Planejamento Governamental Unidade 1 Aula1 2015

Instituto Serzedello Corra
Planejamento
Governamental e
Gesto Oramentria e
Financeira
Unidade 1
Planejamento
Governamental
Aula 1:
Polticas Pblicas,
Planejamento Governamental,
Indicadores e Avaliao
Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>
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RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Diretoria de Promoo de Aes Educacionais e Relaes Institucionais
Servio de Aes Educacionais a Distncia
CONTEUDISTA
Leonardo Rodrigues Albernaz
TRATAMENTO PEDAGGICO
Silvia Helena de Campos Martins
REVISO
Antonio Jos Saraiva de Oliveira Junior
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vanessa Vieira
Ateno!
Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em maro de 2015. As afirmaes e
opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no expressar a posio oficial do Tribunal
de Contas da Unio.
Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento Governamental,

Indicadores e Avaliao
Quais so as etapas de formao das polticas pblicas?
Como estruturado o planejamento governamental no Brasil?
O que so indicadores e quais so as suas finalidades?
Quais so as dimenses para avaliao da ao do governo?
A atividade de planejamento est presente de forma cotidiana
em nossas vidas, seja no mbito pessoal, nas relaes sociais, em
nosso ambiente profissional ou em nossa relao com os governos e a
Administrao Pblica.
Mesmo que de forma no estruturada, recorrermos com frequncia
a exerccios de elaborao de planos, estabelecendo objetivos que
desejamos alcanar e escolhendo os meios aos quais iremos recorrer
para realizar nosso intento. Esse processo de definir uma situao futura
a ser realizada e estabelecer de que forma ela ser atingida , em essncia,
planejamento.
Assim, quando vamos viajar em frias, por exemplo, investimos
certa quantidade de tempo para programar essa viagem. Muito
provavelmente, empregamos algum tempo e esforo para definir o
destino (para onde iremos?), os meios de transporte (como iremos?),
as datas de ida e retorno (quando viajaremos?), as pessoas que iro nos
acompanhar (quem viajar?).
Em nosso ambiente profissional, temos metas a alcanar e
recursos disposio para executar nosso trabalho. Sabemos que os
resultados produzidos pelos indivduos e pelas equipes contribuem
para que a organizao realize suas estratgias e seus grandes objetivos.
Dessa forma, a instituio deve possuir uma viso de futuro que
almeje, para si mesma, uma compreenso de seu papel no mundo, suas
grandes diretrizes e seus objetivos. Precisa, tambm, saber desdobrar
as metas globais a longo prazo para todos os nveis gerenciais, at que
cada trabalhador, considerado individualmente, saiba o que deve fazer
no dia a dia.
Nos rgos e entidades estatais, deve ocorrer da mesma forma.
Como se trata de gesto pblica, nesse caso, as diretrizes sero
estabelecidas pelo governo democraticamente eleito, ocupante do Poder
Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao
[3]
Executivo, cabendo a autorizao dos planos e o controle da execuo ao

Poder Legislativo.
Embora deva respeitar certas peculiaridades prprias do setor
pblico, o planejamento no mbito governamental ir tratar dos mesmos
aspectos que todo plano deve ter:
objetivos e metas;
meios de realizao: atividades e recursos;
meios de avaliao e controle.
Como estudaremos adiante neste curso, a Constituio brasileira
estabeleceu um conjunto de instrumentos que, atuando de forma coesa
e harmnica, permite a estruturao dos planos governamentais a partir
de grandes diretrizes estabelecidas por cada esfera de governo: federal,
estadual, distrital e municipal.
Essas grandes diretrizes devero constar dos planos governamentais,
de tal forma que as linhas estratgicas venham a compor uma pea
denominada Plano Plurianual - PPA, no qual sero estabelecidos os
programas de governo destinados a atender sociedade. Esses programas,
como veremos com mais detalhes, devero ser dotados de metas a serem
alcanadas pelos rgos pblicos, de tal forma que, tomados em conjunto,
os resultados possam levar ao alcance dos objetivos governamentais
mais amplos.
Na primeira aula, discutiremos como so formadas as polticas
pblicas e de que forma elas so traduzidas nos programas, que
estruturaro os planos governamentais. Alm disso, abordaremos
questes de ordem prtica, que possam ser teis para os leitores em
[4]
Planejamento Governamental
suas atividades no setor pblico, como indicadores de desempenho,

estabelecimento de metas e dimenses de avaliao.
Para facilitar o estudo, esta aula est assim organizada:
Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento Governamental, Indicadores e Avaliao3
1. Ciclo das Polticas Pblicas6
2. O Planejamento Governamental11
2.1. Modelo de Gesto do PPA da Unio para 2012-201513
2.2. Programas de Governo15
3. Tipos de Planejamento: 19
3.1. Processo de Planejamento Operacional21
4. Indicadores, Metas e Avaliao24
4.1. Indicadores para Descrever uma Situao26
4.2. Indicadores para Estabelecer Metas27
4.3. Tipos de Indicadores28
4.4. Avaliao30
Sntese 33
Referncias bibliogrficas 34
Pronto para comear? Ento vamos l!
[5]
1. Ciclo das Polticas Pblicas

As polticas pblicas e os programas de governo que permitem
traduzi-las em aes governamentais existem para atender a necessidades
da sociedade. No entanto, sabemos que muitas demandas populares no
so atendidas. Alm disso, sabemos que algumas demandas no chegam
sequer a ser consideradas no momento de formulao das polticas, o
que nos leva s questes: por que algumas polticas so criadas, e outras
no? Por que alguns programas de governo so elaborados e colocados
em prtica, lidando com algumas necessidades da sociedade, enquanto
um conjunto de problemas de diversas ordens e que atingem os mais
variados pblicos no so includos na pauta de ao dos governos?
Para entender estas questes, devemos considerar o que
denominamos ciclo das polticas pblicas, ilustrado a seguir:
Problemas
Avaliao
Implementao
Agenda
Formulao
Figura 1. Ciclo das polticas pblicas

Esse ciclo pretende demonstrar como algumas demandas emergem
da sociedade e conseguem obter uma resposta governamental, com
aes estatais que visam a modificar a realidade social identificada com
o problema original, de forma a elimin-lo ou reduzir o seu impacto.
[6]
A partir da visualizao propiciada pelo esquema acima, podemos

descrever as etapas do ciclo e discutir o relacionamento entre as
diversas fases.
Ateno!
Existncia de Demandas (Problemas, Oportunidades):

Em meio sociedade, h uma diversidade de problemas e
interesses, que afetam em alguma medida um determinado
segmento da populao. Como veremos, algumas dessas
questes conseguiro espao na agenda pblica. Outras, por
uma srie de possveis razes, permanecero sem mobilizar os
atores polticos, de forma que no viro a integrar o conjunto
de programas e aes de governo.
Formao da Agenda: a fase em que um determinado pleito
da sociedade consegue espao na lista de prioridades do poder
pblico. A partir desse momento, um problema que havia
sido identificado consegue ingressar na pauta de questes que
recebero um tratamento governamental.
Formulao da Poltica: Na etapa de formulao, so debatidas
alternativas para a resoluo do problema a ser enfrentado, so
avaliados os custos e benefcios de cada opo e so definidas
as prioridades. A partir da escolha da melhor opo, so
estabelecidos de forma precisa os objetivos e metas a serem
alcanados, bem como elaborados os planos que permitiro
realizar a poltica pblica.
Implementao da Poltica: Nesta fase, ocorre a mobilizao do
aparato administrativo do governo, com a reunio dos recursos
humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para
a execuo da poltica, e realizadas as aes que permitiro o
alcance dos resultados planejados. importante ressaltar que,
durante a implementao, deve-se realizar de forma sistemtica
o acompanhamento da realizao das aes, de forma a detectar
possveis necessidades de correo de rumos com a maior
antecedncia possvel.
Avaliao: Finalmente, preciso ser realizada a mensurao
dos resultados, de forma a permitir a anlise dos efeitos
produzidos pela poltica pblica, verificando, inclusive, as
possveis consequncias sobre a sociedade.
[7]
Voltando s questes iniciais: por que algumas demandas da

sociedade so tratadas pelo governo e outras no? Analisando o ciclo de
polticas pblicas, temos condies de relacionar algumas possibilidades:
a) Como estudamos, alguns problemas da sociedade no
conseguem sequer ser includos na agenda do poder pblico. Via
de regra, isso ocorrer porque os segmentos sociais envolvidos
no tm fora junto aos atores polticos para pressionar pelo
atendimento de suas demandas, seja porque representem um
nmero reduzido de pessoas, seja porque constituam grupos
com pouca capacidade de se fazerem ouvir pelos nveis de
deciso, ou ainda porque sua demanda parea pouco relevante
em um dado conjunto de circunstncias.
b) Mesmo entre as demandas que conseguem entrar na agenda
do poder pblico, algumas no resultaro na elaborao de
uma poltica pblica. Afinal, mesmo que o problema seja
identificado e o governo tenha interesse em resolv-lo, haver
tambm outras demandas importantes concorrendo pelos
mesmos recursos. Em outras palavras, haver uma seleo de
prioridades do governo a cada momento, de forma que algumas
questes da agenda sero encaminhadas para a elaborao de
uma poltica pblica, enquanto outras demandas permanecero
em espera.
c) Alm disso, algumas polticas que chegam a ser formuladas
podem jamais vir a ser implementadas. Isso pode ocorrer,
novamente, devido escassez de recursos, que leva o governo
a eleger prioridades dentre as alternativas de ao, ou porque
alguns problemas vieram tona de forma a impedir a execuo
de uma poltica. Tais fatores podem se dever a equvocos na
formulao da poltica, deficincias de gesto ou ao de grupos
contrrios execuo da poltica, que, no tendo sido capazes
de impedir sua formulao, atuam para prejudicar ou evitar
que ela seja colocada em prtica.
Com tantos obstculos, no causa surpresa o fato de que uma srie
de necessidades permanea afligindo a populao por longos perodos
de tempo. Alis, tratamos at aqui dos problemas que impedem que uma
poltica pblica seja criada e executada, mas isso no tudo. Sabemos,
por nossa experincia cotidiana, que vrias polticas conseguem superar
todas as fases e serem executadas, mas, mesmo assim, sem resolver os
problemas para os quais elas foram criadas.
[8]
Vamos falar de um caso concreto: a segurana pblica. H poucos

consensos to fortes em nosso pas quanto a percepo de que vivemos,
especialmente em nossas mdias e grandes cidades, submetidos a
nveis muito elevados de violncia urbana. Essa uma questo que est
sempre em discusso, no mbito dos trs poderes pblicos: Executivo,
Legislativo E Judicirio. Alm disso, sabemos que h diversas polticas
pblicas voltadas ao combate da violncia, seja procurando atuar sobre
suas causas, seja combatendo o crime de maneira mais imediata. H
envolvimento dos governos nas esferas federal, estadual e municipal, e,
ainda assim, o pas no tem se mostrado capaz de eliminar ou reduzir
este problema a nveis tolerveis.
Vejamos esse trecho do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica Exerccio de 2009, elaborado pelo TCU:
A funo Segurana Pblica bastante ampla e engloba diversos
programas que inserem aes, desde a mera represso policial
justia criminal a consecuo de projetos preventivos e educativos,
passando por aes relacionadas com a Defesa Civil. No exerccio, a
dotao oramentria de R$ 8,90 bilhes teve como rgos executores
o Ministrio da Justia, a Presidncia da Repblica e o Ministrio da
Integrao Nacional.
Conforme apresentado no grfico a seguir, a funo segurana
pblica teve significativo crescimento no perodo 2005-2009. Em 2005,
a Unio empenhou R$ 3,01 bilhes, saltando esse valor para R$ 7,99
bilhes em 2009. Em termos de proporo ao PIB, os valores empenhados
na funo passaram de 0,1% para 0,3% nesse mesmo perodo.
Neste caso, estamos falando apenas dos gastos da Unio, mas
sabemos que tambm h aes dos governos estaduais e mesmo
municipais. No entanto, a despeito dos bilhes de reais gastos anualmente
pela Unio e demais unidades federadas, o problema persiste de forma
muito grave. Podemos concluir, portanto, que a mera existncia de
polticas pblicas voltadas para um problema no capaz de assegurar
sua soluo. Diversas causas podem contribuir para essa ineficcia:
a) A fase de implementao das polticas pblicas decisiva para
o sucesso. Por isso, mesmo que tenha havido uma correta
identificao e caracterizao do problema, e uma formulao
adequada com vistas soluo, o xito do governo depende da
boa execuo da poltica pblica, o que nem sempre ocorrer.
Assim, pode haver falhas de planejamento, deficincias na gesto
das aes, limitaes na liberao dos crditos oramentrios
ou dos recursos financeiros, entre vrias outras dificuldades
que podem afetar os resultados da atuao governamental.
[9]
b) Deve-se considerar, ainda, que muitas vezes a execuo da

poltica no levar aos resultados esperados devido a deficincias
da formulao, em geral devido a algum problema = maior
clareza originado na fase anterior do ciclo de polticas pblicas,
como, por exemplo: delimitao inadequada do problema,
levantamento incompleto ou equivocado sobre suas causas,
especificao de objetivos ou dotao de recursos incompatveis
com os resultados esperados.
Dessa discusso, importante percebermos que o ciclo de polticas
pblicas deve ser entendido como um conjunto de etapas essenciais, o
que significa dizer que o xito da atuao governamental depende da
boa concluso de cada uma das fases.
Ademais, importante notarmos quais so os tipos de dificuldades
mais comuns que podem afetar os resultados de uma poltica pblica.
Esse conhecimento pode nos ajudar a compreender melhor as situaes
complexas que os gestores pblicos devem enfrentar, tornando-nos
mais capazes de pensar e propor solues mais eficazes para atender as
demandas da sociedade.
[ 10 ]
2. O Planejamento Governamental
Conforme mencionamos na introduo, embora o setor pblico
deva respeitar certas peculiaridades, o planejamento no mbito
governamental trata essencialmente dos mesmos aspectos que os planos
em geral, e deve abranger:
objetivos e metas;
meios de realizao: as atividades e os recursos;
meios de avaliao e controle.
Assim, esses so os elementos essenciais que devem orientar tanto
o planejamento maior de cada ente da federao, quanto a elaborao
de planos no contexto de rgos e entidades que executaro programas
pblicos em geral.
No setor pblico, uma imposio legal que os oramentos sempre
estejam em conformidade com os planos, assegurando que os meios de
realizao (especialmente os recursos financeiros) estejam associados
com os objetivos e metas (definidos nos planos governamentais).
importante notarmos que a Constituio de 1988 trata de
planejamento e oramento de uma forma absolutamente integrada,
estabelecendo, em seu art. 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
O instrumento primordial do planejamento governamental
justamente o plano plurianual, comumente conhecido pela sigla PPA.
Trata-se de uma inovao da Constituio de 1988, concebido para
assegurar que o oramento de cada exerccio seja elaborado de forma
compatvel com o planejamento de mdio prazo.
Dessa forma, busca-se criar as condies para que o planejamento
de cada ente federado siga uma lgica temporal, partindo do mais longo
prazo e alcanando a atuao cotidiana dos agentes pblicos. A figura
[ 11 ]
seguinte, extrada do Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, guisa

de exemplo, ilustra muito bem essa lgica, demonstrando que a atuao
pblica se pautar por diretrizes estratgicas (a longo prazo), passar
pelo Plano Plurianual (a mdio prazo) e se organizar em torno do
oramento pblico elaborado anualmente (a curto prazo).
Figura 3. A posio do PPA, com alcance de mdio prazo, na

estrutura de planejamento da Unio.
(Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011)
Como visto, a Constituio afirma que o PPA - cuja vigncia ser de
quatro anos - ser aprovado na forma de uma lei, de iniciativa do Poder
Executivo. O objetivo assegurar a esse poder, ao qual est vinculada a
maior parte da Administrao Pblica, a primazia na escolha dos rumos
que o governo e todo seu aparato administrativo iro seguir. Devemos
ressaltar, entretanto, que a aprovao do PPA e dos oramentos pblicos
caber ao Poder Legislativo, que ser o responsvel tambm pela
fiscalizao da execuo dos programas de governo.
Ainda nos termos da Carta Magna, temos que a lei que instituir o
plano plurianual estabelecer diretrizes, objetivos e metas, de forma
regionalizada, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de durao continuada.
[ 12 ]
Assim, percebe-se que o PPA no deve ser elaborado na forma de

um oramento plurianual, mas sim como um plano que condiciona a
elaborao de oramentos anuais por um perodo de quatro anos. Ao
contrrio do oramento anual, que, como estudaremos adiante neste
curso, estima receitas e fixa despesas, o PPA fixa diretrizes, objetivos e
metas.
Por fim, no que se refere integrao entre planos e oramentos,
devemos ressaltar que, conforme o art. 167, 1, da Constituio, nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder
ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Com isso,
assegura-se o papel de plano de mdio prazo ao PPA, restringindo-se o
papel do oramento, essencialmente, orientao da ao governamental
no curto prazo, pelo perodo de um ano.
2.1. Modelo de Gesto do PPA da Unio para 2012-2015
Considerando que cada ente da Federao responsvel pela
elaborao do prprio plano plurianual, entendemos pertinente
estudarmos, como referncia, o atual modelo de gesto aplicado esfera
federal.
No mbito da Unio, a gesto do Plano Plurianual PPA 2012-2015
(Lei n 12.593/2012) e de seus programas disciplinada pelo Decreto n
7.866/2012. De acordo com esses normativos, a gesto do PPA 20122015 consiste na articulao dos meios necessrios para viabilizar
a implementao das polticas pblicas traduzidas nos Programas
Temticos, e dever observar os princpios da publicidade, eficincia,
impessoalidade, economicidade e efetividade. Nesse contexto, compete
ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em articulao
com os demais rgos e entidades do Poder Executivo, coordenar os
processos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 2012-2015, e
disponibilizar metodologia, orientao e apoio tcnico para a sua gesto.
Portanto, sob essa orientao, o modelo de gesto em exame articula
uma composio que visa integrar a esfera tcnica dimenso poltica
do planejamento governamental, definindo dois nveis de gesto: o
estratgico e o ttico-operacional.
Ateno!
Com essa filosofia, o PPA em estudo foi elaborado de tal forma que
o nvel estratgico compreende a viso estratgica e os macrodesafios
(diretrizes elaboradas com base no ideal de governo e sua viso
estratgica), enquanto o nvel ttico-operacional abrange os programas
temticos, objetivos, iniciativas e aes que compem o referido plano.
[ 13 ]
Na prtica, o PPA 2012-2015 tem como foco a organizao da ao de

governo nos nveis estratgico e ttico, e o Oramento responde pela
organizao no nvel operacional.
A ttulo de ilustrao, encontramos no PPA 2012-2015, da Unio,
o Programa 2030 - Educao Bsica, que se associa ao macrodesafio
Conhecimento, Educao e Cultura - propiciar o acesso da populao
brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade. Esse programa
contm seus prprio objetivos, metas e iniciativas.
No nvel ttico-operacional, cada objetivo associado a um Programa
Temtico ter como responsvel pela sua coordenao um ministrio,
cujas atividades impactam de maneira mais contundente a implementao
do Objetivo. Dessa forma, como um determinado Programa Temtico
pode ter vrios Objetivos associados, poder tambm ter mais de um
rgo responsvel por alcan-lo, devido transversalidade inerente aos
programas de governo.
Figura 4. Dimenses do planejamento governamental que

compem a estrutura de gesto do PPA. (Fonte: Manual de
Elaborao do PPA 2012-2015)
[ 14 ]
PPA nos Estados e nos Municpios

bastante interessante tambm conhecermos alguns exemplos
de planos plurianuais referentes aos estados e municpios brasileiros.
Para isso, vamos relacionar aqui os links da internet para o PPA
do estado do Cear e dos municpios de So Paulo, Uberlndia
e Colinas do Sul-GO (alterei o municpio pois no achei o mais
recente de Colinas-TO)
Cear: http://www.seplag.ce.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id
=1863&Itemid=1691
So Paulo/SP: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/planejamento/
plano_plurianual/index.php?p=16412
Uberlndia/MG: http://www.uberlandia.mg.gov.br/home_plano_plurianual.php
Colinas/TO: http://www.colinasdosul.legislativo.go.gov.br/leis/legislacao-municipal/
LEI%20392-2013%20PPA%20-%202014-2017.pdf
Alm disso, pode ser muito til conhecer o Manual de

Elaborao - O passo a passo da elaborao do PPA para municpios
2 Edio, elaborado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/
publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf
2.2. Programas de Governo

A lgica que estudamos no tpico sobre o ciclo das polticas pblicas
, essencialmente, a mesma que deve reger todo processo de planejamento
e que dever estar na sustentao dos programas de governo.
Isso significa que um programa governamental dever nascer com
o objetivo de resolver algum problema identificado na sociedade. Aps a
caracterizao de uma necessidade, devero ser elaboradas e comparadas
alternativas, at que seja definido um conjunto de aes cujos produtos
concorram para a melhoria das condies de vida da populao. Esse
conjunto de aes o que denominamos programa de governo, que
dever ser executado, monitorado e avaliado, de forma a assegurar que a
ao estatal aprimore-se de forma contnua.
A figura a seguir demonstra a sequncia de etapas mencionada,
desde a existncia de uma determinada demanda por parte da sociedade,
que levar elaborao e execuo de um programa de governo, at a
[ 15 ]
avaliao dos resultados da ao governamental e posterior utilizao

das informaes apuradas para a reviso dos planos.
Figura 5. Ciclo de gesto do PPA, com as fases principais:

planejamento, execuo, avaliao e reviso. (Fonte: Manual de
Elaborao do PPA 2008-2011)
Seguindo o raciocnio expresso nesse ciclo de gesto, podemos
compreender que o programa o instrumento que o governo utiliza para
realizar as polticas pblicas, de forma a atender sociedade em suas
demandas. Nos termos do Manual de Elaborao do PPA 2012-2015, os
programas de governo so chamados de programas temticos. Vejamos:
Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de
governo organizada pelos Temas das Polticas Pblicas e orienta a
ao governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para
representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento,
a avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a
territorialidade. O Programa Temtico se desdobra em Objetivos e
Iniciativas.
A partir dessa definio, notamos que cada programa temtico ser
estruturado por meio de objetivos e iniciativas. Esse modelo estrutural
pode assumir um carter transversal, ou seja, um dado programa
temtico poder ter objetivos e iniciativas a cargo de diversos rgos e
entidades da administrao pblica.
Os Objetivos expressam as escolhas do governo para a implementao
de determinada poltica pblica, ou seja, expressa o que deve ser feito,
refletindo as situaes a serem alteradas pela implementao de um
[ 16 ]
conjunto de Iniciativas, com desdobramento no territrio. Por meio

deles, o PPA declara um enunciado que relaciona o planejar ao fazer,
uma induo associao entre formulao e implementao com vistas
a apontar os caminhos para a execuo das polticas e, assim, orientar a
ao governamental.
A cada Objetivo esto associadas Metas, que podem ser qualitativas
ou quantitativas. As Metas so indicaes que fornecero parmetros
para a realizao esperada para o perodo do Plano. As qualitativas
so particularmente interessantes porque ampliam a relao do Plano
com os demais insumos necessrios consecuo das polticas, alm
do oramento. Cabe destacar, ainda, que elas resgatam no Plano uma
dimenso que, anteriormente (modelo do PPA 2008-2011), confundiase com o produto das aes oramentrias. Por isso, as Metas estabelecem
uma relao com o cidado por traduzirem a atuao do governo com
mais simplicidade e transparncia.
J as Iniciativas so institutos derivados dos Objetivos e declaram
as entregas sociedade de bens e servios resultantes da coordenao
de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, de
pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e de integrao
de polticas pblicas.
As iniciativas estabelecem a relao formal do Plano com o
Oramento na medida em que as Iniciativas que possuem financiamento
vinculado ao Oramento da Unio esto associadas s respectivas aes
no Oramento. As Iniciativas consideram tambm como as polticas
organizam os agentes e instrumentos que a materializam, com ateno
gesto, s relaes federativas e aos mecanismos de seleo e identificao
de beneficirios.
[ 17 ]
A figura abaixo evidencia a lgica estrutural do PPA 2012-2015 e

como os diferentes elementos de programao oramentria se vinculam:
Figura 6. Estrutura dos programas temticos constantes do PPA 2012-2015

(Fonte: O Modelo de Planejamento Governamental - PPA 2008-2011)
Essa estrutura pode ser ilustrada com os seguintes exemplos de

programas temticos, objetivos e iniciativas:
Programa Temtico Energia Eltrica
Objetivo 0001 Aproveitar o potencial de gerao de energia
eltrica a partir da fonte hdrica, de forma a ofertar grande quantidade
de energia eltrica a baixos preos.
Iniciativas
Implantao de Usinas Hidreltricas
Implantao de Pequenas Centrais Hidreltricas
Implantao de Centrais Geradoras Hidreltricas
Implantao da Usina Hidreltrica Jirau
Implantao da Usina Hidreltrica Santo Antnio
Implantao da Usina Hidreltrica Belo Monte
[ 18 ]
3. Tipos de Planejamento:
Estratgico, Ttico e Operacional
De modo geral, os tericos da Administrao adotam um modelo
segundo o qual, em uma organizao, possvel identificar trs nveis de
gesto, conforme a figura abaixo.
Segundo essa concepo, o mais alto nvel, denominado
estratgico, trata das grandes decises da organizao, que a envolvem
como um todo e tm um alcance a longo prazo. A seguir, considerase a existncia de um nvel intermedirio, denominado ttico, que
trata das decises relacionadas s unidades administrativas, no qual se
desdobram as diretrizes estratgicas para cada setor da organizao. Por
fim, h o nvel mais bsico de gesto, denominado operacional, no qual
so tomadas as decises de curto prazo, que cuidam da traduo das
orientaes tticas para os planos de execuo das atividades cotidianas.
Ateno!
Figura 7. Os trs nveis clssicos de gesto, que correspondem aos

patamares de planejamento, organizao, direo e controle em uma
organizao.
Vamos pensar em um exemplo que ajude a aumentar nossa
compreenso sobre esse modelo. Comecemos imaginando uma grande
organizao, como, por exemplo, uma fbrica de automveis. Em algum
momento, a alta cpula dirigente dessa indstria ir decidir os grandes
rumos a serem seguidos pela corporao. Isso poderia incluir, a ttulo de
[ 19 ]
ilustrao, decises sobre quais os mercados em que a empresa pretende

atuar, a que tipo de pblico deseja atender, qual a linha de produtos a ser
ofertada, quais as grandes alianas que sero feitas. Em outras palavras,
so decises que definem e afetam a organizao como um todo, e, em
regra, implicam a definio de polticas e diretrizes a longo prazo. Este
o nvel estratgico da organizao.
fcil concluir que tais diretrizes e objetivos estratgicos, embora
fundamentais, so amplos demais para orientar o trabalho das pessoas
dentro da organizao. Por isso, necessrio desdobrar essas grandes
linhas estratgicas para as diversas reas da organizao. Assim, preciso
estabelecer rumos para o setor financeiro, para a rea comercial, para o
pessoal de engenharia, para a produo, para a gesto de pessoas, e assim
por diante. Em outras palavras, deve-se estabelecer como cada rea ir
contribuir para que essa hipottica indstria de automveis cumpra
seu direcionamento estratgico. So necessrias decises cujo impacto
aconteam no mdio prazo e possam servir de orientao para a base da
pirmide de gesto. Este o nvel ttico.
Ateno!
Por fim, necessrio que sejam estabelecidos planos para a operao

da organizao, que estabeleam o que os indivduos e as equipes de
trabalho iro realizar em seu dia a dia. Dessa forma, para as equipes em
cada rea funcional da organizao devem ser traados objetivos bsicos,
aos quais seja possvel associar os recursos e as atividades necessrias a
sua realizao. Esse desdobramento final ocorre no nvel operacional.
Tambm podemos fazer o mesmo tipo de raciocnio para rgos
e entidades da Administrao Pblica. Assim, podemos imaginar
uma Secretaria de Finanas de um municpio brasileiro, que tenha
estabelecido como alvo estratgico aumentar a arrecadao em 10%,
em termos reais, no perodo de dois anos. Esse grande alvo precisa ser
traduzido em objetivos para o nvel ttico, como, por exemplo: criao
de sistema de inteligncia e cruzamento de informaes, na rea de
Tecnologia da Informao; contratao de uma centena de novos fiscais
de tributos municipais, na rea de Gesto de Pessoas; aquisio de novos
veculos e equipamentos para apoio ao atendimento e fiscalizao,
na rea de Compras. Por fim, cada uma dessas metas deve ser seguida
por um detalhamento nos nveis operacionais. A aquisio de veculos,
por exemplo, deve ser realizada a partir de um plano que inclua todas
as atividades e recursos a serem mobilizados, determinando prazos e
responsveis por cada ao, de forma que, ao final, seja possvel entregar
organizao os veculos adequados no tempo certo, ao custo adequado.
A razo para existir essa hierarquia de nveis de gesto assegurar
que a organizao seja capaz de projetar o futuro, olhando para frente
[ 20 ]
em um horizonte a longo prazo, mas, ao mesmo tempo, estabelecendo

rumos de ao para cada rea, equipe de trabalho e indivduo, no curto
prazo. Ou seja, mantm-se a viso sistmica da organizao e dos seus
objetivos estratgicos, assegurando-se que todos podero contribuir
para a consecuo de tais propsitos.
3.1. Processo de Planejamento Operacional
O processo de planejamento deve-se pautar pelo estabelecimento
dos meios necessrios para a realizao dos objetivos organizacionais.
Quando se trata, especificamente, do planejamento operacional, deve-se
buscar o alinhamento das metas das equipes e indivduos s diretrizes
estratgicas e objetivos tticos, de forma a definir quais so as atividades
e recursos a serem empregados na execuo do trabalho.
Dessa forma, segundo Maximiano, o processo de planejamento
operacional deve englobar a seguinte sequncia de aes:
1. definio e anlise dos objetivos e metas;
2. programao das atividades ao longo do tempo;
3. planejamento dos recursos necessrios;
4. avaliao dos riscos;
5. definio dos meios de controle e avaliao.
Ao final desse processo, tendo sido cumpridas as cinco etapas
estipuladas, deve-se ter como resultado os planos operacionais prontos
para a execuo. Para compreender melhor como esse processo se
desenvolve, vamos estudar cada uma das fases acima relacionadas.
DEFINIO E ANLISE DOS OBJETIVOS E METAS
O primeiro passo para a elaborao dos planos operacionais a
definio precisa dos objetivos a alcanar. Como j estudamos, isso deve
ser feito a partir do desdobramento dos objetivos tticos, que j devero
ter sido estabelecidos com base nas diretrizes estratgicas.
No nvel operacional, em regra, os objetivos devero ser
quantificados e estar associados a datas de realizao, de forma a
configurar metas precisas a serem perseguidas pelos responsveis por
cada ao.
Na fase de definio e anlise dos objetivos, possvel ainda
se proceder diviso das metas em alvos menores, formando uma
cadeia de resultados que leve ao objetivo principal. Assim, a ttulo de
ilustrao, se um objetivo operacional capacitar trabalhadores para
[ 21 ]
o uso de um determinado sistema informatizado, pode-se considerar

a existncia de objetivos intermedirios, que correspondero aos
produtos das atividades que devero levar ao resultado final, como:
contedo programtico definido adequadamente; evento de abertura
do treinamento realizado; indivduos selecionados e aptos a participar
dos cursos; estrutura de apoio disponibilizada; metodologia de
avaliao disponvel etc.
Dessa forma, estabelece-se a sistemtica de olhar de frente para
trs, ou seja, partindo do objetivo final e retroagindo aos objetivos
intermedirios, o que pode ser feito sucessivamente, permitindo que todas
as etapas necessrias sejam contempladas adequadamente no plano.
PROGRAMAO DAS ATIVIDADES AO LONGO DO TEMPO
Com os objetivos bem definidos, possvel estabelecer quais so as
atividades necessrias para a realizao, e qual a distribuio adequada
dessas atividades no tempo de forma a cumprir os prazos definidos.
Assim, se a meta estabelecida foi realizar um evento para divulgao
dos novos sistemas adquiridos para gesto de materiais em uma autarquia
municipal, pode-se desdobrar esse alvo em objetivos intermedirios
(conforme vimos no item anterior) e, em seguida, estabelecer as atividades
necessrias e distribu-las ao longo do perodo de tempo disponvel
desde o planejamento at a realizao do evento.
Mais frente neste curso, veremos um tpico denominado
Ferramentas de Apoio ao Planejamento. Entre os instrumentos a serem
estudados na referida seo, est o Grfico de Gantt, que permite
representar graficamente a programao das atividades no tempo, sob a
forma de um cronograma.
PLANEJAMENTO DOS RECURSOS NECESSRIOS
Aps identificar e distribuir as atividades ao longo do perodo
disponvel para o alcance de uma meta, preciso especificar quais so
os recursos necessrios para cada tarefa. As atividades, em geral, iro
requerer um conjunto de recursos, como mo de obra, matrias-primas,
materiais de consumo em geral e servios contratados, entre outros
possveis insumos.
O xito de um plano depende da correta previso de recursos
necessrios, de forma a assegurar que eles estaro disponveis no local e
no momento adequados para a realizao das atividades. Essa previso de
recursos deve estar associada a um oramento, no qual esteja estabelecida
[ 22 ]
a previso dos gastos relativos a cada atividade, o que essencial para

a programao financeira da organizao e, em ltima instncia, para
assegurar as condies necessrias realizao dos planos.
AVALIAO DOS RISCOS
Os planos lidam com o manejo de recursos e atividades com vistas
a alcanar um objetivo futuro. Assim, embora possam ser detalhados e
cercados de muito rigor tcnico em sua elaborao, sempre haver um
elemento de incerteza associado realizao das metas.
A incerteza estar relacionada a fatores imprevisveis ou inesperados,
como eventos da natureza (ex.: chuvas em excesso, secas prolongadas),
aes provocadas pelo homem no ambiente externo organizao
(ex.: alterao de leis, decises judiciais, estratgias dos concorrentes) e
mesmo a atuao dos agentes internos instituio (ex.: erros de anlise,
falhas de execuo, medio inadequada de resultados).
O bom planejador considerar a existncia de riscos em todo
plano, contemplando essencialmente dois aspectos: a probabilidade de
ocorrncia de uma situao indesejada e o nvel do impacto potencial
associado a essa situao.
DEFINIO DOS MEIOS DE CONTROLE E AVALIAO
Ateno!
O sucesso de um plano pode ser aferido ao final de sua realizao,

verificando se as metas foram atingidas da forma prevista. Nesse caso,
no entanto, as concluses obtidas a partir da avaliao de desempenho
somente serviro para fundamentar a elaborao de planos futuros, a
partir do aprendizado com seus acertos e erros.
Todavia, possvel estabelecer formas de controle que sejam
utilizadas durante a execuo do plano, que permitam identificar
potenciais problemas a tempo de evit-los e corrigir, assim, os rumos
seguidos pela organizao. A definio das formas de controle deve
ser feita no momento da elaborao do plano, para assegurar que,
assim que for dado incio execuo, haja mecanismos para aferir o
andamento das atividades e permitir a orientao dos gestores sobre a
continuidade ou necessidade de modificao, com vistas a assegurar o
alcance das metas.
Por exemplo, se o objetivo construir uma nova sede para o rgo
pblico, preciso que estejam previstas inspees peridicas para o
acompanhamento das obras, de forma a garantir a qualidade dos servios
realizados e o cumprimento dos prazos estabelecidos no plano.
[ 23 ]
4. Indicadores, Metas e Avaliao

Vamos iniciar este tpico recorrendo a um exerccio individual.
Comece perguntando a si mesmo como vai a prpria sade e reflita por
um instante, antes de responder.
A seguir, qualquer que tenha sido a resposta a esta questo pessoal,
indague a si mesmo quais foram os elementos que voc reuniu para
concluir que a sua sade est de um jeito ou de outro. Em outras palavras,
quais so as evidncias que sinalizam esse estado de sade em que voc
se identificou.
Todos ns tendemos a realizar avaliaes subjetivas do nosso
estado de sade. Temos indcios de que as coisas vo bem, ou nem tanto,
conforme o caso. Temos a capacidade de sentir dores, tornamo-nos
febris diante de infeces, percebemos fraquezas, enjoos e outros vrios
sintomas quando alguma coisa no est correndo perfeitamente bem.
Alguns desses sintomas s podem ser informados por ns
mesmos. Assim, ningum pode afirmar, com certeza, que estamos ou
no sentindo uma dor, e, menos ainda, medir a intensidade. No entanto,
outros sintomas, como a febre, podem ser aferidos de maneira objetiva,
com o auxlio de instrumento adequado (no caso, o termmetro), e
podem ser verificados por um terceiro, como o seu mdico.
Se qualquer pessoa, em vez de perguntar a si mesma como est
de sade, dirigir a pergunta a um mdico, ele no saber responder
imediatamente. Para um mdico assegurar que a sade de um indivduo
est bem, ele provavelmente ir recorrer a uma srie de medies
objetivas, para completar o diagnstico que se inicia com as informaes
repassadas a ele pelo paciente, acerca de suas prprias percepes.
Assim, o mdico possivelmente sugeriria medidas como: realizar
exames de sangue, para saber como andam algumas taxas do organismo,
como, por exemplo, a quantidade de linfcitos, o nvel de colesterol e
o de glicose; aferir, no prprio consultrio, a presso arterial; medir a
temperatura corporal; utilizar a balana para descobrir o peso etc.
Quando realiza estes exames, o mdico trabalha com um propsito:
identificar sinalizadores de que est tudo bem ou de que existe algum
problema a ser tratado. Esses sinalizadores so o que chamamos de
indicadores.
[ 24 ]
Ou seja, um indicador um recurso que permite sinalizar como

est a situao de um dado processo, inclusive no organismo humano.
Portanto, podemos agora relacionar diversos indicadores que so capazes
de refletir aspectos da sade de uma pessoa: a massa corporal; a relao
entre peso e altura; a temperatura interna; a taxa de colesterol; o nvel de
glicose; a frequncia cardaca etc.
Todos estes elementos so indicadores do estado de sade e
permitem ao mdico realizar uma avaliao inicial mais precisa do que
poderamos fazer apenas com nossas percepes subjetivas acerca do
nosso bem-estar.
Essa avaliao inicial que o mdico faz permite a ele constatar
um possvel problema. Imaginemos que um otorrino constate febre e
a presena de outros sintomas que levem ao diagnstico de infeco
bacteriana na faringe do paciente. Ora, a partir da constatao
do problema, caber ao mdico elaborar um plano de ao, que
possivelmente incluir remdios e outras recomendaes de tratamento.
Esse mdico dever, a partir da verificao do problema, estabelecer uma
meta, que poderia ser, a ttulo de exemplo, curar o paciente em sete dias.
Uma vez que o plano foi elaborado e colocado em execuo, pode-se
acompanhar o andamento, mediante a aferio dos sintomas do paciente ao
longo da semana, em um processo de monitoramento. Ao final do perodo,
o mdico dever realizar novos exames, que permitam avaliar os resultados
e descobrir se a infeco foi debelada e o paciente est curado.
Nesse exemplo prosaico, conseguimos identificar um conjunto de
utilidades associadas ao uso de indicadores. Assim, eles permitem:
conhecer a situao atual e identificar a existncia de possveis
problemas;
caracterizar a situao, de forma a permitir a elaborao de
planos adequados;
estabelecer metas;
avaliar os progressos e os resultados finais dos planos.
Como se pode inferir, os indicadores so essenciais em todo o ciclo
de gesto de um programa de governo, desde a caracterizao objetiva da
situao inicial at a avaliao final dos resultados obtidos pela atuao
pblica, passando pela definio das metas e pelo monitoramento das
aes em curso.
Vejamos, agora, uma definio formal para os indicadores, como
consta no Manual de Elaborao do PPA 2008-2011:
[ 25 ]
Indicadores podem ser compreendidos como instrumentos que

permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado
conceito, fenmeno, problema ou resultado de uma interveno
na realidade. A principal finalidade de um indicador traduzir
de forma mensurvel determinado aspecto de uma realidade dada
(situao social) ou construda (ao de governo), de maneira a
tornar operacional a sua observao e avaliao.
4.1. Indicadores para Descrever uma Situao
Conforme estudamos, os planos em geral tratam da busca por uma
situao desejada, a ser atingida no futuro, mediante o estabelecimento
de metas e dos meios para realiz-las. Isso vale para as pessoas afinal,
ns todos temos nossos planos individuais e para qualquer organizao.
No caso especfico dos planos governamentais, o estabelecimento
de polticas pblicas e de programas de governo est relacionado
identificao de necessidades da sociedade. Assim, a partir da
constatao de uma carncia ou de uma oportunidade de melhorar
a vida da populao, possvel aos rgos governamentais definir
planos de atuao que permitam combater a carncia ou aproveitar a
oportunidade verificada.
Embora a percepo de uma necessidade, por exemplo, possa estar
associada a um elevado nvel de subjetividade, a ao pblica dever se
pautar, tanto quanto possvel, por indicadores objetivos que ajudem a
quantificar e tornar mais precisa a descrio da situao que se deseja alterar.
Assim, imagine-se trabalhando na secretaria municipal de sade
do seu municpio e, por fora do seu cargo, recebendo a visita de lderes
comunitrios que afirmam haver um surto de meningite em alguns bairros.
Voc ter disposio em ajudar, mas precisa, em primeiro lugar, constatar
de fato o problema. Isso significa descrever a situao de uma maneira
adequada, o que requer indicadores. preciso estabelecer um instrumento
de sinalizao para que, por meio de aferio objetiva e comparao com
parmetros adequados, possa ser identificado o problema.
Neste caso hipottico, poder-se-ia considerar, como indicador, a
taxa de incidncia de meningite na populao considerada. Essa taxa
de incidncia poderia, por exemplo, indicar a quantidade de pessoas
infectadas a cada 100 mil habitantes. Se a secretaria de sade levantar
os dados e constatar que, em uma semana, a taxa de incidncia alcanou
cinco casos de meningite bacteriana para cada 100 mil habitantes de
uma determinada regio do municpio, ter uma informao muito
[ 26 ]
mais precisa a respeito do problema e as reais dimenses. Conhecendo

melhor a questo, poder, por certo, trat-la da forma mais adequada.
Utilizando esse mesmo exemplo, podemos elaborar uma escala em
que a informao aparece em ordem crescente de preciso:
a) sinalizao subjetiva: percepo pessoal da quantidade
(exemplo: h muitos casos de meningite);
b) indicador quantitativo: quantidade de pessoas infectadas
(exemplo de medio: h 10 pessoas com meningite);
c) indicador quantitativo relativo: quantidade de pessoas
infectadas a cada 100 mil habitantes (exemplo de medio: h
cinco pessoas com meningite a cada 100 mil habitantes).
fcil perceber que, entre as possibilidades acima, o item c o
que apresenta a informao mais apropriada para fundamentar a ao
de sade pblica, pois descreve um determinado aspecto da realidade de
forma mais precisa.
4.2. Indicadores para Estabelecer Metas
Vamos continuar analisando a mesma situao hipottica, em que
uma secretaria municipal de sade constata uma elevao na incidncia
de meningite bacteriana em um conjunto de bairros sob sua competncia.
Uma vez que a taxa de infeco da populao seja conhecida pelo
rgo, preciso estabelecer um plano de ao, cujo objetivo maior
seja minimizar o percentual de pessoas contaminadas pela bactria
transmissora da doena.
Assim, o rgo pblico pode afirmar: desejamos reduzir bastante
a incidncia de meningite em nossa populao. Ou poderia propor,
de maneira mais precisa: o resultado que almejamos a reduo da
incidncia de meningite para uma taxa inferior a 1,5 caso a cada 100 mil
habitantes, at o final do primeiro semestre.
Existe uma diferena entre as duas afirmaes; a primeira, que
chamaremos de objetivo, diz respeito a uma situao almejada, mas
sem nmeros que a especifiquem e sem prazo de realizao; a segunda,
por sua vez, que denominaremos meta, corresponde a um objetivo
quantificado e associado a um prazo.
[ 27 ]
Nos planos em geral, embora possa haver objetivos sem descries

precisas, essencial que haja tambm metas, ou seja, objetivos
quantificados e com prazos para realizao. Essa diretriz vlida,
naturalmente, para a Administrao Pblica, cujos programas devem
apontar resultados esperados da forma mais acurada possvel, o que
envolve o uso de indicadores para o estabelecimento de metas.
Devemos atentar, tambm, para uma usual confuso sobre os
conceitos de indicador e de meta. Observe que o primeiro constitui um
recurso metodolgico para permitir a aferio de dados da realidade,
enquanto o segundo refere-se ao estabelecimento de uma situao futura
a ser alcanada. Assim, se o indicador escolhido fosse quilmetros de
rodovias construdas, uma possvel meta seria construir 50 quilmetros
de rodovias at o fim do exerccio corrente. Se o indicador fosse percentual
de servidores qualificados para o uso dos sistemas de processo eletrnico,
uma possibilidade de meta seria qualificar 95% dos servidores em seis
meses a partir da instalao dos sistemas. Nos dois exemplos, toma-se
o indicador e atribui-se a ele um valor esperado no futuro; em outras
palavras, emprega-se o indicador para estabelecer-se a meta.
4.3. Tipos de Indicadores
Empregando as definies do Manual de Elaborao do PPA
2008-2011, vamos tratar neste curso de duas tipologias utilizadas para
classificao de indicadores, especialmente teis quando se considera a
necessidade de se aferir o desempenho governamental:
a) classificao em relao participao na gerao de produtos;
b)classificao conforme as dimenses de avaliao do desempenho.
Classificao dos indicadores em relao participao na
gerao de produtos
Essa classificao se baseia na relao entre os insumos consumidos
por determinado processo para gerar bens e servios, ou seja, produtos,
com vistas a obter resultados que beneficiem o pblico-alvo para o qual
o processo foi criado. Assim, possvel estabelecer indicadores que
propiciem a mensurao adequada de aspectos relativos aos insumos, ao
prprio processo, aos produtos gerados e aos resultados obtidos.
Indicadores de Insumos: esto relacionados aos recursos materiais,
financeiros e humanos destinados execuo de um projeto ou programa;
so utilizados para apoiar as atividades de dimensionamento de recursos
necessrios produo, no sendo teis, no entanto, para a aferio dos
[ 28 ]
resultados gerados pela ao. Exemplo: quantidade de horas de trabalho

de engenharia a serem empregadas no programa de recapeamento das
vias municipais.
Indicadores de Processos: permitem a mensurao do
desempenho nas atividades relacionadas gerao de produtos, a partir
do emprego dos insumos, permitindo que sejam conhecidos os nveis de
produtividade dos processos de trabalho que iro compor os projetos ou
programas de governo. Ex.: relao entre a quantidade de quilmetros
recapeados e o tempo necessrio para sua realizao.
Indicadores de Produtos: referem-se aos produtos gerados pelos
projetos e programas, demonstrando, de forma quantitativa, os bens e
servios ofertados sociedade. Ex.: quantidade de quilmetros de vias
recapeadas.
Indicadores de Resultado: esto relacionados com os objetivos
para os quais foram criados os projetos e os programas, sendo teis para
sinalizar os resultados de mais longo alcance na sociedade, gerados a
partir dos produtos ofertados pela ao governamental. Ex.: reduo do
nmero de acidentes em vias municipais recapeadas.
Classificao dos indicadores conforme as dimenses de avaliao
do desempenho
Essa tipologia guarda estreito relacionamento com a anterior, sendo
bastante utilizada para avaliao de programas de governo com vistas
a subsidiar a tomada de deciso no mbito das organizaes pblicas.
Considera quatro dimenses distintas e complementares, abrangendo
aspectos relativos ao custo dos insumos, relao entre consumo e
gerao de produtos pelos processos de trabalho, ao alcance das metas
de produo de bens e servios e realizao dos resultados almejados
pelos programas de governo.
Para conceituarmos as dimenses de avaliao de desempenho,
vamos igualmente utilizar as definies do Manual de Elaborao do
PPA-2012-2015:
Economicidade (ou economia): a minimizao dos custos de
aquisio dos recursos utilizados na consecuo de uma ao,
sem comprometimento da qualidade desejada. Os indicadores de
economicidade so de grande importncia para o gerenciamento
de programas. No PPA, geralmente no so explicitados na forma
de indicadores de programa, mas so freqentes na elaborao e
acompanhamento de planos gerenciais, e geralmente est relacionada
[ 29 ]
s variveis de custo de aquisio de insumos para a realizao de

determinado produto.
Eficincia: a medida da relao entre os recursos efetivamente
utilizados para a realizao de uma meta para um projeto, atividade
ou programa frente a padres estabelecidos.
Eficcia: a medida do grau de atingimento das metas fixadas
para um determinado projeto, atividade ou programa em relao ao
previsto. Procura medir o alcance dos resultados, da finalidade ou
dos objetivos pretendidos. Assim, para o PPA, pode-se identificar que
o percentual de execuo fsica e o percentual de execuo financeira
constituem exemplos de indicadores de eficcia da ao.
Efetividade: a medida do grau de atingimento dos objetivos que
orientaram a constituio de um determinado programa, tendo
como referncia os impactos na sociedade e sua contribuio para
os objetivos setoriais e/ou objetivos de governo. Essa categoria de
indicadores fundamental para a mensurao do resultado de um
programa em solucionar um problema ou demanda social e tratase do indicador de programa e de objetivos setoriais por excelncia.
Efetividade a capacidade de produzir um efeito, que pode ser
positivo ou negativo.
Para fixarmos estes conceitos, no tpico seguinte, sobre avaliao,
estudaremos um exemplo em que sero utilizados indicadores de
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade, associados a uma ao
governamental.
4.4. Avaliao
Como estudamos nos tpicos anteriores, tanto o ciclo das polticas
pblicas quanto o ciclo de gesto dos programas de governo incluem a
atividade de avaliao. ela que permitir aos gestores e prpria sociedade
conhecer em que medida a atuao governamental vem obtendo xito em
seus propsitos, inclusive com vistas a assegurar a correo de rumos e a
reformulao de aspectos diversos das polticas e programas.
No Brasil, em relao ao planejamento governamental, a prtica
da avaliao foi introduzida de forma sistmica a partir da Lei n 9.989,
de 21 de julho de 2000, que instituiu o PPA 2000-2003. Em seu artigo
6, a referida Lei determinou que a avaliao do Plano Plurianual fosse
realizada anualmente.
[ 30 ]
Nesse contexto, a avaliao do Plano Plurianual e de seus programas

foi definida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto da
seguinte forma: A Avaliao do Plano Plurianual um processo contnuo
e participativo de aperfeioamento da administrao pblica federal, sob
a perspectiva dos resultados para o cidado. uma etapa do ciclo de
gesto governamental e visa melhorar o desempenho dos programas,
promover o aprendizado das equipes gerenciais, alm de prestar contas
ao Congresso Nacional e sociedade.
Avaliar , portanto, uma parte essencial dos processos de gesto. No
entanto, trata-se de atividade complexa e que pode ser direcionada para
vrios fatores relativos ao dos rgos e entidades pblicas, variando,
em cada caso, sobretudo quanto aos propsitos da avaliao que ser
realizada.
Sinteticamente, podemos considerar que a realizao da avaliao
de um programa governamental tem, como objetivos principais, os
seguintes:
mensurar os resultados alcanados pelo programa e comparlos com as metas e parmetros definidos previamente;
identificar as causas dos xitos e insucessos associados aos
resultados obtidos ou s operaes em curso;
permitir a identificao de alternativas para correo de rumos
durante a execuo;
subsidiar os futuros processos de tomada de deciso acerca do
programa avaliado e de outras aes do governo;
informar sociedade os resultados da atuao pblica.
Vamos agora considerar um hipottico programa de vacinao
de crianas contra a meningite e discutir de que forma seria possvel
examinar o desempenho da ao governamental nesse caso, recorrendo
a indicadores associados s dimenses da avaliao do desempenho.
Um fator que interessa sociedade, sem dvida, saber se os recursos
adquiridos para esse programa custaram a menor quantidade possvel de
dinheiro, desde que mantidos os padres essenciais de qualidade. Assim,
podemos almejar saber se as vacinas utilizadas no programa foram
compradas pelo melhor preo possvel, e um indicador adequado a esse
objetivo seria o Custo Unitrio da Dose de Vacina. O valor associado
a esse indicador pode ser comparado a uma referncia, para que seja
[ 31 ]
possvel constatar a adequao ou no do preo. Por exemplo, digamos

que o Municpio A tenha realizado um programa desse tipo, e que
o Custo Unitrio da Dose de Vacina tenha sido R$ 0,10. Por sua vez, o
Municpio B deseja imunizar as crianas e desenvolve um programa
prprio de vacinao, mas, neste caso, o Custo Unitrio da Dose de Vacina
tenha sido de R$ 0,20. Isso significa uma variao de 100% alm do preo
que a Municpio A obteve, o que sugere, a princpio, que o programa do
municpio B pode no ter sido muito econmico.
Como vimos, a economicidade trata da minimizao dos custos
para realizao de uma ao, mas essa dimenso no suficiente. Afinal,
podemos considerar que ainda mais importante medir o que foi
produzido com esse recurso gasto. Em outras palavras, no basta saber
que a dose de vacina foi comprada pelo preo adequado; necessrio
aferir a relao entre os produtos gerados pela ao e o custo dos insumos.
Vamos prosseguir com o exemplo do programa de vacinao.
Ele deve ter uma srie de custos, associados aos insumos necessrios,
incluindo o valor das doses de vacina, os custos de logstica, de recursos
humanos e de divulgao. Ao final, o programa deve entregar, como
produto, crianas vacinadas. Assim, se considerarmos que foram
imunizadas 100.000 crianas, a um custo total de R$ 100.000,00, a
relao entre a quantidade de produtos e o valor dos insumos resultar
em uma criana vacinada a cada R$ 1,00 gasto. Um possvel indicador
para representar essa relao seria o Custo por Criana Vacinada, que,
no exemplo anterior, seria igual a R$ 1,00 por criana vacinada. Esse
um indicador que sinaliza a eficincia do programa.
Saber que um programa pblico tem efetuado aquisies a preos
adequados (portanto, tem sido econmico) e tem uma boa relao
produtos/insumos (portanto, tem sido tambm eficiente) muito bom,
mas ainda no suficiente para avaliarmos o desempenho da atuao
governamental. A sociedade precisa saber tambm se esse programa
conseguiu realizar as metas de produo. Assim, se o programa de
vacinao tinha como propsito vacinar 100.000 crianas durante o ano
de 2010, importante saber em que grau essa meta foi atingida. Um
possvel indicador seria, ento, o Percentual de Crianas Vacinadas em
Relao Meta. Caso sejam vacinadas 80.000 crianas, o valor atribudo
a esse indicador seria 80% - e essa seria uma medida da eficcia.
Resta uma dimenso a ser considerada em nossa hipottica
avaliao, que se refere resposta para a seguinte questo: O programa
atingiu os objetivos? ou Em que medida o programa resolveu o
problema para o qual ele foi criado? Afinal, se consideramos o programa
de vacinao, podemos perceber que o seu real objetivo no vacinar
[ 32 ]
crianas, mas sim evitar a incidncia da meningite. Embora as crianas

vacinadas sejam o produto fsico do programa, o resultado que dele se
espera a reduo do percentual da populao que sofre com a doena.
Um indicador adequado para tanto seria o Nmero de Crianas com
Meningite a cada 100.000 habitantes; quanto menor for o valor atribudo
a este indicador, mais efetivo ter sido o programa.
As dimenses de avaliao so complementares, como pudemos
constatar nesse breve exemplo. importante, portanto, que seja definido
um conjunto de indicadores capaz de assegurar o estabelecimento de
metas e a aferio do desempenho da atuao governamental em
todos esses aspectos.
Sntese
Nesta aula, nosso objetivo foi conhecer o planejamento
governamental, abordando a concepo das polticas pblicas a
incluso na agenda governamental, formulao, execuo e avaliao
, e a forma como elas so traduzidas em programas de governo por
meio dos planos plurianuais da Unio, dos Estados e dos Municpios,
conforme estipula a Constituio brasileira.
Alm disso, estudamos a elaborao de planos nos diversos nveis
de uma organizao (estratgico, ttico e operacional), bem como
os elementos que so fatores essenciais para o xito do processo de
planejamento:
a utilizao de indicadores, contemplando as vrias dimenses
associadas ao desempenho governamental;
o estabelecimento de metas, que correspondem a objetivos
quantificados e com prazo de realizao definido;
a importncia das sistemticas de avaliao, que so essenciais
para orientar os processos decisrios sobre a destinao dos
recursos pblicos.
Na prxima aula desta Unidade, o objetivo ser intensificar os
aspectos prticos deste curso, por meio do estudo de ferramentas de
apoio s atividades de planejamento.
[ 33 ]
Referncias bibliogrficas
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2.Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Manual de Auditoria Operacional.
Braslia, 2010.
3.MAXIMIANO, Antnio Cesar Amaru. Introduo Administrao.
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de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Manual de Elaborao:
plano plurianual 2008-2011. Braslia: MP, 2007.
5.MOTTA, Fernando C. Prestes & VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia.
Teoria Geral da Administrao. So Paulo: Thompson, 2002.
6. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Orientaes para
elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Braslia: MP, 2011.
7. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. O Modelo de
Planejamento Governamental - PPA 2012-2015. Disponvel em <http://
www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/
mp_003_modelo_planeja_gov.pdf> Acesso em 19/01/2015.
[ 34 ]

Planejamento Governamental Unidade 1 Aula1 2015

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Instituto Serzedello Corra

Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento Governamental,

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao

Executivo, cabendo a autorizao dos planos e o controle da execuo ao

suas atividades no setor pblico, como indicadores de desempenho,

Pronto para comear? Ento vamos l!

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao

1. Ciclo das Polticas Pblicas

Figura 1. Ciclo das polticas pblicas

A partir da visualizao propiciada pelo esquema acima, podemos

Existncia de Demandas (Problemas, Oportunidades):

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao

Voltando s questes iniciais: por que algumas demandas da

Vamos falar de um caso concreto: a segurana pblica. H poucos

b) Deve-se considerar, ainda, que muitas vezes a execuo da

seguinte, extrada do Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, guisa

Figura 3. A posio do PPA, com alcance de mdio prazo, na

Assim, percebe-se que o PPA no deve ser elaborado na forma de

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao

Na prtica, o PPA 2012-2015 tem como foco a organizao da ao de

Figura 4. Dimenses do planejamento governamental que

PPA nos Estados e nos Municpios

Alm disso, pode ser muito til conhecer o Manual de

2.2. Programas de Governo

avaliao dos resultados da ao governamental e posterior utilizao

Figura 5. Ciclo de gesto do PPA, com as fases principais:

conjunto de Iniciativas, com desdobramento no territrio. Por meio

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao

A figura abaixo evidencia a lgica estrutural do PPA 2012-2015 e

Figura 6. Estrutura dos programas temticos constantes do PPA 2012-2015

Essa estrutura pode ser ilustrada com os seguintes exemplos de

Figura 7. Os trs nveis clssicos de gesto, que correspondem aos

ilustrao, decises sobre quais os mercados em que a empresa pretende

Por fim, necessrio que sejam estabelecidos planos para a operao

em um horizonte a longo prazo, mas, ao mesmo tempo, estabelecendo

o uso de um determinado sistema informatizado, pode-se considerar

a previso dos gastos relativos a cada atividade, o que essencial para

O sucesso de um plano pode ser aferido ao final de sua realizao,

4. Indicadores, Metas e Avaliao

Ou seja, um indicador um recurso que permite sinalizar como

Indicadores podem ser compreendidos como instrumentos que

mais precisa a respeito do problema e as reais dimenses. Conhecendo

Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao

Nos planos em geral, embora possa haver objetivos sem descries

resultados gerados pela ao. Exemplo: quantidade de horas de trabalho

s variveis de custo de aquisio de insumos para a realizao de

Nesse contexto, a avaliao do Plano Plurianual e de seus programas

possvel constatar a adequao ou no do preo. Por exemplo, digamos

crianas, mas sim evitar a incidncia da meningite. Embora as crianas

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