DialogosMigrante9 PDF

CONTENIDO
Nmero 9, 2013
Observatorio de Migraciones
Fundacin ESPERANZA
Este nmero hace parte del proyecto
Servicio Andino de Migraciones (SAMI),
de referencia UE DCI-MIGR/2010/259-599,
financiado por la Unin Europea y
ejecutado por la Fundacin ESPERANZA Colombia-Ecuador
en alianza con la Comisin Andina de Juristas del Per
y el Captulo Boliviano de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo
ISSN
2027-1867
Presidente
Oscar Gmez D.
Director/Editor
Jairo Muoz M.
Comit Editorial
Esperanza Joves
Luis Aguilar
Vctor Vacaflores
Ccile Blouin
Comit de redaccin
Camilo Camacho Escamilla
Mara Alejandra Rebelln
Miembros Honorarios
Alejandro Portes
William Meja
Fundacin ESPERANZA
www.fundacionesperanza.org
www.observatoriodemigraciones.org
Diagramacin e impresin
Editorial CDICE Ltda.
casaeditorial@etb.net.co
Impreso en:
Bogot, Colombia
Abril de 2013
EDITORIAL
Oscar Gmez ...........................................................................................
EN ESTE NMERO
Jairo Muoz..............................................................................................
POLTICAS PBLICAS Y MOVILIDAD HUMANA

EN LA REGIN ANDINA
Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones
Alexandra Castro . ...................................................................................
12
Aproximacin a la inmigracin, polticas pblicas y derechos

humanos en Colombia
Camilo Camacho Escamilla ...................................................................
28
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la

migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad
Andina
Suzy Bermdez Q. y Valentina Montoya R. ...........................................
53
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en

Espaa: Aportes tericos y metodolgicos para el anlisis de las
polticas y la accin pblica
Mara Roco Bedoya Bedoya ..................................................................
71
TEJIDO SOCIAL
III Foro Andino de Migraciones. Declaracin de Quito .......................
95
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina

de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones ......................
98
Carta al Presidente de la Repblica de Ecuador

Fundacin ESPERANZA Ecuador............................................................ 108
ENTREVISTA
Eduardo Vega Luna
Defensor del Pueblo. Per ..................................................................... 109
APORTES PARA EL DEBATE
La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias Andinas
Lecturas significativas para una mirada alternativa
Jaime Cruz ............................................................................................... 113
DECLARACIONES E INFORMES ESPECIALES
Inclusin de la Poblacin Migrante y Retornada en los Programas
de Educacin y Salud en los Pases Andinos. Recomendacin
No. 216
Parlamento Andino.................................................................................. 123
Parlamento Andino aprueba adhesin de la CAN al Acuerdo de
Residencia del MERCOSUR
Luca Alvites y Ricardo Jimnez.............................................................. 126
Declaraciones del presidente Barack Obama sobre la Reforma
Migratoria Integral
Presidente Barack Obama...................................................................... 128
EL QUEHACER DE LA FUNDACIN
La Fundacin ESPERANZA y la incidencia en polticas pblicas
Hernn Holgun - Embajador (S.P.) ........................................................ 134
ESPACIO CULTURAL
El negro
Rosa Montero........................................................................................... 142
La ignorancia (Captulo 4)
Milan Kundera.......................................................................................... 143
RESEAS BIBLIOGRFICAS
Control Migratorio y Derechos Humanos
Luis Enrique Aguilar; Mariana Mendiola y Ccile Blouin ..................... 145
Gestin fronteriza integral en la subregin Andina
Organizacin Internacional para las Migraciones - OIM ...................... 146
Informe sombra a la Convencin Internacional sobre la
Proteccin de los Derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares
Francisco Ercilio Moura; Jean Pierre Baca Balarezo y Mabel
Katelin Blanco Garca ............................................................................. 147
Notas:
La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores de los artculos y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la
Unin Europea.
Los artculos presentados en esta publicacin no representan necesariamente la
filosofa de la Fundacin ESPERANZA ni la de sus socios en el marco del proyecto
SAMI.
Imagen de portada autorizada por la Secretara General de la CAN
Imagen de contraportada autorizada por la Secretara General de la CAN
Dilogos Migrantes
Editorial
LOS DESAFOS DE LAS POLTICAS MIGRATORIAS ANDINAS
El tema de la poltica pblica migratoria andina llega a un momento de corte y
reflexin para definir su derrotero futuro. Se pueden mencionar los avances logrados desde inicios de la primera dcada del siglo XXI con diversas Decisiones sobre
migracin, desde la 503 de junio del 2001, sobre la movilidad entre los pases, que
reconoce los documentos nacionales de identidad* y no solo el pasaporte, para viajar
por la subregin, hasta la Decisin 755 de agosto del 2011 sobre el Sistema de Informacin Estadstica de Migraciones de la Comunidad Andina, pasando por el lento
proceso de reglamentacin e implementacin de dichas Decisiones, y las incertidumbres, pero tambin las expectativas, de avanzar hacia la integracin sudamericana.
La adhesin de los pases de la Comunidad Andina al Acuerdo de Residencia de
Mercosur, es un paso importante, ya que va ms all que la Decisin 545 del 2003
sobre Migracin Laboral Andina, la que se haba estancado en una reglamentacin
que no se logr concertar a nivel andino, y que dio lugar a reglamentaciones nacionales, para hacerla operativa tras muchos aos de haber sido aprobada. Mercosur
decidi primero establecer el derecho de residencia de sus ciudadanos y luego a
partir de all, el acceso al mercado laboral. La CAN decidi que primero se deba tener
un contrato de trabajo y posteriormente la residencia. La apertura de Mercosur a sus
ciudadanos demostr que era la mejor opcin, a tal punto que los pases de la CAN
decidieron adherir al acuerdo de residencia, estableciendo las bases de la ciudadana sudamericana y el pasaporte sudamericano tal como lo aprob la cumbre de
UNASUR reunida en Lima el ao 2012, y que se espera sea una realidad despus de
noviembre del 2013.
En materia migratoria lo andino tiende a moverse dentro del pndulo de lo sudamericano. El Foro Andino de Migraciones que agrupa a los gobiernos de la CAN no logra
reunirse con la regularidad anual que si lo hace la Conferencia Sudamericana de
Migraciones. A tal punto que iniciativas originalmente andinas como el Plan Andino
para el Desarrollo Humano de las Migraciones, que impulsaba el gobierno de Ecuador, fue aprobado primero por la Conferencia Sudamericana de Migraciones en 2010
que por el Foro Andino de Migraciones a principios del 2013. Todo parece indicar que
el pasaporte sudamericano sustituir al andino, por lo menos eso intuimos, pues el
gobierno colombiano empez a imprimir el pasaporte andino, como otros de la regin
en el 2011, y en el segundo semestre del 2012 y sin ninguna explicacin decidi
suprimirlo.
La poltica migratoria andina ha sido muy distante de lo ciudadano; pese a que se
legisla a nombre de los ciudadanos, estos han sido los grandes ausentes de la poltica de nuestros gobiernos. Se generan Decisiones sin consultar a los ciudadanos, se
reglamentan sin una reflexin poltica y social, o se decide suprimir compromisos sin
tener en cuenta a los ciudadanos y ciudadanas.
Decisin 503, Artculo 1.- Los nacionales de cualquiera de los Pases Miembros podrn ser admitidos e
ingresar a cualquiera de los otros Pases Miembros, en calidad de turistas, mediante la sola presentacin de
uno de los documentos nacionales de identificacin, vlido y vigente en el pas emisor y sin el requisito de visa
consular, bajo los trminos y condiciones sealados en la presente Decisin.
*
Dilogos Migrantes
Editorial
Los avances de la sociedad civil

En la regin andina algunas organizaciones de sociedad civil hemos decidido conformar un colectivo regional, denominado Red Andina de Migraciones (RAM). Esta
Red se cre en Quito el ao 2009 en el marco del programa de participacin de la
sociedad civil en el proceso de integracin andina SOCICAN, de la Secretaria General
de la Comunidad Andina.
En ese contexto la Fundacin ESPERANZA promovi el proyecto Migracin y Ciudadana. Red Andina de Migraciones apoyado por la Unin Europea, que aport los recursos para la reunin constitutiva y las acciones que en esa poca emprendi la RAM.
Las propuestas, consideraciones y fines de la Red Andina de Migraciones fueron establecidas en laDeclaracin del 07 de Febrero de 2009firmada en la ciudad de Quito
Ecuador, por las organizaciones que inicialmente hicieron parte de su constitucin.
En ese sentido la RAM es hija de un esfuerzo por abrir el proceso de integracin a
los ciudadanas/os andinos, que infortunadamente los gobiernos decidieron cerrar,
dndole fin al programa SOCICAN al interior de la CAN.
La Red Andina de Migraciones RAM decidi continuar por su apuesta de articular
la sociedad civil andina en contextos de movilidad, promoviendo iniciativas como el
Foro Andino de Migraciones de sociedad civil que se realizar en junio del 2013 en
la ciudad de Quito Ecuador, y que promueve la formulacin de una agenda Social
Migratoria Andina como hoja de ruta e instrumento de interlocucin poltica y Social
sobre ala migraciones andinas.
Igualmente las organizaciones de sociedad civil en la regin andina han promovido
diversas iniciativas de poltica pblica en los pases andinos, que se han plasmado
en leyes o decretos, o han participado activamente en el debate sobre las mismas.
Gran parte de las investigaciones o estudios que se vienen produciendo en la regin,
son o han sido iniciativas de organizaciones sociales o acadmicas, dispuestas a
documentar el hecho migratorio andino. Sus resultados se traducen en recomendaciones de poltica pblica, que se expresan en libros o revistas de reflexin y anlisis,
siendo la Revista Dilogos Migrantes, del Observatorio de Migraciones de la Fundacin ESPERANZA, una expresin de la misma, como espacio de reflexin y debate.
El Parlamento andino ha ganado un mayor protagonismo a partir de la eleccin directa de sus parlamentarios y se ha venido conectando cada vez ms con los ciudadanos. En ese contexto, impuls la Tercera Cumbre Social Andina en el 2012, donde
se aprob la Carta Social Andina, en la que la Red Andina de Migraciones RAM tuvo
una participacin activa para incluir y transvesalizar el tema de movilidad humana en
dicha Carta Social, en un ejercicio de reflexin y cooperacin entre la sociedad civil y
el Parlamento Andino que result ser muy fructfero.
La crisis econmica y las reformas migratorias

La Crisis econmica iniciada en el ao 2008 ha golpeado con ms fuerza, a los dos
pases europeos con ms inmigrantes andinos: Espaa e Italia, poniendo de relieve
Dilogos Migrantes
Editorial
con ms fuerza la necesidad de programas de retorno que atiendan aquellos migrantes y sus familias que han quedado en una situacin ms vulnerable por la perdida
de sus empleos, o de sus viviendas por deudas hipotecarias, y que requieren de apoyo para reiniciar sus proyectos de vida en origen, ya sea travs del empleo o microempresa. Sobre estos colectivos debe recaer la atencin pblica, ms que en el retorno
e inversin de capitales, de algunos migrantes ms o menos afortunados, que han
logrado acumular un significativo capital en el extranjero. Hay que anotar que para
los gobiernos de los pases andinos es urgente, en este contexto de crisis econmica,
velar por los derechos de sus migrantes en los pases de destino, pases que han
restringido mucho ms o, incluso, retrocedido en su normatividad migratoria. Pero
adems nuestros gobiernos estn en mora de armonizar, en este contexto de crisis,
sus polticas dirigiendo sus esfuerzos con un espritu de mutua colaboracin, pensando estratgicamente que sus nacionales son tambin ciudadanos andinos.
Las pasadas elecciones presidenciales en Estados Unidos tuvieron el tema de la
migracin como uno de los centros del debate, siendo el partido Republicano castigado por los electores de origen latino por su rechazo a una reforma migratoria que
regularice a ms de 12 millones de inmigrantes en situacin documentaria irregular.
La poblacin de origen hispano en USA que suma ms de 50 millones de personas
en ese pas, demostr ser una fuerza electoral que puede determinar el triunfo o la
derrota de un partido, al apoyar al presidente Obama en reaccin a la actitud intransigente del Partido Republicano que lo llev a la reflexin de que si quiere reconquistar
la Casa Blanca necesita conquistar el voto latino. Los resultados de las pasadas elecciones presidenciales permiti un acuerdo bipartidista para presentar una propuesta
de reforma migratoria en el Congreso de los Estados Unidos, para regularizar a ms
de 12 millones de inmigrantes, pese a que ser una ley muy restrictiva con un nfasis
fuerte en los temas de seguridad nacional y fronteriza. Confiemos que las bombas
de Boston no hagan explotar esta iniciativa de reforma migratoria, como sucedi el
11 de septiembre del 2001, tras los atentados a las torres gemelas, que congel por
ms de una dcada cualquier posibilidad de reforma migratoria en Estados Unidos.
El terrorismo ha sido el aliado funcional de los sectores ms intolerantes y anti migrantes en los Estados Unidos; esperemos que la sensatez y el reconocimiento de
la realidad de millones de personas que viven y trabajan en USA prevalezca y estos
sean reconocidos, ms all de los temores de una sociedad que vive bajo los efectos
del temor frente al extrao, al humilde trabajador, el extranjero inmigrante, temor que
se incrementa con los actos terroristas.
Este somero panorama que hemos presentando sobre los desafos de las polticas
migratorias andinas, intenta sealar que en la regin debe incrementarse de manera
gil y permanente el dilogo constructivo entre los gobiernos, la Comunidad Andina y
la sociedad civil en torno a los grandes desafos que tienen, en el futuro inmediato, la
implementacin y efectividad de las polticas migratorias de la regin, en el concierto
suramericano e internacional.
Oscar Gmez Dez
Director General Fundacin ESPERANZA
Dilogos Migrantes
En este nmero
L
a gestin migratoria es, en la poca actual, responsabilidad de los estados.

Para ello los respectivos gobiernos actan dentro del marco jurdico internacional
y la legislacin y polticas de sus pases. Esta actuacin y la normatividad, en
particular la nacional, depende de los enfoques conceptuales y polticos que los
gobiernos y quienes legislan tienen de las migraciones. Organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales que trabajan en el campo de las migraciones y que contribuyen de diversa manera o en diferentes niveles a la gestin
migratoria, albergan tambin una serie de supuestos explcitos o implcitos que
reflejan los enfoques que respaldan su accin concreta.
Determinar e identificar el enfoque, con el que se piensa abordar el hecho migratorio es muy importante, pues sobre estas bases se construyen estrategias que
van afectar positiva o negativamente la situacin de los migrantes y sus familias,
como afirma Oscar Gmez, en su artculo Del Olvido a la inclusin que apareci en el primer nmero de DILOGOS MIGRANTES (DM, No. 1, pg. 13). En las
concepciones sobre las migraciones que son la base de la gestin migratoria, se
pueden encontrar diversidad de enfoques, algunos excluyentes y otros ciertamente complementarios. Grosso modo se pueden sealar los que dan prevalencia a
la seguridad nacional y la discriminacin, a los aspectos criminalsticos, a lo econmico, lo laboral (ya sea en torno a los derechos laborales o a las necesidades
del mercado de trabajo cuyo tutor es el concepto de migracin ordenada) o lo
sociocultural. Muchos estados han dado va libre a los primeros enfoques, y diversidad de entidades internacional o de la sociedad civil han vendi transitando
en los restantes. Existe sin embargo, y cada vez con mayor visibilidad aunque la
prctica lo contradice pues en ocasiones se torna retrico, el enfoque de Derechos Humanos, que se fortalece cuando se complementa con los enfoques diferenciales, como los relativos al gnero, a la edad o al grupo cultural de perteneca
de los migrantes, o se debilita cuando dicho enfoque se enmarca en el criterio de
la nacionalidad y lo que esto supone en los pases de destino, o cuando se niega
el principio de integralidad de los derechos humanos.
Adems de este punto de partida, el de las concepciones y enfoques sobre las
migraciones, la administracin y manejo de las mismas toma su rumbo y cause
prctico a partir de las polticas pblicas, desde la normatividad y la institucionalidad que soporta y pone en marcha la accin de gestin, como los recursos que
los estados inviertan para ello. Todo este proceso tiene en la gestin del conocimiento de las migraciones el argumento para sustentar y disear la poltica, y
por ende para los planes y programas que la materializan y darles seguimiento,
que permita dar cuenta de lo que los estados realizan en el campo migratorio. En
otras palabras, lo que se pretende es que las poltica pblicas migratorias sean
sujeto monitoreo y evaluacin para la sana crtica y el mejoramiento de la gestin
en pro de los migrantes y sus familias.
La Fundacin ESPERANZA est comprometida con la promocin, defensa y exigibilidad de los derechos de las personas en situaciones y contextos de movilidad
humana. Coherente con su misin privilegia el enfoque de Derechos Humanos
para el diseo y formulacin de las polticas pblicas migratorias. Su horizonte
estratgico es la ciudadana universal, pasando por la ciudadana andina y la su-
Dilogos Migrantes
En este nmero
ramericana; para ello trabaja mancomunadamente con otras organizaciones estableciendo alianzas y redes. La Red Andina de Migraciones es, precisamente, un
colectivo en el que la Fundacin participa activamente junto con otras entidades
de la regin. El tema de la ciudadana universal es, sin lugar a dudas, el horizonte
de todo migrante y por ello es un aspecto relevante para un debate que supere
las fronteras y se encamine hacia la aldea global morada de los seres humanos
donde se puedan construir condiciones para una vida digna.
De ah el inters de este nmero de DILOGOS MIGRANTES de ofrecer a sus lectores un vasto panorama sobre las polticas migratorias en la regin andina, desde artculos, documentos, declaraciones, propuestas, cuyo fin es consolidar un
debate productivo en la regin e incluso ms all de sus fronteras; pero tambin
entregar aportes de relevancia para quienes de una u otra manera estn en la
accin, esto es, desempean funciones y asumen responsabilidades en torno a
la gestin de las migraciones.
El primer artculo es fruto de la investigacin Migracin y Estado en la Regin
Andina realizada por la autora Alexandra Castro junto con otros dos profesionales de Colombia y Ecuador, expertos en el tema. El lector podr encontrar en
este artculo algunos de los principales hallazgos y recomendaciones surgidas
de la mencionada investigacin en relacin con el anlisis de las polticas pblicas existentes en cada pas de la regin andina y a nivel comunitario andino
CAN en materia de migraciones, vislumbrando algunas de sus debilidades y
potencialidades. El estudio en mencin se realiz en el marco del proyecto Servicio Andino de Migraciones SAMI, financiado por la Unin Europea, proyecto
ejecutado por la Fundacin ESPERANZA en alianza con la Comisin Andina de
Juristas del Per y del Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo.
Camilo Camacho Escamilla del Observatorio de Migraciones de la Fundacin ESPERANZA, en su texto sobre Inmigracin, polticas pblicas y derechos humanos
en Colombia, ofrece un acercamiento al estudio del fenmeno migratorio a partir
de uno de los aspectos menos analizados en Colombia tanto por parte de las
autoridades pblicas como por investigadores: la inmigracin. Tal y como se mostrar, el estudio y las polticas pblicas sobre migracin en el pas han estado encaminadas, por un lado, al abordaje de la emigracin en algunas de las mltiples
dinmicas y realidades que involucra, y por el otro, y en menor medida, al caso del
retorno de connacionales. En cambio, el fenmeno de la inmigracin en Colombia
an no ha sido tema de preocupacin ni de anlisis por parte de los investigadores especializados en migracin ni tampoco por las autoridades pblicas, a pesar
de los crecientes flujos de personas que se dirigen hacia Colombia y que se han
quedado en el pas.
En los ltimos aos, la feminizacin de las migraciones trasnacionales en Colombia y en la Comunidad Andina (CAN) tanto en direccin extra regional (ej.
hacia Espaa) comointra regional (ej. Bolivia, Per, Ecuador), se constituye en
un problema por la falta de legislacin en materia de migraciones laborales que
cobije debidamente a las mujeres. Las labores reproductivas que en la mayora
de los casos ellas desempean en las cadenas trasnacionales de cuidado son
ignoradas por las normas. El artculo de Suzy Bermdez y Valentina Montoya,
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de
mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina ofrece un diagnstico de las
normas relativas a migraciones y derechos de mujeres en la CAN estudiando en
particular el lenguaje usado en la normatividad para mostrar falenciasexistentes
Dilogos Migrantes
En este nmero
y sealar derroteros generales para avanzar hacia la equidad y la igualdad de
derechosentre los gneros.
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes
tericos y metodolgicos para el anlisis de las polticas y la accin pblica de
Mara Roco Bedoya Bedoya, es una ponencia inspirada en la tesis doctoral de la
autora en el Instituto Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de
Madrid, tesis en la que realiz un anlisis de la poltica pblica de contingentes de
trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa. El propsito del artculo ponencia es explorar, a partir del estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa, los aportes para la reflexin terica y metodolgica
encaminada al anlisis de las polticas y la accin pblica. Abordar el estudio de
los instrumentos normativos, informativos, financieros y polticos que intervienen
en la poltica de contingentes laborales, como verdaderas instituciones que van
ms all de su papel como herramientas funcionales a la toma de decisiones,
permitir establecer su papel en la efectividad de las polticas pblicas y sus implicaciones para los actores polticos, sociales y econmicos que intervienen en
la poltica de estos contingentes.
En la seccin Tejido social se ofrece al lector 3 documentos. El primero es la Declaracin de Quito del III Foro Andino de Migraciones realizado el 4 y 5 de octubre
2012. En esta Declaracin gubernamental se expone una serie de consideraciones y propuestas acerca del avance del objetivo permanente del foro: la integracin regional, haciendo referencia al proyecto del Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones. En este mismo marco del III Foro Andino, se presenta
en esta seccin, la Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina
de Migraciones (RAM) en el III Foro y el Pronunciamiento de la Sociedad Civil ante
dicho Foro. Por un lado la RAM, en la que participan la Fundacin ESPERANZA, LA
Comisin Andina de Juristas y el Captulo Boliviano de Derechos Humanos, realiza
en su propuesta una breve resea de la situacin de la movilidad humana en la
regin vista en el marco de las polticas pblicas migratorias, dando relevancia
a la III Cumbre Social Andina celebrada en el mes de mayo 2012 en Bogot, a la
Carta Social Andina enriquecida en ese evento, y a la que se har seguimiento, y
al Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones; finalmente se hace una
serie de propuesta relevantes hacia una consolidacin y fortalecimiento del proceso andino de integracin desde la perspectiva de las migraciones. Finalmente
el lector podr apreciar la Carta de la Fundacion ESPERANZA al Presidente Rafael
Correa (19 de marzo, 2012), en la que se felicita al presidente ecuatoriano por el
compromiso que ha adquirido con el presidente colombiano Juan Manuel Santos
de iniciar una primera reunin de los gabinetes presidenciales, y se le invita a
incluir entre los temas primordiales el de la aplicacin del Estatuto permanente
Migratorio para brindar ayuda a la poblacin migrante irregular que se encuentra
en ambos pases.
En Entrevistas, se encuentra el punto de vista del Defensor del Pueblo en Per:
Dr. Eduardo Vega Luna, quien resalta la necesidad de una poltica migratoria en
dicho pas, con un enfoque de DDHH que logre abarcar todas las necesidades y
problemticas que conllevan las migraciones, al igual que la inclusin tanto de
nacionales como de extranjeros en dicha poltica. Plantea una serie de retos y
perspectivas de las polticas pblicas sobre migraciones en Per.
Aportes para el Debate, nueva seccin de la revista, abierta a partir de la entrega
anterior (No. 8), tiene el propsito de incentivar la reflexin sobre una serie de temas de relevancia en el mundo de la movilidad humana y las migraciones, a partir
Dilogos Migrantes
En este nmero
de textos elaborados para tal fin o que pueden dar pi para un debate productivo.
En esta ocasin se presenta el texto: La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias
andinas. Lecturas significativas para una mirada alternativa sobre la Movilidad
Humana de Jaime Cruz. A travs de su escrito, el autor busca introducir al lector
dentro de una nueva perspectiva de anlisis de las migraciones, a la que el nombra comprensin de la migracin, tomndola a partir del anlisis de diversos
autores, entre los que se encuentran: Hannah Arendt, Edgar Morn y Francisco
Maturana, entre otros. El autor busca construir una nueva forma de interpretar
las migraciones con una mirada alternativa al problema.
Declaraciones e Informes Especiales contiene tres documentos de inters actual, empezando con la Recomendacin No. 216 del Parlamento Andino, sobre
la inclusin de la poblacin migrante y retornada en los programas de educacin
y salud de los pases andinos, que fue suscrita el 26 de septiembre, 2012, por
el Presidente y Secretario General del parlamento. En los considerandos se hace
referencia al trabajo de la Fundacin ESPERANZA quien estructur y present
una serie de aportes significativos para la elaboracin del Proyecto de Decisin
sobre el mismo aspecto de que trata la Recomendacin. A continuacin el lector
encuentra una breve noticia que informa sobre la aprobacin del Parlamento Andino en septiembre de 2012 de la adhesin de la CAN al Acuerdo de Residencia
del MERCOSUR, proceso que data de inicios del 2000. Actualmente ya todos los
pases andinos han adherido. Finalmente, resulta de gran actualidad para el lector la Declaracin del presidente Obama de los EE. UU., del 29 de enero del 2013,
en torno a la reforma migratoria integral.
Ante la llegada de los 18 aos que cumple la Fundacin ESPERANZA, el embajador Hernn Holgun (S.P) ofrece, en la seccin El Quehacer de la Fundacin,
un resumen de lo que sido el trabajo institucional a lo largo de los ltimos aos,
centrndose especialmente en el tema de la incidencia en polticas pblicas sobre movilidad humana. El autor considera que este componente es el que pone
a prueba todo el trabajo realizado por la Fundacin.
El Espacio Cultural da lugar a dos breves narraciones que a la vez que recrean
aspectos soslayados en las migraciones llevan al lector a profundas reflexiones.
En El negro, la escritora Rosa Montero, narra un breve encuentro intercultural en
el que fluyen los prejuicios, los supuestos y las sonrisas que dan pie para debates
enriquecedores en el campo de las migraciones. De otra parte el breve captulo
(4) de la obra El Ignorante de Kundera introduce al lector en los tensos sueos de
quienes migran, esto es, en las ntimas contradicciones que viven los migrantes.
Finalmente esta entrega de la revista ofrece al lector tres Reseas. La primera
sobre El Control migratorio y Derechos Humanos, libro de Luis Enrique Aguilar, Mariana Mendiola y Ccile Blouin. La publicacin se centra en el anlisis de
poltica pblica migratoria, especialmente en el aspecto del control migratorio;
y partiendo de conceptos y el panorama general, abre paso a una propuesta de
polticas pblicas con enfoque de Derechos Humanos en la regin Andina. La
segunda aborda el texto de la OIM, Gestin fronteriza integral en la subregin
Andina. Se trata de un libro de capacitacin para una gestin fronteriza integral
que garantice los Derechos Humanos a travs de un doble proceso que implica
la planificacin pedaggica ms la articulacin de los resultados con el fin de
desarrollar estrategias innovadoras para combatir la criminalidad sin afectar la
libre circulacin. Finalmente la recensin sobre el Informe sombra a la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y sus familiares, elaborado por Francisco Ercilio Moura, Jean Pierre
Dilogos Migrantes
En este nmero
Baca Balareza y Mabel Katelin Blanco Garcia. El Per ratific en el 2005 dicha
Convencin y se comprometi presentar un informe al Comit de Proteccin de
todos los Trabajadores Migrantes y de sus familias, en relacin con las medidas
legislativas, judiciales, administrativas y de otra ndole que hubiese adoptado el
Estado peruano. Segn los autores, hasta el momento dicho informe nacional
no se ha realizado. El Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), tom entonces
la iniciativa de redactar un informe alternativo para dar cuenta del cumplimiento
de las obligaciones del Estado peruano derivadas de la Convencin que incluye
recomendaciones de poltica pblica para el Estado peruano.
Jairo Muoz M.
Director Dilogos migrantes

Marzo 2013
10
Dilogos Migrantes
Polticas pblicas
y movilidad humana
en la regin Andina
Migracin y Estado en la regin Andina:

Anlisis y reflexiones
Alexandra Castro1
Resumen
El presente artculo presenta algunos anlisis y reflexiones de la investigacin titulada Migracin y
Estado en la Regin Andina para la Fundacin ESPERANZA en el marco del proyecto Servicio Andino
de Migraciones SAMI,financiado por la Unin Europea, en alianza con la Comisin Andina de Juristas del Per y del Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. En l se relatan
algunos de los principales hallazgos y recomendaciones surgidas de la investigacin en relacin al
anlisis de las polticas pblicas existentes en cada pas de la regin andina y a nivel comunitario andino CAN en materia de migraciones, vislumbrando algunas de sus debilidades y potencialidades.
Abstract
The following text presents some analysis and reflections from the research project titled Migration
and State in the Andean Region, conducted within the Andean Migration Service SAMI framework,
financed by the European Union, and executed by the ESPERANZA Foundation in alliance with the
Andean Jurist Commission in Peru and the Bolivian Chapter on Human Rights, Democracy and Deve
lopment. This article reports the main findings and recommendations that were raised in the study in
relation to the analysis of current migration public policies in each of the countries that are part of the
Andean Region, as well as those policies which operate within the Andean Community CAN framework, in order to get a glimpse of their weaknesses and strengths.
Introduccin
La investigacin Migracin y Estado en la Regin
Andina2 busca analizar, con un enfoque de derechos humanos, las polticas pblicas y la normativa
vigente en los pases andinos en materia de migracin, as como los servicios de orientacin, atencin
e informacin prestados por las autoridades y por la

sociedad civil en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per.
Los investigadores propusieron resaltar particularmente el impacto y la percepcin de las polticas
existentes en los pases de destino, para lo cual
Abogada, docente investigadora de la universidad Externado de Colombia en temas de derecho internacional pblico, derechos humanos y derecho internacional humanitario. Actualmente es candidata al Doctorado de derecho internacional de la Universidad Paris
2 Panthon-Assas. Sus investigaciones se concentran en la movilidad humana desde una perspectiva jurdica.
2
A cargo de los investigadores Alexandra Castro, Carolina Hernndez y William Herrera, realizada para la Fundacin ESPERANZA en
el marco del proyecto Servicio Andino de Migraciones - SAMI, financiado por la Unin Europea, en alianza con la Comisin Andina de
Juristas del Per y del Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
1
12
Dilogos Migrantes

entrevistaron a migrantes, funcionarios consulares
y miembros de asociaciones en algunos de los principales pases de destino de los migrantes andinos
con el fin de aproximarse al impacto que han tenido
las medidas adoptadas y la percepcin que se tiene
de las mismas.
Con miras a contribuir en la labor realizada por las
organizaciones de la sociedad civil, el documento
presenta un conjunto de recomendaciones las cuales propenden por la superacin de los obstculos
identificados para lograr la promocin y proteccin
de los derechos de las personas en contextos de
movilidad.
Para facilitar la labor de anlisis se escogieron 11
ejes de estudio los cuales buscaban reproducir, en
alguna medida, las fases y los aspectos ms relevantes del proyecto migratorio. Los ejes tenidos en
cuenta fueron: Proteccin exterior de los emigrantes y sus familias; Proteccin de los derechos de
las personas inmigrantes y lucha contra la discriminacin y xenofobia; Asilo y Refugio; Inmigracin
irregular y atencin a expulsados; Retorno; Lucha
contra la trata de personas y el trfico de migrantes;
Derechos polticos; Derechos laborales; Derechos
sociales (acceso al sistema de salud y de educacin); Migracin y desarrollo (remesas); Brain drain
y brain gain.
El presente artculo, busca reproducir, en sus aspectos ms relevantes, los principales anlisis y reflexiones de la investigacin presentada.
Aspectos generales
Bolivia, Colombia, Ecuador y Per comparten algo
ms que su proximidad geogrfica, un idioma y una
historia. En materia de migracin encontramos que
los cuatro pases han evidenciado, en los aos recientes, la salida masiva de sus nacionales al exterior. Con la excepcin de Ecuador, donde la inmigracin representa cifras importantes, (especialmente
de colombianos y peruanos siendo el principal receptor de refugiados de Amrica Latina), los pases
andinos han sido histricamente pases de emigracin, lo que los diferencia de otros pases de Amrica Latina que han conocido de grandes periodos
de inmigracin originaria de Europa. Esta situacin,
que se ha justificado por las dificultades sociales,
polticas y econmicas de los pases en cuestin se
explica tambin, en parte, por las polticas restrictivas en materia de inmigracin existentes desde
tiempos remotos de la colonia3. La migracin intraregional ha ido igualmente cobrando importancia
as como el trnsito por los pases andinos teniendo
en cuenta el contexto de globalizacin.
El perfil de los migrantes andinos, as como los

principales pases de destino son comparables:
jvenes, en su mayora mujeres, en edad productiva, con un nivel educativo medio que se desempean en labores del hogar, cuidado de personas y
en la construccin para las cuales normalmente se
requiere un nivel educativo inferior al que ellos poseen. Adems, los migrantes andinos envan grandes sumas de dinero por cuenta de remesas, dinero
que se emplea en el sostenimiento de sus familias.
Frente a este contexto, los pases andinos han comenzado a interesarse en la cuestin migratoria,
generando programas, ofreciendo servicios y, en
algunos casos, creando instituciones. Uno de los
hallazgos de la investigacin es que dichos esfuerzos distan mucho de ser uniformes lo cual hace que
los mismos no puedan ser comparados. Sin embargo, este reciente inters debe analizarse dentro del
marco general existente para la proteccin de los
derechos humanos.
En la poca de la Colonia, las fronteras de las llamadas Indias occidentales fueron cerradas por una disposicin real de 1614 y no
se reabrieron sino hasta 1801. Ver: BLANCO y AZPURUS. Documentos para la historia de la vida pblica del libertador, Tomo I, pg.
42, Numero 49, en: VILLEGAS Pulido. Los Extranjeros en Venezuela: INTRODUCCIN HISTORIA DE MOVIMIENTOS MIGRATORIOS, Su
no admisin - Su expulsin. Segunda edicin caracas Lit y TIp del comercio 1919.
3
Dilogos Migrantes
13
Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

En lneas generales podemos decir que los pases
andinos siguen una misma tendencia en materia
de proteccin de derechos humanos, los cuatro han
ratificado e incorporado dentro de su legislacin
los principales instrumentos internacionales y se
han comprometido en el respeto y la proteccin de
dichos derechos. Los cuatro pases han ratificado
la Convencin Americana de Derechos Humanos
y aceptado la competencia de la Corte Interamericana de derechos humanos. Incluso forman parte
del nico instrumento de derecho internacional que
trata de manera especfica la cuestin migratoria
como es la Convencin Internacional sobre la proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares, as como de la Convencin de Viena de 1963 sobre relaciones consulares, a partir de la cual han organizado todos un
servicio de asistencia consular en los pases donde
tienen representacin.
De esta forma, las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos implican para los cuatro pases andinos la garanta y el respeto de los derechos de todas las personas independientemente
de su status migratorio. En cuanto a su accin ms
all de sus fronteras, amparadas en las tradicionales
funciones consulares o mediante la conformacin de
nuevas estructuras, los pases andinos se han visto
llamados a adaptar los servicios que se prestan a los
nacionales en el exterior a las nuevas realidades de
un mundo globalizado. Una salida masiva de nacionales al exterior y sobre todo, unas polticas migratorias restrictivas que exponen a los migrantes a condiciones de violacin de derechos humanos.
Los hallazgos de la investigacin muestran cmo
los pases andinos han ido aproximndose al fenmeno migratorio de forma diversa, poniendo en
evidencia el inters mayor o menor que se le ha
acordado al tema. Esta diversidad se ve reflejada
en la inclusin del tema en los textos constitucionales, los programas que se desarrollan para atender
a los migrantes, las autoridades e instituciones a
cargo, su peso institucional y el presupuesto que es
asignado para el cumplimiento de sus funciones.
Se puede resaltar que la accin estatal funciona
bajo unas lgicas de intervencin diversas, las cua-
14
Dilogos Migrantes
les no corresponden, en la mayora de los casos, a

un enfoque de derechos humanos. Las lgicas de
seguridad, de obra o laboral predominan en las polticas de inmigracin y son una constante para los
cuatro pases, mientras que otro tipo de razones,
ms de proteccin, participacin poltica y desarrollo motivan la accin de los Estados a favor de sus
nacionales en el exterior.
Las diferentes formas de acercarse al fenmeno
encuentran un punto de convergencia en la agenda
y el trabajo conjunto de la Comunidad Andina. En
efecto desde los aos 90, este organismo ha emprendido un camino que busca fomentar la libertad
de circulacin dentro de las fronteras de sus pases
miembros, garantizando una igualdad de derechos
para sus ciudadanos, unificando sus documentos
de viaje, sus derechos sociales y laborales e igualmente estableciendo un frente comn para la proteccin de sus nacionales en el exterior por intermedio de sus oficinas consulares. Estos mltiples
esfuerzos todava no han culminado y corresponden a espacios de discusin permanentes sobre el
fenmeno que buscan incentivar a sus miembros
para que la proteccin de los derechos de los migrantes sea uniforme.
Haremos referencias a continuacin sobre algunos
de los aspectos resaltados durante la investigacin.
Empezando por la inclusin del tema migratorio en
las constituciones nacionales, la estructura institucional, las normas de extranjera, algunos de los derechos de los migrantes, las disposiciones adoptadas en el seno de la Comunidad Andina y finalmente las principales conclusiones y recomendaciones
del documento.
Se evidencia una gran dispersin institucional

tanto para gestionar la inmigracin como para
atender a los nacionales en el exterior que se
explica por el carcter pluridimensional del
fenmeno.
Inclusin del tema migratorio en las constituciones nacionales

La proteccin de los derechos de los nacionales en
el exterior, as como la titularidad de derechos en
cabeza de los extranjeros, ha empezado a incluirse
en las constituciones nacionales. En los pases andinos encontramos, por un lado, a Ecuador, que con
la constitucin ms reciente, incluye el tema migratorio de manera directa en ms de 50 disposiciones consagrando como elemento ms destacable,
el derecho a migrar y la obligacin de proteccin,
en cabeza del Estado, para todas las personas en
situacin migratoria. La constitucin determina, entre otras cosas, que no se identificar ni se considerar a ningn ser humano como ilegal por su
condicin migratoria4. Asimismo garantiza la proteccin de los ecuatorianos en el exterior y promueve el principio de ciudadana universal.
El artculo 40 establece dentro de las acciones a
favor de los ecuatorianos en el exterior:
1. Ofrecer asistencia a ellos y a sus familias, ya
sea que stas residan en el exterior o en el pas; 2.
Ofrecer atencin, servicios de asesora y proteccin integral para que puedan ejercer libremente
sus derechos; 3. Precautelar sus derechos cuando, por cualquier razn, hayan sido privadas de su
libertad en el exterior; (...) 6. Proteger las familias
transnacionales y los derechos de sus miembros.
Por otra parte, el artculo 392 consagra que: el
Estado velar por los derechos de las personas
en movilidad humana y ejercer la rectora de la
poltica migratoria a travs del rgano competente en coordinacin con los distintos niveles de gobierno.
Colombia, por su parte, tiene una constitucin que

data de 1991, poca en la cual el fenmeno migratorio no haba ganado las proporciones que tiene
hoy. A pesar de esto, el pas fue el primero en consagrar el derecho al voto de sus nacionales en el
exterior para las elecciones presidenciales, como
ya lo sealaremos posteriormente. El artculo 2 de
la constitucin establece que: Las autoridades de
la repblica estn instituidas para proteger a todas
4
5
las personas residentes en Colombia, en su vida,

honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades. Una lectura desprevenida de este artculo
nos permitira concluir que entonces dichas autoridades no tiene obligacin alguna frente a quienes
se encontrasen fuera del territorio. Ms adelante,
sin embargo, dentro de las funciones del defensor
del pueblo encontramos la de instruir a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus
derechos (art. 282), tal y como ocurre en Bolivia,
donde la nueva constitucin establece dentro de
las funciones del defensor del pueblo la de la promocin de la defensa de los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos,
de las comunidades urbanas e interculturales, y de
las bolivianas y los bolivianos en el exterior (artculo
218 numeral I).
En cuanto a los extranjeros en Colombia el artculo
100 de la constitucin establece la igualdad de derechos con los nacionales, de manera similar como
lo hace el artculo 9 de la constitucin ecuatoriana. Estos derechos, sin embargo, pueden resultar
condicionados o su ejercicio negado por razones de
orden pblico para el caso de la constitucin colombiana.
La constitucin peruana, por su parte, no hace alusin expresa a los derechos de sus nacionales en el
exterior ni tampoco a los derechos de los extranjeros en el pas, aun cuando consagran los principios
de igualdad y no discriminacin.
En trminos generales entonces las constituciones
andinas no han recogido el fenmeno migratorio.
Si la Constitucin Poltica ecuatoriana cuenta con
ms de 50 artculos sobre movilidad humana, el
desarrollo constitucional en Colombia y Bolivia es
muy escaso y prcticamente inexistente en Per5.
Debemos acudir a los planes de desarrollo, leyes y
decretos para encontrar la inclusin del tema dentro de la agenda de los Estados.
Artculo 40 Constitucin.
A la excepcin del artculo 36 de la Constitucin peruana que reconoce el asilo poltico.
Dilogos Migrantes
15

Estructura institucional
En lo que respecta a las autoridades encargadas de
atender y asistir a los nacionales en el exterior, de
tomar decisiones en temas de poltica migratoria y
de gestionar la inmigracin en los pases andinos,
encontramos tambin grandes disparidades.
La proteccin de los nacionales en el exterior se ha
ejercido, tradicionalmente, por los Ministerios de
Relaciones Exteriores por intermedio de las misiones consulares de cada pas, las cuales, en cumplimiento de las disposiciones de la Convencin
de Viena de sobre relaciones consulares de 1963,
asumen las funciones de ayuda, asistencia y representacin, as como todas las dems funciones en
materia de expedicin de documentos y oficios notariales. Sobre este punto en particular, a partir de
las entrevistas efectuadas a funcionarios consulares y a los mismos migrantes, se pudo concluir que,
en general, la mayor parte de esfuerzos, recursos y
personal de las dependencias consulares se destina al cumplimiento de esas funciones notariales,
dejando las labores de asistencia, acompaamiento y atencin en un segundo plano.
En efecto, los servicios de atencin y asistencia
jurdica, social y psicolgica son prestados segn
el nmero de nacionales registrados en la dependencia consular. Algunos pases hablaban de una
ausencia de responsabilidad frente a los nacionales en el exterior, situacin que fue cambiando a
medida que el nmero de migrantes comenz a ser
ms importante6. Otros pases si bien han ofrecido
servicios de asistencia, han dejado la prestacin de
los mismos en manos de pasantes universitarios7.
Para el caso peruano, las misiones consulares
cuentan con un Reglamento consular el cual por-
menoriza las funciones que deben ser cumplidas

por dichas dependencias8, estableciendo lneas de
accin puntuales: i) mejora de los servicios consulares9; ii) asistencia humanitaria10; iii) proteccin
legal; iv) apoyo a la insercin productiva, legal y respetuosa de los derechos humanos de los peruanos
en las sociedades de recepcin; v) promocin del
vnculo cultural y nacional; vi) vinculacin de los peruanos con el pas en una perspectiva productiva
(seguridad en las remesas, fomento a su inversin
y apoyo al retorno y reinsercin productiva); y, vii)
promocin de la participacin democrtica en el exterior (art. 2). Los dems pases no cuentan con un
reglamento de este tipo.
Ahora bien, el perfil de los funcionarios que asumen las funciones consulares tambin influye en
la calidad de los servicios prestados por dichas
dependencias. En la mayora de los casos se trata
de funcionarios de libre nombramiento y remocin
lo cual lleva a que en la prctica se encomienden
las funciones consulares a personas que no cuentan con la experiencia y el conocimiento necesario
para llevar a cabo este tipo de labores. De la misma manera, la facilidad con la que rota el personal
hace que no se pueda asegurar la continuidad de
los servicios ni generar la confianza necesaria en el
personal responsable.
Por otro lado, en complemento a las labores asumidas por los consulados, se han venido creando otro
tipo de estructuras con miras a apoyar el trabajo de
esta institucin en temas migratorios. En Per, en
desarrollo del Plan Nacional de Derechos Humanos
(2006- 2010) (cuya vigencia fue ampliada hasta
diciembre de 2011), se cre una Mesa de Trabajo
Para el caso ecuatoriano as lo estableca el artculo 20 de la Ley de Documentos de Viaje de 1989.

Como es el caso de Colombia conforme lo establece la ley 1322 del 2009. En Per, el Sistema de apoyo legal a connacionales en el
exterior puede funcionar con la ayuda voluntaria de abogados, Organismos No Gubernamentales y otras instituciones de asistencia
legal.
8
Decreto Supremo 076-2005-RE.
9
El Reglamento Consular establece incluso el nmero de horas que deben atender los consulados (no menos cinco horas diarias
durante los das laborales).
10
Existe un programa de asistencia legal humanitaria y servicios consulares que se encarga, entre otras cosas, de brindar ayuda
material, visitas a los peruanos detenidos u hospitalizados para brindarles asistencia, repatriacin de nacionales y gestiones para la
ubicacin de los nacionales desaparecidos.
6
7
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Intersectorial para la Gestin Migratoria11, la cual
cumple funciones de difusin, promocin, proposicin y fomento. Una estructura similar existe en Colombia llamada Comisin Intersectorial Migratoria.
Las defensoras del pueblo tambin ejercen funciones dentro de la promocin, proteccin y difusin de
los derechos de los nacionales en el exterior. Para
el caso colombiano, dichas funciones estn establecidas en el artculo 282 de la constitucin aun
cuando en la prctica no se evidencia el desarrollo
de las mismas. En Per, por su parte, en el 2004, el
Ministerio de Relaciones Exteriores y la Defensora
del Pueblo firmaron un Convenio de Cooperacin
Institucional para la defensa de los derechos fundamentales de los peruanos en el exterior12 con
el fin de cumplir con las funciones de difusin de
derechos, trmite que quejas e intercambio de informacin. A nivel andino en este punto encontramos esfuerzos de cooperacin dentro del marco del
Consejo Andino de Defensores del Pueblo, entre las
autoridades de las defensoras colombiana, peruana y boliviana.
Recientemente, la importancia que ha venido cobrando la gestin migratoria ha motivado la creacin de nuevas estructuras o dependencias encargadas de gestionar los programas establecidos
para atender las necesidades de los nacionales en
el exterior. En algunos casos se trata de modificaciones a las funciones tradicionales ejercidas por
los consulados, en otros, encontramos la creacin
de estructuras novedosas para abordar el fenmeno o simplemente, la implementacin de medidas
puntuales para atender circunstancias particulares.
En Bolivia, a pesar del escaso desarrollo normativo e institucional que ha tenido el tema, se han
tomado medidas precisas que buscan adaptar sus
funciones tradicionales a las necesidades de sus
nacionales en el exterior. Por ejemplo el Decreto
Supremo 28996 de 2007 autoriz la entrega de la
Tarjeta Inteligente de Matrcula Consular, la cual
se otorgar en los Estados Unidos de Norte Amrica a travs del Consulado General de Bolivia en
Washington, a objeto de garantizar a los ciudadanos bolivianos residentes en ese pas sus derechos
humanos, jurdicos, sociales y econmicos.
Bolivia, al igual que lo han hecho los dems pases
andinos, ha empezado a incluir la proteccin de sus
nacionales dentro de las prioridades del Estado, lo
cual se ha visto reflejado en sus planes de desarrollo y se encuentra en una fase de diseo de una
nueva legislacin migratoria que de cuenta de las
necesidades puntuales de sus nacionales13.
Para el caso de Ecuador, caso sin precedentes y
frente al cual no se puede establecer ningn tipo
de comparacin con los otros pases, se cre la
Secretara Nacional del Migrante (SENAMI). Se
trata de una Secretara de Estado, vinculada a la
presidencia de la repblica, con rango ministerial
y autnoma frente a otros ministerios. Su labor
exclusiva es el desarrollo e implementacin de
poltica pblica migratoria. Para esto, estableci
un Plan Nacional de Desarrollo Humano para las
Migraciones.
Para la proteccin de los ecuatorianos en el exterior
existen entonces por un lado, las estructuras tradicionales del Ministerio de Relaciones Exteriores
Decreto Supremo 067-2011-PCM.

Nota de Prensa 017-04, 19.01.04. Diario Oficial El Peruano. Disponible en: http://www.800guia.com/cgi-bin/articuloview.
pl?listado=peru&volumen=peruanos%20en%20el%20mundo&codigo=cpe25
13
El Plan Nacional de Accin de Derechos Humanos Bolivia para Vivir Bien 2009-2013 (PNADH), establece dentro de sus objetivos:
generar una norma integral referente a las migraciones; regular y posibilitar el ejercicio del derecho al sufragio de los bolivianos en el
exterior; aplicar los convenios referentes a la seguridad social, como la Convencin Iberoamericana de Seguridad Social, para garantizar este derecho a los migrantes en Bolivia y poder exigir los de sus ciudadanos y ciudadanas en el exterior; crear un Consejo Nacional
sobre Migraciones que incluye instituciones tanto del Estado como de la sociedad civil, ante la ausencia de un rgano tcnico que
trate la temtica de migraciones; contar con sistemas adecuados de atencin a migrantes; generar instancias del Estado que desarrollen mecanismos que permitan la vigencia de los derechos humanos de los y las migrantes como, por ejemplo, un Observatorio
de Derechos Humanos para atender los problemas de las y los bolivianos en el exterior, creacin de un fondo de emergencia para
atender de manera excepcional los bolivianos en el exterior en situacin vulnerable, implementacin de un servicio consular mvil);
elaborar una poltica de retorno voluntario.
11
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(a travs de la Subsecretara de Asuntos Migratorios, Consulares y Refugio y las dependencias consulares) y por otro la SENAMI que a su vez acta a
travs de las Casas Ecuatorianas y las oficinas de
atencin que se han venido estableciendo en los
principales lugares de destino de los ecuatorianos
(Madrid, Barcelona, Lorca, Miln, Roma, Gnova,
Londres, Nueva York, Caracas, y Londres). Estos espacios brindan atencin a personas en situacin de
vulnerabilidad, asesora jurdica e informacin sobre las facilidades administrativas para el retorno,
adems de otros servicios que se prestan segn las
necesidades locales del pas de destino).
Esta ambiciosa poltica ha encontrado algunas dificultades a la hora de integrarse dentro de la institucionalidad y de la normatividad existente (las
cuales fueron redactadas durante los aos 70 bajo
una concepcin diferente), de ofrecer unos servicios uniformes en todos los pases de destino y de
interactuar con los actores asociativos de los pases
de destino.
En Colombia, a pesar que la cuestin migratoria ha
sido incluida en planes de desarrollo desde hace
ms de 10 aos, y que se han hecho esfuerzos para
construir una poltica integral migratoria, el mayor
logro que se ha obtenido, a nivel institucional, ha
sido la creacin, en 2003 del programa Colombia
Nos Une dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores. Se trata del primer programa dedicado exclusivamente a la cuestin migratoria, ejerciendo
funciones de coordinacin y difusin y al cual se le
otorga especial relevancia y se le asigna un nuevo
presupuesto en el documento CONPES 3603 de
2009.
Per y Bolivia, por su parte, no cuentan con programas especiales creados para abordar el tema migratorio.
Adicionalmente, en los cuatro pases encontramos
otras autoridades, por fuera de la estructura del
Ministerio de Relaciones Exteriores que cumplen
Ley de migracin de 1971.
Ley de extranjera 2004-023 artculo 5.
16
Idem.
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funciones de difusin, asistencia o informacin a

los nacionales en el exterior, respondiendo a cuestiones puntuales. De esta manera encontramos a
los Ministerios de Educacin, de Salud, de Trabajo,
Oficinas de registro y estadstica entre otras, que
estn llamadas a tomar decisiones y a prestarle
servicios, ya sea a los nacionales en el exterior, a
aquellos que han decidido retornar o a los extranjeros en el pas. La existencia de mltiples autoridades vinculadas con la gestin migratoria nos
lleva a concluir la existencia de una dispersin institucional para los cuatro pases, y la ausencia de
una verdadera autoridad que centralice y coordine
el trabajo de estas estructuras. Por ejemplo, en
Ecuador, encontramos ms de una decena de instituciones que cumplen funciones migratorias. Aun
cuando oficialmente la SENAMI est encargada de
la definicin y ejecucin de la poltica migratoria,
esto no implica, en la prctica, que efecte una
labor de coordinacin.
En cuanto a las autoridades encargadas de gestionar la inmigracin, encontramos igualmente una
gran dispersin institucional acompaada de un
amplio poder en cabeza de las autoridades policivas.
En Ecuador son varios los ministerios que ejercen
funciones de control migratorio. Por una parte, el
Ministerio del Interior y la Comandancia General
de la Polica General deciden sobre la exclusin de
los extranjeros del territorio nacional14, la Direccin
General de Extranjera del Ministerio de Gobierno
aplica las normas y procedimientos relativos a extranjera, especialmente al otorgamiento de visas
de inmigrantes dentro y fuera del pas15, y finalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores decide sobre el manejo y otorgamiento de visas de no
inmigrantes16. En Per, la mayora de estas calidades migratorias las otorga la Direccin General de
Migraciones y Naturalizacin del Ministerio del Interior (DIGEMIN), confirmando la tendencia a otorgar
funciones migratorias a autoridades que cumplen
funciones de control y guarda de la seguridad. El Ministerio de Relaciones Exteriores desempea tambin funciones dentro del control a la inmigracin y
otorga visas.

En Bolivia, por su parte, existe un Servicio Nacional de Migracin (SENAMIG)17 que se encarga de
regular, registrar y controlar el ingreso y salida de
personas del territorio nacional; administrar el rgimen de extranjera y naturalizacin, regulando y
procesando el ingreso, residencia y permanencia
de los ciudadanos extranjeros; administrar la emisin y control de pasaportes; as como de estudiar
la poltica migratoria18, y una Direccin General
de Migracin del Ministerio de Gobierno quien se
encarga de formular, dirigir, coordinar y administrar
polticas en el mbito inmigratorio.
cdulas de extranjera y de visas, fue resuelto con la

supresin del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en 2011, y la asignacin de algunas
de sus funciones en materia migratoria a la Unidad
Administrativa Especial Migracin Colombia19, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.
En general, se evidencia una gran dispersin institucional tanto para gestionar la inmigracin como
para atender a los nacionales en el exterior que se
explica por el carcter pluri-dimensional del fenmeno. Ahora, analicemos los rasgos generales de
las normas de control de inmigracin.
En el caso colombiano, la dispersin que exista en

cuanto a control de entrada y salida, expedicin de
Normas de extranjera
Las normas de extranjera de los pases andinos siguen con la tendencia de todos los cdigos de este
tipo. Normas que otorgan amplios poderes discrecionales a las autoridades policivas, que disponen
de medidas restrictivas frente a las cuales no se
pueden interponer recursos, y que se basan en criterios demasiado amplios o vagos para determinar
la entrada, permanencia o salida de los extranjeros.
potencialmente peligroso que debe estar sujeto al

control de las autoridades policivas. La tensin migratoria (particularmente en el caso ecuatoriano
ante la gran presencia de colombianos y peruanos)20
ha motivado incluso la adopcin de disposiciones
impregnadas de concepciones de este tipo que consideran a los migrantes como potenciales delincuentes o como una amenaza social21.
La inmigracin se concibe, en los pases andinos,

con base en criterios utilitaristas que promueven la
llegada de aquellas personas que cuenten con recursos o dispongan de las capacidades necesarias para
responder a las necesidades sociales, demogrficas,
econmicas, cientficas de los Estados y que no representen una amenaza para sus intereses dentro
de una concepcin peligrosista de la inmigracin,
dentro de la cual se ve al inmigrante como alguien
Como muestra del carcter ambiguo, restrictivo y

desprovisto de recursos efectivos contra las disposiciones de control migratorio en los pases andinos, encontramos en Colombia el Decreto 4000 de
2004 modificado por el decreto de 2009 que dispone entre las causales que justifican la deportacin
el ser objeto de quejas constantes que califiquen
al nacional de otro pas como persona no grata para
la convivencia social o tranquilidad pblica.
El Decreto Supremo 25150 de 1998 transform la Subsecretara de Migracin en el Servicio General de Migracin.
Artculo 3 Decreto Supremo 24423.
19
Decreto 4061 de 2011.
20
Los datos de la Direccin Nacional de Migracin del Ministerio del Interior sealan que los saldos de inmigracin desde 2000 hasta
abril de 2011 ascienden a 1.349.319 personas, de los cuales 48,6% son colombianos y 26,6% peruanos. En: Migracin y Estado op.
cit., p. 51.
21
En los considerandos del Decreto Ejecutivo 1471 de 2008 (publicado en el Registro Oficial N 490 del 17 de diciembre de 2008),
que establece el requisito de pasado judicial para el ingreso de ciudadanas/os colombianas/os al Ecuador, se manifiesta que la seguridad nacional se ha visto gravemente afectada debido a la incursin, principalmente de colombianos, que en algunos casos pasan
a formar parte de asociaciones con fines delincuenciales.
17
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19

Por su parte, la ley de extranjera peruana de
199122, prev dentro de los motivos de expulsin
la realizacin de actos contra la seguridad del Estado, el Orden Pblico Interior y la Defensa Nacional,
presentando tambin importantes vacos en trminos de recursos efectivos contra las decisiones de
salida obligatoria, cancelacin de permanencia, de
residencia y de expulsin.
Para el caso ecuatoriano, se evidencian algunas
disposiciones que datan de los aos setenta y que,
estando an vigentes, reproducen concepciones
restrictivas de la inmigracin23.
A su vez, la normativa boliviana establece que se
podr dar la cancelacin de permanencia o residencia a las personas de otra nacionalidad cuando
intervengan de cualquier forma en poltica interna
o de direccin sindical. A la hora de establecer la
igualdad de derechos entre los nacionales y los extranjeros (la cual para otros pases se encuentra
consagrada en el texto constitucional como lo mencionamos antes) consagra que la misma solo se
concede para aquellos inmigrantes que: ingresen
a su territorio con el objeto de radicarse definitivamente en l y contribuir con sus capitales o con su
dedicacin y trabajo al desarrollo nacional24.
Este tipo de disposiciones dan muestra de una incoherencia entre las medidas que se busca imple-
mentar para proteger a los nacionales en el exterior

y las garantas que se conceden a los extranjeros
en el pas.
Asimismo, se observan dificultades prcticas para
los extranjeros en los pases andinos a la hora de
acceder a servicios de educacin, salud y dems
derechos econmicos, sociales y culturales25. En
este sentido, se puede resaltar que en lneas generales estos pases no respetan las disposiciones
de la Convencin Internacional para la Proteccin
de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares ni los dems compromisos
internacionales en trminos de proteccin de derechos humanos, especialmente en lo que se refiere
a la prohibicin de discriminacin26, el derecho a
un recurso efectivo27 y garanta de un tratamiento
diferenciado para grupos especialmente vulnerables como mujeres28 y nios. Esta situacin se ve
particularmente agravada tratndose de aquellos
inmigrantes que se encuentran en situacin irregular, an a pesar de las recomendaciones hechas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinin Consultiva 18/03 que seala
que los Estados tienen la obligacin general de
respetar y garantizar los derechos humanos (...)
independientemente de cualquier circunstancia o
consideracin, inclusive el estatus migratorio de
las personas29.
Aprobada por Decreto Legislativo 703 de 1991.

Ley de inmigracin y de extranjera de 1971.
24
Bolivia cuenta con muy pocas disposiciones para regular sus flujos migratorios. Existe un Rgimen legal de migracin establecido
mediante Decreto Supremo 24423 de 1996 donde se establece la normativa y estructura administrativa para la gestin de la inmigracin en el territorio boliviano.
25
Yendo en contra de las recomendaciones del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (Recomendacin general N30
del sobre la discriminacin contra los no ciudadanos (2005) acpite VII).
26
Cuyo contenido y alcance han sido establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin Americana
de Derechos Humanos y la Observacin General N. 15 del Comit de Derechos Humanos: La situacin de los extranjeros con arreglo
al pacto (1986), la Recomendacin General N. 30 del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial sobre la discriminacin
contra los no ciudadanos (2005), el Convenio 111 de la OIT relativo a la discriminacin en materia de empleo y ocupacin (1958) y
97 sobre los trabajadores migrantes (revisado en 1949).
27
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
28
La cuestin de gnero es ajena a las polticas migratorias de los pases andinos. Con la excepcin de las polticas en materia de
trata de personas y trfico ilcito de migrantes, las cuales s tienen en cuenta la particular exposicin de las mujeres a este tipo de
delitos, las dems polticas migratorias no consideran el proceso de feminizacin de las migraciones andina ni prevn medidas particulares para atender las necesidades puntuales de las mujeres migrantes.
29
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, Opinin Consultiva OC-18/03 del 17 de sept. de 2003. Serie A No. 18, pargrafo No. 106. En este mismo sentido, el Comit de Derechos Humanos
considera que: los extranjeros se benefician del requisito general de no discriminacin respecto de los derechos garantizados, conforme al artculo 2 del Pacto. PIDCP Comit de Derechos Humanos, Observacin general numero 15: la situacin de los extranjeros
con arreglo al pacto (1986). 11 abril de 1986.
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En este mismo sentido, la Corte Constitucional colombiana ha sealado que no se debe desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales ni los derechos inherentes a la persona
humana garantizados en la Carta Poltica y en los
tratados internacionales en el caso de los extranjeros, as aquellos se encuentren en condiciones de
permanencia irregular30.
A manera de ejemplo, en materia laboral en Per
operan restricciones para la contratacin de extranjeros. En efecto, la Ley para la Contratacin de
Trabajadores Extranjeros31, dispone que las empresas, sean nacionales o extranjeras, slo pueden
contratar personal extranjero en una proporcin de
hasta el 20% del nmero total de sus servidores,
empleados y obreros (arts. 2-4). Establece igualmente una preferencia para los trabajadores nacionales (art. 1) y en materia salarial determina que
la remuneracin de los trabajadores extranjeros
no puede exceder el 30% del total de la planilla de
sueldos y salarios32. De manera similar, en Bolivia
la ley Ley General de Trabajo de 1942 determina
un mximo de 15% de empleados no nacionales en
cada fuente de trabajo. En Colombia, por su parte,
hasta el 201033 estuvieron vigentes las disposiciones de los artculos 74 y 75 del Cdigo Sustantivo
del Trabajo que establecan un lmite en la proporcin de trabajadores extranjeros que podan ser
contratados.
En lneas generales se puede decir que el anlisis
de la poltica migratoria de los cuatro pases refleja
una falta de posicionamiento claro y coherente por
parte del Estado frente a la migracin internacional.
No existe una poltica que aborde todas las dimensiones de la migracin y que responda a una misma
lgica de intervencin. As lo constata Luis Enrique
Aguilar, coordinador del rea de Derechos Humanos de la Comisin Andina de Juristas del Per,
sealando que existe una visin parcializada que

suele restringirse a los flujos nacionales en el exterior y a los beneficios que estos pueden significar
para el pas (...)34, dejando de lado la proteccin
de los derechos de los inmigrantes para quienes no
existen programas de informacin, acompaamiento o atencin.
Visto desde un enfoque de derechos humanos, las
polticas pblicas migratorias resultan as insuficientes, ya que no logran atender de manera integral a
los nacionales en el exterior ni resultan coherentes
a la hora de gestionar la llegada de inmigrantes. As
lo seala la Defensora del Pueblo peruana en su
informe No. 146 donde se subraya la insuficiencia
de las estructuras destinadas a atender a los nacionales en el exterior.
A pesar que los pases andinos han adquirido compromisos similares para la proteccin y garanta de
los derechos humanos de todas las personas, encontramos ciertas disparidades a la hora de garantizar los derechos de los nacionales en el exterior y
de los extranjeros en el territorio de los pases andinos. Estas diferencias corresponden a la importancia que se le haya dado al fenmeno dentro de cada
uno de los pases, a la consciencia que se tenga
sobre las grandes necesidades de los migrantes y
en consecuencia, a los recursos que se hayan destinado para atender dichas necesidades35.
Por otro lado, a nivel de la Comunidad Andina, los
Estados han consentido la creacin de un espacio
comn de circulacin no solo de mercancas sino
tambin de personas, y para lograrlo, se han tomado varias disposiciones tendientes a garantizar los
derechos de las personas en situacin de movilidad
y a promover la identidad y los valores de la Comunidad, tal y como se presenta a continuacin.
Sentencia T-215-96. M. P. Fabio Morn Daz. En este mismo sentido T 321 de 1996 MP. Hernando Herrera Vergara.
Decreto Legislativo 689 de 1991 reglamentada por el Decreto Supremo 014-92-TR de 1992.
32
El artculo 3 de la norma establece excepciones a este principio basadas las relaciones de consanguinidad, los convenios de reciprocidad laboral existentes y otros segn el tipo de actividad que se vaya a desarrollar.
33
Mediante la expedicin de la ley 1429 de 2011.
34
Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situacin de especial proteccin en la regin andina: migrantes, op. cit., p. 98.
35
El documento de lnea de base describe, conforme a los 11 ejes mencionados anteriormente, la titularidad y el ejercicio de los
derechos tanto de los nacionales en el exterior como de los extranjeros para cada uno de los 4 pases.
30
31
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21

A nivel Andino
Bajo el propsito de facilitar la libertad de circulacin, exaltar la identidad andina y garantizar los
derechos de sus ciudadanos, desde los aos 90
se han venido adoptando una serie de Decisiones
en el seno de la Comunidad Andina, algunas de las
cuales tienen plena vigencia en la actualidad, otras
se encuentran en proceso de reglamentacin, y
otras han sido aplicadas unilateralmente por algunos Estados en muestra de su compromiso con el
proceso de integracin.
Entre estas disposiciones encontramos aquellas

que unifican los documentos de viaje, crean el pasaporte andino y establecen que los ciudadanos
provenientes de cualquier pas andino pueda ingresar a cualquiera de los dems Pases Miembros
con el nico requisito de portar su documento nacional de identificacin36; otras que buscan la creacin de dependencias para atender a los migrantes
andinos como las ventanillas de entrada para los
ciudadanos andinos, o los Centros Binacionales de
Atencin en Frontera (CEBAF)37. Para efectos de registro e identificacin de personas, se ha dispuesto
la creacin de instituciones como el Comit Andino
de Identificacin y Estado Civil (CAIEC)38 y el Sistema de Informacin Estadstica sobre las Migraciones en la Comunidad Andina (SIEMCAN)39.
Tratndose de la proteccin de los ciudadanos andinos que han migrado fuera del espacio comunitario, encontramos el Mecanismo Andino de Cooperacin en materia de Asistencia, Proteccin Consular
y Asuntos Migratorios. Este instrumento recoge una
antigua figura de colaboracin para la asistencia
consular de los nacionales de los pases andinos
que se encuentren en un pas extranjero donde su
pas de origen no tenga representacin. Establece
adems que las autoridades consulares de los pases andinos conformarn un frente comn para la
proteccin de sus nacionales en el exterior actuando delante de las autoridades de dichos pases40.
En materia de migracin laboral y derechos sociales de los migrantes, encontramos el Instrumento
Andino de Migracin Laboral (an en proceso de
Decisin 397 de 1996 que crea la Tarjeta Andina de Migracin (TAM), como documento uniforme de control migratorio; Decisin
503 de 2001 sobre el Reconocimiento de los documentos nacionales de identificacin como nico requisito para viajar por la subregin en calidad de turistas; y la Decisin 504 de 2001 que crea el Pasaporte Andino como un instrumento que podr ser utilizado por
los naciones de los pases miembros en sus movimientos migratorios.
37
La Decisin 526 de 2002 crea las Ventanillas de entrada en los aeropuertos para los nacionales y extranjeros residentes en los
pases miembros y la Decisin 502 de 2001 crea los Centros Binacionales de Atencin en Frontera (CEBAF) que prestan servicios de
control del flujo de personas, equipajes y mercancas, as como servicios complementarios de atencin a la persona migrante.
38
Decisin 550 del 2003 se trata de una institucin consultiva y tcnica, encargada de asesorar al Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores y a la Secretara General de la Comunidad Andina, en los temas vinculados con los procesos de identificacin
y registro civil.
39
Decisin 755 de 2011.
40
36
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Dilogos Migrantes

reglamentacin) que consagra la libre circulacin y
permanencia de los nacionales andinos en la subregin con fines laborales, bajo relacin de dependencia, de manera progresiva y gradual. Reconoce
igualmente el principio de igualdad de trato y de
oportunidades para los trabajadores migrantes en
el espacio comunitario, as como la no discriminacin y la titularidad de derechos sindicales entre
otras cosas41. En cuanto a los derechos sociales
existe el Instrumento Andino de Seguridad Social42
y el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el
Trabajo43.
Por otro lado, existen otros esfuerzos que se han
venido gestando al interior de la Comunidad con
miras a garantizar los derechos de sus ciudadanos
o a gestionar, de manera concentrada, la cuestin
migratoria. As encontramos la Carta Andina para la
Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos,
recientemente adoptada por el Parlamento Andino
mediante Decisin 1302 del 26 de Julio de 2012,
y en la que se incluye, en los artculos 50 y 51, los
derechos de las personas migrantes y de sus familias y la obligacin de los Estados de cumplir y hacer
cumplir sus disposiciones. Encontramos tambin el
Foro Andino de Migraciones, espacio de discusin
poltica sobre asuntos migratorios, que se conform en septiembre de 2008. Al interior de este Foro
se decidi la construccin de un Plan Andino de
Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM)
el cual toma elementos del Plan Nacional ecuatoriano de Desarrollo Humano para las Migraciones.
Los objetivos principales de esta iniciativa son los
de crear mecanismos efectivos de proteccin de los
derechos de la poblacin migrante andina e igualmente potenciar las dinmicas positivas de estos
movimientos migratorios.
En resumen, podramos decir que son varios los
esfuerzos que se han hecho para la construccin
de una poltica migratoria comn a nivel andino. El
problema reside en la eficacia de dichos mecanismos los cuales en algunos casos no han logrado
implementarse de manera plena por la falta de voluntad poltica de los Pases Miembros a la hora de
reglamentar las Decisiones. Se deben resaltar, sin
embargo, algunas buenas prcticas de pases que
han decidido implementar de forma unilateral las
Decisiones del Consejo de Ministros aun cuando las
mismas se encuentran en proceso de reglamentacin44.
Por otra parte, a pesar de la multiplicidad de Decisiones, existen ciertos vacos en aspectos fundamentales en materia migratoria como por ejemplo
el refugio, la atencin a expulsados, la inmigracin
irregular, la lucha contra la trata de personas y el
trfico ilcito de migrantes, los derechos polticos y
civiles, el retorno, o el derecho a la educacin.
Finalmente, encontramos que existe un desconocimiento amplio por parte, tanto de la ciudadana andina como de las autoridades competentes sobre el
contenido de estas Decisiones. Esto hace necesario
que se emprendan medidas tendientes a la socializacin extensa de los derechos y obligaciones que
la normativa existente dispone.
Conclusiones y recomendaciones
Despus de analizar las polticas pblicas existentes en los pases andinos, los esfuerzos emprendidos en el seno de la Comunidad Andina y los siste-
mas de atencin, acompaamiento e informacin

existentes tanto a nivel de las entidades oficiales
como a nivel de los movimientos de la sociedad civil

43
44
Si bien es cierto que la normatividad comunitaria andina goza de carcter de supranacionalidad, siendo entonces de aplicacin directa en el derecho interno de sus pases miembros, sta contiene disposiciones que deben ser reglamentadas para lograr su efectiva
implementacin. No obstante, a excepcin de la Decisin 584 de 2004 que establece el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en
el Trabajo, las dems Decisiones no han sido reglamentadas.
41
42
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23

en pases de origen y de destino, el documento de
lnea de base presenta una serie de conclusiones,
a partir de las cuales se elaboran unas recomendaciones dirigidas a la sociedad civil.
El objetivo de las mismas es facilitar la labor de estas organizaciones dentro de su misin de propender por la garanta efectiva de los derechos de la
poblacin migrante, por medio de labores asistenciales pero tambin de vigilancia, seguimiento a las
labores oficiales, incidencia poltica y construccin
de lazos con otras organizaciones de sociedad civil
y con los mismos migrantes.
Las organizaciones de la sociedad civil en los pases andinos han asumido un rol determinante en
la produccin y difusin de conocimiento en torno
al fenmeno migratorio lo cual ha contribuido no
solo a generar debate sobre el tema, sino tambin
a visibilizar a la poblacin migrante y sus necesidades. Su labor comporta, sin embargo, grandes desafos, particularmente en lo relativo al desarrollo
de iniciativas de informacin, orientacin y atencin
dirigidas directamente tanto hacia las personas inmigrantes y emigrantes, como a los miembros de
sus familias. De la misma manera, se presentan
retos en la labor de construccin de canales de comunicacin directa con los migrantes que permitan
aumentar su legitimidad como representantes directos de las personas en contextos de movilidad.
Los pases andinos han hecho variados y dismiles
esfuerzos para responder a un fenmeno comn.
En general, encontramos que las instituciones pblicas no han logrado adaptar sus esquemas de
atencin a las nuevas realidades y retos que implican las nuevas tendencias migratorias. Las misiones consulares, en su mayora, han mantenido las
viejas estructuras creadas para pocas en las cuales el nmero de migrantes no superaba los cientos
y continan concentradas en la prestacin de servicios de tipo notarial incluyendo tmidas medidas
de acercamiento a la dispora, las cuales, segn
la percepcin de los mismos migrantes, son insuficientes para satisfacer las necesidades de dichas
comunidades.
A pesar que se han desarrollado polticas migratorias y estructuras gubernamentales especializadas,
24
Dilogos Migrantes
son pocos los dispositivos de acompaamiento

orientacin, informacin y atencin en los pases
andinos. Se hace necesario lograr la transversalizacin del enfoque de derechos en el conjunto de la
accin pblica migratoria, para lo cual se requiere
fortalecer la coordinacin entre las diversas instituciones y agencias del Estado encargadas de estos
dispositivos (para personas emigrantes, potenciales migrantes, personas inmigrantes, familiares de
personas migrantes) a fin de dar cumplimiento a
las obligaciones internacionales en lo que concierne a los derechos de las personas en situacin de
movilidad. Se requiere igualmente incluir un enfoque diferencial en las polticas pblicas (de gnero,
generacional y de grupo cultural de pertenencia) y
completar los esfuerzos por medio de acciones que
aborden todas las dimensiones y etapas del proceso migratorio.
La misin de las organizaciones de la sociedad civil
es entre otras, en este orden de ideas, propender
porque los pases andinos adopten una poltica integral, que aborde toda la complejidad del fenmeno de la migracin, con una ptica coherente que
considere todas las etapas del proceso migratorio
(emigracin, inmigracin, reemigracin, trnsito y
retorno), con un enfoque diferencial que de cuenta de la especial vulnerabilidad de ciertos grupos
(mujeres, nios, adolescentes, ancianos e indgenas) y, especialmente, con un enfoque de derechos
humanos que reconozca a la persona migrante y
los miembros de su familia como titulares de derechos independientemente de su estatus migratorio.
La participacin e incidencia de las organizaciones
de la sociedad civil debera observarse en todas
las etapas de construccin de la poltica pblica
migratoria: tanto en la definicin de los problemas
(introducindolos en la agenda poltica) como en el
diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas migratorias.
Frente a los vacos existentes, las organizaciones de
migrantes en los pases de destino y de origen tienen el desafo de fortalecer su actuacin para responder a las necesidades de las personas migrantes y empoderarlas en la exigencia de sus derechos.
Debe fortalecerse igualmente su misin de informacin y capacitacin de funcionarios pblicos e insti-

tuciones que trabajan en el campo de las migraciones (Ministerios de Relaciones Exteriores, Interior,
Trabajo, Salud, Educacin), incluyendo campaas
de seguimiento y socializacin de las Decisiones
adoptadas en el seno de la Comunidad Andina. De
igual forma, su accin debe ampliarse hacia grupos
de la poblacin en general.
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Aproximacin a la inmigracin, polticas pblicas

y derechos humanos en Colombia
Camilo Camacho Escamilla1
Resumen
El presente documento realiza un acercamiento al estudio del fenmeno migratorio a partir de uno
de los aspectos menos analizados en Colombia tanto por parte de las autoridades pblicas como por
investigadores: la inmigracin. Tal y como se mostrar, el estudio y las polticas pblicas sobre migracin en el pas han estado encaminadas, por un lado, al abordaje de la emigracin en algunas de las
mltiples dinmicas y realidades que involucra, y por el otro, y en menor medida, al caso del retorno
de connacionales. En cambio, el fenmeno de la inmigracin en Colombia, los derechos humanos y
las polticas pblicas an no ha sido tema de preocupacin ni de anlisis por parte de los investigadores especializados en migracin ni tampoco por las autoridades pblicas, a pesar de los crecientes
flujos de personas que se dirigen hacia Colombia con el propsito de residir en el pas, y de las obligaciones internacionales que en materia de derechos humanos ha adquirido el Estado colombiano.
Abstract
This document make a rapprochement about the study of the migratory phenomenon as from one
of the less analyze aspects in Colombia as for part of the authorities as researches: the immigration.
As show, the study and politics about migration in the country have been aimed, on one hand, in the
approach of the emigration in any of its multiples dynamics an realities, and on the other hand, and
in less measure, in the case of migratory return of Colombians citizens. On the contrary, the immigration phenomenon in Colombia, the human rights and the public policies even not have been topic of
preoccupation nor analysis from researchers in migration neither from policy authorities, despite of
the crescents flows of persons which are directing to Colombia with the purpose of reside in the country, and the internationals obligations that has the Colombian estate have acquired in humans rights.
Introduccin
Hablar de inmigracin en Colombia en la actualidad
es hablar de un tema que ha sido poco relevante
tanto en el mbito de la investigacin social como
en el de las polticas pblicas. En efecto, como
podr apreciarse en el presente documento, muy
1
pocos son los estudios que se han realizado en relacin a esta etapa del ciclo migratorio, as como
pocas son las polticas sobre migracin elaboradas
recientemente al respecto. Por el contrario, de las
existentes, en su mayora se privilegia el abordaje
Profesional del Observatorio de Migraciones, Fundacin ESPERANZA.
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Dilogos Migrantes
Aproximacin a la inmigracin, polticas pblicas y derechos humanos en Colombia

de la emigracin y (en los ltimos aos) del retorno
ms que de la inmigracin en el pas.
A pesar de la numerosa legislacin sobre inmigracin promulgada desde finales del siglo XIX hasta
mediados del siglo XX, para finales del siglo XX, y en
adelante, la atencin se centra en el abordaje de la
emigracin de colombianos y colombianas hacia el
exterior, relegando el tema de la inmigracin a un
desconocimiento que redunda hoy en da en el poco
inters que existe en la actualidad por su estudio y
elaboracin de polticas pblicas.
No obstante, al tiempo que la emigracin de connacionales se acentuaba en el exterior, en el interior
del pas ocurran diferentes movimientos de poblacin procedente del exterior que llegaban establecindose en l. Tal y como se mostrar, lo anterior
se registra en algunas fuentes oficiales de informacin, a pesar de los problemas metodolgicos que
presenta cada una de ellas. Sin embargo, y aunque
es importante reconocer que, estadsticamente hablando, la inmigracin en el pas ha sido poco significativa si se le compara con las cifras de emigracin de connacionales, es tambin necesario dar
cuenta de la invisibilidad que ha tenido este tema

sobre todo en las polticas pblicas sobre migracin
en el pas.
Teniendo en cuenta lo anterior, el presente documento busca realizar una aproximacin al estudio
de la inmigracin en Colombia brindando algunos
elementos de anlisis de la misma. En primer lugar, se esbozar brevemente el marco conceptual
que se utilizar para analizar el tema; en segundo
lugar se har una caracterizacin de la emigracin
y el retorno de colombianos y colombianas para
contrastarlas con; en tercer lugar, el panorama de
la inmigracin en el pas y de las polticas pblicas
existentes, evidenciando la necesidad de avanzar
en la investigacin e implementacin de polticas
pblicas que redunden en el abordaje integral de la
inmigracin en el pas. En cuarto lugar, se abordar
el tema de los derechos humanos en materia de inmigracin en el pas, para luego ofrecer algunas reflexiones sobre las polticas pblicas, la inmigracin
y los derechos humanos en Colombia. Finalmente,
se ofrecern algunas conclusiones sobre lo planteado durante el documento.
Marco conceptual
Uno de los conceptos que guan el presente documento es el de derechos humanos y particularmente el del enfoque de derechos humanos. Los
derechos humanos pueden entenderse a partir de
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
como aquellos derechos (sociales, polticos, econmicos y culturales) y libertades que poseen todos
los seres humanos y que deben ser respetados
sin discriminacin alguna. Estos derechos estn
a menudo contemplados en la ley y garantizados
por ella, a travs de los tratados, el derecho internacional consuetudinario, los principios generales y
otras fuentes del derecho internacional. El derecho
internacional de los derechos humanos establece
las obligaciones que tienen los gobiernos de tomar
medidas en determinadas situaciones, o de abstenerse de actuar de determinada forma en otras, a
fin de promover y proteger los derechos humanos
y las libertades fundamentales de los individuos o

grupos (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2012).
El enfoque de los derechos humanos plantea como
premisas fundamentales la necesidad de formular
polticas y programas cuyo objetivo principal sea la
realizacin de los derechos humanos, el fortalecimiento de la capacidad de los titulares de derechos
para reivindicar stos y de los titulares de deberes
para cumplir sus obligaciones (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2012). En este sentido, el enfoque
basado en los derechos humanos es un marco conceptual que permite identificar la adecuacin o no
de las polticas pblicas nacionales buscando garantizar los derechos fundamentales de todas las
personas respetando los tratados internacionales
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vigentes en materia de derechos humanos, y las
obligaciones de respetar, garantizar, no discriminar
y adecuar el ordenamiento interno a las disposiciones ratificadas.
La obligacin respetar hace referencia al cumplimiento a cabalidad de las disposiciones establecidas en el instrumento o tratado firmado y/o ratificado. Complementaria a esta obligacin est
la de garantizar que dichas disposiciones puedan
efectivamente llevarse a la prctica en los Estados
por medio de la creacin de condiciones institucionales, organizativas y procedimentales para que
las personas puedan ejercer y gozar plenamente de
los derechos y libertades consagradas en el instrumento ratificado. Esta ltima obligacin implica
necesariamente asegurar el goce efectivo de esos
derechos y libertades, proteger a las personas de
las vulneraciones que pueden darse en relacin a
los derechos ratificados, reaccionar frente a las violaciones que se produzcan, reparar a las vctimas
de vulneracin de derechos a que hubiere lugar, y
cooperar con informacin oportuna, pertinente y veras respecto de la situacin general de los derechos
humanos en el Estado.
Otra de las obligaciones de los Estados implica el
no discriminar bajo ningn motivo (de raza, nacionalidad, clase, sexo, idioma, etc.) a las personas en
el goce efectivo de los derechos y libertades reconocidos en virtud del tratado firmado y/o ratificado.
Por su parte, existe la obligacin internacional de
adecuar el ordenamiento jurdico interno del Estado
para dar cumplimiento efectivo a las disposiciones
previstas. En efecto, no basta solamente con firmar
y ratificar los tratados internacionales sino que es
imperioso tambin contar con la promulgacin de
normas que procuren asegurar el cumplimiento
efectivo de lo dispuesto en el tratado internacional y
que por consiguiente permitan consagrar las obligaciones de respetar, garantizar y no discriminar, que
como vimos tienen los Estados.
Es importante tomar como marco de referencia
para la garanta, respeto, no discriminacin y armonizacin del ordenamiento, lo sealado en la Observacin general N 15 con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos:
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Los extranjeros tienen el derecho inherente a la

vida, protegido por la ley, y no pueden ser privados
de la vida arbitrariamente. No deben ser sometidos a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni pueden ser sometidos a
esclavitud o servidumbre. Los extranjeros tienen
pleno derecho a la libertad y a la seguridad personales. Si son privados de su libertad con arreglo
a derecho, deben ser tratados con humanidad y
con el respeto a la dignidad inherente de su persona. Un extranjero no puede ser encarcelado
por no cumplir una obligacin contractual. Los extranjeros tienen derecho a libertad de circulacin
y libre eleccin de residencia; y tienen libertad
para salir del pas. Los extranjeros deben gozar
de igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, y tener derecho a ser odos pblicamente y
con las debidas garantas por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido por
la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin
de carcter penal formulada contra ellos o para la
determinacin de sus derechos u obligaciones en
un procedimiento judicial. No puede aplicarse a
los extranjeros legislacin penal retroactiva y los
extranjeros tienen derecho a que se les reconozca
su personalidad jurdica. Los extranjeros no pueden ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales
en su vida privada, su familia, su domicilio ni su
correspondencia. Tienen derecho a libertad de
pensamiento, de conciencia y de religin, y derecho a expresar sus opiniones. Los extranjeros disfrutan del derecho de reunin pacfica y del derecho a asociarse libremente. Pueden contraer matrimonio, si tienen edad para ello. Sus hijos tienen
derecho a las medidas de proteccin que su condicin de menores requiere. En los casos en que
los extranjeros constituyen una minora, segn se
definen stas en el artculo 27, no se les denegar
el derecho a que, junto con otros miembros de su
grupo, disfruten de su propia vida cultural, profesen y practiquen su propia religin y empleen su
propio idioma. Los extranjeros tienen derecho a la
proteccin de la ley en pie de igualdad. No debe
haber discriminacin entre extranjeros y nacionales en la aplicacin de estos derechos.
Para el caso del presente anlisis, es necesario profundizar en los mecanismos de garanta, respeto,
no discriminacin y adecuacin del ordenamiento
interno en el sentido expuesto para dar cumplimiento al goce de los derechos promulgados en
la Convencin. Tal y como seala la citada Opinin
Consultiva OC-18/03: existe un vnculo indisolu-

ble entre la obligacin de respetar y garantizar los
derechos humanos y el principio de igualdad y no
discriminacin. Los Estados estn obligados a respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los
derechos y libertades sin discriminacin alguna. El
incumplimiento por el Estado, mediante cualquier
tratamiento discriminatorio, de la obligacin general de respetar y garantizar los derechos humanos,
le genera responsabilidad internacional.
De igual forma, en materia de derechos humanos
es importante considerar las acciones que los Estados realizan en cuanto a la disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad de las acciones
que en materia de derechos humanos se realizan.
As pues, es importante considerar que el derecho
debe estar siempre disponible cuando el ciudadano lo requiera (disponibilidad); debe poderlo hacer
efectivo sin discriminacin alguna, entre otras, por
causa de su situacin econmica o lugar geogrfico
en el que se encuentre (accesibilidad); debe ofrecerse un derecho que sea ptimo para su goce o
disfrute (calidad); y este derecho debe adecuarse a
la realidad social y cultural de las personas a quien
va dirigido (adaptabilidad) (Aguilar, 2010).
Asimismo, otro de los conceptos que guan el presente documento es el de la inmigracin que se
define en relacin al concepto de migracin y que
se entender como la decisin que toman los individuos de trasladarse de un pas a otro con el
propsito de establecerse en l por un determinado tiempo. Esta definicin se aleja completamente
de aquellas que ven la migracin solamente como
un proceso ms de la movilidad humana que puede
ocurrir incluso al interior de las fronteras nacionales. En Colombia, este tipo de conceptos ha llevado
a encubrir la situacin de desplazamiento interno
que vive el pas analizndolo a partir del concepto
de migracin interna.
Frente a lo anterior, es importante mencionar que
la migracin es un proceso iniciado gracias a la decisin propia de los individuos. Esta decisin puede
ser tomada de forma voluntaria cuando es autnoma y en ella no media la violencia o la amenaza,
o forzada cuando los individuos son obligados a
tomar la decisin o son engaados para tomarla.
En materia de derechos humanos es

importante considerar las acciones que los
Estados realizan en cuanto a la disponibilidad,
accesibilidad, calidad y adaptabilidad de las
acciones que en materia de derechos humanos
se realizan.
Dentro de la migracin voluntaria podra mencionarse como ejemplo la migracin laboral o la migracin con motivos de estudio. La migracin forzada
puede ejemplificarse a travs de los casos de asilo,
refugio, deportaciones, e incluso los casos de trata
de personas, en donde media el engao y la captacin.
Con base en lo anterior, la inmigracin puede ser
definida como el movimiento de personas que ingresan a un territorio del cual no son nacionales.
Como se ha dicho, los procesos de inmigracin
pueden ser voluntarios o forzados en el sentido expuesto, y adems involucran nacionales de otros
pases. Es a partir de estos postulados que se
entender la inmigracin durante la investigacin
propuesta.
Otro de los conceptos que guiarn el presente documento es el de las polticas pblicas, que sern
entendidas como el proceso de elaboracin de un
conjunto de acciones puestas en marcha fundamentalmente (aunque no nicamente) por actores
o instituciones estatales, con el propsito de crear,
modificar o mantener una situacin que es percibida como insatisfactoria o problemtica. Aunque
esta definicin sigue entre lneas la propuesta de
Roth (2010), sta entiende la poltica pblica dentro de un proceso de decisin y de acciones que involucran diferentes actores y no como una accin
desprovista de una serie de elementos que influyen
en la implementacin de tal o cual accin, dentro de
los que se destacan la informacin existente acerca
de la situacin sobre la cual se requiere actuar, y los
recursos (econmicos, materiales, humanos, etc.)
que se disponen para tal o cual accin.
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Asimismo, esta definicin tiene la ventaja de recoger
la advertencia realizada por Roth (2002) en cuanto
al concebir las polticas pblicas nicamente como
respuestas a problemas sociales. Por el contrario,
las polticas pblicas son tambin formas de accin pblica que permiten formular e implementar
acciones con el propsito de prever una situacin
potencialmente problemtica (Roth, 2010, pg. 51).
Esto adquiere vital importancia en el anlisis de las
polticas sobre migraciones por cuanto evidencia la
necesidad de prever la aparicin de una situacin
socialmente problemtica, en cuanto a inmigracin
se refiere, como una forma de ofrecer una poltica
no reactiva sino ms propositiva, en cuanto al tratamiento de la inmigracin en el pas.
Lo anterior implica considerar tambin la existencia
de un subsistema de poltica y la conformacin
de una comunidad de poltica del tipo propuesto
por el enfoque de Advocacy Coalition para el anlisis de las polticas pblicas compuesto por un
conjunto de actores provenientes de varias organizaciones pblicas o privadas que comparten una
serie de creencias acerca de algn problema y que
se coordinan en su actividad y en el tiempo para
alcanzar sus objetivos (Roth, 2010, pg. 43). Cada
uno de estos actores busca influir en las decisiones
pblicas usando los recursos existentes. Dentro de
este subsistema, acta el entorno como proveedor
de coerciones, limitaciones y recursos. Estos elementos pueden provenir de normas institucionales
o constitucionales, opinin pblica, el gobierno, entre otros (Roth, 2010, pg. 43).
Metodolgicamente hablando, sin duda este tipo

de anlisis de actores implica considerar que cada
uno de ellos puede incidir en la formulacin de polticas pblicas y que poseen informacin y capacidad necesaria para la accin pblica (Roth, 2010,
pg. 40). Esto es muy importante porque deja de
ver la formulacin de polticas pblicas de acuerdo
al modelo top-down en el que las autoridades pblicas saben todo e implementan las medidas que
consideran idneas para solucionar o mantener determinada situacin. Por el contrario, ms all del
top-down puede considerarse un modelo en el que
la accin de Organizaciones No Gubernamentales,
investigadores, organismos internacionales, entre
otros actores, pueden contribuir en la formulacin
e implementacin de polticas pblicas. Se incluyen
nuevos actores en el anlisis de las polticas pblicas que pueden tener igual influencia que los actores estatales en la accin pblica brindando mayor
legitimidad e importancia a la misma.
En suma, como puede apreciarse, y de acuerdo
con Roth (2010), las polticas pblicas no son solo
disposiciones normativas. El concepto de la poltica pblica permite enlazar tanto la produccin
de normatividad de las instituciones pblicas, con
las actividades polticas y administrativas realizadas por actores pblicos para la elaboracin,
decisin, implementacin y evaluacin de esta
produccin.
El fenmeno de la emigracin y el retorno en Colombia

En Colombia, aunque el hecho migratorio puede
analizarse a partir de las etapas de emigracin, inmigracin, retorno, e incluso de re-emigracin, como
muestran algunas investigaciones recientes (Meja &
Castro, 2012), la mayora de estudios realizados al
respecto han abordado su anlisis teniendo en cuenta principalmente las dinmicas y realidades de emigracin de colombianos y colombianas hacia el exterior y en menor medida, aunque de manera creciente,
las dinmicas de retorno migratorio. La inestabilidad
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econmica y poltica del pas, las polticas de regularizacin y amnista favorables en algunos pases,
las afinidades culturales entre los pases de destino
y algunos de los de origen, y las redes establecidas y
fortalecidas a lo largo de muchos aos de migracin
de familiares y amigos tanto en origen como destino, entre otros, se han usado como elementos para
analizar las causas y las motivaciones que tuvieron
muchos colombianos y colombianas para salir de su
pas con el propsito de residir en otro.

Se han definido entonces en Colombia tres olas
migratorias diferenciadas entre s e iniciadas en los
aos sesenta con una importante inmigracin hacia los Estados Unidos, continuada en los ochentas
con una alta migracin hacia Venezuela y fortalecida en los noventas en esos mismos pases junto
con una importante preminencia de colombianos y
colombianas en Espaa y algunos pases de Amrica Latina. La importancia poltica mundial que tuvo
Estados Unidos a partir de la segunda mitad del
siglo pasado que por dems aliment el llamado
sueo americano, el boom petrolero venezolano en los ochentas, la estabilidad de la economa
estadounidense y espaola versus la inestabilidad
en Colombia, la inexistencia del requisito del visado
para viajar al pas ibrico, entre otros aspectos, son
utilizados para analizar la emigracin de colombianos y colombianas.
Segn cifras obtenidas del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), a partir del
censo de poblacin realizado en el 2005, se encontraban viviendo en el exterior 3.378.345 colombianos y colombianas mayoritariamente en Estados
Unidos (34,6%), Espaa (23,1%) y Venezuela (20%)
(DANE, 2005).
Estos datos coinciden grosso modo con los obtenidos de la Encuesta Nacional de Migraciones
Internacionales y Remesas (ENMIR) 2008-2009,
realizada por la Fundacin ESPERANZA en la que
se evidencia que en esos pases, sumando la creciente migracin de colombianos y colombianas
que en los ltimos aos se dirige a Ecuador, se concentra ms del 80% del total de los colombianos
y colombianas que por diversas razones han fijado
su residencia en el exterior. Para el 2009, la ENMIR
calculaba que la poblacin residente en el exterior
ascenda ya a 3.956.433 (Meja, 2009).
En este contexto, se han realizado diversos y diferenciados estudios destinados a comprender

el fenmeno de la emigracin de colombianos en
el exterior, a partir de diferentes temticas y tomando como universo de anlisis los principales
pases de destino de los migrantes colombianos
o en otras palabras, el caso de la inmigracin de
colombianos y colombianas. Dentro de los temas
predominantes a partir de los cuales se ha analizado dicha emigracin-inmigracin se destacan
las remesas y el desarrollo2, la migracin laboral3,
el refugio4, el voto en el exterior y la participacin
poltica5, la transnacionalidad6, la familia7, entre
algunos otros temas.
De igual forma, las crisis econmicas, las deportaciones, los objetivos realizados, entre otros, son
aspectos a partir de los cuales se han analizado
los procesos de retorno en Colombia y que han
sido estudiados, aunque en menor medida, por diferentes autores8. Esta situacin, que hace parte
de todo proceso migratorio, ha generado una reciente intranquilidad en las autoridades pblicas
y privadas preocupadas por los crecientes flujos
de retorno que se dirigen hacia Colombia ocasionados principalmente por las crisis econmicas
de pases como Espaa que, como se ha dicho,
concentra un importante nmero de nacionales
colombianos.
Sin embargo, tal y como menciona Meja & Castro
(2012), es preciso reiterar que el retorno es una caracterstica connatural a todo proceso migratorio por
lo que resulta equivocado pensar que es un asunto
nuevo causado por las crisis econmicas de los pases del norte, tal y como se plantea a nivel meditico.
Por el contrario, es importante considerar el leve aumento que ha tenido el retorno en nuestros pases,
no como una novedad sino como un asunto coyun-
Ver, por ejemplo: ENCUESTA AMCO, Guarnizo (2006a; 2006b), Garay & Medina (s/f); Garay (2005), Meja, (2008; 2009), Orozco
(2006), Barbat (2009).
3
Ver, por ejemplo: Garay (2007), Meja (2009), Roll & Biderbost (2009), Camacho Escamilla & Lpez Triana (2010), Camacho
Escamilla (2010a).
4
CODHES (s/f).
5
McIlwaine & Bermudez (2011), Guarnizo (1998), Guarnizo (2004), Guarnizo, Portes, & Haller (2003), Escobar (2005), Camacho
Escamilla (2010b).
6
Meja (2006; 2007), Guarnizo (1998; 2007), Guarnizo, Snchez, & Roach (1999).
7
Entre otros: Puyana (2009), Ariza (2002).
8
Entre otros: (Camacho Escamilla, Camilo et al., (2012), Meja (2010), Meja & Castro (2012).
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tural. Asimismo, sealan estos mismos autores, es
preciso considerar que en muchos casos el retorno
resulta ser la ltima alternativa que toman muchas
personas para salir de las difciles situaciones econmicas por las que pudieran pasar en los pases
de destino. Muchas veces la re-emigracin aparece
como una de las alternativas ms loables.
En todo caso, segn datos del Ministerio de Trabajo e Inmigracin de Espaa, las solicitudes de
retorno tramitadas por colombianos y colombianas residentes en dicho pas ascienden a 1.990
y constituan, hasta el 27 de abril de 2010, la
segunda nacionalidad que ms haba tramitado
solicitudes de retorno despus de la ecuatoriana
(Pajares, 2010, pg. 124). En igual sentido, tal y
como muestra la citada ENMIR, los flujos de retorno migratorio hacia Colombia provienen en su
mayora de Estados Unidos (el 31,4%), Venezuela
(28,2%) y Espaa (16,4%); pases con mayor preminencia de colombianos y colombianas, como se
seal anteriormente. Segn esta encuesta, entre
el 2007 y 2008 la cifra de retornados al pas pas
de 49.000 a 118.000 con un porcentaje del 16,4%
provenientes de Espaa, el 31,4% de Estados Unidos y el 28,2% de Venezuela. Del total de personas
retornadas, el 57.6% corresponde a hombres y el
47.6% a mujeres.
En el siguiente cuadro se muestran los resultados obtenidos de la ENMIR en cuanto a emigracin y retorno que coinciden en preeminencia con
los hallazgos del Censo del DANE realizado en el
2005:
Cuadro 1. Principales pases de emigracin e inmigracin

de colombianos y colombianas.
Emigracin (%)
Retorno (%)
Espaa
Pas
38,5
16,4
Estados Unidos
25,8
31,4
Venezuela
16,5
28,2
Total
80,8
76
Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la ENMIR.
Por su parte, el Censo del 2005 calculaba que

86.529 personas han retornado al pas durante los
5 aos anteriores al Censo.
Sin embargo, las temticas y cifras presentadas si
bien permiten hacer una aproximacin al fenmeno
de la emigracin y el retorno en Colombia, no posibilitan tener una visin completa de dicho fenmeno por la generalidad de sus resultados (sobre todo
en el caso del Censo de 2005) y la necesidad de
actualizacin y ajuste de la informacin recolectada de acuerdo a las actuales dinmicas migratorias
que se vienen presentando. Por el contrario, queda
la necesidad de avanzar en la realizacin de diversas investigaciones y encuestas pormenorizadas y
novedosas que permitan realizar aproximaciones
ms certeras.
Empero, sin restar importancia a lo anterior, a continuacin se har alusin al tema de la inmigracin y
las polticas pblicas en Colombia que, como se ha
planteado, es uno de los temas poco estudiados en
el pas (entre muchos otros) y que requieren siquiera por el momento una aproximacin.
Polticas pblicas e inmigracin

Como se ha mencionado hasta el momento, hay
diversos estudios que se han realizado en el pas
destinados sobre todo al anlisis de la emigracin
y el retorno. Lo mismo sucede con la normatividad
y las acciones de poltica pblica formuladas en
Colombia. Sin embargo, y a pesar del creciente inters que ha despertado en el mbito investigativo
34
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y normativo, el tema de la inmigracin en el pas

no refleja un inters similar. Ms an, los estudios
existentes en la materia no realizan un anlisis de
los procesos de inmigracin reciente sino que por
el contrario en su mayora (con algunas excepciones) realizan estudios acerca de la inmigracin en
Colombia en determinados periodos histricos. As

por ejemplo, pueden destacarse los estudios relacionados con la inmigracin sobre todo de espaoles durante el periodo de la colonia entre los siglos
XV y XIX. Tambin pueden mencionarse los estudios
realizados en relacin a los grupos de alemanes
(Meisel & Viloria, 1999), italianos (Valencia, 1998),
rabes y judos (Fawcett & Posada, 1998; Mesa,
1966; Sourds, 1998) en Colombia hacia finales del
siglo XIX y durante el siglo XX, que hacen nfasis en
la contribucin de estos grupos poblacionales en la
economa y el crecimiento del pas.
inmigracin no guarda en su seno amenazadoras incgnitas, que parecen ser causa de relativo
consuelo de su retardo, mientras logramos fortificar elementos propios suficientes para la defensa de nuestra nacionalidad (Citado en Martnez,
1997).
Discursos como estos sirvieron de justificacin para

limitar cierta inmigracin como la mencionada, al
tiempo que foment la inmigracin de personas
provenientes de Estados Unidos y algunos pases
de Europa como Espaa, Italia y Francia.
Por otro lado, otras interesantes investigaciones

Para principios del siglo XX, las polticas sobre inmihan abordado el estudio de las polticas pblicas
gracin elaboradas en Colombia no distan mucho
y la normatividad implementada en materia de inde lo acontecido para finales del siglo anterior: pomigracin durante algunos periodos de tiempo en
lticas de inmigracin selectivas siguiendo la idea
Colombia. Particularmente, estos estudios (entre
de prosperidad a travs del fomento de la inmigraotros, Martnez, 1997; Meja, 2011) ofrecen un
cin que propenda al desarrollo econmico e inpanorama interesante de las polticas pblicas
telectual del pas y al mejoramiento de sus condiimplementadas durante casi
ciones tnicas, tanto fsicas
todo el siglo XIX destinadas
como morales, tal y como
a atraer sobre todo una inse afirmaba en la Ley 114
Ya para finales del siglo XX, el
migracin calificada, blanca
de 1922 (Citado en Meja,
panorama de las polticas pblicas
y europea, con incentivos de
2011). En tal sentido, durantodo tipo asociando en prinsobre inmigracin en Colombia
te la primera mitad del siglo
cipio la inmigracin con proXX, en Colombia se fomenta
contina
con
la
lgica
de
restriccin
greso tal y como planeaba la
la contratacin de inmigrany selectividad de migrantes.
Ley 11 de 1823 que promova
tes para ocuparse de labores
la inmigracin de europeos y
relacionadas con obras pblinorteamericanos tiles y lacas, minera, agricultura e inboriosos, que haciendo su propia fortuna aumenten
dustria, pero provenientes de Europa con incentivos
la de esta nacin (Martnez Garnica, 2008, pg.
monetarios por parte del Ejecutivo, en detrimento
262).
de migrantes provenientes de Bulgaria, China, Grecia, India, Lbano, Lituania, Palestina, Rusa, entre
Hacia 1880, la inmigracin fue asociada ms al peotras nacionalidades que pudieran entorpecer el
ligro que decan tener para el espritu nacional y la
anhelado mejoramiento de la raza. Incluso, para
lengua el asentamiento de migrantes en Colombia,
1935 se estableci un nmero especfico de milo que por consiguiente desat la implementacin
grantes provenientes de esos pases aceptando
de medidas destinadas a restringir la inmigracin
anualmente solo a cinco blgaros, cinco chinos,
proveniente de ciertos pases como China y algunos
cinco egipcios, veinte polacos, diez libaneses, cinanglosajones. De hecho, en 1888, Rafael Nez,
co turcos, diez yugoslavos, entre otros (Aya Smithpresidente de Colombia para finales del siglo XIX,
mans, et al., 2010, pg. 174).
afirmaba en un discurso:
La inmigracin en larga escala debe, por consiguiente, ser precursora de la multiplicacin de
los rieles, y slo Dios sabe como lo hacen temer
ejemplos contemporneos si el problema de la
De acuerdo con Meja (2011), para mediados de siglo XX, en Colombia las polticas sobre inmigracin,
aunque sin dejar de ser restrictivas y selectivas,
tendieron ms a la bsqueda de mano de obra ca-
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35

lificada en sectores poco desarrollados en el pas
como la industria y la agricultura a travs del otorgamiento de incentivos econmicos como exencin
aduanera al momento de ingresar al pas sus enseres o herramientas de trabajo. De esa forma, se
buscaba atraer, entre otros, a los refugiados y desplazados como consecuencia de la Segunda Guerra
Mundial que podran tener un cierto conocimiento
especializado que pudiera ser til para el desarrollo
del pas.
Durante la segunda mitad del siglo XX, las polticas pblicas sobre inmigracin siguieron el mismo
rumbo ya no de forma restrictiva y selectiva en lo
que a cuestiones tnicas se refiere, sino ms bien
a cuestiones de ndole econmico relacionadas con
el fomento de mano de obra calificada para el desarrollo del pas.
Ya para finales del siglo XX, el panorama de las polticas pblicas sobre inmigracin en Colombia contina con la lgica de restriccin y selectividad de
migrantes a travs de la imposicin de diversos trmites y requisitos administrativos para la obtencin
de visas colombianas, la regularizacin de extranjeros, y la homologacin de ttulos concedidos en

diferentes instituciones de educacin en el mundo.
Incluso, el CONPES 2706 de 1994, elaborado por
el Departamento Nacional de Planeacin de Colombia, sugera al gobierno colombiano continuar con
las acciones que se han adelantado en la Embajada de Colombia en Alemania tendientes a seleccionar personal de ese pas que por su conocimiento,
idoneidad, habilidades y experiencia puedan incorporarse al aparato productivo nacional (CONPES
2706, 1994).
De igual forma, es importante destacar que para la
segunda mitad del siglo XX, las polticas pblicas
relacionadas con la migracin en Colombia dejan
de centrarse solamente en el fomento de la inmigracin, para acercarse, tmidamente (en cuanto
acciones de poltica eficaces y eficientes se refiere) al fenmeno de la emigracin de colombianos
y colombianas, destinando diferentes acciones de
poltica pblica, que no son el objeto de este documento.
Aproximacin a la inmigracin reciente en Colombia

a partir de las cifras disponibles
Al igual que para los casos de emigracin y retorno brevemente esbozados al inicio del documento,
las pocas fuentes de informacin disponibles sobre
inmigracin en Colombia permiten hacer ciertas
aproximaciones al fenmeno de la inmigracin en el
pas pero no de manera certera. Entre otras, el poco
inters que despierta la inmigracin, la poca actualizacin de la informacin existente, y la preponderancia que han tenido temas como la emigracin
de colombianos y colombianas y ahora, en poca
de crisis econmicas, el retorno, son algunas de las
razones por las cuales resulta difcil encontrar informacin estadstica actualizada y confiable sobre
inmigracin en el pas.
Sin embargo, puede hacerse una primera aproximacin a la inmigracin a partir de la informacin recolectada en algunos de los censos de poblacin rea-
36
Dilogos Migrantes
lizados en el pas y que se resumen en el siguiente

grfico:
Grfico No. 1. Poblacin total nacida en el exterior de
acuerdo a los censos de poblacin en Colombia.
120000
106.162
107.621
1993
2005
100000
82.848
80000
74.055
78.396
60000
40000
20000
0
1964
1973
1985
Fuente: Elaboracin propia en base a los Censos de poblacin de 1964,

1973, 1985, 1993 y 2005; as como al Proyecto IMILA.

En promedio, segn las fuentes consultadas, la inmigracin en Colombia se ha mantenido cercana a
las 90.000 personas desde 1964 hasta 2005, cifra
que si se compara con la de otros pases suramericanos como Argentina o Brasil, no tiene gran importancia. Asimismo, como se muestra en el siguiente
grfico (No. 2), tampoco las cifras de inmigracin
presentadas parecen tener gran valor si se les compara con la poblacin total de colombianos y colombianas dentro del mismo periodo de tiempo.
Cuadro No. 2. Lugar de nacimiento de poblacin nacida en

el exterior segn los censos de poblacin.
Pases/Ao*
Venezuela
1964
1993
16.224
43.285
36.797
13.878
15.032
11.082
Estados Unidos**
Ecuador
10.126
9.040
Per
1.455
3.182
Espaa***
Grfico No. 2. Poblacin total versus poblacin

nacida en el exterior de acuerdo a los censos
de poblacin en Colombia.
*
2005
3.861
5.004
Argentina
1.190
1.953
Panam
2.208
1.680
2.526
Chile
1.130
1.496
Mxico
753
1.465
2.154
Brasil
2.267
1.383
1.812
No se obtuvo informacin desagregada para los aos 1973 ni 1985.

Solo se cont con informacin para 1993 y 2005 para Estados Unidos.
Sobre ciudadanos espaoles en Colombia solo se obtuvo informacin para el 2005.
**
***
45000000
41.242.948

1973, 1993 y 2005; as como al Proyecto IMILA.
40000000
35000000
33.109.840
30000000
27.837.932
25000000
20.666.920
20000000
Poblacin total
Nacidos en el exterior
17.484.508
15000000
10000000
5000000
0
74.055
1964
82.848
1973
78.396
1985
106.162
1993
107.621
2005

1973, 1985, 1993 y 2005; as como al Proyecto IMILA.
La inmigracin segn las fuentes consultadas ha

sido poco significativa en relacin a la poblacin
total de Colombia segn el periodo de tiempo considerado. Esta nunca ha sobrepasado el 0,4% que
represent para 1964 y, aunque la tendencia desde ese ao ha sido a la baja con un leve aumento para 1993 (registrando un 0,3% en relacin al
0,2% que se registraba para 1985), para el 2005
disminuye nuevamente la proporcin de personas
nacidas en el exterior registrando solamente un
0,2%.
Frente al lugar de procedencia de estas personas,
llama la atencin que pese a los aos de diferencia entre los censos analizados, se ha mantenido la
preeminencia de nacionalidades como la venezolana, la ecuatoriana, la estadounidense y la peruana,
tal y como se puede apreciar en el siguiente Cuadro
No. 2:
De igual forma, el registro de entradas y salidas de

nacionales y extranjeros, a cargo desde el 2012 de
Migracin Colombia, puede permitirnos tambin
aproximarnos al nmero de extranjeros residentes
en Colombia a partir de la diferencia resultante entre el nmero de personas que entraron al pas y el
nmero de personas que salieron siendo esa diferencia un posible indicador de personas extranjeras
que decidieron permanecer en el pas por diferentes periodos de tiempo. As, como se muestra en
el siguiente grfico (No. 3), entre el 2004 y 2008,
el nmero de personas que han salido del pas es
inferior al que ha entrado, lo que podra indicar un
nmero de personas que no sali del pas y que por
el contrario decidi por diversas razones permanecer en l.
Durante el periodo de tiempo considerado, podra
establecerse que entre 33.000 y 38.000 personas
anualmente no abandonaron el pas y por el contrario establecieron su residencia, as sea temporal,
en Colombia por diversas razones. Esto, aunque
reconociendo la diversidad de interpretaciones y
explicaciones que pueden surgir a travs de estos
datos, indica una tendencia creciente de flujos y de
posible inmigracin hacia el pas.
En relacin a los motivos que han tenido las personas para inmigrar a Colombia, segn el Censo de
Dilogos Migrantes
37

el pas. Para ello, realiza una primera
aproximacin gracias a algunos datos obtenidos de fuentes oficiales en
Colombia y que le permiten estimar
que para el 2009 haban aproximadamente entre 4.000 y 5.230 migrantes
laborales en Colombia (D Anglejan,
2012, pg. 48). Sin embargo, este
tipo de estimativos podan realizarse
en el 2009 gracias a la expedicin y
Entradas
sistematizacin, por parte del entonSalidas
ces Ministerio de la Proteccin Social,
de los certificados de proporcionalidad que segn el artculo 74 del Cdigo Sustantivo de Trabajo, estableca
una cuota mxima de extranjeros que
se podan contratar legalmente por
empresa de ms de diez trabajadores en Colombia. As se autorizaba la
contratacin de trabajadores extranjeros capacitados hasta representar
el 20% de la nmina, y hasta el 10% cuando se trataba de trabajadores no calificados (pg. 47). No
obstante, para el 2010 se acab la obligacin de
expedir estos certificados y con esto la posibilidad
de obtener algunos datos aproximados a la inmigracin laboral en el pas.
Grfico No. 3. Entradas y salidas de ciudadanos extranjeros en Colombia,

2004-2008.
1400000
1303221
1205199
1200000
1265419
1053619
1000000
800000
933244
790940
1168602
1017648
900131
754482
600000
400000
200000
0
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboracin propia en base a OIM, DAS y DANE.
2005 se destacan ms las razones familiares que

las econmicas, como es el caso de la principal motivacin que tienen muchos colombianos y colombianas para salir del pas. De esta forma, es posible
afirmar, de acuerdo con Meja (2012), que con excepcin del reciente caso venezolano, la presencia
de extranjeros en el pas no ha solido estar determinada por la expectativa de mejores condiciones
econmicas (pg. 16).
Sin embargo, segn datos obtenidos
de acerca de la entrada y salida de
extranjeros con permiso de trabajo
temporal en Colombia, la tendencia
durante algunos meses del 2012
en relacin al 2011 es creciente, tal
y como puede observarse en el siguiente grfico No. 4.
Grfico No. 4. Entradas y salidas de ciudadanos extranjeros en Colombia con

permiso de trabajo temporal, 2011-2012.
12000
9646
10000
8000
7276
6286
6000
De igual forma, ms recientemente, la investigadora Suzanne D Anglejan (2012), a partir de algunas

estimaciones realizadas a pesar de
la poca informacin disponible, intenta aproximarse el estudio de la
inmigracin en Colombia a partir del
anlisis de la inmigracin laboral en
38
Dilogos Migrantes
5797
5180
4687
7074
6989
5483
5427
6000
5810
5610
5080
4000
4352
4180
4315
3617
2000
0
o
er
En
ro
re
b
Fe
ar
zo
il
r
Ab
o
ay
nio
Ju
lio
Ju
Fuente: Elaboracin propia en base a Migracin Colombia.
to
os
Ag
Se
br
ie
pt
2012
2011
4723
br
tu
Oc

A pesar de las cifras presentadas anteriormente
sobre inmigracin en Colombia, queda an por determinarse hasta qu punto los datos presentados
representan una verdadera cifra de inmigracin en
el pas debido a la falta de actualizacin de la informacin disponible sobre inmigracin ms all de
los censos de poblacin realizados. De igual forma,
resultan cuestionables los mtodos utilizados para
la recoleccin de la informacin para el caso de las
entradas y salidas de extranjeros impidiendo, entre otras, determinar la cantidad de entradas que
hace una misma persona en el mes o en el ao, as

como la duracin de la estada de cada persona en
el pas. Esto sin duda permitira realizar aproximaciones ms certeras acerca de la cantidad de personas que efectivamente han optado por tomar a
Colombia como su pas de residencia. En todo caso,
de acuerdo con la OIM (2010, pg. 47), las cifras
presentadas contrastan fuertemente con estimados de 9% o 10% de la poblacin colombiana que
se encuentra radicada en el exterior.
Instituciones, polticas y actores institucionales relevantes

en materia de migracin
Frente a la realidad de importante movilidad humana de colombianos y colombianas hacia el exterior, de nacionales retornados y de inmigrantes en
el pas, en la actualidad, el Estado colombiano ha
dispuesto para su abordaje y tratamiento integral,
al Ministerio de Relaciones Exteriores como el encargado de proponer, orientar, coordinar y ejecutar la poltica exterior de Colombia y administrar el
servicio exterior de la Repblica (Decreto 110 de

2004), lo que hace a esta cartera responsable de la
formulacin y ejecucin de la Poltica Migratoria en
el pas. No obstante, hay algunas otras instituciones
con disposiciones especficas relacionadas con el
abordaje del hecho migratorio en Colombia que se
sealan a continuacin (Cuadro 3) debido a su importancia en la gestin migratoria en el pas.
Cuadro No. 3. Instituciones con disposiciones relacionadas con el hecho migratorio en Colombia.
Institucin
Ministerio de Relaciones Exteriores
Labor en materia migratoria

Proponer, orientar, coordinar y ejecutar la poltica exterior de Colombia y
administrar el servicio exterior de la Repblica.
Ejercer el control sobre nacionales y extranjeros que entran y salen del pas.
Migracin Colombia
Adelantar labores de registro, legalizacin y verificacin de actividades de

ciudadanos extranjeros en el pas.
Velar por el inters de Colombia y de sus connacionales en el exterior.
Embajadas y consulados en el exterior
Ministerio del Interior
Mantener informados a sus nacionales residentes en el exterior, de los

programas de retorno, franquicias y facilidades que se conceden a quienes
deseen reincorporarse al pas.
Administrar el Fondo para la Participacin y Fortalecimiento de la Democra
cia, el Fondo de Proteccin de Justicia y el Fondo Nacional de Lucha contra
la Trata de Personas.
Coordinar y fortalecer acciones tendientes a la descentralizacin de la poltica pblica de lucha contra la trata de personas.
Ministerio de Educacin
Implementacin de acciones relacionadas con la vinculacin de la poblacin migrante con el sector educativo nacional.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Desarrollo de mecanismos relacionados con el aprovechamiento de las reTerritorial
mesas para la adquisicin de vivienda.
(Contina)
Dilogos Migrantes
39

(Continuacin Cuadro No. 3)
Institucin
Labor en materia migratoria
Ministerio del Trabajo
Formular, implementar y evaluar, en coordinacin con las entidades correspondientes, la poltica en materia de migraciones laborales.
Departamento Administrativo Nacional de

Estadstica DANE
Desarrollo de procesos de identificacin y caracterizacin demogrfica relacionados con el fenmeno migratorio.
Servicio Nacional de Aprendizaje SENA
Incorporacin de la poblacin migrante a opciones laborales a partir de servicios de formacin para el trabajo.
Instituto Colombiano de Crdito y Estudios

Tcnicos en el Exterior ICETEX
Promocin de la educacin superior a travs del otorgamiento de crditos

educativos a la poblacin con menores posibilidades econmicas y facilitacin del acceso a las oportunidades.
Cajas de Compensacin Familiar
Acoger a la poblacin retornada como beneficiarios de su portafolio de

productos y servicios, sin que sea necesario vinculacin laboral.
Direccin de Reclutamiento y Control de

Reservas del Ejrcito Nacional
Permitir a todos los varones mayores de 25 aos, que no hayan resuelto su

situacin militar y que retornen al pas, la definicin de su situacin militar
sin que haya lugar al cobro de las sanciones y multas que establece la Ley
48 de 1993.
Fuente: Elaboracin propia con base en Vidal (2012), documento CONPES 3603; Decretos 4108 y 2893 de 2011; y Ley 1565 de 2012.
Como puede apreciarse, existe una diversidad de

instituciones encargadas del abordaje del tema
migratorio en general en Colombia. Sin embargo,
quiz por esa multiplicidad de actores involucrados,
existe una dispersin en las acciones desarrolladas
para atender el hecho migratorio colombiano en
sus mltiples formas, a pesar de la existencia de
documentos de poltica pblica que guan el sentido de las acciones llevadas a cabo por el Estado
colombiano en materia de migracin. Estos documentos que sirven de marco general para las polticas pblicas y leyes sobre migracin en el pas, se
resumen en el siguiente cuadro.
Cuadro No. 4. Documentos de poltica pblica relacionados con la migracin a nivel nacional en Colombia.
Documento
Tema
Constitucin Poltica de Colombia
Artculos relacionados con el hecho migratorio: 1, 2, 17, 13, 24, 34, 36, 93,
94, 96, y 100.
CONPES 2706, 1994
Acciones para el fomento de la inmigracin en Colombia.
Plan de Desarrollo 2002 - 2006. Hacia un

Estado Comunitario
Contempla acciones tendientes a actuar en favor de los diversos grupos que

conforman la comunidad colombiana en el exterior, e incentivar su sentido
de pertenencia e identidad nacional.
Documento Visin Colombia 2019
Menciona la necesidad de disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin. Reconoce la importancia de reforzar los vnculos con
los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al desarrollo de la
nacin.
Plan de desarrollo 2006 2010 Estado

Comunitario: Desarrollo para Todos
Seala que el fortalecimiento de la poltica estatal migratoria constituye un

elemento determinante como factor de desarrollo, por lo que es necesario
potenciar sus efectos positivos tanto en sus pases de origen como en los
de destino.
CONPES 3603, 2009.
Integra los lineamientos, estrategias y acciones de intervencin para los colombianos que viven en el exterior y los extranjeros que residen en el pas.
Se encuentra enfocado a: 1) dar un tratamiento integral a cada una de las
dimensiones de desarrollo de esta poblacin y 2) mejorar la efectividad de
los instrumentos utilizados para la implementacin de estrategias y programas referentes a la poblacin migrante.
(Contina)
40
Dilogos Migrantes

Documento
Tema
Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014
Se propone la implementacin de programas y proyectos para la adecuada

gestin migratoria y control del flujo de la poblacin migrante interna, fronteriza e internacional, que permitan, entre otros: el desarrollo de migracin
selectiva de personal extranjero altamente calificado y polticas de empleo
que faciliten la inclusin laboral de los ciudadanos colombianos que retornan al pas.
Fuente: Elaboracin propia en base a Vidal (2012), y a la Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
En los documentos de poltica pblica presentados,

que por dems sirven de gua para la elaboracin
de las polticas sobre migracin en el pas, se evidencia la preponderancia que tiene el tema de la
emigracin dejando de lado el del retorno y la inmigracin. En los ltimos aos, el nico documento
que hace referencia al tema de la inmigracin es el
Conpes 2706 de 1994, y slo recientemente con el
actual Plan Nacional de Desarrollo del presidente
Juan Manuel Santos que contempla la necesidad
de involucrar dentro de las polticas sobre migra-
cin el tema de la inmigracin. No obstante, hasta

el momento son casi nulas las acciones que pueden encontrarse en relacin a esta directriz.
Conviene sealar que en base a los documentos de
poltica mencionados, el Estado colombiano ha implementado una serie de programas en cabeza del
Ministerio de Relaciones Exteriores con el propsito de realizar una gestin integral de la migracin
colombiana. Algunos de estos programas pueden
identificarse en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 5. Programas relacionados con la gestin migratoria a nivel nacional en Colombia
Programas
Norma
Ao
Comit Interinstitucional para el Estudio de Solicitu- Decreto 2482

des de Repatriacin de Presos
1994
Comit Interinstitucional para la Asistencia a los Co- Decreto 1974

lombianos en el Exterior
1995
Comit para Asistencia a Connacionales en el Ex- Resolucin 0326 del Ministerio

terior
de Relaciones Exteriores
2001
Comisin Nacional Intersectorial de Migracin
Decreto 1239
2003
Programa Colombia Nos Une
Resolucin 3131 del Ministerio

de Relaciones Exteriores
2004
Comit interinstitucional para la lucha contra la Tra- Decreto 1974 de 1996 modificata de Personas
do en su denominacin por la Ley
985, Art. 12
Centros de Referenciacin y Oportunidad para el Ley 1465 de 2012
Retorno, CRORE
1996 - 2005
2012
Fuente: Elaboracin propia en base a Vidal (2012).
Como puede apreciarse en cada uno de los programas existentes a nivel nacional para el abordaje de
la migracin, a pesar de lo que plantean algunos de
los documentos marco sobre poltica pblica presentados, continan en la lgica de la atencin a
los colombianos en el exterior y en menor medida
de las personas retornadas. En efecto, y sin consi-
derar en lo absoluto que las polticas existentes y

destinadas a atender el fenmeno de la emigracin
y el retorno de connacionales en Colombia son suficientes y apropiadas, es casi nula, y por consiguiente, necesaria la elaboracin de polticas destinadas
al abordaje de la inmigracin en el pas que, entre
otras, tomen en consideracin el enfoque de dere-
Dilogos Migrantes
41

chos humanos del que hasta el momento carecen las polticas sobre migracin en el pas, tal y como se
mencionar ms adelante.
La Comunidad Andina CAN

La Comunidad Andina es el resultado de un proceso
andino de integracin que inicia en 1969 con la firma del Acuerdo de Cartagena por parte de los presidentes de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per.
Este Acuerdo se propona promover el desarrollo
equilibrado y armnico de los Pases Miembros en
condiciones de equidad, mediante la integracin y
la cooperacin econmica y social; acelerar su crecimiento y la generacin de ocupacin; facilitar su
participacin en el proceso de integracin regional,
con miras a la formacin gradual de un mercado comn latinoamericano (Art. 1). Este es el inicio del
conocido Pacto Andino al cual se adherira en 1973
Venezuela y se retirara en 1976 Chile.
En 1996, el Protocolo de Trujillo modifica el Acuerdo
de Cartagena, crea la Comunidad Andina y establece un Sistema Andino de Integracin SAI, fortaleciendo institucionalmente el modelo de integracin
regional a partir de la aparicin de nuevos rganos
e instituciones con el propsito de permitir una coordinacin efectiva de los rganos e instituciones
que lo conforman, para profundizar la integracin
subregional andina, promover su proyeccin externa
y consolidar y robustecer las acciones relacionadas
con el proceso de integracin (Art. 7). En el 2006
se retirara de la Comunidad Andina Venezuela.
Como parte de este proceso de integracin que hoy
involucra como miembros asociados a Chile, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se han venido
desarrollando una serie de Decisiones9 de carcter
supranacional que generan derechos y obligaciones exigibles a todos los pases que conforman la
CAN desde el momento mismo de su publicacin
en la Gaceta Oficial, y aunque no se haya elaborado el reglamento de las Decisiones en el marco de
la Comunidad, cada Pas Miembro debe adelantar

las labores necesarias para la implementacin de
estos instrumentos normativos en su marco normativo e institucional.
En materia de migracin, la Comunidad Andina ha
promulgado una serie de Decisiones en procura del
establecimiento de mecanismos tendientes a facilitar la circulacin de personas al interior de los
Pases Miembros, as como a crear y fortalecer los
sistemas de informacin sobre migracin existentes en la regin.
Para el caso de los documentos de poltica existentes sobre inmigracin en Colombia, resulta de vital
importancia considerar las Decisiones existentes
en materia de migracin en la CAN, pues son instrumentos que permiten la elaboracin de polticas
pblicas sobre inmigracin en el pas, por lo menos
para las personas provenientes de los pases de la
CAN. En efecto, estas Decisiones versan sobre la
creacin de la Tarjeta Andina de Migraciones (Dec.
397), las Zonas de Integracin Fronteriza (Dec.
501), los Centros Binacionales de Atencin en Frontera (Dec. 502), el reconocimiento de documentos
nacionales de migracin (Dec. 503), el Pasaporte
Andino (Dec. 504), las Ventanillas de Entrada en
Aeropuertos para Nacionales y Extranjeros Residentes en los Pases Miembros (Dec. 526), el Instrumento Andino de Migracin Laboral (Dec. 545), el
Mecanismo Andino de Cooperacin en materia de
Asistencia y Proteccin Consular y Asuntos Migratorios (Dec. 548), el Instrumento Andino de Seguridad
Social (Dec. 583), el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo (Dec. 584), y el Sistema
de Informacin Estadstica sobre Migraciones en la
Comunidad Andina (Dec. 755)10.
Las Decisiones son instrumentos normativos que profiere la Comunidad Andina. Cada una de las ellas, dependiendo de la temtica
abordada, son aprobadas por el Consejo Andino de Ministros o por la Comisin quienes como se ha sealado son los rganos de
direccin y decisin del SAI.
10
Para una revisin de las Decisiones de la CAN sobre migracin, ver entre otros Castro et al. (2013).
9
42
Dilogos Migrantes

De las Decisiones mencionadas, hasta la fecha
solamente ha desarrollado el contenido de la 501,
526, 548 y 584. Las dems continan sin implementarse a pesar de la supranacionalidad y el obli-
gatorio cumplimiento que suponen las Decisiones

proferidas por la CAN. Ms adelante retomaremos
este asunto.
Polticas pblicas y derechos humanos

En virtud de los artculos 93 y 94 de su constitucin
poltica, Colombia incorpora a su normatividad nacional todos los tratados y convenios internacionales relacionados con los derechos humanos a travs del bloque de constitucionalidad. Esta figura
constitucional de trascendental importancia para la
legislacin nacional, obliga a los Estados a respetar
todas las disposiciones que en materia de derechos
humanos han sido acordados en los tratados ratificados aunque stos no se incluyan especficamente a la carta poltica nacional. En palabras de la Corte Constitucional en su sentencia C-225 de 1995,
los principios y las normas debidamente ratificadas
por Colombia en materia de derechos humanos,
son pues verdaderos principios y reglas de valor
constitucional, esto es, son normas situadas en el
nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces
contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional stricto sensu.
En tal sentido, los tratados internacionales ratificados por Colombia en materia de derechos humanos
y relacionados con el hecho migratorio son de obligatorio cumplimiento en el ordenamiento jurdico
nacional gracias al bloque de constitucionalidad
referido. Asimismo, aunque de este bloque solamente hace parte la normatividad relacionada con
los derechos humanos, el artculo 53 de la constitucin poltica prev que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislacin interna lo que necesariamente
tiene implicaciones en la inmigracin con motivos
laborales que puede presentarse en Colombia.
Hasta el momento, la revisin realizada a la normatividad nacional permite apreciar el compromiso
que adquiere el Estado colombiano, al menos nominalmente, en cuanto a garantizar cada uno de
los derechos mencionados comprometindose al
diseo de los mecanismos necesarios para tal fin.

En cualquier etapa del ciclo migratorio, ya sea en
emigracin, inmigracin o retorno, el Estado colombiano garantiza la proteccin de los derechos de todas las personas sin distincin alguna, esto es, que
todos los principios, derechos y deberes enunciados se garantizan para todas las personas independientemente de su nacionalidad, raza, nivel socio
econmico, sexo, o cualquier otra distincin social.
A partir de este contexto, es importante recordar
que todos los tratados internacionales ratificados
por Colombia en materia de derechos humanos y
relacionados con el hecho migratorio son de obligatorio cumplimiento en el ordenamiento jurdico
nacional gracias al bloque de constitucionalidad
referido. De esta forma, los tratados de derechos
humanos que Colombia ha ratificado y que se incorporan a la normatividad nacional en virtud del
Bloque de Constitucionalidad mencionado se recogen en el siguiente cuadro detallando su ley aprobatoria:
Cuadro No. 6. Instrumentos internacionales de derechos
humanos aprobados por Colombia.
Instrumento internacional
Ley aprobatoria
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Ley 74 de 1968
Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Polticos.
Ley 74 de 1968
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
Ley 74 de 1968
Convencin Americana de Derechos Humanos o Pacto de San Jos (Costa Rica).
Ley 16 de 1972
Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
Ley 70 de 1986
Convencin sobre los Derechos del Nio
Ley 12 de 1991
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Ma-
Ley 319 de 1996

Decreto 429 de 2001
(Contina)
Dilogos Migrantes
43

Ley aprobatoria
teria de Derechos Econmicos, Sociales

y Culturales, Protocolo de San Salvador.
Convencin Interamericana para Prevenir
y Sancionar la Tortura.
Ley 409 de 1997
Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de la discriminacin racial.
Ley 22 de 1981
Convencin internacional sobre la eliminacin de la discriminacin contra la

mujer.
Ley 51 de junio
1981
Segundo Protocolo Facultativo del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Polticos destinado a abolir la Pena de Muerte.
Ley 297 de 1996
Convencin Internacional para la Proteccin de todas las Personas contra las

Desapariciones Forzadas.
Ley 1418 de 2010
Convencin sobre los Derechos de las

personas con Discapacidad.
Ley 1346 de 2009
Protocolo facultativo de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de

discriminacin contra la mujer.
Ley 984 de 2005
Protocolo Facultativo de la Convencin

sobre los Derechos del Nio relativo a la
venta de nios, la prostitucin infantil y la
utilizacin de los nios en la pornografa.
Ley 765 de 2002
Protocolo Facultativo de la Convencin

sobre los Derechos del Nio Relativo a la
Participacin de Nios en los Conflictos
Armados.
Decreto 3966 de
2005
Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas.
Ley 707 de 2001
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales "Protocolo de San Salvador".
Ley 319 de 1996
Fuente: Elaboracin propia en base a la legislacin nacional.
Asimismo, conviene sealar que Colombia en virtud

de su pertenencia a la Comunidad Andina CAN,
ha adquirido tambin obligaciones en materia migratoria gracias a las Decisiones, tal y como se ha
mencionado anteriormente. Respecto a las disposiciones sobre derechos humanos de este organismo, hablamos de la Carta Andina para la promocin y proteccin de los Derechos Humanos y su
correspondiente actualizacin en el 2012 mediante
la Decisin 1302, en la cual se plantea la garanta y
proteccin de los derechos de las personas en contextos de movilidad humana en cualquiera de los
pases miembros de la regin.
Se han sealado que estos instrumentos internacionales y regionales son de obligatorio cumplimiento
44
Dilogos Migrantes
para todas las personas sujetas a su jurisdiccin,

y en tal sentido, obliga tanto a la proteccin de los
derechos fundamentales de las personas nacionales y residentes en el Estado colombiano como a la
poblacin migrante bajo los principios de garanta,
no discriminacin, e igualdad previstos en algunos
de los instrumentos sealados, as como en la Opinin Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de
2003.
Sin perjuicio de la obligatoriedad que tiene para el
Estado colombiano el cumplimiento a cabalidad de
los principios sealados, conviene sealar aquellos
instrumentos internacionales que Colombia ha ratificado y que por consiguiente genera la obligacin
de incorporar en su totalidad so pena de ser sujetos
de responsabilidad internacional. Estos instrumentos internacionales que en materia de migracin y
derechos humanos ha ratificado el Estado colombiano se recogen en el siguiente cuadro, aunque
algunas de las mencionadas en el anterior se relacionan tambin con la migracin:
Cuadro No. 7. Instrumentos internacionales de derechos
humanos y migracin aprobados por Colombia.
Ley aprobatoria
Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares,
1990.
Ley 146 de 1994
Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente

mujeres y nios, que complementa la
Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, 2000.
Ley 800 de 2003
Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951.
Ley 35 de 1961
Fuente: Elaboracin propia en base a la legislacin nacional.
Si el anlisis de una poltica pblica se limitara a

revisar la cantidad de normas existentes sobre la
materia y de los temas limitados que abordan, concluiramos a priori que existe gran inters por parte
de los hacedores de la poltica pblica migratoria en
proteger y garantizar los derechos humanos de todas las personas sujetas a la jurisdiccin del Estado
colombiano. Sin embargo, es necesario involucrar
en el anlisis de la poltica pblica sobre inmigra-

cin existente en Colombia todos los elementos que
se han mencionado hasta el momento y que posibilitan ir ms all de una revisin de la cantidad de
normas existentes.
En suma, y en medio del breve panorama esbozado,
resulta de vital importancia avanzar en la construccin de estudios destinados al anlisis de la situacin actual y de las polticas existentes en materia
de inmigracin en Colombia. Sin duda, esto permitir identificar a profundidad los vacos existentes en
dichas polticas y proponer futuras lneas de accin
a partir del conocimiento detallado, de la caracterizacin del estado actual de la inmigracin y de
las polticas pblicas existentes en la materia. Con
esto, podremos avanzar en la visibilizacin, partici-
pacin y proteccin de los derechos de las personas

migrantes que residen en territorio colombiano.
Es necesario identificar hasta qu punto la accin
pblica sobre migracin en el pas trasciende la formulacin de normativas y pasa a la implementacin
de polticas integrales que incorporen en su seno
los derechos humanos. Asimismo, es preciso tambin evidenciar la forma en que se implementan las
obligaciones contradas en virtud de los instrumentos internacionales ratificados en Colombia, tales
como respetar, garantizar, no discriminar y adecuar
su ordenamiento jurdico interno se cumple en el
pas. En ltimas, de acuerdo con Roth (2010, pg.
22), el paradigma de los derechos humanos es el
marco fundamental que legitima la accin pblica.
Polticas pblicas, inmigracin y derechos humanos

Como ha podido apreciarse, y de acuerdo al marco conceptual presentado, puede afirmarse que las
polticas pblicas sobre migracin en Colombia, en
su mayora, provienen de la idea y del accionar de
las instituciones estatales en cabeza del Ministerio
de Relaciones Exteriores lo que en la prctica ha
llevado a la no inclusin de diferentes actores para
la formulacin de soluciones o prevencin de situaciones potencialmente problemticas. Segn lo expuesto, esto evidencia la prevalencia de un modelo
top-down en el que las autoridades pblicas saben
lo que se necesita hacer y establecen las medidas
que consideran idneas y necesarias, restando importancia a la inclusin de actores igualmente idneos para la formulacin de soluciones o prevencin de situaciones, como es el caso, por ejemplo,
de la sociedad civil.
principios de reciprocidad. En esta Ley, el artculo

5 plantea que este Sistema Nacional de Migraciones estar conformado por diferentes entidades
estatales y por una Mesa Nacional de la Sociedad
Civil de la cual debe hacer parte el sector privado,
las Organizaciones No Gubernamentales, la academia y las organizaciones de colombianos en el
exterior. No obstante, tal y como reza el pargrafo
del artculo mencionado, la Mesa de la Sociedad Civil debe elegir su representante para participar del
Sistema Nacional de Migraciones lo que indica que
deben ponerse de acuerdo los cuatro actores que
formaran parte de dicha Mesa para elegir un solo
representante ante el Sistema. Esto en la prctica
sin duda limita abruptamente la participacin de la
sociedad civil y continua con el modelo top-down
mencionado.
Un ejemplo en el que la participacin de la sociedad civil ha quedado relegada a un segundo plano

o limitada en su accionar y en las posibilidades de
incidencia, es la Ley 1465 de 2011 por medio de
la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones
y que establece la integracin social de los extranjeros en Colombia mediante polticas transversales
dirigidas a toda la ciudadana y basadas en la tolerancia, igualdad y no discriminacin, siguiendo
De igual forma, como ha podido apreciarse, aunque para finales del siglo XIX y principios del siglo
XX las polticas elaboradas sobre migracin en el
pas abordaban en su mayora el tema de la inmigracin, en las ltimas dcadas la atencin se ha
concentrado en el abordaje de la emigracin de
connacionales relegando el tema de la inmigracin.
Segn lo indicado, muy pocas polticas y programas
pueden encontrarse en Colombia relacionadas con
Dilogos Migrantes
45

la inmigracin en el pas y en las que puede identificarse an la idea de la inmigracin selectiva como
en antao.
Junto al mencionado documento Conpes 2704 de
1994 lo anterior puede evidenciarse en el Decreto
4000 de 2004, llamado tambin Ley de Extranjera,
por el cual se dictan disposiciones sobre la expedicin de visas, control de extranjeros y se dictan
otras disposiciones en materia de migracin. En
este Decreto, en su artculo 3 se plantea:
() La planeacin de la inmigracin tendr en
cuenta los planes de desarrollo e inversin globales o sectoriales, pblicos o privados, para determinar las actividades, las profesiones, las zonas
de instalacin, los aportes de capital y de otro orden que deban efectuar los extranjeros, cuando
se considere conveniente su admisin al pas a
travs de programas de inmigracin planificada.
La inmigracin se regular de acuerdo con las necesidades sociales, demogrficas, econmicas,
cientficas, culturales, de seguridad, de orden pblico, sanitario y dems de inters para el Estado
colombiano.
Preferentemente se fomentar el ingreso de inmigrantes en los siguientes casos:
3.1 Cuando se trate de personas que por su experiencia, su calificacin tcnica, profesional o intelectual, contribuyan al desarrollo de actividades
econmicas, cientficas, culturales o educativas
de utilidad o beneficio para el pas o que se incorporen a actividades o programas de desarrollo
econmico o de cooperacin internacional definidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
para cuya ejecucin no se cuente con nacionales
capacitados en el pas o sean insuficientes para
satisfacer la demanda.
3.2 Cuando aporten capitales para ser invertidos
en el establecimiento de empresas de inters
para el pas o en actividades productivas que generen empleo, incrementen o diversifiquen las exportaciones de bienes y servicios o se consideren
de inters nacional.
Como puede apreciarse, la migracin selectiva o

planificada contina siendo poltica de Estado en
la que se privilegia la migracin cualificada y los
46
Dilogos Migrantes
intereses econmicos y sociales del pas. Sin embargo, nada se plantea en cuanto a las acciones
que destinar el Estado colombiano para respetar,
garantizar, no discriminar y armonizar normativa e
institucionalmente el Estado en pro de los derechos
de las personas migrantes en el pas e incluso de
aquellas que se encuentran en situacin irregular.
Ms an, tal y como se ha mencionado, se plantea
que el tema de la inmigracin en el pas estar a
cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores pero
an no se ha avanzado en la elaboracin de una
poltica que aborde el tema de manera integral ms
all de la pretendida planificacin de la inmigracin
que plantea el mencionado Decreto.
Por su parte, y en la misma va, aunque el documento Conpes 3603 de 2009 mencionaba la vulnerabilidad que pudiera existir para las personas
migrantes en territorio colombiano, el resto de su
contenido versa sobre el diagnstico de la emigracin de colombianos y colombianas en el exterior
haciendo algunas propuestas para el abordaje del
tema, restando importancia a la inmigracin en el
pas.
Recientemente, el Plan Nacional de Desarrollo del
presidente Juan Manuel Santos (2010 2014) ha
incluido el tema de la inmigracin (al igual que el del
retorno) de forma similar a como se ha hecho en el
pas, esto es, a travs del desarrollo de migracin
selectiva de personal extranjero altamente calificado (PND, pgs. 124-125). Esto sin duda presenta
un anquilosado discurso respecto a la inmigracin
en el pas que no va ms all de la regulacin de
los flujos migratorios que ingresan al pas, restando
importancia a aspectos tales como la vulnerabilidad que enfrentan muchos de los extranjeros residentes en el pas. No obstante, esto podra ser la
oportunidad de volver a hablar sobre inmigracin
en el pas, debate en el cual debiera considerarse la
elaboracin de polticas pblicas sobre inmigracin
verdaderamente integrales en el pas ms all de la
emigracin y el retorno de connacionales.
Asimismo, debera considerarse all la implementacin de las Decisiones de la CAN en la normatividad
e institucionalidad del pas. Esto sin duda permitir
avanzar en la consolidacin de una poltica sobre

inmigracin en el pas en
lombiano se evidencia
principio para las persola existencia de pocas
La Comunidad Andina es el resultado de un
nas procedentes de los
fuentes de informacin,
proceso andino de integracin que inicia en
Pases Miembros de la
de actualizacin y conCAN, pero con posibilidad
1969 con la firma del Acuerdo de Cartagena por fiabilidad de las pocas
de replicarse para todas
disponibles en relacin
parte de los presidentes de Bolivia, Colombia,
las personas migrantes
a la inmigracin (y tamChile,
Ecuador
y
Per.
en Colombia. Por ejembin a la emigracin y el
plo, la Decisin 545 de
retorno) en el pas. Esta
2003 plantea la creacin
situacin imposibilita la
del Instrumento Andino de Migracin Laboral busrealizacin de polticas pblicas verdaderamente
cando el establecimiento de normas que permitan
eficaces y efectivas sobre el hecho migratorio en el
de manera progresiva y gradual la libre circulacin
pas. Es posible que parte de la inaccin del Estado
y permanencia de los nacionales andinos en la Suen materia de migracin en el pas obedezca a la
bregin con fines laborales bajo relacin de dependesinformacin que se tiene sobre el hecho migradencia, esto es, bajo relaciones laborales mediadas
torio.
por contratos. Para ello, se establece, entre otras, la
necesidad de reconocer el principio de igualdad de
Asimismo se destaca en la inexistencia de recursos
trato y oportunidades para todos los trabajadores
(econmicos, materiales, humanos, etc.) disponimigrantes andinos que se encuentren en el cualbles para la implementacin de muchas de las acquier pas de la CAN, estableciendo a su vez la prociones de poltica pblica existentes en materia de
hibicin de la discriminacin, la proteccin de las
migracin en el pas. Esto se evidencia en la lectura
familias y la titularidad de derechos sindicales, el
de la normatividad existente sobre inmigracin (y
derecho a acceder a los sistemas de seguridad sosobre todo en la normatividad sobre emigracin y
cial, a recibir sus prestaciones sociales, enviar a su
retorno) en el pas en donde se enfatiza en la necepas los fondos provenientes de su trabajo y a acsidad de realizar diferentes acciones sin recursos
tuar ante las instancias administrativas y judiciales
ciertos para ello. En consecuencia, es importante
para ejercer y defender sus derechos.
tener en cuenta que una poltica pblica sin recursos es un simple saludo a la bandera, lo que equivaSin embargo, al tiempo que se avanza en el establele en la prctica a nada y, por tanto, a la inexistencia
cimiento de acciones similares en el pas para todas
de polticas eficientes y eficaces destinadas a aborlas personas migrantes, habra que pensar tambin
dar la inmigracin en el pas.
en el establecimiento de normas que permitan la
libre circulacin de personas con trato nacional y
De igual forma, del caso colombiano puede identibajo los principios referidos, pero no solamente
ficarse tambin que las polticas sobre inmigracin
para aquellas que se encuentren bajo relacin de
carecen de un enfoque de derechos humanos a
dependencia como se plantea en la Decisin menpesar de la ratificacin de todos los instrumentos
cionada.
internacionales mencionados anteriormente. De la
revisin realizada, no es clara la forma en que el
Por otro lado, es importante mencionar que una de
Estado colombiano adopta medidas tendientes a
las constantes que pueden identificarse al momenrespetar, garantizar, no discriminar y adecuar el orto de realizar polticas pblicas en Colombia tiene
denamiento interno a las disposiciones ratificadas
que ver con la desinformacin que se tiene sobre
sobre derechos humanos en el sentido expuesto
el hecho migratorio. En efecto, tal y como se preen el marco conceptual. En este sentido, resulta de
sent en el marco conceptual, una poltica pblica
vital importancia tambin identificar en la prctica
no debe estar desprovista de elementos vitales
de qu forma se est garantizando cada uno de escomo la informacin disponible acerca de la situatos principios para los inmigrantes en Colombia en
cin sobre la cual se quiere actuar, y en el caso cocasos concretos como las deportaciones, las inad-
Dilogos Migrantes
47

misiones, las expulsiones, etc. Es importante tambin revisar los mecanismos de disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad que tienen los
derechos humanos ratificados por Colombia para
las personas migrantes residentes en el pas independientemente de su situacin de irregularidad.
Hasta el momento puede establecerse que el Es-
tado colombiano ha cumplido con la ratificacin de

los instrumentos internacionales pero en la prctica poco se ha hecho en materia de cumplimiento a
cabalidad de las disposiciones ratificadas as como
en cuanto al establecimiento de condiciones institucionales, organizativas y procedimentales para la
garanta de los derechos ratificados.
Conclusiones
Como se ha mostrado a lo largo del documento,
bajo una serie de conceptos presentados como son
el de la inmigracin, las polticas pblicas y los derechos humanos, puede realizarse una aproximacin
al estado de las polticas pblicas sobre inmigracin en Colombia. Con esto, ha podido identificarse que la constante que el Estado colombiano ha
tenido en materia de inmigracin en el pas, desde
finales del siglo XIX hasta hoy ha sido de fomento
de la inmigracin por medio de polticas selectivas
de migrantes que en principio perseguan objetivos
tnicos, pero que con el paso del tiempo han perseguido intereses econmicos. En tal sentido, las
polticas que sobre inmigracin se han desarrollado
en el pas, se han limitado a la bsqueda de tales
objetivos sin que en la prctica haya dado importantes resultados.
No obstante, con el paso del tiempo muy pocas
polticas sobre inmigracin se han destinado en el
pas, hecho que puede evidenciarse tambin en los
pocos estudios realizados hasta el momento sobre
inmigracin, y que contrastan con la existencia de
diversas investigaciones y algunas polticas sobre
emigracin y retorno en el pas.
De igual forma ha podido evidenciarse la necesidad
que existe en cuanto a las fuentes de informacin
sobre inmigracin en Colombia. En tal sentido, en
el presente documento se han mostrado algunas
de las fuentes de informacin disponibles que permiten hacer apenas una aproximacin al fenmeno
de la inmigracin en el pas. No obstante, como se
ha advertido, estas fuentes carecen de informacin
actualizada y confiable, y por consiguiente, no permiten hacer aproximaciones sobre la inmigracin
48
Dilogos Migrantes
hoy en da. De igual forma, algunos mtodos de

recoleccin de informacin y la utilizacin de ciertas variables, no permiten hacer afirmaciones certeras sobre la inmigracin en el pas; no permiten
obtener informacin desagregada y diferenciada
utilizando variables como la edad, la ocupacin, el
tiempo de permanencia en el pas, nivel educativo,
entre otras. Al respecto, habra que considerarse la
posibilidad de realizar encuestas o investigaciones
sobre inmigracin a profundidad con informacin
actualizable y altamente confiable. Esto sin duda
permitir la elaboracin de polticas basadas en la
realidad de la inmigracin en el pas, con acciones
ms eficaces y eficientes.
Segn los datos obtenidos, puede identificarse un
leve aumento en el nmero de extranjeros en Colombia que no resulta ser significativo respecto al
grueso de la emigracin de colombianos y colombianas en el exterior. Segn las estimaciones mencionadas, esta poblacin no sobrepasa hoy el 2%
respecto a la poblacin total de colombianos y colombianas. No obstante, hay que tener en cuenta
que estas estimaciones, aunque pequeas, reflejan la existencia de algunas personas extranjeras
en nuestro pas sujetas a la jurisdiccin del Estado
colombiano. Sin embargo, al respecto, qu est
haciendo el Estado colombiano para atender esta
problemtica?
Siguiendo esta premisa, se ha establecido que en
la actualidad hay muy pocos documentos y polticas dedicadas a la abordaje de la inmigracin en
el pas, y los que hay, se centran en la necesidad
de atraer inmigracin altamente cualificada diciendo muy poco de los derechos humanos (en el sen-

tido expuesto) a pesar de la obligacin que existe,
ni tampoco de los recursos ni de la informacin con
que se cuenta, lo que en la prctica lleva a que las
pocas disposiciones existentes en la materia sean
letra muerta.
Asimismo, las instituciones con funciones relacionadas con la migracin en el pas estn desarticuladas unas con otras y persiguen objetivos dismiles, lo que hace que no haya un accionar eficaz y
efectivo en materia de migracin en general, y de
inmigracin en particular. Por ejemplo, a travs de
Migracin Colombia, y en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores podra realizarse
un registro ms detallado de las personas que ingresan al pas y que en realidad se quedan. Asimismo, en aras de una articulacin institucional podra
incluirse a una cooperacin con ministerios como
el de salud (para el caso de la atencin de inmigrantes en los hospitales del pas independientemente
de su situacin legal) y el de educacin (para el
caso de la homologacin de ttulos proferidos por
instituciones en el exterior), por ejemplo.
De la revisin detallada de la normatividad existente sobre inmigracin en Colombia, puede establecerse la existencia de documentos y normatividad
ms que polticas pblicas sobre inmigracin en el
sentido expuesto en el presente documento. Entre
otras, no ha podido identificarse la existencia necesaria de recursos materiales, humanos, econmicos e institucionales tendientes a desarrollar las
disposiciones elaboradas.
De igual forma, puede afirmarse que la formulacin
de polticas pblicas en Colombia sobre migracin,
as como la elaboracin de estudios e investigaciones en la materia, se elaboran a partir de la aparicin de un problema socialmente problemtico. Es
decir, tanto los investigadores como los actores que
intervienen en la formulacin e implementacin de
polticas pblicas en la materia actan en virtud de
las demandas sociales y no desarrollan acciones
que permitan prevenir dichos problemas. De esta
forma puede explicarse la existencia de polticas sobre emigracin y retorno, y la ausencia de polticas
pblicas, de derechos humanos y estudios relacionados con la inmigracin en el pas, pues hasta el
momento este fenmeno no se ha vuelto problemtico. En este sentido, se evidencia la existencia de

polticas ms reactivas que proactivas, esto es, las
polticas se centran en solucionar los problemas
sociales ms que en evitarlos. As pues, hay que
considerar que las polticas no son solamente para
solucionar problemas sino tambin para evitarlos.
Es necesario contar con indicadores

que permitan realizar un seguimiento
peridico a la accin o inaccin del
Estado colombiano en materia de
migraciones, y particularmente en
cuanto a inmigracin y derechos
humanos.
Es importante referirnos tambin a los pocos actores que se involucran en el proceso de elaboracin
de las disposiciones existentes en materia de inmigracin en el pas. En este sentido, debera pensarse en la posibilidad de incluir actores como ONGs,
organizaciones de migrantes, inmigrantes, medios
de comunicacin, entre otros, para la elaboracin
de disposiciones que tomen en consideracin la experiencia vivencial y de trabajo que tienen cada uno
de esos actores, lo que sin duda permitir desarrollar acciones verdaderamente eficaces y eficientes.
De igual forma, tal y como se ha mencionado, avanzar en la implementacin de las Decisiones de la
CAN es un buen paso hacia la elaboracin de polticas destinadas a abordar la inmigracin en el pas.
Por otro lado, en materia de inmigracin, polticas
pblicas y derechos humanos en Colombia, se evidencia una diversidad de instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados, pero no
el cumplimiento ni la implementacin de las obligaciones contenidas en los instrumentos ratificados
por el mismo y que procuran la garanta, defensa
y promocin de los derechos humanos de todas
las personas migrantes residentes en territorio co-
Dilogos Migrantes
49

lombiano sin discriminacin alguna. Asimismo, no
puede establecerse el cumplimiento de los ejes
trasversales mencionados, tales como la disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad en las
polticas existentes sobre inmigracin.
No obstante, queda pendiente realizar, con base
en el enfoque de derechos humanos presentado,
una revisin ms a profundidad de las acciones de
poltica mencionadas en cuanto a inmigracin. Esto
es importante para evidenciar si efectivamente el
Estado colombiano cumple con las obligaciones
contradas en cuanto a libertad personal, debido
proceso, asistencia consular, vida e integridad,
derechos laborales, etc. En este sentido, es necesario contar con indicadores que permitan realizar
un seguimiento peridico a la accin o inaccin del
Estado colombiano en materia de migraciones, y
particularmente en cuanto a inmigracin y derechos humanos. En suma, es importante avanzar
en polticas sobre inmigracin en el pas que contemplen un adecuado enfoque de derechos humanos que permita garantizar el ejercicio pleno de los
derechos humanos de las personas migrantes que
habitan nuestro territorio. No hay que olvidar que la
ausencia de polticas tendientes a abordar el tema
de la inmigracin con un enfoque de derechos vuelve ms susceptibles a las personas en cuanto a la
vulneracin de sus derechos y genera responsabilidad internacional al Estado colombiano.
Finalmente, es imperioso que las polticas pblicas
sobre inmigracin en el pas tomen en consideracin el principio de reciprocidad que el documento Conpes 3603 ha planteado y en virtud del cual
se debe procurar dar a otro lo que reclamo para
m. En ese sentido, tal y como lo menciona el documento de Lineamientos para la Poltica Integral
de Migraciones (CES, 2008) elaborado por el equipo del Programa de Ecologa Histrica y Movilidad
Humana del Centro de Estudios Sociales CES-, de
la Universidad Nacional de Colombia, este principio
debe necesariamente implicar reconocer:
la necesidad de aplicar el principio de coherencia (estar dispuesto a dar al otro lo que estoy reclamando para m) en el tratamiento a los ciudadanos extranjeros que vienen a Colombia, lo cual
50
Dilogos Migrantes
implica una revisin de la normatividad actual y

de la eficacia de algunos mecanismos y restricciones que no han logrado controlar el delito internacional ni parecen contribuir a la ampliacin
de puestos de trabajo o de mejores condiciones
para los nacionales. La aplicacin de la ley penal
en igualdad de condiciones, la lucha contra el comercio ilegal, contra la trata y trfico de personas,
y contra el terrorismo, no se oponen al reconocimiento de los derechos de los extranjeros, dentro de las condiciones impuestas por el derecho
internacional y por el derecho constitucional de
los Estados. El Estado colombiano debe ser activo
en la discusin conceptual internacional -y en su
aplicabilidad poltica- del trato a los inmigrantes,
obrando en consecuencia (p. 6).
Bajo esta premisa, al tiempo que el Estado colombiano busca la promocin y garanta de los derechos fundamentales para los colombianos y colombianas en el exterior, debe procurar lo mismo para
los inmigrantes en territorio colombiano.
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa

a la migracin laboral de mujeres desde
Colombia y la Comunidad Andina
Ejemplos intra y extra regionales
Suzy Bermdez Q.1 y Valentina Montoya R.2
Resumen
En los ltimos aos, la feminizacin de las migraciones trasnacionales en Colombia y en la Comunidad Andina (CAN) tanto en direccin extra regional (ej. hacia Espaa) comointra regional (ej. Bolivia,
Per, Ecuador), se constituye en un problema por la falta de legislacin en materia de migraciones
laborales que cobije debidamente a las mujeres. Las labores reproductivas que en la mayora de los
casos ellas desempean en las cadenas trasnacionales de cuidado son ignoradas por las normas.
Este artculo exploratorio ofrece un diagnstico de las normas relativas a migraciones y derechos
de mujeres en la CAN estudiando en particular el lenguaje usado en la normatividad para mostrar
falenciasexistentes y sealar derroteros generales para avanzar hacia la equidad y la igualdad de
derechosentre los gneros, sin ser este ltimo el propsito central del escrito.
Abstract
During the last years, the feminization of transnational intra (i.e., Bolivia, Peru, Ecuador) and extra regional (i.e., to Spain) migration in Colombia and the Andean Community of Nations (CAN) has become
a problem. The reason is a lack of labor migration legislation that protects women. The Law does not
document the reproductive labor, which is mostly done by women through transnational care chains.
In this exploratory article we analyze mostly the norms related to migration, women rights within the
CAN and in Colombia through the gendered language, to show their weaknesses; we present some
general recommendations to reach in both cases equity and equality among genders, nevertheless
this is not the main focus of the article.
B.A. Antropologa, M.A. Historia, M.A. Ciencia Poltica, Candidata PhD Historia, Especializacin Resolucin de Conflictos, Consultora.
Miembro del Grupo Interdisciplinario de Estudios de Gnero, GIEG, Escuela de Gnero de la Universidad Nacional de Colombia, sede
Bogot.
2
Abogada, Politloga, M.A. Derecho de la Universidad de los Andes y Estudiante LL.M. Derecho en la Universidad de Harvard, Estados
Unidos.
1
Dilogos Migrantes
53

Introduccin
En el artculo se muestra cmo las labores que
han sido denominadas reproductivas son llevadas
a cabo en la mayora de los casos por las mujeres
migrantes en las cadenas trasnacionales de cuidado. Sin embargo, estas labores son ignoradas por
las normas en la CAN y en Colombia, requirindose
cambios en las leyes debido a que esto afecta el
diario vivir de un gran segmento de dichas mujeres. La temtica desarrollada enfatiza el pas desde
donde se escribe el texto en la subregin, Colombia,
y cubre el perodo que va desde la expedicin de la
Constitucin de este pas en 1991, hasta la agudizacin de la crisis econmica en Espaa (llegando
al 2010), pues dicha crisis no est desligada de la
globalizacin y por tanto ha afectado el subcontinente, an cuando se ha sentido menos al interior
de la CAN.
El documento tiene limitaciones por ser exploratorio
(Dankhe, 1986; Sabino, 1992). Si bien busca aportar a las investigaciones de quienes se interesan en
los temas tratados desde un enfoque de gnero en
la subregin, enfatizando el caso de las mujeres,
estas limitaciones provienen de la vasta cobertura
territorial a la que se refiere el escrito, la historia legal y social diferenciada de los pases, de las regiones y localidades en ellos, as como de las variaciones que existen entre los mbitos rurales y urbanos.
Asimismo, el limitado acceso a informacin cuantitativa y cualitativa desde Bogot en relacin al tema
de inters, y la falta de coherencia entre s, se constituye como otra limitante a tener en cuenta. No se
debe olvidar que al cuidado se lo consideraba hasta
hace poco un tema de ndole privado, que ataa en
particular a la familia, y por ende no era interpreta-
do como una faceta significativa de la sociedad y/o

relacionado con el desarrollo. Adems, la presencia
del trasnacionalismo en la problemtica tratada,
factor que se tuvo en cuenta en el escrito, es otro
aspecto a calibrar en los escollos encontrados.
A lo anterior puede agregarse la forma limitada
como se han interpretado las relaciones que establecen las mujeres en las labores de cuidado en el
mbito domstico. El restringido desarrollo acadmico en Colombia sobre el tema en el campo sociojurdico consultable desde la capital del pas para
la CAN durante los aos sealados, se constituy
en otro reto a tener en cuenta. Por ltimo y no menos importante, se elabor un escrito breve que no
siempre permita incluir la totalidad de la informacin lograda, pues se quiso atraer la atencin de
quienes consulten el documento sobre la problemtica abordada. Se espera es que a futuro haya nuevas investigaciones apoyadas, fuera de las fuentes
que se incluyen, entre otras para lograr mayor precisin en el propsito que gua el escrito.
En la primera parte del escrito se examina la proteccin legal de las mujeres y las normas sobre migraciones con respecto a la igualdad de gnero en
Colombia, escudriando el trabajo reproductivo en
mbitos de trasnacionalismo en los pases receptores. En la segunda se estudia en forma similar la
normatividad de la CAN. En la tercera se presentan
unas recomendaciones generales acordes al tipo de
documento sobre la inclusin de las migrantes en la
legislacin basndose en la informacin presentada y aludiendo, en forma crtica, al uso del lenguaje
en las leyes y en algunos de los textos consultados.
Contexto de creacin de la CAN

La integracin suramericana comenz con la creacin de la zona de libre comercio (ALALC) a travs
del Tratado de Montevideo (1960). Ms adelante
se consolid en la subregin el Grupo Andino (Giraldo, s.f.), precedido por el Pacto Andino con la
54
Dilogos Migrantes
Declaracin de Bogot en 1966 (Chile, Colombia,

Ecuador, Per y Venezuela), con el objetivo de lograr
una mayor integracin y el respeto por el desarrollo
econmico de cada Estado (Cavelier, 2006). Luego
se firm el Acuerdo de Cartagena (1969) para la
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
conformacin de un mercado comn. En 1996 se
cre la CAN a travs del Protocolo de Trujillo (Serrano, 2006), conformada por Venezuela, Colombia,
Ecuador, Per y Bolivia. La normatividad de dicho
organismo supranacional, [e]n su totalidad tiene
como principal caracterstica ser de cumplimiento
obligatorio y direct[o] en los Estados miembros [],
aun cuando no haya sido implementada en el ordenamiento jurdico interno (Aguilar, 2008, pg. 37).
Los pases de la CAN son testigos de la movilidad
humana intracomunitaria que ocurre al interior de
sus fronteras. Para el caso de la migracin de origen colombiano en la CAN, en 2008 los colombianos se han dirigido en mayor nmero al Ecuador
y Per, con 91.959 connacionales en Ecuador,
y 52.373 en Per (Tamagno, 2011, pg. 41). En
2010, [t]omando como referencia los saldos del
Departamento Administrativo de Seguridad durante
los ltimos ocho aos [] el nmero de [] nacionales [colombianos] en Ecuador habra aumentado en
casi 700.000 y en cerca de 6.000 en Bolivia, mientras se habra reducido en alrededor de 63.000 en
Per (Meja, 2010a, pg. 10). Fuera de lo sealado,
por primera vez en las cuatro dcadas de vida de la
apuesta por una integracin subregional andina, en
materia de normatividad se decidi encarar este
asunto con una perspectiva comunitaria integral,
buscando reagrupar todos los avances normativos
que ha venido realizando el proceso de integracin
en materia de migraciones intra y extracomunitaria
en los ltimos aos [...] creando el Primer Foro Andino de Migraciones para formular el Plan Andino
de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM) (Mendoza, 2011, pg. 2).
Asimismo, los habitantes de la CAN tambin trabajan fuera de la subregin. De acuerdo con datos de
la Comunidad Andina basados en informacin del
Instituto Nacional de Estadsticas de Espaa (INE),
[e]l nmero de emigrantes andinos en Espaa en
el ao 2011, fue de 1,3 millones de personas [].
[A]s los emigrantes andinos en Espaa se han in-
crementado a una tasa promedio anual de 7 por

ciento para el perodo 2003-2011. (Comunidad
Andina - Secretara General, 2012, pg. 3). En el
caso de Ecuador y Per, ya en 2001 la mayora de
esta poblacin eran mujeres (Ramrez, 2008, pg.
2) y en Colombia la feminizacin era asimismo significativa (Balbuena, 2003; OIM, 2009; Puyana et
al., 2009).
Para nuestro anlisis, el inters por trabajar el caso
espaol se debe a que i) es uno de los destinos
principales de las habitantes de la CAN fuera de
la subregin; ii) han existido alianzas entre la CAN
por medio del proyecto S0CICAN Sociedad Civil de
la Comunidad Andina (2009-2010) con la Unin
Europea a travs de Espaa en las que el tema de
la migracin ha estado presente; y iii) la feminizacin de las migraciones hacia el pas ibrico se ha
venido dando desde las ltimas dcadas del siglo
pasado, de una parte, por el tipo de demanda de
mano de obra inmigrante desde el Estado Espaol; y de la otra, porque se est[aba] dando una situacin social especialmente crtica en el caso de
muchas mujeres de Amrica del Sur y Central que
tienen que sacar por ellas mismas la familia adelante sin apenas recursos (Manzanos 1999, pg. 84;
Ponce, 2005), siendo discriminadas y explotadas,
entre otras, por razn de gnero (Red Alfa 2, 2005;
Murillo, 2009); iv) existen cifras sobre las labores
reproductivas que realizan las migrantes laborales
en Espaa3; v) El pas europeo ha sido uno de los
mayores destinos especialmente para ecuatorianos/as y colombianos/as hasta hace poco.
La emigracin internacional de los connacionales
colombianos hacia ese pas creci en un 300%
entre 1999 y 2006 (Garay, 2008). En 2007, vivan
aproximadamente 475.253 colombianos (que
representa el 11% del total [de migrantes colombianos] (...) en el exterior) [en Europa], 51% de los
cuales resid[a] en Espaa (Aguilar, 2008, pg. 14
y 15). Datos del consulado colombiano en Espaa
revelan que haba 250.000 connacionales en situa-
Para el 2002 ms del 40% de las mujeres colombianas se ocupaban en dicho pas en el servicio domstico (La insercin laboral,
s.f.). Para 2009, de acuerdo con el INE, Un 14,4% de los 17,1 millones de hogares que hay en Espaa tiene algn tipo de servicio
domstico prestado de forma regular [de los cuales] Las nacionalidades predominantes entre las personas extranjeras que realizan
estos servicios son: Rumana (21,4%), Ecuador (11,1%) y Bolivia (11,0%) (INE, 2009).
3
Dilogos Migrantes
55

cin administrativa regular para el 2008, mientras
que FLACSO esbozaba la cifra de 326.459 colombianos en esa nacin (Aguilar, 2008).
Las razones asociadas a la partida van desde el recrudecimiento del conflicto armado en los noventas
y a inicios del 2000, hasta la bsqueda de oportuni-
dades econmicas y laborales. Hay que resaltar que

las cifras presentadas han cambiado en los ltimos
aos gracias por el retorno de connacionales y el
descenso en la partida hacia Espaa desde Colombia (Meja, 2010a) y desde los otros pases de la
subregin en gran medida por la crisis en la Unin
Europea, hecho ms notorio en la nacin Ibrica.
1. Normatividad sobre migraciones laborales en Colombia

1.1. Algunos antecedentes
En Colombia se ha legislado, de acuerdo con el momento histrico, para que el Estado avance en la
proteccin de los y las migrantes laborales. En efecto, desde el siglo XIX este amparo, que cubre tanto
a quienes se dirigen fuera de sus fronteras, como
a quienes provienen de otras naciones a vincularse contractualmente en el pas, pero con limitado
acento en la atencin prestada a las mujeres. En el
contexto anterior existen contadas normas en torno
a especificidades de las labores que desempean
las y los connacionales en el exterior, especialmente en cuanto a la dicotoma aparente entre las labores productivas y reproductivas4. En enfoques econmicos tradicionales, el hogar es solo una unidad
de consumo, pero no [] un productor de insumos
[] para el funcionamiento del sistema econmico
(Celiberti & Mesa, 2009, pg. 14). Actividades relativas al cuidado en la reproduccin son labores
que han estado mayoritariamente asociadas a las
mujeres (Parella, 2003).
Lo anterior cobra importancia en el anlisis propuesto por cuanto las mujeres migrantes en Espaa
para el 2008 representaban el 60% (Aguilar, 2008),
y en el 2010, segn la Corporacin Humanas las
mujeres [eran] el 49.8% de la poblacin migrante
en Espaa y se ocupa[ba]n principalmente en el servicio domstico (Benjumea, 2010). Esto evidencia
que durante los aos de agudizacin de la crisis la

divisin de trabajo por gnero persista. Para 2011,
segn Intermon OXFAM en Espaa unas 859.000
familias dispon[a]n de algn empleado en el hogar
[] en su mayora (el 93 por ciento) mujeres, y el
61 por ciento de ellas extranjeras (EFE, 2010). En
2004, el 33% de las prostitutas eran colombianas,
en total 4.761 en el pas Ibrico (Milln de Benavides, 2004). Lo anterior enfatiza dos hechos: i) la
notoria emigracin de esta poblacin para la realizacin del trabajo reproductivo durante los aos
de inters (incluyendo el realizado en el trabajo
sexual), as como la relevancia de la salud integral
y de la salud sexual y reproductiva; y ii) la feminizacin migratoria y la importancia de su proteccin5.
De igual forma, en el caso de la migracin intra CAN
ha existido una tendencia de hombres que trabajan en agricultura y mujeres en el sector servicios
(Torales, Gonzlez y Prez, 2003, pg. 20). Existen
problemas afines a los mencionados por razones
de gnero que se repiten en la migracin intra CAN,
como sucede en los salarios generalmente bajos
que obtienen, la posibilidad de ser vctimas de acoso sexual, y de realizar una doble jornada dentro y
fuera del hogar (Torales, Gonzlez and Prez, 2003,
pg. 55).
La migracin, especialmente laboral, ha influido
de manera notoria en la realidad colombiana. Por
ejemplo, una forma de mostrar la importancia de
El trabajo reproductivo es realizado particularmente por las mujeres en el hogar (Gregorio, 2007); se lo asocia en los ltimos siglos
al mbito privado, y en sociedades patriarcales es valorado en escala inferior al trabajo productivo desempeado hasta hace unos
decenios ms notoriamente por los hombres en el mbito conocido como pblico.
5
En el proceso, se crean cadenas de cuidado transnacional que conectan tres series de cuidadoras: una se encarga de los hijos de
la emigrantes en el pas de origen, otra cuida de los hijos de la mujer que cuida de los hijos de la emigrante, y una tercera, la madre,
emigrante, cuida de los hijos de las profesionales en el Primer Mundo (Hondagneu-Sotelo and Avila 195).
4
56
Dilogos Migrantes
lo sealado es el aspecto econmico y tiene que
ver con las remesas recibidas. As, para el primer
trimestre del 2010 pese a haber sido 17% menos
que en 2009, llegaron a 901,2 millones de dlares, muchas remitidas por mujeres (Desde abajo),
sin que tal hecho se reflejara acciones de poltica
pblica en Colombia. Los cambios ms notorios
en cuanto a normatividad y programas ocurrieron
durante el gobierno de lvaro Uribe (2002-2010),
consolidndose el Programa Colombia nos une
para desarrollar una poltica integral hacia las comunidades colombianas en el exterior (Gonzlez,
2004, p. 206).
La Cancillera ide una poltica migratoria reflejada
en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006
y 2006-2010, en el documento Visin Colombia
2019, y en la poltica exterior colombiana 20062010 que reforz al Programa antes mencionado
(Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia).
Dicha poltica migratoria cre vnculos con la sociedad civil, actores no gubernamentales y parcialmente con la academia (Ardila, 2009). No obstante,
la regulacin colombiana ha sido mayoritariamente
concebida bajo lineamientos de seguridad y soberana, no de DDHH ni laborales (Aguilar, 2008;
Daz, 2008) incidiendo tal hecho en los gneros. Al
respecto se sabe que desde contextos globales y
trasnacionales a partir de 1975 por parte de la ONU
(Primera Conferencia Mundial sobre la Condicin
Jurdica y Social de la Mujer) se presion para que
las polticas pblicas abordaran diferentes retos sociales en la bsqueda de la equidad de gnero, y en
el tiempo el organismo internacional ha insistido en
el enfoque de gnero (Len, 2009).
1.2. Normatividad
A continuacin se estudia la legislacin cronolgicamente, partiendo del reconocimiento de las
mujeres en la norma y de las menciones en la legislacin revisada sobre las labores reproductivas
por la importancia que tienen para las migrantes.
Igualmente se enfoca en la literalidad de la norma
y su especificidad frente a la inclusin de la mujer.
Hurtado seala, al trabajar normas constitucionales, que [e]n la medida en que el texto constitucional sea ms especfico brinda un mayor marco
legal para la generacin de acciones afirmativas

(Hurtado, 2004, pg. 106). Debe aclararse que el
lenguaje de las normas, como en otros textos, si
bien pretende ser neutral en cuanto a los gneros
no lo logra (Bermdez, 1994) siendo necesario el
lenguaje incluyente.
Se cita a continuacin, a manera de ejemplo, para
mostrar la importancia de lo sealado, parte de la
sustentacin presentada en el 2009 en el Consejo
de Bogot para propiciar un lenguaje de este tipo.
Esta sustentacin recopila en gran medida el fundamento legal vigente en ese momento para dar este
paso en el pas: (...) la mujer ha padecido histricamente una situacin de desventaja que se ha
extendido a todos los mbitos de la sociedad y especialmente a la familia, las leyes, a la educacin y
al trabajo. (Alcalda de Bogot, 2009) Es importante reconocer, mencionan en la fuente, que aunque
en los ltimos aos han existido avances importantes en este tema an falta mucho para superar la
deuda histrica y culminar la construccin de una
sociedad cuyas acciones, simbologa y estructuracin se basen en un modelo de igualdad real. En la
ponencia continan as:
Entendemos por lenguaje sexista el uso exclusivo de uno de los dos gneros (en general el masculino) para referirse a ambos, excluyendo al otro
(aunque sea, como en la mayora de casos, involuntaria dicha exclusin). (...) El uso no sexista
del lenguaje forma parte de lo que se llama lenguaje incluyente, inclusivo o integrador, que en
s mismo abarca muchos otros conceptos ms all
de los sexismos, ms complejos en su desarrollo
y comprensin, como la religin, culturas, tpicos,
inmigracin o razas, entre otros aspectos. (Alcalda de Bogot, 2009) Negrillas por fuera del texto.
Ms adelante, en el mismo documento se afirma:

El lenguaje es una forma de representarnos el
mundo y tiene un doble poder reproductor y transformador de la realidad en el marco de la libertad,
de la igualdad material y en el contexto de un Estado democrtico, participativo y pluralista como el
nuestro, que se edifica en el marco axiolgico de la
dignidad humana (Alcalda de Bogot, 2009). Por
consiguiente, si el lenguaje en cierta medida media y ayuda a estructurar las representaciones, lo
Dilogos Migrantes
57

que se presenta a continuacin no pretende afirmar
que solo cambiando el lenguaje se superan las inequidades y desigualdades de gnero. Se trata de
un reto histrico ms complejo. Por ejemplo, Cook
y Cusak se refieren a los estereotipos de gnero no
solo presentes en el lenguaje de las leyes, sino en
los juzgados, en las convenciones, el cine, los libros,
o en las mltiples relaciones, lo que ha ocurrido de
tiempo atrs (Cook, Cusak, 2012). En tal sentido,
tener en cuenta el enfoque de gnero al revisar la
legislacin en las siguientes pginas permitir un
primer acercamiento para enmarcar la informacin
en los acuerdos internacionales firmados por Colombia. Se procede de forma similar en el apartado
correspondiente que hace referencia a las normas
en la CAN.
1.2.1. Proteccin legal de la igualdad de las

mujeres
La Ley 51/81 y el Decreto 1398/90 que la reglamenta, aprueba la Convencin, existente desde
1979, sobre la Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin contra la Mujer (CEDAW). Estas normas constituyen la antesala a la Constitucin de
1991 que reconoce el derecho a la igualdad, incluyendo el principio de no discriminacin por razones
de sexo, como se refieren a las diferencias entre
los gneros en las leyes. En ambas normas se define la discriminacin directa e indirecta de la mujer,
abogan por el principio de la no discriminacin en
materias como el empleo y se reconoce la exclusin histrica de las mujeres que merecen especial
atencin por el Estado (Young, 1990). Sin embargo,
por su carcter general no aluden a la diferencia
entre trabajo productivo y reproductivo, ni protegen
especialmente a las migrantes laborales.
Podra pensarse que por medio del bloque de constitucionalidad en Colombia (Art. 53, 93 y 94 de la
Constitucin Poltica de 1991) que se encarga de
incorporar al ordenamiento jurdico interno los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos y derechos laborales debidamente
ratificados por el Estado, podra incorporarse como
6
7
Tener en cuenta el enfoque de gnero

al revisar la legislacin en las siguientes
pginas permitir un primer acercamiento
para enmarcar la informacin en los
acuerdos internacionales [].
derecho blando6 la recomendacin No. 26 del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin creado
por la CEDAW, sobre trabajadoras migrantes dentro
del ordenamiento jurdico colombiano. Lo anterior
en la medida en que pese a que no ha habido ratificacin expresa de la recomendacin, la CEDAW ya
fue ratificada por el Estado Colombiano.
Por su parte, el derecho constitucional a la igualdad (Art. 13) es relevante ya que de acuerdo con la
Sentencia T-527/92 de la Corte Constitucional la
mujer [ha sido obligada] a incorporarse a los roles
de produccin adquiriendo la responsabilidad de
ser la base de sustentacin econmica de su hogar,
sin haber[se] desprend[ido] de los patrones culturales que la confinan al espacio domstico. Asimismo, tal y como afirma el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), para 2005 en
Colombia el 30% de la jefatura del hogar estaba en
cabeza de las mujeres.
Con este panorama, normas como las citadas pueden permitir la inclusin de la mujer en la sociedad
para lograr una igualdad formal y material. El artculo mencionado ha sido desarrollado a travs de leyes que las protegen7, dentro de las cuales se resalta la reciente Ley 1413/10 que incluye la economa
del cuidado en el Sistema de Cuentas Nacionales.
De igual forma, se promueve la activa participacin
de las mujeres en el mbito pblico y en el privado en el Estado colombiano, reflejando los avances
logrados en el siglo XX. No obstante, pese al desarrollo legal del Artculo 13 de la carta poltica, se ha
ignorado la situacin de las migrantes colombianas
por centrarse nicamente en territorio colombiano
Derecho que no es de obligatorio cumplimiento para las partes.

Ver: L. 82/93, L.294/96, L.731/02, L. 823/03, L.1009/06, y L.1257/08.
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Dilogos Migrantes
y en sus habitantes obviando el transnacionalismo
existente que es aprobado en la Constitucin (Art.
96), al aceptar que los derechos sealados cubren
tanto a quienes nacieron en el pas como a quienes
se convierten en nacionales por adopcin.
1.2.2. Regulacin y proteccin de los y las

migrantes laborales
La Ley 146/94 aprueba la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos
los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.
Esto es relevante dado que, entre otros asuntos,
esta Convencin hace referencia al deseo de reunificacin familiar de sus miembros, incluyendo a la
mujer (Art. 4 y 44), que es uno de los factores asociados con su migracin. Sin embargo, deja por fuera otras razones migratorias de las mujeres que van
ms all de la reunificacin, as como lo relativo a
las necesidades especficas por razones de gnero,
lo cual conlleva a la invisibilizacin de la discriminacin relacionada con el tema (Rodrguez, et al.,
2009). No obstante, establece la proteccin de los
migrantes laborales y sus familias, sin distincin de
sexo (Art. 1), e incluye definiciones de trabajador
por cuenta propia (Art. 2) que podran incluir implcitamente a las mujeres, pues cuando stas ejercen
labores reproductivas, por ejemplo, pueden no contar con un contrato laboral, pero s subsistir a partir
de dichas actividades. Lo anterior abre un campo
para la proteccin de las migrantes laborales.
Lo anterior explicara que dicha ley s incluye a las
mujeres y las protege como migrantes laborales,
aunque debera ser ms especfica en cuanto al
gnero y a las labores comnmente desempeadas por ellas, especialmente por las mujeres ms
vulnerables por razones de etnia, edad, raza, entre
otros (Hurtado, 2004). La Ley 812/03, en su Artculo 8, incluye la proteccin a los migrantes en el
exterior como uno de sus principales programas de
inversin durante la vigencia del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2002-2006, que incluye el fortalecimiento de las asociaciones de colombianos en
el exterior y sus vnculos con el Estado, al mejorar
los programas de asistencia jurdica y social, y concretar acuerdos econmicos de migracin laboral
y [de] seguridad social, entre otros. No obstante,
en dicha ley tampoco se diferencia entre hombres

y mujeres (Rodrguez, et al., 2009) u otros gneros,
ni entre las labores productivas y/o reproductivas
desempeadas. Se trata de lineamientos de poltica migratoria incipientes respecto de ese tipo de
movilidad, en especial desde la perspectiva de gnero.
A su vez, con la Ley 968/05 (desarrollada por la
Ley 1203/08 y regulada por el Decreto 2050/10),
se aprob el Estatuto Migratorio Permanente entre
Colombia y Ecuador, ambos pases miembros de la
CAN. En l se promueve la integracin de los pases
a travs del flujo migratorio y el trnsito transfronterizo en las modalidades temporal y permanente. No
obstante, en las clasificaciones de las labores no se
incluye el tipo de actividades reproductivas asociadas con las migrantes, especialmente con las ms
vulnerables. Pese a que se ha avanzado al proteger
los migrantes laborales, la discriminacin por razones de gnero desde el aspecto del lenguaje como
tal, y de las labores ampliamente desempeadas
por las mujeres sigue ocurriendo.
La Ley 991/05 promueve la proteccin de los migrantes colombianos mediante la creacin de consulados en lugares donde residan ms de 10.000
colombianos (Art. 1). All, las acciones desempeadas por los funcionarios consulares deben encaminarse, entre otros aspectos, al respeto de los DDHH
y a la exclusin de discriminaciones en materia laboral. Aunque se enfatiza la proteccin de los DDHH
y el principio de la no discriminacin, pudindose
plantear que se busca una igualdad material entre
los y las migrantes, no existe un referencia especfica a las labores reproductivas mayoritariamente
desarrolladas por ellas, lo cual invisibiliza su posible
discriminacin (Rodrguez, et al., 2009). Tampoco
se hace referencia a la salud integral, sexual y reproductiva de las mismas siendo este ltimo un factor de suma importancia en su caso (ONU, Objetivos
de Desarrollo del Milenio).
La Ley 1151/07 (PND 2006-2010), busca la prestacin de un ptimo servicio consular y de atencin
al migrante (Num. 6.1.3), lo cual sigue la normatividad sobre consulados, pero haciendo nfasis en la
necesidad de la proteccin de los DDHH. Se adop-
Dilogos Migrantes
59

ta una concepcin amplia del desarrollo resaltndose la equidad de gnero y la poltica migratoria
(Num. 7). Respecto de la primera, en el Num. 7.1
se destaca la importancia de impulsar acciones
que compensen o moderen las discriminaciones
que afectan a unas y otros. Para ello ser necesario introducir de manera transversal [] el enfoque
de gnero. Dicho enfoque posibilita la inclusin del
gnero en las normas para reducir y visibilizar la
discriminacin. Sin embargo falta llevar a la prctica esta premisa. Respecto a la poltica migratoria
(Num. 7.9), la Ley se enfoca en la integracin con
los pases andinos y la promocin de intereses nacionales mediante acuerdos para la homologacin
de ttulos, la migracin laboral y la consolidacin de
los convenios con los pases receptores de colombianos, el refuerzo de redes sociales en el exterior
y el pas, entre otros. No obstante, no enlaza los
DDHH en cuanto a gnero y la poltica migratoria
ya que se promueve un enfoque econmico y de intereses estatales (Aguilar). Pese a que se propone
centrar la mirada, entre otros aspectos, en la migracin laboral, no se protegen especialmente las
mujeres, siendo un factor significativo en particular
entre las ms vulnerables.
1.3. Organizacin Internacional para las

Migraciones (OIM) en Colombia
Si bien organismos como la Oficina de las Naciones
Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus
siglas en ingls), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, en ingls), y la Entidad de
las Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y
el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres),
realizan labores relacionadas con los procesos migratorios en algunos de sus mltiples modalidades
y actan en ocasiones de manera conjunta8, es la
Organizacin Internacional para las Migraciones
(OIM) la que ha apoyado particularmente la labor
del Estado en materia de migraciones. En efecto,
La Organizacin Internacional para las Migraciones es el Organismo Intergubernamental creado
en 1951 con el mandato en Migraciones, bajo el

principio que la migracin en forma ordenada y en
condiciones humanas beneficia a los migrantes y
a la sociedad (OIM, 2008); de all la relacin de
su trabajo con el tema de las migraciones laborales y las labores reproductivas. Por lo sealado y
por limitaciones de espacio, este escrito centra su
reflexin a manera de ejemplo en este organismo,
siendo conscientes que otras agencias de la ONU
tienen que ver con lo que aqu se menciona y sin
buscar demeritar los aportes de este organismo
al pas.
Por los motivos expuestos, en el caso de la OIM,
[] 66 proyectos fueron implementados en 2009,
[] relacionados con migracin internacional, contra la trata de personas, atencin a desplazados y
grupos vulnerables, [] reconciliacin y reintegracin, y alianzas con el sector privado y responsabilidad social (OIM, 2009). Asimismo, el organismo
ha interactuado con el Estado Colombiano en la
rehabilitacin de vctimas, la judicializacin de los
victimarios, la creacin de programas de atencin
y asistencia, entre otros (OIM, 2008). En el tema
de gnero ha trabajado la violencia de gnero y la
trata de personas con fines de explotacin sexual.
De igual forma, el Programa Integral contra la Violencia de Gnero, junto a la ONU y a la Alta Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer
en Colombia, han reconocido [] las diversas formas de discriminacin que se entrecruzan en el
desarrollo de la vida cotidiana de algunos grupos
de mujeres y que las expone a una situacin de
mayor vulnerabilidad frente a la violencia, [y presta] especial atencin a las [Violencias Basadas en
Gnero] que afectan a las mujeres en situacin de
desplazamiento, [] indgenas y [] afrocolombianas (OIM, 2009). No obstante en el curso de los
aos de inters del escrito, la erradicacin de la
Violencia Basada en Gnero (VBG) no incluye acciones respecto de las migrantes laborales internacionales y trasnacionales.
Ver por ejemplo: UNODC y la Organizacin Internacional para las Migraciones firmanacuerdo para una cooperacin ms estrecha
para enfrentar la trata de personas y el contrabando de migrantes, y para mejorar la gestin de las fronteras, teniendo en cuenta el
tema transversal de la corrupcin, UNODC Brasil y Cono Sur (2012).
8
60
Dilogos Migrantes
2. Normatividad sobre migraciones laborales en la CAN

2.1. Algunos antecedentes
La normatividad de la CAN tiene como principal
caracterstica ser de cumplimiento obligatorio y
direct[o] en los Estados miembros. (Aguilar, 2008,
pg. 37). La CAN [] ha aprobado Decisiones []
supranacionales de aplicacin directa y preferente
frente a la legislacin interna de cada Pas Miembro, en relacin con los temas de Migracin, Seguridad Social y Seguridad y Salud en el trabajo.
(Capriles, s/f). La Comunidad Andina ha emitido disposiciones migratorias desde 1977 cuando todava
se enmarcaba dentro del Pacto Andino. Su trabajo
reciente con la sociedad civil en temas migratorios
y de DDHH a travs de SOCICAN (2009-2010) y del
Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM), plantea una estrategia amplia
para toda la regin de Amrica del Sur con miras a
una concrecin gradual de una ciudadana suramericana (Mendoza, s/f).
Igualmente, sus acuerdos de cooperacin internacional con la Unin Europea han buscado ayudar
a los migrantes regionales (Comunidad Andina,
2009a) desde una perspectiva neutra en materia de gnero, mostrando su creciente inters en el
tema. La migracin de mujeres es importante en la
subregin, como ya se plante en casos como el colombiano, ecuatoriano y peruano. Las migraciones
laborales en los ltimos decenios asociadas, entre
otros, a los ndices de desempleo en la subregin,
plantean la necesidad de nuevas oportunidades
para los y las migrantes. A manera de ejemplo9, de
acuerdo con datos oficiales, en 2010 la tasa de desempleo en Bolivia fue del 6.03%; en Colombia del
11.8%, en Ecuador del 9,1%, y en Per del 7.4%.
Sin duda, esto contribuy a la generacin de flujos
migratorios intra y extra CAN en busca de oportunidades laborales. Otros factores pueden haber
incidido tambin como por ejemplo el crecimiento
econmico diferenciado de los pases y la violencia
en territorios como el Colombiano (SGCAN). Dentro

de la CAN, los flujos migratorios varan. Por ejemplo,
en 2008 la mayor emigracin se dio desde Bolivia
hacia Per, con 345.763 personas y la menor de
Ecuador hacia Bolivia con 1449 personas (SGCAN).
Extra CAN, en 2009, [p]or nacionalidades, Ecuador con ms de 410.000 residentes es el pas de
Amrica Latina con ms inmigrantes en Espaa, seguido de Colombia (292.000), [y] Bolivia (227.000)
(El Espectador).
Sumado a lo expuesto, las mujeres migrantes han
aumentado segn ya se ha planteado. En Per [d]
urante () 1995 y 2005 migraron 1.384.421 personas. El 51,7% eran mujeres. En 2006, se ha estimado que el 57,11% de las personas que migran
son mujeres en el caso de Per (OIM, 2006). Segn las fuentes consultadas, las migrantes andinas
se dedican esencialmente al servicio domstico, las
ventas, la prostitucin y la atencin de ancianos y
nios (Aguilar, 2008), tareas principalmente realizadas en el mbito privado y correspondientes a labores asociadas a lo reproductivo. En 2006, [r]especto de la situacin de las trabajadoras del hogar,
el Fondo de Poblacin de la ONU [] ha reportado,
En Amrica Latina, () representa[ban] hasta un
60% de todos los inmigrantes internos e internacionales (Aguilar, 2008). Muchas de estas mujeres
ven afectados sus derechos humanos, particularmente, los derechos sexuales y reproductivos10, ya
que son ellas quienes en su carencia de recursos
econmicos, su situacin de discriminacin por ser
mujeres migrantes no siempre regulares, su acceso
limitado a salud pblica y oportunidades laborales
dignas, son sometidas a condiciones denigrantes
(e-mexico).
Aunque no se ha prestado especial inters a este
tema, han ocurrido abusos en contra de la poblacin migrante por lo cual los cancilleres andinos
han impulsado su proteccin, especialmente intra
No se incluyen cifras anteriores por tratarse de un artculo exploratorio.

Los derechos sexuales y reproductivos se pueden resumir en una frase: Toda persona tiene derecho a decidir con quin, cundo
y cmo tiene, o no hijos y relaciones sexuales. Son los derechos que garantizan la libre decisin sobre la manera de vivir el propio
cuerpo en las esferas sexual y reproductiva (Vargas).
9
10
Dilogos Migrantes
61

CAN. As, en el ao 2000 se suscribi el Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia
ampliando la competencia de la CAN a temas polticos y de derechos humanos. En el 2001 se aprobaron normas comunitarias para facilitar la libre
circulacin de personas intra CAN, as como la promocin del desarrollo fronterizo (Comunidad Andina), sin ser an aplicadas de forma generalizada.
Igualmente, los Estados miembros promovieron
mayor libertad frente al comercio de servicios, incluida la mano de obra, antes de 2005 (Mrquez
and Soto, 2001), demostrando la voluntad de integracin y de mayor proteccin a su colectivo humano. A su vez, pese a que los pases de la CAN
no protegen especficamente a las migrantes (Mrquez and Soto, 2001), s se han tomado medidas
respecto de la discriminacin de las mujeres. En
el 2009 se cre el Consejo Andino Asesor de Altas
Autoridades de la Mujer e Igualdad de Oportunidades (Decisin 711).
2.2. Normatividad
2.2.1. Proteccin legal, derecho a la igualdad de

las mujeres 11
En 2001 se firm en la CAN la Declaracin de Machu Picchu que refleja el inters de los mandatarios
de los Pases Miembros de la CAN en [l]a democracia, el desarrollo y el respeto a los DDHH y las
libertades fundamentales interdependientes y [reforzadas] mutuamente (Diario El Peruano). Dicha
alusin general a los derechos humanos posibilita
de manera indirecta la proteccin del principio de
no discriminacin por razones de gnero, aunque
no exista la necesaria especificidad en la normatividad (Hurtado, 2004). A su vez, la Carta Andina
para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos de 2002, que no posee un carcter jurdicamente vinculante sino de derecho blando, incluye
nuevos derechos para los grupos en situacin
de vulnerabilidad (mujeres, nios, adolescentes y
jvenes, personas de la tercera edad, personas con
discapacidades, migrantes y sus familias, derechos
de las personas con diversa orientacin sexual, refugiados, desplazados internos y personas privadas
de la libertad) (Ministerio de Relaciones Exteriores
de Ecuador). Al reconocer explcitamente la situacin de vulnerabilidad de las mujeres se abre la
posibilidad de protegerlas de la discriminacin por
razones de gnero, entre otras. Ms an, la Carta
declara que toda persona, nacional y extranjera,
que se encuentre dentro del territorio de los Pases
Miembros de la [CAN] es titular de los [DDHH] y libertades fundamentales (Art. 8). Esto se refiere
de forma general a la proteccin de las mujeres
como sujetos de DDHH, sin especificar el derecho
a la no discriminacin por razones de gnero, o los
derechos sexuales y reproductivos, al igual que en
la Declaracin de Machu Picchu ya citada.
Asimismo, el Artculo 12 propende por el desarrollo
de las acciones necesarias para asegurar la proteccin de los derechos humanos de las minoras y
combatir la discriminacin. El Artculo 42 busca el
cumplimiento de los derechos consagrados en los
instrumentos internacionales que promueven el
principio de no discriminacin contra las mujeres,
como la CEDAW (1979). El Artculo 43 se orienta
hacia la promocin y proteccin de los derechos de
las mujeres, especficamente en el mbito privado,
as como contra la violencia, el hostigamiento y la
explotacin sexual en el campo laboral. Estos artculos, aunque buscan prevenir cualquier discriminacin, enfatizando aquella en el sexo, tiene un
enfoque an limitado. La proteccin no se refiere a
los trabajos reproductivos desempeados por las
mujeres, ni a la cobertura en salud integral y salud
sexual y reproductiva. Finalmente, el Artculo 50
de la Carta busca, al igual que la Declaracin de
Tarija (2007), la ratificacin de la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de
todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. El Artculo 51 promueve el respeto del derecho a la migracin, la prevencin y eliminacin
de la discriminacin contra los migrantes andinos
y sus familias. Como en Tarija, se hace nfasis en
la familia lo cual beneficia a las migrantes que
La normatividad tcnica incluye las Decisiones 503/01 que reconoce documentos nacionales de identificacin; la 504/01 que crea
el pasaporte andino; y la 525/02 sobre las caractersticas tcnicas del pasaporte andino. No distinguen por gnero, y no tratan las
migraciones laborales, por lo cual no se analizarn.
11
62
Dilogos Migrantes
buscan la reunificacin familiar mas no las cobija
explcitamente como gnero y con ello las necesidades especficas que tienen.
2.2.2. Regulacin y proteccin de los y las

migrantes laborales
ncleo familiar, pero sin mencionar especficamente los derechos sexuales y reproductivos, las labores reproductivas particularmente realizadas por
este gnero, nombrar las mujeres ms vulnerables
entre ellas, ni la cadena de cuidadoras que conforman en el mbito trasnacional.
La CAN ha adoptado ciertas Decisiones sobre miPor su parte, la Decisin 548/03 es un medio de
gracin laboral en las cuales se ha buscado cubrir
cooperacin referente a asistencia y proteccin
esta movilidad humana en trminos amplios. La
consular y asuntos migratorios. Surge como mediDecisin 116/77, a partir de la cual se aprob el
da de proteccin de los migrantes de la CAN que
Instrumento Andino de Migracin Laboral fue sustise encuentren en un Pas Miembro o en un tercer
tuida por la 545/02 a fin de ajustar la normativa
pas. sta alude al hecho que [l]a persona humarelativa a las migraciones, a las nuevas realidades
na constituye el fin supremo de la sociedad y los
surgidas de la decisin de crear el Mercado Comn
Estados deben adoptar medidas que garanticen su
Andino, [pues] la libre circulacin de personas, []
bienestar, constituyndose en la base del amparo
es uno de los elementos de ese Mercado (Capride la dignidad humana. La norma busca la cooperales, s/f). En el Artculo 3 define los conceptos micin internacional en materia migratoria en cuanto
gratorios intracomunitarios. El Artculo 4 establece
al bienestar de las personas migrantes y tiene espela clasificacin de los
cial relevancia dado que
trabajadores migrantes
alude a los derechos huandinos entre trabajamanos lo que implicara
Las normas ignoran aspectos fundamentales
dor con desplazamiento
la proteccin de las mude
las
migraciones
actuales
como
lo
es
el
individual, de empresa,
jeres. No obstante, no
transnacionalismo, hecho que invisibiliza por
de temporada y frontese plantea la migracin
rizo. En estos artculos
laboral en especfico y
ejemplo, las familias trasnacionales y el rol
no se identifican diferens se alude al tipo de mide las mujeres en ellas.
cias en torno a los tipos
grante que debe protede trabajo que realizan
gerse internacionalmenhombres y mujeres, ni a
te: se refiere a la trata
la distincin entre labores productivas y reproductide personas, y a otros delitos internacionales. Pese
vas, o lo concerniente a la salud integral y la salud
al tipo de trabajos asociados con lo reproductivo en
sexual y reproductiva.
el caso de la trata (labores domsticas, sexuales...),
no hay referencia a las labores esencialmente desaEn dicha Decisin se establecen una serie de derrolladas por las mujeres ms vulnerables.
rechos para los trabajadores migrantes andinos inherentes a su calidad laboral, incluyendo el relativo
En el 2004 se emite la Decisin 583 para proteger
a la igualdad de trato y de oportunidades, lo cual
la migracin laboral en los pases miembros, sin toimplica que no pueden ser discriminados, entre
car el aspecto diferenciado del tipo de trabajo realiotras, por razones de sexo (Art. 10), lo cual incluye a
zado por los hombres y las mujeres migrantes. Prelas mujeres pero excluye a grupos con identidades
tende garantizar a los migrantes laborales y a sus
sexuales diversas, y con ello los aspectos simblibeneficiarios, la igualdad de trato y las prestaciones
cos que los acompaan. Se observa el derecho a
sociales, econmicas y sanitarias, cuando se enla proteccin de la familia del migrante respecto de
cuentren en la CAN (Art. 1). Sin embargo, lo hace
la libre movilidad y la facilitacin de su reunin (Art.
de forma general, sin aludir en particular a labores
12). Esto puede verse como medida que protege a
diferenciadas en el mbito pblico y privado, ni dilas mujeres por lo ya expuesto en este escrito, pues
ferenciando las prestaciones que deben recibir los
en muchos casos ellas migran para amparar dicho
hombres y las mujeres. Estos contrastes son rele-
Dilogos Migrantes
63

vantes dado que permitiran una mayor proteccin
a un sector social que se encuentra excluido, como
son las migrantes que realizan labores reproductivas, precisamente porque estn mucho ms distantes de la intervencin del Estado.
Por el momento, el hecho de que la norma no identifique sectores sociales especficos limita su aplicabilidad dentro de estas poblaciones. Pese a que
toca el tema de los beneficiarios y de ah que incluya a la familia como tal, lo cual implicara una
breve referencia al espacio al mbito domstico,
y al vnculo social y de redes permanentes en las
que generalmente se involucran las migrantes, no
se aproxima en forma detallada a la situacin de
stas. No se refiere al derecho a la igualdad, ni a la
no discriminacin por razones del gnero. Por ende,
trata a todos los trabajadores migrantes como iguales y no consulta sus especificidades en cuanto a
las labores realizadas y su vulnerabilidad.
Finalmente, en la Declaracin de Tarija (2007) que
tambin se constituye como derecho blando, se
promueve la ratificacin de la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos
los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
(nm. 11). Se hace nfasis en los migrantes laborales, pero sin distinguir de nuevo los tipos de labores
que stos desempean por razones de gnero en
los pases receptores. En 2011 se insta la creacin
de un Sistema de Informacin Estadstica sobre migraciones a travs de la Decisin 755, que incluye
la migracin intra y extra CAN, para formular polticas migratorias.
No hay referencia explcita al gnero en este Sistema de Informacin. La migracin laboral intra y
extra CAN no est expresamente diferenciada por
gnero, por el tipo de labores reproductivas especialmente realizadas por las mujeres, o en relacin
a la salud integral y la salud sexual y reproductiva.
Aunque existen normas que involucran a las mujeres como la Decisin 711/09 que busca la igualdad
de oportunidades y que menciona la trasversalizacin del gnero (Art. 3) no se ha logrado una verdadera proteccin de las mismas pues en ninguna de
las normas estudiadas se hace referencia especfica a las migrantes, ni a las determinadas labores
64
Dilogos Migrantes
que desarrollan. La gran mayora de las Decisiones

se enfocan hacia una proteccin imprecisa que tiene a los hombres migrantes y a sus labores como
referentes (Hurtado, 2004). Aunque se incluye el
principio de no discriminacin por razones como el
sexo, las normas no van ms all de esta definicin. No se alude al gnero y slo una de las normas de derecho blando hace referencia a las diversas orientaciones sexuales (Ver: Carta Andina).
El lenguaje masculino que se emplea invisibiliza el
papel de las mujeres (Bermdez, 1994), haciendo
prevalecer en lo social y cultural estereotipos histricos que generan discriminacin (Cook & Cusak,
2012), y que inciden negativamente en ellas, particularmente en las ms desprotegidas. No se conecta la proteccin de los migrantes y la de las mujeres, aunque se reconoce que ambos son propensos
a la discriminacin. Las normas ignoran aspectos
fundamentales de las migraciones actuales como
lo es el transnacionalismo, hecho que invisibiliza
por ejemplo, las familias trasnacionales y el rol de
las mujeres en ellas. En la CAN, como en el caso colombiano, las migrantes estn desprotegidas intra y
extra comunitariamente.
2.3. OIM y CAN

Como en el caso de Colombia, la relevancia de la
OIM es notoria en materia de migraciones tambin
dentro de la Comunidad Andina. En efecto,
En el ao 1992 y ante los avances del proceso de
integracin, la Organizacin Internacional para las
Migraciones y la Junta del Acuerdo de Cartagena
firmaron un acuerdo de cooperacin con la finalidad de contribuir al desarrollo econmico y social
de la Subregin Andina y apoyar en su proceso de
integracin. (..) Desde esa fecha, la OIM en el Per
en el marco del Programa Fortaleciendo el proceso de Integracin Subregional Andino desde
las Migraciones ha venido realizando diferentes
acciones en coordinacin con la Secretara General de la Comunidad Andina (SGCAN)[a] fin de
apoyar en la consolidacin de un espacio comunitario de garanta y proteccin de los derechos
y alentar la promocin del desarrollo socioeconmico de aproximadamente cien millones de personas que viven en los cuatro Pases Miembros.
(OIM, s.f.) (Negrillas por fuera del texto).
La OIM se ha venido guiando internacionalmente
por estrategias hacia la migracin y el desarrollo,
la migracin reglamentada, facilitada y forzada. En
la CAN, la estrategia de la OIM en los aos de estudio se enfoca hacia la prestacin de entrenamiento de autoridades locales sobre temas migratorios
para proteger las necesidades de sus ciudadanos
migrantes. La OIM ha incrementado las campaas
para prevenir la trata de personas y ha prestado
ayuda directa a las vctimas del delito (OIM, 2009).
Las labores directamente desarrolladas por esta

entidad incluyen el Proyecto Subregional sobre
Fortalecimiento de la Integracin Andina a travs de
la implementacin de las normas comunitarias en
materia de migraciones (OIM, 2011). Sin embargo,
entre las actividades estudiadas no se definen lineamientos de proteccin de las mujeres migrantes
especficamente, una perspectiva de gnero, ni algn tipo de polticas sobre los temas mencionados
hasta el momento en cuanto a la migracin laboral.
3. Conclusiones y recomendaciones
Sin negar avances identificados en la normatividad en los ltimos decenios, existen falencias en
las normas que existen en Colombia y en la CAN
en cuanto a la proteccin especfica de las mujeres migrantes. En Colombia, existen vacos en la
promocin y proteccin de los derechos humanos y
los derechos laborales de las mujeres dado que no
existe una conexin entre la normatividad sobre migraciones y aquella sobre gnero que parece estar
relacionado en parte con la educacin y formacin
de quienes legislan y de quienes representan a las y
a los migrantes pues no perciben la importancia de
debilitar el patriarcado en la dimensin que se requiere y al parecer no siempre saben cmo adoptar
una perspectiva de gnero que muestre las inequidades existentes. Lo anterior, sin negar que en los
ltimos aos se promueven contados diplomados y
estudios de posgrado con inters en el tema, parece no ser suficientes para erradicar el peso excluyente de la historia con este gnero.
Este vaco, segn lo presentado en este artculo, se
replica en la CAN. Avanzar en el problema educativo
con implicaciones polticas y de desarrollo para los
pases es perentorio para subsanar lo mencionado
a partir de enfoques que tomen como eje trasversal
el gnero. En este camino, los lineamientos que ya
han sido parte de los ltimos planes de desarrollo
en el caso de Colombia (2002-2010 y 2010-2014)
pueden ser tenidos en cuenta. Se requiere adems,
en la educacin mencionada, por ejemplo, de un
enfoque interseccional (Browne y Misra, 2003; McCall, 2009) que permita debilitar las diversas inte-
racciones de las discriminaciones de origen histrico en simultneos y mltiples niveles, siendo las de
gnero y nacionalidad las ms resaltadas en este
escrito.
De igual forma, se evidencia la necesidad de reglamentar en la legislacin colombiana el tipo de ocupaciones mayormente realizadas por las migrantes
para su bienestar en la nacin de partida y en la
de destino, al igual que las que llevan a cabo aquellas mujeres que suplen en el pas de partida las
labores reproductivas de quienes se van. Por ende,
se debe tener en cuenta un enfoque transnacional
que incorpore situaciones como las cadenas de cuidadoras en pro del ejercicio de la transciudadana.
Esto, entre otras razones, por cuanto las labores reproductivas realizadas por las migrantes permiten
el envo de dinero hacia sus pases de origen para
sufragar labores reproductivas que sus parientes o
conocidos (al parecer en la mayora de los casos
mujeres), ampliando el margen de cobertura de dichas labores en condiciones bastantes precarias
como lo han mostrado varios estudios que resaltan
la feminizacin de la pobreza para gran parte de
estas poblaciones. Sobre la transciudadana en el
caso de Colombia en el 2004 Luis Eduardo Guarnizo escribi:
En menos de dos dcadas, el Estado colombiano
ha cambiado radicalmente su posicin frente a la
poblacin nacional residente en el extranjero a fin
de incorporarla activamente al proyecto nacional.
Al efecto se han realizado cambios constitucionales que otorgan derechos a los colombianos en el
Dilogos Migrantes
65

extranjero, como la doble ciudadana, el voto en
el exterior, la representacin en la Cmara de Representantes del Congreso Nacional; adems se
disearon programas que promueven la participa
cin de los migrantes, como Colombia Nos Une y
Conexin Colombia (Guarnizo, 2006, pg. 79).
Este cambio busca dar respuesta al transnacionalismo creciente en el contexto que se desenvuelve
el pas. Unas pginas despus el autor citado escribe: Hasta ahora, la doble ciudadana les otorga importantes derechos ciudadanos nominales a
aquellos colombianos que han optado por adquirir
una segunda nacionalidad []. Empero, an est
pendiente el paso de esos derechos ciudadanos
nominales a derechos sustantivos (Guarnizo,
2006, pg. 96).
Aunque la reciente Ley 1413/10 en Colombia se
ocupa de la insercin de la economa del cuidado
en las cuentas nacionales, la labor de regulacin
debe ampliarse para ligarla con las tareas desempeadas por las migrantes. Por lo tanto, el Estado
debe intervenir en este tipo de tareas por motivos
perentorios: i) favorece a las propias migrantes, resaltando a las ms vulnerables; ii) en el desarrollo
socialmente sostenible de la economa colombiana
nutrida, hasta hace pocos aos en gran medida
de remesas enviadas por las migrantes y como se
mostr en el escrito, las labores reproductivas juegan un importante papel en el trabajo que ellas realizan fuera del pas; iii) en Colombia las leyes sobre
migracin han enfatizado el aspecto econmico en
materia laboral que ven al trabajador como alguien
fundamental en la cadena productiva, pero dejando en segunda instancia los derechos humanos,
sexuales, reproductivos, y los laborales en conjunto, sobre lo cual poco se ha realizado. Se requieren
acciones enfocadas hacia el aspecto humano de la
migracin y a la comprensin de las remesas ms
all de lo econmico, como muchos especialistas
en el tema lo han sealado. El colectivo de migrantes puede producir cambios econmicos notorios
en pases receptores y emisores, no obstante, sus
derechos, sus redes sociales y sus oportunidades
laborales son lo que debe preocuparle al Estado,
como garante de los derechos humanos en mbitos
transnacionales.
66
Dilogos Migrantes
Respecto del papel de la OIM en el Estado colombiano, se han visto las acciones de polticas parciales
orientadas hacia la proteccin de las mujeres. Sin
embargo, faltan medidas especficas para las migrantes internacionales que realizan trabajo sexual
consentido y labores reproductivas. Se debe incluir
la perspectiva de gnero en las medidas y polticas
implementadas por la OIM siguiendo los avances legales en pases como Colombia, as como las pautas de la ONU.
De igual manera, si bien no fue un tema profundizado ms s mencionado, lograr una mejor integracin entre las polticas y programas que promueven
las diferentes agencias de las Naciones Unidas a
favor de las mujeres sera una ganancia importante
pues el peso de lo sealado no recae tan solo en la
OIM. El patriarcado est as mismo presente en los
organismos internacionales an cuando ha habido
cambios a partir de la CEDAW. Recordemos que el
Comit creado por la Convencin est compuesto
por 23 miembros elegidos para que en su condicin
de personas expertas hagan seguimiento del acuerdo supranacional. En este caso se han pronunciado
de manera especfica en materia de migraciones en
el ao 2005 en la Recomendacin General N 26
sobre las trabajadoras migratorias como se seal
en las pginas anteriores. El Comit de la CEDAW
ha expresado que para alcanzar el propsito de la
Convencin los Estados partes tienen 3 obligaciones centrales a tener en cuenta, dos de los cuales
tocan el tema de las leyes, factor de importancia
para este escrito:
En primer lugar, los estados Partes tienen la obligacin que no haya discriminacin directa ni
indirecta contra la mujer en las leyes y que en
el mbito pblico y el privado, la mujer est protegida contra la discriminacin que puedan cometer las autoridades pblicas, los jueces, las
organizaciones, las empresas o los particulares
por los tribunales competentes y por la existencia de sanciones y otras formas de reparacin.
La segunda obligacin de los Estados Partes es
mejorar la situacin de facto de la mujer adoptando polticas y programas concretos y eficaces. En
tercer lugar los Estados Partes estn obligados a
hacer frente a las relaciones prevalecientes entre los gneros y a la persistencia de estereoti-
pos basados en gnero que afectan a la mujer no
solo a travs de actos individuales sino tambin
porque se reflejan en las leyes y las estructuras
institucionales jurdicas y sociales (Cook & Cusak, 2012) (Negrillas por fuera del texto).
A su vez, la CAN tiene falencias respecto de la inclusin de una perspectiva de gnero en sus normas, especialmente frente a las mujeres. Al igual
que en Colombia, carece, al parecer, de un enfoque transnacional que reconozca las relaciones
prevalecientes entre los migrantes de la CAN con
los pases miembros. La migracin laboral, tanto
interna como externa a la subregin no est diferenciada por gnero. El estar ausente la proteccin
explcita a las mujeres migrantes en las Decisiones, refleja que aunque su lenguaje dice ser neutro, en realidad es masculino. Este ltimo hecho
hace que por razones culturales e histricas, al
trabajo en la migracin se lo asocie ms con lo
productivo que con lo reproductivo como ya se ha
explicado en el artculo, sin observar el significativo nmero de mujeres migrantes, ni los nuevos
matices que lo sealado acarrea. Recordemos que
el lenguaje puede reflejar los vicios del pasado, facilitar la perpetuacin de estereotipos y exclusiones, o bien, favorecer un cambio que incida positivamente en los hombres y en los otros gneros
(Cook y Cusak, 2012). Por lo expuesto, se espera
que la insistencia en la revisin de la escritura de
las leyes muestre en forma clara a quien lo consulte que no se trata solamente de una inquietud que
se circunscribe a una modificacin de redaccin
en la presentacin de la normatividad.
Las recomendaciones especficas, fuera de lo mencionado, seran:
1. Revisar en forma crtica en Colombia los contenidos simblicos del lenguaje neutro en cuanto a gnero, sin limitarse a esto pues existen,
como se seal, otras relaciones de poder que
ayudan a la exclusin no trabajadas en este escrito y que se entremezclan con las discriminaciones de gnero;
2. Incluir en las normas mayores referencias a los
trabajos conocidos como reproductivos gene-
ralmente ejecutados por mujeres y el aspecto

transnacional de los mismos;
3. Referirse a la familia en un sentido amplio pues
quienes interpretan las leyes no siempre tienen
esto en mente;
4. Recrear en la norma la transciudadana y a las
mujeres que ejercen como cuidadoras en pases emisores y receptores dentro de cadenas
de cuidado;
5. Pese a que existen normas especficamente
ligadas a la igualdad de oportunidades de las
mujeres, y a la necesidad de trasversalizacin
del gnero en la normatividad, la CAN debe
avanzar incluyendo a las mujeres migrantes en
las normas para protegerlas;
6. Respecto a la OIM, es preciso que las alianzas
con la CAN fructifiquen incorporando el enfoque
ya mencionado en forma contundente;
7. Finalmente, en las relaciones con los pases
fuera de la CAN, es obligatorio avanzar en un
camino orientado hacia la equidad de gneros.
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El caso de los contingentes de trabajadores

colombianos en Espaa: aportes tericos y
metodolgicos para el anlisis de las polticas
y la accin pblica1
Mara Roco Bedoya Bedoya2
Resumen
El propsito de este documento es explorar, a partir del estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa, los aportes de stos a la reflexin terica y metodolgica para el
anlisis de las polticas y la accin pblica. Analizar las instituciones, los actores, la constelacin de
actores y los modos de interaccin desde la perspectiva del institucionalismo histrico centrado en
los actores y el mtodo de anlisis de redes, nos permite dar cuenta de las capacidades, percepciones y preferencias de los actores. Asimismo, posibilita conocer sus estrategias de accin y reglas de
decisin y los modos o pautas de interaccin que han utilizado para hacer sus negociaciones, coaliciones y arreglos institucionales, en el marco de un conjunto de instrumentos, reglas, procedimientos,
normas, convenciones sociales, smbolos, ritos y costumbres, a partir de los cuales los actores interpretan el mundo que los rodea.
Abstract
The purpose of this document is to explore, from the case study of the contingent of Colombian wor
kers in Spain, their contribution to the theoretical and methodological analysis of policies and public
action. To analyze institutions, actors, and the means of interaction from the perspective of historic
institutionalism centered on the actors and the network analysis method, allows us to shed some
light into the abilities, perceptions and preferences of these actors. This also enables us to know their
action strategies, decision rules and the means of interaction that they have use to participate in negotiations, coalitions and institutional arrangements, in the framework of a set of instruments, rules,
procedures, norms, social conventions, symbols, rites and traditions, from which the actors interpret
the world that surrounds them.
Este documento est inspirado en la tesis doctoral defendida el pasado 30 de junio de 2011 en el Instituto Ortega y Gasset, adscrito
a la Universidad Complutense de Madrid en la que se realiz un anlisis de la poltica pblica de contingentes de trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa: el caso de los colombianos y las colombianas, desde la perspectiva del institucionalismo histrico
centrado en los actores.
2
Profesora Asociada de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Antioquia, abogada especialista en Derecho
Laboral y Seguridad Social, Magister en Ciencia Poltica del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia, Magister
en Empleo, Relaciones Laborales y Dilogo Social en Europa de la Universidad Castilla La Mancha de Espaa, Doctora en gobierno y
administracin pblica por el Instituto de Investigacin Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, integrante
del grupo de Investigacin Gobierno y Asuntos Pblicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Antioquia.
E-mail: mbedoya@mitra.udea.edu.co o rociob2006@yahoo.es
1
Dilogos Migrantes
71

Introduccin
El estudio de casos tiene un potencial importante
como mtodo de investigacin de las ciencias sociales y humanas. Como tcnica de investigacin,
ha sido considerada por los expertos como una de
las ms difciles y complejas por las exigencias que
impone sobre el investigador(a) (Yin (1989), citado
por Coller, 2005, p. 62). Segn el objeto de estudio,
el caso de la poltica de contingentes nos interesa
como proceso, desde una perspectiva histrica y
poltica, en la idea de reconstruir el origen y desarrollo de la misma.
En nuestro caso, segn su alcance, podemos decir
que se trata de un hecho especfico relevante para
una subcomunidad sociolgica y politolgica de dos
pases como son Colombia y Espaa. Dependiendo
del tipo de conocimiento, objeto o fenmeno que
se analiza, los contingentes son una combinacin
de caso histrico y caso contemporneo en cuanto
interesa reconstruir cuestiones que ocurrieron en
el pasado y cuestiones contemporneas. Podemos
afirmar que el estudio de caso de los contingentes
de trabajadores colombianos en Espaa, es un hecho analtico que busca estudiar la poltica a partir de un aparato terico que encuadra el caso y lo
dota de significado y relevancia, al tiempo que indaga por sus causas, sus correlatos y sus defectos.
En el campo de las polticas pblicas, este tipo de
estudios es ptimo para poner a prueba el diseo de la investigacin, que es lo que a menudo se
considera ms convincente (Yin, 1994) y ms adecuado en la investigacin de motivos (Marshall &
Rossman, 1995), en particular, en relacin con los
procesos complejos de gestin (Agranoff & Radin,
1991).
La estrategia de investigacin ms apropiada y utilizada para la verificacin del modelo terico propuesto por el institucionalismo histrico centrado
en los actores, es la de estudios comparados de
casos de redes sectoriales de polticas pblicas en
diferentes pases o comparaciones de redes sec3
toriales y subsectoriales en un mismo pas (Marsh, 1998). Estos, no slo se han concentrado en
analizar la forma en que la dinmica entre actor y
estructura impacta en los resultados de polticas,
sino tambin en la mejora del diseo de las polticas pblicas. El estudio de caso de los contingentes
de trabajadores colombianos en Espaa, nos ha
permitido cotejar el marco terico con los datos suministrados por nuestra principal fuente primaria,
que son las entrevistas en profundidad, y con las
fuentes secundarias conformadas por los dems
textos y documentos consultados (Creswell, 1998;
Huberman A. & Miles, 1998; Marshall & Rossman,
1995).
En la investigacin, que ha dado lugar a este documento, se han utilizado tres criterios para elegir el
estudio de caso de los colombianos y colombianas
que han llegado a trabajar a Espaa a travs de los
siguientes contingentes con el propsito de comparar redes sectoriales en un mismo pas: los sectores
de la agricultura en Catalua, y el comercio y los
servicios en Madrid.
En primer lugar, porque el colectivo colombiano ha
sido preferido en Catalua para desempearse en
la agricultura a travs de la contratacin laboral
temporal circular desde hace poco ms de 12 aos,
especialmente a travs de la Unin de Agricultores
de Catalua, entidad que se ha comprometido con
un proyecto integral que incluye la gestin de la
contratacin, la acogida en destino y el desarrollo
de sus respectivas zonas de origen (codesarrollo),
especialmente con los trabajadores procedentes de
Colombia y Rumania3.
En segundo lugar, porque el colombiano ha sido uno
de los colectivos mayoritarios que ha llegado a Madrid contratado en origen para trabajar en el sector
servicios y en el comercio, bien en la hostelera, en
la venta de alimentos o en el cuidado de nios y
ancianos. Adicionalmente, el 21 de mayo de 2001
se suscribi un acuerdo bilateral entre el gobierno
Ver: http://www.pagesossolidaris.org/archivos/es/noticies_detall.php?id=127 (Agricultores solidarios, 2009).
72
Dilogos Migrantes
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
colombiano y el gobierno espaol, razn por la cual
se ha preferido la migracin colombiana sobre la
migracin procedente de otros pases en desarrollo
que no hacen parte de la Unin Europea, con los
cuales no se han suscrito este tipo de acuerdos.
En tercer lugar, porque en la investigacin, se parte
de un conocimiento previo del sistema poltico y el
rgimen laboral colombiano, lo cual permite comprender y explicar las normas y reglas existentes en
la poltica pblica de contingentes y en particular,
las problemticas polticas, laborales y sociales que
se derivan del incremento del fenmeno migratorio
de ciudadanos colombianos y ciudadanas colombianas contratadas laboralmente en Colombia por
empresarios espaoles, para desempear el trabajo en distintas ciudades de Espaa.
Explorar aportes tericos y metodolgicos a travs
del estudio de un caso, es el objetivo central de este
documento, que se propone, a partir del estudio de
los contingentes de trabajadores colombianos en
Espaa, desde la perspectiva del institucionalismo histrico centrado en los actores, examinar los
aportes de ste en doble va, es decir, de la teora
al caso y del caso a la teora; y los aportes metodolgicos derivados del anlisis de redes aplicado a la
poltica pblica de contingentes. Para alcanzar este
propsito, estructuraremos el presente artculo en

tres partes:
En la primera parte, realizaremos una descripcin
del caso objeto de estudio y sus principales resultados y hallazgos. En la segunda parte, se identifican
los aportes tericos realizados desde la perspectiva
del Institucionalismo histrico centrado en los actores (Scharpf, 1997, 2000; Zurbrigguen, 2006),
como combinacin del institucionalismo histrico y
el sociolgico, para comprender la necesidad de integrar la agencia y la estructura en la explicacin de
los resultados de las polticas pblicas (Steinmo, et
al., 1992). Se pretende, por un lado, examinar la utilidad de la teora de juegos (Ballart, 1994; Colomer,
2002; Neumann & Morgenstern, 2004; Paramio,
2010) como herramienta adecuada para estudiar
el comportamiento estratgico y las reglas de decisin de los actores y, por el otro, sealar la potencialidad del enfoque de redes de polticas pblicas
(Snchez, 2004; Scharpf, 1997; Subirats, 1989;
Zurbrigguen, 2006) para comprender y explicar los
modos de interaccin entre los actores. En la tercera parte, nos aproximaremos a la conceptualizacin
del modelo de redes de polticas pblicas, tipos de
relacin y medidas de centralidad y densidad con el
propsito de aplicarlo al estudio de caso elegido y
extraer de all algunos aportes metodolgicos.
1. Descripcin del caso: anlisis de la poltica de contingentes

de trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa:
el caso de los colombianos y las colombianas4
1.1. Descripcin de la poltica
Desde 1991 existe en Espaa la posibilidad de contratar trabajadores extranjeros no comunitarios5 en
su pas de origen. Varias fueron las motivaciones
del gobierno y de los empresarios espaoles para
aprobar esta poltica de contingentes. De un lado,
controlar y ordenar los flujos migratorios que estaban llegando a Espaa en forma masiva y desordenada. De otro lado, satisfacer necesidades de
mano de obra en algunos sectores especficos de la
economa tales como: comercio, servicios, agricultura, entre otros. Finalmente, se buscaba realizar
algunos ajustes demogrficos que se precisaban en
Esta ponencia retoma algunos planteamientos realizados en mi tesis doctoral defendida el 30 de junio de 2011 en el Instituto de
Investigacin Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid sobre Anlisis de la poltica pblica de contingentes
de trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa: el caso de los colombianos y las colombianas y participa de los debates en
Ciencia Poltica sobre el giro interpretativo.
5
Trabajadores no comunitarios son aquellos que proceden de pases que no hacen parte de la Comunidad Europea.
4
Dilogos Migrantes
73

la sociedad espaola debido a problemas de baja
natalidad y de acelerado envejecimiento de un alto
porcentaje de su poblacin.
1.2. Alcance del anlisis

Objetivos generales
El objetivo principal de la investigacin realizada
como tesis doctoral fue analizar los factores que
han incidido en la poltica de contingentes desde
el enfoque de las polticas pblicas y el sistema de
interaccin entre los actores, desde la perspectiva
terica propuesta por el institucionalismo histrico
centrado en los actores. Se busca develar en esta
dinmica de incidencia e interaccin, el tipo de problemas que da origen a la poltica pblica de contingentes, los grados de influencia que ejerce el marco
institucional sobre los modos de interaccin entre
los actores, y la manera como el entorno interno y
externo de la poltica condiciona los resultados de
la misma, a partir del estudio de caso de los contingentes de colombianos en Espaa.
De igual forma se pretende explicar lo que ha pasado en Espaa en el mbito de las polticas de inmigracin laboral dirigidas a pases que no hacen parte de la Unin Europea, en el sentido de examinar
las reglas en sus continuidades y discontinuidades,
sus procesos de adaptacin y evolucin, y el peso
de las instituciones en cuanto restringen, modifican
y/o condicionan el comportamiento de los actores.
Los objetivos especficos fueron los siguientes:
1) Estudiar las premisas de carcter terico, el modelo explicativo, la dimensin analtica y la estrategia de investigacin propuesta por el institucionalismo histrico centrado en los actores,
como enfoque potente para el anlisis de la poltica de contingentes.
2) Considerar la poltica de contingentes desde su
posicionamiento en la agenda poltica, caracterizacin, marco legal, forma de contratacin y
evolucin temporal.
3) Explorar la poltica de contingentes a la luz del
mtodo propuesto por el institucionalismo his-
74
Dilogos Migrantes
trico centrado en los actores y cotejarla con

el enfoque de anlisis de polticas pblicas, con
el propsito de identificar los factores que han
incidido en la formulacin y desarrollo de la poltica; estudiar los actores y la constelacin de
actores que intervienen en ella, los modos de
interaccin entre los actores, los escenarios y
marcos institucionales en que estas interacciones tienen lugar, y los elementos internos y
externos del entorno de la poltica que han sido
determinantes en los resultados de la misma.
El periodo de tiempo tomado para realizar el anlisis propuesto ha sido entre el ao de 1991 y 2009.
1.3. Enfoque y metodologa

Esta investigacin se basa en la lgica situacional
que plantea que puede analizarse la poltica de contingentes como campo: referido al conocimiento del
trabajo gubernamental y las reflexiones sobre el
Estado y la poltica, y el impacto de la intervencin
pblica en el seno de las sociedades; y como mtodo: o sea el conjunto de mtodos que nos permiten
descomponer la compleja esfera de la accin pblica en actividades distintas, analticamente separables, y comparar diversas situaciones entre ellas,
tales como: el programa de gobierno, las actividades que implica, el contenido del trabajo gubernamental, el proceso, entre otras.
Modelo de Anlisis: Teora neo institucional (para
los aportes tericos) y Enfoque de Redes de Polticas Pblicas (para los aportes metodolgicos).
Anlisis cualitativo:
Trabajo de campo: Estudio del caso: trabajadores
colombianos en Espaa.
Entrevistas Semiestructuradas en Espaa y Colombia: Se realizaron cuarenta y seis entrevistas: 7 a
trabajadores migrantes colombianos que viajaron a
Espaa a travs de la Migracin Laboral Temporal
Circular, realizadas en la ciudad de Bogot, Colombia, 4 a migrantes temporeros potenciales, realizadas en la ciudad de Bogot, Colombia, 1 a pariente
de migrante temporera colombiana, realizada en
la ciudad de Bogot, Colombia, 11 a trabajadores
migrantes colombianos que viajaron a Espaa a travs de la poltica de contingentes, con vocacin de
permanecer all por varios aos de las cuales 6 fueron realizadas en la ciudad de Madrid, Espaa y 5
fueron realizadas en la ciudad de Pereira, Colombia,
3 a funcionarios del gobiernos espaol, realizadas
en la ciudad de Madrid, Espaa y 2 a funcionarios
del gobierno colombiano, realizadas en la ciudad
de Bogot, Colombia, 4 a pequeos empresarios
espaoles, realizadas en la comunidad autnoma
de Aragn, 2 a sindicatos espaoles ms representativos (UGT6 y CCOO7), realizadas en la ciudad de
Madrid, Espaa, 1 a un funcionario de la Organizacin Internacional de las Migraciones, realizada en
Bogot, Colombia, 6 a expertos colombianos y espaoles en los temas de migracin laboral y empleo
de las cuales 3 se realizaron en Madrid, Espaa y
3 en Bogot, Colombia, 1 a los representantes de
los grandes empresarios espaoles, agrupados en
la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales CEOE, realizada en la ciudad de Madrid,
Espaa, 1 a representante de la Central Unitaria de
Trabajadores CUT, realizada en la ciudad de Bogot,
Colombia, 1 a un grupo focal de la Gobernacin de
Risaralda de funcionarios encargados del tema migratorio, realizada en la ciudad de Pereira, Colombia, 2 a miembros de la organizacin Amrica Espaa Solidaridad y Cooperacin AESCO que trabaja
por el desarrollo y los derechos de los migrantes, de
los cuales uno fue entrevistado en Madrid, Espaa
y otro, en Pereira, Colombia.
1.4. Principales resultados y hallazgos

Aciertos: Para la elaboracin de esta parte de la ponencia se ha tenido en cuenta la voz de los entrevistados, teniendo en cuenta que los actores econmicos son los pequeos empresarios, los actores institucionales son los funcionarios pblicos que nos
concedieron entrevista, que en el caso de Colombia
se destacan la Cancillera del Ministerio de Relaciones Exteriores a travs del programa Colombia nos
Une y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
que ha servido de intermediario para enviar trabaja6
7
dores por contingente y temporales a Espaa, entre

los actores institucionales espaoles, destacamos
la entrevista al Subdirector General de Gestin y Coordinacin de flujos migratorios en Espaa y como
actores sociales los aportes realizados por los sindicatos ms representativos de Espaa y de algunas
organizaciones como AESCO. (Actor econmico 3,
2009; Actor institucional 1, 2009; Actor institucional 4, 2009; Actor social 10, 2009; Actor social 15,
2009).
La utilizacin adecuada del contingente ha permitido legalizar la permanencia en Espaa de
muchos extranjeros no comunitarios que antes
de la aprobacin de esta poltica permanecan
all como ilegales.
Como instrumento de gestin de flujos migratorios, se encuentra ligado a la situacin nacional
de empleo y al catlogo de difcil cobertura, lo
que significa que en las pocas de crisis en el
empleo, no se aprueban los contingentes, como
ocurre ahora a propsito del aumento en la tasa
de desempleo, producto de crisis econmica
mundial.
Es un instrumento que ha funcionado y se ha
ido perfeccionando, fruto del consenso entre
los principales actores (gobiernos, empresarios
y sindicatos), pues la aprobacin del contingente se realiza anualmente con la participacin de
todos estos actores en una comisin tripartita.
Se rige por los mecanismos de contratacin indefinida (contingentes) y contratacin temporal
(migracin laboral temporal circular - MLTC). La
contratacin indefinida es para los trabajadores
que viajan con la idea de permanecer all varios
aos y la contratacin laboral temporal incluye
el compromiso de regresar al pas de origen y no
permanecer en Espaa por menos de tres meses ni ms de nueve en un mismo ao.
En el caso de los contingentes, hay renovacin
automtica de la autorizacin administrativa
para trabajar, mientras que en la MLTC el contrato es temporal.
Son innegables los aportes de los migrantes al
ajuste demogrfico, el sistema de pensiones
UGT: Es la sigla utilizada por el sindicato espaol Unin General de Trabajadores.

CCOO: Es la sigla utilizada por el sindicado espaol Comisiones Obreras.
Dilogos Migrantes
75

y la actividad econmica espaola. El ajuste
demogrfico se ha dado debido a que buena
parte de la poblacin espaola est envejecida y las tasas de natalidad son bajas. En
cuanto al sistema de pensiones, evidentemente el aporte de los migrantes trabajadores en
igualdad de condiciones que los trabajadores
espaoles, ha contribuido a mantenerlo as
como a reactivar la actividad espaola, por lo
menos hasta el primer semestre de 2008, que
fue cuando estall la crisis, que se ha sentido
con mayor fuerza en pases del sur de Europa
como Espaa.
En 2001, se transforman los contingentes por
la aprobacin de una nueva ley y un nuevo reglamento, lo que implic la determinacin de
mayor intervencin de los interlocutores sociales y la reiteracin de que la poltica de contingente slo servira para contratacin en origen.
Dichos instrumentos jurdicos fueron utilizados
para corregir los errores que se cometieron en
la dcada de los noventa, cuando el contingente se utiliz para regular extranjeros que ya se
encontraban en Espaa y no para contratar en
origen, que fue el sentido con el cual se aprob
esta poltica.
A partir de 2003, el procedimiento se fue mejorando en cuanto a mayores garantas de los
derechos de los trabajadores, pues al poner a
depender el contingente de la situacin nacional de empleo y el catalogo de difcil cobertura,
el gobierno tiene mayor control sobre el uso de
estos y sobre la obligacin de elaborar contratos
de trabajo con todas las garantas y obligaciones
de ley.
En 2006, 2007 y 2008, los contingentes fueron
especialmente tiles para la realizacin de muchas obras pblicas (carreteras y hospitales) en
la ciudad de Madrid. Para la realizacin de estas
obras se contrataron muchos extranjeros no comunitarios.
Se han conseguido algunas reivindicaciones
para los migrantes, como licencia remunerada
por calamidad domstica y ampliacin de tiempos para viajar a su pas de origen. En este tipo
de conquistas laborales, ha sido determinante
la legislacin que sobre migrantes se produjo a
principios del ao 2001.
76
Dilogos Migrantes
Se ha logrado cierta funcionalidad de los visados para bsqueda de empleo otorgados por el
trmino de tres meses. Esta situacin comporta el riesgo de que el migrante acepte cualquier
tipo de trabajo y/o condicin laboral a cambio
de obtener un empleo dentro de los tres meses
del visado.
Desaciertos: Para la elaboracin de esta parte del
artculo hemos tenido nuevamente la voz de los
actores entrevistados y los estudios realizados por
Mara Amparo Ballester Pastor y Pilar Charro Baena
(Ballester Pastor, 2006; Charro Baena et al., 2002),
(Actor econmico 3, 2009; Actor institucional 1,
2009; Actor institucional 4, 2009; Actor social 10,
2009; Actor social 15, 2009).
Distorsin de la figura por parte de algunos empresarios para regularizaciones encubiertas de
extranjeros ya residentes en Espaa.
Falta de capacidad de la administracin para
determinar los puestos de trabajo demandados
por el mercado nacional.
Rigidez del sistema.
Falta de cultura empresarial para su utilizacin.
Precariedad laboral de los puestos de trabajo
ofrecidos por contingente y por la MLTC.
La oferta de empleo, en principio, no estaba vinculada a un alta en la seguridad social ni a una
contratacin laboral.
Durante la dcada del noventa, los acuerdos
del Consejo de Ministros usaban el contingente
para regularizar trabajadores que ya se encontraban en Espaa.
Los pequeos y medianos empresarios poco utilizan el mecanismo debido a las rigideces con
los tiempos y la poca agilidad en los trmites.
En la dcada del 90, a los trabajadores contratados por contingente solo se les ofrecan trabajos
en el servicio domstico, la construccin, la agricultura y la hostelera; independientemente del
nivel profesional de los inmigrantes.
El visado para bsqueda de empleo con una duracin de tres meses, lleva al trabajador a aceptar cualquier empleo a fin de poder permanecer
en Espaa, lo que es aprovechado por algunos
empresarios para ofrecer empleos en condiciones precarias.
Incongruencia entre el nmero anual de contingentes aprobado por el Consejo de Ministros y el
nmero de contratos anuales realizados por los
empleadores.
En 2001, el Consejo de Ministros estableci
errneamente el contingente como nica va de
acceso al empleo de los extranjeros no comunitarios, situacin que genero problemas pero que
fue corregida a partir del ao siguiente.
Es muy largo el perodo que transcurre desde
que el empresario solicita la contratacin hasta
que la obtiene (puede ir entre seis meses y un
ao), lo que hace que muchos de estos desistan
de la solicitud.
En el campo de la responsabilidad social de las
empresas8, detectamos algunos casos de incumplimiento de convenios, falsos contratos y
estafas a migrantes.
Se observa escasa previsibilidad de las campaas agrcolas, lo que dificulta la aplicacin del
modelo, a lo cual se le suman altos costes de

desplazamiento y vivienda que deben asumir
parcialmente los empresarios.
En perodos de crisis econmica, como el actual que se vive con mayor virulencia en Espaa desde el segundo semestre del ao 2008, el
ambiente para los inmigrantes se enrarece y los
brotes de racismo y xenofobia se exacerban.
En la tabla que sigue, se presenta una sntesis de la
poltica de contingentes que ha sido objeto de anlisis para el estudio del caso de los colombianos en
Espaa, advirtiendo que para efectos de esta ponencia y con el propsito de participar en los debates sobre el giro interpretativo en las polticas pblicas, hemos adicionado el enfoque de redes para el
estudio de los contingentes, cuestin novedosa que
no se hizo en la tesis doctoral.
Tabla 1. Descripcin del caso: contingentes de trabajadores colombianos en Espaa.
Descripcin de la poltica
Desde 1991 existe la poltica de contingentes para controlar y ordenar los flujos migratorios que
estaban llegando a Espaa en forma masiva y desordenada, satisfacer mano de obra y realizar
ajustes demogrficos.
Objetivos generales
Analizar los factores que han incidido en la poltica de contingentes y el sistema de interaccin
entre los actores de la poltica, desde el institucionalismo histrico centrado en los actores.
Objetivos especficos
Estudiar las premisas tericas del institucionalismo histrico centrado en los actores, las reglas
de la poltica de contingentes, el contexto, los factores internos y externos y los actores en sus
constelaciones y modos de interaccin.
Temporalidad
1991 - 2009.
Enfoques
Institucionalismo histrico centrado en los actores y Enfoque de Redes de Polticas Pblicas.
Metodologa
Mtodo histrico: origen, evolucin y desarrollo de los contingentes.

Trabajo de campo: Estudio del caso: trabajadores colombianos en Espaa.
Entrevistas Semiestructuradas en Espaa y Colombia: a trabajadores migrantes colombianos,
gobiernos espaol y colombiano, empresarios espaoles, sindicatos espaoles ms representativos, organismos internacionales y expertos en el tema de migracin laboral.
Con la informacin obtenida en campo, se hizo el anlisis de redes.
Fuente: Elaboracin propia.
ver La Responsabilidad Social de las Empresas, cmo entenderla, cmo afrontarla, una perspectiva sindical por Juan Carlos Jimnez Fernndez.
8
Dilogos Migrantes
77

2. Aportes tericos: una relacin en doble va
En esta parte del documento nos referiremos a las
contribuciones realizadas por el institucionalismo
histrico centrado en los actores como enfoque terico potente para analizar la poltica de contingentes
de trabajadores colombianos en Espaa y la accin
pblica que ha tenido lugar durante su desarrollo.
Asimismo, analizaremos los aportes realizados por
el estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa al modelo terico conocido como institucionalismo histrico centrado
en los actores. Para ello, describiremos primero las
potencialidades del enfoque terico elegido para el
anlisis de polticas pblicas, para luego examinar
los aportes del estudio de caso a esa teora.
2.1. Del institucionalismo al estudio de caso

En trminos generales podemos destacar algunas potencialidades del institucionalismo histrico
centrado en los actores para el anlisis de polticas pblicas, particularmente para el anlisis de
la poltica pblica de contingentes de trabajadores
colombianos en Espaa. De esta forma, esta conceptualizacin:
a) Permite relacionar las instituciones y los actores, retomando elementos de la eleccin racional, del institucionalismo histrico y del institucionalismo cultural, con el propsito de entender
las dinmicas de actuacin de los actores y la
influencia del marco institucional y del entorno
local, nacional e internacional, en las preferencias, percepciones y estrategias de estos.
b) Vehiculiza un mejor ajuste entre perspectiva
terica y realidad observada en la interaccin
poltica de los diferentes actores que intervienen
en una poltica pblica.
c) Habilita la conceptualizacin de los procesos
producidos por la interaccin de actores individuales y colectivos, pblicos y privados, dotados
de ciertas capacidades, con percepciones subjetivas de la realidad y con preferencias distintas
segn sus intereses.
78
Dilogos Migrantes
d) Facilita la determinacin de los grados de influencia de los marcos institucionales sobre las
percepciones, preferencias y capacidades de los
actores.
e) Propone que la investigacin de polticas pblicas se oriente al estudio de la interaccin entre
los actores y para ello confiere un papel relevante a los datos empricos, los cuales deben ser
acopiados para cada caso, dado que pueden
variar de una poltica a otra.
f) Sita a las instituciones como los actores claves, por cuanto dan forma a las percepciones y
preferencias de los actores y a las valoraciones
de los resultados que podran obtenerse a travs de la interaccin entre los actores.
g) Seala que las regularidades empricas que dependen de los efectos estandarizados de las instituciones, no sern universales, sino limitadas
en el tiempo y en el espacio, y particulares para
cada caso.
h) Permite analizar las capacidades de determinado sistema de interaccin poltica para hacer
frente a cierto tipo de problemas polticos y para
explicar los resultados de determinadas interacciones polticas, teniendo en cuenta que stas
se producen en espacios estructurados por relaciones de poder.
i) Posibilita apreciar la interdependencia entre
instituciones y actores en marcos y escenarios
institucionales determinados, influenciados por
el entorno local, nacional e internacional.
Aunque existen diversos enfoques del institucionalismo, en la investigacin que ha dado lugar a este
documento, nos hemos ocupado de una de las ms
recientes versiones del enfoque neo-institucional,
que ha ido ms all de considerar al sujeto como
un actor autnomo y todo poderoso, absolutamente
sujetado por estructuras que enmarcan sus posibilidades de accin. En efecto, el institucionalismo
histrico centrado en los actores, como combinacin del institucionalismo histrico y el sociolgico,
y que ha utilizado como herramienta la teora de
juegos, nos ha permitido comprender y explicar la
necesidad de combinar la agencia (capacidad de
los individuos de cambiar la estructura) y la estructura misma para explicar los resultados de la poltica pblica objeto de estudio. Esta comunicacin e
intercambio entre diferentes enfoques, permite reforzar la tendencia integracionista de los mtodos
en la ciencia poltica.
ductas o las conductas moldean las instituciones?,

hasta qu punto las instituciones son diseables?,
qu capacidad tienen las instituciones de producir
resultados deseados?
El institucionalismo histrico centrado en los actores es un enfoque histrico-emprico y como tal,
se muestra abierto a la recepcin de nuevos conocimientos y al ajuste conceptual, terico y metodolgico en tanto manifiesta una aptitud aperturista
frente a descubrimientos empricos, el empleo sistemtico del mtodo comparativo y el tratamiento
detallado de cada caso de estudio, lo que ha permitido la emergencia de una nueva categora de anlisis que se ha nombrado como institucionalismo
contextualizado9.
La utilizacin de la teora de juegos como herramienta til para analizar los comportamientos estratgicos y las reglas de decisin de los actores,
pone el nfasis en la
orientacin basada en
la eleccin racional de
Desde la perspectiva de
Estudiar el papel de las instituciones y los
los actores, donde la
los actores y los modos
agencia es determinande interaccin, se le
escenarios institucionales para dar respuesta
te. El institucionalismo
caracteriza como una
a los problemas que le dieron origen a la
sociolgico, enfatiza en
teora dinmica que da
poltica de contingentes, centrando la
los constreimientos de
cuenta del cambio instilos agentes por parte
tucional que se encuenatencin en los actores y en su racionalidad,
de las instituciones; y el
tra en la base del camnos
permite
analizar
el
papel
que
juegan
las
institucionalismo histribio histrico. Desde el
burocracias pblicas y los grupos de inters en
co, agrega la dimensin
punto de vista macro, se
temporal al anlisis mosocupa del medio institula elaboracin y ejecucin de los programas
trando cmo el pasado
cional o de las reglas de
gubernamentales.
incide en el presente y en
juego que constrien las
el futuro, y manifestando
acciones de los actores
una gran preocupacin
y las encausan; y, desde
por la historia de las instituciones en una particular
el punto de vista micro, se ocupa de las instituciocoyuntura histrica.
nes de gobierno sobre los actores sociales y econmicos, pblicos y privados, individuales y colectivos.
Podemos afirmar que el neo-institucionalismo es
una unidad de anlisis multidisciplinaria dado que
En definitiva, el enfoque neo-institucionalista en
sus desarrollos y sus distintos enfoques tericos le
su versin del institucionalismo histrico centrainteresan a la historia, la sociologa, la economa y
do en los actores desde la ciencia poltica, procula ciencia poltica. Sin embargo, para poderse conra explicar que las decisiones individuales (desde
solidar como unidad de estudio, el neo-institucionauna perspectiva conductista o de rational choice)
lismo necesita avanzar en la claridad de sus niveles
no pueden ser comprendidas sin la referencia al
de anlisis y en la fortaleza de sus conceptos. Intemarco institucional ms amplio en que ellas estn
rrogantes como los que se sealan a continuacin,
insertas. Adems, como el neo-institucionalismo rean no tienen claras respuestas desde esta persconoce que los agentes actan bajo condiciones de
pectiva terica: Las instituciones moldean las coninformacin, cognicin, participacin y poderes de
9
Significa que las variables del contexto no son excluidas del tejido argumentativo (Nohlen, 2006b).
Dilogos Migrantes
79

negociacin desiguales; en consecuencia, ni las organizaciones, ni el Estado, ni las instituciones en su
conjunto, operan necesariamente para el beneficio
social, ni son necesariamente eficientes.
En este sentido, estudiar el papel de las instituciones y los escenarios institucionales para dar respuesta a los problemas que le dieron origen a la
poltica de contingentes, centrando la atencin en
los actores y en su racionalidad, nos permite analizar el papel que juegan las burocracias pblicas y
los grupos de inters en la elaboracin y ejecucin
de los programas gubernamentales y el peso esencial, pero no determinista, de las instituciones y los
marcos institucionales sobre las decisiones de los
actores y la constelacin de actores, adoptadas a
travs de los distintos modos de interaccin.
Esta propuesta centrada en la participacin de los
actores, su racionalidad y sus modos de interaccin,
resulta til para comprender y explicar la llamada
descentralizacin en Espaa, ya que el mbito local
ha experimentando un importante proceso de reestructuracin, que supone para las Comunidades
Autnomas y los municipios mayores mrgenes de
maniobra, dejando atrs el ser simples ejecutores de
las decisiones de los centros gubernamentales. Los
representantes autonmicos y locales, y una compleja red de actores, se relacionan en una dinmica que
va desde la canalizacin de un nmero importante
de demandas sociales, el desarrollo de iniciativas novedosas que responden a los problemas de la comunidad por medio de la participacin en escenarios de
concertacin, cooperacin y coordinacin en la ejecucin, as como de veedura frente al cumplimiento
de las metas. Es desde este mbito donde se fortalece la gobernabilidad, en la relacin directa entre
polticas pblicas y gobiernos locales.
La utilizacin de este mtodo de anlisis tambin
nos permite conceptualizar los procesos producidos por la interaccin de los diferentes actores implicados y determinar los grados de influencia de
los marcos institucionales sobre sus capacidades,
percepciones y preferencias, dado que los actores
dependen de las reglas construidas socialmente
para orientar sus acciones en ambientes sociales
que de otra manera seran caticos. En el anlisis
80
Dilogos Migrantes
de la poltica de contingentes, las entrevistas realizadas a los distintos actores pblicos y privados, individuales y colectivos, fueron fundamentales para
identificar los intereses de cada uno a partir de
sus capacidades, percepciones y preferencias y
determinar los grados de influencia de los marcos
institucionales del contingente sobre cada uno de
los actores. Lo que pudimos constatar es que todos los actores implicados en la poltica de contingentes dependen, en buena medida, de las reglas
construidas como parte del diseo de esta poltica
y en virtud de ellas pueden hacer uso o no, beneficiarse o no de ella.
La estructura integrada o fusin de paradigmas
(institucionalismo histrico, institucionalismo culturalista y la teora de juegos) que propone el institucionalismo histrico centrado en los actores, proporciona un mejor ajuste entre perspectiva terica
y realidad observada; por ello es tan importante el
estudio de casos.
El trabajo emprico realizado como parte de la investigacin, cuyos resultados se muestran en este
documento, nos ha permitido examinar a travs de
la teora de juegos y de los modos de interaccin,
la influencia recproca entre actores institucionales espaoles y colombianos; actores econmicos
como los empresarios espaoles; actores sociales
como los sindicatos, trabajadores organizados gremialmente, tcnicos expertos en materia migratoria
y de empleo; y actores internacionales del mundo
del trabajo y las migraciones que tambin se expresan a travs de sus organizaciones. Todos estos
actores operan dentro de escenarios institucionales que abren y cierran estrategias de oportunidad,
dan forma a las percepciones y preferencias de los
actores, y, a su vez, dejan un amplio margen de maniobra dado que las reglas institucionalizadas rara
vez prescriben una sola direccin de accin y aun
siendo de obligatorio cumplimiento, pueden ser violadas por actores que estn dispuestos a pagar el
precio mediante sanciones.
El anlisis de la poltica de contingentes, orientado
a las interacciones, tambin aporta claves para entender situaciones complejas que se relacionan con
la poltica de contingentes y MLTC, y que van ms
all del anlisis de la accin del gobierno situndonos en el campo de la gobernanza, en tanto consultan las capacidades, percepciones y preferencias
de otros actores y sus expectativas. En el caso de
los migrantes frente a los derechos polticos, econmicos, sociales y culturales en las sociedades de
acogida; en el mbito empresarial de los pequeos
y medianos empresarios, frente a su imposibilidad
de usar la poltica de contingentes por los altos costes y la difcil tramitacin; y en el campo internacional, el papel que juegan la Organizacin Internacional de los Trabajadores (OIT), la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) respecto de los
derechos de los migrantes. Cuestiones que han de
ser atendidos por los polticos y por los diseadores
de polticas, si de resolver problemas pblicos y de
mejorar la accin del gobierno se trata.
Finalmente, el mtodo propuesto por el institucionalismo histrico centrado en los actores, permite
explorar las capacidades del sistema de contingentes para hacer frente a cierto tipo de problemas
polticos y sociales y, para poder comprender e interpretar los resultados de determinadas interacciones polticas, teniendo en cuenta que stas se
producen en espacios estructurados por relaciones
de poder. A partir del trabajo de campo realizado,
hemos podido entender por qu la poltica de contingentes le es til a los grandes empresarios espaoles, y no as a los pequeos y medianos, comprender por qu los sindicatos de UGT y CCOO en
este campo migratorio, negocian fcilmente con los
empresarios y el gobierno y por qu en poca de crisis econmica, la Comisin Laboral Tripartita, compuesta por representantes del gobierno, los sindicatos y los empresarios, deciden por unanimidad
disminuir drsticamente el nmero de contingentes
a partir del ao 2009.
En efecto, la poltica de contingentes ha sido til en
Espaa para resolver demandas de mano de obra,
sostener el rgimen pensional y hacer ajustes demogrficos, aspectos relevantes para el mercado
laboral espaol y para la sociedad en su conjunto.
Sin embargo, el examen de algunas interacciones
polticas revelan que frente a la actual crisis econmica y financiera, se superponen los intereses eco-
nmicos de Espaa y la Unin Europea sobre los

intereses polticos de mantener buenas relaciones
con los pases en desarrollo y cumplir con los compromisos acordados va Relaciones Internacionales
o va convenios bilaterales, como el suscrito entre
Colombia y Espaa en mayo 21 de 2001.
2.2. Aportes del estudio de caso a la teora

Cada actor que interviene en la poltica de contingentes de trabajadores colombianos en Espaa
tiene intereses propios y diferenciados: los actores
institucionales esperan resolver los conflictos que
dieron lugar al diseo de la poltica y de este modo
alcanzar aprobacin ciudadana y legitimacin para
mantenerse en el gobierno. Los grandes empresarios espaoles esperan resolver algunas necesidades en puestos de trabajo mediante el mecanismo
de los contingentes, que les permite cumplir con su
objeto social y reducir costes laborales. Los trabajadores colombianos esperan obtener buenos ingresos que les permita mejorar su calidad de vida y la
de sus familias mediante el envo de remesas. Los
sindicatos espaoles defienden los intereses de los
trabajadores migrantes, cuidando que las condiciones alcanzadas en el mercado de trabajo espaol,
se puedan mejorar o, al menos, mantener.
Examinando el sistema de interacciones entre los
distintos actores que participan de la poltica de
contingentes, encontramos que en escenarios de
campos anrquicos e instituciones mnimas, la poltica de contingentes fue utilizada, en sus inicios,
para fines distintos a la contratacin en origen,
como acaeci en la dcada del noventa, cuando el
mecanismo se utiliz para regularizar inmigrantes
que ya se encontraban en Espaa en condicin de
irregulares. En escenarios de redes y sistemas de
decisin conjunta se han alcanzado algunos resultados producto de la coordinacin entre redes pblicas de centros de migraciones y redes que van de la
administracin central hasta las administraciones
perifricas en la puesta en marcha del procedimiento de gestin del contingente, de la contratacin
temporal y la concesin de permisos de trabajo y
de residencia, cooperacin entre redes sociales de
inmigrantes para efectos de ayudar a iniciar el ciclo
migratorio de manera menos traumtica, aportan-
Dilogos Migrantes
81

do informacin y contactos para la ubicacin de una
vivienda digna, el acceso al sistema de salud, el acceso a una cultura diferente, entre otros aspectos, y,
negociaciones permanentes en la Comisin Laboral
Tripartita que anualmente aprueba el contingente y
que, como hemos sealado, est conformada por
representantes del gobierno, representantes de los
empresarios y representantes de los trabajadores.
En escenarios de asociaciones, distritos y asambleas representativas, es usual que el modo o pauta de interaccin ms frecuente entre los actores
sea el voto mayoritario. As suelen tomar sus decisiones las asociaciones de inmigrantes respecto
de sus demandas reivindicativas del derecho a no
ser discriminados y a ser integrados a la sociedad
espaola; las asambleas gremiales de empresarios
a travs de sus rganos de representacin para
plantear sus necesidades de mano de obra ante el
gobierno y hacer lobby con el propsito de incidir
en la formulacin de polticas pblicas de su inters ante el parlamento espaol; y, las asambleas
de trabajadores a travs de sus sindicatos ms representativos, para plantear sus reivindicaciones
en materia laboral en lo referido a condiciones de
salario, jornada laboral, seguridad en los lugares de
trabajo, salud, pensiones, entres otros aspectos de
su inters.
En escenarios de organizaciones jerrquicas y de
Estado como las que intervienen en la poltica de
contingentes, tales como Partidos Polticos, Ministerios Pblicos, Parlamento, Presidencia de Gobierno, Comunidades Autnomas, Ayuntamientos,
Municipios, Foro para la integracin social de los
inmigrantes, Observatorio Permanente de la Inmigracin, La Conferencia Sectorial de Inmigracin; se
producen interacciones de cuatro tipos: de conflicto, de cooperacin, de coordinacin y mixtas.
Interacciones de puro conflicto se presentan,
por ejemplo, entre el partido poltico de gobierno
-PSOE10 y el partido poltico de oposicin PP11,
por sus posturas polticas e ideolgicas sobre la
inmigracin y la integracin de los inmigrantes ex10
11
tranjeros no comunitarios. De igual forma puede

mencionarse el conflicto surgido en el marco de la
actual crisis econmica y financiera en 2009, entre el gobierno y el Foro para la integracin social
de los migrantes, debido al retroceso de la poltica
migratoria en Espaa, que se expresa en el endurecimiento de las medidas, como el plan de retorno a
los pases de origen, el recorte de ayudas econmicas a las asociaciones de migrantes, la suspensin
en las medidas de cooperacin hacia los pases del
tercer mundo de donde procede la inmigracin, la
modificacin de la normativa en materia de reagrupacin familiar, entre otros.
Interacciones de cooperacin se presentan, por
ejemplo, entre los Ministerios Pblicos y el Presidente de gobierno para efectos de regular los contingentes en los trminos previstos por las reglas
institucionales vigentes, con el fin de controlar y
ordenar adecuadamente los flujos migratorios y alcanzar mejores niveles de gobernabilidad en materia migratoria, de empleo y de legitimidad entre la
poblacin que reside en suelo espaol.
Asimismo, se evidencian niveles de coordinacin
en mayor o menor intensidad, entre las administraciones pblicas nacional, autonmica y provincial,
en aras de hacer eficaz el proceso de descentralizacin en materia migratoria y de integracin de los
inmigrantes a la sociedad de acogida, evitando duplicar la administracin en todos aquellos aspectos
cuya competencia ha quedado atribuida a varios de
estos niveles, como es el caso de la concesin de
los permisos de trabajo y de residencia que se han
descentralizado.
Interacciones de cooperacin se observan entre la
administracin pblica y los expertos en los temas
de empleo y migracin en el Observatorio Permanente sobre Migraciones, en tanto estos ltimos
contribuyen con estudios tcnicos que no son vinculantes para la administracin, pero que constituyen cuerpos de informacin especializada que les
permite adoptar mejores decisiones polticas dadas
las calidades de la informacin.
PSOE es la sigla que se utiliza para simplificar: Partido Socialista Obrero Espaol.
PP es la sigla que se utiliza para simplificar: Partido Popular.
82
Dilogos Migrantes
Cuando combinamos escenarios para examinar las
interacciones, nos encontramos con interacciones
en escenarios mixtos, que son las ms frecuentes.
Veamos algunos ejemplos:
Conflicto entre el gobierno Consejo de Ministros, los sindicatos de CCOO y UGT y las Asociaciones de Migrantes, por el cambio de finalidad
prevista en el Acuerdo del Consejo de Ministros
del 26 de marzo de 1993, en virtud del cual se
determin el primer contingente, y se permiti la
regularizacin de muchos inmigrantes extranjeros no comunitarios que ya se encontraban en
Espaa, a pesar de que el contingente se previ
para la contratacin en origen.
Conflicto entre el gobierno y los pequeos y
medianos empresarios por la rigidez en la gestin de los contingentes y la manera de realizar
los clculos del nmero de contingentes aprobados, que no coinciden con las necesidades
reales de mano de obra, ni con la contratacin
real realizada anualmente por los empresarios.
Conflicto entre el gobierno y los inmigrantes
representados por asociaciones, sindicatos y
ONGs, por el contenido de la circular 1/2002 de
16 de enero que dispuso la inadmisin a trmite
de todas las solicitudes de permiso de trabajo y
residencia de rgimen general, a partir del 14 de
enero de 2002.
Conflicto que se ha presentado entre los grandes empresarios y los sindicatos por la alta
rotacin de trabajadores contratados por contingente cada ao, lo cual supone la existencia de una de las siguientes situaciones: que
los empresarios no quieren renovar el contrato
despus del primer ao, o que las condiciones
de contratacin son tan precarias que provocan
el retiro de los trabajadores al vencimiento del
primer contrato laboral para emprender la bsqueda de otro trabajo en mejores condiciones
laborales.
Conflicto de intereses entre las distintas Comunidades Autnomas (CCAA) dadas las diferentes visiones acerca de la integracin de los
inmigrantes y las consecuentes polticas pblicas enfrentadas. Mientras algunas CCAA como
Catalua aboga por una visin multiculturalista
auspiciada desde gobiernos progresistas, otras

como la Comunidad de Madrid, implementa polticas asimilacionistas promovidas desde el Partido Popular que ha tenido durante varios aos
en gobierno de esta comunidad. Ello indica que
la orientacin poltica e ideolgica del partido de
gobierno ha sido determinante en la poltica de
integracin de los migrantes.
A ms de veinte aos de implementacin de esta
poltica, podemos afirmar que en su configuracin
han interactuado factores internos y externos, y
actores pblicos y privados, individuales y colectivos que han sido determinantes en su dinmica y
en los resultados, desvelando, desde la perspectiva del institucionalismo histrico, su utilidad para
que el gobierno espaol pudiere controlar los flujos
migratorios, resolver demandas de mano de obra
y hacer ajustes demogrficos. Sin embargo, desde
la perspectiva del mercado de trabajo, es evidente
que para los migrantes y para los pases expulsores, los resultados de sta son diferentes, puesto
que para los primeros trabajadores extranjeros
no comunitarios, prevalecen fuertes procesos de
flexibilizacin, segmentacin y precarizacin laboral y un gran dficit de derechos polticos, y para
los segundos pases en desarrollo, expulsores
de migrantes, se destacan, al menos en esta etapa de crisis econmica mundial, las dificultades
de concretar los procesos de cooperacin al desarrollo codesarrollo acordados con el gobierno
espaol dada la profunda afectacin del empleo
en el marco de las actuales dificultades.
En el marco de la implementacin
de las polticas pblicas es comn
encontrar redes de polticas pblicas
que crean mecanismos de
coordinacin entre los diferentes
entes territoriales.
Dilogos Migrantes
83

3. Aportes metodolgicos del estudio de caso de los contingentes
de trabajadores colombianos en Espaa desde el enfoque de redes
3.1. Aproximacin al concepto de redes

sociales
El enfoque metodolgico de redes sociales es una
aproximacin que permite comprender las relaciones sociales en su nivel meso, es decir en un nivel intermedio entre lo estructural y la capacidad
de agencia del individuo. Su potencialidad radica
en un acercamiento a las formas que adoptan las
relaciones en contextos donde se espera que un
conjunto de actores operen bajo un mismo propsito. De este modo, la aproximacin a una realidad
dada desde el anlisis de las redes sociales posibilita un ejercicio metodolgico en aspectos como
la composicin de las redes de polticas pblicas,
los niveles de centralidad y la densidad de una red
que en trminos generales expresan por qu una
determinada red de actores proceden de una u
otra manera.
Para conceptualizar el trmino de red conviene
puntualizar que existen, en trminos tericos, dos
formas de aproximarse a este concepto. Por un
lado, Radcliffe-Brown refirindose a la estructura
social afirma que es la red de las relaciones existentes entre personas implicadas en una sociedad (Radcliffe-Brown, 1974, citado en Requena
S. 1989, pp. 138-139). Sin embargo, una red as
concebida implica una ausencia de comprensin
en trminos analticos pues se entiende que una
red es ms que una suma de interconexiones e interrelaciones, dado que este concepto obedece a
entender cmo las propiedades12 de esa red pueden afectar las formas de relacionarse (Requena
S., 1989). En esta perspectiva el concepto de red
se refiere a los vnculos que se establecen entre
un nmero dado de personas o grupos dentro de
los cuales existen un conjunto de caractersticas
que posibilitan o inhiben el relacionamiento fluido
entre actores.
Por otro lado, desde la teora de la estructura social,

se afirma que no existe una sola estructura sino varias que se presentan en distintos niveles y ello implica que no necesariamente estn articuladas entre
s (Nadel, 1966, citado en Lpez D. 2008, p. 83). Por
tanto, desde esta perspectiva lo central al interior de
una red son los tipos de roles que cumple cada uno
de los actores, as como las pautas que determinan
su accionar. En esta misma ruta, Molina (2001) indica que las redes sociales tienen un sentido especfico en sus relaciones, no se busca indagar por el
comportamiento en trminos de, por ejemplo, la clase social, la profesin o el gnero, puesto que desde
este enfoque los atributos de los actores no son un
elemento central (Molina, 2001, p. 13).
Uno de los precursores del anlisis de redes sociales, el socilogo John Barnes (1954), concibe las
redes como un campo social13, es decir, el escenario donde se presenta un determinado nmero
de vnculos entre elementos diversos, aunque de
igual forma, dentro de este campo pueden estar
presentes una variedad de actores que no estn
vinculados unos a otros (Requena S. 1989, p. 139).
Esta distincin entre actores conectados y no conectados constituye un factor clave, puesto que a
partir de esta interpretacin se puede llevar a cabo
el anlisis de densidad de la red, el cual permite
estudiar y medir el porcentaje de conectividad y por
tanto el nmero de actores vinculados entre s.
Ahora bien, siguiendo a Requena (1989) en el anlisis desde el enfoque de redes sociales, se deben
indicar las caractersticas internas de la red y aquellas de tipo morfolgico. Las primeras obedecen a la
posicin en la que se encuentra determinado actor
con respecto a los dems y que se obtienen indicando el nivel de centralidad que ocupa un actor
dentro de la red. Las segundas estn relacionadas
con el anclaje o localizacin de la red, la accesibi-
Por propiedades de la red se entiende los niveles de centralidad, de proximidad, densidad, intensidad, entre otros.
Existen varios tipos de campo social que pueden ser: el territorio, por tipo de ocupacin o por el tipo de relaciones personales
(Molina, 2001: p. 27).
12
13
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Dilogos Migrantes
lidad, la densidad y el rango Mitchell (1969 citado
por Requena S. 1989, p. 141). La posicin del actor,
desde el anlisis de redes, es un factor central a
analizar puesto que desde all se fundamentan las
asimetras de poder y las oportunidades o no para
acceder a los recursos. Mientras que en trminos
morfolgicos el elemento central radica en conocer
la densidad de la red, con la cual se indica si el total
de actores que participan de sta, se encuentran
unidos o no a otros o por el contrario sus vnculos
son pocos o nulos.
Para el institucionalismo histrico centrado en los
actores, el anlisis de las redes sociales es importante, en especial, en lo que se refiere al tema de
las interacciones. En tal sentido, Scharpf entiende
el concepto de red social como el conjunto de vnculos directos e indirectos definidos por relaciones
mutuas de dependencia (Scharpf, 1978, p. 362 citado en Klijn, 1998, p. 33). Desde esta perspectiva,
se infiere que la relacin entre los actores siempre
es mutua y por tanto deja de lado aspectos como
el reconocimiento que tiene un actor sobre otro, es
decir, en una red pueden estar contenidos un conjunto de actores donde no necesariamente los vnculos entre stos sean bidireccionales, ya que pueden estar situados en una sola direccin en la medida en que un actor reconozca a otro, mientras que
para el otro esta relacin puede o no ser relevante.
El reconocimiento de los actores es importante a la
hora de comprender la fortaleza en las relaciones
que pueden establecer los mismos para un propsito comn, lo que es relevante en el anlisis de las
polticas pblicas.
A continuacin, exploraremos el concepto de redes
de polticas pblicas como presupuesto necesario
para abordar el anlisis de la poltica pblica de
contingentes de trabajadores colombianos en Espaa, partiendo de identificar los tipos de relaciones
y las medidas de densidad y centralidad de la red.
3.2. Aproximacin al concepto de Redes de

polticas pblicas
En trminos de la puesta en marcha de las polticas pblicas, Subirats indica que por policy network
redes de poltica pblica se entiende el conjun-
to de entramados a travs del cual interactan los

actores institucionales polticos y sociales para lograr operaciones concretas en el marco de un programa de actuacin determinado (Subirats, 1989).
Dentro de este entramado podemos encontrar las
relaciones de tipo intergubernamental, intersectorial (privado-pblico), o entre gobierno y sociedad.
Molina indica dos escuelas que han hecho parte de
este tipo de anlisis; por un lado, la escuela de intermediacin de intereses, que concibe la red como
eje estructurante de relaciones entre grupos de inters; y por otro, la escuela de gobernanza, donde la
red es el mecanismo a travs del cual se movilizan
recursos polticos entre actores pblicos y privados
(Molina, 200, p. 40).
En el mbito de las polticas pblicas, las redes de
interaccin poseen en s un cmulo de elementos
que permiten un anlisis de las mismas. stos son:
cada poltica pblica genera su propia red; los intereses dentro de la red variarn segn la funcin
dentro de sta; su afiliacin tambin variar con
base en el peso del sector, su pertenencia a las
lites; de igual modo, interesan las interacciones
entre los procesos horizontales y/o verticales que
determinan conflictos o aislamiento. En suma, sta
ha demostrado ser una herramienta efectiva para
el anlisis cuando se trata de polticas nacionales
que son implementadas en lo territorial, puesto que
en muchas ocasiones se presentan superposiciones de competencias y/o coexistencia de intereses
diversos en cada uno de estos niveles, entre otros
(Subirats, 1989).
Para el institucionalismo histrico centrado en los
actores, el enfoque de redes de polticas pblicas
tiene gran importancia, pues, por un lado se contempla que las redes funcionan bajo el influjo del
marco institucional que permite, promueve o prohbe determinadas formas para relacionarse entre los
actores y de este modo un sector dado crea una red
de actores pblicos y/o privados con intereses en
la problemtica especfica, y por el otro, mediante
esta red se modifica el comportamiento de los actores al tiempo que, se influye sobre los resultados
de la poltica (Zurbrigguen, 2006: pp. 71-72). Cabe
destacar que desde este enfoque se entiende que
no slo las instituciones determinan a los actores,
Dilogos Migrantes
85

sino que los actores tambin pueden afectar las
instituciones y es all donde radica el potencial de
las redes de polticas pblicas, puesto que a pesar
de que el marco institucional es la puerta de entrada para determinar qu actor se relaciona con cul
en trminos legales, a su vez esa misma interaccin
determina el rumbo de dichas polticas.
Desde este enfoque, Scharpf (1978 citado por Klijn,
1998, p. 10) afirma que la existencia de redes de
poltica pblica obedece al hecho que con dificultad
una sola persona es capaz de tomar decisiones de
tan altas implicaciones como las polticas pblicas
y por lo general se requiere de un entramado de actores. De igual forma, su existencia est vinculada a
muchos que no quisieran quedar por fuera de estas
decisiones y por tanto tratan de vincularse a la red
bajo uno u otro mecanismo. En este sentido, Snchez (2004) siguiendo a Scharpf, indica que la estructuracin de las redes tambin determina los escenarios posibles para la interaccin. Por ejemplo,
en una red poco estructurada es ms factible que
se presenten tipos de interaccin como la accin
unilateral y la negociacin (Snchez, 2004, p. 7),
mientras que las redes ms estructuradas, facilitan
escenarios de control sobre las futuras decisiones
y tambin garantizan una mayor coordinacin entre
las instituciones para poner en marcha los propsitos.
3.3. Anlisis de la poltica de contingentes

desde el enfoque de redes de polticas

pblicas: una mirada a los tipos de

relaciones, la densidad y la centralidad
Luego de conocer el marco conceptual que permite
desarrollar el anlisis de redes sociales en marcos
de polticas pblicas, se explicarn los tipos de relaciones que se presentan en una poltica pblica
como un primer nivel de anlisis dentro de las redes de polticas pblicas. La primera de ellas es la
cooperacin. Siguiendo a Nohlen (2006), con este
concepto se indica el trabajo mancomunado que
puede llevar a cabo un nmero determinado de
actores, ya sean individuales o colectivos. Desde
la perspectiva de la eleccin racional el resultado
de la cooperacin ser la maximizacin comn de
beneficios. Por su parte, en trminos instituciona-
86
Dilogos Migrantes
les, la teora de los sistemas de negociacin plantea

que para llegar a un equilibrio entre los bienes individuales y colectivos, se requiere cooperacin institucional, en especial, en la distribucin de funciones mediante redes u orientaciones cooperativas
(Nohlen, 2006a, p. 288). Las formas que asume
la cooperacin implican a su vez una inversin de
recursos econmicos, fsicos, humanos y polticos.
El segundo tipo de relacin es el conflicto, el cual
constituye una de las formas de interaccin entre
individuos, grupos, organizaciones y colectividades
que en general se presenta por la disputa acerca
de la disponibilidad y la distribucin de los recursos (Bobbio, et al., 1997, p. 298). Tambin es un
tipo de relacin que se construye cuando no existe
acuerdo sobre los objetivos propuestos y por tanto existe una pelea permanente por lograr influenciar los niveles de decisin para que sus criterios
sean tenidos en cuenta. En este sentido, los tipos
de conflictos pueden analizarse al tener en cuenta
tres criterios: dimensin, intensidad y objetivos. La
dimensin, corresponde al nmero de personas involucradas en ste. La intensidad, a la disposicin
de continuar hasta las ltimas consecuencias. Y los
objetivos, deben ser comprendidos y explicados con
base en la situacin concreta en trminos del tipo
de sociedad, de rgimen poltico, etc. (Bobbio, et al.
1997, p. 299).
El tercer tipo de relacin es la coordinacin, entendida como la correcta ordenacin de objetivos, acciones e intereses (Nohlen, 2006a, p. 289). Dentro
de esta, se destacan tres mecanismos: jerarqua,
mercado y redes, acompaados de sus medios respectivos: el poder, los recursos econmicos y la confianza en las reglas (Nohlen, 2006a, p. 289). Por lo
general se presenta en las instancias gubernamentales, es decir, son las formas que adopta el gobierno central para distribuir funciones en los mbitos
regionales y locales.
Es importante precisar que se pueden presentar
combinaciones entre estos tres tipos de relaciones
o interacciones que hemos definido posibles entre
los actores que participan de la poltica migratoria,
de tal modo que puede existir coordinacin y conflicto de forma simultnea, o en un momento dado
de la poltica la relacin puede ser conflictiva, mientras que en escenarios futuros entre los mismos actores puede pasarse a la cooperacin.
Un segundo nivel de anlisis tiene que ver con las
medidas de centralidad y densidad. Conviene en
este sentido indicar a qu corresponde cada uno
de estos conceptos. En primer lugar, la posicin que
ocupa determinado actor dentro de la red, es decir,
su nivel de centralidad, determina la capacidad de
influencia sobre otros actores o sobre los mismos
resultados. En este sentido, se pueden diferenciar
dos niveles: la posicin perifrica y la posicin central (Freeman, 1979 citado en Requena S. 1989,
p. 149). De igual forma pueden existir niveles intermedios que a su vez son importantes en cuanto
a los flujos de informacin. Por tanto, el grado de
centralidad depender del nmero de actores a los
cuales se encuentra unido un actor. ste grado de
centralidad, a su vez, tiene un nivel de entrada y
uno de salida: el de entrada hace parte del nmero
de actores que se refieren a ese actor, mientras que
el de salida da cuenta de los actores a los que ste
se refiere (Velzquez A. & Aguilar G., 2005: p. 21).
Frente a la densidad, existen cuatro elementos
morfolgicos que caracterizan una red: anclaje
o localizacin de la red, accesibilidad, densidad y
rango. (Mitchell 1969 citado por Requena S., 1989:
p. 141). A partir de sta, se explica el grado de conexin que existe entre los distintos actores. De
este modo la densidad corresponde a la relacin
que hay entre el nmero de vnculos existentes y
el nmero de vnculos que son posibles (Molina,
2001). As por ejemplo, una red donde todos los actores estn vinculados entre s tendr la densidad
mxima posible, es decir, de 100 vnculos posibles
100; en caso contrario este nmero ir disminuyendo a partir del nmero mximo de vnculos posibles.
Las polticas pblicas vistas desde una perspectiva
de redes sociales permiten indagar por la coherencia o no que existe entre lo delegado y lo llevado a
cabo, como en el caso de la coordinacin. Por otro
lado, los posibles conflictos que se presentan entre
actores que a su vez inciden en los resultados de
la poltica, as como las posibles relaciones de cooperacin en un momento dado de la poltica. Por
ejemplo, si se habla de la crisis por la que atraviesa

en la actualidad Espaa se visualizar una cooperacin tanto entre empresarios, sindicatos y gobierno espaol. Esto indica que a pesar de que existan
conflictos entre dos o ms actores, la situacin del
sistema econmico puede llevar a cambios sustanciales, aunque ello a su vez implica marginar a otros
actores, como en este caso sucede con los migrantes a pesar de ser los principales destinatarios de
la poltica.
Son diversos los actores que confluyen en el marco
de la poltica de contingentes (ver Ilustracin 1 pgina siguiente) entre pblicos, privados, de carcter
asociativo, mixtos e internacionales.
Para tener en cuenta una clasificacin de los mismos, podramos iniciar por sealar que la primera
de ellas tendra que ver con el pas de procedencia
de la organizacin o el grupo como en el caso de
los migrantes. Dentro de esta se ubican Espaa,
Colombia y los actores internacionales o multilaterales como la OIM. La segunda caracterstica que se
tiene en cuenta para una clasificacin es el carcter
del grupo u organizacin. Dentro de sta se encuentran los actores pblicos, privados, de asociacin,
mixtos e internacionales. En trminos de relacin
se escogieron la cooperacin, la coordinacin y
conflicto; estas tres nos permiten explorar cmo los
actores asumen su relacin con el otro en aras de
lograr que sus iniciativas sean tenidas en cuenta a
la hora de tomar decisiones sobre los rumbos de la
poltica pblica.
En la red de la poltica pblica de migracin se identifican bajas relaciones de conflicto (lneas rojas), en
cambio se aprecian altos niveles de cooperacin y
coordinacin que se expresan con las lneas amarilla y verde respectivamente. Estas bajas relaciones
de conflicto dan cuenta del xito en la implementacin de la poltica pblica puesto que reflejan altos
niveles de acuerdo en los propsitos formulados.
Asimismo, indican altos niveles de legitimidad a la
hora de llevar a cabo las acciones gubernamentales. En especial se destacan niveles de cooperacin
mediante instituciones como la Comisin Laboral
Tripartita; este es el escenario por excelencia donde se discuten y se toman decisiones respecto a los
Dilogos Migrantes
87

Ilustracin 1. Redes de la Poltica Pblica de Migracin por tipos de relacin.
Coordinadora de las Organizaciones Agrarias
Direccin general de la Polica
Conferencia Sectorial de Inmigracin
Medios de Comunicacin
Oficinas de Inmigrantes
Parlamento espaol
Red Pblica de Centros de Migraciones

Comunidades Autnomas -CCAAAlcaldas menores Bogot
Universidad de Valencia
ONG (Organizaciones no Gubernamentales)

Redes Sociales de Inmigrantes Legales e Ilegales
Partidos Polticos de Oposicin
Ayuntamientos
Comisin Intersectorial Nacional de Migraciones

SENA
(Servicio Nacional de Aprendizaje)
Observatorio Migratorio Internacional
Observatorio Permanente de la Inmigracin

Inmigrantes temporales
Consejo de Ministros
Partidos Polticos del Gobierno

Asociaciones de migrantes
Universidad Nacional de Colombia
Inmigrantes contigentes
UNED
Consejo Superior de la Poltica de Inmigracin

Grandes Empresarios
Foro para la integracin social de los Migrantes
PyMes Empresarios
Alcaldas municipales Coloombia

Bancoldex
Gobierno Espaol
Consulado de Colombia en Espaa
Comisin Laboral Tripartita
Empresarios agrcolas
OIM (Organizacin Internacional para las Migraciones)
CCOO (Comisiones Obreras)
CTC (Confederacin de Trabajadores de Colombia)
Unin de Agricultores y Ganaderos de Aragn
UGT (Unin General de Trabajadores)
UE (Unin Europea)
Gobierno colombiano
OIT (Organizacin Internacional del Trabajo)
Comisin Mixta de Coordinacin

DAS (Departamento Administrativo de Seguridad)
CUT (Central Unitaria de Trabajadores)
Congreso de los Diputados

CEOE (Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales)
Fuente: Elaboracin propia con base en (Borgatti, 2002).
contingentes aprobados anualmente por la poltica.

Adicional a ello, este es el mecanismo institucionalizado de cooperacin pblico-privada, donde convergen actores gubernamentales, empresariales
y sindicatos al garantizar con ello dinmicas ms
democrticas en la toma de decisin.
Se distinguen cinco niveles de centralidad en la red
(Ver tabla 1). Un primer nivel est representado por
el Gobierno espaol, ste es el actor central de la
poltica. Un segundo nivel, o nivel intermedio, lo conforman las asociaciones de migrantes, la Comisin
Laboral Tripartita y los grandes empresarios. En el
tercer nivel se agrupan las alcaldas municipales de
Colombia. Un cuarto nivel est representado por el
Consejo Superior de la Poltica de Inmigracin. En el
quinto nivel se ubican la Red Pblica de Centros de

las Migraciones y el sindicato UGT. Finalmente, en la
periferia de la red, se ubican el resto de actores. Se
destaca en la zona perifrica el Gobierno colombiano que se halla en un nivel de marginalidad donde
poco o nada est incidiendo en las decisiones frente a los migrantes nacionales que se encuentran en
suelo espaol. En cuanto al nmero de conexiones
que aparecen en la tabla, se obtuvieron establecer
las relaciones ms recurrentes en la red e indican
grado de centralidad, esto es, grado de poder, con
lo cual podemos realizar anlisis sobre la importancia de los actores en la poltica objeto de estudio. A
mayor nmero de conexiones mayor importancia y
mayor poder de los actores.
Tabla 1. Grado de centralidad de los actores.

Niveles
ACTOR
Nmero de
conexiones
Primer
Segundo
Cuarto
Quinto
Gobierno
espaol
Asociaciones
de migrantes
Comisin
Laboral
Tripartita
Grandes
empresarios
Alcaldas
municipales
Colombia
Consejo
Superior de la
Poltica de
Inmigracin
Red Pblica
de Centros de
Migraciones
UGT (Unin
General de
Trabajadores)
33.333
17.647
17.647
17.647
15.686
13.725
11.765
11.765
Fuente: Elaboracin propia con datos de la red.
88
Tercero
Dilogos Migrantes
La centralidad del gobierno espaol en el modelo
de redes da cuenta de la alta conectividad de ste
con respecto a otros actores pblicos, privados y sociales. Sin embargo, los altos niveles de centralidad
implican que muchas decisiones pasan primero por
este actor y, por tanto, las restricciones frente a la
posible incidencia en los rumbos de la poltica pblica son altos puesto que al no existir otros actores
que se encuentren en el mismo nivel de centralidad
generan una concentracin de la informacin, la
posibilidad de tomar decisiones jerrquicas cuando
no se llegue a acuerdos y relaciones de poder sobre
actores que figuran en niveles perifricos.
Otro actor que aparece en la red con un nivel alto de
centralidad son algunas alcaldas municipales de
Colombia en regiones altamente expulsoras de migrantes por contingente como la Alcalda de Pereira
y la Alcalda de Bogot. Quizs esto se explica porque a partir del Convenio Bilateral de cooperacin
del 2001 suscrito entre los gobiernos de Colombia
y Espaa, las alcaldas implicadas con el fenmeno
migratorio han logrado incorporar en sus agendas
polticas y en los planes de desarrollo municipales
y departamentales temticas relacionadas con la
migracin y estn jugando un papel importante en
la defensa y proteccin de los migrantes de esas
zonas y despus de la crisis de 2008, de los retornados. Esto pone en evidencia que en el tema migratorio son muy importantes los gobiernos locales
y las dinmicas territoriales de aquellos territorios
ms afectados con esta problemtica.
En el marco de la implementacin de las polticas
pblicas es comn encontrar redes de polticas pblicas que crean mecanismos de coordinacin entre los diferentes entes territoriales. Es as como en
Espaa, en el caso de la poltica pblica de migracin, funciona la red pblica de centros de migracin que en un inicio fue creada desde el orden nacional y agrupaba tanto a comunidades autnomas
como municipios, sin embargo, con el proceso de
descentralizacin, cada comunidad autnoma crea
su propio centro de las migraciones.
14
15
Para el caso colombiano, el principal espacio de coordinacin con el gobierno espaol se encuentra en
cabeza de la Comisin Mixta de Coordinacin, en
la que participan las autoridades de cada pas. Sin
embargo, el proceso histrico de la relacin entre
Colombia y Espaa da cuenta de relaciones de cooperacin a travs del Tratado General de Cooperacin y Amistad entre Colombia y Espaa, firmado el da 29 de octubre de 199214. Y de relaciones
de coordinacin el convenio bilateral denominado
Acuerdo entre Espaa y Colombia relativo a la regulacin y ordenacin de los flujos migratorios laborales suscrito entre los dos gobiernos en el mes de
mayo del 2001 (Ministerio de Asuntos Exteriores,
2001).
Otro aspecto que se destaca en la red de poltica
migratoria son los actores marginales o grupos excluidos. stos estn constituidos por los inmigrantes temporales y los inmigrantes a travs de los
contingentes que a pesar de estar conectados en
la red, por ejemplo, a los grandes empresarios y al
SENA15 y ser los destinatarios de la poltica, no han
visto reflejadas sus voces en las decisiones que se
han tomado respecto a ellos. Lo anterior se expresa en la decisin tomada respecto al retorno y a la
suspensin en el envo de ms contingentes a la
pennsula ibrica como resultado de la crisis econmica por la que atraviesa el pas en la actualidad.
En ello debera jugar un papel central el gobierno
colombiano al hacer cumplir los derechos de los
migrantes y disear polticas pblicas en territorio
para garantizar el buen desarrollo de la migracin y
el retorno. Sin embargo, apenas ahora comienza a
preocuparse por sus connacionales y lo que ms le
ha interesado es la generacin de mecanismos institucionales para canalizar el tema de las remesas a
travs de cuestiones como ferias de negocios donde los migrantes inviertan en finca raz o en compra
de vivienda en el pas de origen.
En sntesis, la red de la poltica migratoria tiene baja
densidad ya que equivale a 5.5, reflejando poca conectividad entre actores. Esto implica efectos sobre
Fuente: http://www.aecid.es/galerias/web/descargas/colombia/colombia_acta6.pdf (AECID, 2003).

Servicio Nacional de Aprendizaje, institucin colombiana dedicada a la formacin y seleccin de migrantes.
Dilogos Migrantes
89

las dinmicas en las relaciones puesto que, por
ejemplo, un bajo nmero de interacciones limita las
posibilidades de adquirir confianza entre los mismos. Adems, en redes ms densas, por lo general hay un mayor flujo de informacin en la medida
en que un actor est conectado a otra red o a un
subgrupo que permita generar dinmicas participativas en niveles inferiores. Sin embargo, a pesar de
la baja densidad de la red esta poltica se considera
exitosa porque formalmente es aprobada ao tras
ao con la participacin de todos los actores (gobierno, empresarios y sindicatos) a travs de la Comisin Laboral Tripartita, pero en realidad el goce
pleno y efectivo de los derechos de los migrantes no
se ven garantizados con las decisiones adoptadas
por esta Comisin. Quizs esta situacin se pueda
explicar en que el fenmeno de la representacin
de los migrantes le corresponde a los sindicatos
ms representativos de Espaa, que en muchas
ocasiones no defienden a cabalidad los intereses
de los trabajadores migrantes por defender los intereses de sus connacionales.
Desde la perspectiva de redes de polticas pblicas,

hemos observado que las instituciones que hacen
parte de la poltica de contingentes no afectan directamente los resultados de sta, sino a travs de
su impacto en el diseo, aprobacin e implementacin por los actores. El marco institucional y la
arena poltica de los contingentes se encuentran
constreidos por las reglas de juego de la red (nivel
meso) y por ciertos rasgos distintivos de carcter
histrico (el origen y sus motivaciones), que se hacen sentir en la configuracin del sistema poltico
espaol (nivel macro) y del contexto general en que
se encuentren insertados los actores. Esta teora
de redes es una herramienta terica importante
que busca integrar el contexto con el proceso, lo
que nos ha permitido comprender por qu la poltica de contingentes ingres primero en la agenda
poltica espaola y luego en la agenda social (por
exigencia de la UE), por qu se ha valido de otras
experiencias similares en Alemania e Italia (poltica
de transferencias) y por qu ha sido una poltica direccionada desde la UE.
Conclusiones
A modo de conclusin se puede afirmar que el estudio de caso de la poltica de contingentes permite aproximarse a las relaciones que se establecen
en marcos de polticas pblicas, los actores que de
ella participan, los escenarios de cooperacin o de
conflicto que se desarrollan, el momento histrico
en el que se inscribe determinado problema en la
agenda sistmica o de gobierno, entre otros aspectos. Asimismo, al explorarse la realidad de forma retrospectiva, es posible dar cuenta del xito o no de
los procesos y por tanto de la efectividad o fracaso
de la poltica. En el especial el caso de la poltica de
contingentes en Espaa ha posibilitado puntualizar
algunos aspectos a tener en cuenta: primero, se entiende que las polticas se crean en un determinado
contexto histrico; y segundo, stas no son inmutables y pueden verse afectadas por los cambios en
la realidad, como sucede en la actualidad dado el
contexto de crisis econmica que vive Europa y en
particular Espaa.
90
Dilogos Migrantes
Una vez hemos empleado el enfoque del institucionalismo y el de redes sociales al anlisis de la
poltica de contingentes, vemos cmo la poltica es
efectiva con relacin al cumplimiento de sus objetivos, pero vista desde los mercados de trabajo sus
decisiones tienen impactos negativos o los mismos
no son contemplados en la poltica. Las implicaciones que de all se derivan son: el detrimento de las
condiciones laborales de los migrantes, su baja participacin poltica directa en la toma de decisiones
y la vulneracin en sus derechos sociales, econmicos y polticos.
Con respecto los aportes metodolgicos, y a manera
de balance, se puede comparar el enfoque del institucionalismo histrico centrado en los actores con
el enfoque de redes de poltica pblica. Esta comparacin nos permiti ubicar elementos convergentes y divergentes. En los elementos convergentes,
encontramos que en los dos modelos se le asigna
un papel central a las relaciones tanto entre actores
individuales y colectivos, pblicos y privados, y en
ambos tipos de relaciones participan una multiplicidad de actores. De igual forma, ambos consideran
que por lo general existen asimetras de poder y que
por tanto este es un factor que se debe explorar porque viabiliza una riqueza en los anlisis. A estos dos
modelos les interesa analizar la intensidad de las
relaciones pues con ellas se puede hacer alusin
a la fuerza que tienen los vnculos y lo que stos
posibilitan en marcos de polticas pblicas. Tanto
para el anlisis de las interacciones como para el
anlisis de redes sociales, se clasifican los tipos de
relacin o interaccin a partir de la coordinacin, la
cooperacin y el conflicto.
Por otra parte, en lo que se refiere a los elementos
divergentes, el modelo de redes sociales, a diferencia del institucionalismo histrico centrado en los
actores, profundiza en las formas que toman esas
relaciones. Para ello hace uso de herramientas de
medicin en relacin a la densidad, la centralidad,
la cercana, el cierre de la red, la intermediacin,
entre muchas otras, que permiten explorar y medir
en trminos cuantitativos la homogeneidad o no
de estas relaciones. De igual forma diferencia los
distintos niveles de relacin o las posibles redes o
subgrupos que se pueden presentar en las polticas: entre actores pblicos y privados, entre la sociedad y el Estado y al interior del sector pblico.
Asimismo, se ha detectado que existe una estrecha
correspondencia entre descentralizacin y redes
pues una vez se asumen mayores responsabilidades en los niveles inferiores de gobierno, tanto en
Colombia como en Espaa, uno de los mecanismos
[] el concepto de red permite entender

las formas en que se tejen relaciones entre
distintos niveles de gobierno [] De esta
forma, se pueden analizar los actores con base
en las formas como establecen sus relaciones
y cmo las polticas determinan o no esos
relacionamientos.
a travs de los cuales se ejerce la coordinacin son

las redes institucionalizadas de polticas pblicas.
Por tanto, el concepto de red permite entender las
formas en que se tejen relaciones entre distintos
niveles de gobierno, interestatales, intergubernamentales, etc. De esta forma, se pueden analizar
los actores con base en las formas como establecen sus relaciones y cmo las polticas determinan
o no esos relacionamientos.
En relacin al neo-institucionalismo, en su versin
de institucionalismo histrico centrado en los actores, se identificaron varios problemas o dificultades del modelo. En primer lugar, es una perspectiva que corre el riesgo de querer explicar muchos
fenmenos complejos desde el enfoque institucional y con ello cae en una visin reduccionista de
la realidad. En segundo lugar, al permitir la estructura integrada o fusin de paradigmas, incurre en
algunas contradicciones al fusionar, por ejemplo, la
perspectiva histrica con el enfoque de la eleccin
racional. Mientras la primera, pretende asegurar la
distincin entre efecto por causa y factores relevantes y secundarios, la segunda se interesa ms por
la consistencia lgica y posibilidad de generalizaciones de largo alcance, que por el entendimiento
y explicacin de fenmenos polticos y situaciones
histricas concretas.
En tercer lugar, las primeras versiones del institucionalismo histrico norteamericano fueron criticadas
al atribuirle un gran desprecio a los factores socioestructurales, ya que se les consideraba propios de
un anlisis sociolgico y una gran devocin explicativa por va de las instituciones. Esta situacin se ha
venido superando con los nuevos desarrollos realizados por el neo-institucionalismo, en particular por
las perspectivas sociolgicas y culturalistas como la
propuesta por el institucionalismo histrico centrado en los actores con su estructura integrada o fusin de paradigmas.
Finalmente, explorar y profundizar en los elementos
construidos a partir de un estudio de caso, es decir,
la poltica de contingentes, y desde un enfoque terico, el institucionalismo histrico centrado en los
actores, son elementos claves en el anlisis de los
procesos, relaciones, percepciones y preferencias
Dilogos Migrantes
91

de los actores colectivos e individuales. En especial
porque a partir de la aplicacin y el desarrollo tanto
de metodologas como elementos tericos se pueden hacen contribuciones a ampliar las dimensiones del conocimiento y desarrollar elementos que
apenas han sido esbozados por los autores de estas teoras.
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Dilogos Migrantes
93
Tejido social
III Foro Andino de Migraciones

Declaracin de Quito
4 y 5 de octubre de 2012
CONSIDERANDO QUE:
1. Los avances verificados en el desarrollo del I y
II Foro Andino de Migraciones, realizado en Quito
y Lima los aos 2008 y 2009 respectivamente,
donde los Pases Miembros de la Comunidad Andina ms Chile, en su calidad de Pas Asociado, han
dado nacimiento a un espacio poltico y tcnico del
ms alto nivel para la discusin y formulacin de
propuestas en temas vinculados con los derechos
fundamentales de los migrantes andinos en los espacios intra y extra regionales.
2. Los avances evidencia una notable convergencia
de las polticas nacionales de los Pases Miembros
ms Chile en cuanto al tratamiento del tema migratorio y se encuentran recogidos en el proyecto de
Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM), aprobado en Lima en octubre de
2009.
5. Las experiencias nacionales enriquecen y fortalecen las acciones regionales, y nos permiten propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida de
las personas migrantes y sus familias.
6. El Plan Andino de Desarrollo Humano para las
Migraciones, en estrecha vinculacin con el Plan
Sudamericano para las Migraciones, plantea como
lnea estratgica de accin pblica en materia migratoria: la construccin de informacin objetiva,
confiable, oportuna y pertinente para la definicin
y ejecucin de las polticas y programas adaptados
a la realidad migratoria y a su compleja relacin de
causas y efectos en los distintos mbitos.
7. La importancia de la aplicacin del principio de
libre movilidad como uno de los ejes rectores de la
integracin en materia migratoria en el marco de la
Comunidad Andina.
Propone:
3. Los compromisos asumidos as como el diseo

de una estrategia andina integral basada en la centralidad de los derechos humanos de los migrantes
recogidos en dicho proyecto de Plan Andino, han
servido de inspiracin para la formulacin de otros
importantes documentos internacionales en esta
materia, tal como el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones aprobado en el
marco de la X Conferencia Sudamericana de Migraciones de Cochabamba en octubre de 2010.
4. La integracin regional es un objetivo comn que
requiere de un permanente intercambio de informacin y de experiencias, en espacios como el de este
Foro que constituye, adems, una oportunidad para
definir y proyectar acciones conjuntas entre los Pases Miembros.
1. A los organismos competentes, en el marco de

la reingeniera de la Comunidad Andina, la adopcin del Plan Andino de Desarrollo Humano para
las Migraciones, como un instrumento clave en el
proceso de integracin para la promocin y proteccin de los derechos de las personas migrantes y
sus familias.
2. A los Pases Miembros de la Comunidad Andina
y a Chile como Pas Miembro Asociado, el fortalecimiento de una informacin migratoria confiable,
especialmente estadstica, como lnea estratgica
para el diseo y la ejecucin de una poltica migratoria acorde con la realidad de la migracin
comunitaria; y, de manera especial en su impacto
en los procesos de inclusin laboral, de seguridad
Dilogos Migrantes
95
Tejido social
social y educativa de las personas migrantes y sus
familias.
3. Que los procesos para la generacin de informacin que fundamentan la mejor definicin de la
poltica pblica se desarrollen bajo un enfoque de
derechos humanos, garanticen el derecho a la intimidad y a la vida privada, resguarden la dignidad de
las personas migrantes y sus familias.
4. Que los anlisis estadsticos realizados contemplen los obstculos del proceso de integracin migratoria en la regin as como las recomendaciones
para superarlos.
5. Que en el marco de la Decisin 548 de la Comunidad Andina, se coordinen acciones extracomunitarias que permitan unir esfuerzos para disear y
poner en ejecucin estrategias conjuntas para asistir en materia de salud a los migrantes andinos en
los pases receptores.
6. Apoyar el trabajo que estn desarrollando el Grupo de Expertos en Estadsticas de Migracin de la
Secretaria General de la Comunidad Andina, especialmente en relacin al Plan de Trabajo de Migraciones del ao 2013 y la necesitad de impulsar
las siguientes metas y mecanismos normativos del
Plan:
a. El Glosario Andino de migraciones para la Produccin de Estadsticas.
b. La modificacin del Contenido y Formato de la
Tarjeta Andina de Migracin (TAM).
c. El Registro Consular Andino, a fin de establecer un sistema armonizado.
d. La creacin de un Documento de Identidad
del Ciudadano Andino - DA.
e. La elaboracin del Sistema Estadstico de Migraciones Laborales.
f. La implementacin del Sistema de Informacin Estadstica Migratoria en funcin de la
Decisin 755.
96
Dilogos Migrantes
7. Que el Foro Andino de Migraciones se rena

anualmente para dar continuidad a la temtica de
trata y, a su vez, evaluar los logros alcanzados. La
Secretaria General de la Comunidad Andina coordinar la realizacin de las reuniones anuales.
8. Realizar una reunin de coordinacin de los Pases Miembros del Foro Andino, en el marco de la XII
Conferencia Sudamericana de Migraciones a realizarse el 5 y 6 de Noviembre para definir la sede del
IV Foro Andino de Migraciones.
9. Valorar el trabajo efectuado por la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) en
su contribucin a los proyectos de la Comunidad
Andina y en general en el apoyo en el proceso de
integracin, a travs de, entre otras acciones, la
implementacin del Estatuto Migratorio Permanente Ecuatoriano - Peruano, la Decisin 545 en el
Ecuador, el fortalecimiento de capacidades y campaas de sensibilizacin y en materia normativa
andina migratoria.
En este contexto, el Foro Andino de Migraciones
considera con inters y beneplcito la solicitud de
la Organizacin Internacional pata las Migraciones
OIM, realizada el 14 de junio de 2012, para que se
le otorgue el estatus de observador ante la Comunidad Andina.
10. presentar los resultados del III Foro Andino de
Migraciones contenidos en esta Declaracin a la XII
Conferencia Sudamericana de Migraciones.
El III Foro Andino de Migraciones recibe con especial inters las propuestas de algunas organizaciones de la sociedad civil presentadas en este evento,
mismas que, sern objeto de estudio y consideracin en las instancias pertinentes de la Comunidad
Andina.
El III Foro Andino de Migraciones agradece al ilustre
Gobierno de la Republica de Ecuador, por la organizacin y realizacin de este encuentro, as como por
la hospitalidad y atenciones otorgadas a las delegaciones participantes.
III Foro Andino de Migraciones. Declaracin de Quito

Dado y Aprobado en la ciudad de Quito, a los cinco
das del mes de Octubre del ao dos mil doce
Por la Repblica de Colombia
Por la Repblica de Ecuador
Por la Repblica del Per
Por la Repblica de Chile, Pas Asociado
Dilogos Migrantes
97
Tejido social
Propuesta de la Sociedad Civil representada
por la Red Andina de Migraciones
en el III Foro Andino de Migraciones
San Francisco de Quito, 5 de octubre de 2012
Introduccin
La Red Andina de Migraciones aprecia la determinacin de las actuales autoridades de los cuatro Gobiernos andinos en materia migratoria que,
acompaados de la Secretara General de la CAN,
decidieron finalmente realizar el 04 y 05 de octubre
el Foro Andino de Migraciones luego de reiterados
aplazamientos en razn de los nuevos y trascendentales temas de la movilidad humana que requeran urgentes e impostergables soluciones.
Asimismo, expresa su expectativa por el trabajo de
reingeniera de la organizacin y estructura de la
Comunidad Andina que actualmente se encuentran
realizando la CEPAL y la Fundacin Getulio Vargas
y exhorta a los gobiernos a que formalicen cuanto
antes los resultados de la reingeniera a fin de impulsar con mayor fuerza el nuevo proceso de integracin andina.
Muy brevemente, trataremos de consignar la situacin actual del tema migratorio en el contexto regional y en el global, advirtiendo que en el corto lapso
de cuatro aos, esto es en el perodo 2008 2012,
ha cambiado radicalmente el escenario en el que
se mueven los flujos migratorios. En efecto, el inicio
de la crisis europea y de la crisis norteamericana
ocasion una tendencia a frenar las corrientes migratorias de Amrica Latina hacia las dos citadas
regiones y, antes bien, se han incrementado los
procesos de retorno. Reconocemos que esta vez
Amrica Latina mantuvo un adecuado desempeo
econmico, y sus gobiernos profundizaron los cambios sociales en beneficio de las poblaciones ms
necesitadas y en los empeos de poner a su alcance los avances de la tecnologa.
98
Dilogos Migrantes
De otro lado, se ha incrementado notablemente la

tendencia de las migraciones intrarregionales, lo
cual a no dudarlo fortalece la integracin humana
de la Comunidad Andina y prepara el camino hacia
el escenario de un espacio migratorio suramericano.
Pero queda mucho por hacer en esta indeclinable
prospeccin, y ello es la responsabilidad histrica de
los cuatro Gobiernos andinos y de las Organizaciones
de la Sociedad Civil con miras a fortalecer los nexos y
los intercambios de sus habitantes apuntando hacia
la consolidacin de la Ciudadana Andina.
Habramos deseado que este Foro constituya definitivamente el punto de partida de la nueva integracin andina marcada eminentemente por la Integracin Humana, en cuyo escenario se ejerciten
plenamente los siete principios contemplados en
el Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones y, consecuentemente, tengamos por fin un
espacio migratorio integrado, en el cual los ciudadanos y las ciudadanas de los cuatro pases tengan plena libertad de circulacin no slo turstica,
de trnsito e intercultural, sino tambin de libre
ejercicio del derecho a migrar a cualquiera de los
cuatro pases de la Comunidad para establecer su
residencia temporal o definitiva, y la de su familia
para trabajar all en un entorno de pleno goce de
la seguridad social, de la educacin para sus hijos
y, en definitiva, para desarrollar plenamente su proyecto de vida en un marco de absoluto respeto a los
Derechos Humanos.
En este contexto, la Red Andina de Migraciones
hace suya la Recomendacin 216 que acaba de formular el Parlamento Andino el 26 de septiembre de
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
2012 que exhorta a todos los pases miembros a
poner en prctica el Instrumento Andino de Migracin Laboral, el Instrumento Andino de Seguridad
y Salud en el Trabajo, as como la Decisin Andina
548 referente a la proteccin consular de los ciudadanos en terceros pases.
A la luz de esta Recomendacin, se vuelve an ms
urgente la consolidacin de un espacio de derechos
en la regin en el marco institucional de la Comunidad Andina.
Lamentablemente, la sociedad civil y las mismas
autoridades pblicas a menudo demuestran un
sentimiento de desconfianza haca la Comunidad
Andina.
A pesar de ser el proceso de integracin regional
ms antiguo del continente latinoamericano y, despus de la Unin Europea, el que tiene mayor trayectoria histrica en el mundo, el sentimiento de
pertenencia al proceso de integracin poltica de la
Comunidad Andina es limitado por parte de los pueblos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per.
Sin embargo, existe un sentimiento comn de pertenencia a una regin que ms all del espacio po-
ltico de la CAN llega hasta Chile y Venezuela cuya

historia, cuyas expresiones artsticas y problemticas sociales y cuya naturaleza unen a sus pueblos
en su enriquecedora diversidad.
Consecuentemente, es prioritario que la posesin
de derechos comunes se vuelva en un elemento
adicional que aglutine a la ciudadana de la regin.
La Comunidad Andina ha producido un corpus
normativo en temas migratorios que promueve la
libre circulacin intracomunitaria y defiende los derechos de las personas en situacin de movilidad
humana, el cual representa el esfuerzo normativo
ms avanzado en temas migratorios en el contexto
latinoamericano.
No obstante estas normas tengan los atributos de
supranacionalidad y de preeminencia, la mayora
de estas Decisiones, o son implementadas parcialmente, o no son implementadas. Adems, presentan una muy escasa visibilizacin en la agenda social, que conlleva a un desconocimiento casi total
de las mismas por parte de la poblacin beneficiaria que debera exigir los derechos reconocidos en
las Decisiones.
Una propuesta poltica desde la Red Andina de Migraciones

En este marco se form la Red Andina de Migraciones, la cual naci en el ao 2009 a travs del
proyecto SOCICAN Accin para la Sociedad Civil y
la Integracin Andina con el objetivo de contribuir
a la formulacin de polticas pblicas migratorias
comunes y eficaces que garanticen la proteccin de
los derechos de las y los migrantes de los pases
miembros de la Regin Andina. En el mismo ao,
la Red formul una propuesta de Agenda Social Migratoria de largo alcance cuya consolidacin est
todava en curso.
En 2011 a travs del proyecto SAMI Servicio Andino de Migraciones apoyado financieramente por
la Unin Europea, la Red Andina de Migraciones
entr en una etapa de fortalecimiento institucional
durante la cual ha aumentado el nmero de organizaciones miembros de la Red y su capacidad de

incidencia a nivel nacional y comunitario.
Actualmente, alrededor de treinta y cinco organizaciones de la sociedad civil y asociaciones de retornados, inmigrantes y refugiados son miembros de
la Red Andina de Migraciones en Bolivia, Colombia,
Ecuador y Per, y en su calidad de miembros trabajan de forma articulada en la promocin, la defensa
y la exigibilidad de los derechos de las personas en
contextos de Movilidad Humana consagrados en la
normativa interna, andina e internacional.
La Red Andina de Migraciones se constituye como
un espacio plural y diverso donde las organizacio-
Dilogos Migrantes
99
Tejido social
nes que la conforman articulan sus acciones de
informacin, formacin, promocin, incidencia, y
atencin a las personas migrantes con la finalidad
de contribuir, a una movilidad humana libre, segura
e informada y la proteccin y garanta de sus derechos humanos.
En el marco de dicho trabajo, la Red Andina de Migraciones ha colaborado propositivamente con instituciones nacionales y comunitarias.
En este esfuerzo comn, resulta necesario destacar
la apertura del Parlamento Andino en el proceso de
renovacin de la Carta Social Andina que culmin
durante la III Cumbre Social Andina que se celebr
en Bogot del 28 al 30 de mayo de 2012.
La Red Andina estuvo presente en las cinco mesas
de trabajo de la III Cumbre contribuyendo activamente a la re formulacin de la Carta.
Por ende, se recolectaron propuestas desde la sociedad civil con el objetivo de incluir un captulo dedicado a la Movilidad Humana en la nueva Carta
Social Andina y transversalizar el tema migratorio
en los dems captulos.
La Red Andina de Migraciones felicita el trabajo de
las y los parlamentarios andinos que en la sesin
plenaria de los das 24 y 25 de julio de 2012 aprobaron la nueva Carta Social Andina, incluyendo el
captulo 15 sobre Movilidad Humana y distintos artculos que promueven y defienden los derechos de
las personas en condicin de Movilidad Humana en
los captulos dedicados a la Democracia, a los Derechos Humanos y a la Educacin.
Sin embargo, la Red Andina de Migraciones expresa el inters por hacer seguimiento a la Carta a
fin de que se convierta en una herramienta normativa vinculante as como est declarado en su
prembulo e insta a los pases miembros a cumplir con el artculo 103 de la Carta en el cual se
reconoce su compromiso a presentar un informe
anual al Parlamento Andino respecto a las medidas que hayan adoptado para asegurar la vigencia
y el cumplimiento de los derechos consagrados en
la Carta.
100 Dilogos Migrantes
La Red Andina de Migraciones felicita al Gobierno

de la Repblica del Ecuador por la implementacin
de la Decisin 583 Instrumento Andino de Seguridad Social mediante resolucin 403 del Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social y de la Decisin 545 Instrumento Andino
de Migracin Laboral mediante acuerdo interministerial 000054 de los Ministerios de Relaciones
Laborales y de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integracin.
Iniciativa que fue liderada por el gobierno de la Republica del Per, que desde hace unos aos atrs
puso en marcha la Decisin 545 de migracin laboral a travs de un decreto gubernamental, demostrando que cuando hay voluntad poltica, se
pueden superar las trabas reglamentarias que algunas veces entorpecen el proceso de integracin
andina.
Igualmente, felicita a los pases miembros de la
CAN por la firma del acuerdo de residencia con el
Mercado Comn Suramericano MERCOSUR. Dicho acuerdo representa un avance fundamental en
la conformacin de un espacio de libre movilidad en
Amrica del Sur.
Sin embargo, la Red Andina de Migraciones expresa
su preocupacin por el an limitado cumplimiento
de las decisiones andinas en materia migratoria y
del acuerdo de residencia en la regin, lo cual limita el derecho a la libre circulacin y a la residencia
por parte de los ciudadanos andinos en el espacio
comunitario. En el caso ecuatoriano, frente a los
indudables avances en la aplicacin de las decisiones andinas, el derecho a la libre circulacin sigue
siendo limitado por la exigencia a los ciudadanos
y ciudadanas andinas de nacionalidad colombiana del documento por el cual demuestren que no
tienen antecedentes penales como requisito previo
al ingreso en territorio ecuatoriano. Requisito que
incumple con la decisin 503 Reconocimiento de
los documentos nacionales de migracin plenamente vigente en Colombia, Bolivia y Per.
La Red Andina de Migraciones reafirma la responsabilidad permanente de los Estados de la Regin
en la actualizacin y la armonizacin de la normati-
va interna con la normativa comunitaria as como el
pleno respeto del principio de coherencia.
La Red Andina exhorta a los pases miembros a realizar capacitaciones y talleres sobre el derecho comunitario andino en materia migratoria con funcionarios pblicos y sociedad civil a fin de socializar y
difundir los derechos consagrados en la normativa
comunitaria. Al mismo tiempo, plantea la necesidad
de incorporar la normativa comunitaria en la malla
curricular de los futuros jueces y juezas de los pases miembros.
En su trabajo de constante divulgacin del proceso
integracionista andino, la Red Andina de Migraciones afirma la plena disposicin y voluntad de colaborar con los pases miembros en dicha tarea de
socializacin y capacitacin.
Expresamos nuestra preocupacin por la escasa
relevancia reservada al Plan Andino y al anlisis de
sus principios en el III Foro Andino de las Migraciones. Sin embargo, felicita a los pases miembros por
la realizacin del Foro y el esfuerzo de construir en
comn un Sistema de Informacin Estadstica sobre Migraciones cuya necesidad es reafirmada en
el primer lineamento estratgico del Plan Andino.
En este trabajo, la Red Andina de Migraciones ha
venido realizando talleres con distintas organizaciones de la sociedad civil y autoridades de los gobiernos locales a fin de divulgar la propuesta de Plan
Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones y
elaborar sugerencias para la construccin del Plan
de Accin Trianual al Plan Andino tal como lo plantea el cuarto lineamento estratgico del Plan.
ras que permitan una atencin completa de las

necesidades de la persona migrante por parte
de los distintos entes pblicos y privados podra
aportar al proceso de transversalizacin.
b. Reconoce la importancia del fortalecimiento de
los lazos de dialogo y trabajo conjunto con las
instituciones estatales vinculadas a la gestin
de la Movilidad Humana. Por ende, auspicia la
creacin de una institucionalidad especializada
en materia migratoria al interior de la CAN un
Consejo Consultivo de las Migraciones sin prejuicio de la existencia y las potestades del Comit Andino de Autoridades Migratorias, y la construccin de una plataforma de veedura especializada, para que tanto dentro de los Estados
como a nivel regional, se de la plena implementacin de la normativa andina y la erradicacin
de la explotacin de la que puedan ser objeto los
migrantes andinos.
c. Insta a los pases miembros a cumplir con el artculo 103 de la Carta Social Andina en el cual se
reconoce su compromiso a presentar un informe
anual respecto a las medidas que hayan adoptado para asegurar la vigencia y el cumplimiento
de los derechos consagrados en la Carta.
En razn de las distintas actividades desarrolladas

y con el propsito de aportar al fortalecimiento del
proceso andino de integracin, la Red Andina de Migraciones:
d. A fin de reconocer los efectos positivos que las

dinmicas migratorias producen, y son susceptibles de producir para el bienestar y desarrollo
humano de los pases de la regin sexto principio del Plan Andino de Desarrollo Humano de
las Migraciones expresa la necesidad de convalidar la experiencia laboral adquirida por la poblacin emigrante en los pases de destino y la
poblacin inmigrante en sus pases. Dicha convalidacin facilitara la reinsercin laboral y permitira aprovechar de las distintas experiencias y
capacidades tradas a la regin por parte de las
personas retornadas, inmigrantes y refugiadas.
a. Exhorta los pases miembros a transversalizar

la temtica migratoria en sus instancias gubernamentales a fin de implementar el principio
de integralidad del hecho migratorio reconocido
en el Plan Andino de Desarrollo Humano de las
Migraciones. La creacin de hojas de ruta cla-
e. Felicita el gobierno de Ecuador por la implementacin de las Decisiones 545 y 583 y los pases
de la CAN por la ratificacin del acuerdo de residencia con MERCOSUR. Asimismo, expresa
la necesidad de capacitar sobre la normativa
andina en materia migratoria a los funcionarios
Dilogos Migrantes 101
Tejido social
pblicos que en cada pas realicen actividades
de atencin con personas en contextos de Movilidad Humana. Dicha capacitacin debera realizarse prioritariamente con la polica de migracin y las autoridades judiciales en cada pas.
f. Exhorta a los pases miembros a continuar trabajando en el esfuerzo de armonizar la legislacin interna especialmente las leyes de migracin y extranjera con la normativa andina a fin
de asegurar un verdadero espacio de libre circulacin y residencia en la regin.
por talleres de sensibilizacin en los espacios

educativos. En dichos talleres es importante
contar con la colaboracin de personas retornadas, inmigrantes y refugiadas para que compartan la experiencia vivida en el pas de destino y
ayuden a los estudiantes a reflexionar sobre las
similitudes entre lo que han vivido los ciudadanos andinos en los pases de destino y lo que
viven los inmigrantes y refugiados en nuestros
pases, en un ejercicio de migracin e interculturalidad que nos enriquezca como seres humanos y como ciudadanos andinos.
g. Exhorta a los pases miembros a apoyar iniciativas de capacitacin para la ciudadana de cada
pas a fin de difundir los derechos que los ciudadanos y ciudadanas poseen en cuanto ciudadano de la Comunidad Andina y los mecanismos a
travs de los cuales exigir dichos derechos. Estas capacitaciones deberan ser acompaadas
h. Reconoce el esfuerzo de la Comunidad Andina

a fin de divulgar su normativa y fomentar un comn sentimiento ciudadano andino a travs de
campaas comunicacionales. Dichas campaas
deberan ser transmitidas por los canales televisivos oficiales de cada pas a fin de alcanzar una
mayor divulgacin.
La propuesta de la Sociedad Civil en la generacin de informacin estadstica

La Red Andina de Migraciones es consciente que
el diseo de polticas migratorias integrales y la actuacin de los planes y programas anteriormente
sugeridos requieren indudablemente informacin
precisa y actualizada que permita una caracterizacin de los stocks y flujos migratorios. Sin embargo,
actualmente no es posible contar, en la regin andina, con un instrumento nico para el conocimiento
preciso de los stocks poblacionales en el exterior y
de los flujos migratorios de un pas, ni de sus volmenes, ni de sus caractersticas. En sentido estricto, se requieren mediciones al interior de cada pas
de la CAN, en los puntos de entrada y salida, y en
el exterior. Slo cabe pensar en aproximaciones a
algunos de los componentes y de estimaciones a
partir de la combinacin de instrumentos, procedimientos y fuentes.
Adems de los registros estadsticos de las autoridades migratorias y de otras fuentes, se requiere
como complemento importante, de una encuesta
andina sobre migraciones, que ha sido tema en la
agenda de 9 de las 17 reuniones de Expertos Gu-
bernamentales en Estadsticas sobre Migraciones

en la Comunidad Andina, incluyendo el Taller de
Expertos Gubernamentales y de la Sociedad Civil
en estadsticas de migraciones andinas, celebrado
en la Secretaria General de la CAN en agosto de
2011, taller que fue un ejercicio de cooperacin
entre la Secretaria General de la CAN y la Sociedad
Civil.
La finalidad de este Taller fue la de examinar las
posibilidades reales de construir un marco comparativo de migraciones internacionales de los pases
de la regin andina, desde lo conceptual, metodolgico y tcnico, para generar informacin peridica
del comportamiento y caractersticas de los flujos
migratorios de la regin, con base en la aplicacin
peridica de un instrumento estadstico confiable,
adaptable y de bajo costo, propuesta que se realiz
desde la sociedad civil. Este proceso de realizacin
de una encuesta andina contribuira a que la Comunidad Andina fortaleciera la informacin estadstica
con criterios de calidad, objetividad, oportunidad y
pertinencia para la definicin y ejecucin de las po-
lticas y programas adaptados a la realidad migratoria de la regin.
taron tambin experiencias similares desarrolladas

en Bolivia, Ecuador y Per.
En dicho momento se buscaba adems aunar estos

esfuerzos en el proceso ya adelantado por la Secretara General de la CAN para el establecimiento de un Sistema de Informacin Estadstica sobre
Migraciones, que afortunadamente se concret con
la aprobacin de la Decisin 755, adoptada el 22
de agosto del mismo ao. No sobra recalcar que el
objetivo de esta Decisin es el de proveer informacin estadstica sobre la migracin internacional,
los flujos y caractersticas relevantes necesarias
para la formulacin, seguimiento y evaluacin de
las polticas y estrategias en materia de migracin
que se desarrollen en el marco del proceso de integracin. Esta decisin permitir, entre otras cosas,
que los Estados puedan generar un conjunto de registros derivados de las Decisiones 397, 502, 503,
504, 525, 454 y 548.
En el Taller ya mencionado de Expertos, tambin se

present, por parte de la Fundacin Esperanza, la
Comisin Andina de Juristas y el Capitulo Boliviano
de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
una propuesta de encuesta andina cuyo objetivo es
el de disponer de informacin bsica que contribuya, junto con otras fuentes secundaras, a mejorar
el conocimiento de la dinmica y caractersticas de
las migraciones internacionales andinas. En dicho
evento se ofreci esta encuesta a los institutos de
estadstica de la regin, como un punto de partida
para ser revisada, ajustada y aplicada en cada pas
durante el 2012, contribuyendo as a la materializacin de ese sueo largamente acariciado de
contar con una Encuesta Andina de Migraciones
Internacionales.
Hay que resaltar que, paralelamente a la aprobacin de esta Decisin, la Red de Observatorios, Centros de Estudio e Investigadores sobre Movilidad
Humana y Migraciones Internacionales Andinas,
que hace parte de la Red Andina de Migraciones
(RAM), conformada por organizaciones y entidades
de los 4 pases de la CAN, en un evento realizado
das antes del Taller de Expertos Gubernamentales
y de la Sociedad Civil, manifest a travs de una Declaracin, fechada el 23 de agosto, la importancia
del fortalecimiento de los lazos de comunicacin,
dilogo y/o trabajo conjunto con las instituciones
estatales vinculadas a la gestin de la movilidad
humana, especficamente de las migraciones internacionales y, ms concretamente, las instituciones
responsables de implementar registros, encuestas
y cualquier otro instrumento de recoleccin de datos que permita producir ms y mejor informacin
oficial sobre las distintas formas de movilidad internacional forzadas o voluntarias. En dicha ocasin se expusieron diversas experiencias como la
Encuesta Nacional de Migraciones Internacionales
y Remesas ENMIR (2008/2009) realizada por
el Observatorio de Migraciones de Fundacin Esperanza y el grupo de Movilidad Humana del Eje
Cafetero, y el sistema de informacin sobre desplazamiento interno en Colombia, as como se comen-
En el momento actual, para la realizacin de la encuesta, se ha establecido una alianza estratgica

entre el Observatorio de Migraciones de la Fundacin ESPERANZA, sus socios y centros acadmicos
de la regin, con calificada experiencia en el tema
de estadsticas migratorias, logrndose avanzar
para ser implementada y aplicada en los 4 pases
de la CAN, en zonas de alta intensidad migratoria,
que permitan un anlisis comparativo. Este esfuerzo ya se inici en este segundo semestre y finalizar
a principios del prximo ao.
Por ello, como contribucin de organizaciones de
la sociedad civil, ofrecemos los resultados de esta
encuesta a las diferentes instancias de la CAN y en
particular al Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la
Comisin de la Comunidad Andina, el Parlamento
Andino y la Secretara General.
Con sus resultados se podr apreciar las tendencias y los cambios que se han presentado en el
universo migratorio andino en los ltimos aos, permitiendo tener una visin ms precisa y actualizada del hecho migratorio internacional de los pases
de la CAN, lo que contribuir a facilitar la definicin
de polticas eficaces y acciones pertinentes para la
atencin de los migrantes andinos y sus familias,
Tejido social
no solo en el mbito nacional, sino tambin en el
mbito regional comunitario. Pero, no sobra manifestarlo, ofrecemos tambin tanto las bases de datos, como la metodologa e instrumentos utilizados,
para que, si es el caso, puedan ser revisados, ajustados y complementados para una prxima aplicacin de parte del grupo de expertos en estadsticas
migratorias de la CAN.
Acorde con los objetivos de este Foro gubernamental de priorizar el fortalecimiento de la informacin
migratoria como lnea estratgica para la generacin de poltica migratoria y su impacto en los procesos de inclusin laboral, seguridad social y educativa de las personas migrantes y sus familias,
la encuesta en referencia brindar informacin desglosada en los aspectos laboral y educativo tanto
de emigrantes como de nacionales retornados.
Sealamos en este contexto que como un insumo
adicional y de gran relevancia para la formulacin
e implementacin de polticas migratorias, del que
puede disponer tambin la CAN en su conjunto,
estn las investigaciones que en la actualidad se
han venido realizando, por parte del proyecto Servicio Andino de Migraciones ya sealado. Son los
estudios: Retorno de Migrantes a la Comunidad
Andina, Migracin Andina y Gnero, Estado y
Migracin en la regin andina, ya concluidos, y los
de Trata de personas y de Interculturalidad, que
estn en su fase final.
Por otra parte, queremos aprovechar esta oportunidad para sealar que la regin andina enfrenta
un reto importante, como es el de determinar las
caractersticas de otras formas de movilidad. Al
respecto, resulta de gran relevancia avanzar con el
fortalecimiento de los sistemas de registro que permitan generar mayor informacin oficial sobre:
La movilidad transfronteriza,
El desplazamiento de personas por causa de delitos transnacionales (trata de personas y trfico
de migrantes),
La movilidad de nios y nias no acompaados,
La movilidad de mujeres, y
La situacin de personas solicitantes de asilo,
personas refugiadas, entre otros.
Esto implicar por supuesto que los sistemas de

registro y las encuestas hacia el futuro tengan una
perspectiva de derechos humanos y enfoques diferenciales.
Finalmente y con el propsito de aportar al fortalecimiento del proceso andino de integracin, del Plan
Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones y
de la Decisin 755, la Red Andina de Migraciones
manifiesta:
a. Expresa el inters en seguir desarrollando experiencias de cooperacin y sinergias para el fortalecimiento de las polticas pblicas nacionales y
comunitarias vinculadas a la movilidad humana,
especialmente las relativas a la migracin internacional.
b. Reconoce la importancia del fortalecimiento de
los lazos de comunicacin, dilogo y/o trabajo
conjunto con las instituciones estatales vinculadas a la gestin de la movilidad humana, especficamente de las migraciones internacionales y,
ms concretamente, las instituciones responsables de implementar registros, encuestas y cualquier otro instrumento de recoleccin de datos
que permita producir ms y mejor informacin
oficial sobre las distintas formas de movilidad
internacional forzadas o voluntarias.
c. Felicita de nuevo a los Estados andinos por la
aprobacin de la Decisin 755, solicitando a los
gobiernos centrales brindar todo el apoyo para
que los rganos e instituciones involucradas fortalezcan la implementacin de esta Decisin.
Asimismo, expresa la expectativa de que en un
futuro prximo, exista un nico sistema integrado de informacin a nivel comunitario.
d. Comparte con los Estados andinos los siguientes criterios para la implementacin del Sistema
de Informacin Estadstica sobre Migraciones
de la CAN (SIEMCAN):

i. Asegurar la institucionalizacin del sistema a

nivel operativo, desarrollando una lgica de
trabajo conjunto inter-gubernamental, pero
tambin con la sociedad civil.

ii. Acordar la aplicacin peridica de los mecanismos de recoleccin de informacin y la

difusin oportuna de sus resultados. Esta
tambin es una oportunidad para que los
actores pblicos y privados puedan aunar
esfuerzos.
iii. Certificar y controlar un tratamiento tico y
profesional de la recoleccin, procesamiento,
anlisis y difusin de la informacin. Respecto a este ltimo aspecto, se propone tener
en cuenta la posibilidad de realizar alianzas
pblico-privadas para la socializacin de la
informacin, de manera ms amigable para
cada actor social.
iv. Programar objetivos y metas para el SIEMCAN, especialmente, la meta de alcanzar
progresivamente la mxima cobertura de los
distintos aspectos de la movilidad humana
as como en mayores niveles de representatividad estadstica en las encuestas de hogar.

v. Promover, a travs de mecanismos idneos,
la realizacin de estudios temticos regionales con cierta periodicidad, pues adems de
la informacin cuantitativa, resulta de importancia la cualitativa, til para incidir en la formulacin de polticas pblicas.
Para finalizar, le reiteramos nuestra gratitud por invitarnos a participar de este Foro Andino de Migraciones, y reiteramos que un fuerte dialogo y cooperacin entre estados sociedad civil y cooperacin
internacional es la llave que garantiza el goce de los
derechos humanos, el ejercicio de la ciudadana y
el bienestar de los migrantes y sus familias tanto en
origen como en destino.
Muchas gracias.
Tejido social
Carta al Presidente de la Repblica de el Ecuador
Entrevista
Retos y perspectivas de las polticas pblicas

sobre migrantes en Per
Entrevista al Defensor del Pueblo en Per:
Doctor Eduardo Vega Luna
que es posible y necesario redefinir una poltica

migratoria que combine la obligacin del Estado de
proteger y garantizar derechos fundamentales, y al
mismo tiempo, contar con mecanismos que blinden
al Estado peruano de los efectos de la criminalidad.
Frente a ello, creemos necesario que se garantice
una poltica coherente, integral y articulada, que
aborde el fenmeno migratorio y atienda todas sus
etapas (partida, trnsito, estancia y retorno), pues no
podemos exigir respeto por nuestros connacionales
en el exterior, si en nuestro pas no garantizamos los
derechos de los extranjeros adecuadamente.
Dilogos Migrantes: En el Informe 146 se concluy que el Estado peruano deba adoptar una poltica migratoria. Cules son las razones para llegar
a esta conclusin?
Eduardo Vega: El Informe Defensorial N 146 se seal que el Estado peruano ha desarrollado una poltica migratoria que ha privilegiado, bsicamente,
la perspectiva de seguridad frente a la inmigracin,
as como la defensa y proteccin de derechos en
la atencin de los nacionales que deciden migrar
al extranjero. De este modo, el marco normativo
existente y la forma con que el Estado peruano se
ha estructurado con relacin al tema migratorio responde a las dos perspectivas sealadas, a cargo,
por un lado, del Ministerio del Interior a travs de la
Direccin General de Migraciones y Naturalizacin,
y por el otro, del Ministerio de Relaciones Exteriores, a travs de sus Consulados en el exterior, respectivamente.
Dichas perspectivas responden a concepciones
distintas del fenmeno migratorio. Consideramos
Es decir, se requiere de un marco normativo integral, con enfoque de derechos, asignacin de responsabilidades claras y una perspectiva de poltica pblica moderna, que no implica desconocer la
perspectiva de seguridad, pero a su vez, asegure
los derechos de todos los migrantes tanto de los
peruanos que viajan al exterior como de los extranjeros que residen en el pas.
Asimismo, se debe fortalecer la institucionalidad
del Estado, de tal modo que se logre estructurar
un sistema que articule a los diversos sectores y
niveles de gobierno, que facilite la coordinacin de
todas las entidades vinculadas al tema, la sociedad
civil y la poblacin migrante.
D.M.: Desde la publicacin del Informe 146 y su
informe de seguimiento, a la fecha de hoy, se
han podido observar cambios en relacin a la
adopcin y fortalecimiento de la poltica pblica
migratoria integral en el pas?
E.V.: Ciertamente, algunas instituciones presentan
importantes iniciativas para incorporar la perspecti-
Entrevista
va de integralidad y de proteccin de derechos en la
poltica migratoria. Por ejemplo, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) ha implementado la Decisin 545 de la Comunidad Andina (CAN)
sobre el Instrumento Andino de Migracin Laboral1,
cuyo objetivo es el establecimiento de normas que
permitan de manera progresiva y gradual la libre circulacin y permanencia de los nacionales andinos
en la Subregin con fines laborales bajo relacin de
dependencia.
A raz de dicha norma, el MTPE modific su Ley de
Organizacin y Funciones (LOF) y su Lineamiento de
Poltica Socio laboral 2009-2011, a fin de crear la
Direccin de Migracin Laboral, que tiene entre
sus principales funciones, la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de las polticas nacionales y sectoriales en materia de migracin laboral,
garantizando el cumplimiento de los derechos de
los migrantes y de sus familiares.
De otro lado, es importante resaltar que en julio del
ao 2011 se cre la Comisin Multisectorial Permanente llamada Mesa de Trabajo Intersectorial para
la Gestin Migratoria, impulsado por el Ministerio
de Relaciones Exteriores, en la que participan 19
entre entidades del Estado y de sociedad civil. Esta
Mesa de Trabajo debe asumir el reto de promover
en el pas la atencin de la migracin internacional
de manera intersectorial, en todos sus aspectos.
D.M.: Desde un enfoque basado en derechos,
qu caractersticas debera tener una poltica
migratoria?
E.V.: Es importante resaltar que el enfoque de
derechos en las polticas pblicas le recuerda al
Estado que sus obligaciones establecidas en los
instrumentos internacionales, convirtindolo en garante de la proteccin de los derechos de todas las
personas. En esa medida, las polticas migratorias
con enfoque de derechos exigen acciones especficas y medidas afirmativas de proteccin de la persona migrante de la manera ms integral posible,
en articulacin con otras polticas, como la laboral,
de salud y seguridad social, la demogrfica y la de

poltica exterior, necesarias para el tratamiento del
fenmeno migratorio.
En ese sentido, en opinin de la Defensora del
Pueblo, una poltica migratoria con enfoque de derechos debera:
Asegurar una migracin segura, en la que las
instituciones involucradas sean eficientes y eficaces para proteger los derechos de las personas, y al mismo tiempo estn preparadas para
combatir los delitos que puedan producirse en
contextos migratorios (como la trata de personas, el trfico ilcito de personas, la falsificacin
de documentos, etc.);
Asegurar los derechos laborales de los migrantes, independientemente de su nacionalidad y
condicin migratoria;
Incorporar la perspectiva de gnero y medidas
especiales de proteccin de nios y nias;
Establecer programas de regularizacin migratoria;
Establecer programas de retorno y reinsercin;
Asegurar un trato igualitario para la proteccin
de los derechos fundamentales de las personas
migrantes.
D.M.: En la actualidad se viene debatiendo el Plan
Nacional de Derechos Humanos, cul es la propuesta de la Defensora del Pueblo acerca de lo
que debera decir este instrumento sobre los derechos de las personas migrantes y en otros contextos de movilidad humana?
E.V.: Para empezar debera contemplar en la proteccin de los derechos de las personas migrantes,
no solo de los peruanos que se encuentran fuera
del pas, sino tambin de los extranjeros que se encuentran en territorio nacional.
Para ello debera promoverse una gestin integral
de las migraciones y de otras formas de movilidad
humana (trata de personas, trfico ilcito de migran-
La decisin 545 Instrumento Andino de Migracin Laboral fue aprobada en el Recinto Quirama, Departamento de Antioquia, Repblica de Colombia, el 25 de junio de 2003, por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
1
Retos y perspectivas de las polticas pblicas sobre migracin en Per

tes, aptridas, proteccin a refugiados, entre otros),
a travs de una legislacin coherente y eficaz, que
cumpla con los compromisos internacionales en
materia de derechos humanos, derecho comunitario y otros acuerdos multilaterales y bilaterales
adoptados por el Estado.
contempla solo una situacin especfica, del ciudadano peruano que debe haber radicado no menos
de cinco aos en el exterior y retorna para establecer una empresa. De ah que los beneficios establecidos sean bsicamente tributarios y no existan
otras medidas.
Tambin es importante, como se ha sealado anteriormente, que la poltica migratoria deje de ser
abordada solo desde una mirada de poltica exterior
y de seguridad nacional; siendo imperioso atender
como lo venimos sealando constantemente todos los aspectos de la migracin (causas, dimensiones, etapas, actores, etc.) de manera integral,
articulando con otras polticas de Estado, especialmente las polticas laborales, educativas, de salud
y seguridad social, demogrficas y de desarrollo territorial, entre otras.
An no se tiene cabal comprensin desde el Estado

de los aspectos en los que se debe incidir para garantizar convenientemente todos los componentes
del derecho al retorno de nuestros compatriotas en
condiciones adecuadas, y a facilitar su reinsercin
en el pas.
El Plan Nacional de Derechos Humanos debera

convertirse, en este aspecto, en una herramienta
que contribuya desde las polticas pblicas a abordar el cumplimiento de las obligaciones estatales
que tienen impacto directo en los derechos de los
migrantes.
Por ello, en el Informe N 146, se propuso que esta

norma contemple otros supuestos necesarios como
el retorno de menores no acompaados, la reunificacin familiar, la repatriacin de peruanos en situaciones de emergencia o extrema necesidad (por
efecto de la aplicacin de la Directiva de Retorno de
Inmigrantes de la Unin Europea, la Ley SB 1070
de Arizona en Estados Unidos o la criminalizacin
de la migracin irregular en Italia) y el rescate de
personas vctimas de trata de personas2.
E.V.: En efecto, tenemos conocimiento que existira

un proyecto de ley que estara impulsando la Cancillera pero que an no ha sido entregado al Congreso y por tanto, no es de conocimiento pblico.
En ese mismo sentido, las medidas que puedan implementarse no estaran centradas nicamente a
exoneraciones tributarias sino tambin a medidas
de proteccin (si son vctimas de trata, nios no
acompaados), posibilidades de desarrollo y laborales (profesionales capacitados), posibilidades de
mejorar su calidad de vida (jubilados, adultos mayores), entre otras acciones que requieren necesariamente del concurso de distintas entidades, pues
actualmente la Ley de Incentivos Migratorios se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria (SUNAT).
En lo que respecta a nuestro anlisis del actual

marco en materia de incentivos migratorios, puedo
sealar que la Ley N 28182, tiene limitaciones y
por ello, el nmero de personas que se han acogido
a sus beneficios es muy reducido. A nuestro entender, el problema principal radica en que esta norma
As se ha contemplado la norma en otros pases,

como por ejemplo Colombia que considera a distintos tipos de inmigrantes, como el retorno solidario (los que pidieron asilo), el retorno humanitario, el retorno laboral y el retorno planificado o
productivo.
D.M.: En esos ltimos meses se ha debatido sobre la promocin de la migracin de retorno en el

Per existiendo un proyecto de ley en la materia.
Cul es la perspectiva de la Defensora del Pueblo acerca de esta propuesta y/o qu debera tener una ley que programe la migracin de retorno
desde un enfoque de derechos?
De acuerdo a lo establecido en el artculo 7 de la Ley N 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Trfico ilcito de Migrantes, El
Estado debe proporcionar (...) a las vctimas, colaboradores, testigos, peritos y sus familiares directos dependientes, como mnimo: la
repatriacin segura, alojamiento transitorio, asistencia mdica, sicolgica, social, legal, (...).
2
Aportes para el debate

Lecturas significativas para una mirada alternativa sobre la
Movilidad Humana versin en consulta con los lectores de
DILOGOS MIGRANTES
Jaime Cruz R.1
Introduccin
El presente documento registra la bsqueda inicial
de un enfoque alternativo para interpretar e intervenir los procesos de movilidad humana en estas
dcadas iniciales del presente siglo XXI, con especial referencia a los pases andinos y a la nacin
colombiana. Para tal efecto se revisa el concepto
y la prctica de la Comprensin y sus principios
de contextualizacin, de sentido y humanizacin
de los compromisos como complemento de la
explicacin inherente a los procesos del Conocimiento.
Con el propsito de situar la dinmica y los focos de la movilidad humana en una perspectiva
de la Comprensin, se enuncian los contextos actuales de la misma, a nivel mundial/global y a nivel
local/familiar y, brevemente, el correspondiente rol
del Estado.
Para sustentar esta mirada alternativa, se ha recurrido a lecturas de calificados autores del pasado
siglo XX y del presente siglo que orientan y facilitan
el construir un espacio abierto a dilogos comprensivos que superen el conocimiento fragmentado sobre un tema de inters colectivo, a
nivel mundial, como es el de la Movilidad Humana.
Para una orientacin al lector presentamos, en este
breve documento, algunas de las referencias en
cada uno de los apartados:
I. Hacia la comprensin de la Migracin

Hannah Arendt, Edgar Morn, Jacques Attali.
II. El Contexto Mundial: La Globalizacin. Las Revoluciones Tecnolgicas.
Edgar Morn, Bertrand Badie, Jeremy Rifkin, Ignacio Ramonet.
III. El Contexto Familiar y sus despliegues existenciales
Andr Comte-Sponville, Jos Sarukhan y Miguel
Len-Portilla.
IV. La Movilidad Humana. Saludable/creadora,
Irregular, Ilcita
Moiss Naim.
V. Eplogo. La Utopa XXI: La Humanidad es una
obra de arte
Francisco Maturana, Martha Nussbaum.
Hacia la comprensin de la migracin
La filsofa Hannah Arendt fue migrante a causa
del Totalitarismo Nazi. Su recorrido: Alemania:
1906/1933; Francia: 1933/1940 (en 1937 perdi la nacionalidad alemana) y Estados Unidos:
1941/1975 (Recibi la nacionalidad estadounidense en 1951).Su libro Los orgenes del Totalitarismo estuvo precedido por sus Ensayos de Comprensin. Para Arendt, La comprensin precede
y contina el conocimiento. La comprensin preliminar, que est en la base de todo conocimiento, y
Arquitecto, egresado de la Universidad Nacional de Colombia. Candidato a Doctorado en Ciencias del Desarrollo. Universidad
Central de Venezuela. Docente en universidades pblicas y privadas. Ha asesorado a la Fundacin ESPERANZA en los macro proyectos: Servicio Colombo Ecuatoriano de Migracin SECEMI (2007/09), y en el desarrollo del Servicio Andino de Migraciones SAMI
(2011/13).
1

la verdadera comprensin que lo trasciende, tienen
en comn el hacer del conocimiento algo con sentido.
Y precisa:
La paradoja de la situacin moderna parece ser
que nuestra necesidad de trascender tanto la
comprensin preliminar como la aproximacin
estrictamente cientfica surge del hecho de haber
perdido nuestras herramientas de comprensin.
Nuestra bsqueda de sentido est al mismo tiempo, estimulada y frustrada por nuestra incapacidad para dar origen al sentido....
La importancia de la comprensin para complementar y dar sentido al conocimiento de realidades

complejas y predominantes en determinados periodos histricos, pauta el trabajo de Hannah Arendt.
As lo registra en sus obras Sobrevivir al Totalitarismo (del cual se tomaron las citas anteriores) y
Lo que quiero es comprender, en el cual Arendt
afirma:
Los seres humanos necesitamos del dilogo
comprensivo y disponemos de la facultad de imaginar: Sin este tipo de imaginacin, que es de hecho comprensin, no seriamos capaces de orientarnos en el mundo. Es la nica brjula interna
que poseemos....
Las anteriores tesis Arendtianas sobre el significado de la comprensin son ratificadas por Edgar
Morn, en su estudio sobre la complejidad humana,
expuesto en El Mtodo. En el tomo No. 3 - El conocimiento del conocimiento, Morn plantea:

La comprensin es el modo fundamental de conocimiento para cualquier situacin humana que
implique subjetividad y afectividad y, ms centralmente, para todos los actos, sentimientos, pensamientos de un ser percibido como individuo/
sujeto.
(Por su parte la explicacin es un conocimiento adecuado a los objetos, y que se aplica a los
seres vivos cuando estos son percibidos, concebidos, estudiados como objetos) El campo de
la comprensin es tan vasto como el del conocimiento humano, ya que todo, lo que procede por
analoga y representacin es de naturaleza comprensiva.
En el ao 2003, Jacques Attali nos present en su

libro El Hombre Nmada, en nuestra opinin, una
tesis comprensiva del fenmeno migratorio:
...El sedentarismo no es ms que un breve parntesis en la historia de la humanidad. Durante lo esencial de su aventura, el hombre ha sido
modelado por el nomadismo y est en proceso de
convertirse de nuevo en viajero. ....
En especial, se anuncia una aceleracin de la
mundializacin mercantil, particular avatar del
nomadismo. Preludio de un amplio desorden planetario, de vastos movimientos poblacionales y el
recrudecimiento de un terrorismo sin fronteras
Para escapar del caos que se anuncia y de los
totalitarismos an posibles, la humanidad deber
lograr vivir, a la vez como sedentaria para construirse y como nmada para inventarse.
I. EL CONTEXTO GLOBAL. La Globalizacin. Las Revoluciones Tecnolgicas

La movilidad humana intranacional, comunitaria/
regional o internacional se inscribe en la incesante
bsqueda del mejoramiento de la calidad de vida,
por parte de un individuo, una familia o una comunidad. Esa movilidad, con su carcter de despliegue
territorial se incentiva y se apoya en el despliegue generacional del grupo familiar.
Obviamente, esos dos despliegues que dinamizan
el ejercicio y la cotidianidad familiar, pueden tener
una modalidad voluntaria o forzada y generarse por

motivos econmicos, culturales, sociopolticos o de
violencia y tambin climticos. De all, la complejidad de toda situacin de movilidad humana.
Esas condiciones de transnacionalizacin familiar
se inscriben hoy, naturalmente, en la globalizacin,
a la cual se refiere el socilogo francs, Edgar Morn, en los siguientes trminos, en su libro Hacia
el abismo? Globalizacin en el siglo XXI:

La globalizacin, que comenz en 1990, es la
etapa actual de una era planetaria que se inici
en el siglo XVI con la conquista de las Amricas
y la expansin de las potencias de Europa occidental en el mundo. Este proceso est marcado
por la depredacin, la esclavitud y la colonizacin,
pero esta era planetaria tambin ha conocido otro
desarrollo....
...La globalizacin de la dcada de 1990 se inscribe en el doble proceso de dominacin/emancipacin y, a la vez, le aporta nuevos aspectos.
La implosin del totalitarismo sovitico y el fracaso de las economas estatales burocratizadas favorece, a la vez un empuje democrtico en todos
los continentes y una expansin del mercado,
que se vuelve verdaderamente mundial bajo la
gida del liberalismo econmico; el capitalismo
se ve revitalizado por la fabulosa expansin informtica; la economa mercantil invade todos los
sectores de lo humano, la vida y la naturaleza; en
consecuencia, la mundializacin de las redes de
comunicacin instantnea dinamiza el mercado
mundial y es, al mismo tiempo, dinamizada por
l...
Por su parte, el politlogo francs Bertrand Badie,

en su entrevista con Sophia Rodrguez Pouget (El
Tiempo, 0ctubre 2012) describe, los parmetros
inesperados que estn determinando la geopoltica
mundial:
...Porprimera vez en la historia, todos los seres
humanos estamos reunidos sobre la misma arena, y las distorsiones, desigualdades y contrastes
sociales hoy son mayores que nunca...
...Que no nos equivoquemos de mundo porque
estamos en uno donde los sufrimientos humanos
y sociales se han convertido en la principal matriz de transformacin poltica y centro del juego
internacional y el xito ser del que sepa hacerse cargo de ellos y no delque quiera hacer obras
de poder. Hay que repensar el mundo mirando la
base, que es el hombre, porque la finalidad de las
relaciones internacionales no es el Estado, ni el
poder, ni la guerra, sino el ser humano...
La globalizacin contempornea (XX-XXI), producto

de la convergencia de las dos Revoluciones Tecnolgicas del siglo XX (en 1908 la de Energas Fsiles
y en 1971 la de la Informacin y Comunicaciones),
estableci el Contexto en el cual surgir en la prxi-
ma dcada la nueva Revolucin Tecnolgica; la Biotecnologa anunciada y caracterizada por Jeremy

Rifkin, en su libro: El siglo de la Biotecnologa.
(Paidos, 2009).
En el Captulo 1, Rifkin enuncia los siete elementos que conforman la matriz operativa de esta
nueva (VI) Revolucin precisando en el sptimo la
siguiente tesis:
...Una nueva concepcin cosmolgica de la evolucin est sitiando ya la ciudadela neodarwiniana con una visin de la naturaleza compatible con
los supuestos operativos de las nuevas tecnologas y la nueva economa global. Las nuevas ideas
acerca de la naturaleza ofrecen el marco que da
legitimidad al siglo de la biotecnologa al sugerir
que esta forma nuestra de reorganizar la economa y la sociedad es una ampliacin de los principios y prcticas de la propia naturaleza y, por lo
tanto est justificada...
Aunque para la investigadora de la Universidad de

Sussex (Inglaterra), Carlota Prez, esta nueva Revolucin debe evidenciarse en la prxima dcada,
para Jeremy Rifkin esto suceder en el 2025. En
todo caso, la Vida en todas sus formas y modalidades tendr exigencias y vigencias ms relevantes a
partir de los prximos quinquenios.
Los pases andinos integrantes de la Comunidad
Andina, enfrentan esa relevancia de la Vida con normativas constitucionales apropiadas. Ecuador en el
artculo 71 de su Constitucin (2008) reconoci los
derechos de la Naturaleza en cuanto productora
de vida. A su vez, el Prembulo de la Constitucin
de Bolivia (2009/2010) es un homenaje a la Naturaleza.
Estas dos Constituciones del Siglo XXI, aunque
mantienen el enfoque de las Constituciones de Colombia (1991) y de Per (1993), en cuanto concebir
sus naciones como Estados Sociales de Derecho,
avanzan al incorporar la Naturaleza al mbito de los
Derechos y al enfatizar en la Biodiversidad. Es decir,
el panorama constitucional de los pases andinos
ofrece un contexto abierto a las formas y tecnologas de la Vida, a partir de la diversidad biolgica y
cultural que caracteriza la Regin Andina.

Pero la tarea de nuestros pueblos andinos de los
pueblos perifricos no ser fcil. El periodista espaol Ignacio Ramonet, en su libro La crisis del
siglo (Le Monde diplomatique, 2012) al hablar
Sobre la globalizacin, complementa la visin de
Rifkin, en los siguientes trminos:
...El mundo conoce una nueva era de conquista
similar a la de los descubrimientos y la colonizacin. Pero, mientras los actores principales de las
anteriores expansiones eran los Estados, esta vez
son las empresas y los grupos industriales y financieros privados los que se proponen dominar el
mundo.. ... la patente generalizada del material vivo abre nuevas perspectivas de expansin al
capitalismo. Una gran privatizacin de todo cuanto atae a la vida y a la naturaleza se prepara, lo
que favorecer la aparicin de un poder probablemente ms absoluto de lo que se haya conocido
en la historia...
...Es hora de concebir que otro mundo es posible.

Y de fundar otra nueva economa, ms solidaria,
basada en el principio del desarrollo sostenible y
colocando al ser humano en el centro de las preocupaciones...
En el Contexto regional Andino, por su biodiversidad

natural y cultural, la incidencia de la Biotecnologa
tendr un impacto relevante y por ello los pases andinos tienen, en este y los prximos quinquenios,
un reto de adaptacin conceptual y programtica
en los campos educativo, tecnolgico y socioeconmico a las nuevas tareas que la globalizacin y
la nueva Revolucin le exigen y le aportan en sus
enfoques de Vida, incluyendo sus procesos de Movilidad Humana. A su vez, la Regin Andina, con su
biodiversidad, centrada en la vida, ser un espacio/objetivo de intenciones migratorias.
II. EL CONTEXTO FAMILIAR. Sus Despliegues Existenciales2

An, en los estudios estadsticos la movilidad humana, sea intra o internacional, se registra a partir
del individuo/migrante y su movimiento origen-destino, como el indicador bsico para el anlisis del
fenmeno migratorio. Medicin justificada y necesaria, pero incompleta.
Cada vez ms, se hace evidente la importancia de
comprender y conocer el proceso migratorio en
funcin del grupo familiar, esto es, a partir de su
creciente situacin de familia transnacional y por
lo tanto, de las condiciones de vida de quienes migran y de quienes se quedan, de las formas de
acompaamiento y comunicacin del nmada
con el sedentario, as como de los procesos de
fragmentacin y de reintegracin del grupo migrante con los aspectos de ubicacin y comprensin en
el lugar-destino, y de separacin y/o de retorno que
conllevan.
La familia y su despliegue generacional

Las Constituciones andinas reconocen a la familia
como la clula del Sistema Social. El Art. 42 de la
Constitucin Colombiana (1991) dice:
La familia es el ncleo fundamental de la sociedad. Se constituyepor vnculos naturales o jurdicos, por la decisin libre de un hombre y una
mujer de contraer matrimonio o por la voluntad
responsable de conformarla. El Estado y la sociedad garantizan la proteccin integral de la familia.
La ley podrdeterminar el patrimonio familiar inalienable e inembargable. La honra, la dignidad y la
intimidad de la familia son inviolables.
Pero, en el ejercicio sobre los Derechos humanos,

ha adquirido un mayor relieve el aspecto relacionado con la vulneracin de dichos derechos, habiendo quedado relegada la tarea de la formacin
Se usa el trmino despliegue en su connotacin semntica: ampliar la cobertura de una estrategia; convertir un potencial en
una realizacin; pasar de lo cerrado a lo abierto. El socilogo Hugo Zemelman, en su libro Necesidad de conciencia, (200. Edit.
Anthropos, Espaa, comenta (pg. 61): Cuando hablamos de mundo y conciencia no es una invocacin a asumirnos como punto de
partida del despliegue?Si el despliegue es la transformacin de la realidad como exterioridad en mbitos de sentidos, se requiere
para lograrlo poder escuchar la necesidad de ser sujeto....
2

familiar y ciudadana para el ejercicio pleno de los
mismos.
En esa ineludible tarea formativa generacional adquiere importancia el enfoque de la Dignidad Humana en cuanto el Sentido de los derechos humanos. Esta Dignidad Humana es un potencial de autonoma y reconocimiento a desarrollar y construir
por cada individuo en su mbito familiar, educativo y
comunitario, apoyado en la proteccin y facilitacin
del colectivo, y especficamente del Estado.
Ese Despliegue generacional implica el ejercer
y conducir todas las fases de la vida de los integrantes del grupo familiar con sus diferentes nacimientos: a) la llegada al mundo; b) la capacidad a
partir de la adolescencia, de reproducir la vida y c)
la aparicin en el espacio pblico (Tesis Arendtiana). De esta manera se facilita a toda persona una
creciente autonoma y la construccin de su dignidad humana. Convendra agregar un nuevo nacimiento d) la llegada a otras tierras: el nacimiento
del migrante.
La Familia: Su Despliegue Espacial/

Territorial. Un ejercicio de la vida
tanto las tradicionales campo/ciudad y periferia/

capital (modalidades subregionales) como en especial la creciente movilidad migratoria internacional,
a diferentes escalas geogrficas e interculturales.
Y la migracin, sea intra o internacional, se corresponde, cada vez ms, con las caractersticas de un
despliegue familiar.
Los hechos cruciales del proceso migratorio ya no
son tanto las condiciones de adaptacin al lugardestino, facilitado en parte por las redes sociales y las agrupaciones tnicas y nacionales de
las poblaciones migratorias, sino el manejo de la
fragmentacin en la condicin transnacional del
grupo familiar y previamente, las condiciones del
movimiento origen - destino, incluyendo los pasos
fronterizos y las mafias que negocian en esos
caminos transfronterizos debido a la carencia de
comprensin y de negociacin migratoria de los Estados-Nacin. Indudablemente, las dificultades en
las fases de transnacionalizacin, fragmentacin y
reagrupacin de los grupos familiares son resultado directo de la incomprensin vigente an en los
pases, sobre la movilidad humana. Aunque no es
utpico pensar en el logro de una visin contempornea humanizadora en relacin con el fenmeno migratorio.
Conviene reiterar que el imperativo y el ejercicio

de las presentes dcadas es la movilidad Humana
III. La Movilidad Humana

La Movilidad Humana, en cuanto desplazamiento
individual, grupal o comunitario desde un lugar
de Origen (A) hacia otro lugar de Destino (B), con
el propsito de su ubicacin en B como residencia
permanente o prolongada el caso de la migracin, o temporal con fines de estudio, trabajo o actividad turstica, promueve normativas y decisiones
de regulacin en relacin con esa movilidad, especialmente en el lugar B (destino) pero tambin en
el lugar A (origen) y adems en los espacios de
traslado de A hacia B.
Las normativas y decisiones se hacen restrictivas o
no a partir de las polticas y los criterios de cierre
o apertura migratoria, segn las condiciones de

desarrollo del lugar B en funcin del ejercicio de su
Soberana en cuanto Estado-Nacin y tambin del
perfil tnico, personal y profesional del inmigrante
del lugar A en relacin con los requerimientos laborales y empresariales o diplomticos del lugar B.
Obviamente, la dinmica de la movilidad humana,
a nivel regional o mundial, es producto de las desigualdades en las situaciones de desarrollo, entre
los diferentes pases, lo cual origina la intencin de
los habitantes de un pas con escaso desarrollo a
buscar oportunidades de mejor calidad de vida en
otro pas con mayor desarrollo. La movilidad, a nivel

intranacional, obedece a la misma causa: bsqueda de oportunidades.
La Movilidad Saludable/Creativa
procesos migratorios, as como la existencia de una

informacin integral con la correspondiente documentacin vlida/autorizada del individuo o grupo
migrante.
El siguiente grfico3 registra el proceso migratorio

en cuanto desplazamiento de un lugar de origen(A)
hacia un lugar de destino (B) - que se puede extender a otro destino C) y la posibilidad de retorno desde B (o C), hacia A, luego de un tiempo de permanencia temporal o residencial prolongada o corta. Esto exige, posiciones abiertas y negociadas
entre los pases de origen y de destino sobre los
La plena condicin saludable de esa Movilidad

implica una decisin familiar favorable para la situacin de transnacionalidad del grupo. Es decir,
se requiere en las prximas dcadas una formacin
ciudadana colectiva, de carcter creativo y planetario cuyo logro implica un aprendizaje desde lo
intranacional y lo regional/comunitario hacia lo internacional.
Para una movilidad saludable, la conciencia del

derecho a la Vida, con creciente calidad y plenitud,
debe convertirse en una necesidad fundamental
-radical. Un Derecho a la Vida en pleno siglo XXI en
cuanto una vigencia integrada del Ser-Nmada y del
Ser-Sedentario (Attali) respaldado en propsitos y
potencialidades de desarrollo colectivo de todos los
integrantes del Estado/Nacin y del Sistema Regional/Comunitario. A partir de all podra considerarse
la gestacin del ciudadano planetario en un Sistema Mundial.
Lo irregular en la Movilidad Humana
El grfico es del autor.
A partir de lo anterior, lo irregular en la Movilidad

Humana lo constituye, bsicamente, el incumplimiento de las normativas y requerimientos del lugar B destino por parte del migrante del lugar A
-origen-, necesarios para su recepcin y acogida en
su condicin de inmigrante. En especial, la carencia
de los Papeles que certifican sus condiciones de
migrante regular: pasaporte, visa, tiempo de permanencia, pautas para la reagrupacin familiar, etc.,
determinan lo irregular.

Para caracterizar esa irregularidad, Nam (2006)
nos recuerda:
...En 2004 se contaron en todo el mundo 175
millones de emigrantes documentados, lo que
representa el 3 por ciento de la humanidad; y el
nmero de indocumentados alcanz la mitad de
esa cifra.
En sntesis, las condiciones de regularidad o irregularidad en la movilidad humana migratoria es el

resultado de las negociaciones directas entre los
Estados-Nacin A y B respondiendo a la presin del
fenmeno migratorio. Acuerdos que se realizan ms
fcilmente entre regiones geogrfica y culturalmente prximas. Es el reto que tienen actualmente los
pases Andinos. Los acuerdos de movilidad humana
-con sus aciertos y limitaciones- en MERCOSUR y en
la Unin Europea, ofrecen una referencia a analizar
y aprovechar, hoy en nuestros pases.
Lo Ilcito en la Movilidad Humana

En el mbito de la Movilidad Humana, adems de
los grupos vecinales y comunitarios con intencin de
movilidad territorial y el Estado, en cuanto conductor y regulador del Sistema Social, intervienen otros
actores de carcter criminal y con alta capacidad y
flexibilidad operativa a nivel local, nacional o internacional para generar negocios ilcitos con el control,
la distribucin y venta de armas, drogas y personas.
Al respecto, la presentacin editorial del libro Ilcito (2006) del economista venezolano, Moiss
Nam, comenta lo siguiente:
Siempre han existido, contrabandistas, traficantes y piratas, pero nunca como hoy, con la
capacidad de operar a nivel mundial, conectando
los lugares ms remotos del planeta y las capitales ms cosmopolitas a la velocidad de internet
o de sus jets privados, con un poder econmico
que mueve ms del 10 por ciento del comercio
mundial (diez veces ms que hace una dcada), y
sobre todo con el poder poltico que han acumulado en todo el mundo
Asimismo, Nam, en el captulo 2, Los contrabandistas globales estn cambiando el mundo, escribe lo siguiente:
En las prximas dcadas, las actividades de

las redes mundiales de traficantes y sus socios
tendrn un enorme impacto en las relaciones
internacionales, las estrategias de desarrollo, el
fomento de la democracia, los negocios y las finanzas. La emigracin, la seguridad global, y la
guerra y la paz....
En el tema de Multitudes en movimiento (captulo

5), Nam, afirma:
El trfico de seres humanos no es todava la forma ms rentable de comercio ilcito -ese honor le
corresponde al narcotrfico- pero probablemente
se trata de la que est experimentando un crecimiento ms rpido. Se estima que el contrabando
transfronterizo, que no representa ms que una
parte del negocio, desplaza entre setecientos mil
y dos millones de personas al ao. ...Segn
las Naciones Unidas, si se combina el trfico a
larga distancia con el contrabando transfronterizo emerge un panorama global de comercio con
seres humanos que afecta al menos a cuatro millones de personas cada ao
Nam, frente a esa movilidad humana irregular e Ilcita, responde a la pregunta:

Qu hacer? El comercio ilcito no tiene que ser
un misterio. Disponemos de toda la informacin
que necesitamos para actualizar nuestros conocimientos sobre su funcionamiento y la razn por la
que se ha convertido en un fenmeno tan generalizado y poderoso
Y agrega:
Hay unos cuantos presupuestos tan bsicos
como sencillos, aunque a menudo ignorados, que
conviene tener en cuenta:
Lo que impulsa el comercio ilcito no es la
baja moral sino las altas ganancias.
El comercio ilcito es un fenmeno poltico.
El comercio ilcito tiene que ver ms con transacciones que con productos.
El comercio ilcito no puede existir sin el comercio lcito.
El comercio ilcito es cosa de todos.
Los gobiernos no pueden hacerlo todo solos.
La tarea de intervenir/restringir lo irregular y ante

todo lo ilcito en la movilidad humana, con especial

referencia al trfico humano la trata de personas,
a nivel nacional e internacional-, exige acuerdos y
compromisos globales y continuos, y al mismo tiem-
po, realistas procesos de informacin y educacin

a nivel local y nacional.
IV. Eplogo: La utopa/Siglo XXI: La humanidad es una obra de arte

Las lecturas anteriores sugieren diversas tesis para
comprender y orientar la dinmica migratoria. En
nuestro caso, como reflexin conclusiva de esta
fase inicial en la bsqueda de esa Comprensin,
hemos decidido recurrir a dos obras a partir de
un concepto que las congrega: El respeto por el
Otro, adquirido internalizado desde la niez
y ejercido como ciudadana universal. Estas obras
son La Democracia es una obra de Arte de Humberto Maturana y El cultivo de la Humanidad de
Martha Nussbaum.
Maturana plantea:
Qu es el amor en el dominio conductual? Es la
emocin ms simple de todas, es el dominio de
las conductas en las cuales el otro surge como
legtimo otro en condiciones seguras.
No es una virtud, no necesita mayor entendimiento, son las condiciones en las cuales el otro
surge como legtimo otro, en combinacin con
uno
Y agrega:
Qu tiene que pasar para ello? Tenemos que
respetarnos a nosotros mismos. El respeto por el
otro pasa por el respeto por s mismo; el respeto
por s mismo pasa por el respeto por el otro. Pero
para que eso pase, el nio debe crecer de tal manera que adquiera conciencia de s y conciencia
del otro en la legitimidad de la relacin social
Por su parte, Nussbaum afirma:

Es necesario que la educacin para la ciudadana universal comience a temprana edad. Apenas los nios se adentran en la narracin, pueden
contar historias sobre otras tierras y pueblos.
Sera muy bueno que un currculo para el ciudadano del mundo comenzara en primer ao de prima-
ria, cuando los nios pueden aprender de manera

entretenida y sin que les causen problemas el hecho de que las personas tienen muchas tradiciones y maneras de pensar distintas
Y para enunciar el rol del Estado en la formacin,

nos restringimos a un texto del proyecto constitucional del Congreso Nacional Africano (CNA) , citado
por Nussbaum:
La Educacin deber orientarse al desarrollo de
la personalidad humana y hacia un sentido de la
dignidad personal; adems, debe apuntar al fortalecimiento del respeto por los derechos humanos
y las libertades fundamentales, y al fomento del
entendimiento, la tolerancia y la amistad entre los
sudafricanos y entre las naciones
En sntesis, la comprensin da la Movilidad humana

debe tener en cuenta y manejar apropiadamente
las siguientes Intenciones y Tensiones comprehensivas:
La vocacin del Ser Humano, por construir un
lugar/hogar en cuanto Sedentario e inventar y realizar su sueo en cuanto Nmada
(Attali ).
Utilizar y/o fortalecer el potencial natural con el
cual se llega al mundo.
Fortalecer/calificar la familia como espacio
de los nacimientos y propiciar el despliegue
generacional en su articulacin y soporte del
ineludible y creativo despliegue territorial.
Formar para reconocer la diversidad natural y
cultural del Mundo, as como reconocer y respetar el Otro.
Humanizar la Humanidad en cuanto la comprensin equilibrada y coherente de los Derechos Humanos, los deberes y las Responsabilidades individuales y colectivas.

Regular/controlar las Necesidades Humanas
alienantes ambicin, poder y ambicin en
su constante confrontacin con las necesidades propiamente Humanas como el amor, la
amistad, etc. (Hller).
Durante el siglo XXI, el Colectivo Humano tiene un
desafo complejo pero posible: los Estados-Nacin
en su diversidad sociopoltica y cultural tienen derecho a consolidar su identidad, pero al mismo tiempo, por el ineludible compromiso de la formacin
del ciudadano universal y el cultivo de la Humanidad, tienen que construir no Fronteras-Muro,
sino Fronteras-Espacios apropiadas a Encuentros
Interculturales que promuevan la manifestacin del
respeto por s mismos y el respeto por el Otro.
Ante todo:
... Con el fin de cultivar la humanidad en el mundo actual, se requieren tres habilidades. La primera es la habilidad para un examen crtico de uno
mismo y de las propias tradiciones, que nos permita experimentar lo que siguiendo a Scrates,
podramos llamar vida examinada Adems
la capacidad de verse a s mismos como seres
humanos vinculados a los dems seres humanos
por lazos de reconocimiento y mutua preocupacin La tercera destreza se puede llamar imaginacin narrativa,la capacidad de pensar como
seria estar en el lugar de otra persona, ser un
lector inteligente de la historia de esa persona
(Martha Nussbaum).
Bibliografa
ARENDT, H. (2010). Lo que quiero es comprender. Editorial Trotta: Madrid.
ATALI, J. (2010).El hombre nmada. Editorial LUNA: Bogot.
BADIE, B. (2012). Nuevas reglas del juego mundial. Entrevista realizada por: Sophia Rodrguez Pouget. El
Tiempo: Bogot. Disponible en: http://www.eltiempo.com/lecturas-dominicales/ARTICULO-WEB-NEW_

NOTA_INTERIOR-12276928.html
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ZEMELMAN, H. (2002). Necesidad de conciencia. Editorial Antrophos: Espaa.
Anotacin final: Este documento hoy, en su versin inicial se
reelaborar, a partir de los aportes que realicen sus lectores, con
especial referencia a los miembros y profesionales de las entidades
asociadas a la CAN y de las comprometidas con el Proyecto Servicio
Andino de Migraciones (SAMI). Paralelamente, se estn preparando
dos Documentos/Reflexiones que surgieron del presente trabajo y
que se harn llegar a los interesados, que los soliciten al correo:
e_arqcruz@yahoo.com. Los documentos son:
La comprensin en el saber contemporneo y en el saber ancestral
indgena Mhuysqa.
Las estrategias educativas. Siglo XXI y las Tecnologas de la Informacin - TICs.
Bogot, Marzo 7, 2013
Declaraciones
e informes especiales
Declaraciones e informes especiales
Inclusin de la poblacin migrante y retornada en los Programas de Educacin y Salud de los Pases Andinos

Parlamento Andino aprueba adhesin de la CAN
1
al Acuerdo de Residencia del MERCOSUR
Luca Alvites2 y Ricardo Jimnez3
En sesin del pleno del Parlamento Andino, entre

los das 26 y 29 de septiembre en Bogot, Colombia, los representantes de Per, Bolivia, Colombia y
Ecuador, aprobaron por unanimidad la Decisin que
propone formalmente a los ejecutivos de la Comunidad Andina de Naciones - CAN adherir en bloque
y formalmente al Acuerdo sobre Residencia de los
Estados Partes del MERCOSUR, Chile y Bolivia.
El camino recorrido
El Acuerdo se elabor en 2002, tuvo una primera
implementacin unilateral, de hecho, por parte de
Argentina en su nueva Ley Migratoria y Plan Patriota
del ao 2004 y se implementa plenamente a partir de 2009 en los 6 pases del Acuerdo: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Chile y Bolivia. El 28
de junio de 2011, en Paraguay, se firm, por parte
de autoridades competentes de los ses pases del
Acuerdo y del Per, el Acta de adhesin formal del

Per al Acuerdo, ratificado en la normativa interna
en abril del mismo ao, y est en proceso de implementacin. De esta manera, esta adhesin en
bloque de la CAN slo requiere en la prctica de la
adopcin por parte de Ecuador y Colombia, facilitada por el hecho de ser ambos asociados al MERCOSUR desde el ao 2004.
Hacia la ciudadana suramericana

El Acuerdo constituye la normativa ms avanzada
en materia migratoria regional, pues permite, a
cualquier nacional de unos de los pases partes y
en cualquiera de los otros pases partes, residir y
desarrollar cualquier actividad lcita, con la sola demostracin de nacionalidad y no contar con antecedentes penales, sin exigir siquiera la acreditacinde
trabajador mediante contrato, e independiente de
su condicin de regularidad, ya que permite regularizarlo, incluso sin pagar multas adicionales (art.
3, prr. ltimo). Representa as lo ms cercano a la
ciudadana suramericana, condicin imprescindible

de una plena integracin regional.
Por eso, ms all de que ya dos de los cuatro pases de la CAN estn adheridos al Acuerdo, la adhesin en bloque de la CAN con MERCOSUR en este
materia representa un paso simblico y poltico significativo, que fortalece el proceso de integracin
regional suramericano, con 9 de los 11 pases de
la actual Unin de Repblicas Suramericanas - UNISUR. Y lo hara a escala humana, la de la mayor
Disponible en: http:www.lemondediplomatique.cl/PARLAMENTO-ANDINO-APRUEBA-ADHESION.html

Luca Alvites es sociloga peruana (por la U. de San Marcos), Tesista del Magster en Gnero y estudios latinoamericanos de la U.
de Chile, Asesora en Temas migratorios del Parlamentario peruano y Vicepresidente del Parlamento Andino, Alberto Adrianzn. (luciamariana123@gmail.com).
3
Ricardo Jimnez socilogo chileno (por la u. de Chile), consultor del Proyecto Per Migrante. ricardojimenez006@gmail.com
1
2
Parlamento Andino aprueba adhesin de la CAN a acuerdo de la Residencia de Mercosur

legitimidad, beneficiando directamente en su vida
cotidiana a cerca de 6 millones de ciudadanos de
nuestros pases que residen en otros de la regin,
restableciendo sus plenos derechos ciudadanos,
ampliando y fortaleciendo los sistemas democrticos. Justamente, en un momento histrico especial-
mente oportuno, cuando la integracin regional representa una necesidad acuciante como proteccin
a los efectos de las crisis econmicas producidas
en los pases del norte y que en ocasiones anteriores han trado consecuencias devastadoras para
nuestros pases.
El camino que sigue

As lo ha entendido el pleno del Parlamento Andino
que unnimemente aprob esta Decisin propuesta por parte de la representacin peruana en su
conjunto.
Ahora, la medida que beneficiara directamente a
3 milloones de migrantes intra CAN y 6 millones de
migrantes intra MERCOSUR y CAN, espera la aprobacin e implementacin de los ejecutivos de Ecuador y Colombia, y luego de los ejecutivos partes del
Acuerdo.
Es tarea de todos/as y cada uno/a de los/las

suramericanos/as hacer el mximo posible para
apurar de los ejecutivos estos pasos que siguen,
de un largo camino que empez en 2002 y antes,
y que ya lleva avanzado un buen trecho, beneficiando a millones de seres humanos y adecuando nuestras sociedades a las nuevas realidades
del siglo XXI.

Declaraciones del presidente Barak Obama
1
sobre la Reforma Migratoria Integral
Del Sol High School
Las Vegas, Nevada
EL PRESIDENTE: Gracias! Gracias! Muchsimas

gracias. Qu contento estoy de estar nuevamente
en Las Vegas! Y que contento estoy de encontrarme
entre tantos buenos amigos.
Quiero comenzar agradecindoles a todos aqu en
Del Sol High School por recibirnos hoy.Arriba, Dragons! Quiero agradecerle especialmente a su extraordinaria directora, Lisa Primas.
Aqu tenemos a todo tipo de invitados admirables,
pero quiero mencionar a unos cuantos. Primero que
todo, aqu est nuestra extraordinaria Secretaria
del Departamento de Seguridad Nacional, Janet
Napolitano. (Aplausos.) Nuestro magnfico Secretario del Interior, Ken Salazar. La antigua Secretaria del Trabajo, Hilda Sols. Dos de los distinguidos
miembros de la delegacin del Congreso de Nevada, Steve Horsford y Dina Titus. Su propia alcaldesa,
Carolyn Goodman.
Pero tambin tenemos a algunos alcaldes que volaron hasta aqu porque saben lo importante que es
el asunto del que vamos a hablar en el da de hoy.
Marie Lpez Rogers de Avondale, Arizona. Kasim
Reed de Atlanta, Georgia. Greg Stanton de Phoenix,
Arizona. Y Ashley Swearengin de Fresno, California.
Y todos ustedes estn aqu, as como algunos de los
principales lderes laborales del pas. Y estamos tan
sumamente agradecidos. Y, desde luego, tenemos
aqu a unos magnficos estudiantes, as es que no
me podra sentir ms orgulloso de nuestros estudiantes.
Ahora bien, aquellos de ustedes que tengan asiento, sintanse en libertad de tomar asiento. No me
importa.
Ahora bien, la semana pasada tuve el honor de ser
juramentado para un segundo mandato como Presidente de los Estados Unidos. Y, durante mi discurso de toma de posesin, habl sobre cmo lograr
progreso en los retos concretos de nuestra poca
no requiere que lleguemos a un acuerdo en cada
debate ni tampoco que pasemos por alto todas las
diferencias que tengamos, pero s requiere que encontremos puntos de afinidad y que vayamos adelante con un propsito en comn. Nos requiere que
tomemos accin.
Yo s que algunos asuntos requerirn un esfuerzo
mayor que otros. Algunos debates resultarn ms
contenciosos. Y eso no debe sorprendernos. Pero el
motivo por el que estoy aqu hoy es debido a un reto
en el que las diferencias estn desapareciendo;
donde est surgiendo un consenso generalizado; y
donde ahora puede escucharse un llamado a tomar
accin de todas partes de los Estados Unidos. Estoy aqu hoy porque ha llegado el momento de una
reforma migratoria integral y de sentido comn. Ha
llegado el momento. Ahora es el momento. Ahora es
el momento. Ahora es el momento.
Estoy aqu hoy porque la mayora de los estadounidenses est de acuerdo en que es hora de componer un sistema que ha estado descompuesto
durante demasiado tiempo. Estoy aqu porque los
lderes empresariales, los lderes religiosos, los lderes laborales, los encargados del cumplimiento del
DEPARTAMENTO DE ESTADO DE LOS ESTADOS UNIDOS. (2013). Declaraciones del presidente sobre la reforma migratoria integral.
Disponible en: http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/texttrans/2013/01/20130130141641.html#axzz2NuQgxPoJ
1
Declaraciones del Presidente sobre la Reforma Migratoria Integral

orden, y los lderes de ambos partidos estn uniendo fuerzas para decir que ha llegado el momento
de encontrar una manera mejor de acoger a los inmigrantes esperanzados y que se esfuerzan para
quienes los Estados Unidos sigue siendo la tierra de
la oportunidad. Ha llegado el momento de hacerlo
de manera que podamos fortalecer nuestra economa y fortalecer el futuro de nuestro pas.
Consideren esto; nos definimos como una nacin
de inmigrantes. Eso es lo que somos, en nuestros
huesos. La promesa que vemos en los que llegan
aqu desde todos los rincones del mundo, esa siempre ha sido una de nuestras mayores fortalezas.
Mantiene joven a nuestra fuerza laboral. Mantiene
a nuestro pas a la vanguardia. Y ha contribuido a
crear el mejor motor econmico que el mundo haya
conocido hasta ahora.
Despus de todo, los inmigrantes contribuyeron
a abrir negocios tales como Google y Yahoo!. Ellos
crearon industrias totalmente nuevas que, a su vez,
crearon nuevos empleos y nueva prosperidad para
nuestros habitantes. En aos recientes, uno de
cada cuatro negocios de alta tecnologa en fase de
desarrollo en los Estados Unidos fue fundado por
inmigrantes. Uno de cada cuatro dueos de pequeas empresas era un inmigrante, incluyendo aqu
mismo en Nevada, gente que vino aqu en busca de
oportunidad y ahora quiere compartir esa oportunidad con otros estadounidenses.
Sin embargo, todos sabemos que actualmente tenemos un sistema de inmigracin que est obsoleto y
totalmente descompuesto; un sistema que nos impide el progreso en lugar de ayudarnos a fomentar
nuestra economa y fortalecer nuestra clase media.
Ahora mismo, tenemos 11 millones de inmigrantes
indocumentados en los Estados Unidos; 11 millones
de hombres y mujeres, de todas partes del mundo,
que viven sus vidas en las sombras. Efectivamente,
ellos incumplieron las reglas. Cruzaron ilegalmente
la frontera. Tal vez permanecieron aqu ms tiempo
del permitido por sus visas. Esos son los hechos. No
hay duda de ello. Pero esos 11 millones de hombres
y mujeres ahora estn aqu. Muchos de ellos han
estado aqu durante aos. Y la inmensa mayora de
esas personas no est metida en problemas. Son

miembros de la comunidad que contribuyen. Ellos
velan por sus familias. Ellos velan por sus vecinos.
Estn entretejidos en la fibra de nuestras vidas.
Todos los das de su vida, al igual que el resto de
nosotros, ellos salen a la calle a ganarse el sustento. Con frecuencia lo hacen en una economa en
las sombras; un lugar en el que los empleadores
pueden ofrecerles menos que el salario mnimo o
hacerlos trabajar horas extra sin que reciban paga
extra. Y cuando eso sucede, no solo es malo para
ellos, es malo para toda la economa. Pues todos
los negocios que estn tratando de hacer lo correcto, los que contratan gente legalmente, le pagan un
salario decente, siguen las reglas, esos son los que
sufren. Ellos tienen que competir contra las compaas que estn quebrando las reglas. Y tambin
estn en peligro los salarios y las condiciones de
trabajo de los trabajadores americanos.
De manera que, si estamos realmente comprometidos a fortalecer nuestra clase media y proveerles
ms escalones de oportunidad a aquellos que estn dispuestos a trabajar duro para llegar a la clase
media, tenemos que componer este sistema.
Tenemos que cerciorarnos de que todo negocio y
todo trabajador en los Estados Unidos se rija por
el mismo conjunto de reglas. Tenemos que sacar
a la luz a esa economa en las sombras de manera
que todo el mundo rinda cuentas: los negocios sobre a quines contratan, y los inmigrantes sobre si
estn en cumplimiento con las leyes. Esto es algo
de sentido comn. Y por eso es que necesitamos
una reforma migratoria integral.
Hay otro motivo econmico por el que necesitamos la reforma. No se trata solo de la gente que
viene aqu ilegalmente y el efecto que ellos tienen
en nuestra economa. Tambin se trata de la gente
que intenta venir aqu legalmente, pero se le dificulta mucho hacerlo, y el efecto que eso tiene en
nuestra economa.
Ahora mismo, hay estudiantes brillantes de todas
partes del mundo tomando clases en nuestras mejores universidades. Ellos obtienen ttulos en los

campos del futuro, tales como ingeniera y ciencias de computacin. Sin embargo, una vez que se
gradan, una vez que obtienen su ttulo, hay una
gran probabilidad de que tengan que marcharse de
nuestro pas. Consideren eso.
Intel se inici con la ayuda de un inmigrante que
estudi aqu y entonces se qued aqu. Instagram
se inici con la ayuda de un inmigrante que estudi aqu y entonces se qued aqu. Ahora mismo,
en alguna de esas clases hay un estudiante maquinando sobre la manera de convertir esa gran idea,
su Intel o Instagram, en un negocio grande. Les
proveemos todas las habilidades que necesitan
para hacer su idea realidad, pero entonces por
qu les decimos que abran ese negocio y creen
esos empleos en China o en India o en Mxico o
en alguna otra parte? As no es como se fomentan
nuevas industrias en los Estados Unidos. As es
como les regalamos nuevas industrias a nuestros
competidores. Por eso es que necesitamos una reforma migratoria integral.
Ahora bien, durante mi primer mandato, tomamos
medidas para intentar de remediar algunas de las
peores fisuras del sistema.
Primero, fortalecimos la seguridad en las fronteras
de manera que pudimos finalmente detener el flujo
de inmigrantes ilegales. Colocamos ms guardias
en la tierra en la frontera sur que en ningn momento en nuestra historia. Y, actualmente, los cruces ilegales han disminuido en casi un 80 por ciento desde su momento de ms intensidad en 2000.
Segundo, concentramos nuestros esfuerzos de
cumplimiento en los delincuentes que estn aqu
ilegalmente y que ponen en peligro a nuestras comunidades. Y, actualmente, la deportacin de delincuentes est en su nivel ms alto de la historia.
Y tercero, promovimos la causa de los DREAMers,
los jvenes que fueron trados a este pas siendo
nios, jvenes que se han criado aqu, que han hecho sus vidas aqu, y que tienen sus futuros aqu.
Dijimos que, a todo el que pueda satisfacer ciertos criterios bsicos, tales como cursar estudios
superiores, entonces consideraremos ofrecerle la
oportunidad de salir de las sombras para poder vivir aqu y trabajar aqu legalmente, de manera que
pueda finalmente tener la dignidad de saber que
pertenece a este pas.
Sin embargo, debido a que ese cambio no es permanente, necesitamos que el Congreso tome accin; y no solo sobre la Ley DREAM. Necesitamos
que el Congreso tome accin sobre un enfoque general que finalmente abarque a los 11 millones de
inmigrantes indocumentados que estn en el pas
ahora mismo. Eso es lo que necesitamos.
Ahora bien, la buena noticia es que, por primera vez
en muchos aos, los Republicanos y los Demcratas
parecen estar listos para hacerle frente al problema
juntos. Los miembros de ambos partidos, en ambas
cmaras, estn esforzndose activamente para encontrar una solucin. Ayer, un grupo bipartidista de
senadores dio a conocer sus principios para una reforma migratoria integral, que coinciden mayormente
con los principios que yo he propuesto y he defendido durante los ltimos aos. As es que en este momento, parece haber un verdadero inters en lograr
esto muy pronto, y eso es algo muy alentador.
Pero esta vez, se requiere que haya accin. No podemos permitir que la reforma migratoria se estanque en un debate infinito. Llevamos mucho tiempo
en este debate. As que no es que no sepamos tcnicamente lo que hay que hacer. Como consecuencia, para agilizar el proceso, hoy estoy exponiendo
mis ideas para la reforma migratoria. Y mi esperanza es que esto les provea ciertos indicadores clave
a los miembros del Congreso a redactar un proyecto
de ley, puesto que las ideas que estoy proponiendo
han sido tradicionalmente apoyadas tanto por Demcratas como Ted Kennedy como por Republicanos como el Presidente George W. Bush. Esa coincidencia no se da con mucha frecuencia. As es que
sabemos dnde debe estar el consenso.
Ahora bien, desde luego, habr un debate riguroso
sobre muchos de esos detalles, y todo interesado
debe participar en un verdadero intercambio de
concesiones en el proceso. Pero es importante que
reconozcamos que ya se ha establecido la base
para una accin bipartidista. Y, si el Congreso no
Declaraciones del Presidente sobre la Reforma Migratoria Integral

puede ir adelante de manera oportuna, yo enviar
un proyecto de ley basado en mi propuesta e insistir que voten sobre este de inmediato.
As es que los principios son bastante poco complicados. Hay muchos detalles que se derivan de
estos. Vamos a repartir muchos papeles de manera
que todo el mundo sepa exactamente de lo que estamos hablando. Pero los principios son bastante
poco complicados.
Primero, creo que necesitamos mantenernos concentrados en el cumplimiento. Eso significa continuar
reforzando la seguridad de nuestras fronteras. Significa perseguir ms enrgicamente los negocios que a
sabiendas contratan trabajadores indocumentados.
Para ser justos, la mayora de los negocios quiere hacer lo correcto, pero a muchos de ellos se les dificulta
determinar quines estn aqu legalmente y quines
no. As es que tenemos que implementar un sistema
nacional que les permita a los negocios verificar de
manera rpida y correcta la situacin de empleo de
las personas. Y, si aun as, ellos contratan trabajadores indocumentados a sabiendas, entonces tenemos
que incrementar las multas.
Segundo, tenemos que hacerles frente a los 11
millones de personas que estn aqu ilegalmente.
Todos estamos de acuerdo en que estos hombres
y mujeres deben tener que ganarse el camino a la
ciudadana. Pero, para que la reforma migratoria
integral funcione, tiene que quedar claro desde el
principio que existe un camino a la ciudadana.
Tenemos que trazar un camino: un proceso que incluya someterse a una verificacin de antecedentes, pagar impuestos, pagar una multa, aprender
ingls, y entonces irse al final de la fila, detrs de
todos aquellos que estn intentando venir aqu legalmente. Eso es lo que resulta justo, no es cierto?
As es que eso significa que no va a ser un proceso
rpido pero ser un proceso justo. Y sacar a estas personas de las sombras y les dar una oportunidad de ganarse el camino a una tarjeta verde y
eventualmente la ciudadana.
Y el tercer principio es que tenemos que actualizar
nuestro sistema de inmigracin legal al siglo XXI ya
que este ya no refleja las realidades de nuestra poca. Por ejemplo, si uno es ciudadano, no debe tener
que esperar aos para que su familia pueda reunirse con uno en los Estados Unidos. Uno no debe tener que esperar aos.
Si uno es un estudiante extranjero que quiere estudiar una carrera de ciencias o tecnologa, o un empresario extranjero que quiere abrir un negocio con
el apoyo de inversionistas americanos, debemos
ayudarlo a que lo pueda hacer aqu. Porque, si tiene xito, este crear negocios americanos y empleos
americanos. Nos ayudar a fomentar nuestra economa. Nos ayudar a fortalecer nuestra clase media.
As es como sera la reforma migratoria integral: un
cumplimiento ms sensato; un camino para conseguir la ciudadana; mejoras al sistema de inmigracin legal para que podamos continuar siendo un
imn para los mejores y los ms brillantes alrededor del mundo. Esto es bastante poco complicado.
Ahora la pregunta es muy sencilla: tenemos la determinacin como gente, como pas, como gobierno, de finalmente dejar atrs este dilema? Yo creo
que s. Yo creo que s. Creo que finalmente estamos
en un momento en que la reforma migratoria integral est a nuestro alcance.
Sin embargo, les garantizo lo siguiente: mientras
ms cerca estemos, ms emocionante ser este debate. La inmigracin siempre ha sido un asunto que
enciende las pasiones. Lo que no es sorprendente. Hay pocas cosas que son ms importantes para
nosotros como sociedad que a quines se permite
venir aqu y quedarse aqu para siempre; a quines
les concedemos el privilegio de hacerse ciudadanos de los Estados Unidos de Amrica. Eso es algo
que tiene mucha importancia.
Cuando hablamos de esto de manera abstracta, a
veces es fcil que la discusin se convierta en un
debate de nosotros contra ellos. Y, cuando eso
sucede, a mucha gente se le olvida que la mayora
de nosotros fuimos ellos. Eso se nos olvida.
Es sumamente importante que tengamos presente
nuestra historia. Salvo que uno sea uno de los primeros americanos, un americano nativo, uno vino
de alguna otra parte. Alguien lo trajo a uno.

Ken Salazar, su origen es mexicano americano, pero
l nos indica que su familia lleva 400 aos viviendo donde mismo l vive, as es que l no inmigr a
ninguna parte.
Los irlandeses, que dejaron atrs una tierra de
hambre. Los alemanes que huyeron de la persecucin. Los escandinavos que llegaron ansiosos de
incursionar como pioneros del oeste. Los polacos.
Los rusos. Los italianos. Los chinos. Los japoneses.
Los antillanos. Las masas abigarradas que llegaron
a travs de Ellis Island en una costa y de Angel Island en la otra. Todos ellos, antes de que fueran
nosotros, fueron ellos.
Y, cada vez que lleg una nueva ola de inmigrantes,
estos tuvieron que encarar la resistencia de los que
ya estaban aqu. Encararon dificultades. Encararon
racismo. Encararon burla. Sin embargo, a travs del
tiempo, a medida que retomaron sus vidas cotidianas, a medida que pudieron ganarse un sustento,
a medida que criaron a su familia, a medida que
construyeron una comunidad, a medida que sus hijos fueron a la escuela aqu, ellos hicieron su parte
para construir una nacin.
Ellos fueron los Einstein y los Carnegie. Pero tambin hubo los millones de mujeres y hombres cuyos nombres es posible que la historia no recuerde
pero cuyas acciones contribuyeron a hacernos quienes somos; que construyeron este pas mano sobre
mano, ladrillo sobre ladrillo. Todos llegaron aqu sabiendo que lo que hace americano a alguien no solo
es la sangre ni su nacimiento sino su lealtad a nuestros principios fundamentales y tener fe en la idea de
que cualquiera, de cualquier lugar, puede escribir el
prximo magnfico captulo de nuestra historia.
Y eso sigue siendo la realidad actualmente. Si no,
pregntenle a Alan Alemn. Alan est aqu con nosotros esta tarde; dnde est Alan? l est por aqu;
all mismo est. (Aplausos.) Alan naci en Mxico.
Fue trado a este pas por sus padres siendo nio.
A travs de su niez, Alan fue a una escuela americana, jur lealtad a la bandera americana, se sinti
americano en todo sentido, y lo era, excepto en uno:
en sus papeles.
En la escuela secundaria, Alan fue testigo de los adelantos de sus amigos que son propios de la edad:
conducir un auto con sus nuevas licencias; ganar
un dinerito extra de sus empleos durante el verano
en el centro comercial. l saba que no poda hacer
esas cosas. Pero tampoco le importaba tanto. Lo que
le importaba a Alan era cursar estudios para poder
aprovechar su mximo potencial concedido por Dios.
El ao pasado, cuando Alan escuch en las noticias
que iban a ofrecerle a gente como l la oportunidad de salir de las sombras, incluso si fuese solo
por perodos sucesivos de dos aos, fue uno de los
primeros en inscribirse. Y hace unos meses fue uno
de las primeras personas en Nevada en ser aprobadas. En aquel momento, Alan dijo, Sent desaparecer el temor. Me sent aceptado.
As es que, actualmente, Alan est cursando su segundo ao en el College of Southern Nevada. Alan
est estudiando para ser mdico. Tiene planes de
unirse a la Fuerza Area. Est esforzndose mucho
todos los das para crear una vida mejor para l y
para su familia. Y todo lo que l desea es la oportunidad de hacer su parte para construir unos Estados Unidos mejores.
As es que, en las prximas semanas, a medida que
la idea de la reforma se hace ms real y el debate se
hace ms acalorado, y hay gente que est intentando desbaratar este asunto, tengan presente a Alan,
y a todos aquellos que comparten las mismas esperanzas y los mismos sueos. Recuerden que esto no
se trata solo de un debate sobre poltica. Se trata de
la gente. Se trata de los hombres y mujeres y los jvenes que el nico deseo que tienen es la oportunidad
de conseguir su camino a la historia americana.
A travs de nuestra historia, eso siempre ha hecho
ms fuerte a esta nacin. Y as es como garantizaremos que este siglo sea igual al anterior: un siglo americano que acoja a todo aquel que aspira
a hacer algo ms, y que est dispuesto a trabajar
duro para hacerlo, y est dispuesto a jurar lealtad a
nuestra bandera.
Muchas gracias. Que Dios los bendiga. Y que Dios
bendiga a los Estados Unidos de Amrica.
El quehacer
de la Fundacin
La Fundacin Esperanza y la incidencia

en polticas pblicas
Hernn Holgun1
Embajador (S.P.)
Introduccin
La Fundacin ESPERANZA se apresta a cumplir los
dieciocho aos, nmero cabalstico que marca una
nueva etapa en su vida pblica caracterizada por el
vigor, la experiencia y la certidumbre en las acciones que emprende.
En sus primeros aos, la Fundacin ESPERANZA se
inici en los temas de atencin a las vctimas de
Trata y, en la medida que trabaj con dedicacin y
constancia, gan prestigio y fue creciendo y consolidando su experticia y dominio. Durante los ltimos
aos, su radio de accin se ha ampliado a otros
temas de movilidad humana que los ha desarrollado eficientemente, con la ayuda de la cooperacin
de la Unin Europea, y con la apertura y favorable
acogida que le han dispensado los gobiernos de los

pases andinos que hoy conforman la Comunidad
Andina (CAN).
Durante su trayectoria institucional, la Fundacin
ESPERANZA ha tenido una clara visin de la triloga
MIGRACIN-INTEGRACIN-DERECHOS HUMANOS
como los basamentos para consolidar una poltica
regional migratoria de carcter integral en el mbito
andino. En efecto, sera incompleta una poltica migratoria si no tiene en cuenta el desarrollo equilibrado de las naciones andinas a travs de la integracin solidaria y con la permanente aplicacin de los
derechos humanos que protegen a los ciudadanos
de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per.
Los quehaceres de la Fundacin ESPERANZA

Cinco componentes ha desarrollado la Fundacin
ESPERANZA en el campo de la movilidad humana
a nivel regional andino, con la invalorable cooperacin de la Comisin Andina de Juristas del Per y
el Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo:
1. Red Andina de Migraciones (RAM).
2. Observatorio de migraciones.
3. Incidencia en polticas pblicas sobre movilidad
humana.
4. Servicio de atencin a migrantes.

5. Retorno productivo de las personas migrantes.
De los cinco componentes anotados, destacar en
este artculo el desarrollado por la Fundacin ESPERANZA en Colombia y Ecuador, junto a sus socios
del proyecto Servicio Andino de Migraciones (SAMI),
Comisin Andina de Juristas del Per y Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, correspondiente a la incidencia en polticas
Embajador de Carrera del Servicio Exterior Ecuatoriano, actualmente S.P. (Servicio Pasivo). Ha sido Embajador en Bolivia y Nicaragua, Ministro de la Embajada de Ecuador en Alemania y Embajador - Cnsul General del Ecuador en Nueva York, adems de Jefe de la
Seccin Nacional de la UNESCO. Su ltimo cargo (2009-2011) fue de Subsecretario de Poltica Migratoria Internacional. Actualmente
se desempea como Responsable de Poltica Pblica Migratoria de la Fundacin ESPERANZA.
1
La Fundacin Esperanza y la incidencia en polticas pblicas

pblicas y acuerdos internacionales sobre movilidad humana en la regin andina.
Este campo, el de incidencia en polticas pblicas
y en acuerdos internacionales, es el ms difcil y
complejo de desarrollar si se considera que los cuatro restantes son labores concretas, mesurables,
en las que se pone a prueba la iniciativa y la capacidad de gestin guiada por la debida planificacin
que permite evaluar los resultados y apuntar a las
debidas rectificaciones o a reforzar los caminos que
conducen hacia mejores avances. Es evidente que
la Fundacin ESPERANZA ha cumplido a cabalidad
estos cuatro componentes.
En cambio, la incidencia en polticas pblicas pone
a prueba la relacin entre las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) y las entidades gubernamentales, mbito de suma sensibilidad, sujeto a un
constante dilogo y negociacin entre dos frentes
que no en pocas ocasiones tienen distintos enfoques. En efecto, las Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC) captan, asimilan y presentan las iniciativas y las realidades que directamente nacen de los
propios actores de la movilidad humana. En cambio, las entidades pblicas parten de los objetivos,
polticas y acciones desarrolladas por el gobierno,
tomando en cuenta que la migracin es uno ms de
los mltiples campos de la Agenda Gubernamental,
y son las autoridades las que en ltima instancia
tienen la decisin en las acciones y la atribucin
de formular las leyes y de aplicarlas, as como para
negociar y suscribir acuerdos internacionales; campos en los que las ONG tan slo llegan al nivel de
incidencia.
En este contexto, los enfoques son distintos: la Sociedad Civil mide las experiencias palpadas por los
protagonistas, esto es, por el comn de las personas. En sentido lgico se dira que va de lo individual a lo universal, mientras que las entidades del
Estado se orientan de modo distinto: de lo universal
a lo individual, tomando en cuenta las prioridades,
las necesidades, y los impactos polticos, econmicos y sociales que puedan tener sus acciones sobre
las poblaciones.
En el marco de los dilogos, la Sociedad Civil no es

monoltica, ya que responde a las tendencias de las
diversas asociaciones que la conforman. Asimismo,
en los dilogos interinstitucionales, las entidades
de gobierno tienen cada una su propio enfoque de
acuerdo con el tema que compete a sus funciones.
As, por ejemplo, el eje migratorio que se entiende
debe ser transversal, no tiene el mismo grado de
importancia y de prioridad en las diversas entidades gubernamentales. De esta forma, la migracin
es tema fundamental y preferente de las instituciones que tratan especficamente el asunto pero no
as de parte de las otras instancias gubernamentales.
Tomemos el caso de Ecuador para comprender este
panorama. La migracin es mbito fundamental de
la Secretara Nacional del Migrante SENAMI por
ser su tema especfico. En cambio, para los Ministerios de Relaciones Exteriores, del Interior, de Trabajo, de Inclusin Econmica y Social, la migracin
es uno ms de los temas que competen a esas carteras de Estado y por tanto se entendera que no
tiene para ellos el mismo grado de prioridad que le
asigna la SENAMI.
As como en el de las prioridades, en el contexto de
los enfoques tambin existen notorias diferencias.
En efecto, es de presumirse que el Ministerio de Relaciones Laborales asignar al tema trabajo de las
personas migrantes la primera prioridad. En forma
similar, el Ministerio del Interior y el de Seguridad
posiblemente orienten el tema migratorio hacia el
control y la seguridad aunque, es preciso destacarlo, en la actualidad esas dependencias tienen muy
claro el concepto de proteccin y promocin de los
derechos humanos de las personas en movilidad,
con lo cual se atena el enfoque securitista.
A su vez, la Constitucin del Ecuador determina en
su artculo 9 la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros, conforme lo prescrito por
la propia Constitucin y, consecuentemente, sin
necesidad de remitirse a la Ley2. Esta igualdad de
derechos entre nacionales y extranjeros estableci-
La anterior Carta Fundamental ecuatoriana estableca la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros tomando en cuenta
las limitaciones establecidas en la Ley. Esta frmula que tambin consta en varias Constituciones latinoamericanas vigentes da lugar
2
El quehacer de la Fundacin
da en la Constitucin ecuatoriana vigente marca de
antemano la necesidad de aplicar con rigor el principio de la coherencia en todas las formas de movilidad humana y, por consiguiente, entre emigracin (ecuatorianos que residen o trabajan en otros
pases) e inmigracin (extranjeros que ingresan al
Ecuador para residir y/o trabajar).
Esto implica sin duda una difcil tarea para la construccin de una nueva Ley de Movilidad Humana
que reemplace a las actuales Ley de Migracin y
Ley de Extranjera vigentes, expedidas en el ao de
1971, poca en la que predominaban en Amrica
Latina las dictaduras de carcter nacionalista en
las que se propugnaba la Doctrina de la Seguridad
Nacional que dificultaba el ingreso de extranjeros,
salvo que lo hicieran por turismo o inversiones, y
en la que se consideraba a los vecinos territoriales
como una potencial amenaza.
Han transcurrido cuatro aos desde que se puso en
vigencia la nueva Constitucin ecuatoriana y, hasta la fecha, no se ha expedido la Ley de Movilidad
Humana que ponga en vigencia los preceptos constitucionales y reemplace a las mencionadas leyes
vigentes. Esta situacin en cierta forma causa tensin entre las propias entidades gubernamentales,
y an, mucho ms, entre las Organizaciones de la
Sociedad Civil frente a las instancias gubernamentales.
Como estn las cosas, no se contempla por el momento entre las prioridades de la agenda de la
Asamblea Nacional del Ecuador la expedicin de
una nueva Ley de Movilidad Humana. Aunque hay
muchas razones para ello, se destaca que la Asamblea Nacional tuvo que trabajar en la construccin
de unas cuantas leyes calificadas como prioritarias
que puedan canalizar la aplicacin del cmulo de
nuevos preceptos constitucionales en otros campos tales como los polticos, econmicos, sociales y
culturales, ya que, a no dudarlo, la Constitucin del
2008 cambi las estructuras y la organizacin del
Estado ecuatoriano.
Con estas reflexiones se puede colegir la inexistencia de un clima adecuado para que las OSC, pese a
sus reiterados esfuerzos, puedan incidir en la construccin de la nueva Ley de Movilidad Humana que,
como repito, an no se ha expedido.
La Fundacin ESPERANZA, como miembro de la
Coalicin para las Migraciones y el Refugio, estuvo
entre las organizaciones que protagonizaron estos
esfuerzos. Viene al caso destacar que el Asamblesta Washington Cruz, autor del nico Proyecto de Ley
de Proteccin a Ecuatorianos en el Exterior y sus
Familias, que actualmente se encuentra admitido
en una de las Comisiones de la Legislatura ecuatoriana, visit la Fundacin ESPERANZA y solicit que
formulara un anlisis de su Proyecto de Ley; labor
que la Fundacin realiz en trminos muy objetivos.
Los acuerdos internacionales

En relacin a acuerdos internacionales, la Fundacin ESPERANZA ha desplegado iniciativas y acciones en diversos campos, tales como el binacional,
subregional y suramericano, siendo el primero el de
mayor incidencia. A continuacin se resumen las
principales acciones desarrollados en los campos
mencionados.
Ecuador-Per:
La Fundacin ESPERANZA protagoniz, junto con
otras Organizaciones de la Sociedad Civil, dilogos y reuniones con entidades de gobierno para
la construccin de un Protocolo de Atencin a Vctimas de Trata. En efecto, organiz en la ciudad de
Loja, en junio de 2012, la Primera Reunin Binacio-
a cierta maleabilidad para establecer en leyes, reglamentos y procedimientos sutiles diferencias entre nacionales y extranjeros, con
lo cual se rompe el principio de la igualdad.

nal de Entidades gubernamentales y de Organizaciones de la Sociedad Civil de Ecuador y Per para
la elaboracin de un Protocolo de Atencin a Vctimas de Trata, con favorables resultados, ya que se
formularon diagnsticos muy objetivos referentes a
las caractersticas del delito de Trata en la zona de
integracin fronteriza, y se reiter la necesidad de
una cooperacin entre Sociedad Civil y entidades
gubernamentales para atender a las vctimas de
este delito.
Posteriormente, entre el 20 y 22 de junio de 2012,
la Fundacin ESPERANZA organiz en la ciudad de
Zamora, junto con otras ONG y con entidades gubernamentales de ambos pases, el Segundo Encuentro para la Construccin de un Protocolo de
Atencin a Vctimas de Trata. Las diversas mesas
que analizaron el tema dieron valiosos aportes que
completaron la visin inicial obtenida en la Reunin
de Loja.
En la actualidad, las entidades gubernamentales
de Ecuador y Per, as como las OSC, se aprestan
a realizar un tercer Encuentro en territorio peruano,
con miras a perfeccionar la propuesta de Protocolo
de Atencin a Vctimas de Trata.
Ecuador Colombia
Por iniciativa de la Fundacin ESPERANZA se realizaron varios encuentros entre las autoridades del
Departamento de Nario en Colombia y las de la
Provincia de Imbabura en Ecuador que culminaron
con la aprobacin de un instrumento que regule el
procedimiento para la atencin de vctimas de Trata
en la zona fronteriza de sus respectivas jurisdicciones. Meses despus, esta iniciativa fue favorablemente acogida por los dos gobiernos, habiendo suscrito el Canciller Ricardo Patio de Ecuador y la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia Mara
ngela Holgun, el Memorandum de Entendimiento
para Atencin de Vctimas de Trata con alcance binacional.
Solicitud de regularizacin migratoria a

ciudadanos colombianos establecidos
en el Ecuador
El 19 de marzo de 2012, el entonces Director de
la Fundacin ESPERANZA Ecuador, Gerardo Gmez
Diez, dirigi una comunicacin al Presidente Rafael
Correa Delgado en cuya parte pertinente dice:
Seor Presidente: desde hace veinte aos, esto
es desde 1992, no se ha dado entre Ecuador y
Colombia un procedimiento en virtud del cual se
regularice la situacin migratoria de miles de colombianos que desde entonces estn residiendo
en el Ecuador en situacin migratoria irregular,
as como en similar situacin de ecuatorianos en
Colombia, sin que puedan ejercer plenamente sus
derechos de ciudadana. El tema de refugio merece captulo aparte en los dilogos binacionales.
Est por dems indicar, seor Presidente, que esta
regularizacin migratoria que consistira, en el mbito ecuatoriano, en registrarse y obtener una visa
de migrante 9-VII, similar a lo que se hizo con Per,
beneficiar nica y exclusivamente a los miles de
hombres y mujeres cuya misin, en su humilde y
cotidiana vida, es la de trabajar y hacer el bien,
y est muy lejos de favorecer a quienes a travs
de sus actos delictivos afectan la paz de los dos
pases y a los derechos humanos de la inmensa
mayora de ecuatorianos y colombianos ()3.
Tenemos confianza en que el tema de la regularizacin migratoria ser tratado por los gobiernos del
Ecuador y Colombia con especial atencin en el momento en que lo consideren oportuno.
Primera reunin de gabinetes presidenciales
Ecuador-Colombia
En la fase preparatoria de la histrica Reunin de
los Presidentes Rafael Correa y Juan Manuel Santos en la ciudad de Tulcn, a principios de Diciembre de este ao, la Fundacin ESPERANZA sostuvo
frecuentes entrevistas con los Directores departamentales de la Cancillera ecuatoriana, as como
con la Embajada de Colombia en Ecuador, aportan-
La comunicacin completa dirigida al Presidente de la Repblica del Ecuador puede consultarse en la presente edicin de la revista
en nuestra seccin Tejido Social en la pginas 106-107.
3
do sugerencias sobre el tema migratorio binacional.
Vemos con satisfaccin que la Declaracin Conjunta de la Primera Reunin de Gabinetes Presidenciales, en el Captulo Eje de Asuntos Fronterizos hace
referencia a los siguientes puntos:
Promocin y proteccin de derechos de las personas migrantes.
Apoyo a las Decisiones del III Foro Andino de Migraciones.
Apoyo a los pasos para la implementacin de la
Decisin 545.
Convenio de Seguridad Social que preserva los
derechos de ciudadanos ecuatorianos en Colombia y de colombianos en Ecuador.
Procedimiento para eliminar el requerimiento

del pasado judicial a ciudadanos colombianos.
Apoyo a las acciones que se ejecuten con base
en el instrumento bilateral sobre Trata de Personas.
Exhortacin al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y a la
(OIM) de apoyo a la poblacin refugiada en Ecuador.
Respaldo a las polticas que alientan el retorno
al pas de origen.
Fundacin ESPERANZA y la Comunidad Andina (CAN)

Con la activa colaboracin conjunta de la Comisin
Andina de Juristas del Per, el Captulo Boliviano de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, y la
Fundacin ESPERANZA, se ha desplegado una innovativa participacin e incidencia en los dilogos,
reuniones e iniciativas referentes al campo de la
movilidad humana intrarregional y a la construccin
de la ciudadana andina. Algunas de estas acciones
se presentan a continuacin.
III Cumbre Social Andina
El Parlamento Andino realiz la III Cumbre Social
Andina en Bogot, entre el 28 y el 30 de mayo de
2012. La participacin de la Fundacin ESPERANZA, la Comisin Andina de Juristas del Per y el Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia
y Desarrollo, enriqueci el debate de las diferentes
mesas de trabajo de la Cumbre, lo que contribuy
a la construccin de propuestas para fortalecer la
Carta Social Andina.
En la Mesa Uno correspondiente a Movilidad Humana, la Fundacin ESPERANZA junto a las organizaciones mencionadas, expuso en trminos resumidos lo siguiente:
El tema migratorio no se encuentra contenido

en la actual Carta Social Andina expedida en los
aos noventa. No obstante, Migracin y Medio
Ambiente son los temas que concentrarn la
atencin a lo largo del Siglo XXI.
No podemos hablar de integracin sin hablar al
mismo tiempo de migracin, ya que la integracin la hacen los seres humanos quienes por su
propia naturaleza se encuentran en constante
movilidad. Por ello es imperativo ejercer al interior de la Comunidad Andina el Derecho a la Libre Movilidad, el Derecho al trabajo y el Derecho
a establecer la residencia en forma temporal o
permanente en otro pas de la Comunidad Andina distinto al de origen. Todo lo anterior acompaado de la Seguridad Social que debe protegernos en todo tiempo y lugar, semejante a la
sombra que sigue a nuestro cuerpo. Igualmente,
los derechos mencionados deben ampliarse a la
familia de la persona migrante con el propsito
de preservar la unidad familiar.
En la parte final de su exposicin, la Fundacin ESPERANZA formul las siguientes propuestas:

1. Aplicacin de la Decisin 5454.
2. Aplicacin del Acuerdo de Residencia de Mercosur en el territorio andino, toda vez que los cuatro pases ha suscrito su adhesin a dicho instrumento, y al tenor de la Recomendacin emitida
por el Parlamento Andino en la Sesin Plenaria
entre el 26 y 29 de septiembre de 2011.
3. Exhortacin a que los cuatro pases apliquen
en sus respectivas jurisdicciones las Decisiones
583 y 584 sobre Seguridad Social en el trabajo
y continuidad de las prestaciones sociales en el
marco de la Comunidad Andina.
4. Constitucin de la Asociacin Andina de Migrantes en las jurisdicciones de sus consulados fuera de la Comunidad Regional, especialmente en
los pases en los que existe notoria presencia de
flujos migratorios de nuestros pases, con miras
a consolidar la identidad y pertenencia andinas,
promover la cultura y lograr beneficios colectivos
para nuestras comunidades en los pases receptores.
III Foro Andino de Migraciones
El 4 y 5 de octubre de 2012 se reuni en Quito el III
Foro Andino de Migraciones. Es importante destacar que la Fundacin ESPERANZA tuvo acceso a todas las reuniones de este Foro Intergubernamental
en calidad de Observador y Oscar Gmez, Director
General de la Fundacin ESPERANZA, fue uno de
los dos portavoces para exponer los puntos de vista
de las Organizaciones de la Sociedad Civil5.
Entre los acuerdos ms importantes del Foro se registran los siguientes:

Adoptar, en el marco de la reingeniera de la
Comunidad Andina, el Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones como un instrumento clave en el proceso de integracin para la
promocin y proteccin de los derechos de las
personas migrantes y sus familias.
Fortalecer la informacin estadstica migratoria
por medio de datos actualizados y confiables.
Desarrollar polticas pblicas bajo un enfoque
de derechos humanos.
Disear, en el marco de la Decisin 548, acciones extracomunitarias para asistir en materia de
salud a los migrantes andinos en los pases receptores.
Fomentar la creacin de un Documento de Identidad Andino DIA.
Realizar reuniones anuales del Foro Andino de
Migraciones.
Realizar coordinacin con la Conferencia Sudamericana de Migraciones.
Debo poner de relieve que la Fundacin ESPERANZA gestion sistemticamente ante la Cancillera
ecuatoriana la incorporacin del tema referente a
la adhesin de los pases andinos al Acuerdo de
Residencia de Mercosur. En coincidencia con esta
iniciativa, el Delegado de Relaciones Exteriores al
Foro, Embajador Gonzalo Andrade, formul la exhortacin referente a la convergencia de los pases
andinos para la adhesin conjunta al Acuerdo de
Residencia de Mercosur.
Fundacin ESPERANZA y la UNASUR

El 29 de agosto de 2012, la Fundacin ESPERANZA mantuvo una entrevista con la sociloga Lorena
Escudero, Coordinadora de Relaciones Exteriores
en UNASUR, para tratar varios temas de movilidad

humana.
Viene al caso mencionar que en ese entonces an no se haba expedido el Reglamento Andino de Aplicacin de la citada Decisin.
En la presente edicin de nuestra revista, en nuestra seccin de Tejido Social, puede consultarse la Propuesta de la Sociedad Civil
representada por la Red Andina de Migraciones (RAM) en el III Foro Andino de Migraciones (pgina 98), as como la Declaracin de
Quito promulgada al finalizar este encuentro (pgina 95).
4
5
Se puso de relieve que el Parlamento Andino haba
recomendado la adhesin conjunta de los pases
andinos al Acuerdo de Residencia de Mercosur, objetivo que, conforme expres Lorena Escudero, ella
comparte con la apreciacin de Fundacin Esperanza. A su vez, la mencionada funcionaria, quien
actualmente desempea las funciones de Ministra

en la Secretaria Nacional del Migrante SENAMI
expres que se encuentra trabajando por la consolidacin de la ciudadana suramericana en el marco
de la UNASUR y que el tema migratorio es bsico en
este sentido.
Construccin de la ciudadana suramericana

En la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de
UNASUR, realizada en Lima el 30 de noviembre de
2012, se expidi la Decisin 8/2012, cuyos primeros artculos dice textualmente:
-Artculo 1.- Iniciar la construccin de la Ciudadana Suramericana a partir de su dimensin migratoria, considerando la ampliacin de los acuerdos
regionales, subregionales y bilaterales, sin perjuicio de los avances que se produzcan en otras
dimensiones que sobre el tema se estime priorita-
rias.- Artculo 2.- Crear un Grupo de Trabajo bajo

la coordinacin de la Presidencia Pro Tempore y el
apoyo de la Secretara General, para la elaboracin de una Hoja de Ruta y un informe conceptual
que explore las diferentes dimensiones de la Ciudadana Suramericana, tomando en cuenta, entre
otros, los instrumentos y experiencias particularmente subregionales, la normatividad interna de
cada Estado miembro de la Unin, as como los
avances vinculados a este tema que estn siendo
tratados en los diferentes Consejos Sectoriales de
la Unin.
Conclusin
Todo converge a volver a la unin de lo que fuimos
al principio: Una sola Nacin, un solo Pueblo y un
mismo Destino.
Quito, 21 de diciembre de 2012.
Espacio cultural
Espacio cultural
El negro1
Rosa Montero
17 de mayo de 2005
Estamos en el comedor estudiantil de una universidad alemana. Una alumna rubia e inequvocamente germana adquiere su bandeja con el men
en el mostrador del autoservicio y luego se sienta
en una mesa. Entonces advierte que ha olvidado
los cubiertos y vuelve a levantarse para cogerlos.
Al regresar, descubre con estupor que un chico negro, probablemente subsahariano por su aspecto,
se ha sentado en su lugar y est comiendo de su
bandeja. De entrada, la muchacha se siente desconcertada y agredida; pero enseguida corrige su
pensamiento y supone que el africano no est acostumbrado al sentido de la propiedad privada y de la
intimidad del europeo, o incluso que quiz no disponga de dinero suficiente para pagarse la comida,
aun siendo sta barata para el elevado estndar de
vida de nuestros ricos pases. De modo que la chica decide sentarse frente al tipo
y sonrerle amistosamente. A lo
cual el africano contesta con otra
blanca sonrisa. A continuacin, la
alemana comienza a comer de la
bandeja intentando aparentar la
mayor normalidad y compartindola con exquisita generosidad
y cortesa con el chico negro. Y
as, l se toma la ensalada, ella
apura la sopa, ambos pinchan
paritariamente del mismo plato
de estofado hasta acabarlo y uno
da cuenta del yogur y la otra de la
pieza de fruta. Todo ello trufado
de mltiples sonrisas educadas,
tmidas por parte del muchacho,
suavemente alentadoras y comprensivas por parte de ella. Acabado el almuerzo, la alemana se
levanta en busca de un caf. Y entonces descubre,

en la mesa vecina detrs de ella, su propio abrigo
colocado sobre el respaldo de una silla y una bandeja de comida intacta.
Dedico esta historia deliciosa, que adems es autntica, a todos aquellos espaoles que, en el fondo, recelan de los inmigrantes y les consideran individuos inferiores. A todas esas personas que, aun
bienintencionadas, les observan con condescendencia y paternalismo. Ser mejor que nos libremos
de los prejuicios o corremos el riesgo de hacer el
mismo ridculo que la pobre alemana, que crea ser
el colmo de la civilizacin mientras el africano, l
s inmensamente educado, la dejaba comer de su
bandeja y tal vez pensaba: Pero qu chiflados estn los europeos.
http://elpais.com/diario/2005/05/17/ultima/1116280802_850215.html
El negro
La ignorancia
Captulo 41
Miln Kundera
Ya en sus primeras semanas de emigrada, Irena tena sueos extraos: se encuentra en un avin que
cambia de direccin y aterriza en un aeropuerto
desconocido; unos hombres de uniforme y armados
la esperan al final de la pasarela; con la frente baada en un sudor fro, reconoce a la polica checa.
En otra ocasin, se pasea por una pequea ciudad
de Francia cuando ve un curioso grupo de mujeres
que, cada una con su jarra de cerveza en la mano,
corren hacia ella, la interpelan en checo, ren con
malintencionada cordialidad, y, horrorizada, Irena
se da cuenta de que est en Praga, grita y se despierta.
Martin, su marido, tena los mismos sueos. Todas
las maanas se contaban el horror de su regreso al
pas natal. Ms adelante, en una conversacin con
una amiga polaca tambin emigrada, Irena comprendi que todos los emigrados tenan esos sueos, todos sin excepcin; al comienzo le conmovi
esa fraternidad nocturna entre personas que no se
conocan, pero despus se molest un poco: cmo
puede ser vivida colectivamente la experiencia ntima de un sueo?, dnde est, pues, su alma nica? Pero por qu hacerse preguntas sin respuesta.
De una cosa estaba segura: miles de emigrantes
soaban, a lo largo de la misma noche y con incontables variantes, el mismo sueo. El sueo de la
emigracin: uno de los fenmenos ms extraos de

la segunda mitad del siglo XX.
Esos sueos-pesadilla le parecan ms misteriosos
porque, al mismo tiempo, ella sufra de una indomable nostalgia y viva otra experiencia del todo contraria: durante el da se le aparecan dos paisajes
de su pas. No, no se trataba de una ensoacin,
larga y consciente, voluntaria, sino de otra cosa: en
cualquier momento, brusca y rpidamente, se encendan en su cabeza apariciones de paisajes para
esfumarse poco despus. Mientras hablaba con su
jefe, vea de pronto, como en un relmpago, un camino que surcaba un campo. Entre los empujones
de un vagn de metro, en una fraccin de segundo
surga de repente ante ella un pequeo paseo de un
barrio arbolado de Praga. Estas imgenes fugaces
la visitaban durante todo el da para paliar la falta
de su Bohemia perdida.
El mismo cineasta del subconsciente que, de da,
le enviaba instantneas del paisaje natal cual imgenes de felicidad, proyectaba de noche aterradores regresos a ese mismo pas. El da se iluminaba
con la belleza del pas abandonado; la noche, con
el horror a regresar. El da le mostraba el paraso
perdido; la noche, el infierno del que haba huido.
Disponible en: http://www.muchoslibros.com/pdfs/1194.pdf
Reseas bibliogrficas
Control Migratorio y Derechos Humanos1

Luis Enrique Aguilar, Mariana Mendiola & Ccile Blouin
Lima: CAJ, 2011
El Manual Control Migratorio y Derechos Humanos elaborado

por la Comisin Andina de Juristas est destinado a las principales autoridades migratorias y a aquellos agentes de sociedad civil vinculados a la gestin y al control migratorio, con el objetivo
de impulsar la aplicacin del enfoque de derechos en el diseo,
implementacin y evaluacin de polticas pblicas en la regin
andina y en el sistema comunitario andino.
El objetivo final de este manual, es convertirse en una herramienta de trabajo y fortalecimiento de capacidades que contribuya al desarrollo de un marco de regulacin interno y regional
de este proceso acorde a los estndares de proteccin de los
derechos humanos de las y los migrantes. Para ello, se busca
brindar al lector o lectora de este manual: i) una introduccin a
los conceptos generales de derechos humanos, enfoque basado en derechos y mecanismos de evaluacin de polticas pblicas; ii) un panorama general de los mecanismos desarrollados
para la proteccin jurdica de los y las migrantes, y sobre los
debates actuales que permitan al pblico destinatario reflexionar sobre los principales impactos de las polticas de control
migratorio sobre los derechos humanos; iii) los principales estndares generales y especficos desarrollados en el marco del DIDH en materia de control migratorio, de
manera tal que se garantice el desarrollo de una gestin migratoria eficiente, pero principalmente, basada
en la centralidad de la persona humana; y, v) argumentos generales sobre la necesidad de evaluar polticas
pblicas en la materia aplicando el enfoque de derechos humanos.
Es necesario indicar que este manual se centra en la especial situacin en la que se encuentran los y las
inmigrantes sujetos a verificacin de su estatus migratorio, en situacin de recepcin, detencin y a la espera de ser deportados debido a la especial vulneracin que las prcticas vinculadas al control migratorio
significan para el efectivo respeto y proteccin de sus derechos humanos. Aunque debe quedar sentado que
muchos de los estndares descritos a continuacin se aplican tambin a emigrantes, solicitantes de refugio
y otros grupos considerados en situacin de movilidad.
Esta publicacin ha sido elaborada en el marco del programa Programa Derechos Fundamentales y Justicia
en la Regin Andina de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
Resea en base a la introduccin del Manual.
Gestin fronteriza integral en la subregin Andina
Lima: Marzo, 2012
La Organizacin Internacional para las Migraciones, en alianza estratgica con la Comisin Andina de Juristas, presenta seis mdulos de capacitacin para una gestin fronteriza integral que garantice los derechos
humanos de las personas en movilidad y combata la trata de personas y el trfico ilcito de migrantes.
Estos mdulos son el resultado de un doble proceso: una planificacin pedaggica, que implic ms de
noventa entrevistas para determinar necesidades educativas, y la articulacin de los resultados de esta
planificacin con los aportes brindados por las personas que participaron en los talleres realizados en las
fronteras Ecuador-Per, Bolivia-Per y Colombia-Per, entre noviembre y diciembre de 2010.
Estos mdulos o herramientas de trabajo han sido pensados para contribuir al desarrollo y aplicacin de
nuevas y mejores estrategias de gestin fronteriza con el fin de asegurar el combate contra la criminalidad,
sin afectar la libre circulacin de las personas.
Cada modulo trata un tema distinto tal y como se presenta a continuacin:

Mdulo I: Gestin de fronteras. Este mdulo asume el reto de

brindar nociones y componentes bsicos de la gestin de fronteras, orientado a las y los lectores hacia nuevas dimensiones
de la frontera y su gestin pblica.
Mdulo II: Movilidad Humana. Este mdulo busca fortalecer y
fomentar la reflexin sobre la complejidad, la integralidad y los
diferentes impactos de la movilidad humana en las personas
que se desplazan, sus familias y sus necesidades.
Mdulo III: Control Migratorio. Este mdulo tiene como finalidad fijar conceptos y proponer recomendaciones prcticas
relacionadas al control migratorio.
Mdulo IV: Trata de personas. Este mdulo busca contribuir
con la labor de erradicar la trata en la regin andina.
Mdulo V: Trfico ilcito de migrantes. Este mdulo tiene
como objetivo facilitar la identificacin del delito de trfico ilcito de migrantes como un delito autnomo, ya que las autoridades y la sociedad cuentan con escaso conocimiento sobre
sus alcances.
Mdulo VI: Proteccin de personas ante el crimen organizado transnacional. Este mdulo describe los impactos del
crimen organizado transnacional en la proteccin y el efectivo
respeto de los derechos humanos de las personas que, de alguna manera, se ven afectadas por este
tipo de delincuencia.
Informe sombra a la Convencin Internacional

sobre la Proteccin de los Derechos de todos
los trabajadores migratorios y de sus familiares
Francisco Ercilio Moura, Jean Pierre Baca Balarezo y Mabel Katelin Blanco Garca
Lima: CEDAL, 2012
El Estado peruano ratific la Convencin Internacional sobre la Proteccin

de los Derechos de todos los trabajadores Migratorios y de sus Familiares
(en adelante la Convencin) el 10 de septiembre de 2005. En ese sentido,
asumi diversas obligaciones internacionales, siendo una de ellas la presentacin de su primer informe al ao de la entrada en vigor de la Convencin,
al Comit de Proteccin de todos los Trabajadores Migrantes y de sus familiares (especialmente, las medidas legislativas, judiciales, administrativas y
de otra ndole que haya adoptado el Estado).
Hasta la fecha, el Estado peruano no cumple con presentar el informe al Comit. Por eso, el Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), tom la iniciativa
de redactar un informe alternativo para dar cuenta del cumplimiento de las
obligaciones del Estado peruano derivadas de la Convencin.
De manera introductoria, el Informe nos ofrece un panorama estadstico de
los flujos migratorios hacia y desde Per. Luego, analiza el marco normativo y el marco institucional de
la gestin migratoria en el Per subrayando las debilidades en el cumplimiento de las obligaciones de la
Convencin como, por ejemplo, la inadecuacin de la Ley de Extranjera de 1991 en relacin a las medidas de expulsin a las obligaciones previstas en la materia en la Convencin. Adems, el Informe subraya
los esfuerzos que ha realizado el Estado peruano en relacin a la migracin laboral, como por ejemplo la
creacin de la Direccin de Migracin Laboral en el seno del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.
Finalmente, el Informe concluye con algunas recomendaciones que permitirn al Estado peruano cumplir
con sus obligaciones derivadas de la Convencin.
Este trabajo constituye un gran aporte al debate en torno a la situacin de los trabajadores migratorios en
el Per pues existen pocos estudios en la materia, y cada vez es ms imperioso que los actores pblicos y
privados cuenten con informacin y anlisis especializados para la toma de decisiones. Finalmente, adems
de su valor para el trabajo de supervisin internacional, este Informe, su anlisis y recomendaciones, resultan ser pertinentes a la hora de proponer reformas en materia migratoria en el pas.
Es importante apuntar que este informe cont con los aportes de las organizaciones miembros de la Red
PEMIDE, conformada por distintas organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema migratorio en el
Per, entre las cuales se encuentra la Comisin Andina de Juristas, socia del Servicio Andino de Migraciones (SAMI), que reviso y realiz comentarios y observaciones al contenido del informe, mucho de los cuales
fueron incorporados a la versin final.
Luis Enrique Aguilar y Ccile Blouin
Comisin Andina de Juristas

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CONTENIDO

POLTICAS PBLICAS Y MOVILIDAD HUMANA

Aproximacin a la inmigracin, polticas pblicas y derechos

Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la

El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en

Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina

Carta al Presidente de la Repblica de Ecuador

LOS DESAFOS DE LAS POLTICAS MIGRATORIAS ANDINAS

El tema de la poltica pblica migratoria andina llega a un momento de corte y

Los avances de la sociedad civil

La crisis econmica y las reformas migratorias

Oscar Gmez Dez

Director General Fundacin ESPERANZA

a gestin migratoria es, en la poca actual, responsabilidad de los estados.

Director Dilogos migrantes

Migracin y Estado en la regin Andina:

e informacin prestados por las autoridades y por la

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

El perfil de los migrantes andinos, as como los

Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

les no corresponden, en la mayora de los casos, a

Se evidencia una gran dispersin institucional

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

Inclusin del tema migratorio en las constituciones nacionales

Colombia, por su parte, tiene una constitucin que

las personas residentes en Colombia, en su vida,

Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

menoriza las funciones que deben ser cumplidas

Para el caso ecuatoriano as lo estableca el artculo 20 de la Ley de Documentos de Viaje de 1989.

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

Decreto Supremo 067-2011-PCM.

Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

funciones de difusin, asistencia o informacin a

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

cdulas de extranjera y de visas, fue resuelto con la

En el caso colombiano, la dispersin que exista en

potencialmente peligroso que debe estar sujeto al

La inmigracin se concibe, en los pases andinos,

Como muestra del carcter ambiguo, restrictivo y

Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

mentar para proteger a los nacionales en el exterior

Aprobada por Decreto Legislativo 703 de 1991.

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

sealando que existe una visin parcializada que

Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

Entre estas disposiciones encontramos aquellas

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

mas de atencin, acompaamiento e informacin

Decisin 545 de 2003.

Polticas pblicas y movilidad humana en la regin Andina

son pocos los dispositivos de acompaamiento

Migracin y Estado en la regin Andina: Anlisis y reflexiones

Bustamante, Jorge, Relator especial sobre los derechos

Aguilar, Luis Enrique (coordinador); Mendiola, Mariana,

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