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ENTRE ESTADOS-MEMBROS
*
Introduo
Dentre os problemas pendentes de soluo no pacto federativo
brasileiro, um dos mais graves a constante concesso de benefcios fiscais outorgados por
Estados-membros a grandes empresas, o que ocasiona, por via indireta, prejuzos ao errio
pblico.
Em regra, tais benefcios so concedidos por Estados poderosos que,
por j usufrurem de uma infra-estrutura mais avanada, tem melhores condies de barganha.
Tais ocorrncias enfraquecem a Federao e ocasionam perdas coletividade nacional.
Pensamentos oriundos da iniciativa privada muitas vezes tentam
indicar que tais concesses fiscais seriam decorrncia de uma necessria competio entre os
Estados. Tal viso, fulcrada nos princpios regedores do mercado, claramente equivocada
quando posta sob a tica constitucional e merece ser duramente arrostada pela doutrina.
Reafirmando o pacto Federativo, h o princpio estrutural da
solidariedade que, projetado sobre a relao entre os entes pblicos, probe, em qualquer
hiptese, a prtica da alcunhada guerra fiscal.
O presente trabalho visa demonstrar, em primeiro plano, a existncia
do princpio da solidariedade, que impe um dever constitucional de mtua colaborao entre
os Estados, proibindo-os, em toda e qualquer situao, de praticar a concorrncia tributria.
Procurador do Estado do Paran, mestre em Cincia Jurdica pela UENP, professor de Direito Tributrio.
ONU - ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Declarao dos direitos humanos. Disponvel em: <>.
Acesso em: 10 jul. 2007.
2
BRASIL. Constituio brasileira de 1988. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituiao_Compilado.htm>. Acesso em: 22 jul. 2009.
outros
dispositivos
constitucionais
esto
intimamente
FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p.
197.
4
Id. Ibid., p. 198.
5
PROUDHON, Pierre-Joseph. O princpio federativo. So Paulo: Imaginrio, 2001, p. 46.
6
Id. Ibid., p. 89-90.
FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998. p.
202.
8
COMPARATO, Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das
Letras, 2006, p. 292.
9
Apud REIS, Mrcio Monteiro. Moral e direito. In: Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. LOBO TORRES,
Ricardo (Org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 136.
10
Fernndez-Armesto (2007) pe em dvida o conceito de humanidade, demonstrando como so discutveis a
noo de que o homem um ser superior aos demais animais mencionando, inclusive, a existncia de uma
corrente de pensamento que defende a possibilidade de reconhecimento de direitos dos animais, o que pode se
constituir na extenso da ideia de solidariedade para alm da relao entre humanos para abranger outros seres
vivos.
11
Apud LOBO TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: Teoria dos
direitos fundamentais. 2. ed. LOBO TORRES, Ricardo. (Org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 264, verso
nossa. A diferencia de los dems valores que fundamentam directamente derechos, la solidariedad fundamenta
indirectamente derechos, es decir, lo hace por intermedio de los deberes.
12
COMPARATO, Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das
Letras, 2006, p. 577.
lhes comum.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituio. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 2002. p. 1170.
23
Id. Ibid., p. 1173.
24
BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo Direito Constitucional brasileiro: (psmodernidade, teoria crtica e ps-positivismo). In: BARROSO, Lus Roberto. A nova interpretao
constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.
28-29.
25
LOBO TORRES, Ricardo. Tratado de Direito constitucional financeiro e tributrio: valores e princpios
constitucionais tributrios. Vol. II. Rio de Janeiro: Renovar, 2005a, p. 41.
financeira. Os Estados tinham ampla autonomia, inexistindo, sob o ponto de vista tributrio,
inter-relacionamento entre Estados e Unio. Isso concedia ao sistema tributrio excessiva
flexibilidade, permitindo-se expressamente a bi-tributao. Comuns eram os casos em que
Estados e Unio cobravam tributos sobre o mesmo fato gerador.28
b) Federalismo Financeiro Cooperativo: Surgido pela Constituio de
1934, vigorando at a reforma tributria de 1965/1967. Houve melhor delimitao de
competncias entre Estados e Unio e se concedeu aos Municpios certa competncia
tributria, sendo expressamente vedada a bi-tributao29. Percebeu-se a necessidade de que as
pessoas jurdicas de Direito pblico interno trabalhassem de forma cooperativa.
c) Federalismo Financeiro de Integrao: Vigorou desde a reforma de
1967 at a Constituio de 1988. Fruto do pensamento do regime militar, sua ideia foi reduzir
a competncia de Estados e Municpios, centralizando poderes na Unio. Certamente, serviu
para devolver Unio maior poderio de controle poltico. Em compensao a este
enfeixamento de poderes na administrao nacional, criaram-se sistemas de distribuio
automtica de receitas aos Estados e Municpios, exatamente como hoje ocorre com diversos
impostos que so de competncia da Unio, mas cujos recursos so constitucionalmente
repartidos entre as trs esferas de poder.30
d) Federalismo da Constituio de 1988: A atual Constituio inovou
ao alar o Municpio categoria de ente federativo, posicionando-o, em tese, ao lado da
Unio e dos Estados. Os entes federativos so absolutamente independentes na questo
competencial, recebendo diretamente da Constituio os poderes para instituir tributos.
Perdura o sistema pelo qual a Unio institui e cobra impostos para depois repassar parcelas a
Estados e Municpios. Tambm os Estados instituem e arrecadam o IPVA Imposto sobre
Veculos Automotores obrigando-se a repassar certa parcela ao Municpio.
A formao do Federalismo brasileiro e os problemas decorrentes de
sua formao centrfuga so bem conhecidos.
J na poca do Brasil-Imprio a guerra fiscal reinante entre Provncias
fazia-se sentir, em detrimento dos ideais de colaborao. A reforma de 1834 proibiu as
Provncias de institurem impostos sobre a importao, que era, quela poca, o tributo que
possibilitava maior arrecadao, ante a maior facilidade de fiscalizao. Com isso, muitas
Provncias decidiram tributar mercadorias oriundas de outras Provncias, o que gerou a
chamada guerra fiscal que permeou todo o Segundo Reinado e que ainda hoje persiste, de
28
FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 193-194.
Id. Ibid., p. 194.
30
Id. Ibid., p. 194.
29
PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. 1. ed. So Paulo: Moderna, 1999, p. 30-31.
Id. Ibid., p. 25-26.
33
Id. Ibid., p. 28.
34
FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 133.
35
O art. 18 da Constituio de 1988 dispe: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, no termos desta
Constituio.
(BRASIL.
Constituio
brasileira
de
1988.
Disponvel
em:
<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao_Compilado.htm>. Acesso em: 22 jul. 2009).
32
que vigorou at 1966, quando foi substitudo pelo ICM Imposto sobre Circulao de
Mercadorias:
Sob o aspecto de ser tambm um tributo indireto, o IVC tinha caracterstica bem
pior do que o seu sucedneo, o ICM, como tambm do que o Imposto de Consumo,
visto que revelava o mesmo defeito de ser aplicado em cascata, gravando todas as
operaes que envolvessem o comrcio de mercadorias, produtos e matriasprimas.36
FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 179.
Id. Ibid., p. 179.
38
Atualmente, a Lei Complementar em questo a LC 87/96.
39
Disciplina o funcionamento do tributo, em linhas gerais, a LC 116/03.
37
Concluso
No se poder esperar eficcia do princpio da solidariedade sem que
sejam definitivamente solucionadas as questes referentes s disputas fiscais. Muito embora a
prpria Constituio imponha Federao, como um de seus objetivos, a minimizao das
desigualdades regionais (art. 3, inc. III), tal dispositivo constitucional no est a autorizar que
Estados menos poderosos ofeream incentivos fiscais vedados por lei; quando isso ocorre,
desestabiliza-se o prprio pacto Federativo. Por outro aspecto, a utilizao destes mecanismos
por entes mais poderosos, j beneficiados por sua melhor infra-estrutura, deve ser reprimida
agilmente pelo Poder Judicirio que, em ltima anlise, o guardio da efetividade
40
FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 85.
Constitucional.
Para tanto, o princpio da solidariedade pode ser invocado para fazer
valer e fortalecer o pacto federativo, tendo em vista que a disputa entre Estados ou entre
Municpios representa, em ltima anlise, a disputa entre parcelas da populao brasileira, o
que, alm de inconstitucional, indesejvel sob todos os pontos de vista.
De tudo o que se exps, exsurgem as seguintes concluses:
a) A atual Constituio brasileira alberga o princpio da solidariedade
que, aplicado aos entes federativos, impe um dever de solidariedade entre os Estadosmembros;
b) Por este dever de solidariedade que no apenas moral, mas
jurdico fortalece-se o sentimento de reprovabilidade de aes governamentais que levem
cognominada guerra fiscal entre Estados.
c) Os governos estaduais no esto autorizados a agir simplesmente
em benefcio do seu prprio Estado, desconsiderando os interesses dos demais entes
federativos, pois o princpio da solidariedade tem os entes pblicos como co-destinatrios ao
lado dos cidados.
Referncias
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Constitucional brasileiro: (ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo). In:
BARROSO, Lus Roberto. A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos
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