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Presidencialismo, coalizo
partidria e processo decisrio
Fernando Limongi
RESUMO
Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular. Coalizes obedecem e so regidas pelo princpio partidrio. O presidente, que teve seu poder institucional reforado pela Constituio de 1988, detm monoplio sobre iniciativa legislativa, o que aproxima o sistema brasileiro das
democracias parlamentaristas europias. Ainda que estruturada em torno de questes empricas, a discusso tangencia questes tericas, como a importncia das escolhas institucionais e como estas afetam as relaes entre a maioria e
a minoria em governos democrticos.
PALAVRAS-CHAVE: sistema poltico; democracia; teoria democrtica;
presidencialismo.
SUMMARY
O tema desta aula,conforme o edital, presidencialismo de coalizo e processo decisrio no Brasil contemporneo.
Creio ser esta uma boa oportunidade para ampliar o enfoque e mostrar que um equvoco traar linhas demarcatrias rgidas entre, por
exemplo,a pesquisa emprica e a teoria,entre mtodos quantitativos
e qualitativos e assim por diante. Cientistas polticos tm mostrado
uma tendncia a se dividir em tribos e pequenos grupos, cada um
deles reivindicando para si o papel de herdeiro ou arauto da verdadeira disciplina.
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No acredito que existam diferentes tradies ou idiomas em disputa. Quando trabalhadas de forma consistente, as indagaes que
estruturam a disciplina desrespeitam essas fronteiras. Por exemplo,
questes que, primeira vista, podem parecer meramente empricas
ou quantitativas,s podem ser respondidas de maneira adequada se e
quando as dimenses tericas envolvidas so levadas em conta.Argumentos no podem ser contestados com base em suas alegadas origens geogrficas.A lgica da anlise cientfica no tem sotaque.
O tema central desta exposio o sistema poltico brasileiro,o seu
modo de funcionamento e de operao,sistema este que,de uns tempos a esta parte, passou a ser nomeado pela expresso cunhada por
Srgio Abranches em 1988,isto ,como um presidencialismo de coalizo2.O termo ganhou o grande pblico e,hoje, de uso corrente,freqentando inclusive os editoriais dos jornais de ampla circulao3.
A necessidade de adjetivar ou qualificar o presidencialismo brasileiro deixa subentendido que este teria algo de peculiar, de especial.
No praticaramos um presidencialismo normal ou corriqueiro.Teramos um regime com caractersticas prprias.Para bem ou para o mal,
o presidencialismo brasileiro funcionaria desta forma particular:
como um presidencialismo de coalizo.
Um dos objetivos centrais desta exposio examinar se existem
razes que autorizam essa aspirao originalidade. Parafraseando
ODonnel, estaramos frente a um novo animal poltico? Viveramos
sob um presidencialismo de coalizo, com direito a grifo e itlico?
Quando proposto por Srgio Abranches, o uso do termo de fato
comportava a reivindicao especificidade:
O Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o
multipartidarismo e o presidencialismo imperial,organiza o Executivo com
base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de melhor nome, presidencialismo de
coalizo.4
Nesse texto,a especificidade diretamente associada s dificuldades da instaurao de uma ordem democrtica estvel no Brasil.No
demais lembrar o subttulo do artigo: o dilema institucional brasileiro.O texto repleto de referncias possibilidade de crises e juzos
acerca das dificuldades enfrentadas pelo pas em suas experincias
com um regime democrtico.Cito apenas uma:
O raciocnio acima aponta para o n grdio do presidencialismo de coalizo. um sistema caracterizado pela instabilidade,de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do
governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou
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[4] Abranches,op.cit.,pp.21-22.
[5] Ibid,p.27.
[6] Ibid,p.22.
A lgica da formao de coalizes tem,nitidamente,dois eixos:o partidrio e o regional (estadual),hoje como ontem. isso que explica a recorrncia
das grandes coalizes,pois o clculo relativo base de sustentao poltica do
governo no apenas partidrio-parlamentar,mas tambm regional. 6
O que distinguiria o presidencialismo de coalizo seria esse critrio
particular usado para a formao da base parlamentar de apoio ao presidente,isto ,o fato de ela no poder ser estritamente partidria.A necessidade de atender ao critrio regional,vale insistir,se deve heterogeneidade social do pas,ao federalismo e ao poder dos governadores.
Sendo compostas dessa forma, conclui-se que, a despeito de
necessrias, as coalizes seriam ineficientes, incapazes de apoiar
agendas consistentes de governo. A coalizo, portanto, entra na definio do conceito no como soluo,mas como expresso das dificuldades enfrentadas pelo presidente para governar.
No entanto, cabe perguntar se a formulao original resgatada
quando, hoje, se emprega o termo. Afinal, o que se tem efetivamente
em mente quando nosso sistema nomeado como um presidencialismo de coalizo?
Eu diria que a relao com a definio e caracterizao original
vaga, quando no ambgua. Estamos diante, creio eu, do fenmeno
apontado por Sartori7 muitos anos atrs:um esgaramento conceitual
que leva,irremediavelmente, confuso.Ainda assim, possvel apontar para alguns pontos em que o texto de Abranches, cujos juzos
atuais me parecem distantes dos oferecidos em 1988, tangenciam a
viso corrente sobre o sistema poltico brasileiro.Este tende a ser visto
como original, em funo da incapacidade de formar coalizes estritamente
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que, em 1979, Loewenberg e Petterson8, em estudo comparativo pioneiro, chamaram da regra dos 90%. Isto : tanto a taxa de sucesso
como a de dominncia tendem a se concentrar em torno dos 90%.
Os dados compilados pelo Inter Parliamentary Union9,o levantamento comparativo mais confivel a esse respeito, no deixam margem a dvidas. Alguns poucos exemplos bastam. O governo ingls,
paradigma de governo parlamentarista, teve aprovada 93% das propostas que submeteu ao parlamento entre 1971 e 1976. Entre 1978 e
1982,a taxa caiu um ponto percentual.Quanto dominncia,ela foi de
83% e 84% em cada um desses perodos. Os valores variam muito
pouco.Um outro exemplo:a Dinamarca.No primeiro perodo coberto
pelo levantamento, as taxas de sucesso e dominncia foram respectivamente 89% e 99%. Na pesquisa mais recente, os nmeros caram
levemente,ficando em 88% e 97%.A Finlndia,pas que,como o Brasil,adota a representao proporcional com lista aberta,registra valores altos em ambos os quesitos nos dois perodos: 84% tanto de
sucesso quanto de hegemonia entre 1971 e 1976,subindo para 88% e
99% respectivamente no segundo perodo.
Os exemplos podem ser multiplicados. Contudo, registra-se, h
pases parlamentaristas includos na pesquisa que mostram comportamento atpico. Dois casos chamam a ateno, includos apenas na
segunda edio:Portugal (13,7% e 39,9%) e Itlia (51,3% e 69,9%).As
excees so importantes para chamar a ateno para dois pontos.Primeiro: a esfera de abrangncia das normas legais pode afetar o comportamento do ndice, como o caso de Portugal em funo da incluso das bagatelas, leis que alteram o status de vilas e freguesias no
cmputo da produo legal.A Itlia alerta para a possibilidade de que
o predomnio do Executivo sobre a produo legal no seja um trao
constitutivo do parlamentarismo.Primeiros-ministros tendem a controlar a agenda legislativa,mas no necessrio que assim seja.
A tendncia geral contida nesses dados no razo para soar sinais
de alarme,isto ,no so interpretados como sinais da falncia do Poder
Legislativo ou de seu abastardamento diante do Executivo.Isso porque
na origem da supremacia do Executivo estaria uma delegao expressa
da maioria.As altas taxas de disciplina do partido ou da coalizo partidria que apia o Executivo seriam a comprovao dessa delegao.
O complemento necessrio para a compreenso das taxas de
sucesso e dominncia do Executivo em governos parlamentaristas,
portanto, a existncia da disciplina partidria,dado que se toma como
inconteste e indisputvel para a maioria dos governos parlamentaristas.Tal suposio de tal forma arraigada que difcil encontrar trabalhos empricos comparativos sobre o tema.Os poucos estudos dedicados a pases especficos,por exemplo,tendem a contar votaes em que
um ou mais votos indisciplinados foram registrados10.
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Essas informaes, de certa forma, revelam a estrutura dos governos parlamentaristas, as bases sobre as quais seu funcionamento
ordinrio repousa:supremacia do Executivo amparada por apoio partidrio consistente.Pois muito bem,e o Brasil? As referncias constantes a problemas de governabilidade, fragilidade do quadro partidrio
e o apelo permanente a uma reforma poltica apontariam ou nos
fariam supor que o quadro a ser revelado pelo exame de dados similares seria radicalmente diverso. Estaramos diante de problemas de
governabilidade se o governo se mostrasse incapaz de governar.Partidos seriam frgeis se incapazes de dar sustentao poltica s propostas
do governo. No entanto, o exame dos dados revela quadro radicalmente diverso. O Brasil no to diferente dos pases parlamentaristas.Seno,vejamos.
Comecemos pelas taxas de sucesso e dominncia. Elas so elevadas,comparveis s observadas nos pases que analisamos momentos
atrs. O sucesso do Executivo para o perodo ps-promulgao da
Constituio de 1988 de 70,7%11. Cabe notar que a definio de
sucesso adotada exigente, pois pede que a matria seja aprovada ao
longo do mandato do presidente que submeteu a medida.As variaes
por presidentes so pequenas e independem da sua base de apoio.
certo que Fernando Collor, o nico presidente do perodo a formar
coalizes minoritrias, teve o pior desempenho nesse quesito entre
todos os presidentes, aprovando 65% dos projetos que submeteu.
Mas a variao menor que a estabilidade.A taxa de sucesso para Itamar foi um ponto superior de Collor e os demais presidentes ficaram
um pouco acima dos 70%.
A taxa de dominncia para o mesmo perodo tambm expressiva:
85,6%.Uma vez mais,no h variaes significativas entre os mandatos.Collor e Sarney tm os valores mais baixos,em torno dos 77%.Itamar e Lula esto acima dos 90%, enquanto Fernando Henrique teve
taxa similar em seus dois mandatos:85%.
interessante comparar esses dados no apenas com pases parlamentaristas.Compar-los ao perodo democrtico anterior tambm
revelador. O contraste no poderia ser mais completo. O sucesso do
Executivo no perodo para o qual h dados disponveis (1949-1964)
foi um magro 29,5 %. Vargas, o mais bem sucedido presidente do
perodo logrou aprovar apenas 45% do que enviou.Quanto s taxas de
dominncia, as diferenas soam igualmente palpveis. O Executivo
foi responsvel pela apresentao de 39% das leis aprovadas naquele
perodo.Uma vez mais,o presidente com a taxa mais alta na primeira
experincia democrtica est bem inferior ao presidente que teve piores resultados no perodo atual:a diferena que os separa de 30%.
Ou seja, as relaes Executivo-Legislativo mudaram da gua para
o vinho.E mudaram por fora das diferenas entre os dois textos consNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006
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Obviamente, impossvel, dados os limites desta exposio, tratar de todas as objees que podem ser levantadas s proposies feitas na seo anterior. Creio ter selecionado as mais representativas.
Tratarei de trs objees, as relativas forma de governo, seleo
estratgica das propostas e natureza da maioria.Quanto primeira
delas, a que se refere forma de governo, seu cerne toma a seguinte
forma:o sucesso e a dominncia do Executivo seriam traos normais
sob o parlamentarismo;sob o presidencialismo,seriam evidncias de
anomalias, de uma clara deturpao do princpio da separao dos
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Nessas condies entra em jogo o que Karl Friedrich chamou de lei da resposta antecipada (...):dado que todos os jogadores conhecem o potencial de
obstruo de uma pequena minoria, muitas medidas que poderiam contar
com o apoio de uma maioria do Congresso e da opinio pblica so retiradas
da agenda. 28
Deixemos de lado uma sada fcil: a ressalva, em se tratando de
uma lei, se aplicaria igualmente aos pases parlamentaristas citados
anteriormente. O tipo de questionamento invocado mais amplo e
geral. Trata-se de um problema a ser enfrentado sempre que relaes
de poder so discutidas. No interior da disciplina, uma de suas mais
famosas e conhecidas encarnaes se deu no conhecido debate entre
os pluralistas e a teoria das elites. Como comprovar que o poder est
disperso ou concentrado em poucas mos?
No desenrolar desse debate, como sempre recordado em qualquer reviso do tema, Brachrach e Baratz29, em 1962, chegaram justamente lei da antecipao das reaes,apontando para a existncia de
uma segunda face do poder.O poder que se exerce sem se manifestar,
isto , quando um ator impede que temas cujas decises possam vir a
contrariar seus interesses sejam includos na agenda decisria. Teramos, ento, no-decises. No que se refere a esta apresentao, teramos questes no submetidas ao Congresso, uma agenda presidencial no proposta pela antecipao da obstruo do Congresso.
O problema conhecido.Enunci-lo no chega a ser propriamente
uma objeo conseqente.Seria preciso ir adiante para transformar o
problema analtico em um questionamento com conseqncias
empricas e substantivas. Mas, mesmo no campo analtico, estamos
hoje em melhores condies para enfrentar o problema posto pela
possvel antecipao das reaes. Stepan aponta a direo. O uso do
termo jogadores no ,por certo,gratuito.
O trecho citado precedido por uma srie de referncias literatura
sobre o Congresso norte-americano,mais especificamente, que adota
a perspectiva da escola da escolha racional.Algumas questes envolvidas pela objeo levantada podem ser mais bem compreendidas
quando referidas a essa literatura.Sendo mais preciso,cabe recuperar o
debate substantivo e metodolgico que tem lugar na literatura norteamericana. Quanto ao primeiro aspecto, o que est em jogo o poder
institucional das comisses, a capacidade das minorias encasteladas
nas comisses terem suas propostas aprovadas pelo plenrio. A viso
estabelecida sobre o congresso norte-americano, The Textbook Congress30, para parafrasear o ttulo do conhecido artigo de Shepsle, frisa a
descentralizao do processo decisrio e a importncia que as comisses assumem nesse contexto.Nessa estrutura institucional,minorias
com preferncias em desacordo com a maioria acabariam por governar.
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[37] Para uma reviso, consultar Daniel Diermeier & Keith Krehbiel.
Institutionalism as a Methodology. In: Journal of Theoretical Politics,
15, 2003, pp. 123-144. David AustenSmith & Jeffrey Banks. Social Choice Theory,Game Theory,and Positive
Political Theory.In:Annual Review of
Political Science,1998,pp.259-287.
Ao longo desse debate,Krehbiel introduziu uma distino aparentemente banal, mas crucial para as questes substantivas envolvidas
ao observar a diferena entre o poder de veto (o poder negativo,na sua
linguagem) e o poder de aprovar propostas contrrias aos demais atores (o poder positivo). Nas duas situaes, apesar do significado
diverso que possuem, dizemos que um ator (no caso da discusso, a
minoria representada pela comisso) impe a sua vontade ao outro (a
maioria, representada pelo plenrio). Mas h uma diferena crucial
entre as duas situaes.
Krehbiel sustenta que comisses teriam, no mximo, um poder
negativo,o poder de bloquear.Como so rotas obrigatrias para a tramitao das matrias, a comisso fecharia as portas s propostas que
sabe seriam decididas contrariamente a seu interesse pelo plenrio.A
comisso prefere deixar as coisas como esto,o status quo,s mudanas que seriam introduzidas pelo plenrio. Nas demais situaes, o
poder das comisses depende das restries impostas ao direito do
plenrio emendar as propostas que faz.
Obviamente,no meu interesse reconstituir ou mesmo precisar o
poder das comisses legislativas norte-americanas.Estou recorrendo a
esse debate para frisar a importncia das relaes entre o desenho institucional e o poder conferido s maiorias e minorias em sistemas polticos democrticos.O modelo original do governo por comisses um
modelo em que a minoria governa. No modelo revisado, levada em
conta as crticas feitas por Krehbiel,minorias deteriam um poder conservador, seriam capazes de deter a maioria. Ainda assim, cabe notar,
tero esse poder sob um desenho institucional especfico. No caso,
desde que no seja possvel a maioria contornar o poder de veto das preferncias minoritrias encasteladas na comisso35.
Comisses, certamente, no so a nica forma pela qual minorias
podem deter a vontade da maioria.,no entanto,uma das mais estudadas e eficientes armas das minorias em governos democrticos.A minoria pode recorrer a outras estratgias,como estender indefinidamente o
debate,provocar votaes a todo o momento,negar quorum,etc.
A discusso substantiva sobre o poder das comisses norte-americanas foi acompanhada, do ponto de vista metodolgico, pelo progressivo abandono dos modelos baseados na escola da escolha social
(public choice) e da teoria dos jogos cooperativa. Os modelos atuais
seguem as premissas da teoria dos jogos no-cooperativa36.Na literatura especializada, usual distinguir duas geraes de modelos37. Os
modelos da primeira gerao carecem de postulados comportamentais minimamente consistentes. Basicamente, recorrem a regras ou
mtodos pr-estabelecidos para agregar preferncias,sem explicar ou
fornecer razes para justificar por que os atores agem da forma como
agem.Quem quer que estude o clebre modelo de McKelvey levado a
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SQ
Figura 1
35
[47] Ibid,p.268.
[48] Ibid,p.269.
[49] Ibid,p.263.
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CEBRAP
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pp. 17-41
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