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A GUERRA FISCAL E O DEVER JURDICO DE SOLIDARIEDADE

ENTRE ESTADOS-MEMBROS
*

Paulo Srgio Rosso

SUMRIO: Introduo; 1. O Princpio da Solidariedade na Constituio Brasileira; 2. A Solidariedade como


base da Federao; 3. O Dever Jurdico de Solidariedade; 4. A Guerra Fiscal e o Problema do Federalismo
Brasileiro; Concluso; Referncias.
RESUMO: Tese apresentada em Congresso. Discorre sobre o princpio da solidariedade e sua presena na
Constituio Brasileira como decorrncia histrica das doutrinas religiosas e filosficas. Defende a tese de que o
princpio Federativo encontra-se calcado no ideal de solidariedade. Explicita a ideia de que o sentimento de
solidariedade, ao ingressar na esfera jurdica, torna-se um dever jurdico, sem prejuzo de sua condio de
princpio estrutural. Recorda as origens ideolgicas do conceito de Federao e demonstra a proximidade
existente entre o conceito de solidariedade e os princpios federativos. Tece breves comentrios sobre a histria
da alcunhada guerra fiscal presente no Brasil desde suas origens. Por fim, demonstra como atos adotados por
Estados visando apenas seu benefcio so inconstitucionais por ferirem o princpio da solidariedade que se aplica
tambm relao entre os entes federativos.

Introduo
Dentre os problemas pendentes de soluo no pacto federativo
brasileiro, um dos mais graves a constante concesso de benefcios fiscais outorgados por
Estados-membros a grandes empresas, o que ocasiona, por via indireta, prejuzos ao errio
pblico.
Em regra, tais benefcios so concedidos por Estados poderosos que,
por j usufrurem de uma infra-estrutura mais avanada, tem melhores condies de barganha.
Tais ocorrncias enfraquecem a Federao e ocasionam perdas coletividade nacional.
Pensamentos oriundos da iniciativa privada muitas vezes tentam
indicar que tais concesses fiscais seriam decorrncia de uma necessria competio entre os
Estados. Tal viso, fulcrada nos princpios regedores do mercado, claramente equivocada
quando posta sob a tica constitucional e merece ser duramente arrostada pela doutrina.
Reafirmando o pacto Federativo, h o princpio estrutural da
solidariedade que, projetado sobre a relao entre os entes pblicos, probe, em qualquer
hiptese, a prtica da alcunhada guerra fiscal.
O presente trabalho visa demonstrar, em primeiro plano, a existncia
do princpio da solidariedade, que impe um dever constitucional de mtua colaborao entre
os Estados, proibindo-os, em toda e qualquer situao, de praticar a concorrncia tributria.

Procurador do Estado do Paran, mestre em Cincia Jurdica pela UENP, professor de Direito Tributrio.

1. O Princpio da Solidariedade na Constituio Brasileira


Que o sentimento de solidariedade est presente nos mais diversos
nveis do iderio humano, no resta a menor dvida. Seja oriundo da doutrina religiosa ou da
filosofia, o desejo de construo de uma sociedade solidria um sonho almejado e
acalentado pela humanidade, o qual parece, entretanto, ainda distante.
Como no poderia deixar de ser, tais anseios redundam em
consequncias prticas sobre o direito positivado.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 apresenta
evidentes traos solidarsticos, embora no contenha em seu texto o vocbulo solidariedade.
O prembulo menciona que todas as pessoas so membros da famlia humana e no art. 1
dispe que todos devem agir uns para com os outros em esprito de fraternidade.1
Seguindo as tendncias internacionais, a sociedade brasileira fez
insculpir o princpio da solidariedade em sua Constituio. De forma expressa, ele surge como
um objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil: Art. 3. Constituem objetivos
fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e
solidria; [...]. Antes, j no prembulo, consta que o constituinte teve como norte ideolgico
a construo de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.2
Rpida leitura sobre outros dispositivos constitucionais comprova a
direta interferncia do princpio da solidariedade sobre o constituinte a tal ponto que o
princpio da solidariedade poderia ser extrado do texto constitucional pelo mtodo indutivo.
Muitos e variados so os dispositivos que podem servir como
exemplo.
Ao lado do princpio de cunho individualista, que garante o direito de
propriedade (art. 5, inc. XXII), a Constituio dispe, tambm, que a propriedade deve
atender sua funo social (art. 5, inc. XXIII). Trata-se de bvio norte socialista e solidarista,
pois o indivduo, que tem direito propriedade, pode destin-la para o seu benefcio pessoal,
mas deve tambm direcion-la ao interesse dos demais membros da sociedade. Disso
decorrem outros mecanismos legais e constitucionais como a possibilidade de desapropriao
ou direito de uso da propriedade pelo Poder Pblico em determinadas circunstncias (art. 5,
incs. XXIV e XXV).
1

ONU - ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Declarao dos direitos humanos. Disponvel em: <>.
Acesso em: 10 jul. 2007.
2
BRASIL. Constituio brasileira de 1988. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituiao_Compilado.htm>. Acesso em: 22 jul. 2009.

O princpio da solidariedade inspirador at mesmo das relaes


internacionais, constando do art. 4 da Constituio que a Repblica Federativa do Brasil tem,
como princpio de suas relaes internacionais, o de cooperao entre os povos para o
progresso da humanidade. Trata-se de clara aplicao do princpio da solidariedade ao
mbito internacional.
Tambm o artigo 40 da Constituio, de maneira expressa, menciona
que o regime previdencirio tem carter contributivo e solidrio. , portanto, um princpio
especialmente aplicvel ao Direito previdencirio.
O art. 174, pargrafo 2 traz a ideia central de cooperativismo
dispondo que a lei apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo.
Muitos

outros

dispositivos

constitucionais

esto

intimamente

relacionados com o princpio da solidariedade, cabendo exemplificar:


Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, [...].
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, [...].
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, [...].
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social, [...].
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, [...].
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao
adolescente, [...].
Art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas
idosas, [...].

Resta claro que o sistema constitucional, olhado agora apenas como a


tradicional viso positivista de pirmide legislativa, est mergulhado na ideia de
solidariedade que, como princpio norteador do sistema, tem importncia fundamental e plena
aplicabilidade prtica.
Em suma, mesmo diante de uma viso estritamente positivista, podese defender a existncia e a aplicabilidade de um princpio de solidariedade, presente no texto
constitucional brasileiro.
Ponto fulcral deste trabalho o artigo 23, pargrafo nico, da
Constituio Federal que prev a fixao de normas para cooperao entre a Unio e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em mbito nacional. Trata-se, neste caso, da projeo do princpio da
solidariedade sobre o sistema Federativo, abrangendo os entes integrantes da Repblica, j
que Unio, Estados e Municpios funcionam em cooperao, conforme v-se no art. 30, incs.

VI e VII, por exemplo.

2. A Solidariedade como Base da Federao


Proudhon foi um dos pensadores que mais defenderam a construo
de um sistema social sobre a base de comunidades regidas por um Direito que lhe seria
prprio. No seu pensar, a simplista discusso em torno de um Estado mnimo e um Estado
provedor no poderia chegar a bom termo. Para ele, o Estado seria o grande organizador e
arranjador social, tendo um papel diretor da maior importncia, mas esse papel no deveria
abafar as iniciativas e a autonomia da sociedade civil.3
Em verdade, o pensamento solidarista de Proudhon no posiciona o
Estado como interventor, j que essa palavra pode designar alguma oposio entre Estado e
sociedade civil. No Estado de solidariedade, Estado, sociedade civil e mercado esto sempre
numa relao de complementariedade e no de oposio.4
Segundo Proudhon: A ordem poltica repousa fundamentalmente em
dois princpios contrrios, a Autoridade e a Liberdade: o primeiro iniciador, o segundo
determinante; este tendo por corolrio a liberdade de pensamento, aquele a f que obedece.5
O pensador francs assim definiu a relao do cidado com o Estado:
Para que o contrato poltico possa cumprir a condio sinalagmtica e comutativa
que sugere a ideia de democracia; para que, encerrando-se em limites corretos, ele
continue vantajoso e cmodo para todos, preciso que o cidado, entrando na
associao, primeiro tenha a receber do Estado como o que lhe sacrifica; segundo,
que conserve toda a sua liberdade, soberania e iniciativa, menos o que relativo ao
objeto especial para o qual o contrato foi feito e para o qual se pede a garantia do
Estado. Assim regulado e compreendido, o contrato poltico o que eu chamo uma
6
federao.

Com isso, Proudhon pretendia conciliar as noes de liberdade e


autoridade o que, de certa forma, o prprio escopo do moderno princpio da solidariedade.
Como conclui Farias, nesta linha de pensamento, o federalismo
contratual posto como capaz de conciliar o um e o mltiplo, ou seja, de reunir os membros

FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p.
197.
4
Id. Ibid., p. 198.
5
PROUDHON, Pierre-Joseph. O princpio federativo. So Paulo: Imaginrio, 2001, p. 46.
6
Id. Ibid., p. 89-90.

do corpo social pelo sentimento de pertencer a uma mesma comunidade.7


H que se distinguir, porm, o sentimento de solidariedade, to
presente nas doutrinas religiosas e filosficas, com o dever jurdico de solidariedade.

3. O Dever Jurdico de Solidariedade


Comparato explicita a forma original pela qual Kant explicava o
mandamento judaico-cristo do amor ao prximo. Sendo impossvel obrigar algum a amar
outrem, pois os sentimentos no so comandveis, , entretanto, perfeitamente possvel
obrigar os homens a cumprir com esse dever, mesmo que a contragosto. Da falar-se em
dever de solidariedade.8
Peces-Barba9 alerta para o fato de que as sociedades modernas tm
posto nfase quase exclusiva nos direitos, esquecendo-se dos deveres. A este fenmeno d-se
o nome de patologia dos direitos ilimitados. Para Peces-Barba a solidariedade dever de
todos, muito antes de ser um direito. Segundo ele, os carentes e at mesmo os animais 10 teriam
um direito subjetivo solidariedade: A diferena dos demais valores que fundamentam
diretamente direitos, a solidariedade fundamenta indiretamente direitos, quer dizer, f-lo por
intermdio dos deveres.11
Ao confrontar princpios, Comparato12 comenta que, enquanto a
liberdade e a igualdade pem as pessoas
umas diante das outras, a solidariedade as rene, todas, no seio de uma mesma
comunidade. Na perspectiva da igualdade e da liberdade, cada qual reivindica o que
lhe prprio. No plano da solidariedade, todos so convocados a defender o que
7

FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998. p.
202.
8
COMPARATO, Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das
Letras, 2006, p. 292.
9
Apud REIS, Mrcio Monteiro. Moral e direito. In: Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. LOBO TORRES,
Ricardo (Org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 136.
10
Fernndez-Armesto (2007) pe em dvida o conceito de humanidade, demonstrando como so discutveis a
noo de que o homem um ser superior aos demais animais mencionando, inclusive, a existncia de uma
corrente de pensamento que defende a possibilidade de reconhecimento de direitos dos animais, o que pode se
constituir na extenso da ideia de solidariedade para alm da relao entre humanos para abranger outros seres
vivos.
11
Apud LOBO TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: Teoria dos
direitos fundamentais. 2. ed. LOBO TORRES, Ricardo. (Org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 264, verso
nossa. A diferencia de los dems valores que fundamentam directamente derechos, la solidariedad fundamenta
indirectamente derechos, es decir, lo hace por intermedio de los deberes.
12
COMPARATO, Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das
Letras, 2006, p. 577.

lhes comum.

Neste ponto, os significados de fraternidade e solidariedade


apartam-se; sua distino aparece com maior nitidez em razo da obrigatoriedade imposta
solidariedade jurdica:
A ideia de fraternidade, ainda que virtuosa, no se mostra suficiente para representar
o vnculo caracterizador de uma sociedade que, pautada pelo pluralismo, cada vez
mais compreende distintas e sortidas culturas. Mais do que um sentimento fraternal
como exigi-lo? - o respeito pela diferena que deve sobressair, possibilitando a
coexistncia pacfica das diversas concepes de vida, cientes do que as distingue e
do que as une no caso, a igual dignidade de todas as pessoas humanas. Do mesmo
modo, o ato beneficiente, ou caritativo, permanece sempre como uma liberalidade,
uma opo que diz respeito apenas conscincia, no se concebendo em termos de
obrigao a no ser moral; ao passo que a solidariedade, nos termos invocados pelos
constituinte, um dever de natureza jurdica.13

O conceito de fraternidade, que perdera terreno durante o Sculo XIX,


em grande parte em razo do positivismo jurdico clssico, no Sculo XX, "volta a integrar a
equao valorativa dos direitos fundamentais e da justia, agora sob a expresso da
solidariedade.14
No Brasil, percebe-se o recurso aos princpios solidaristas no final do
sculo XIX e incio do sculo XX, surgindo em obras de juristas como Rui Barbosa, Tobias
Barreto e Joaquim Nabuco.15 Especialmente depois de 1919, Rui Barbosa no hesitou em
negar o individualismo jurdico e em reconhecer que as constituies polticas da poca
estavam excessivamente inspiradas nos princpios individualistas de 1789, o que era
insuficiente diante da onda de socializao que animava o mundo todo.16
Interessante relembrar discurso de Rui Barbosa proferido ao incio do
sculo XX:
J no se v na sociedade um mero agregado, uma justaposio de unidades
individuais, acasteladas cada qual no seu direito intratvel, mas uma entidade
naturalmente orgnica, em que a esfera do indivduo tem por limites inevitveis, de
todos os lados, a coletividade. O direito vai cedendo moral, o indivduo
associao, o egosmo solidariedade humana.17
13

MORAES, Maria Celina Bodin de. O princpio da solidariedade. Disponvel em:


<http://www.idcivil.com.br/pdf/biblioteca9.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2009.
14
LOBO TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: Teoria dos direitos
fundamentais. 2. ed. LOBO TORRES, Ricardo. (Org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 245.
15
GODOI, Marciano Seabra de. Tributo e solidariedade social. In: Solidariedade social e tributao. GRECO,
Marco Aurlio; GODOI, Marciano Seabra de. (Coords.). So Paulo: Dialtica, 2005, p. 145.
16
FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p.
191.
17
Apud FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998,
p. 192.

Tobias Barreto tambm defendia a ideia de que o direito uma


disciplina social, isto , uma disciplina que a sociedade impe a si mesma na pessoa de seus
membros, como meio de atingir o fim supremo de todos e o Direito s tem este da
convivncia harmnica de todos os associados.18
Nessa ordem de ideias, o princpio da solidariedade foi includo no
texto constitucional brasileiro, no como deciso tomada pelo legislador, mas por decorrncia
das ideias desenvolvidas desde o final do sculo XIX.19
Ao ingressar na esfera jurdica, o valor moral sofre, obviamente,
algumas adequaes: no agora um mero sentimento ntimo ou uma regra moral. Por isso,
nesse estgio, torna-se irrelevante se o indivduo, a quem tambm destinada a norma
constitucional, est de acordo ou no com a regra:
bvio que o Direito no tem como penetrar no psiquismo das pessoas para imporlhes as virtudes da generosidade e do altrusmo. Seria terrvel, alis, se o Direito
pudesse ditar sentimentos. Entretanto, se ele no pode obrigar ningum a pensar ou a
sentir de determinada forma, ele pode, sim, condicionar o comportamento externo
dos agentes, vinculando-os a obrigaes jurdicas.20

Eis a nova aparncia atribuda ao sentimento de solidariedade quando


deixa ele de habitar o mundo da moral para ingressar no direito positivo: para o Direito, o
sentimento individual do cidado que deseja uma sociedade solidria , seno irrelevante,
pelo menos secundrio.
Hoje, pode-se afirmar com segurana que a solidariedade , a um s
tempo, valor e princpio estrutural.21 Princpio estrutural aquele que fornece o arcabouo de
sustentao do Estado: princpios do federalismo, da Repblica, do Estado Democrtico de
Direito etc. O princpio estrutural possui uma dimenso constitutiva porque serve para indicar
uma compreenso global da ordem constitucional vigente e outra dimenso declarativa
porque esta espcie de princpio assume a condio de superconceito utilizado para
18

Id. Ibid., p. 192.


No h razo para se estranhar a incluso do que antes era apenas princpio tico no direito positivado; tal fato
j ocorrera anteriormente, como no caso do dcimo-terceiro salrio: na origem, alguns patres passaram a
remunerar seus empregados com um salrio adicional por ocasio do Natal. Isso que, durante certo tempo, foi
mera liberalidade acabou sendo incorporado legislao como obrigao legal. (MORAES, Maria Celina Bodin
de. O princpio da solidariedade. Disponvel em: <http://www.idcivil.com.br/pdf/biblioteca9.pdf>. Acesso em:
19 fev. 2008).
20
SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.
297.
21
LOBO TORRES, Ricardo. Existe um princpio estrutural da solidariedade? In: Solidariedade social e
tributao. GRECO, Marco Aurlio; GODOI, Marciano Seabra de. (Coords.). So Paulo: Dialtica, 2005, p.
198.
19

exprimir a soma de outros subprincpios.22


Os princpios estruturantes, bem como os subprincpios que os densificam e
concretizam, constituem princpios ordenadores positivamente vinculantes. Em
virtude do seu carter estruturante, vm quase todos enunciados no captulo
introdutrio da CRP, intitulado Princpios Fundamentais (CRP, arts. 1 a 11).
[Canotilho menciona a Constituio portuguesa, mas o caso anlogo
Constituio brasileira]. Isto no significa que s a venham consagrados, devendo
procurar-se no conjunto global normativo da constituio as revelaes e
23
manifestaes concretas desses mesmos princpios.

esta, sem dvida, a natureza do princpio da solidariedade do qual


nascem outras normas e princpios menos genricos.
Sendo princpio constitucional, a solidariedade passa a ter carter
normativo e vinculativo:
Os princpios, vindos dos textos religiosos, filosficos ou jusnaturalistas, de longa
data permeiam a realidade e o imaginrio do Direito, de forma direta ou indireta. Na
tradio judaico-crist, colhe-se o mandamento de respeito ao prximo, princpio
magno que atravessa os sculos e inspira um conjunto amplo de normas. Da filosofia
grega, origina-se o princpio da no-contradio, formulado por Aristteles, que se
tornou uma das leis fundamentais do pensamento: Nada pode ser e no ser
simultaneamente, preceito subjacente ideia de que o Direito no tolera
antinomias. No direito romano pretendeu-se enunciar a sntese dos princpios
bsicos do Direito: Viver honestamente, no lesar a outrem e dar a cada um o que
seu. Os princpios, como se percebe, vm de longe e desempenham papis
variados. O que h de singular na dogmtica jurdica da quadra histrica atual o
reconhecimento de sua normatividade.24

A normatividade concedida aos princpios constitucionais, implica no


duplo reconhecimento da capacidade dos princpios de serem aplicveis aos casos prticos
submetidos ao Poder Judicirio e, sem prejuzo disso, na aceitao de que valores ticos
aceitos pela sociedade atuam incessantemente sobre esse mesmo Direito. Lobo Torres
observa que nos ltimos trinta anos assiste-se um movimento de retorno aos valores como
soluo para o impasse positivista.25 o que se tem chamado de virada kantiana,
representada por uma volta influncia da filosofia de Kant, com a reaproximao entre tica
e Direito. O emrito doutrinador aponta o livro A Teoria da Justia de John Rawls,
22

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituio. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 2002. p. 1170.
23
Id. Ibid., p. 1173.
24
BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo Direito Constitucional brasileiro: (psmodernidade, teoria crtica e ps-positivismo). In: BARROSO, Lus Roberto. A nova interpretao
constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.
28-29.
25
LOBO TORRES, Ricardo. Tratado de Direito constitucional financeiro e tributrio: valores e princpios
constitucionais tributrios. Vol. II. Rio de Janeiro: Renovar, 2005a, p. 41.

publicado em 1971, como marco desse renascimento de ideias:


A temtica da justia recupera a sua importncia e inmeros livros so publicados na
esteira da obra pioneira de John Rawls. A ideia de liberdade recebe tambm
instigante reflexo e se aprofundam os estudos sobre a era dos direitos [meno a
Norberto Bobbio] e sobre as relaes entre a tica e os direitos humanos. A crtica ao
utilitarismo se torna indispensvel elaborao de uma tica ajustada aos problemas
do sculo XXI. Mesmo os pensadores, como Habermas e Alexy, que rejeitam a
possibilidade de discusso sobre os valores, em razo de sua preferibilidade e nsita
contraditoriedade, transferem a reflexo fundamental para o campo da tica do
discurso e da teoria da argumentao.26

Ao contrrio do que pretendem as vises mais conservadoras que


interpretam os princpios constitucionais meramente como programas destinados atuao do
administrador pblico, obviamente limitados ao factvel o que implica, na prtica, limitar
discricionariedade do administrador pblico o princpio constitucional tem por escopo
orientar a prpria atuao do intrprete, do Estado e da sociedade.
Por tudo isso, a solidariedade aparece na Constituio, a um s tempo,
como objetivo e princpio constitucional:
Assim, possvel afirmar que quando a Constituio estabelece como um dos
objetivos fundamentais da Repblica brasileira construir uma sociedade justa, livre
e solidria, ela no est apenas enunciando uma diretriz poltica desvestida de
qualquer eficcia normativa. Pelo contrrio, ela expressa um princpio jurdico, que,
apesar de sua abertura e indeterminao semntica, dotado de algum grau de
eficcia imediata e que pode atuar, no mnimo, como vetor interpretativo da ordem
jurdica como um todo.27

Concluindo-se pela existncia do princpio da solidariedade, h que se


investigar como ele se propaga e se relaciona com o princpio Federalista, em especial, na
questo referente tributao e relao entre Estados-membros.

4. A Guerra Fiscal e o Problema do Federalismo Brasileiro


Sob o ponto de vista tributrio, podem-se vislumbrar na Federao
brasileira quatro perodos:
a) Federalismo Financeiro Dual: Vigorou na Repblica Velha, de
1891 a 1934. Nesta poca, os Municpios no tinham nenhuma autonomia tributria ou
26

Id. Ibid., p. 56-57.


SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.
295.
27

financeira. Os Estados tinham ampla autonomia, inexistindo, sob o ponto de vista tributrio,
inter-relacionamento entre Estados e Unio. Isso concedia ao sistema tributrio excessiva
flexibilidade, permitindo-se expressamente a bi-tributao. Comuns eram os casos em que
Estados e Unio cobravam tributos sobre o mesmo fato gerador.28
b) Federalismo Financeiro Cooperativo: Surgido pela Constituio de
1934, vigorando at a reforma tributria de 1965/1967. Houve melhor delimitao de
competncias entre Estados e Unio e se concedeu aos Municpios certa competncia
tributria, sendo expressamente vedada a bi-tributao29. Percebeu-se a necessidade de que as
pessoas jurdicas de Direito pblico interno trabalhassem de forma cooperativa.
c) Federalismo Financeiro de Integrao: Vigorou desde a reforma de
1967 at a Constituio de 1988. Fruto do pensamento do regime militar, sua ideia foi reduzir
a competncia de Estados e Municpios, centralizando poderes na Unio. Certamente, serviu
para devolver Unio maior poderio de controle poltico. Em compensao a este
enfeixamento de poderes na administrao nacional, criaram-se sistemas de distribuio
automtica de receitas aos Estados e Municpios, exatamente como hoje ocorre com diversos
impostos que so de competncia da Unio, mas cujos recursos so constitucionalmente
repartidos entre as trs esferas de poder.30
d) Federalismo da Constituio de 1988: A atual Constituio inovou
ao alar o Municpio categoria de ente federativo, posicionando-o, em tese, ao lado da
Unio e dos Estados. Os entes federativos so absolutamente independentes na questo
competencial, recebendo diretamente da Constituio os poderes para instituir tributos.
Perdura o sistema pelo qual a Unio institui e cobra impostos para depois repassar parcelas a
Estados e Municpios. Tambm os Estados instituem e arrecadam o IPVA Imposto sobre
Veculos Automotores obrigando-se a repassar certa parcela ao Municpio.
A formao do Federalismo brasileiro e os problemas decorrentes de
sua formao centrfuga so bem conhecidos.
J na poca do Brasil-Imprio a guerra fiscal reinante entre Provncias
fazia-se sentir, em detrimento dos ideais de colaborao. A reforma de 1834 proibiu as
Provncias de institurem impostos sobre a importao, que era, quela poca, o tributo que
possibilitava maior arrecadao, ante a maior facilidade de fiscalizao. Com isso, muitas
Provncias decidiram tributar mercadorias oriundas de outras Provncias, o que gerou a
chamada guerra fiscal que permeou todo o Segundo Reinado e que ainda hoje persiste, de
28

FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 193-194.
Id. Ibid., p. 194.
30
Id. Ibid., p. 194.
29

maneira suavizada, margem da inteno constitucional. Tais fatos representavam claros


riscos prpria unidade nacional.31 O problema s viria a ser em parte solucionado pela
Constituio de 1891 que instituiu o princpio da liberdade de trfego, ainda hoje constante
como princpio basilar do sistema tributrio nacional (art. 150, inc. V da atual Constituio).
Apenas em 1824, com a primeira Constituio brasileira, surgem
algumas limitaes legais ao poder de tributar, isso em decorrncia da separao entre
Fazenda Pblica e Fazenda Real. Entretanto, persistia grande confuso tributria; costumeiros
eram os casos de bitributao. Inexistia discriminao entre as competncias dos trs nveis de
poder: central, provincial e municipal. Tributos com nomes diferentes, mas incidentes sobre
idnticos fatos geradores, continuaram a ser cobrados sem qualquer critrio de seletividade.
Em suma, muito embora houvesse a separao entre Fazenda Estadual e Fazenda Imperial, a
razo tica da tributao no se sustentava na soberania Estatal, mas na majestade do rei.32
O sistema tributrio apresentava mais de 150 tributos, isso sem
considerarem-se os provinciais e municipais. Algumas mercadorias eram tributadas vrias
vezes, como o acar (cinco vezes) o tabaco (seis) e a aguardente (oito). Determinados
produtos eram taxados em algumas provncias e em outras eram isentos.33
At 1934, em matria de competncia tributria, os Municpios
brasileiros eram verdadeiras fices jurdicas34 e, mesmo aps, viviam em total dependncia
dos Estados. Esta condio definitivamente modificada pela Constituio de 1988, quando o
Municpio v-se alado ao mesmo patamar tributrio em que se encontravam Unio e
Estados, recebendo diretamente da Constituio35 sua competncia tributria, no mais
dependendo ao menos sob o aspecto jurdico da boa vontade da Unio e dos Estados.
Entretanto, a prtica verificada bem outra, fato que demonstra como prticas histricas
profundamente arraigadas dificilmente so modificadas por fora da lei; percebe-se, ainda
hoje, uma excessiva concentrao de poderes no Governo central sendo muito comuns as
romarias de prefeitos com destino a Braslia aonde vo para reclamar liberao de verbas
adicionais para os empobrecidos Municpios.
Comuns so as chamadas guerras fiscais entre Estados. Grande
fonte de disputas, no passado, foi o chamado IVC Imposto sobre Vendas e Consignaes
31

PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. 1. ed. So Paulo: Moderna, 1999, p. 30-31.
Id. Ibid., p. 25-26.
33
Id. Ibid., p. 28.
34
FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 133.
35
O art. 18 da Constituio de 1988 dispe: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, no termos desta
Constituio.
(BRASIL.
Constituio
brasileira
de
1988.
Disponvel
em:
<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao_Compilado.htm>. Acesso em: 22 jul. 2009).
32

que vigorou at 1966, quando foi substitudo pelo ICM Imposto sobre Circulao de
Mercadorias:
Sob o aspecto de ser tambm um tributo indireto, o IVC tinha caracterstica bem
pior do que o seu sucedneo, o ICM, como tambm do que o Imposto de Consumo,
visto que revelava o mesmo defeito de ser aplicado em cascata, gravando todas as
operaes que envolvessem o comrcio de mercadorias, produtos e matriasprimas.36

O problema que sobre o IVC havia enormes diferenas entre as


alquotas aplicadas de um Estado para o outro, as quais chegavam a representar o dobro, em
alguns casos.37
O ICM Imposto sobre Circulao de Mercadorias (hoje substitudo
pelo ICMS) nasce em 1967 justamente com a misso de acabar com a guerra fiscal. O atual
ICMS, centrado tambm na atividade mercantil alm de alguns servios afastados da
competncia municipal, tem as mesmas caractersticas.
Lei Complementar Federal38 em matria de ICMS procura uniformizar
a atuao dos Estados de forma a impedir a disputa entre as unidades da Federao, assim
como ocorre com o ISSQN Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza39, de competncia
Municipal. No mbito de atuao dos Estados, h ainda o Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (CONFAZ) integrado pelos Secretrios das Fazendas Estaduais, que tem poder
normativo e visa detalhar regras de convivncia entre os entes federativos.
Ainda assim, so comuns as disputas envolvendo Estados como o
caso dos benefcios outorgados a empresas multinacionais que se instalam onde lhes so
concedidas maiores isenes, terrenos de boa qualidade, benefcios de toda espcie, fato que
pode at ser salutar ao Estado vencedor da disputa, mas que representa graves danos ao
interesse pblico nacional.
Os mesmos problemas ocorrem frequentemente entre Municpios
como no caso das dvidas sempre ressurgentes acerca da abrangncia do critrio espacial do
ISSQN.
A regra que numa guerra fiscal saia-se vencedor o Estado ou
Municpio mais pujante, fato que representa tambm atentado ao princpio da solidariedade
que norteia todo o ordenamento, inclusive a relao entre os entes Federativos que devem
36

FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 179.
Id. Ibid., p. 179.
38
Atualmente, a Lei Complementar em questo a LC 87/96.
39
Disciplina o funcionamento do tributo, em linhas gerais, a LC 116/03.
37

trabalhar em plena harmonia e de forma complementar.


Muito embora a Constituio atual tenha trazido bvios progressos,
problemas decorrentes da Federao persistem, seja em razo da ainda persistente guerra
fiscal entre Estados, seja pela competncia delegada Unio de instituir contribuies sociais,
com lata amplitude para sua instituio e com a vantagem, para ela, de no estar obrigada a
repassar parcelas dos produtos dessa arrecadao aos Estados, fato que leva a um certo
desinteresse pelos impostos.
Certamente, a falta de cooperao ou pelo menos de aspirao a um
funcionamento mais harmnico entre as diversas esferas de poder nacional decorrem de nossa
histria, especialmente da herana colonial:
Em verdade, poderamos voltar 150 anos, ao tempo de nossa Independncia ou ainda
no prprio Brasil Colnia para, a partir de ento, encontrarmos o personalismo
tributrio, as autoridades ou os agentes das capitanias, provncias ou Estados, todos
agindo, em relao s Leis Tributrias, como se fossem elementos de pases
40
autnomos.

Tais situaes no podem ser justificadas sob a argumentao de que


os governos dos Estados agem visando o bem de seus cidados. Estando integrados numa
Federao, cada Estado tem um dever constitucional, de carter jurdico, a lhes impedir de
tomar medidas egosticas em esquecimento aos direitos de outros entes da Federao. O dever
de solidariedade impe-se mesmo fora da esfera judicial e deve nortear a atuao dos
governantes que esto constitucionalmente obrigados a atuar em mtua colaborao.

Concluso
No se poder esperar eficcia do princpio da solidariedade sem que
sejam definitivamente solucionadas as questes referentes s disputas fiscais. Muito embora a
prpria Constituio imponha Federao, como um de seus objetivos, a minimizao das
desigualdades regionais (art. 3, inc. III), tal dispositivo constitucional no est a autorizar que
Estados menos poderosos ofeream incentivos fiscais vedados por lei; quando isso ocorre,
desestabiliza-se o prprio pacto Federativo. Por outro aspecto, a utilizao destes mecanismos
por entes mais poderosos, j beneficiados por sua melhor infra-estrutura, deve ser reprimida
agilmente pelo Poder Judicirio que, em ltima anlise, o guardio da efetividade
40

FERREIRA, Benedito. A histria da tributao no Brasil: causas e efeitos. Braslia: ?, 1986, p. 85.

Constitucional.
Para tanto, o princpio da solidariedade pode ser invocado para fazer
valer e fortalecer o pacto federativo, tendo em vista que a disputa entre Estados ou entre
Municpios representa, em ltima anlise, a disputa entre parcelas da populao brasileira, o
que, alm de inconstitucional, indesejvel sob todos os pontos de vista.
De tudo o que se exps, exsurgem as seguintes concluses:
a) A atual Constituio brasileira alberga o princpio da solidariedade
que, aplicado aos entes federativos, impe um dever de solidariedade entre os Estadosmembros;
b) Por este dever de solidariedade que no apenas moral, mas
jurdico fortalece-se o sentimento de reprovabilidade de aes governamentais que levem
cognominada guerra fiscal entre Estados.
c) Os governos estaduais no esto autorizados a agir simplesmente
em benefcio do seu prprio Estado, desconsiderando os interesses dos demais entes
federativos, pois o princpio da solidariedade tem os entes pblicos como co-destinatrios ao
lado dos cidados.

Tal dever de absteno prvio, independente da atuao judicial,

servindo como norteador da conduta do representante do ente federado.

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