,7%,nesteano.
Dessaforma,possvelafirmarquealiberaoderecursosdooramento
pblicopodeserusadacomoumaferramentaparanegociaopoltica,demaneiraqueos
recursospodemserliberadosouno,dependendodocomportamentodabasealiadanas
votaesdosdemaisprojetosdelei.
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Schick(1998,p.3536)fazaseguinteafirmaoarespeitodousodeuma
espciedeoramentoparaleloaorealmenteaprovadopeloPoderLegislativo:
Masoqueumgovernodevefazerquandosepobreequer
demonstrarqueestamelhorarascondiessociais?Umaopopara
ogovernoseriaserexplcitosobreseuempobrecimentofiscalepara
compilarumoramentoqueincluiapenasoquerealmentepretende
gastar.Umoramentoassimseriabaseadoemestimativasdereceitas
prudentes,realistasquereconhecemasvriascoisasquepodemdar
erradoduranteoano.Comefeito,seriaumoramentoqueanunciao
quenoserfeito:asescolasquenoseroconstrudasouque
venhamafaltarrecursosasclnicasquecarecemdesuprimentos
mdicos,asestradasenlameadasquenoseropavimentadas.
Alternativamente,ogovernopodeprepararumoramentoirrealista
quealardeiaosgrandesavanosqueserofeitasnoprximoano.Este
oramentoirrealistapodeautorizar120porcentooumaisdosgastos
esperado,masooramentorealoquerealmentesergasto
controladoporumpequenocrculodepolticosoportunistase
burocratassenioresqueconspiramparamanterseupoder,enquanto
canalizamfundosparaassuasprioridadesfavorecidas.Mesmoquando
estecomportamentoprotegeadisciplinafiscal,issominaas
instituiesdemocrticasefomentaacorrupo.(traduo)
Portanto,observasequeadecisopolticasobrealocaodosrecursos
pblicospormeiodasleisoramentriastemsidoenfraquecida,devidoaousode
mecanismosutilizadosparaamanutenodadisciplinafiscalagregada(comoo
contingenciamentodosrecursosfinanceiros)foradosseuspropsitosoriginais,edemaneira
desproporcional,oqueculminaemumabaixaefetividadeoperacionaldaquiloquefoi
planejadopelogoverno.Essabaixaefetividadetambmdecorredousointencionaldeum
oramentosuperestimado,utilizadocomopeadepropagandapoltica.
2.3Anlisedaspropostasparaimplantaodosistemaoramentriode
carterimpositivonoBrasil
SegundoSousa(2008,p.27),jtramitaramoutramitamvriaspropostasde
emendaaotextoconstitucional(PEC)comoobjetivodetornaraLOAoualgunsdispositivos
delacomosendodeexecuoobrigatria.Asprincipaispodemserresumidasnosquadrosa
seguir:
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Quadro1Propostasdeemendasvisandoalterardispositivosconstitucionaispara
tornarobrigatriaaprogramaoconstantenaLOA,apresentadasaoSenadoFederal
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Quadro2Propostasdeemendasvisandoalterardispositivosconstitucionaispara
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tornarobrigatriaaprogramaoconstantenaLOA,apresentadasCmarados
Deputados
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Comrelaospropostasdemudanas,Sousa(2008)afirmaque:
algumasevidenciampreocupaocomobloqueiodasemendas
parlamentares(PEC02/2002deorigemnoSenadoFederal,eas
PECsn481/2003,n385/2005en96/2007,deorigemnaCmara
dosDeputados)
partedelaspermitevisualizaroreconhecimentodoexcessode
intervenodosparlamentaresnooramentoepropemareduo
dasemendasindividuaisapresentadasaoProjetodeLei
Oramentria(PECsn55/2006en574/2006)
existemoutrasqueestipulamprazosparaaexecuooramentria
(PECsn419/2001,n69/2003en486/2005)
algumasestipulampercentuaismnimosquantoasuaexecuo
(PECsn77/99,n301/2002en527/2002)
Humaquecrianovooramento(ooramentosocialPECno
09/2002),outraqueinstituimaisleisoramentriasalmdasj
existentes(PECno28/2000)eoutra,ainda,exigeapenasquese
instituaumacartaderesponsabilidadeeconmicosocialemrelao
aooramento(PECno19/2003).
Dessaforma,constatasequenemtodasaspropostasdeemendas
constitucionaisbuscamumavinculaooramentria,epropemumadesvinculaodo
oramentodiminuindooseucarterimpositivo.Essasnoseroobjetodeanliseno
momento.
2.3.1Aspectospositivosdasmudanas
Emrelaosmudanas,possvelafirmarquantospropostasque
aumentemocarterimpositivoque:
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1)ReforaseocarterdecisriodaalocaoderecursosprevistanaLOA
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Comaimposiodequeasdespesasprevistasnasleisoramentrias,ocorre
umreforodadecisopolticatantodasdespesasprevistasnotextooriginalencaminhado
peloPoderExecutivo,comodasdespesasdecorrentesdasemendasdoPoderLegislativo.
Essereforoocorre,viaderegra,pelaimposiodaexecuodooramento,
quepodeseremcarterabsoluto(ex:PEC02/2000doSenado)oupodeseremcarter
relativo,pormeiodenecessidadedeautorizaolegislativaparasecancelarumadespesa
oramentria(ex:PEC419/2001)
Comessereforo,possvelquehajaumamaiorrelaoentreooramento
talcomofoiformuladoeooramentoexecutado,defato.Contudo,issodependedeum
conjuntodeoutrasmedidas.Almdisso,Sousa(2008,p.36)lembraqueparaqueo
oramentoimpositivosejaconsideradoumavano,deveseexigirumaposturamais
responsveldoPoderLegislativo:
Aprincipalargumentaodaquelesquedefendemooramento
impositivorecaisobreocontingenciamentopromovidopelo
Executivo.Noentanto,nosepodedescuidardamotivaoda
utilizaodesseinstitutoque,porvezes,encontrarespaldonaatuao
doprprioPoderLegislativoduranteasfasesdeelaboraoe
aprovaodooramento.Infelizmente,oCongressoNacionaltemsido
lembrado,emmatriaoramentria,quasesemprepelasemendas
parlamentaresemexcesso,pelosatrasosrotineirosnaaprovaodo
projetoepelasreestimativasdereceita.
2)OoramentodeixardesermeramenteumaintenoesimumdeverdoEstadopara
comasociedade
Comooramentoimpositivo,ficagarantidoquealgumasdasdespesas
oramentriassejamexecutadasnoexercciofinanceiroemqueforamalocadas.Comisso,
possvelexigirjudicialmentequeasdespesasdooramentosejamrealizadas.
Nessesentido,oPoderJudiciriopodesetornarumatorimportantenesse
processo,hajavistaqueosbeneficiadospelasaesdegovernopoderoexigiro
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cumprimentodasaesprevistasnooramento.Entretanto,necessrioconsiderarqueessa
situaopodelevaradesequilbriosoramentrios,conformeSousa(2008,p.41)explica:
OfatodeoPoderJudiciriointerferirfortementenaexecuo
oramentria,impondoarealizaodedespesasautorizadasouo
quemaisgravetambmdedespesasnoautorizadas,anteafalta
deadequadainclusonooramento,emboramotivadaporrazes
juridicamentemeritrias,constituifatorpreocupante,namedidaem
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quedesconsideraaslimitaesinerentessfinanaspblicas(PINTO
Jr.2005,p.9394).
2.3.2Aspectosnegativosdasmudanas
Apesardeoreforonocarterimpositivooramentrioseralgopositivona
buscadaefetividadedaspolticaspblicas,observasequehalgunsaspectosnegativos,a
saber:
1)Tendnciademaiorrigidezdasdespesasoramentrias,queprejudicaaeficincia
alocativa,emcurtoprazo,eaeficinciaoperacional,emlongoprazo
Comooramentoimpositivo,podehaverumatendnciademaiorrigidez
dasdespesasoramentrias,devidonecessidadedeautorizaodoPoderLegislativopara
cancelamentoouremanejamentodedespesas,principalmente,quandoasleisoramentrias
anuais,jnonovosistemaimpositivo,defineaobrigatoriedadedeexecuoempormenores,
combastantedetalhamentodassuasdespesas.
Essapreocupaovlida,tendoemvistaoaltograudevinculaodas
despesasprimriasdooramentofederal,tantoemrelaoaosvaloresaprovadosnalei
oramentria,quantoemrelaoaosvaloresexecutadosentre2005e2011,conforme
pesquisarealizadanosistemaSIGABrasil.
R$bilhes
RPSIAFI(Cod/Desc)
1PRIMRIOOBRIGATRIO
Total
RPSIAFI(Cod/Desc)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2010
2011
398,81454,32501,48572,02656,64718,23810,12
61,0364,7584,3389,35105,99109,58112,12
3,63
3,00
9,4313,6817,1633,2940,98
463,48522,07595,25675,04779,80861,11963,22
2005
2006
2007
2008
2009
61/79
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1PRIMRIOOBRIGATRIO
86,0%87,0%84,2%84,7%84,2%83,4%84,1%
13,2%12,4%14,2%13,2%13,6%12,7%11,6%
0,8%
0,6%
1,6%
2,0%
2,2%
3,9%
4,3%
Tabela7ValoresautorizadospelaLOADespesasprimrias2005a2011
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R$bilhes
RPSIAFI(Cod/Desc)
2005
1PRIMRIOOBRIGATRIO
396,34444,85495,59565,88627,79707,04797,73
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2010
2011
48,3953,6270,1071,9186,9284,7282,10
3,53
2,95
8,9912,1716,1829,5735,66
Total
448,25501,41574,67649,95730,89821,33915,49
RPSIAFI(Cod/Desc)
2005
2006
2007
2008
2009
1PRIMRIOOBRIGATRIO
88,4%88,7%86,2%87,1%85,9%86,1%87,1%
10,8%10,7%12,2%11,1%11,9%10,3%
0,8%
0,6%
1,6%
1,9%
9,0%
2,2%
3,6%
3,9%
Tabela8ValoresempenhadosDespesasprimrias2005a2011
DuranteoprocessodeelaboraodooramentopbliconoBrasil,a
eficinciaalocativaprejudicadapeloexcessodedespesasdecarterobrigatrio,decorrentes
dasexignciasconstitucionaiselegais.Comaimplantaodooramentoimpositivo,esse
tipodeeficincianovamenteprejudicadotendoemvistaquequalqueralteraonoquadro
dedespesasoramentriasdeveserapreciadanovamentepeloPoderLegislativo.Entretanto,
essatendnciapodeserreduzida,desdequeadefiniodostotaisoramentriosejamfeitas
combaseemnveldeagregaomaiselevados(porprogramaouporrgo),emdetrimento
denveismaisdetalhados(porelementodedespesa).
Quantoeficinciaoperacional,Schick(1998,p.113)fazasseguintes
consideraesarespeitodaevoluodosmeiosdecontrole:
Oramentomodernocomeounosculo19naEuropacomoum
processoparacontrolarovolumedeinsumos,tantodadespesatotale
ositensindividuais.Mas,enquantocontroledegastossemprefoiuma
caractersticaessencialdooramento,amaneirapelaqualele
exercidomudouaolongodosanos.Ocontroleoramentriopassou
portrsfases:controleexternodegastaritensporagnciascentrais,
controleinternodeinsumosporpartedosdepartamentosdegastos,e
ampladiscricionariedadeeprestaodecontasparaaproduode
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sadas.Nosanosdeformaodeseussistemasdeoramento,todosos
governosbuscamestabelecercontroleexterno.Algunscontinuaram
comocontroleexternomesmoquandooseusistemadeoramentofoi
altamentedesenvolvido,outrosmudaramparasistemasdecontrole
interno.Atagora,apenasalgunssedeslocaramprestaodecontas
degestopararesultados.Essasequnciaindicaqueumgovernodeve
estabelecerosrudimentosdecontroleexternoparaquepossamudar
comseguranaparacontroleinterno,edevetercontrolesinternos
robustosantesqueelepossaconfiaraosgestoresamplaflexibilidade
eresponsabilidadeparaosrecursosesadas.Algunspasesem
desenvolvimentoeemtransio,buscandoamelhoriarpidana
administraopblicatmtentadosaltardeinadequadossistemasde
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59
controleinternoparaaaccountabilitygerencial,mas(...),podehaver
umriscosubstancialemcederampladiscricionariedadeaosgestores
antesqueoscontrolesinternossejamaltamentedesenvolvidos.
(traduo)
possveldizerque,nasituaopeculiarbrasileira,houveumavano
recenteparaocontrolededespesaseminentementeexternoparaumcontroleinterno,quetem
combinadoprticasdoparadigmaburocrtico,cominovaesdoparadigmagerencial,apartir
daelaboraodoPDRAE.
Dopontodevistadoparadigmaburocrtico,emquesecontrolamos
insumosparaseobterassadasdesejadas,ooramentoimpositivoseriaumamedida
defensvel,poisseevitariaquetaisinsumosnosejamempregados.Masdopontodevista
gerencial,emqueosgestorespblicostmrecebidomaiordiscricionariedadepararealizao
dasdespesase,aomesmotempo,maiorresponsabilizaopelosresultadosdesuasaes,o
oramentoimpositivopodeserconsideradoumretrocesso,representandoummaior
engessamentodasaesdosgestorespblicos.Comooramentoimpositivo,podemexistir
empecilhosparaqueosgestorespblicospromovameconomiaderecursospblicoseos
utilizememoutrasaesgovernamentaisqueatinjamasmetaspactuadasdemaneiramais
eficiente,devidoanecessidadedesejustificarocancelamentoeoposteriorremanejamento
dedespesasperanteoPoderLegislativo.
deseressaltarque,aindaquehajaaintroduodooramentodecarter
impositivo,anecessidadedeseclassificarasdespesascomoobrigatriasoudiscricionrias
continua,umavezqueaclassificaodasobrigatoriedadesdasdespesasestafetarigidez
dooramentopblico.
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2)Dificuldadesnousodooramentocomoferramentadepolticafiscal,oqueprejudicaa
disciplinafiscalagregada
Apolticafiscalconsistenousodasreceitasedespesaspblicascomo
formadecontroledademandaagregadanaeconomia,conformeaescolakeynesiana.
Conformejvistoantes,emmomentosderecesso,oestadopodeaumentararendapormeio
doaumentodosseusgastospblicos.Jemmomentosdeaquecimentoeconmico,elepode
segurarosgastoscomobjetivodefrearademandaagregada.Dessaforma,oestadopromove
asuafunoestabilizadora.
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60
Comooramentoimpositivo,afaltadeflexibilidadedooramentopblico
decorrentedooramentoimpositivopodedificultarouimpedirqueogovernofaaocontrole
dademandaagregadadaeconomia,segurandoosseusgastos.Parafazerocontroledarenda,
ogovernoteriaquelanarmo:
doaumentodaarrecadaodetributos,oquegeraumgrande
descontentamentoporpartedapopulaoou
denegociarcomoCongressoNacionalumareduodasdespesasdo
oramentopormeiodeoutralei,oquedemandariamaistempodo
queonecessrioparaconterumapossvelcriseeconmica.
Nocasobrasileiro,oaumentodosimpostosaltamentecombatidotendo
emvistaaaltacargatributriabrasileiracercade37,7%doPIBnacional,segundo
GiambiagieAlm(2011,p.265)
Jareduodedespesaspodeserefetivadaatravsdemedidasque
permitamqueasdespesassejamsuspensasoucanceladasmediantesolicitaodoPoder
Executivo,queseravaliadapeloPoderLegislativo.Asmedidasparasuspensoou
cancelamentodedespesasaplicadasnocasodooramentoimpositivopodemsersemelhantes
sadotadasnosEstadosUnidos,conformedescritasporSousa(2008,p.41):
Muitosdosquedefendemaimposiooramentriaofazemcombase
principalmentenaexperincianorteamericana,porserumaRepblica
Federativa,comregimepresidencialista,talqualobrasileiro.
EnumeramasduasfigurasdequesepodevaleroChefedoPoder
Executivoparadeixardeexecutardeterminadasprogramaes:o
deferraleorescission.Nocasododeferral,opresidentepode
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solicitarquedotaesaprovadaspeloCongressosejamtornadas
indisponveisparacomprometimentopordeterminadoperodode
tempo.algoparecidocomonossocontingenciamento,coma
marcantediferenadeque,l,quemnaverdadecontingenciao
Congresso,quandoaprovaasolicitaodopresidente.Pelorescission,
ochefedoPoderExecutivopropeaoCongressoocancelamento
totalouparcialdedotaesincludasnooramento,quesetornaram
desnecessriasparaoatingimentodecertosobjetivosoupara
viabilizaodeprogramas.Se,noprazode45dias,ambasasCasasdo
Congressonosemanifestarempelahomologaodapropostade
cancelamento,osrecursosbloqueadosserotornados,deimediato,
disponveis(RIBEIRO,2003,p.34).
ConformeafirmaSantos(2000apudMORAES,2001),aConstituio
FederalBrasileiradotouoPresidentedaRepblicadepossibilidadesmuitograndesde
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61
influncianalegislao,demuitosmecanismosdeintervenonoprocessolegislativo.Esses
poderesdeagendadoPresidentedaRepblicavodesdeacapacidadeparaeditarmedidas
provisriascomforadelei,oquepermiteaopresidenteimplementarsuaagenda,sobretudo
denaturezaeconmicaeadministrativa,superandopossveisobstculoscongressuais.
SegundoSantos(1997apudMORAES,2001),esseamplomonopliopermiteaoagenteque
iniciamanipularestrategicamenteadistribuiodeprefernciasdoagentequeaprecia,pois,
seoagendasetterconheceasprefernciasdoLegislativo,simbolizadopelafigurado
legisladormediano,possvelquelecalibraroenviodapropostadeformaamaximizara
prpriautilidade,bastandoparaissoqueoprojetoseencontrenointeriordacurvade
prefernciadamaioriacongressual.
Entretanto,mesmoconsiderandoqueoPoderExecutivosejaoformadorda
agendapoltica,deveseconsiderarapossibilidadedeleserobrigadoatomarmedidasdurase
impopulares,quenocostumamseraceitaspeloPoderLegislativodemaneirapacfica,oque
podelevarasituaesdebarganhapolticascomplicadas.Soexemplosdessetipode
medidasasreformasprevidenciriasocorridasnosanosde1998e2003.
3)Acontinuidadedodescasamentoentreprogramaooramentriaefinanceira,que
prejudicaaeficinciaoperacional
AlgumasdaspropostasdeoramentoimpositivopropostasnoCongresso,
porsis,nosocapazesderresolvercomperfeioaquestodaalocaotempestivados
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recursosfinanceirosaosgestorespblicos,poisimpemqueooramento(todooupartedele)
sejadeexecuoobrigatria,masnoconsideramaquestodaalocaodosrecursos
financeiros.
Segundojvistoanteriormente,umadasfraquezasnaalocaodosrecursos
pblicosafaltadeconfiabilidadenofluxoderecursossagnciaseaosnveisinferioresde
governo,queculminanaexistnciadooramentodiferido,jmencionadoporSchick,
anteriormente.Aefetividadedaspolticaspblicasdependedeumfluxoderecursosconfivel
emrelaoprogramaofinanceirapropostapelogestorpblicoaosrgossuperiores.
Atualmente,conformeaLRF,artigo8,oPoderExecutivoterat30dias
paraestabelecer,atravsdeDecreto,aprogramaofinanceiraeocronogramamensalde
desembolso.AsPECsapresentadas,emregra,noafetamaquestodaprogramao
financeira,eoPoderExecutivocontinuariacomomonopliodoestabelecimentoda
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62
programaofinanceira,oquepodeacontecerdeformadeslocadadasreaisnecessidades
presentesnasLOAsaprovadaspeloLegislativo.Eporcontadessemonoplio,oPoder
Executivolanamodecontingenciamentoderecursosfinanceirosparabloquearaexecuo
deaesoramentriascomobjetivodiversoparaoqualesseinstrumentofoiconcebido.
ConformedemonstradoanteriormenteporMendes(2008),comumoExecutivo
contingenciardespesascomintuitodeguiaraatuaodoPoderLegislativo.
ConformecitadoanteriormenteporSantos(2010,p.67),ograude
gerenciamentodooramentodisponibilizadoaosgestorespblicosreduzidopelano
disponibilizaotempestivadosoramentosaosgestorespblicosemnveldeunidade
gestora.
Dessaforma,necessriosecriarformasdevinculardemaneiramaisforte
oplanejamentofinanceirocomoplanejamentooramentrio,demaneiraqueambossejam
discutidosemconjuntoduranteaaprovaodasLOAs.Comisso,podehaverum
fortalecimentodaeficinciaoperacionaldooramentopbliconoBrasil.
2.4Sugestesdealteraesnaspropostasdeemendaseemdemaisnormas
sobreoramentopblicodecarterimpositivo
Comrelaospropostasdeemendasquecriamocarterimpositivodo
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oramento,importantecitarquenointeressantequeooramentosejaimpossveldeser
modificado,tendoemvistasmudanasnasconjunturaseconmicasnacionaisou
internacionais.Assim,necessrioqueoramento,aindaqueimpositivo,possaser
modificado,desdequesejapormeiodeumaautorizaolegislativaparaqueoPoder
Executivodeixedeexecutarumadespesa.ContribuemparaissoasPECs21/2001daCmara
dosDeputadose02/2000doSenadoFederal.Nessesentido,apresenademecanismoscomo
odeferraleorescisionimportanteparaamanutenodadisciplinafiscalagregada,
principalmentenombitodaUnio.
Almdoreforodaobrigatoriedadedaexecuodasdespesas,necessrio
quesecriemmecanismosqueobriguemosentesfederativosafornecerosrecursospblicos
necessriosdemaneiratempestiva.SegundoMota(2011,p.48),aelaboraodooramento
envolveacriaodapropostaoramentriapormeiodoSIDORSistemaIntegradode
DadosOramentrios.JaprogramaofinanceiradefinidapelaSTN(MOTA,2011,p.
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52),pormeiodoSIAFIapsaaprovaodooramento.Asunidadesexecutorasemitem
propostasdeprogramaofinanceira(PPF)aosrgossetoriais(ministrios)que
encaminhamaorgocentral(STN).Essapropostaconsolidadaerevista,gerandouma
programaofinanceiraaprovada(PFA),quedefineocronogramadorecebimentodesses
recursos.
Figura3Fluxodaprogramaofinanceira
Nasleisoramentriasbrasileiras,discutesesomenteaautorizaoouno
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paraosgastosgovernamentais,masnadasefalaquandoelasdevemocorrer.Paraquea
programaofinanceirarespeiteoquefoidefinidonooramentopblico,serianecessrio
que,duranteaelaboraodooramento,tambmsejaencaminhadaumaprogramao
financeiranecessriaparaoatendimentodasdespesas,comofluxonecessrioparaasua
realizao.
Paraqueissoacontea,sefaznecessriomodificarumasriedeartigos,
comooArt.8daLeideResponsabilidadeFiscal,paraqueaprogramaofinanceiraeo
cronogramadeexecuomensaldedesembolsosejaminseridosdentrodaLOA,comoum
anexoespecfico.Nessasistemtica,aspropostasoramentriassetoriaiseasrespectivas
propostasdeprogramaofinanceiradevemserencaminhadasemconjunto.Enessesentido,
devehaverumtrabalhoemconjuntodaSOF/MPOGedaSTN/MF,nosomenteparaa
unificaodoSIDOReSIAFIparaavaliaodessasprogramaes,mastambmparaa
atuaoemconjuntodosrgos,nosentidoderegularoscortesoramentrioseofluxode
disponibilizaofinanceira.Tambmnecessrioqueosrgosinferiorespossuamuma
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maiorcapacidadedeplanejamentoinstitucionalparaelaborarsuaspropostasoramentrias
emconjuntocomasfinanceiras,seguindoasdiretrizesdelineadaspelaLDOepelas
prioridadesinstitucionaisdefinidasnacpuladosrgoseentidadessolicitantes.
Issotambmpoderiaserfeitopormeiodoestabelecimentodeumaleide
programaofinanceira(LPF),aprovadaapsaLOA,mantendoomecanismodofluxode
programaofinanceirasupracitado.Entretanto,issodeveimplicarasalteraesdeprazos
paraencaminhamentoeapreciaodaLDOedaLOA,deformaaanteciparaapreciao
dessasleisesobrartemposuficienteparaapreciaodaLPF.Almdisso,issoimplicariaa
existnciadeduasrodadasdenegociao:umaparaooramentoeoutraparaaprogramao
financeira,quepoderiamlevarainconsistncias,comoaexistnciadeprogramao
oramentriaeausnciadeprogramaofinanceiraemdeterminadasaesoramentrias.
deseressaltarqueaeficinciaalocativapodeserprejudicadacomo
oramentoimpositivo,duranteaexecuodooramento,devidonecessidadedeautorizao
legislativapararemanejamentodasdespesasconstantesdaLOA.Entretanto,aeficincia
alocativaestmaisafetadefiniodaspolticaspblicasqueserorealizadas,durantea
elaboraodooramento.Dessaforma,precisocriarmecanismosmaiseficientespara
avaliaododesempenhodeprogramaseaesgovernamentais,almdeoutrosmecanismos
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queforcemarevisoperidicadasprioridades.
OPPAestrelacionadonoodePlanejamentoEstratgico,definidapor
Drucker(1984,p.133136),asaber:
oprocessocontnuode,sistematicamenteecomomaior
conhecimentopossveldofuturocontido,tomardecisesatuaisque
envolvemriscosorganizarsistematicamenteasatividadesnecessrias
execuodessasdecisese,atravsdeumaretroalimentao
organizadaesistemtica,mediroresultadodessasdecisesem
confrontocomasexpectativasalimentadas.
JFischmanneAlmeida(1991,p.25)fazemaseguinteafirmaosobre
planejamentoestratgico:
Planejamentoestratgicoumaatividadetcnicaadministrativaque,
atravsdaanlisedoambientedeumaorganizao,criaaconscincia
dassuasoportunidadeseameaasdosseuspontosfortesefracospara
ocumprimentodasuamissoe,atravsdestaconscincia,estabelece
opropsitodedireoqueaorganizaodeverseguirparaaproveitar
asoportunidadeseevitarosriscos.
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Comessadefinio,possveldizerqueoplanejamentoestratgicopode
utilizarelementosdaanliseSWOT.SegundoaWikipdia(2012),otermoSWOTuma
siglaoriundadoidiomaingls,eumacrnimodeForas(Strengths),Fraquezas
(Weaknesses),Oportunidades(Opportunities)eAmeaas(Threats),eaAnliseSWOT
umaferramentautilizadaparafazeranlisedecenrio(ouanlisedeambiente),sendousado
comobaseparagestoeplanejamentoestratgicodeumacorporaoouempresa,mas
podendo,devidoasuasimplicidade,serutilizadaparaqualquertipodeanlisedecenrio,
desdeacriaodeumbloggestodeumamultinacional.
Tambmpossvelutilizaroutrasferramentasdeplanejamentoestratgico
comooBalancedScorecard(BSC).KaplaneNorton(1996,p.11)afirmamqueoBalanced
Scorecardtraduzamissoeaestratgiadeumaorganizaoemumconjuntoglobalde
medidasdedesempenhoqueprovumframeworkparamedioestratgicaesistemasde
gerenciamento.SegundooWikipdia(2012),oBSCtambmclassificadocomoum
sistemadesuportedeciso,poispretendereuniroselementoschaveparapoderacompanhar
ocumprimentodaestratgia,edecompostoemobjetivos,indicadores,metaseiniciativas,
nasquatrodimensesdenegcio:FinanceiraClientesProcessosinternoseAprendizadoe
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crescimento.
Figura4DimensesdoBalancedScorecard
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ComobjetivodetrazerumfeedbackdoplanejamentofeitonoPPA,comas
alteraesdoambienteexternoeinternodogoverno,possvelestabeleceraobrigatoriedade
deseelaborarumaleiderevisodoPPA,apso2anodesuavigncia,cujaapresentao
seriaobrigatria.ComooPPAconsistenoplanejamentoestratgico,delongoprazo,deum
governoaseraplicadoentreo2anodomandatodoeo1anodomandatosubsequentedo
chefedoPoderExecutivo,essarevisorepresentaumajustedasaesdegovernoaessas
mudanas,quepodemafetaroalcancedasmetasestabelecidasnesseplanejamento.
Dessaforma,comacriaodessesmecanismos,aimplantaodo
oramentoimpositivonoBrasilpodeserfeita,semcomprometeradisciplinafiscalagregada,
eminimizandoosproblemasdeeficinciaalocativadeledecorrentes,enquantoossistemasde
controlenacionaiscombinaremmecanismosdecontroleexternocomocontroleinterno,com
controledeinsumos.Entretanto,deveseverificarque,namedidaemqueagestopblica
brasileiraavanarparaoaccountabilitygerencial,emqueosgestoresseroresponsabilizados
pelosseusresultados,aideiadooramentoimpositivodeverserabandonada.
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3CONCLUSO
Osistemabrasileirooramentriocompreendeaelaboraodeumconjunto
deleisinterrelacionadasparaaexecuodedespesaspblicas.OPPApossuivignciade4
anoserepresentaoplanejamentogovernamentaldelongoprazo,decunhoestratgico.Esse
planejamentodesdobradonaelaboraodaLDO,queestabeleceasdiretrizesparaa
elaboraodasLOAs.
Conformefoidemonstradoanteriormente,dopontodevistajurdico,
possvelafirmarque,noBrasil,ooramentopossuicarterautorizativo,emqueaefetivao
dasdespesasnoobrigatriaspelofatodeestaremprojetadasnooramento.Entretanto,
deseressaltarqueamaiorpartedasdespesasoramentriasnoBrasilimpostaporfora
constitucionaloulegal,equeelasrepresentamamaiorpartedoqueooramentopblico
federaldeveexecutar.Porexemplo,naLOA2012daUnio,essasdespesasrepresentam92%
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daquiloqueeladeverealizar.
Tambmpossvelafirmarqueexistemdiferenasentrerigideze
impositividadeoramentria.Aprimeiradizrespeitovinculaoentrereceitasedespesas,e
presenadedespesasdeexecuoobrigatriacombasenaConstituioFederalenasleis,
enquantoqueasegundadizrespeitoobrigaodeexecuodasdespesasconstantesnas
LOAseexignciadeautorizaolegislativaparasuspenso,remanejamentoou
cancelamentodedespesas.
Comointuitodeavaliarascaractersticaspositivasenegativasdo
oramentopblicobrasileiro,foinecessrioconsideraralgunsparmetrosaplicadoscomo
referncianastcnicasmaismodernasdegerenciamentodooramentopblico,efoiutilizado
comomodeloderefernciaaabordagemdoBancoMundial,deGestodaDespesaPblica
GDP(PublicExpenditureManagementPEM),quepossuiosseguinteselementosbsicos:
Disciplinafiscalagregada:Nela,osvalorestotaisdooramento
devemserresultadodeumadecisoexplcitaefortalecida,elesno
devemapenasacomodardemandasdegastos.Essestotaisdevemser
definidosantesdasdecisesindividuaisdegastosseremfeitas,e
devemsersustentveisamdioelongoprazo.Dessaforma,hum
rgocentralquecontrolaospedidosdegastosdemaneiraaevitar
dficitsoramentrios.
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Eficinciaalocativa:Osgastosdevemserbaseadosnasprioridades
dogovernoenaefetividadedosprogramaspblicos.Ooramento
deveincentivararealocaodosrecursosdosprogramasdemenor
prioridadeparaosdemaiorprioridade,edosmenosefetivosparaos
maisefetivos.Nessesentido,humprocessoderevisodas
despesaspblicasdemaneiraqueaalocaodasdespesaspodeser
revista,destinandoserecursoscomumaliberdaderelativa.
Eficinciaoperacional:Instituiesgovernamentaisdevemproduzir
benseservioscomumcustoquealcanceganhoscontnuosde
eficinciaequesejamcompetitivoscomospreosdemercado(na
extensoemqueissoforaplicvel).Nessesentido,deveserdada
ampladiscricionariedadeaosgestorespblicos,e,emcontrapartida,
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elesdevemserresponsabilizadospelosseusresultados.Almdisso,
humincentivoamaioreficinciaeeconomiadedespesas,por
partedosgestores.
Conformevistoanteriormente,osistemaoramentriobrasileiropossui
algunsaspectospositivosemrelaoaomodeloGDPdoBancoMundial.Entreeles,
possvelcitar:
apresenaderegimecontbilmisto(caixaparareceitase
competnciaparadespesas)edecontrolesoramentrios(limitesao
endividamento,gastoscompessoal,edispndiosfinanceiros),que
fortalecemadisciplinafiscalagregadae
aexistnciademecanismosdevinculaoentreoplanejamento
governamentaldelongoprazosaesoramentriasdecurto
prazo,pormeiodousodeoramentoprograma.
Contudo,ooramentonoBrasilpossuiumasriededeficincias,quandose
comparamsuascaractersticascomomodelosupracitado.Destacamseentreelas:
aexcessivarigidezdooramentopblico,compercentualelevado
(acimade90%)dedespesascujaexecuoobrigatria,que
prejudicaaeficinciaalocativae
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69
abaixaeficinciaoperacional,decorrentedodescasamentoentreo
planejamentooramentrioeofinanceirodosmecanismosde
controlequelimitamaautonomiadosgestorespblicospara
realizaodesuasdespesasedautilizaodaliberaodosrecursos
oramentrioscomoummecanismodebarganhapoltica.
NoBrasil,aimplantaodooramentoimpositivojfoiobjetodediscusso
noPoderLegislativo,ondeforamapresentadasdiversaspropostasdeemendaconstitucional
nessesentido,tantonaCmaradosDeputados,comonoSenadoFederal.Combasenas
caractersticasdomodelodegestodoBancoMundial,citamseosseguintesaspectos
positivosdaimplantaodooramentopblicoimpositivonopas:
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humreforodocarterdecisriodaalocaoderecursosprevista
naLOA,ouseja,aexecuodooramentodeverefletiraquiloque
foidecididopeloPoderLegislativo,quandodasuaaprovao
ooramentodeixardesermeramenteumaintenoesimumdever
doEstadoparacomasociedade,podendoserexigidojudicialmente
pelosbeneficirios.
Entretanto,existeumasriedeentraves,depontosnegativos,que
prejudicamaimplantaodessetipodeproposta,asaber:
podehaverumatendnciadeaumentonarigidezdasdespesas
oramentrias,oqueprejudicaaeficinciaalocativaemcurtoprazo
devidointroduodebarreirasparasuspenso,cancelamentoe
relocaodedespesasequeafetaaeficinciaoperacionalemlongo
prazo,atrapalhandoaintroduodemecanismosdeaccountability
gerencial.
asdificuldadesnousodooramentocomoferramentadepoltica
fiscal,devidonecessidadedeautorizaodoPoderLegislativo
paraqueoPoderExecutivosuspendaoucancelealgumasdassuas
despesas,comprometendoadisciplinafiscalagregadae
acontinuidadedodescasamentoentreprogramaooramentriae
financeiranamaiorpartedessaspropostas.
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Dessaforma,ooramentoimpositivo,porsis,noresolvealgumasdas
questesqueafetamnegativamenteoatualsistemaoramentriopblico.Portanto,paraqueo
oramentoimpositivopossaseraplicadonoBrasil,importantequesejaintroduzidoem
conjuntocomoutrosmecanismos,demaneiraasuavizarosseusimpactosnegativoscomo:
apossibilidadedesuspenso(deferral)edecancelamento
(rescision)dasdespesasdooramento,mediantesolicitaodo
PoderExecutivo,aserapreciadapeloPoderLegislativo.
adiscussoevotaodaLOA,comaapreciaoemconjuntoda
programaofinanceiraedaprogramaooramentriapeloPoder
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Legislativoe
aintroduodeumarevisoobrigatriadoPPAemumperodode
doisanosapsasuaaprovao,combinadacomautilizaode
ferramentasdeplanejamentoestratgico,comoMatrizSWOTe
BSC,nabuscadeumamaioreficinciaalocativadasaes
governamentais.
Porfim,concluisequeaaplicaodooramentoimpositivonoBrasils
vivelatualmenteemdecorrnciadoatualestgiodosnossosmecanismosdecontrole.
Atualmente,humapredominnciadecontrolesdoparadigmaburocrtico,comtendnciade
fortalecimentodosmecanismosdecontroleinterno,mascomfortecontrolesobreosinsumos
empregadosnasaesdegoverno.Namedidaemqueforemadotadasdecontroledo
paradigmagerencial,conformedefinidonoPDRAE,comfoconoaumentoda
discricionariedadedasaesdosgestorespblicosenocontrolecombasenosresultados
alcanadosdesuasaes,ooramentoimpositivopodesetornarumproblemaenouma
soluo,tendoemvistaqueeleintroduzmecanismosquepodemdificultarocancelamentoea
relocaodosrecursosentredotaes,reduzindoaeficinciaoperacional.
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