Mdulo I - Aspectos Introdutrios

Introduo

Unidade 1 - Conceitos bsicos

Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com monumentos

gigantescos, ruas, transportes pblicos, instalaes eltricas etc. O mesmo
acontece pertinho de voc, na sua comunidade, onde diariamente so ofertados
servios que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida.

Para Refletir
Ento, voc j parou para pensar de onde vm os recursos para a execuo
das obras e prestao dos servios ofertados sua comunidade?

A resposta simples e tambm o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos

vm do oramento pblico que, guardadas as devidas propores, na sua
essncia assemelha-se ao oramento familiar. Estou certa de que, aps a
conversa que teremos, voc estar apto a definir oramento pblico e a
identificar suas principais caractersticas.

Pg. 2

Como as decises tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em

comunidade?

Vejamos:

A vida em cidades pequenas, mdias, grandes - nos d a oportunidade de

utilizar os servios pblicos voltados educao, sade, transporte, entre outros.
Encontramos obras construdas, ou em construo, pelo governo, como
drenagem de guas pluviais, canalizao de um crrego situado na periferia,
ampliao da rodoviria da cidade ou a modernizao do aeroporto.

A construo de obras, a prestao de servios, a concesso de benefcios,

entre outras aes executadas pelo governo federal, estadual, municipal
dependem do oramento pblico.

atravs dele que os governantes estimam o que vo arrecadar e como devem

gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. por meio
dele, ainda, que so decididas as obras prioritrias, as promessas de campanha
a serem cumpridas, e quais as reivindicaes sociais da populao sero
atendidas, por exemplo.

Pg. 3

Por outro lado, voc j deve estar habituado a ouvir comentrios de polticos e
especialistas no assunto no sentido de que no h recursos para aumentar o
salrio mnimo, pagar melhor os professores e mdicos, aumentar o valor das
penses e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de policiamento
nas escolas e da violncia nas cidades em geral?

A situao se agrava quando se constata o estado precrio das rodovias e portos

do Pas, to necessrios ao escoamento da produo agrcola, em especial, a
voltada para o setor externo.

Saiba Mais
A vida da comunidade e a economia em geral so afetadas diretamente pelas
tomadas de deciso por parte dos dirigentes, governador ou prefeito.

Pg. 4

Algumas famlias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que tm de

efetuar para custear a sua sobrevivncia, programam-se para que, ms a ms,
consigam fechar as contas no azul, ou melhor, no encerrem as contas do ms
no vermelho. Se houver sobra, timo: pode ir direto para a poupana ou
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso oramento.

No caso do setor pblico, o estudo do oramento faz parte de uma disciplina

mais ampla denominada Finanas Pblicas, cujo objeto de estudo a atividade
financeira do Estado visando obter e utilizar bens e servios para atender s
necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administrao
pblica.

Em outras palavras: a interveno do Estado para prover o atendimento das

necessidades da populao. Para executar essa atividade, o Estado necessita
de recursos financeiros, obtidos de vrias fontes, dentre as quais a tributao,
que representa uma transferncia de recursos da sociedade, pessoas e
empresas, para o Estado.

O objeto das Finanas Pblicas , portanto, o estudo da atividade fiscal,

orientada em duas direes: poltica tributria, para captao de recursos, e
poltica oramentria, para a aplicao dos recursos.

Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do oramento

pblico.

Pg. 5

Mas o que significa oramento?

O conceito de oramento tem evoludo ao longo do tempo. Cada autor costuma

apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferncia, de acordo com
o objetivo que pretende alcanar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

"Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de

avaliar, de calcular, em relao previso (realizao de estimativas) do
comportamento provvel das receitas e dos gastos, de qualquer atividade
econmica de um ente pblico ou privado, num certo perodo de tempo".

O conceito que ser adotado neste curso o seguinte:

Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do programa de

trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser
arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execuo do programa
de trabalho.

"Oramento pblico uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar
o dinheiro que j gastou".
(Baro de Itarar)

Pg. 6

...Oramento - agora vamos decifrar o contedo do conceito:

anual: o oramento, no Brasil, inicia-se em 1 de janeiro e encerra-se

em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. H pases que adotam
datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito,
governador e presidente da Repblica) deve elaborar a proposta de
oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no
caso do municpio; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no
Congresso Nacional, quando se tratar do Pas.

um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e

despesas, o oramento um programa de trabalho, com metas e
objetivos a serem alcanados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no oramento municipal:

Projeto de ampliao da escola municipal X no bairro de Ftima:

Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores

condies de estudo e convivncia escolar;

Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espao da sala de

leitura e da merendeira;

Valor: R$ 50.000,00.

Pg. 7

Estima os recursos: observe que os recursos so programados para

serem arrecadados ao longo do ano; portanto, uma expectativa e no
uma certeza de obteno. claro que a estimativa, ou previso, da receita
exige um mnimo de tcnica e de conhecimento do comportamento da
arrecadao nos anos anteriores. O acerto na estimativa importante
para garantir a continuidade dos servios e obras j iniciados e para que
no haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no
pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por
exemplo.

Fixa a despesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no sentido

de que estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado. Em outra
unidade do curso, estudaremos as formas de alterao desse valor fixado.

obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal; todo estado

tem o oramento estadual; e na esfera federal, h o oramento da Unio.

Saiba mais
O oramento uma lei - a lei oramentria - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos
os rgos e entidades da administrao pblica.

A programao e as respectivas despesas que no estiverem autorizadas na lei

oramentria no podero ser realizadas. Alm disso, a elaborao do
oramento deve seguir determinados princpios, que sero estudados na
unidade seguinte.

Unidade 2 - Princpios oramentrios

Objetivos
Nesta unidade, alm de conhecer a importncia dos princpios, veremos os
mais relevantes e como so citados na Constituio Federal. Ao final da leitura,
voc poder descrev-los e identific-los no texto constitucional.

Introduo
Como vimos na primeira unidade, o oramento uma lei, e a sua elaborao
deve seguir determinados princpios.
Vejamos, ento, o que so esses princpios:
Voc j percebeu que os oramentos, da Unio, dos Estados e Distrito Federal
e dos municpios, sempre se referem ao perodo de um ano? E, mais, que
sempre so publicados?

Isso ocorre porque a matria oramentria regida por princpios, ou seja, por
normas, que vamos conhecer agora.

O oramento pblico federal, estadual, municipal obedece a um conjunto de

normas chamadas princpios oramentrios. Uns esto implcitos nos
dispositivos da Constituio Federal, outros derivam da doutrina que rege a
matria.

Os princpios, teis para o entendimento dos diversos aspectos do oramento,

so produtos da evoluo do processo de elaborao e execuo oramentria
ao longo do tempo.

Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

Deve-se recordar que, historicamente, o oramento pblico apresenta-se como

forma de restringir e de disciplinar o grau de arbtrio do governante. Dessa forma,
procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ao desses
governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos
cidados.

Pode-se afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para cumprir uma
funo de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivao desse
controle torna-se necessrio que, no processo de elaborao da proposta
oramentria, sejam respeitados determinados princpios oramentrios. Assim,
os princpios oramentrios se apresentam como as premissas bsicas de ao
a serem cumpridas na elaborao da proposta oramentria.

Pg. 2

Agora que voc conheceu a importncia dos princpios, vamos estudar os

mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princpio estabelece que a previso da receita e a fixao

da despesa devem referir-se a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o
exerccio financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem incio em 1 de janeiro
e se encerra em 31 de dezembro.

A lei oramentria tem um prazo de validade, quer dizer, o oramento fica em

vigor por um perodo limitado. Significa que, para o prximo ano, tero de ser
tomadas todas as medidas necessrias para a elaborao e execuo de um

novo oramento. Na prtica, podem e devem constar as aes e projetos em

fase de execuo ao lado de novos projetos e novas aes. Portanto, ateno!
O novo significa novos clculos para a receita e para a despesa. Assim,
esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior.

2. UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um oramento.

Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um oramento para o
mesmo perodo.

Talvez voc esteja se perguntando sobre a necessidade desse princpio, uma

vez que parece ser to clara a existncia de um nico oramento. Mas a histria
recente do oramento no Brasil registra poca em que conviviam vrios
oramentos, por exemplo: oramento da previdncia, oramento monetrio,
alm de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programao e o
controle da despesa. Em boa hora a Constituio de 1988 ps um fim nessa
histria.
Pg. 3

3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria deve conter

apenas matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto
que no esteja relacionado com a previso da receita e com a fixao da
despesa para o ano seguinte.

Em alguns pases, e no Brasil tambm, existiu, por um tempo, um tipo de

oramento que recebeu o apelido, ou a denominao, de oramento rabilongo.
Quer dizer: o oramento inclua no texto da lei matrias de interesse dos
governantes, mas que no diziam respeito propriamente ao oramento. Muitas
vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decises

efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam

ter sido objeto de leis.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza de aprovao
pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar carter legal a tais atos
e corrigir as situaes irregulares?

Quer exemplos de rabilongos?

A incluso na lei oramentria de autorizao para o prefeito alterar a estrutura

administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salrios.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser

includas na lei oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de gasto
pode ser feita por fora do oramento. Isso vlido para todos os rgos e
entidades da administrao pblica direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila So

Joo? E a representao que a prefeitura ou o governo do Estado tem em
Braslia? Entram no oramento?

Sim, toda e qualquer instituio que receba recursos oramentrios ou gerencie

recursos pblicos deve ser includa no oramento, com seus respectivos valores
e programao, para o perodo de um ano.

At os fundos?

Claro, at os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto na

do Estado e do municpio.

Pg. 4

5. PUBLICIDADE: a lei oramentria precisa ser amplamente divulgada, para

permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu contedo e saiba como
so empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de
receita. Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico.

O oramento do Governo Federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio

logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os
oramentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades tambm
devem ser publicados nos respectivos dirios oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal

prprio ou internet para dar publicidade lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela populao
ou afixar a lei oramentria em um quadro de avisos entrada da prefeitura.

O importante que a populao conhea o contedo da lei e a entenda. Este

princpio reforado pelo que vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgao ao contedo do oramento se a

linguagem for incompreensvel para a populao. Cabe equipe responsvel
pelo documento expor nmeros e palavras de forma clara e exata, de tal forma
que no deixe margem dvida.

7. EQUILBRIO: por este princpio, o oramento dever estar sempre

equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

Pg. 5

E como podemos identificar alguns princpios na Constituio Federal?

Para auxili-lo a compreender bem a legislao que envolve o Oramento

Pblico, assista ao vdeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado,
sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e oua com ateno s
explicaes do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Ento, veja a seguir:

Constituio Federal 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

III - os oramentos anuais.

O artigo expressa o princpio da anualidade.

 5 - A lei oramentria anual compreender:

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e

entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;

II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos

a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Aparentemente, so trs oramentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que
engloba trs documentos. O princpio da unidade est implcito no 5 do art.
165.
8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da
receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para
abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda
que por antecipao de receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princpio da exclusividade.

Pg. 6
Saiba mais
Os princpios so de grande utilidade para o oramento pblico no que diz
respeito aos aspectos financeiro, contbil e tico. Servem, fundamentalmente,
como instrumento de controle social, posto que fornecem as condies para
que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela
sociedade.

Unidade 3 - O carter autorizativo do oramento no Brasil

Objetivos

Nesta unidade, vamos estudar o carter autorizativo do oramento e suas

controvrsias. Ao final, voc poder identificar as razes da discusso sobre
o carter autorizativo versus impositivo do oramento no Brasil.

Introduo

Vimos, na unidade anterior, que no permitida a execuo de nenhuma obra,

pagamento de servios e de outras despesas que no estejam autorizadas na
lei oramentria, correto?

Voc j percebeu que a lei oramentria constitui um instrumento de

controle poltico do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, controle poltico, porque do Congresso Nacional, da assembleia

legislativa e da cmara de vereadores a competncia privativa para autorizar,
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar
as

despesas necessrias ao funcionamento dos servios pblicos e outras

que objetivem o bem-estar coletivo.

Pg. 2

Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situao hipottica. Suponha que,
ao examinar o oramento do seu municpio ou Estado, voc verifique que

constam aes de suma importncia para a comunidade e que eram esperadas

com grande expectativa, como, por exemplo:

a - construo da quadra de esportes projeto includo no oramento pelo

prprio prefeito;

b ampliao da biblioteca da escola municipal obra includa pelos vereadores

no oramento, atendendo a reivindicao de alunos e professores;

c realizao de concurso pblico para professores do ensino fundamental,

solicitao da comunidade acatada pelo prefeito.

Voc observa, tambm, que os recursos esto previstos no oramento, conforme

manda a lei.

Qual o grau de certeza que voc tem de que tais aes sero executadas?

Resposta: nenhuma certeza.

Pg. 3

Ou, em outras palavras, j que esto autorizadas no oramento, o prefeito

obrigado a execut-las?

No, o prefeito no obrigado.

Por qu?
No Brasil, o oramento autorizativo, ou melhor, no impositivo, obrigatrio.
Na prtica, o prefeito pode executar toda a programao, uma parte dela, ou
nada. O dirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento,
mas no est "obrigado" a isso.

Esse fato gera acirradas discusses na imprensa e no cenrio poltico federal.

Existem propostas em tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado
Federal objetivando tornar o oramento impositivo, pelo menos em termos
parciais.

Para refletir
vlido destacar alguns pontos da controvrsia: na Unio, por exemplo,
existem tipos de receitas que so obrigatoriamente vinculadas a determinados
gastos e, por outro lado, existem certas despesas que tm carter obrigatrio,
como o pagamento de aposentadorias e penses, pagamento dos juros da
dvida pblica, repasse que a Unio obrigada a fazer para estados e
municpios de acordo com o mandamento constitucional.

Da conclui-se que o oramento no totalmente autorizativo, dada a existncia

de grande parte da despesa que possui carter obrigatrio. Alis, como se ver
adiante, as despesas obrigatrias representam a maior fatia do oramento da
Unio.

Pg. 4

Ento, de que se queixam os parlamentares?

Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relao s aes

includas por eles no oramento, as quais no possuem carter obrigatrio. Ou
seja, depende da vontade poltica do Poder Executivo a execuo ou no de tais
aes, uma vez que no so obrigatrias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as queixas do Poder Executivo, que reclama da rigidez

oramentria e de que o oramento extremamente engessado.

O que significa isso?

Significa que ele no tem liberdade para executar o oramento da forma que lhe
aprouver, uma vez que a Constituio Federal, alm de outras leis, o obrigam a
destinar determinados percentuais da receita para despesas especficas, como
o caso de educao e sade.

E as despesas que, ao contrrio das obrigatrias, o Poder Executivo pode

executar livremente?

So chamadas de discricionrias, porque dependem apenas do seu poder

de escolha, da sua deciso poltica. E, entre essas, esto as emendas de
parlamentares, conforme ser estudado no Mdulo IV.

Pg. 5

A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Oramento da

Cmara e do Senado, refere-se s despesas da Unio, comparando os valores
executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores
no incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da dvida
e outros de natureza financeira.

Observe que a maior parte das despesas tem carter obrigatrio e que os
percentuais praticamente no se alteram no tempo.

Composio das Despesas da Unio

2007 a 2009

Em R$ milhes
Em R$ milhes
Despesas
Obrigatrias
Discricionrias
Total

2007
Valor
488.861,5
55.400,9

2008

2009

%
Valor
89,8 545.106,6

%
Valor
86,8 651.912,3

%
86,8

10,2

13,2

99.014,1

13,2

100,0 750.926,4

100,0

82.581

544.262,4 100,0 627.687,7

Observe o grfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasio da

audincia pblica realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar
os pontos mais importantes da proposta oramentria para 2009. Observe que
o grfico mostra o total do oramento e o total das despesas, incluindo as
financeiras e as no financeiras, denominadas primrias. O grfico pode ser
encontrado na pgina do Ministrio do Planejamento.

Saiba mais
Diante dos nmeros apresentados sobre o valor das despesas obrigatrias e
discricionrias, observa-se que as razes da controvrsia a respeito do carter
do oramento no Brasil fazem parte do mundo da poltica, onde a tcnica tem
pouca contribuio a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmao
conclusiva sobre o tema em discusso.

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discusso sobre o carter do

oramento no Brasil, leia o artigo A falcia do oramento autorizativo, de
autoria do Consultor de Oramentos do Senado Federal Joo Henrique
Pederiva.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I do curso Introduo ao Oramento

Pblico.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!