Teoria Geral da Administrao

Teoria Geral da Administrao

Fundao Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-7638-819-7

Teoria Geral da Administrao

Joo Batista Vieira Bonome

1. edio

 2008 IESDE Brasil S.A. proibida a reproduo, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorizao por
escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais.

B719

Bonome, Joo Batista Vieira.

Teoria Geral da Administrao./Joo Batista Vieira Bonome.
Curitiba: IESDE Brasil S.A., 2008.
224 p.
ISBN: 978-85-7638-819-7
1. Administrao. 2. Teorias administrativas. 3. Organizaes.
4. Processos Gerenciais. 5. Pessoas I. Ttulo
CDD 658.001

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Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1482. CEP: 80730-200

Batel Curitiba PR
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Joo Batista Vieira Bonome

Mestrando em Administrao Pblica com
nfase em Polticas Sociais pela Fundao Joo
Pinheiro. Especialista em Relaes de Trabalho e
Negociaes pelo Instituto de Educao Continuada (IEC) da Pontifcia Universidade Catlica
de Minas Gerais (PUC Minas). Bacharel em Administrao de empresas pela PUC Minas.

sumri
sumrio

12
Administrao Cientfica: Taylor
12 | A trajetria de Taylor
14 | Administrao como cincia
14 | Organizao Racional do Trabalho
23 | Princpios da Administrao Cientfica

31
Administrao Cientfica: Ford
31 | Breve histrico
32 | Princpios da produo em massa
33 | Linha de montagem de Henry Ford
35 | Princpios da produo fordista
36 | Inovaes salariais de Ford
38 | Consideraes finais

45
Teoria Clssica da Administrao
45 | A obra de Fayol
46 | Conceito de Administrao
48 | As funes empresariais
50 | Princpios da Administrao
52 | Consideraes finais

60
Escola de Relaes Humanas
60 | Origem da Escola de Relaes Humanas
61 | A experincia de Hawthorne
65 | Concluses da experincia de Hawthorne
70 | Pressupostos da Escola de Relaes Humanas
71 | Crticas Escola de Relaes Humanas

79
Abordagem burocrtica da Administrao
79 | Max Weber e as origens da Teoria da Burocracia
82 | Caractersticas da burocracia
88 | Vantagens da burocracia
90 | Disfunes da burocracia

103
Abordagem comportamental
103 | Origens da Teoria Comportamental
104 | Teorias sobre a motivao humana
115 | Apreciao crtica da abordagem comportamental
118 | Concluso

127
Abordagem neoclssica da Administrao
127 | Caractersticas principais da Teoria Neoclssica
131 | Administrao como tcnica social
132 | Administrao por objetivos
139 | Decorrncias da abordagem clssica e neoclssica

152
Abordagem estruturalista da Administrao
152 | Origens da Teoria Estruturalista
152 | As organizaes
156 | Os objetivos organizacionais
158 | Ambiente organizacional
159 | O homem organizacional

sumri
sumrio

160 | Conflitos organizacionais

162 | Apreciao crtica da Teoria Estruturalista

171
Abordagem sistmica da Administrao
172 | Pressupostos da Teoria dos Sistemas
176 | Tipologia dos sistemas
177 | Princpios operacionais dos sistemas
179 | Caractersticas gerais dos sistemas abertos
181 | Crticas abordagem da Teoria de Sistemas

189
Abordagem contingencial da Administrao
190 | Origens da Teoria da Contingncia
193 | As pesquisas
201 | Novas abordagens do desenho organizacional
205 | Concluses
205 | Apreciao crtica da Teoria da Contingncia

211
Gabarito

221
Referncias

Apresentao

Teoria Geral da Administrao

Um dos fenmenos mais marcantes na atualidade e que caracteriza muito bem a poca contempornea em que vivemos refere-se proliferao e ao adensamento das organizaes.
As demandas impostas, exigidas pela sociedade para a manuteno da sobrevivncia dos
indivduos freqentemente so satisfeitas e
solucionadas atravs das organizaes. Aquelas que ainda no foram solucionadas devem,
certamente, estar sendo analisadas por outras
organizaes, e que, mais cedo ou mais tarde,
iro constituir novas organizaes j preparadas
para solues mais inovadoras.
Todavia, compreender como os ajustamentos
entre demandas e satisfaes se processam,
entender a to presente e sentida volatilidade
das demandas, faz-nos crer que preciso conhecer profundamente como as organizaes
funcionam. Na atual conjuntura, em que se
ouvem freqentemente palavras como incerteza, inconsistncia, antagonismo, complexidade,
essa necessidade fica mais aguda, sugerindo
um preparo e um nvel de conhecimento mais
abrangente, variado, e que sirva para tornar os
indivduos mais capacitados para lidar com essa
circunstncia.
Cabe ao profissional de Administrao no ser
somente um entre todos os demais nessa incessante procura. Ao administrador reserva-se
o direito e o dever de dar alguns passos alm.
Nesse sentido, absorver um pouco mais da histria, dos conceitos, das caractersticas e do dinamismo objetos da disciplina de Teoria Geral

Apresentao

Teoria Geral da Administrao

da Administrao seria o impulso inicial e indispensvel do sucesso profissional.

Foi pensando nesses aspectos que a presente
obra Teoria Geral da Administrao presta-se
ao servio de apresentar de maneira clara, linear
e com uma forte interface com a prtica gerencial todas as teorias da Administrao.
Inicialmente sero apresentados os pensamentos de Taylor e de Ford que, uma vez reunidos,
so denominados de Administrao Cientfica. O
prximo captulo apresentar as idias da Teoria
Clssica, de Fayol, seguido da contribuio da
Escola de Relaes Humanas, a da Abordagem
Burocrtica, influenciada por Max Weber, chegando metade desta edio com a Abordagem Comportamental da Administrao.
Segue-se a perspectiva Neoclssica, muito bem
postulada por Peter Drucker, e, aps, toda a fora
e importncia das contribuies Estruturalistas,
surgindo depois a Sistmica, e arrematando
com a contribuio Contingencial, sendo que,
claro, esta obra no pretende esgotar toda a
importncia dessas teorias nem mesmo desdenhar da importncia dos desdobramentos das
mesmas.
por isso que, ao final de cada captulo h a
seo Ampliando seus Conhecimentos, que tem
a pretenso de apresentar de maneira sucinta
e objetiva alguns tpicos especiais da Administrao contempornea, fornecendo um novo
e mais atualizado olhar no que diz respeito ao
mundo organizacional.
Faa bom proveito! E tenha sucesso!

Abordagem burocrtica
da Administrao

A partir da dcada de 1940, as crticas tecidas tanto Teoria Clssica

pelo seu carter mecanicista como Escola de Relaes Humanas pela
sua proposta ingnua foram capazes de revelar que havia uma lacuna na
base terica da cincia da Administrao, que fomentasse uma perspectiva
abrangente e slida do processo organizativo, base esta que deveria servir
de orientao para as atividades dos administradores. Alguns pesquisadores
e estudiosos foram buscar inspirao para o estabelecimento de uma nova
teoria da organizao nas propostas do economista e socilogo alemo Max
Weber (1864-1920). Advm da a Teoria da Burocracia.
A burocracia pode ser considerada como uma forma de organizao
humana baseada na racionalidade, ou seja, na adequao dos meios aos objetivos pretendidos, tendo em vista garantir o maior grau de eficincia possvel no alcance desses objetivos.
O conceito de burocracia para Weber o da organizao eficiente por
excelncia, e, para que essa excelncia seja atingida a burocracia prima em
detalhar de maneira antecipada, planejada e em todos os aspectos, como as
coisas devem ser realizadas.
Nesses termos, o objetivo deste captulo mostrar como a burocracia
surgiu, quais as suas principais caractersticas, suas conseqncias, seus desdobramentos, bem como apresentar o conceito de disfuno burocrtica
que normalmente confundido com a prpria definio de burocracia.

Max Weber e as origens da Teoria da Burocracia

Max Weber (1864-1920), socilogo alemo, foi o criador da Sociologia da
Burocracia. Foi professor das Universidades de Friburgo e de Heidelberg e
ficou famoso pela teoria das estruturas de autoridade. Com a traduo de
alguns de seus livros para a lngua inglesa, por Talcott Parsons, tomou corpo
nos Estados Unidos a Teoria da Burocracia em Administrao. Sua obra realmente muito vasta. Seu principal livro, para o propsito deste estudo, A
tica Protestante e o Esprito do Capitalismo.

Teoria Geral da Administrao

A origem da burocracia compreendida como uma forma de organizao humana remonta Antigidade, no momento em que o ser humano
passou a elaborar e a registrar os primeiros cdigos de normatizao das relaes existentes entre o Estado e a sociedade e entre os cidados.
Entretanto, o modelo burocrtico tal como existe atualmente, teve sua
origem nas mudanas religiosas verificadas logo aps o perodo do Renascimento. Nesse sentido, sublinha Max Weber que o sistema de produo
moderno, que eminentemente racional e capitalista, no se originou das
modificaes tecnolgicas nem mesmo das relaes de propriedade, como
defendia Karl Marx, mas sim de um novo aparato normativo, social e moral, o
qual denominou tica protestante: o trabalho rduo e duro, a poupana e
o ascetismo que proporcionavam a reaplicao dos volumes de capital excedentes, em vez do gasto e do consumo em elementos materiais e improdutivos, que normalmente perseguem a vaidade e o prestgio.
De acordo com Maximiano (2000), Weber identifica alguns fatores primordiais que favoreceram o desenvolvimento da burocracia moderna:
O desenvolvimento de uma economia monetria a moeda no apenas facilita, mas racionaliza as transaes econmicas. Na burocracia,
a moeda assume o lugar da remunerao em espcie para os funcionrios, permitindo a centralizao da autoridade e o fortalecimento da
administrao burocrtica.
O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do
Estado Moderno apenas um tipo burocrtico de organizao poderia
arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas.
A superioridade tcnica em termos de eficincia do tipo burocrtico
de administrao que serviu como uma fora autnoma interna para
impor sua prevalncia. A razo decisiva da superioridade da organizao
burocrtica sempre foi unicamente sua superioridade tcnica sobre qualquer
outra forma de organizao.
O desenvolvimento tecnolgico fez com que as tarefas da administrao
tendessem ao aperfeioamento. Assim, os sistemas sociais cresceram
em demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa,
sufocando as pequenas. Alm disso, nas grandes empresas h uma
necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior
previsibilidade do seu funcionamento.
80

Abordagem burocrtica da Administrao

J no campo especfico da Administrao a Teoria da Burocracia desenvolveu-se por volta dos anos 1940, em funo principalmente dos seguintes aspectos:
Tanto a Teoria Clssica quanto a Escola de Relaes Humanas, ambas oponentes e contraditrias, mostravam-se frgeis e parciais, no
possibilitando uma abordagem global, envolvente e integrada das
questes organizacionais. Uma vez que revelaram pontos de vista
extremistas e, portanto, incompletos acerca do gerenciamento das
empresas, revelou-se desde ento a necessidade de uma anlise mais
completa e ampla, seja a respeito da estrutura, sejam dos participantes da organizao.
Foi preciso estudar um modelo de organizao racional capaz de
abranger vrios outros elementos envolvidos no gerenciamento empresarial, incluindo o comportamento dos membros participantes, e
possvel de ser aplicada no somente fbrica, mas tambm a todas as
formas de organizao humana e principalmente s empresas.
As empresas tornaram-se bastante grandes em termos de faturamento, patrimnio, quantidade de trabalhadores, disposio geopoltica e,
desse modo, tambm mais complexas, fato esse que passou a exigir
determinados modelos organizacionais com definies mais racionais.
Alguns estudiosos verificaram que as grandes corporaes dependem
em larga escala, para a sua organizao, de um sem-nmero de trabalhadores, cada qual com a sua prpria especialidade.
Decorre da que milhares de homens e mulheres devem ser alocados
em setores distintos da produo, possuindo nveis hierrquicos tambm distintos: os engenheiros e administradores no alto da pirmide e
os operrios na base. Cada um deve executar tarefas especficas, precisam ser dirigidos e controlados e, sob esses aspectos, nem a Teoria
Clssica tampouco a Escola de Relaes Humanas mostraram-se suficientes para dar resposta a essa situao, que, com o passar dos anos,
se tornou mais complexa.
O reaparecimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta
dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. De acordo com essa linha
terica, um homem poderia ser pago para agir e para se comportar de
uma maneira preestabelecida, que deveria ser detalhada e minuciosa81

Teoria Geral da Administrao

mente explicada, no permitindo, em hiptese alguma, que suas emoes interferissem em seu desempenho. A proposta organizacional da
Sociologia da Burocracia sugeriu a adoo de outros elementos que
possibilitavam o aumento da eficincia e, por isso, os administradores
os aplicaram em suas empresas. Foi a partir da que surgiu a Teoria da
Burocracia na Administrao.

Caractersticas da burocracia
Segundo Max Weber, o modelo burocrtico possui as seguintes caractersticas:

Carter legal das normas e regulamentos

A burocracia uma organizao ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. uma organizao baseada em um tipo
de legislao prpria (como a Constituio para o Estado, os estatutos para
a empresa privada etc.). justamente esse formato que define antecipadamente como a organizao burocrtica dever funcionar.
Essas normas e regulamentos so escritos. So exaustivos porque procuram cobrir todas as reas/aes da empresa, prever todas as ocorrncias e
conseguir enquadr-las em um esquema previamente definido e capaz de
regular tudo o que ocorre dentro da empresa. As normas e regulamentos so
racionais porque so coerentes com os objetivos. A burocracia uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e regulamentos so legais
porque conferem s pessoas investidas da autoridade um poder coercitivo
sobre seus subordinados e tambm os meios capazes de impor a disciplina.
As normas e regulamentos so escritos para assegurar a interpretao unvoca e sistemtica. Assim, economizam esforos e possibilitam a padronizao
dentro da organizao.

Carter formal das comunicaes

A burocracia uma organizao ligada por um processo comunicativo
eminentemente escrito. Todas as regras, decises e aes administrativas
so formuladas e registradas por escrito. Da o carter formal da burocracia:
todas as aes e procedimentos so feitos proporcionando comprovao e a

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Abordagem burocrtica da Administrao

respectiva documentao. Alm disso, como muitas vezes certos tipos de comunicaes so feitas reiterada e constantemente, a interpretao unvoca
das comunicaes fica assegurada, pois a burocracia utiliza-se de rotinas e de
formulrios para facilitar as comunicaes e para rotinizar o preenchimento
de sua formalizao.

Carter racional e diviso do trabalho

A burocracia uma organizao que fundamentalmente se caracteriza
por uma sistemtica diviso do trabalho. Essa diviso do trabalho obedece a
uma racionalidade, ou seja, ela adequada ao objetivo a ser atingido: a eficincia da organizao. Da o seu aspecto racional. H uma sistemtica diviso
do trabalho, do direito e do poder, que estabelece as atribuies de cada um
dos participantes, as condies de obrigatoriedade. Cada participante ocupante de um cargo especfico, com funes especficas e especfica esfera de
competncia, atuao e responsabilidade. Cada participante deve saber qual
a sua atividade, qual a sua capacidade de comando sobre os outros e, o mais
importante, quais so os limites dessa atividade, direito e poder, para no
ultrapassar esses limites, no interferir na competncia alheia e muito menos
prejudicar a estrutura existente. Assim, as incumbncias administrativas so
bastante diferenciadas e especializadas e as atividades so distribudas de
acordo com os objetivos a serem atingidos.

Impessoalidade nas relaes

A distribuio de atividades acima descrita feita impessoalmente, isto ,
feita em termos de cargos e de funes e no em relao s pessoas envolvidas. Vem da o carter impessoal da burocracia. A administrao da burocracia realizada sem considerar os indivduos como pessoas, mas sim como
ocupantes de cargos e de funes. O poder que cada pessoa possui impessoal e deriva do cargo que ocupa. O mesmo sentido percebido, pois a
obedincia prestada pelo subordinado ao superior impessoal. Ele obedece
ao superior, no em considerao a quem ele , mas ao cargo que ocupa. A
burocracia garante a continuidade do cargo ao longo do tempo: as pessoas
vm e vo, as funes e os cargos permanecem. Cada cargo contempla uma
rea ou setor de competncia e de responsabilidade.

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Teoria Geral da Administrao

Hierarquia da autoridade
A burocracia uma maneira de organizar que estabelece os cargos de
acordo com o princpio da hierarquia, ou seja, cada cargo inferior est sob o
controle e a superviso de um cargo superior. Nenhum cargo fica sem controle ou superviso. Surge da a necessidade da hierarquia da autoridade para
fixar os nveis superiores nos diversos escales de autoridade. Esses escales
iro proporcionar a estrutura hierrquica da organizao. A hierarquia a
ordem e a subordinao, e os graus de autoridade correspondem s mais variadas categorias de participantes, funcionrios, classes etc. Todos os cargos
esto dispostos em nveis hierrquicos que proporcionam certos privilgios
mas tambm obrigaes, e so estreitamente definidos por meio de regras
limitadas e especficas.
A autoridade o poder de controle resultante de uma posio reconhecida inerente ao cargo e no ao indivduo especfico que desempenha o
papel, por assim dizer, oficial. A distribuio de autoridade nesse tipo de sistema serve para reduzir o atrito em nveis mnimos, por via do contato formal
(oficial) amplamente restritivo, em relao s maneiras preestabelecidas e definidas pelas normas da empresa. Desse jeito, o subordinado fica protegido
de possveis aes arbitrrias do seu superior, dado que as aes de ambos se
processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras.

Rotinas e procedimentos estandardizados

A burocracia uma organizao que fixa as regras e normas tcnicas para
aferir o desempenho de cada ocupante de cargo. Esse ocupante no pode
fazer o que quiser, mas o que o modelo burocrtico impe que ele faa. As
regras e normas tcnicas regulam toda conduta desse ocupante, cujas atividades s podem ser realizadas de acordo com as rotinas e procedimentos
fixados pelas regras e normas tcnicas.
Toda a estrutura burocrtica projetada intencionalmente de acordo
com os princpios da racionalidade: a disciplina no trabalho e o desempenho no cargo so assegurados por um conjunto de regras e normas que
ajustam completamente o funcionrio s exigncias de seu cargo como
tambm s exigncias da empresa: a mxima produtividade. Essa racionalizao do trabalho encontra sua forma mais clara na Administrao Cientfica,
que chegou a um patamar altssimo de condicionamento e de treinamento.
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Abordagem burocrtica da Administrao

Todas as atividades de cada cargo eram desempenhadas de acordo com padres claramente definidos, nos quais cada conjunto de aes estava funcionalmente relacionado com os propsitos da fbrica, segundo uma maneira
ideal. Esses padres facilitavam a avaliao do desempenho de cada um dos
participantes.

Competncia tcnica e meritocracia

A burocracia uma organizao na qual o processo seletivo baseado no
mrito e no desenvolvimento da competncia tcnica, e no em vontades
pessoais. A admisso, a transferncia e at mesmo a promoo dos trabalhadores so baseadas em critrios, vlidos para toda a empresa, de avaliao
e de classificao, e no em critrios particulares e arbitrrios. Esses critrios
universais so racionais e consideram a competncia, o mrito e a capacidade do funcionrio em relao ao cargo ou funo. Da a necessidade dos
exames, dos concursos, de testes e de ttulos seja para admisso seja para
promoo.

Especializao da administrao
A burocracia uma organizao que preconiza a separao entre a propriedade e a administrao. Os membros do corpo administrativo devem ser
e estar completamente separados da propriedade dos meios de produo.
Isso quer dizer que os administradores em organizaes burocrticas no so
respectivamente os seus proprietrios. O dirigente no precisa ser necessariamente o dono do empreendimento ou mesmo um grande acionista da organizao, mas sim um profissional especializado para a sua administrao.
Com a burocracia emerge um tipo de profissional especializado no gerenciamento de empresas, e da afasta-se de forma gradual o capitalista da gesto
do negcio, diversificando as suas aplicaes financeiras de capital.
Os meios de produo, isto , os recursos necessrios para desempenhar
as tarefas da empresa, no so propriedades dos burocratas esto acima
destes. O funcionrio no pode vender, comprar ou herdar sua posio ou
seu cargo, e sua posio e seu cargo no podem ser apropriados e integrados
ao seu patrimnio privado. Essa estrita separao entre as rendas e os bens
privados e os pblicos uma caracterstica especfica da burocracia, que a
distingue dos tipos patrimonial e feudal de administrao. Existe um princ85

Teoria Geral da Administrao

pio de completa separao entre a propriedade que pertence organizao

e a propriedade pessoal do funcionrio.

Profissionalizao dos participantes

A burocracia uma organizao caracterizada pela profissionalizao dos
seus participantes. Cada funcionrio de uma burocracia pode ser considerado como um profissional, por diversas razes:
Ele um especialista cada funcionrio especializa-se nas atividades
do seu respectivo cargo. Essa especializao ir variar conforme o nvel
hierrquico onde est situado. Mas h algumas distines claras, pois
enquanto aqueles que ocupam posies no topo da empresa so mais
generalistas, medida que se desce nos nveis hierrquicos, aqueles
que ocupam posies mais baixas vo se tornando gradativamente
mais especialistas.
um assalariado os trabalhadores de uma burocracia recebem salrios correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto mais elevado
o cargo na escala hierrquica, maior o salrio e, claro, o poder. Os
funcionrios devem ser recompensados exclusivamente por salrios e
no devem receber pagamentos dos consumidores/clientes, para preservarem a orientao da empresa, bem como suas normas e regulamentos. O trabalho na burocracia representa, geralmente, a principal
ou nica fonte de renda do trabalhador.
ocupante de cargo o funcionrio da burocracia ocupa um cargo e
esse a sua principal atividade dentro da empresa, fato que toma todo
o seu tempo. Ele no ocupa um cargo por vaidade ou por honraria,
mas sim porque esse o seu meio de vida.
nomeado por um superior hierrquico o funcionrio um
profissional que foi selecionado e, portanto, escolhido por sua competncia e capacidade, e assim ser nomeado, assalariado, promovido ou mesmo demitido da empresa pelo seu superior hierrquico.
O superior hierrquico tem completa e total autoridade sobre seus
subordinados. o superior que toma decises a respeito de seus
subordinados.

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Abordagem burocrtica da Administrao

Possui um mandato por tempo indeterminado quando um funcionrio ocupa um cargo em uma burocracia, o tempo de permanncia
nesse cargo no pode ser definido e determinado. Isso no quer dizer
que o cargo seja vitalcio, mas sim que no h norma ou regra capaz de
determinar previamente o tempo de permanncia de um funcionrio,
tanto no cargo quanto na empresa.
Segue uma carreira dentro da empresa medida que um funcionrio mostra seu mrito, sua capacidade e sua competncia, ele poder ser promovido para outros cargos de nveis superiores. O burocrata
recompensado por meio de uma sistemtica promoo, atravs de
uma carreira dentro da organizao. O funcionrio um profissional
que faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida.
No possui a propriedade dos meios de produo e administrao
o administrador gerencia a empresa em nome de seus proprietrios,
enquanto o funcionrio, para trabalhar, precisa de mquinas e de
equipamentos fornecidos pela empresa. Uma vez que essas mquinas e
esses equipamentos se tornam sofisticados pela tecnologia empregada
e, portanto, mais caros, somente as grandes corporaes passam a
ter condies financeiras para adquiri-los. por isso que as empresas
assumem gradativamente o monoplio dos meios de produo. O
administrador gerencia a empresa, mas no o proprietrio dos meios
de produo. O funcionrio utiliza as mquinas e equipamentos, mas
no o seu proprietrio.
fiel ao cargo e se identifica com os objetivos da empresa o funcionrio burocrata defende os interesses respectivos de seu cargo e da
sua empresa, em detrimento dos demais interesses envolvidos.
O administrador profissional busca controlar completamente as burocracias, pelos seguintes motivos:
o aumento do nmero de acionistas das grandes organizaes ocasiona a disperso e a fragmentao da propriedade das aes;
aqueles proprietrios que, em funo de seus recursos financeiros
abundantes, controlavam somente uma empresa, concentrando
nela toda a sua riqueza, passaram a distribuir o risco do seu investimento em vrias outras empresas. Decorre da que, na atualidade, o
controle acionrio ficou subdividido e diminudo com o crescimento do nmero de acionistas;
87

Teoria Geral da Administrao

os administradores profissionais, atravs de sua carreira dentro da

organizao, chegam a posies de comando e de controle, sem
possurem a propriedade da coisa comandada e controlada. Assim,
um administrador pode ter mais poder sobre a empresa do que um
grande acionista.

Completa previsibilidade do funcionamento

A conseqncia desejada da burocracia a total previsibilidade do comportamento dos seus funcionrios. No modelo proposto por Weber, todos
os funcionrios se comportam de acordo com as normas e regulamentos da
empresa, a fim de que esta atinja a mxima eficincia possvel. Tudo em uma
burocracia estabelecido para prever antecipadamente todas as ocorrncias
e rotinizar a realizao das tarefas, para que a mxima eficincia do sistema
seja plenamente alcanada.
Aparentemente, Weber no previu nenhuma distino no comportamento das pessoas em uma empresa. Muito pelo contrrio, a burocracia assentase em uma viso mais padronizada do comportamento humano. Max Weber
sequer considerava a organizao informal. Na verdade, a organizao informal no era prevista por Weber, ou seja, no estava considerada nas conseqncias desejadas das organizaes. A organizao informal considerada como um elemento de imprevisibilidade das burocracias, pois o sistema
social racional puro de Weber pressupunha que as reaes e o comportamento humano eram previsveis, uma vez que tudo estava sob o controle das
normas racionais e legais, escritas exaustivamente. A organizao informal
pode ser tomada como sendo uma derivao direta do sistema burocrtico,
como uma conseqncia da impossibilidade prtica de padronizar por completo o comportamento humano nas organizaes.

Vantagens da burocracia
Weber apontou vrias razes que explicavam o avano da burocracia
sobre as demais formas de associao. Segundo esse autor, a comparao
dos mecanismos burocrticos com outras organizaes que no fossem do
tipo empresarial era o mesmo que a comparao de uma produo mecanizada com outros modos no-mecnicos de produo.
Exposto dessa maneira, para Weber, as vantagens da burocracia so:
88

Abordagem burocrtica da Administrao

Racionalidade em relao ao alcance dos objetivos da organizao.

Preciso na definio do cargo e na operao, pelo conhecimento exato dos deveres.
Rapidez nas decises, pois cada um conhece o que deve ser feito e por
quem e as ordens e papis tramitam atravs de canais preestabelecidos.
Univocidade de interpretao garantida pela regulamentao especfica e escrita. Por outro lado, a informao discreta, pois fornecida
apenas a quem deve receb-la.
Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorecem a padronizao, reduo de custos e de erros, pois os procedimentos so definidos
por escrito.
Continuidade da organizao atravs da substituio do pessoal que
afastado. Alm disso, os critrios de seleo e escolha do pessoal
baseiam-se na capacidade e na competncia tcnica.
Reduo do atrito entre as pessoas, pois cada funcionrio conhece
aquilo que exigido dele e quais so os limites entre suas responsabilidades e as dos outros.
Constncia, pois os mesmos tipos de deciso devem ser tomados nas
mesmas circunstncias.
Subordinao dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma forma
estrita e bem conhecida, de modo que o superior possa tomar decises que afetem o nvel mais baixo.
Confiabilidade, pois o negcio conduzido de acordo com regras conhecidas, sendo que grande nmero de casos similares so metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemtica. As decises so
previsveis e o processo decisrio, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferncias
pessoais, elimina-se a discriminao pessoal.
Existem benefcios sob o prisma das pessoas na organizao, pois a
hierarquia formalizada, o trabalho dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas so treinadas para se tornarem especialistas
em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organizao
em funo de seu mrito pessoal e competncia tcnica.
89

Teoria Geral da Administrao

Dada essa quantidade de decorrncias favorveis, o trabalho em uma burocracia profissional, o nepotismo passa a ser evitado e as condies de
trabalho positivam a moralidade econmica e criam obstculos para a corrupo. O senso de justia presente nas normas burocrticas, quase sempre
baseadas em padres universais de justia e de tratamento igualitrio, tem
a virtude de assegurar que as pessoas cooperem entre si sem sequer se sentirem cooperadoras. As pessoas passam a cumprir as regras das empresas
primordialmente porque os fins almejados pela estrutura total so bastante
valorizados e cada um deve fazer a sua parte para que o objetivo final e total
seja alcanado.

Disfunes da burocracia
Uma das perspectivas mais importantes da burocracia que ela uma
organizao cujas conseqncias desejadas resumem-se na completa previsibilidade de seus processos a fim de obter o mais alto grau de eficincia
da empresa.
Na burocracia existem dois tipos de conseqncias: as previstas e as imprevistas, estas ltimas foram designadas de disfunes burocrticas, isto ,
imperfeies decorrentes do funcionamento da burocracia.
Contudo, ao estudar as conseqncias previstas ou desejadas da burocracia e que a conduzem para a mxima eficincia, Weber notou tambm
que as conseqncias imprevistas ou indesejadas levavam ineficincia e
s suas imperfeies. Essas conseqncias imprevistas designaram as anomalias de funcionamento responsveis pelo sentido pejorativo que o termo
burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.
Na verdade, no h nenhum tipo de organizao que seja plenamente
racional e o grau de formalismo no to profundo como havia sido descrito
por Weber.
O conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de eficincia
administrativa da burocracia bem baixo, e o motivo pelo qual esse fato
acontece porque o tipo ideal de burocracia sofre transformaes quando
operado por homens. De acordo com estudiosos, o trabalhador, o indivduo
quando faz parte de uma burocracia, faz com que toda a previsibilidade de
seu comportamento, que deveria ser a conseqncia mais importante da
empresa, escape ao modelo preestabelecido. Acontece que o que passou
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a ser denominado como disfunes da burocracia foram essas imperfeies

percebidas no funcionamento da burocracia. Cada uma das disfunes resulta de algum desvio ou de algum exagero em quaisquer das caractersticas do
modelo burocrtico apresentado por Weber.
Por essas disfunes, a burocracia tornou-se ultrapassada, fechou-se ao
pblico externo, onde reside o seu objetivo, impedindo completamente o
desenvolvimento da inovao e da criatividade.
Dito desse modo, pode-se considerar como disfunes da burocracia:
internacionalizao das regras e exagerado apego aos regulamentos as normas e regulamentos transformaram-se de meios para
objetivos. O funcionrio se fecha nas normas e nas regras e se esquece
completamente que a flexibilidade uma das principais caractersticas
de toda e qualquer atividade racional.
excesso de formalismo e de papelrio a necessidade de documentar e de formalizar todo tipo de comunicao em uma burocracia, pois
tudo precisa ser devidamente testemunhado por escrito. O papelrio
constitui uma das disfunes mais latentes de uma burocracia.
resistncia a mudanas o burocrata est condicionado a seguir regras, ou seja, a trabalhar de acordo com rotinas, e com isso sente-se
mais seguro. Quando surgem mudanas ele fica preocupado, passando a resistir s mudanas.
despersonalizao dos relacionamentos o relacionamento entre
as pessoas passa a possuir um carter eminentemente impessoal, pois
os indivduos comeam a ver seus colegas como membros da empresa, e tambm passam a se comunicar com os cargos ou registros ou em
qualquer forma imposta pela empresa.
categorizao como base do processo decisorial a burocracia
baseia-se na rgida hierarquizao da autoridade, isto , em uma burocracia quem toma as decises a pessoa que est no mais alto nvel da hierarquia, mesmo que no saiba muito a respeito do assunto
a ser tratado.
superconformidade s rotinas e procedimentos a burocracia est
amparada em rotinas e procedimentos preestabelecidos. Em uma burocracia as rotinas e procedimentos tornam-se sagrados para os fun91

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cionrios. Estes, por seu turno, passam a trabalhar em funo dessas

regras e desses procedimentos da empresa e no mais voltados para
os objetivos organizacionais, e, assim, perde-se a flexibilidade, a iniciativa, a criatividade e a perspectiva de renovao.
exibio de sinais de autoridade uma vez que o modelo burocrtico enfatiza a hierarquia, ele mesmo consegue facilmente identificar
quais so as pessoas que possuem mais poder, atravs de salas maiores, vagas em estacionamento, horrio flexvel etc.
dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico j
que existem tantas regras e regulamentos que orientam as atividades
das burocracias, os funcionrios voltam os seus olhares para o interior
da empresa, levando ao surgimento de conflitos com os clientes. Os
clientes, cada vez mais, necessitam de atendimentos personalizados,
mas em uma burocracia os funcionrios atendem os clientes da mesma maneira, sob um formato padro, causando insatisfao com os
servios e gerando presses. A conseqncia direta dessa situao o
aparecimento de ameaas segurana, e da h a defesa contra presses externas burocracia.
De maneira resumida, vejamos agora uma correlao entre as caractersticas da burocracia com as disfunes burocrticas:
Caractersticas da burocracia

Disfunes da burocracia

1. Carter legal das normas

2. Carter formal das comunicaes
3. Diviso do trabalho
4. Impessoalidade no relacionamento
5. Hierarquizao da autoridade
6. Rotinas e procedimentos
7. Competncia tcnica e mrito
8. Especializao da administrao
9. Profissionalizao

1. Internalizao das normas

2. Excesso de formalismo e papelrio
3. Resistncia a mudanas
4. Despersonalizao do relacionamento
5. Categorizao do relacionamento
6. Superconformidade
7. Exibio de sinais de autoridade
8. Dificuldades com clientes

Previsibilidade do funcionamento

Imprevisibilidade do funcionamento

Apreciao crtica da Teoria da Burocracia

Assim como as demais teorias at agora apresentadas, a Teoria da Burocracia tambm passvel de imperfeies, no em relao ao seu funciona92

Abordagem burocrtica da Administrao

mento prtico propriamente dito, mas em relao fundamentao terica

que carrega, pois existem imperfeies conceituais que no precisam ser testadas para saber que limitam as aes dos trabalhadores de uma forma geral.
Tem-se que as principais crticas a essa linha terica so:
o excessivo racionalismo;
o mecanicismo e as limitaes da Teoria Clssica;
o conservantismo;
a abordagem de sistema fechado;
a abordagem descritiva e explicativa.
Todavia, algumas outras consideraes devem ser apresentadas de maneira mais aprofundada, pois causam maior impacto no desenvolvimento do
modelo burocrtico:
limitao da espontaneidade as caractersticas da organizao burocrtica limitam a liberdade pessoal, tornam o trabalhador incapaz de
compreender a empresa totalmente. Sua viso fragmentada, o que
prejudica a sua auto-realizao e o desempenho da empresa.
despersonalizao do relacionamento as pessoas so apenas ocupantes de cargos em hierarquias.
substituio dos objetivos pelas normas as normas tornam-se
gradativamente mais importantes que os objetivos da empresa.
conflito entre pblico e funcionrios como todos os clientes so atendidos conforme normas preestabelecidas, as especificidades de cada caso
so desconsideradas, e a inflexibilidade do tratamento dispensado ocasiona o surgimento de conflitos entre clientes e funcionrios.
Embora o termo burocracia seja utilizado de modo depreciativo, para designar empresas ineficientes e lentas no processo de deciso, de acordo com
os princpios apresentados, ela ainda se mostra como uma forma apropriada
e muito aplicada s organizaes de todo e qualquer tipo.
A rigor o modelo burocrtico facilita o controle do trabalhador, pois este
recebeu treinamento e conhece todas as regras e, por isso, possui todas as
informaes necessrias para desempenhar a sua funo bem como o comportamento esperado pela empresa.
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Ampliando seus conhecimentos

Controles gerenciais: que decepo! Ningum

controla nada direito!
(ROBBINS, 2000. Adaptado)

O processo de controle
Segundo Robbins, controle o processo de monitorao das atividades
para garantir que sejam realizadas conforme planejado e corrigidas de quaisquer desvios significativos.
Ainda segundo esse autor o processo de controle consiste na mensurao
do desempenho atual, comparao com o estipulado e correo dos desvios
ou padres inadequados.
As medies podem ser feitas de diversas formas, por exemplo, atravs
de observao pessoal, relatrios estatsticos, informaes verbais, relatrios
complexos e banco de dados.
S o fato de controlar altera o comportamento das pessoas de formas diversificadas. por isso que Lawler, E. E. e Rhode, J. G. defendem a idia de que
o que medimos provavelmente mais decisivo para o processo de controle
do que como medimos. Alm disso, o que medimos determina, em grande
parte, aquilo em que as pessoas na organizao tentaro se superar.
sempre difcil para um gerente mensurar o valor que uma pessoa, departamento ou unidade fabril contribui para a empresa e, ento, converter essa
contribuio em padres. A definio de indicadores permite exprimir em
termos numricos o desempenho de uma atividade.
No entanto, caso no se possa quantificar o resultado de uma atividade,
sempre prefervel dispor de medidas subjetivas a no dispor de nenhum
padro para comparao.
Atravs da comparao se determina o grau de variao entre o desempenho real e o padro ou previsto. Normalmente, pode-se esperar que exista
variao do padro estabelecido com o realizado, dessa forma, tambm importante que se determine uma faixa de tolerncia do padro estabelecido.
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Os desvios que excederem essa faixa recebero ateno especial da gerncia, que dever atuar no sentido de corrigir a distoro.
Aps medir resultados e compar-los com os padres previamente estabelecidos, o passo seguinte a tomada da ao gerencial. Usualmente apresentam-se trs alternativas de ao:
no fazer nada deixando as coisas como esto;
corrigir o desempenho tomando novas aes gerenciais;
alterar o padro.
Robbins define dois tipos de aes para corrigir desempenhos deficientes: A Ao Corretiva Imediata e a Ao Corretiva Bsica. Na primeira, busca-se corrigir problemas imediatamente, fazendo com que o desempenho
seja trazido de volta ao padro estabelecido e na segunda, procura-se saber
como e por que o desempenho se desviou, para depois corrigir a fonte do
desvio.

O que os gerentes procuram controlar

A maioria dos esforos dos gerentes se concentra em quatro categorias
de controle, a saber, o comportamento humano, finanas, operaes e informaes. No controle do comportamento destacamos: regulamentos formais,
superviso direta, avaliao de desempenho e recompensas representam
formas de controle que podem encorajar ou desencorajar determinados comportamentos. Para a categoria de finanas, as empresas procuram equilibrar
os interesses dos acionistas, de seus clientes, fornecedores e da coletividade a
qual pertencem. Necessitam de funcionalidade interna para obter lucros operacionais crescentes e custos compatveis com esses resultados. Para tanto,
precisam de Controles Financeiros, ou seja, da elaborao de Oramentos, do
Clculo e Anlise de ndices e da realizao de Auditorias. Na categoria de operaes, Russell, R. S. e Taylor, B. W. III argumentam que o controle operacional
destina-se a avaliar o grau de eficincia e eficcia com que os processos de
transformao de uma organizao esto funcionando.
A programao de como as operaes sero realizadas e o processo de
compra de insumos so ferramentas importantes para se conseguir a funcionalidade interna.
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A programao da produo consiste em ordenar as atividades, definir

quem as realizar e o prazo em que sero concludas. Uma das melhores e
mais simples tcnicas de programao o Grfico de Gantt.
Segundo Robbins, a qualidade de toda deciso depende muito da qualidade da informao disposio do gerente. O Sistema de Informao
Gerencial SIG utilizado para fornecer informaes necessrias administrao. Quando os dados so analisados e processados, tornam-se informaes. Um SIG coleta dados e os transforma em informaes relevantes
para uso dos gerentes.

O lado ruim dos controles

Griffith apontou que o controle computadorizado da informao cria a
oportunidade de abusos ticos.
Os gerentes tomam decises no sentido de garantir qualidade, produtividade e comportamento adequado de seus subordinados. Uma vez que os
gestores so os responsveis pelas aes das pessoas dentro da unidade e
pelo desempenho da mesma, imprescindvel que se estabeleam controles
para garantir que as atividades planejadas sejam realizadas de acordo com
o previsto. Mas, todo sistema de controle possui imperfeies, os problemas
aparecem quando indivduos ou departamentos tentam parecer timos exclusivamente em termos de aparncia de controle.
Assim, um sistema de controle pode gerar dificuldades mais graves do
que aquelas para os quais os controles foram implementados para evitar.
Por exemplo, uma fbrica que ficou cheia de material em processo, porque a
alta administrao controlava diariamente apenas quanto em valor era retirado do estoque de matria-prima e quanto era entregue pela fbrica ao setor
de expedio. Casos como esse so freqentes, mostrando que um determinado controle pode gerar comportamentos indesejveis. Generalizando, podemos dizer que os controles no tm s aspectos positivos. Eles podem ter
aspectos negativos mais relevantes do que os positivos.

Evoluo dos controles

Pode-se considerar a evoluo dos controles dividindo-os entre os tradicionais e os em teste. Dentre os controles tradicionais destacamos alguns demonstrativos financeiros explicitados a seguir.
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Os demonstrativos financeiros representam todas as operaes efetuadas por uma empresa, mensuradas em moeda e organizadas segundo as
normas contbeis. Atravs desses demonstrativos possvel ao gestor controlar e analisar a empresa como um todo. Podemos destacar o Balano
Patrimonial, Demonstrativo de Resultado do Exerccio, Demonstrativo de
Origem e Aplicao de Recursos, Fluxo de Caixa e ndices Financeiros na Estrutura de Capitais, de Liquidez, de Rentabilidade, de Rotatividade e Capital de Giro. Nos controles em teste destacamos o Balanced Scorecard, que
uma metodologia desenvolvida por Robert S. Kaplan e David P. Norton, que
permite, segundo Campus, um total acompanhamento de todas as vertentes do negcio em suas mais importantes perspectivas. O cenrio, ao qual
os autores chamam de Balanced Scorecard, permite aos executivos traduzir os objetivos estratgicos de uma empresa em um conjunto coerente de
medies de desempenho inseridos em quatro perspectivas diferentes,
onde as tradicionais medidas financeiras so complementadas por indicadores relativos a clientes, processos internos, aprendizado e crescimento.
A empresa trilhar com mais facilidade o caminho do sucesso quando o conjunto composto por estes quatro indicadores estiver balanceado, ou seja,
segundo Campus, aplicados com graus de importncia relativa eqitativa.
O scoreboard controla se o planejamento estratgico est sendo implantado.
uma ferramenta recente, da qual temos poucas informaes e estudos de uso
no Brasil.

Um conceito de controle gerencial

Consideramos o controle gerencial, usando procedimentos formalizados
ou procedimentos ad-hoc, fundamental para assegurar que as atividades de
uma empresa se mantenham direcionadas ou se redirecionem para atingir o
pretendido pela gerncia.
Dentro do que a gerncia pretende pode-se incluir posio competitiva,
planos, metas etc. No importa objetivar qual desses termos deve ser usado
desde que fique enquadrado no que a gerncia pretende.
O processo de controle gerencial consiste em obter informaes para avaliar se foi atingido ou no o que foi pretendido pela gerncia. Essas informaes podem ser obtidas diretamente de uma forma simples numa visita do
gerente aos locais de trabalho, como o de verificar o movimento de pessoas
na loja ou usando de um ou poucos nmeros, como o crescimento das vendas
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na quinzena ou ainda, de forma sofisticada por meio de um conjunto de nmeros ou eventos qualitativos que tem interpretao complexa.
O exemplo de conjunto de informaes mais complexas pode ser um relatrio composto por indicadores econmicos, financeiros e de desempenho
que mostrem a evoluo do contexto macro ambiental (tecnolgico, sociocultural, poltico, econmico etc.), a evoluo do setor (clientes, mercado, fornecedores, concorrentes etc.) e a evoluo da prpria empresa (aspectos comerciais, financeiros, produtivos etc.).
Para que sejam eficientes, os controles devem estar baseados em planos.
Quanto mais claros, completos e integrados forem os planos, mais consistentes sero as pretenses das gerncias e mais eficazes sero os controles.
Nem sempre isso acontece, pois j vimos casos absurdos em que empresas
primeiro estabelecem controles para posterior planejamento de suas aes.
Diante disso, os dirigentes precisam de uma ferramenta que lhes fornea informaes sobre o desempenho desejado e realizado, permitindo-lhes
fazer comparaes objetivas, em todas as etapas do processo de gesto.
Catelli define a fase de controle como um procedimento formal que corresponde implementao de aes corretivas, quando os resultados realizados so diferentes dos planejados, no sentido de assegurar que os objetivos
planejados foram atingidos.
Nesse trabalho no est em primeiro plano discutir a adequao do que
a gerncia pretende. No vamos questionar se a gerncia est coerente com
os conceitos slidos de administrao, ou se est repleta de idiossincrasias.
Vamos verificar como acontece o controle e no o que o controle deveria pretender. A empresa pode simplesmente querer sobreviver em longo
prazo, ou suplantar o concorrente da esquina, ou ganhar participao de
mercado, liquidez, rentabilidade, etc., mas no vamos discutir essas pretenses, pois nosso objetivo o de investigar o que existe na prtica sobre
controles administrativos. A literatura trata amplamente dessas informaes.
Muitos autores acabam considerando que obter informaes mais importante que o controle gerencial por si.

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Atividades de aplicao
1. Fale sobre a origem da burocracia.
2. Quais so as caractersticas principais do modelo burocrtico?
3. O que significam as disfunes burocrticas?

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