PARECER

Ordem Constitucional Econmica, Liberdade e Transporte Individual

de Passageiros: O caso Uber

SUMRIO: 1. A Consulta. 2.

Livre iniciativa, livre concorrncia e

interpretao do direito infraconstitucional. 2.1. O papel dos princpios
constitucionais na interpretao do Direito Econmico. 2.2. O princpio
constitucional da livre iniciativa. 2.3. O princpio constitucional da livre
concorrncia. 3. Constituio, servios pblicos e atividade econmica
stricto sensu. 3.1. Noes Gerais. 3.2. Critrios para distino entre servio
pblico e atividade econmica em sentido estrito. 3.3. Livre empresa,
inovao e ausncia de regulamentao da atividade econmica. 4.
Transporte individual de passageiros como atividade econmica stricto
sensu: interpretao da legislao vigente, restries regulatrias e
competncia legislativa. 4.1 A interpretao constitucionalmente adequada
da Lei n 12.587/2012. 4.2. A debilidade dos argumentos em favor da
proibio dos servios da Uber e de seus motoristas parceiros. 4.3.
(In)competncia legislativa dos municpios, estados e distrito federal. 5.
Resposta aos quesitos.

1. A Consulta

Consulta-me a UBER BRASIL TECNOLOGIA LTDA, por intermdio de sua

ilustre advogada, Dra. Liliane Roriz do Esprito Santo, da prestigiosa banca Licks
Advogados, a propsito da juridicidade das suas atividades no Brasil, bem como daquelas
desempenhadas pelos motoristas que atuam como seus parceiros.
Narra a Consulente que o aplicativo UBER uma plataforma tecnolgica para
smartphones lanada nos Estados Unidos em 2010, que permite estabelecer uma conexo
entre motoristas profissionais e pessoas interessadas em contrat-los. Por seu intermdio,
indivduos previamente cadastrados no site/aplicativo da Consulente conseguem
encontrar, de modo simples e gil, motoristas parceiros da UBER para transport-los com
conforto e segurana.
1

De acordo com a Consulente, esses motoristas so empreendedores individuais,

que utilizam a plataforma UBER em sistema de economia compartilhada (sharing
economy), que otimiza o acesso e contato entre passageiros e condutores. Eles so
credenciados pela UBER, pagando-lhe o correspondente a 20% do valor que percebem
de cada passageiro, como retribuio pela utilizao da plataforma tecnolgica. A UBER
credencia apenas motoristas profissionais, cujas carteiras de habilitao autorizem o
exerccio de atividade remunerada de condutor de veculos. A manuteno do
cadastramento dos motoristas parceiros depende, ademais, das avaliaes annimas que
estes recebem dos respectivos passageiros ao trmino de cada viagem, por meio de um
sistema de pontuao. A avaliao varia de zero a cinco estrelas, e os motoristas que
obtm mdia inferior a 4,6 estrelas podem ser descredenciados pela UBER.
Os automveis dos motoristas tambm so credenciados pela Consulente, e devem
satisfazer a uma srie de requisitos atinentes segurana, luxo e conforto, que so muito
mais rigorosos do que os demandados pela legislao para licenciamento dos veculos.
O valor das viagens calculado com base em fatores como a distncia a ser
percorrida e tempo de viagem, tendo em vista as informaes repassadas previamente por
cada cliente, atinentes sua localizao e destino. A UBER fornece uma estimativa prvia
do preo ao passageiro, e os pagamentos so realizados por meio de carto de crdito,
atravs do prprio aplicativo.
A comodidade e segurana dessa modalidade inovadora de transporte individual
de passageiros, aliadas simplicidade e eficincia do aplicativo, fizeram com que a UBER
casse no gosto dos usurios. A Consulente est hoje presente em 58 pases e 311 cidades
ao redor do mundo e, no Brasil, opera atualmente em So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia
e Belo Horizonte.
Apesar desse sucesso de pblico ou talvez exatamente em razo desse sucesso
as atividades da UBER e dos seus motoristas parceiros vm sofrendo uma srie de
contestaes judiciais e extrajudiciais, provenientes sobretudo de pessoas, entidades ou
foras polticas ligadas aos taxistas e aos proprietrios de frotas de txi. Tais opositores
argumentam, em sntese, que as referidas atividades seriam ilegais, eis que pretensamente
voltadas prestao de um servio de transporte pblico individual de passageiros, que,
alm de dependente de autorizao municipal, seria legalmente monopolizado pelos
2

taxistas. Nessa perspectiva, os motoristas parceiros da UBER seriam, supostamente,

prestadores de uma espcie de servio de txi clandestino, e, por no seguirem a
legislao que disciplina a atividade dos taxistas, praticariam uma pretensa concorrncia
desleal em relao a esses, prejudicando tambm os consumidores.
Diante desse cenrio, formulou a Consulente os seguintes quesitos:

(a) As atividades desempenhadas pelos motoristas parceiros da UBER se

enquadram no conceito de transporte pblico individual de passageiros,
prevista no art. 4, inciso VIII, da Lei n 12.587/2012, ou constituem
hiptese de transporte individual privado de passageiros, contemplada
no art. 3, 2, inciso I, a, c/c inciso II, b e inciso III, b, da referida
lei?

(b) O transporte individual de passageiros configura no Brasil servio pblico,

ou se trata de atividade econmica stricto sensu?
(c) As atividades da Consulente e dos seus motoristas parceiros dependem de
prvia regulamentao e/ou autorizao para que possam ser validamente
exercidas no pas?
(d) O legislador infraconstitucional de qualquer dos entes federativos pode
converter toda a atividade de transporte individual de passageiros em
servio pblico, ou se valer de restries regulatrias que impeam que
particulares compitam, nesta rea, com os servios de txi?

Para responder aos quesitos formulados, pretendo abordar, inicialmente, o papel

que os princpios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrncia devem
desempenhar na interpretao da legislao infraconstitucional que trata de atividades
econmicas lato sensu. Em seguida, discuto os conceitos de servio pblico e de atividade
econmica stricto sensu, demarcando algumas diferenas entre os seus regimes
constitucionais, inclusive no que pertine liberdade de atuao empresarial. Assentadas
essas premissas, passo a aplic-las ao transporte individual de passageiros, visando a
3

responder adequadamente aos questionamentos da Consulente, luz da Constituio e da

legislao pertinente.

2. Livre iniciativa, livre concorrncia e interpretao do direito infraconstitucional

2.1. O papel dos princpios constitucionais na interpretao do Direito Econmico

No passado, os princpios constitucionais eram vistos como meras proclamaes

retricas, cujos efeitos jurdicos dependiam de decises do legislador infraconstitucional.
Este tempo, felizmente, ficou para trs. H, na atualidade, controvrsias importantes sobre
os princpios constitucionais,1 mas um denominador comum est firmemente assentado:
os princpios da Constituio so normas jurdicas extremamente importantes,
verdadeiros pilares do ordenamento, e no meras exortaes ao legislador, desprovidas
de efeitos concretos.
Como normas jurdicas, os princpios constitucionais estabelecem limites para o
legislador infraconstitucional e para a Administrao, cuja inobservncia enseja a
invalidade das normas e dos atos que os contravenham. Eles tambm incidem diretamente
sobre as relaes sociais, impondo comportamentos positivos e negativos ao Estado e a
particulares.2 Alm disso e este o ponto que nos interessa no momento , os princpios
constitucionais so vetores fundamentais na interpretao da ordem jurdica.3
Nesse sentido, tais princpios operam como verdadeiras bssolas, que devem guiar
a interpretao de regras constitucionais mais especficas, mas tambm a exegese da

Tratei extensamente do tema em Cludio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento. Direito
Constitucional: teoria, histria e mtodos de trabalho. 2 ed., Belo Horizonte: Ed. Frum, 2014, pp. 375390. Na literatura brasileira, veja-se especialmente Humberto vila. Teoria dos Princpios. 11 ed., So
Paulo: Malheiros, 2010.
2

Na atualidade, tem grande penetrao a teoria sobre princpios formulada pelo autor alemo Robert Alexy,
que os concebe como mandados de otimizao, que devem ser cumpridos na maior medida possvel,
dentro das possibilidades fticas e jurdicas de cada caso. Cf. Robert Alexy. Teoria dos Direitos
Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 85-179.
3

Cf. Claus-Wilhelm Canaris. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Trad.
A. Menezes Cordeiro. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1989, pp. 88-100.

legislao infraconstitucional referente ao tema de que tratam. Essa a chamada eficcia

interpretativa dos princpios constitucionais, assim sintetizada por Lus Roberto Barroso:

A eficcia interpretativa consiste em que o sentido e alcance das

normas jurdicas em geral devem ser fixados tendo em conta os valores
e fins abrigados pelos princpios constitucionais. Funcionam eles,
assim, como vetores da atividade do intrprete, sobretudo na aplicao
de normas jurdicas que comportam mais de uma possibilidade
interpretativa. (...) Em suma: a eficcia dos princpios constitucionais,
nessa acepo, consiste em orientar a interpretao das regras em
geral (constitucionais e infraconstitucionais), para que o intrprete
faa a opo, dentre as possveis exegeses para o caso, por aquela que
realiza melhor o efeito pretendido pelo princpio constitucional
pertinente.4

Ora, o constituinte enunciou diversos princpios que regem a nossa ordem

econmica, previstos no art. 170 da Constituio. Alm disso, a Lei Fundamental
consagra inmeros outros preceitos que tambm devem influenciar o tratamento
infraconstitucional das relaes econmicas: os princpios fundamentais da Repblica, os
direitos fundamentais, as regras sobre a diviso de competncias entre os entes
federativos, dentre outros. Tais princpios e regras constitucionais possuem fora
normativa, devendo assim orientar a interpretao do Direito Econmico, cuja
constitucionalizao, portanto, decorre da prpria Constituio.5
Como no poderia deixar de ser, essas normas constitucionais tambm devem
pautar a exegese e aplicao dos diplomas legais que cuidam do transporte individual de
passageiros. Afinal, fora de dvida que o transporte, pela sua prpria natureza, constitui
uma atividade econmica pelo menos em sentido amplo. No bastasse, o prprio
4

Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional: Os conceitos fundamentais e a construo do

novo modelo. So Paulo: Saraiva, 209, p. 319.

Advirta-se, porm, que no possvel extrair diretamente da Constituio um modelo fechado e minucioso
de ordem jurdica econmica. Nesta seara, existe um razovel espao para deliberao legtima pelos
representantes do povo, que deriva no s do princpio democrtico, como tambm do carter
compromissrio da Carta de 88 em matria econmica. No se infere da Constituio, por exemplo, a
dosimetria exata da interveno do Estado no mercado, que pode variar em alguma medida ao sabor das
escolhas que o eleitor tem o direito de fazer periodicamente nas urnas. Veja-se, a propsito, Cludio Pereira
de Souza Neto e Jos Vicente Santos de Mendona. Fundamentalizao e fundamentalismo na
interpretao do princpio da livre iniciativa. In: Cludio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento (Org.).
A Constitucionalizao do Direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007.

constituinte inseriu a disciplina do transporte (art. 178, CF) no captulo da Carta intitulado
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica (Captulo I do Ttulo VII).
Dentre os princpios que regem a ordem econmica brasileira figuram dois que
so da mxima importncia no s para a compreenso do respectivo sistema, como
tambm para o equacionamento das questes suscitadas nesta Consulta: a livre iniciativa
(art. 1, IV e 170, caput, CF), e a livre concorrncia (art. 170, IV, CF). deles que trataro
os prximos subitens do parecer.

2.2. O princpio constitucional da livre iniciativa

A importncia do princpio da livre iniciativa em nossa ordem jurdica foi

propositadamente realada pelo constituinte originrio, quando o consagrou, logo no
artigo 1, inciso IV, da Lei Fundamental, como um dos fundamentos da Repblica
Federativa do Brasil, ao lado da soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valor
social do trabalho e pluralismo poltico. A livre iniciativa, que mantm ntima correlao
com a liberdade profissional, garantida no art. 5, inciso XIII, da Constituio, figura
tambm, junto com a valorizao do trabalho humano, como fundamento da ordem
econmica nacional, no art. 170, caput, da Lei Maior.
A livre iniciativa foi garantida inicialmente na Frana revolucionria, visando
abolio das limitaes e privilgios corporativos, herdados da Idade Mdia, que
cerceavam o exerccio de profisses e atividades econmicas.6 Trata-se de princpio
estruturante da ordem jurdica capitalista, que preconiza a liberdade dos agentes privados
indivduos, coletividades ou empresas para empreenderem atividades econmicas, no
ambiente do mercado.7 A livre iniciativa envolve tanto a liberdade de iniciar uma

Cf. Modesto Carvalhosa. Direito Econmico: Obras Completas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013,
pp. 110-112.
7

No mesmo sentido, Francisco Amaral definiu a livre iniciativa como a liberdade dos particulares de
utilizarem recursos materiais e humanos na organizao de sua atividade produtiva, liberdade, enfim, dos
particulares de decidirem o que, quando e como produzir. (A liberdade de iniciativa econmica.
Fundamentos, natureza e garantia constitucional. Revista de Informao Legislativa, n 92, 1996, p. 228).

atividade econmica, como de organiz-la, geri-la e conduzi-la.8 O princpio abarca uma

srie de componentes, muitos deles tambm previstos em outros preceitos constitucionais,
como a liberdade de empresa (art. 170, Pargrafo nico, CF), a proteo da propriedade
privada (art. 5, XXII e 170, II, CF) inclusive dos meios de produo ; e a autonomia
negocial.9 Nas palavras de Miguel Reale, a livre iniciativa

(...) no seno a projeo da liberdade individual no plano da

produo, circulao e distribuio de riquezas, assegurando no
apenas a livre escolha das profisses e atividades econmicas, mas
tambm a autnoma eleio dos processos ou meios julgados mais
adequados consecuo dos fins visados. Liberdade de fins e de meios
informa o princpio de livre iniciativa, conferindo-lhe um valor
primordial, como resulta da interpretao conjugada dos citados arts.
1 e 170.10

certo que o princpio da livre iniciativa no ostenta carter absoluto e

incondicional na ordem constitucional brasileira. Afinal, a Constituio de 88 est longe
de consagrar um modelo econmico libertrio, moda do laissez-faire do sculo XIX,
como se percebe de outros fundamentos, objetivos e princpios tambm contemplados no
seu art. 170 e.g., valorizao trabalho humano, existncia digna, justia social,
funo social da propriedade, defesa do meio ambiente, reduo das
desigualdades regionais e sociais. Nossa Constituio legitima a interveno estatal na
economia no apenas para corrigir as chamadas falhas do mercado,11 como tambm

Nesse sentido, registraram J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira: A liberdade de iniciativa tem um duplo
sentido. Consiste, por um lado, na liberdade de iniciar uma atividade econmica (liberdade de criao de
empresa, liberdade de investimento, liberdade empresarial) e, por outro, na liberdade de organizao,
gesto e atividade da empresa (liberdade de empresa, liberdade do empresrio, liberdade empresarial).
(Constituio da Repblica Portuguesa Anotada. Vol I. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 790).
9

Cf. Lus Roberto Barroso. A Ordem Econmica Constitucional e os Limites Estatais Atuao Estatal
no Controle de Preos. In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pp.
50-51.
10

Miguel Reale. O Plano Collor II e a interveno do Estado na ordem econmica. In: Temas de Direito
Positivo. So Paulo: RT, 1992, p. 249.
11

Sobre a interveno estatal voltada correo de falhas do mercado na literatura jurdica brasileira, vejase Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo. Regulao Jurdica, Racionalidade Econmica e Saneamento Bsico.
Rio de Janeiro: Renovar, 2011, pp 18-30; e Marcelo Zenni Travassos. A Legitimao jurdico-moral da
regulao estatal luz de uma premissa liberal-republicana. Rio de Janeiro: Renovar, 2015, pp. 53-100.

para promover outros objetivos fundamentais, como a igualdade substantiva e da justia

social.12
Sem embargo, o reconhecimento do carter fundante do princpio da livre
iniciativa em nossa ordem constitucional significa, como consignou Trcio Sampaio
Ferraz, que a estrutura da ordem est centrada na atividade das pessoas e dos grupos,
e no na atividade do Estado.13 Nas suas palavras, que parecem talhadas para o presente
caso, a livre iniciativa acolhe e promove

a espontaneidade humana na produo de algo novo, de comear

algo que no estava antes. Essa espontaneidade, base da produo da
riqueza, o fator estrutural que no pode ser negado pelo Estado. Se,
ao faz-lo, o Estado a bloqueia e impede, no est intervindo, no
sentido de normar e regular, mas dirigindo, e com isso substituindo-se
a ela na estrutura fundamental do mercado14

Pode-se dizer que a livre iniciativa repousa em dois fundamentos essenciais: tratase de uma emanao relevante da liberdade individual, que tambm deve se projetar na
esfera econmica; bem como de um meio voltado promoo da riqueza e
desenvolvimento econmico, em prol de toda a coletividade.
Em relao proteo dos direitos do indivduo, a ideia de que os seres humanos
tm projetos e fazem escolhas tambm no mbito da sua vida econmica.15 A salvaguarda
da sua liberdade e personalidade restaria incompleta se no fosse estendida a esta seara a
garantia da sua autonomia, diante de pretenses autoritrias ou paternalistas do Estado.16
Da porque, a regra geral deve ser a liberdade dos particulares para se engajarem em
12

Veja-se, a propsito, a obra clssica de Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 88
(interpretao e crtica). 17 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2015.

13

Trcio Sampaio Ferraz. Congelamento de preos Tabelamentos oficiais. In: Revista de Direito
Pblico, n 91, 1989, p. 77.

14

Idem, ibidem, p. 78.

15

Isto no significa, porm, que as liberdades econmicas e as existenciais sejam protegidas pela ordem
constitucional brasileira com a mesma intensidade, o que no ocorre. Explorei o tema em Daniel Sarmento.
Direitos Fundamentais e Relaes Privadas. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, pp. 162 ss.
16

Para um extenso desenvolvimento do ponto no mbito da filosofia constitucional, a partir de perspectiva

liberal, veja-se Charles Fried. Modern Liberty and the Limits of Government. New York: W.W Norton &
Company, 2007.

atividades econmicas, desde que no lesem direitos de terceiros ou interesses relevantes

da comunidade.
Na dimenso coletiva, a premissa de que a sociedade tende a ser mais prspera
quando assegura a liberdade aos agentes econmicos, do que quando o Estado se apropria
dos meios de produo ou planifica completamente a economia. A garantia da livre
iniciativa estimula o empreendedorismo, gerando maior riqueza social. No por outra
razo, Cass Sunstein, jurista insuspeito de simpatias libertrias, afirmou que os mercados
livres so motores de produtividade econmica.17 Ademais, o funcionamento regular
de um mercado competitivo tende a ser instrumento mais eficiente para a captao e
satisfao das necessidades e preferncias de um universo amplo e plural de pessoas do
que a atuao de qualquer autoridade pblica. Por isso, o bem-estar coletivo promovido
quando as instituies asseguram a livre iniciativa e preservam as regras do jogo em
que ela se desenvolve de modo saudvel18 o que no exclui, claro, a interveno estatal
na economia voltada promoo de outros objetivos legtimos que o mercado no atende
bem, como a distribuio de riqueza.
Apesar da falncia do socialismo real, simbolizada pela queda do Muro de
Berlim, o princpio da livre iniciativa ainda , no Brasil e em boa parte do mundo, objeto
de acesas controvrsias ideolgicas. Nada obstante, o poder constituinte originrio fez a
legtima escolha no s de positiv-lo, como tambm de elev-lo condio de
fundamento da Repblica. Esse dado fundamental no pode ser ignorado pelo intrprete
na exegese dos preceitos constitucionais e legais que disciplinam a atividade econmica
no Brasil inclusive o transporte individual de passageiros. que, como destacou Fbio
Konder Comparato que certamente no pode ser tachado de neoliberal , o carter
fundamental do princpio da livre iniciativa na ordem jurdica brasileira importa que
todas as normas constantes no sistema da legislao ordinria, no campo econmico,
devem ser interpretadas luz desse princpio.19

17

Cass R. Sunstein. Free Markets and Social Justice. New York: Oxford University Press, 1997, p. 3.

18

Veja-se, nesta linha, a obra clssica do Prmio Nobel de Economia Douglass C. North. Institutions,
Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

19

Fbio Konder Comparato. Regime constitucional de controle de preos. In: Direito Pblico: Estudos
e Pareceres. So Pauo: Saraiva, 1996, p. 102.

2.3. O princpio constitucional da livre concorrncia

Profundamente ligado livre iniciativa, o princpio da liberdade de concorrncia,

previsto no art. 170, inciso IV, da Constituio, outro pilar essencial da ordem
econmica brasileira. Tal princpio se volta, essencialmente, proteo da livre
competio entre os agentes econmicos no mercado, em prol do consumidor, da
eficincia econmica e de outros objetivos socialmente importantes.20 Nas palavras de
Paula Forgioni, a livre concorrncia consiste, basicamente, na garantia da disputa no
campo econmico.21
A premissa bsica a de que, em um mercado competitivo, amplia-se o direito de
escolha do consumidor, os preos das mercadorias e servios tendem a cair, e a sua
qualidade a se elevar, em proveito de todos.22 A competio proporciona tambm uma
melhoria na eficincia alocativa da economia, ao fazer com que os preos dos produtos
correspondam aos valores que a sociedade lhes atribui, assim como na eficincia
produtiva das empresas, que so levadas a reduzir os seus custos e aperfeioar os bens e
servios que fornecem, no af de prosperarem no mercado.23 A concorrncia estimula,
nesse sentido, a inovao e o progresso. Ademais, ela se liga garantia da igualdade de
oportunidades entre os agentes econmicos, na medida em se concretiza por meio da
disputa equnime dos competidores no mercado, que incompatvel com a criao de
privilgios ou imposio de barreiras estatais que beneficiem ou prejudiquem quaisquer
deles.

20

Existe polmica a propsito das finalidades da proteo concorrncia, que no convm aqui examinar.
Veja-se a propsito, com posies muito distintas, Calixto Salomo. Direito Concorrencial. So Paulo:
Malheiros, 2013, pp. 76-121; Robert H. Bork. The Antitrust Paradox: A policy at war with itself. New York:
The Free Press, 1978; Jack B. Kirwood & Robert H. Lande. The Fundamental Goal of Antitrust: protecting
consumers, not increasing efficiency. Notre Dame Law Review, n 191, 2008, pp. 191-243.
21

Paula Forgioni. Princpios constitucionais econmicos e princpios constitucionais sociais. A

formatao jurdica do mercado brasileiro. Revista do Advogado, n 117, 2012, p. 167.
22
Nesse sentido, o magistrio de Lus Roberto Barroso sobre o princpio da livre concorrncia: Nele se
contm a crena de que a competio entre os agentes econmicos, de um lado, e a liberdade de escolha
dos consumidores, de outro, produziro os melhores resultados sociais: qualidade dos bens e servios e
preo justo (A Ordem Econmica Constitucional e os Limites Atuao Estatal no Controle de Preos.
In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 58).
23

O tema das vantagens econmicas da concorrncia extensamente discutido em Richard A. Posner.

Antitrust Law. 2 ed. Chicago: The University of Chicago Press, 2001.

10

A livre concorrncia gera, ainda, consequncias polticas relevantes, pois tende a

dispersar o poder econmico, dificultando a formao de grupos com excessiva influncia
sobre o governo e a sociedade.24 Os objetivos principais da proteo livre concorrncia
foram sintetizados em deciso da Suprema Corte norte-americana referente ao Sherman
Act, que o principal diploma normativo sobre a matria naquele pas:
Ele (o Sherman Act) se baseia na premissa de que a interao
livre de foras competitivas vai acarretar a melhor alocao dos nossos
recursos econmicos, os preos mais baixos, a melhor qualidade e o
maior progresso material, criando, ao mesmo tempo, um ambiente
propcio preservao das nossas instituies democrticas polticas
e sociais25

O princpio da livre concorrncia tem uma dupla face. Por um lado, ele limita o
Estado, que no pode instituir restries excessivas que impeam os agentes econmicos
de ingressar, atuar e competir livremente no mercado. Por outro, o princpio impe que o
Poder Pblico atue sobre o mercado, para proteger a sua higidez, prevenindo e coibindo
abusos do poder econmico e prticas anticoncorrenciais, como a formao de
monoplios, oligoplios, cartis etc. que o princpio no pressupe, romanticamente, a
existncia de um mercado atomizado, formado por agentes econmicos de igual poder,
competindo em condies equnimes pela preferncia do consumidor. Pelo contrrio,
diante da constatao de que, quando livre de todas as amarras, o poder econmico tende
a se concentrar patologicamente em detrimento da concorrncia, o princpio impe a
atuao comissiva do Estado, em favor da sade do prprio mercado.26 No plano
infraconstitucional, essa atuao comissiva tem como diploma central a Lei n 8.884/94
(com as alteraes promovidas pela Lei n 12.529/2011), que dispe sobre a preveno e
a represso s infraes contra a ordem econmica.

24

Cf. Eduardo Ferreira Jordo. Restries Regulatrias Concorrncia. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2009,
p. 25.

25
Northern Pac. Ry. Co. v. United States, 365 U.S. 1 (1958). Traduo livre. No original It rests on the
premise that the unrestrained interaction of competitive forces will yield the best allocation of our economic
resources, the lowest prices, the highest quality and the greatest material progress, while at the same time
providing an environment conducive to the preservation of our democratic political and social
institutions.
26

Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit.,
pp. 205-210.

11

Para os fins desta Consulta, interessa mais diretamente a faceta negativa do

princpio da livre concorrncia, que se volta limitao do poder estatal de intervir na
economia, restringindo o acesso e a atuao de particulares no mercado. Afinal, o que
est em discusso se os motoristas parceiros da UBER podem ou no ingressar no
mercado do transporte individual de passageiros, competindo com os taxistas. Ou, em
outras palavras, debate-se se o cidado deve ou no ter acesso a essa alternativa de
transporte, para que possa exercer a sua liberdade de escolha, ou se, ao contrrio, o Estado
instituiu uma reserva de mercado em favor dos txis.
Recorde-se, nesse ponto, que, conquanto a liberdade de concorrncia proteja os
agentes econmicos diante de regulaes estatais restritivas, o seu foco principal no a
proteo desses agentes, mas sim a tutela dos interesses dos consumidores, que so
prejudicados pela imposio de limites injustificados sua liberdade de escolha.27
Portanto, a criao de embaraos estatais competio, com a instituio de reservas e
privilgios a empresas ou grupos especficos, viola no apenas os direitos dos potenciais
concorrentes prejudicados. Mais que isso, ela ofende os interesses dos consumidores e da
prpria sociedade.28
A dimenso negativa do princpio da livre concorrncia vem sendo acentuada pela
jurisprudncia do STF, exatamente para rechaar a criao legal de reservas de mercado.
Assim, a Corte afirmou a inconstitucionalidade, em face da Constituio passada, de lei
que estabelecera o monoplio de empresa de telefonia para a publicao de listas
telefnicas.29 Na mesma trilha, aps proferir sucessivas decises nesse sentido, o STF
27

Nas palavras de Calixto Salomo, toda a teorizao econmica do direito anticoncorrencial baseia-se
na proteo do consumidor. (Direito Concorrencial. Op.cit., p. 104). Veja-se, a propsito, Robert H.
Lande e Neil W. Averitt. Using the Consumer Choice Approach to Antitrust Law. Antitrust Law
Journal, vol. 77, 2007, pp. 175-264.
28

Nesse sentido, veja-se Victor Rheim Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblicos. Belo Horizonte:
Ed. Frum, 2012, p. 146.
29

STF, 1 Turma, RE 15876, Rel. p/ ac. Min. Seplveda Pertence, DJe 05/10/2007. A ementa do acrdo
tem a seguinte redao: Servios telefnicos. Explorao. Edio de Listas ou Catlogos Telefnicos e
Livre Concorrncia. Se, por um lado, a publicao e a distribuio de listas telefnicas constitua um nus
das concessionrias de servio de telefonia que podem cumpri-lo com ou sem a veiculao de publicidade
no se pode dizer que estas tinham exclusividade para faz-lo. O artigo 2 da L. 6.874/80 (A edio ou
divulgao das listas referidas no 2 do art. 1 desta Lei, sob qualquer forma ou denominao, e a
comercializao da publicidade nelas inserta so de competncia exclusiva da empresa exploradora do
respectivo servio de telecomunicaes, que dever contrat-las com terceiros, sendo obrigatria, em tal
caso, a realizao de licitao) era inconstitucional tendo em vista a Carta de 1969 na medida em que
institui reserva de mercado para a comercializao das listas telefnicas em favor das empresas
concessionrias. RE desprovido.

12

editou a Smula Vinculante n 46, segundo a qual ofende o princpio da livre

concorrncia lei municipal que impede a instalao de estabelecimentos comerciais do
mesmo ramo em determinada rea.30
certo que a liberdade de concorrncia, tal como a livre iniciativa, no protegida
pela Constituio de modo absoluto. Princpios constitucionais eventualmente colidentes,
como a proteo ao meio ambiente,31 podem justificar a imposio de restries
proporcionais a esse importante princpio constitucional. Porm, no caso do UBER, como
se ver adiante, no h qualquer razo legtima que justifique a restrio concorrncia,
que no passa de tentativa de reserva de mercado para taxistas no transporte individual
de passageiros.
De todo modo, indiscutvel que, como princpio constitucional de regncia da
ordem econmica, a livre concorrncia representa vetor inafastvel para a interpretao
das normas legais que disciplinam o transporte individual de passageiros.

3. Constituio, servios pblicos e atividade econmica stricto sensu

3.1. Noes Gerais

Em sentido amplo, a atividade econmica compreende tambm a prestao de

servios pblicos, uma vez que estes mobilizam recursos escassos para a satisfao de
necessidades sociais.32 De todo modo, a doutrina e jurisprudncia nacional aludem
existncia de dois campos distintos da atividade econmica em sentido amplo, sujeitos a
regimes constitucionais significativamente diversos: a atividade econmica em sentido

30

STF, Plenrio, DJe 23/06/2015.

31

Cf. STF, Plenrio, ADPF 101, Rel. Min. Carmen Lcia, DJe 04/06/2012. Nessa deciso, afirmou-se que
uma ponderao entre, de um lado, a proteo ao meio ambiente, e, do outro, a livre concorrncia e livre
iniciativa, justificavam a proibio de importao de pneus usados de pases no pertencentes ao Mercosul.
32

Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit,
pp.89-150; Lus Roberto Barroso. A Ordem Econmica Constitucional e o Limite Atuao Estatal no
Controle de Preos. Op. cit., p. 67.

13

estrito, campo de atuao prioritria da iniciativa privada, e o servio pblico, setor

titularizado pelo Estado.33
Na atividade econmica em sentido estrito, a interveno direta do Estado,
consistente na sua atuao empresarial, deve ser excepcional, e s se justifica, nos termos
da Carta de 88, quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173, caput). Ao intervir diretamente
na economia, o Estado, via de regra, vale-se de empresas pblicas ou sociedades de
economia mista e suas subsidirias (art. 173, 1, CF),34 que atuam em concorrncia com
os particulares, sendo constitucionalmente vedada, nesta competio, a concesso de
vantagens e benefcios aos entes estatais no extensivos iniciativa privada (art. 173,
inciso II e 2, CF). H tambm hipteses excepcionalssimas de monoplio estatal sobre
atividades econmicas em sentido estrito (e.g., art. 177, incisos I a V, CF). De acordo
com a doutrina dominante, tais hipteses, que representam graves restries aos
princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia, so apenas aquelas taxativamente
previstas pela prpria Constituio.35
O Estado tambm detm o poder de intervir indiretamente sobre a atividade
econmica em sentido estrito, para normatiz-la, exercer o poder de polcia e fomentar
atuaes privadas consideradas socialmente desejveis (cf. art. 174, caput, CF).36

33

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a separao entre os dois campos servio pblico,
como setor pertencente ao Estado, e domnio econmico, como campo reservado aos particulares,
induvidosa. (Curso de Direito Administrativo. 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2001, p. 610.

34

Na atualidade, fala-se tambm em mecanismos de neointervencionismo pblico na atividade econmica

em sentido estrito, que se realiza sob novas formas, como a deteno de golden shares aes que do
poderes especiais aos seus titulares em empresas privadas, participao minoritria estratgica em
sociedades (empresas pblico-privadas), e parcerias societrias entre estatais e empresas privadas. Vejase, a propsito, Alexandre dos Santos Arago. Empresa pblico-privada. Revista dos Tribunais, v. 98, n
980, 2009, pp. 33-68.
35

Nesse sentido, e.g., Lus Roberto Barroso. Regime Constitucional do Servio Postal. Legitimidade da
Atuao da Iniciativa Privada. In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar,
2003, pp. 171-173; Fbio Konder Comparato. Monoplio pblico e domnio pblico Explorao indireta
da atividade monopolizada. In: Direito Pblico: Estudos e Pareceres. Op. cit., pp. 146-153. Em sentido
contrrio, cf. Cludio Pereira de Souza Neto e Jos Vicente Santos de Mendona. Fundamentalizao e
fundamentalismo na interpretao do princpio da livre iniciativa. Op. cit.

36

H diversas classificaes sobre as formas de interveno do Estado na economia. Uma classificao

didtica e influente, da lavra de Lus Roberto Barroso alude interveno direta, atravs da prestao de
servios pblicos e da explorao de atividades econmicas; e interveno indireta, por meio da
disciplina e do fomento. (cf. Modalidades de interveno do Estado na ordem econmica. Regime jurdico
das sociedades de economia mista. Inocorrncia de abuso de poder econmico. In: Temas de Direito
Constitucional, Tomo I. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, pp. 395-398). Aqui, parto da classificao proposta

14

Evidentemente, a interveno indireta do Estado sobre a atividade econmica em sentido

estrito no est livre de amarras constitucionais. Pelo contrrio, alm das normas
constitucionais que regem a atividade econmica dentre os quais figuram os princpios
da livre iniciativa e da livre concorrncia37 o desempenho dessa funo estatal tem de
observar vrias outras limitaes importantes, como o respeito aos princpios da
proporcionalidade, da legalidade e da igualdade. Nessa rea, a regra geral, que tem
substrato constitucional como j se viu nos itens anteriores , a liberdade do particular
para atuar no mercado, que nota essencial dos regimes capitalistas, como o consagrado
pela Constituio de 88.
J o campo dos servios pblicos cometido prioritariamente ao Poder Pblico
pela Constituio (art. 175, caput, CF). De acordo com a doutrina dominante e a
jurisprudncia do STF,38 cabe ao legislador a deciso poltica sobre manter sob a
exclusividade estatal a prestao de cada servio pblico, ou possibilitar que o particular
tambm atue, em regime de concesso ou permisso do poder pblico.39 Sob essa
perspectiva, sequer incidiriam nesse campo os princpios da livre iniciativa e da livre

por Barroso, apenas diferenciando, no mbito do que ele chamou de disciplina, a atividade normativa do
Estado do exerccio do poder de polcia sobre a atividade econmica.
37
Nessa linha, decidiu o STF: I- A interveno estatal na economia, mediante regulamentao e regulao
de setores econmicos, faz-se com respeito aos princpios e fundamentos da Ordem Econmica. CF, art.
170. O princpio da livre iniciativa fundamento da Repblica e da Ordem econmica: CF, art. 1, IV; art.
170. (2 Turma, RE 422.941-2, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 24/03/2005).
38

Cf. STF, Plenrio, ADPF n 46, Rel. p/ ac. Min. Eros Grau, DJe 26/02/2010.

39

Ressalte-se, porm, que a prpria Constituio contempla inequvocas excees a esta regra, quando abre
iniciativa privada a prestao de servios pblicos nas reas de sade e educao (cf. arts. 197, 199 e 209,
CF)

15

concorrncia, j que o Estado pode legitimamente optar por prestar os servios pblicos
em regime de monoplio ou privilgio, sem abri-los participao dos particulares.40 41
Por ser o titular dos servios pblicos mesmo quando prestados por particulares
cabe ao Estado disciplin-los em detalhe, dispondo sobre aspectos como os tipos de
atividade a serem executadas, os direitos e deveres dos prestadores e usurios, as tarifas
etc. Na rea dos servios pblicos, portanto, a atuao normativa do Estado, conquanto
tambm sujeita a limites, desfruta de liberdade muito maior do que a existente no mbito
da atividade econmica stricto sensu.
Em outras palavras, no cabe ao Estado, via de regra, ditar o preo dos bens e
servios oferecidos pelas empresas no mercado, mas ele pode fixar as tarifas cobradas
pelos particulares que prestam servios pblicos. Do mesmo modo, no lcito ao Poder
Pblico, em geral, definir o modo como os agentes privados exercero as suas atividades
econmicas, buscando atrair a clientela e prosperar. O Estado pode, certo, instituir
limites para essas atividades, visando preservao de direitos de terceiros ou de
interesses da coletividade, mas no pode se substituir aos particulares em suas decises
empresariais legtimas, privando-os, por exemplo, da possibilidade de inovar, de criar um
40

Eduardo Ferreira Jordo sintetizou com clareza esta orientao predominante: No tocante aos servios
pblicos, a prpria Constituio quem estabelece uma exceo aos princpios da livre iniciativa e da
livre concorrncia. Para estes servios, a regra no a liberdade de iniciativa empresarial, a regra no
a livre competitividade. (...). A excluso dos deveres estatais relativos competitividade, para o mbito da
regulao dos servios pblicos, explcita. Primeiro, porque se permite ao Poder Pblico prestar
diretamente o servio, mesmo monopolisticamente. Segundo porque se lhe autoriza expressamente o
controle das tarifas e o estabelecimento de regras cogentes relativas qualidade do servio. Terceiro,
porque do Poder Pblico se exige que controle a entrada nos mercados correspondentes a estes servios.
Note-se que, no tocante ao controle de entrada, a regra constitucional at mesmo impositiva: se servio
pblico, no est aberto livre iniciativa dos operadores particulares. A prestao privada deste servio
depender de prvia concesso ou permisso do Poder Pblico (Restries Regulatrias Concorrncia.
Op. cit., pp. 47-48). No mesmo sentido, veja-se, e.g., Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na
Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit, pp.89-150; e Maral Justen Filho. Teoria Geral das
Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 39.
41

Saliente-se, todavia, que vem se fortalecendo na doutrina outra corrente, ainda minoritria, que afirma
que, como os servios pblicos visam a atender a direitos e interesses dos cidados, e no os do Estado,
quando os primeiros forem melhor servidos pela competio de agentes econmicos prestadores, o
princpio da livre concorrncia tambm se aplicaria, embora com matizaes prprias. Veja-se, nessa linha,
Alexandre dos Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007, pp. 407-490;
Floriano de Azevedo Marques. A nova regulao dos servios pblicos. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo, n 1, 2005; e Vitor Rhein Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblico. Op. cit.
Essa , desde sempre, a orientao predominante nos Estados Unidos, em que as public utilities ideia
mais prxima no Direito norte-americano ao nosso servio pblico so, em geral, titularizadas por
particulares, embora sujeitas a intensa regulao estatal. De acordo com Sabino Cassese, tambm na Europa
contempornea h uma tendncia no campo dos servios pblico de abertura maior concorrncia,
sobretudo em razo da influncia do Direito Comunitrio (La Nuova Costituzione Economica. Roma:
Editori Laterza, 1995, pp. 71-90)

16

novo negcio e oferec-lo ao mercado consumidor. Porm, no campo dos servios

pblicos no assim: como titular do servio, cabe ao Estado estabelecer a forma como
este deve ser prestado, mesmo quando houver delegao da prestao a particulares.
Portando, existe uma diferena marcante entre os regimes constitucionais da atividade
econmica stricto sensu e do servio pblico, mesmo quando prestado por entes privados:
naquela, a regra a liberdade do particular, e a exceo a sua submisso s escolhas
estatais, enquanto nesse ltimo d-se justamente o inverso desde que, claro, as
escolhas estatais sejam conformes ordem jurdica e ao interesse pblico.
Demarcadas, de forma muito abreviada, algumas das diferenas mais
significativas entre o regime constitucional da atividade econmica em sentido estrito e
o vigente para os servios pblicos, percebe-se claramente a importncia prtica de se
enquadrar uma determinada atividade em um ou noutro campo. O tema, como no poderia
deixar de ser, se afigura extremamente relevante tambm em relao ao transporte
individual de passageiros. Por isso, discutir-se-, no prximo item, os fatores que
permitem a identificao de uma atividade como servio pblico, sendo certo que, sempre
que isso no ocorrer, ela ser enquadrada como atividade econmica em sentido estrito.

3.2. Critrios para distino entre servio pblico e atividade econmica em sentido
estrito

Um dos temas mais polmicos no Direito Pblico a forma de diferenciar o

servio pblico da atividade econmica em sentido estrito. que os contornos desses
institutos, alm de no estarem expressamente definidos pela Constituio, tendem a
variar no tempo e no espao, ao sabor de mudanas polticas, econmicas, sociais,
tecnolgicas e culturais.42
H hipteses em que a caracterizao de determinada atividade como servio
pblico se afigura indiscutvel, em razo de expressa determinao constitucional, j que
a Constituio de 88 aludiu a uma srie de servios pblicos (e.g., art. 20, incisos X, XI,
42

Cf. Lus Roberto Barroso. Regime constitucional do servio postal. Legitimidade da atuao da
iniciativa privada. Op. cit., p. 154; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 19 ed., So
Paulo: Malheiros, 1994, p. 294.

17

XII). Cabe notar, neste particular, que a Carta de 88 no faz qualquer referncia ao
transporte individual de passageiros como servio pblico (a Constituio menciona, isto
sim, o transporte coletivo de interesse local atribudo titularidade municipal - art. 30,
inciso V, CF)
De acordo com a doutrina majoritria, qual me filio, tambm a lei pode
caracterizar uma atividade como servio pblico,43 por meio do que se denomina de
publicatio ou publicizao. Portanto, no h reserva de Constituio para a criao de
servios pblicos,44 embora existam limites constitucionais intransponveis a esta
atividade do legislador. Para deline-los, necessrio realizar um rpido exame de alguns
aspectos tericos atinentes ao servio pblico.
A doutrina tradicional afirmava a presena de trs aspectos distintivos do servio
pblico: o subjetivo ou orgnico, ligado prestao do servio pelo Estado; o objetivo ou
material, relacionado natureza da atividade, voltada satisfao de necessidades
coletivas relevantes; e o formal, correspondente submisso da atividade a um regime
jurdico peculiar de Direito Pblico.45 Porm, aponta-se atualmente a existncia de crise
nesta noo tradicional,46 ligada a mutaes sociais relevantes, bem como ao fato de que,
com grande frequncia, tais critrios se encontram dissociados e se revelam ambguos ou
insuficientes. O critrio subjetivo tornou-se invivel, seja em razo da prestao de
servios pblicos tambm por particulares, seja pela explorao direta da atividade
econmica em sentido estrito pelo Estado. O critrio objetivo, por sua vez, de difcil

43

Cf., e.g., Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 737-738; Maria Sylvia
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 20 ed., So Paulo: Atlas, 2007, p. 88; Alexandre dos Santos
Arago. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 370; Celso Antnio Bandeira
de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 607-609.
44

Consigne-se, porm, que existe posio contrria, sustentando que como o Estado, ao instituir um servio
pblico, restringe a livre iniciativa e a livre concorrncia que so princpios constitucionais -, o legislador
no poderia faz-lo, em razo da supremacia da Constituio. Veja-se, nesse sentido, Fernando Herren
Aguilar. Controle Social dos Servios Pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1990, pp. 133 ss.
45

Cf. Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Op. cit., p. 294.

46

Cf. Gaspar Orio Ortiz. El Nuevo Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997; Alexandre dos Santos
Arago. O servio pblico e suas crises. In: Alexandre dos Santos Arago e Floriano de Azevedo
Marques (Orgs.). Direito Administrativo e seus Novos Paradigmas. Belo Horizonte: Forum, 2008, pp. 421440; Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. 10 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014,
p. 747.

18

manejo, pela sua extrema fluidez e variabilidade, muito dependente de compreenses

ideolgicas sobre o papel do Estado na sociedade.
Diante desse cenrio, uma corrente importante de publicistas brasileiros advoga a
tese de que o elemento fundamental para a caracterizao do servio pblico o formal:
o regime jurdico ao qual a atividade esteja submetida. Tal posio capitaneada por
Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem o elemento formal, isso , a submisso a
um regime de Direito Pblico, o regime jurdico-administrativo, o que confere carter
jurdico noo de servio pblico.47
Sem embargo, o prprio elemento formal, conquanto de indiscutvel importncia,
tambm atravessa crise e revela insuficincias. que, na contemporaneidade, se
manifesta forte tendncia relativizao dos institutos e princpios que tradicionalmente
caracterizam o regime jurdico-administrativo. No campo dos servios pblicos, tal
tendncia se manifesta, por exemplo, no emprego de tcnicas regulatrias mais flexveis,
pautadas pela busca da consensualidade e eficincia, na eventual abertura para a
concorrncia, e em fenmenos correlatos, que pem em xeque alguns purismos e
ortodoxias conceituais.48
Ademais, o foco exclusivo no regime jurdico para a caracterizao do servio
pblico provocaria uma subverso hierrquica, em detrimento dos princpios
constitucionais da livre iniciativa e livre concorrncia. Isso porque, o legislador quem,
em geral, estabelece o regime jurdico ao qual se submetem as atividades econmicas em
sentido lato. Ora, se o legislador pudesse, ao seu alvitre, estabelecer o regime jurdico do
servio pblico para qualquer atividade que lhe aprouvesse, permitir-se-ia, por vias
oblquas, que ele suprimisse espaos relevantes da iniciativa privada e institusse
monoplios pblicos, ao arrepio da Constituio. Imagine-se, por exemplo, uma lei que
publicizasse a produo e comercializao de perfumes, de cerveja ou de automveis,
submetendo-as ao regime jurdico peculiar dos servios pblicos e alijando dessas
atividades as empresas privadas. Haveria, no caso, manifesta inconstitucionalidade, por
afronta aos princpios de regncia da ordem econmica.

47

Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 600.

48

Veja-se, a propsito, Floriano de Azevedo Marques Neto. A nova regulao dos servios pblicos. Op.
cit; e Alexandre dos Santos Arago. O servio pblico e suas crises. Op. cit.

19

Esse ponto reconhecido at mesmo pelos defensores da hegemonia do critrio

formal para a caracterizao do servio pblico, que apontam para o fato de que o
legislador no pode se valer de qualquer alquimia legal para transmudar em servio
pblico aquilo que, luz dos padres culturais e jurdicos vigentes, considerado
atividade tipicamente econmica, sob pena de absoluto esvaziamento normativo da
garantia constitucional da livre iniciativa.49
Da porque, tem-se buscado limitar a discricionariedade legislativa nessa rea, a
partir do elemento material ou objetivo do servio pblico. Nesse sentido, por exemplo,
Maral Justen Filho sustenta que s podem ser qualificadas como servio pblico pelo
legislador as atividades vinculadas diretamente a um direito fundamental, e que sejam,
ademais, insuscetveis de satisfao adequada mediante os mecanismos da iniciativa
privada.50 Para o autor, portanto, se uma atividade no apresentar conexo direta com
direitos fundamentais, ou se for possvel a satisfao das necessidades subjacentes a esses
direitos por meio da iniciativa privada como no caso da produo de alimentos ou
medicamentos ela no poder ser concebida como servio pblico, independentemente
da vontade do legislador.
Toshio Mukai, por sua vez, associou o servio pblico natureza essencial da
necessidade coletiva por ele atendida51. J Eros Roberto Grau afirmou que servio pblico
49

Nesse sentido, registrou Celso Antnio Bandeira de Mello: 21. realmente o Estado, por meio do Poder
Legislativo, que erige ou no em servio pblico tal ou qual atividade, desde que respeite os limites
constitucionais. Afora os servios pblicos mencionados na Carta Constitucional, outros podem ser assim
qualificados, contanto que no sejam ultrapassadas as fronteiras constitudas pelas normas relativas `a
ordem econmica, s quais so garantidoras da livre iniciativa. que a explorao da atividade
econmica, o desempenho de servios pertinentes a esta esfera, assiste aos particulares e no ao Estado.
Este apenas em carter excepcional poder desempenhar-se empresarialmente nesta rbita.
22. Sem embargo, o fato que o Texto Constitucional, compreensivelmente, no define o que sejam
atividades econmicas. Em consequncia, remanesce ao legislador ordinrio um certo campo para
qualificar determinadas atividades como servios pblicos, no que, indiretamente, gizar, por excluso,
a rea configurada como das atividades econmicas. lgico, entretanto, que, em despeito desta margem
de liberdade, no h, para o legislador, liberdade absoluta. falta de uma definio constitucional, h de
se entender que o constituinte se remeteu ao sentido comum da expresso, isto , ao prevalecente ao lume
dos padres de uma cultura de uma poca, das convices predominantes da Sociedade. Por isso mesmo
no total a liberdade do Legislativo, sob pena de ser retirado qualquer contedo de vontade ao dispositivo
da Carta Magna, tornando-o letra morta, destitudo de qualquer valia e significado (Curso de Direito
Administrativo. Op. cit., pp. 609-610).
50

Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 727-738.

51

Nas suas palavras, servio pblico no pode ser seno aquilo que, dentro de certas circunstncias de
tempo e de lugar, tenha transcendncia, pela sua necessidade e essencialidade para a comunidade, alm
de outros requisitos retirados da natureza das coisas (Toshio Mukai, O Direito Administrativo e os
regimes jurdicos das empresas estatais. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 190).

20

 atividade (...) indispensvel, num dado momento histrico, realizao e ao

desenvolvimento da coeso e interdependncia social (Duguit).52
H divergncias entre essas posies, mas todas partem de um mesmo e
inobjetvel denominador comum: os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia
que, como visto, so pilares da nossa ordem constitucional econmica impem limites
inarredveis ao poder do legislador de definir certas atividades como servios pblicos.
Ademais, de tais princpios decorre o dever, para o intrprete, de evitar as exegeses legais
cujo resultado subtraia da livre atuao das empresas privadas aquelas reas em que no
se justifique a sua excluso.53
Vale ressaltar que o STF j manifestou o mesmo entendimento, em questo
atinente ao prprio setor de transportes. Discutiu-se no RE 220.999-754 se haveria
responsabilidade civil da Unio em razo da no prestao do servio de transporte fluvial
de carga em determinado rio. Para assentar a ausncia de responsabilidade civil, o STF
afirmou que o transporte fluvial de cargas no era servio pblico, por no atender a
qualquer necessidade coletiva essencial. O acrdo tem trechos importantes, que sero
abaixo reproduzidos, em razo da sua pertinncia em relao ao objeto deste Parecer:

Nem se diga que o transporte fluvial dos servios que integram os

fins do Estado.
O Prof. RUY CIRNE LIMA, quanto ao conceito de servio pblico foi
preciso: servio pblico todo servio existencial, relativamente
sociedade ou, pelo menos, assim havido num momento dado, por isso
mesmo tem que ser prestado pelos componentes daquela, direta ou
indiretamente, pelo Estado ou por outra pessoa administrativa (...)
No o que se passa, no caso, com o transporte fluvial.

52

Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit., p.
132.
53

Nesse sentido, Lus Roberto Barroso sustentou que as normas que criam servios pblicos no inerentes
aqueles que, pela sua natureza, s podem ser prestados pelo Estado, porque relacionados com o seu poder
de imprio s ser admitida com fundamento, ainda que genrico, em outra norma constitucional e, em
qualquer caso, dever ser interpretada restritivamente, como convm s normas excepcionais e restritivas
de direitos (Regime Constitucional do Servio Postal. Legitimidade da Atuao da Iniciativa Privada.
Op. cit., p. 165).

54

STF, 2 Turma, RE 220.999-7, Rel. p/ ac. Min. Nelson Jobim, DJ 24/11/2000.

21

No indispensvel realizao e ao desenvolvimento da

interdependncia social (DUGUIT).
No existencial para a sociedade.
Existenciais e indispensveis realizao e ao desenvolvimento da
interdependncia social so os servios pblicos ditos essenciais. (...)
A Unio no tem a obrigao constitucional, legal nem contratual de
oferecer os servios.

Ora, evidente que o transporte coletivo de passageiros constitui servio pblico

no s por expressa determinao constitucional (art 30, V, CF) como tambm pelo
seu indiscutvel carter essencial para a coletividade. Mas ser que o mesmo pode ser dito
do transporte individual de passageiros? Ser que o poder pblico tem obrigao de
assegurar acesso a carro com motorista para o transporte individual de cada cidado? O
tema ser retomado mais frente, mas a resposta no parece muito difcil...

3.3. Livre empresa, inovao e ausncia de regulamentao da atividade econmica

Antes de passar ao exame da legislao sobre o transporte individual de

passageiros, conveniente firmar outra premissa importante: a ausncia de
regulamentao de determinada atividade econmica em sentido estrito no importa em
vedao ao seu exerccio, mas em possibilidade de atuao do particular. o que decorre
do princpio da livre empresa, consagrado no art. 170, Pargrafo nico, da Constituio,
segundo o qual assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao de rgo pblicos, salvo nos casos previstos em lei.
O princpio em questo projeta, no mbito da atividade econmica, a norma
geral sobre a conduta dos particulares que vigora nas sociedades democrticas, e que se
baseia no respeito liberdade: lcito fazer tudo aquilo que no seja proibido pelas
normas vigentes.
Existe uma sensvel diferena entre a forma de vinculao do Estado e dos
particulares perante as normas jurdicas, que tambm vale no mbito da atividade

22

econmica: o primeiro se acha positivamente vinculado ordem jurdica,55 e s pode

fazer o que essa lhe impe ou autoriza, enquanto os segundos so negativamente
vinculados s leis, podendo atuar com plena liberdade, sempre que inexista vedao ou
imposio legal de determinada conduta.56 Esta diferena tem fundamento polticofilosfico na compreenso de que, no Estado de Direito, os poderes pblicos devem ser
limitados, em prol da garantia dos direitos fundamentais, mas os particulares devem ser
tratados como intrinsecamente livres.
Essa liberdade do particular se torna ainda mais relevante no campo da inovao.
Sabe-se que a existncia de um arcabouo normativo e institucional favorvel vital para
estimular a inovao na sociedade, sem a qual no h progresso.57 A proteo e estmulo
inovao , alis, um trao caracterstico do Marco Civil da Internet58 ao qual se sujeita
a atividade da Consulente, cujo negcio se d no mbito digital. Nesse sentido, o art. 2,
inciso IV, da Lei 12.965/2014 estabelece como fundamento do marco civil a livre
iniciativa e livre concorrncia; o seu art. 3, inciso VIII, fixa como princpio a
liberdade de modelos de negcios promovidos na internet; e o art. 4, inciso III, define
como objetivo a promoo da inovao e do fomento ampla difuso de novas
tecnologias e novos modelos de uso e acesso. Ora, condicionar a possibilidade do
particular de inovar existncia de prvia regulamentao estatal da sua atividade no
apenas inconstitucional.59 tambm desastroso, sob a perspectiva do desenvolvimento

55

Na contemporaneidade, a vinculao estatal ordem jurdica melhor captada pela ideia de juridicidade
do que pela de legalidade, pois o primeiro termo expressa melhor a noo de que os poderes pblicos so
vinculados positivamente no apenas s leis formais, como tambm ao ordenamento jurdico como um
todo, especialmente Constituio e a seus princpios. Veja-se, a propsito, Gustavo Binenbojm. Uma
Teoria do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, pp. 137 ss.
56

clssica, nessa matria, a citao de Guido Zanobini: o indivduo pode fazer tudo o que no lhe
expressamente vedado, ao passo que a Administrao pode fazer apenas o que a lei expressamente lhe
consente (LAttivit Legislativa e la Legge. In: Scritti Vari di Diritto Pubblico. Milano: Giuffr, 1955,
pp. 206-207)
57

Cf. Richard Stewart. Regulation, Innovation and Administrated Law: A Conceptual Framework.
California Law Review, v. 69, 1981, pp. 1256 ss; Robert Cooter. Direito, Desenvolvimento: inovao,
informao e pobreza das naes. In: Luciano Bennetti Timm e Pedro Paranagu (Orgs.). Propriedade
intelectual, antitruste e desenvolvimento. Rio de Janeiro: FGV, 2009, pp. 9- 34.
58

Ronaldo Lemos. O Marco Civil como smbolo do desejo por inovao no Brasil. In: George Salomo
Leite e Ronaldo Lemos (Orgs.). Marco Civil da Internet. So Paulo: Atlas, 2014, pp. 3-11.

59

Ressalte-se, porm, que em certas atividades especialmente lesivas ao meio ambiente e sade humana
certamente no esse o caso da Consulente os princpios ambientais da preveno e da precauo
impem matizaes e temperamentos em relao ao princpio da livre empresa.

23

social, por asfixiar de modo intolervel a capacidade de inovao dos agentes

econmicos, em detrimento de toda a sociedade.
certo que a lei pode impor limitaes ao exerccio da atividade empresarial,
desde que sejam proporcionais e no restrinjam em demasia a livre iniciativa e a livre
concorrncia. Tais normas restritivas devem se voltar proteo de objetivos legtimos dentre os quais certamente no figura a defesa corporativa de segmentos econmicos
prejudicados pela concorrncia. Ademais, para que qualquer medida cerceadora da
atuao da iniciativa privada na ordem econmica seja vlida, ela tem de ser editada pelo
ente federativo competente, e se mostrar compatvel com o princpio da
proporcionalidade,60 na sua trplice dimenso61: deve ser adequada para os fins a que se
destina; necessria para o atingimento dos referidos fins, o que decorre da inexistncia
de mecanismos mais brandos para que sejam alcanados os resultados pretendidos; e
proporcional em sentido estrito, por propiciar benefcios que superem, sob o ngulo dos
valores constitucionais em jogo, os nus impostos aos agentes econmicos e sociedade,
que sofrero os efeitos da restrio imposta.
Assentada mais essa premissa, passa-se, finalmente, anlise da legislao sobre
transporte individual de passageiros.

4. Transporte individual de passageiros como atividade econmica stricto sensu:

interpretao da legislao vigente, restries regulatrias e competncia legislativa

4.1 A interpretao constitucionalmente adequada da Lei n 12.587/2012

60
Sobre a aplicao do princpio da proporcionalidade na anlise de normas restritivas livre concorrncia,
veja-se Eduardo Ferreira Jordo. Restries Regulatrias Concorrncia. Op. cit, pp. 63-80
61

Sobre o princpio da proporcionalidade e os subprincpios em que se desdobra, veja-se Gilmar Ferreira

Mendes. A proporcionalidade na jurisprudncia do STF. In: Direitos Fundamentais e Controle de
Constitucionalidade. So Paulo: Celso Bastos, 1998, pp. 67-84; Suzana Toledo de Barros. O Princpio da
Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais.
Braslia: Braslia Jurdica, 1996; Jane Reis Gonalves Pereira. Interpretao Constitucional e Direitos
Fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, pp. 324-383.

24

A norma bsica de regncia de transportes urbanos no pas a Lei n 12.587/2012,

que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. A referida lei, ao
tratar dos transportes urbanos no seu art. 3, 2, assim disps:

2. Os servios de transporte urbano so classificados:

I- quanto ao objeto:
a) de passageiros;
b) de cargas;
II- quanto caracterstica do servio:
a) coletivo
b) individual;
III- quanto natureza do servio:
a) pblico
b) privado.

Portanto, a mencionada lei, alm de aludir ao servio de transporte individual de

passageiros de natureza pblica (art. 3, 2, inciso I, a, c/c incisos II, b, e III, a)
tambm contm referncia expressa ao servio de transporte individual de passageiros de
natureza privada (art. 3, 2, inciso I, a, c/c incisos II, b, e III, b).
verdade que o art. 4 da Lei n 12.587/2012 aludiu ao transporte pblico
individual de passageiros (inciso VIII)62, mas no contm referncia sua modalidade
privada.63 Isso, porm, no significa que o legislador tenha deixado de reconhecer essa
ltima modalidade. que o artigo 4, como consta no seu caput, estabelece definies
para os fins da aplicao da Lei n 12.587/2012. Como a referida lei apenas previu o

62

O referido preceito define o transporte pblico individual de passageiros como servio remunerado de
transporte de passageiro aberto ao pblico, por intermdio de veculo de aluguel, para a realizao de
viagens individualizadas. O conceito no se estende ao servio prestado pelos motoristas credenciados
pela UBER, pois no pode ser considerado aberto ao pblico o transporte que s possa ser realizado para
consumidores previamente cadastrados junto a uma empresa privada.
63

H, porm, aluso na lei ao transporte motorizado privado (art. 4, inciso X), em que o servio de
transporte individual privado de passageiros se enquadra. O instituto assim definido pelo legislador:
meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realizao de viagens individualizadas
por intermdio de veculos particulares.

25

transporte privado individual de passageiros, mas no o regulou ao contrrio do que fez

com o pblico o legislador deve ter considerado desnecessrio definir o primeiro.
certo que o transporte pblico individual de passageiros atividade privativa
dos taxistas, nos termos do art. 2 da Lei n 12.468, que regulamentou a profisso de
taxista, e que reza:

Art. 2. atividade privativa dos profissionais taxistas a utilizao de

veculo automotor, prprio ou de terceiros, para o transporte pblico
individual remunerado de passageiros, cuja capacidade ser, no
mximo, de 7 (sete) passageiros. (grifei)

Contudo, no se concedeu aos taxistas o monoplio no exerccio de toda a

atividade de transporte individual de passageiros que compreende as modalidades
pblica e privada. O transporte individual privado de passageiros, previsto na Lei n
12.587 atividade desempenhada pelos motoristas parceiros da UBER no foi, nem
poderia ter sido, retirado pelo legislador do mbito da livre iniciativa e livre concorrncia.
A Lei n 12.587 no um primor de clareza e de tcnica legislativa. Mas do seu
art. 12 se infere claramente que o transporte pblico individual de passageiros a
atividade desempenhada pelos taxistas. Quando a lei foi editada, o referido preceito tinha
a seguinte redao:
Art. 12. Os servios pblicos de transporte individual de passageiros,
prestados sob permisso, devero ser organizados, disciplinados e
fiscalizados pelo poder pblico municipal, com base nos requisitos
mnimos de segurana, de higiene, de qualidade dos servios e de
fixao prvia dos valores mximos das tarifas a serem cobradas.

Dito preceito legal foi alterado pela Lei n 12.865/2013, que tambm acrescentou
o art. 12-A, e respectivos pargrafos, Lei n 12.587/2012. Confira-se a redao dos
mencionados dispositivos:

26

Art. 12. Os servios de utilidade pblica de transporte individual de

passageiros devero ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo
poder pblico municipal, com base nos requisitos mnimos de
segurana, de conforto, de higiene, de qualidade, de qualidade de
servios, de fixao prvia dos valores mximos das tarifas a serem
cobradas.
12-A. O direito explorao de servios de txi poder ser outorgado
a qualquer interessado que satisfaa os requisitos exigidos pelo poder
pblico local.
1. permitida a transferncia da outorga a terceiros que atendam aos
requisitos exigidos pelo poder pblico local.
2. Em caso de falecimento do outorgado, o direito explorao do
servio ser transferido a seus sucessores legtimos, nos termos dos
arts. 1.829 e seguintes do Ttulo II do Livro V da Parte Especial da Lei
n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil).
3. As transferncias de que tratam os 1 e 2 dar-se-o pelo prazo
de outorga e so condicionadas prvia anuncia do poder pblico
municipal e ao atendimento dos requisitos fixados para a outorga.

A evoluo legislativa evidencia que, ao tratar do transporte pblico individual

de passageiros, o legislador mirou os servios de txi. Mas demonstra, tambm, que, at
pela nova tica do legislador, o servio de txi no configura propriamente servio
pblico, mas sim de servio de utilidade pblica, que so institutos diferentes. O servio
pblico, como visto, titularizado pelo Estado, mas pode ser eventualmente prestado por
particulares, mediante concesso ou permisso, sempre precedidas de licitao pblica,
nos termos do art. 175 da Constituio. J o servio de utilidade pblica se enquadra no
campo da atividade econmica, mas se sujeita a intensa regulao e fiscalizao estatal,
em razo do interesse pblico inerente sua prestao. Os servios de utilidade pblica,
nas palavras de Alexandre dos Santos Arago, so atividades da iniciativa privada para
as quais a lei, face sua relao com o bem-estar da coletividade e/ou por gerarem
desigualdades ou assimetrias informativas para os usurios, exige autorizao prvia
para que possam ser exercidas, impondo ainda a sua contnua sujeio regulao do
poder pblico autorizante, atravs de um ordenamento jurdico setorial.64

64

Alexandre dos Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 191-192.

27

Vale destacar que, muito antes da inovao legislativa, Celso Antnio Bandeira
de Mello j ressaltara que no h servio pblico prestado pelos txis, mas servio de
utilidade pblica, inserido no mbito da iniciativa privada:

(...) os servios prestados pelos txis e quanto a isto nada importa

que o sejam por autnomos ou por empresas possuem especial relevo
para toda a coletividade, tal como se passa, alis, com inmeras outras
atividades privadas, devendo por isso ser objeto de regulamentao
pelo Poder Pblico, como de fato ocorre, mas obviamente isto no
significa que sejam categorizveis como servios pblicos.(...)
Nem a Constituio, nem a Lei Orgnica dos Municpios, nem a lei
municipal regente da matria qualificam os servios de txi como
servios pblicos. Contudo, a Constituio foi expressa em qualificar
como servio pblico o servio municipal de transporte coletivo local
de passageiros (art. 30, V), no se podendo, como bvio, considerar
casual a explcita meno a coletivo. Nisso, a toda evidncia, ficou
implcito, mas transparente, o propsito de excluir o transporte
individual de passageiros da categorizao de servio pblico.65

A concluso no poderia ser diferente. que, como se demonstrou no item 3.2

deste Parecer, h dois critrios relevantes para a caracterizao do servio pblico: o
regime jurdico e a natureza da atividade. Nenhum dos dois compatvel com o
enquadramento da atividade de transporte individual de passageiros como servio
pblico.
Quanto ao regime jurdico, no h prvia licitao, seguida de concesso ou
permisso aos taxistas, como impe a Constituio para os servios pblicos (art. 175,
CF). No bastasse, o ttulo que enseja o exerccio da atividade em questo pode ser
alienado ou transmitido causa mortis (art. 12-A, 1 e 2 da Lei n 12.587/2012), o que
absolutamente inconcilivel com a lgica do servio pblico. O prestador do servio
o taxista no obrigado a assegurar a sua continuidade: nada o impede de deixar o seu
txi parado, por longos perodos, se assim preferir. No h, por outro lado, o inescusvel
dever do Estado de prest-lo (o servio de transporte individual de passageiros) ou

65

Celso Antnio Bandeira de Mello. Servios Pblicos e Servio de Utilidade Pblica Caracterizao
dos Servios de Txi Ausncia de Precariedade na Titulao para prest-los Desvio de Poder
Legislativo. In: Pareceres de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiro, 2011, pp. 216-217.

28

promover-lhe a prestao66 fator que o STF reputou essencial para a caracterizao

do servio pblico no julgamento do RE 220.999-7, no trecho acima reproduzido.
No aspecto material, evidente que que o transporte individual de passageiros
seja o pblico, seja o privado no tem a nota da essencialidade, que o STF reputou
essencial na deciso proferida no RE 220.999-7. fundamental assegurar a todos o acesso
ao transporte, mas a universalizao almejada do transporte coletivo, e no do
individual. Este ltimo consiste em atividade que, pelo seu custo, tem como pblico alvo
a parcela mais bem aquinhoada da populao. Como observou ironicamente Floriano de
Azevedo Marques Neto, seria risvel um programa taxi para todos ou o subsdio nas
tarifas do transporte individual.67
Portanto, conclui-se que no h, na legislao de regncia, a publicizao do
transporte individual de passageiro, que permanece, na sua totalidade, no mbito da
atividade econmica em sentido estrito. O transporte individual de passageiros compese, de todo modo, de duas modalidades: a pblica, que configura servio de utilidade
pblica, sujeita assim a intensa regulao estatal, e que prestada de modo privativo pelos
txis; e a privada, prevista na lei, que no foi ainda regulamentada o que, pelo princpio
da livre empresa (art. 170, Pargrafo nico) no impede a sua prestao pelos particulares
interessados em faz-lo.
Porm, ainda que se entenda que o transporte pblico individual de passageiros
prestado pelos txis corresponde a um autntico servio pblico, isso no impede que se
reconhea a sua coexistncia com a atividade econmica, ainda no regulamentada, de
transporte privado individual de passageiros. Num ou noutro caso, tem-se um cenrio de
assimetria regulatria, fenmeno comum no Direito Econmico contemporneo, que
ocorre no pas em diversas outras reas, como a dos portos, telefonia e energia eltrica,
em que h regimes jurdicos distintos aplicveis aos prestadores de setores diferentes de
determinada atividade econmica em sentido amplo.68

66

A expresso de Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 601.

67

Floriano de Azevedo Marques Neto. O Estado contra o mercado: Uber e o consumidor, publicado em
11/06/2015,
disponvel
em
www.migalhas.com.br/dePeso/16.MI221670,91041Estado+contra+mercado+uber+e+o+consumidor.
68

Cf. Vitor Rhein Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 288-293; Alexandre dos
Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 434-435.

29

Pode-se at entender que os preceitos da Lei n 12.587/2012 comportam outra

exegese, diferente da que foi acima sustentada, que no abre espao para o exerccio da
atividade de transporte individual privado de passageiros. Nesse caso, porm, ser
necessrio recordar e aplicar espcie o que foi exaustivamente discutido no incio deste
parecer: os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia so vetores fundamentais
de interpretao das normas que disciplinam as atividades econmicas seja as que
definem o seu regime, seja as que demarcam as fronteiras entre atividades econmicas
em sentido estrito e os servios pblicos.
Ora, uma interpretao da Lei n 12.587/2012 que no reconhecesse iniciativa
privada a faculdade de levar aos consumidores alternativas para o transporte individual
de passageiros se afastaria das referidas diretrizes hermenuticas vinculantes, violando
gravemente os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia. Portanto, impe-se,
at por fora do princpio da interpretao conforme Constituio, a adoo da exegese
da Lei n 12.587/2012 acima sustentada, que preserva a possibilidade do exerccio de
atividades econmicas como a da UBER e dos seus motoristas parceiros. Isso ficar ainda
mais claro aps a leitura do prximo item.

4.2. A debilidade dos argumentos em favor da proibio dos servios da Uber e de seus
motoristas parceiros

As atividades da Consulente e de seus motoristas credenciados se sujeitam

regulao estatal, como todas as demais atividades econmicas desenvolvidas no pas.
Como j se demonstrou, antes que advenha essa eventual disciplina, o exerccio das
atividades plenamente lcito, luz do princpio da livre empresa (art. 170, Pargrafo
nico) e independe de qualquer autorizao ou licena estatal. Neste item, pretendo
demostrar como so frgeis os argumentos substantivos contrrios ao funcionamento das
atividades de transporte individual privado de passageiros relacionadas a UBER.
No h dvida de que as atividades em questo podem causar impactos
econmicos negativos sobre os prestadores de servio de txi, que, por fora da legtima
competio pelo mercado consumidor, podem vir a perder parte da sua clientela. Ocorre
que, como j ressaltado, a ampliao da concorrncia tende a ser benfica ao consumidor,
30

e a tentativa de criao de reserva de mercado para os taxistas que lembra a lgica prmoderna das corporaes de ofcio, abolidas com a Revoluo Francesa no se afigura
fundamento legtimo para a restrio concorrncia e livre iniciativa.
importante ressaltar este ponto, pelo elevado risco de captura69 do legislador
e das autoridades pblicas pelos interesses dos donos de frotas de txis e taxistas, que tm
grande poder de mobilizao e de presso poltica, e tm conseguido empreg-los contra
o interesse de toda a sociedade, que milita em favor da existncia de maior concorrncia
no setor de transporte individual de passageiros.
Registre-se que o STF j assentou que interesses meramente corporativos no
justificam a imposio de restries liberdade profissional tambm em jogo no
presente caso, no que concerne aos motoristas parceiros da UBER em raciocnio que
igualmente aplicvel liberdade de iniciativa econmica. Em deciso proferida ainda em
1970, o STF invalidou a regulamentao do exerccio da profisso de corretor de imveis,
sob o fundamento de que o seu objetivo no era proteger o interesse pblico, mas to
somente beneficiar os corretores j registrados, o que chegou a ser comparado a uma
tentativa de ressurreio das corporaes de ofcio pr-revolucionrias:

No se justifica, assim que, com fundamento em que a atividade

se acha regulamentada em lei (...), possa o art. 7 referido permitir que,
realizado o servio lcito, comum, o beneficirio desse servio esteja
livre de pagar remunerao, porque esta se reserva aos membros de
um determinado grupo de pessoas. Admitir a legitimidade dessas
regulamentaes seria destruir a liberdade profissional no Brasil.
Toda e qualquer profisso, por vulgar que fosse, poderia ser
regulamentada, para que a exercessem somente os que obtivessem
atestao de rgos da mesma classe. E ressuscitadas, sombra dessas

69

Eduardo Ferreira Jordo assim resumiu as causas do sucesso das presses lobistas dos agentes
econmicos sobre os entes reguladores, que explicariam a criao e implementao de muitas restries
concorrncia francamente contrrias ao interesse pblico: Em primeiro lugar, interesses compactos e
organizados tendem a prevalecer sobre interesses difusos, tendo em vista o menor custo da sua
mobilizao. Isto importa uma tendncia a que os interesses das empresas reguladas prevaleam sobre
aqueles dos consumidores na competio pela regulao. Em segundo lugar, tomada a regulao como
um bem adquirvel no mercado poltico, h uma tendncia a que ela seja obtida pelo grupo que a valorar
mais intensamente e este o caso das empresas reguladas, afetadas de modo geralmente mais intenso e
concentrado pelas polticas regulatrias do que a massa dos consumidores (Restries Regulatrias
Concorrncia. Op. cit., pp. 84-85). O texto clssico sobre esta matria da captura dos reguladores de
George J. Stigler. The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management
Science, v. 2, n 1, 1971, pp. 2-21).

31

regulamentaes, estariam as corporaes de ofcio, nulificando

inteiramente o princpio da liberdade profissional.70

Mais recentemente, em deciso que afastou a exigncia legal de inscrio dos

msicos na Ordem dos Msicos do Brasil, a Suprema Corte reiterou o ponto:

que as exigncias de cunho formal no podem servir a um

grupo, no podem se prestar reserva de mercado, s se justificando
a imposio de inscrio em conselho de fiscalizao profissional,
mediante a comprovao da realizao de formao especfica e
especializada, nos casos em que a atividade, por suas caractersticas,
demande conhecimentos aprofundados de carter tcnico ou cientfico,
envolvendo algum risco social.71 (grifei)

Por outro lado, alguns dos argumentos muitas vezes empregados para justificar as
chamadas regulaes de entrada72 so absolutamente impertinentes ao caso Uber. A
hiptese no , evidentemente, de monoplio natural73, pois o mercado de transporte
individual de passageiros comporta facilmente a atuao de muitos agentes, de maneira
competitiva.
No se trata, tampouco, de situao em que a limitao concorrncia possa ser
justificada pelo objetivo de promoo da universalizao do servio, pela via de subsdios
cruzados.74 Nesses casos, restries concorrenciais podem ser legtimas, visando a evitar
70

STF, Pleno, RE 65.968, Rel. Min. Amaral Santos, julgado em 04/03/1970.

71

STF, Pleno, RE 414.426, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe 10/10/2011.

72

Nas palavras de Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo, a regulao de entrada consiste alternativa ou
cumulativamente em limites com relao ao nmero de agentes econmicos em determinado mercado, bem
como em requisitos mnimos para a respectiva entrada e permanncia (Regulao Jurdica,
Racionalidade Econmica e Saneamento Bsico. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 150).
73

O monoplio natural no uma criao legal, nem o resultado de uma prtica lesiva concorrncia, mas
um conceito econmico, que pode ter utilidade jurdica. Ele ocorre quando o custo da atividade econmica
se torna muito maior quando se busca promover a concorrncia, o que a torna economicamente invivel.
Nesse cenrio, no se justifica a instaurao da competio no mercado, pois ela pode gerar aumento nos
preos e se revelar prejudicial ao prprio consumidor. Um exemplo tradicional o do transporte ferrovirio,
em que a duplicao das ferrovias tende a acarretar custos exorbitantes e injustificveis para os prestadores,
que acabam sendo repassados aos consumidores. Veja-se, a propsito, Paul Wonnacott e Ronald
Wonnacott. Economia. Trad. Celso Seji Gondo et alli. 2 ed. So Paulo: Pearson, 2004, pp. 584-600.
74

Veja-se, a propsito, Carlos Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo. Regulao Jurdica, Racionalidade
Econmica e Saneamento Bsico. Op. cit., p.152; Diogo R. Coutinho. A universalizao do servio

32

que novos competidores, atuando apenas na parte economicamente mais atrativa do setor
o que comumente designado como cream skimming , acabem comprometendo a
equao econmica que permite ao prestador original o oferecimento de subsdios
cruzados aos mais desfavorecidos, ou aos setores deficitrios da atividade, visando
universalizao do servio. Porm, a hiptese claramente inaplicvel, j que no se
pretende universalizar o transporte individual de passageiros, nem tampouco se exige que
taxistas cobrem menos dos passageiros mais carentes ou que recebam valores menores
por corridas durante a madrugada, ou em regies mais longnquas ou inspitas.
Outra justificativa para a regulao a assimetria de informaes.75 O
consumidor, com muita frequncia, no tem acesso s informaes necessrias para fazer
as suas escolhas conscientes sobre servios e produtos, o que justifica a regulao estatal
para exigir a disponibilizao dessas informaes ou para suprir a sua falta de outro modo.
As licenas concedidas a motoristas de taxi, historicamente, serviram tambm a esse fim:
os passageiros no conheciam os motoristas, mas supunha-se que poderiam confiar nos
que detivessem a autorizao estatal, pois estes, hipoteticamente, reuniriam os requisitos
para prestao do servio a contento. Porm, a inovao tecnolgica trazida pela UBER
propiciou a criao de mecanismo muito mais eficaz para a superao da assimetria de
informaes do que os mecanismos vigentes da burocracia estatal, que vm se revelando
cada vez mais falhos.
No modelo UBER, o passageiro tem acesso de antemo ao nome e foto do
motorista, sabe o modelo e a placa do carro que o transportar, e pode visualizar as
avaliaes do condutor realizadas pelos passageiros anteriores, que so disponibilizadas
no aplicativo. Tem conhecimento tambm da rota que ser seguida, alm de estimativas
do preo do servio, do tempo de espera para a chegada do veculo e da durao da
viagem. Portanto, o consumidor tem acesso a uma gama muito mais completa e confivel
de informaes do que a propiciada pelos mecanismos regulatrios hoje vigentes para o
servio de txi. O ponto foi destacado, com propriedade, pela Comisin Federal de

pblico para o desenvolvimento como uma tarefa para a regulao. In: Calixto Salomo Filho (Coord.).
Regulao e Desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 76.
75

Cf. Cass Sunstein. After the Rights Revolution. Reconceiving the Regulatory State. Cambridge: Harvard
University Press, 1990, pp. 52-53.

33

Competncia Econmica do Mxico rgo que atua na defesa da concorrncia daquele

pas, que assinalou:

El uso de esta tecnologia se h constitudo como una herramienta

efectiva para resolver de una forma eficaz los problemas de
informacin assimtrica (...) entre conductores y pasajeros (...)
Estas nuevas plataformas construyen un nuevo producto en el mercado,
ya que ofrecen al pasajero, adems de movilidad, atributos nuevos y
diferenciados en cuanto a: (i) confiabilidade y seguridade personal, (ii)
certidumbre en cuanto al cobro que se va a realizar y el mtodo de pago
(iii) confort y convenincia, (iv) bsqueda y tempos de espera e (v)
informacin sole el traslado.76

Finalmente, cabe refutar o argumento de que os motoristas credenciados pela

Consulente violariam a legislao ou praticariam concorrncia desleal, por no se
submeterem aos requisitos impostos nas normas vigentes aos taxistas e seus veculos. O
argumento no se sustenta. Reitere-se que o servio prestado pelos motoristas parceiros
da UBER no configura transporte individual pblico de passageiros como so os txis
mas modalidade privada de transporte. Por isso no deve, evidentemente, estar sujeito
aos mesmos regramentos impostos aos txis, que tm natureza jurdica diversa.
A submisso s mesmas regras impostas aos txis desnaturaria a inovao
proporcionada pelo novo servio e frustraria o direito de escolha dos consumidores. Com
efeito, a homogeneizao regulatria retiraria dos passageiros a possibilidade de optar
entre os txis e outra alternativa de transporte individual, pois a suposta alternativa tornarse-ia idntica opo original. Em outras palavras, para combater uma suposta
concorrncia desleal, frustrar-se-ia exatamente o objetivo principal da proteo
concorrncia: a garantia da liberdade de escolha do cidado.
De resto, comum a disputa por mercado travada por agentes de natureza diversa,
submetidos a regimes jurdicos distintos. A TV por assinatura compete com a TV aberta
e elas esto sujeitas a regramentos jurdicos diferentes. O nibus disputa com o metr, o
transporte areo com o rodovirio, a venda de CDs compete com os servios de streaming
de msicas. A diversidade favorvel e no prejudicial concorrncia, na medida que
76

Pleno de la Comisin Federal de Competencia Econmica, Opinin OPN-008-2015, de 4/06/2015.

34

amplia o leque de opes do consumidor, e com isso o empodera no mercado e na

sociedade.
Todas estas consideraes no infirmam a legitimidade da regulao estatal do
servio prestado pela UBER e pelos motoristas que credencia. Mas demonstram que no
h razo substantiva plausvel para eliminar essa alternativa de transporte do cardpio dos
consumidores brasileiros, pela sua explcita proibio ou por regulao to limitativa que
impea, na prtica, o funcionamento da atividade.

4.3. (In)competncia legislativa dos municpios, estados e distrito federal

As cidades em que opera a Consulente So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia e Belo

Horizonte possuem, todas elas, legislao tratando dos servios de txi, cuja
interpretao, muitas vezes impregnada por uma viso excessivamente corporativista e
distanciada de qualquer preocupao com os princpios constitucionais da livre iniciativa
e da livre concorrncia, tem dado azo a medidas judiciais e administrativas contra as
atividades da UBER e de seus motoristas credenciados. Mais do que isso, nessas
localidades h forte presso sobre o Poder Legislativo, exercida pelas corporaes ligadas
aos taxistas e donos de frotas de txi, no sentido da criao de proibies ou restries
praticamente cabais s atividades econmicas concorrentes, como as exercidas pela
Consulente e por seus motoristas parceiros. No momento em que se finaliza este Parecer,
h projetos de lei nessa linha em fase avanada de tramitao em So Paulo e no Distrito
Federal. Por isso, assume relevo a discusso sobre as competncias federativas para a
disciplina do transporte individual de passageiros.
De acordo com o art. 22, inciso XI, da Constituio, compete privativamente
Unio Federal legislar sobre trnsito e transporte. A competncia legislativa privativa
da Unio tambm prevista nos incisos IV e IX do mesmo artigo, para tratar,
respectivamente, de informtica e de diretrizes da poltica nacional de transportes.
A atividade da Consulente, descrita no item 1 do Parecer, se liga informtica e
a de seus motoristas parceiros ao transporte: como j destacado, a UBER criou e mantm
uma plataforma digital que viabiliza uma eficiente conexo entre consumidores e
35

motoristas profissionais. A atividade dos referidos motoristas a prestao de um servio

privado de transporte individual de passageiros. Portanto, so matrias que se inserem
indiscutivelmente no mbito da competncia legislativa privativa da Unio. Afinal, chega
a ser acaciana a afirmao de que a disciplina do transporte individual de passageiros
matria atinente a transportes.
Explanando a competncia privativa da Unio para legislar sobre transportes, Lus
Roberto Barroso averbou:
Tal como ocorre nos exemplos citados das normas de direito civil
e penal, a competncia legislativa ampla em matria de transporte no
diz respeito apenas Unio como ente central. Muito ao revs, o tema
afeta a todos os entes federativos e populao de um modo geral,
assumindo carter claramente nacional.
De fato, imaginar as competncias da Unio na matria como algo
diverso de competncias nacionais no faria sequer sentido. O ente
central no tem uma populao ou um territrio autnomos e o
transporte, referido nos dispositivos transcritos, ser realizado no
territrio de diferentes Estados e Municpios.77

As competncias legislativas privativas da Unio seja mais uma vez escusada a

redundncia , exatamente porque privativas, excluem a de todos os demais entes
federativos para tratamento das mesmas matrias, ressalvada apenas a possibilidade de
delegao aos Estados, por lei complementar, da faculdade de disciplinarem questes
especficas dentre as arroladas no art. 22 da Constituio, nos termos do Pargrafo nico
do mesmo preceito constitucional. Assim, tais competncias privativas afastam as
competncias no enumeradas atribudas aos municpios e Distrito Federal78, para
legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I, CF), e para suplementar a
legislao federal e estadual, no que couber (art. 30, inciso II, CF). Nessa linha, tem
decidido o STF:

77

Lus Roberto Barroso. Federao, Transportes e Meio Ambiente: interpretao das competncias
federativas. In: Andr Ramos Tavares, George Salomo Leite e Ingo Wolfgang Sarlet (Orgs.). Estado
Constitucional e Organizao do Poder. So Paulo: Saraiva, 2010, pp. 492-493.
78

Nos termos do art. 32, 1, da Constituio, o Distrito Federal rene as competncias dos estados e
municpios.

36

A competncia constitucional dos Municpios de legislar sobre

interesse local no tem o alcance de estabelecer normas que a prpria
Constituio, na repartio de competncias, atribui Unio ou aos
Estados. O legislador constituinte, em matria de legislao sobre
seguros, sequer conferiu competncia comum ou concorrente aos
Estados ou aos Municpios.79

A competncia constitucional dos Municpios para legislar sobre

interesse local no os autoriza a estabelecer normas que veiculem
matrias que a prpria Constituio atribui Unio ou aos Estados.80

- A competncia para legislar sobre trnsito exclusiva da

Unio, conforme jurisprudncia reiterada desta Corte (ADI 1.032,
ADIMC 1.704, ADI 532, ADI 2.101 e ADI 2.064), assim como a
competncia para dispor sobre a obrigatoriedade do uso de cinto de
segurana (ADIMC 874).
- Ora, em se tratando de competncia privativa da Unio, e
competncia essa que no pode ser exercida pelos Estados se no
houver lei complementar que no existe que o autorize a legislar
sobre questes especficas dessa matria (art. 22 da Constituio), no
h como pretender-se que a competncia suplementar dos
Municpios, prevista no inciso II do artigo 30, com base na expresso
vaga a constante no que couber, se possa exercitar para a
suplementao dessa legislao da competncia privativa da
Unio.81 (grifei)

Ressalte-se que a nossa Suprema Corte vem proferindo reiteradas decises

invalidando atos normativos de outros entes federativos por desrespeito competncia
legislativa privativa da Unio para legislar sobre trnsito e transportes. Nesse sentido,
e.g.:
Ao direta de inconstitucionalidade. Lei n 6457/1993, do Estado da
Bahia. 2. Obrigatoriedade de instalao de cinto de segurana em
veculos de transporte coletivo. Matria relacionada a trnsito e
transporte. Competncia exclusiva da Unio (CF, art. 22, XI). 3.
Inexistncia de lei complementar para autorizar os Estados a legislar

79

STF. 2 Turma, RE 313.060-9, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 24/02/2006.

80

STF. 1 Turma, Ag. Reg. no RE com Ag. 668.285, Rel. Min. Rosa Weber, julg. 27/05/2014.

81

STF. Plenrio, RE 227.384-8, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 09/08/2002.

37

sobre a questo especfica, nos termos do art. 22, pargrafo nico, da

Constituio Federal. 4. Ao direta julgada procedente.82

I- Legislao sobre trnsito: competncia privativa federal: CF, art.

22, XI.
II- Lei 11.766, de 1997, do Estado do Paran, que torna obrigatrio a
qualquer veculo automotor transitar permanentemente com os faris
acesos nas rodovias do Estado do Paran, impondo a pena de multa
aos que descumprirem o preceito legal: inconstitucionalidade, porque
a questo diz respeito a trnsito.83

1. da competncia exclusiva da Unio legislar sobre trnsito e

transporte, sendo necessria expressa autorizao em lei
complementar para que a unidade federada possa exercer tal
atribuio (CF, artigo 22, inciso XI e pargrafo nico).
2. Inconstitucional a norma ordinria estadual que autoriza a
explorao de servios de transporte remunerado de passageiros
realizado por motocicletas, espcie de veculo de aluguel que no se
acha contemplado no Cdigo Nacional de Trnsito.84 85

Nem se diga, finalmente, que a competncia legislativa municipal ou distrital para

tratar do tema objeto desta Consulta poderia se fundar no art. 30, inciso V, da
Constituio, segundo o qual competncia dos municpios organizar e prestar,
diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial. Em primeiro lugar,
porque dita competncia de natureza material, e no de cunho legislativo, no
conflitando assim com o disposto no art. 22, inciso XI, da Constituio.

82

83

84

STF. Plenrio, ADI 874, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 28/02/2011.
STF. Plenrio, ADI 3055, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 03/02?2006.
STF. Plenrio, ADI 2.606, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 07/02/2003.

85
Ressalte-se que, sob o ngulo substantivo, h diferenas significativas entre o caso do mototxi,
examinado na ADI 2.606, e o dos servios da UBER e de seus motoristas credenciados. Em primeiro lugar,
os servios de mototxi no tinham qualquer base na legislao federal, ao contrrio do que ocorre com
os prestados pelos motoristas parceiros da UBER, que, como destacado no item 4.1 do Parecer, se
enquadram na atividade de transporte individual privado de passageiros, previsto na Lei n 12.587/2012.
Ademais, os servios de mototxi suscitavam gravssimas preocupaes atinentes segurana,
devidamente apontadas no acrdo, que no se fazem presentes no transporte por automvel.

38

Ademais, como foi exaustivamente demonstrado no item 4.1, supra, o transporte

individual de passageiros no configura servio pblico, mas atividade econmica em
sentido estrito. Mas, mesmo para os que entenderem que o transporte individual pblico
de passageiros correspondente ao servio de txi se qualifica como servio pblico,
certamente isso no vale para o transporte individual privado, no qual se enquadram as
atividades da UBER e de seus motoristas parceiros.
Assim, pode-se concluir que os municpios e o Distrito Federal e o mesmo vale
para os Estados no detm competncia legislativa para disciplinar as atividades
econmicas exercitadas pela Consulente e por seus motoristas credenciados. Dita
competncia titularizada privativamente pela Unio Federal, nos termos do art. 22,
inciso XI, da Constituio.

5. Respostas aos Quesitos

Diante do que foi exposto, passo a responder sinteticamente aos quesitos

formulados pela Consulente:

(a)

As atividades desempenhadas pelos motoristas parceiros da UBER se enquadram

no conceito de transporte pblico individual de passageiros, prevista no art. 4, inciso

VIII, da Lei n 12.587/2012, ou constituem hiptese de transporte individual privado de
passageiros, contemplada no art. 3, 2, inciso I, a, c/c inciso II, b e inciso III,
b, da referida lei?

As atividades em questo configuram transporte individual privado de

passageiros, que no privativa dos motoristas de txi. Tal interpretao, perfeitamente
amparada pelo texto legal, a nica que se concilia com os princpios constitucionais da
livre iniciativa e da livre concorrncia, que so vetores que devem ser empregados na
exegese de toda a legislao que disciplina as atividades econmicas no pas.
Interpretao contrria importaria na criao de monoplio do transporte individual de
passageiros em favor dos txis, o que ofenderia os referidos princpios constitucionais.
Assim, o postulado hermenutico da interpretao conforme Constituio impe que se
39

adote a exegese que mantm abertas outras possibilidades de prestao de servio de

transporte individual de passageiros alm do txi, em proveito, acima de tudo, da
liberdade de escolha da populao.

(b)

O transporte individual de passageiros no Brasil configura servio pblico, ou se

trata de atividade econmica stricto sensu?

O transporte individual de passageiros no servio pblico, mas atividade

econmica em sentido estrito. Ele se desdobra em duas modalidades: o transporte pblico
individual de passageiros, e o transporte privado individual de passageiros. O primeiro
configura servio de utilidade pblica, que, conquanto pertencente esfera da atividade
econmica stricto sensu, se sujeita intensa regulao estatal. O segundo atividade
econmica comum, tambm sujeita regulao estatal, embora em menor intensidade.
O transporte individual de passageiros, em qualquer das suas modalidades, no se
qualifica como servio pblico, seja porque no possui o seu regime jurdico
caracterstico, seja porque no visa a suprir uma necessidade essencial, cujo atendimento
merea ser universalizado, diferentemente do que ocorre com o servio de transporte
coletivo de passageiros.

(c)

As atividades da Consulente e dos seus motoristas parceiros dependem de prvia

regulamentao e/ou autorizao para que possam ser validamente exercidas no pas?

No. Pelo princpio da livre empresa (art. 170, Pargrafo nico, CF), a falta de
regulamentao de uma atividade econmica no a torna ilcita, no impedindo o seu
exerccio. Ademais, em razo do referido princpio, o exerccio de atividade econmica
em sentido estrito, como a desempenhada pela Consulente e pelos seus motoristas
credenciados, no depende de prvia licena ou autorizao estatal, at o eventual advento
de regulamentao estatal que disponha em sentido contrrio.

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(d)

O legislador infraconstitucional de qualquer dos entes federativos pode converter

toda a atividade de transporte individual de passageiros em servio pblico, ou se valer

de restries regulatrias que impeam, que particulares compitam, nesta rea, com os
servios de txi?

No. Em primeiro lugar, apenas a Unio Federal pode disciplinar a atividade de

transporte individual de passageiros, em razo da sua competncia privativa para legislar
sobre transportes (art. 22, XI, CF).
Ademais, o legislador no desfruta de liberdade irrestrita para instituir servios
pblicos, pois, no fosse assim, ele poderia instituir novos monoplios e suprimir a
iniciativa privada ao seu talante, passando por cima dos princpios constitucionais da livre
iniciativa e da livre concorrncia. Da porque, e na linha da jurisprudncia do STF, a
criao de servios pblicos alm daqueles j previstos na Constituio s legtima se
eles se voltarem ao atendimento de necessidades essenciais da populao. No o caso
do transporte individual de passageiros, que, pela sua prpria natureza, no apresenta
vocao para a universalizao, ao contrrio do transporte coletivo. Por isso, nem mesmo
o legislador federal pode converter em servio pblico toda a atividade de transporte
individual de passageiros.
possvel e legtima a regulao estatal dessa atividade, mas as restries devem
ser proporcionais, visando sempre salvaguarda do interesse pblico, e jamais garantia
de uma reserva de mercado para uma corporao, moda do Ancien Rgime, o que no
se compatibilizaria com a nossa ordem constitucional republicana.
o parecer.
Rio de Janeiro, 10 de julho de 2015

Daniel Sarmento
Professor de Direito Constitucional da UERJ
Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ
Ps-doutor pela Yale Law School
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