C Sistemas Administrativos

SISTEMA DE BIENES DEL ESTADO

Principales novedades de la Ley General

del Sistema Nacional de Bienes Estatales
y su Reglamento
Roberto Jimnez
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
(UNMSM). Estudios de Maestra en Derecho Constitucional en la
PUCP. Ex Gerente Legal de la Superintendencia de Bienes Nacionales (1993-2003). Ex Asesor de la Alta Direccin del Ministerio de
Justicia (2004-2006) y Ex Asesor de la Alta direccin del Ministerio
de Salud (2006-2007). Actualmente es Asesor en temas de Derecho Administrativo, Gestin Pblica y Propiedad Estatal.

1. PRESENTACIN DEL TEMA

A partir del 16 de marzo de 2008, todas las entidades pblicas, excepto las empresas de derecho privado, se encuentran
obligadas a cumplir con los lineamientos, garantas y procedimientos patrimoniales que deriven de la vigencia de la Ley N
29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales
(en adelante, Ley del Sistema) y de su Reglamento, aprobado
por Decreto Supremo N 007-2008-VIVIENDA, a partir de cuya
vigencia rige propiamente la Ley antes acotada (en adelante,
Reglamento).
En efecto, para todos los operadores patrimoniales, logsticos, administrativos y legales de las entidades pblicas, resulta
de suma importancia conocer las nuevas reglas de los procedimientos, como tambin las diferencias ms notorias con el derogado Reglamento General de Procedimientos Administrativos
de los Bienes de Propiedad Estatal (en adelante el Reglamento derogado). Es necesario destacar que el nuevo Reglamento
tiene base en la Ley del Sistema y, a su vez, las Directivas que
dicte la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, ente
rector del Sistema, tendrn sustento en dicho Reglamento. Por
lo dems, la Ley del Sistema propicia una serie de concordancias con las leyes de otros sectores en materia de disposicin
inmobiliaria, como son las referidas al Ministerio de Defensa,
Universidades Pblicas, Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, principalmente (1).
2. Aspectos generales de la Ley N 29151 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N
007-2008-VIVIENDA
La Ley N 29151 regula propiamente el Sistema y, tambin, instituye el rgimen legal de la Superintendencia Nacional
de Bienes Estatales (SBN). El Reglamento de la Ley constituye
la norma que regula los procedimientos patrimoniales, tanto en
bienes muebles como inmuebles, a los que todas las entidades
pblicas, excepto las empresas de derecho privado, se encuentran obligadas a cumplir (2).

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Por la Ley se crea el Sistema Nacional de Bienes Estatales

como el conjunto de organismos, garantas y normas que regulan, de manera integral y coherente, los bienes estatales, en
sus niveles de gobierno nacional, regional y local, a fin de lograr
una administracin ordenada, simplificada y eficiente teniendo a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN)
como ente rector (Artculo 5).
Cules son las entidades pblicas que se encuentran sujetas
al cumplimiento de la normatividad y que conforman del nuevo
Sistema Nacional de Bienes Estatales? El artculo 8 de la Ley
seala que las entidades conformantes del Sistema, en cuanto
administren o dispongan bienes estatales, son las siguientes:
a. La Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN),
como ente rector.
b. El Gobierno Nacional integrado por el Poder Ejecutivo incluyendo a los ministerios y organismos pblicos descentralizados, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
c. Los organismos pblicos a los que la Constitucin Poltica
del Per y las leyes confieren autonoma.
d. Las entidades, organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas legalmente otorgadas.
e. Los gobiernos regionales.
f. Los gobiernos locales y sus empresas.
g. Las empresas estatales de derecho pblico.
La ley establece un mbito de aplicacin amplio a nivel de
todas las entidades pblicas que incluye a las empresas municipales y a las estatales de derecho pblico. Estas ltimas, en s
mismas, desarrollan actividades empresariales, por lo que sus
activos mobiliarios e inmobiliarios (bienes operativos) deben
estar dirigidos al cumplimiento de sus fines. El artculo bajo
comentario destaca la inclusin de los gobiernos locales y a
sus empresas, lo que no sucede con el caso de las empresas
regionales, tema an pendiente de definicin por parte del
Poder Ejecutivo. Debemos recordar, al respecto, que el artculo
45 de la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
modificado por el artculo 4 de la Ley N 27902, establece que
corresponde al gobierno nacional determinar la jerarquizacin
de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional,
regional o local, la que ser aprobada por Decreto Supremo. El
caso es que, en cumplimiento de dicho dispositivo, solamente
se emiti el Decreto Supremo N 023-2004-PCM, relativo a la
jerarquizacin de los bienes estatales por su alcance nacional,
regional y local. Cuando opere la de las empresas estatales
regionales, stas tambin se encontrarn comprendidas en el
mbito de aplicacin de la normatividad en comentario.

Gestin Pblica

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Por otra parte, el Reglamento seala que tiene por objeto
reglamentar la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y desarrollar los mecanismos y procedimientos que permitan una eficiente gestin de los bienes estatales maximizando su
rendimiento econmico y social, sostenido en una plataforma de
informacin segura, confiable e interconectada contribuyendo al
proceso de descentralizacin y modernizacin de la gestin del
Estado (Artculo 1). Agrega, luego, que el Sistema Nacional de
Bienes Estatales (SNBE) es el conjunto de organismos, garantas
y normas que regulan integral y coherentemente los bienes estatales en sus niveles de Gobierno Nacional, Regional o Local,
que apoya al proceso de descentralizacin y modernizacin de
la gestin del Estado, desarrollando una gestin basada en los
principios de eficiencia, transparencia y racionalidad del uso del
patrimonio mobiliario e inmobiliario estatal (Artculo 3).
El Reglamento deroga al Reglamento aprobado por Decreto
Supremo N 154-2001-EF, vigente desde el 18 de julio de 2001.
Este Reglamento, fundamentalmente, regula los procedimientos
patrimoniales referidos a bienes inmuebles y muebles haciendo
nfasis en los vinculados con los primeros, que son los que presentan mayor complejidad documental, registral, tcnica (planos y
memoria descriptiva) y administrativa, por los cambios de las titularidades pblicas encargadas de la administracin inmobiliaria.
Una breve sntesis de los procedimientos patrimoniales desarrollados en una y otra norma nos brinda el siguiente panorama:
(i) Procedimientos patrimoniales regulados por el Reglamento derogado
a) Propiedad Estatal Inmobiliaria
Primera Inscripcin de dominio.
Venta directa predial.
Venta por subasta pblica predial.
Permuta predial.
Donacin predial.
Aportes y desaportes de capital.
Arrendamiento predial.
Comodato predial.
Afectacin en uso y desafectacin predial.
Demolicin.
Autorizacin para la bsqueda de tesoros.
b) Propiedad Estatal Mobiliaria
Transferencia de patrimonio mobiliario.
Venta directa mobiliaria.
Venta por subasta pblica mobiliaria.
Permuta mobiliaria.
Donacin mobiliaria.
Incineracin y/o destruccin.
Reposicin de bienes muebles.
Afectacin en uso mobiliaria.
Arrendamiento mobiliario.
Cesin en uso gratuita mobiliaria.
(ii) Procedimientos patrimoniales regulados por el nuevo
Reglamento
a) Propiedad Estatal Inmobiliaria
Primera inscripcin de dominio.
Calificacin y desafectacin de bienes de dominio pblico.

Gestin Pblica

Reserva de bienes estatales.

Donacin a favor del Estado.
Dacin en pago a favor del Estado.
Incautacin y decomiso.
Transferencia en dominio fiduciario.
Transferencia de dominio en el Estado.
Donacin entre entidades pblicas.
Donacin a favor de gobiernos regionales y/o locales.
Transferencias a empresas bajo el mbito de FONAFE.
Transferencia por aporte de capital.
Reversin de dominio.
Asuncin de titularidad.
Compraventa por subasta pblica.
Compraventa por venta directa.
Permuta.
Superficie.
Usufructo.
Arrendamiento.
Afectacin en uso.
Cesin en uso.
Comodato.
Declaratoria de fbrica y demolicin.

b) Propiedad Estatal Mobiliaria

Catalogacin.
Inventario.
Compraventa por subasta pblica.
Compraventa por subasta restringida.
Permuta.
Donacin o transferencia.
Destruccin.
Afectacin en uso.
Cesin en uso.
Hasta aqu entonces, destacaremos las caractersticas principales de la Ley y del Reglamento, en los siguientes trminos:
a. En cuanto a la Ley, mencionaremos que, por vez primera, se
cuenta con una Ley General que regula la administracin y
disposicin de los bienes estatales bajo la perspectiva del
Sistema Nacional de Bienes Estatales.
b. La Ley del Sistema complementa aquellos aspectos o procedimientos patrimoniales desarrollados en las leyes orgnicas (municipalidades, regionales, recursos naturales, etc., de
acuerdo con el artculo 1).
c. Determina un Ente Rector del Sistema (SBN) con funciones
y atribuciones definidas (Artculo 14).
d. Es una ley transversal y obligatoria para todas las entidades
pblicas, excepto para las empresas de derecho privado (Artculos 5 y 8).
e. Establece procedimientos patrimoniales uniformes para todas las entidades pblicas sujetas a una estandarizacin reglamentaria (Artculo 11).
f. Crea una ltima instancia administrativa encargada de resolver los conflictos sobre bienes de propiedad estatal que
surjan entre entidades pblicas (Artculo 16).
g. La SBN, en su condicin de ente rector y tambin de operador de los principales procedimientos patrimoniales en
representacin del Estado, con inclusin de aquellos de saneamiento patrimonial, tendr acceso a la informacin correspondiente a cargo de COFOPRI, de SUNARP (de las Ofi-

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cinas Registrales a nivel nacional) y de las municipalidades
(Tercera Disposicin Complementaria) (3).
h. En cuanto al Reglamento, se enfatiza la regulacin de los
procedimientos patrimoniales inmobiliarios, los que, al igual
que los procedimientos mobiliarios, sern complementados
por Directivas de la SBN (Artculo 9, numeral 9.1).
i. Desarrolla una distincin operativa del tratamiento de los
bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado (Artculos 41 al 49).
j. Establece el Registro nico Obligatorio de los Bienes de Propiedad Estatal a cargo de la SBN, al cual todas las entidades
pblicas debern remitirle la informacin y documentacin
correspondiente a los bienes muebles e inmuebles de su propiedad o bajo su administracin (Artculo 19 y siguientes).
k. Genera nuevos procedimientos patrimoniales que permiten la
participacin de los agentes particulares, como es el caso de
los procedimientos inmobiliarios de transferencia de dominio
fiduciario (artculo 60 y ss.), superficie (artculo 84 y ss.), usufructo (artculo 89 y ss.) y cesin en uso (Artculo 107 y ss.).
l. Esboza el marco operativo del control patrimonial mobiliario (4).
m. Cada entidad pblica aprobar sus propias resoluciones administrativas de los procedimientos patrimoniales, salvo disposicin diferente de la Ley o del Reglamento (Artculo 33).
n. Decreta la desactivacin de los Comits de Gestin Patrimonial
(Segunda Disposicin Complementaria y Final), los que, con el
Reglamento derogado, se constituyeron en los coordinadores
de la gestin patrimonial en cada entidad pblica (5).
3. INTEGRACIN DE LA LEY DEL SISTEMA CON LEYES ORDINARIAS Y LEYES ORGNICAS VINCULADAS CON ASPECTOS PATRIMONIALES
Como sealamos anteriormente, es la primera vez que el ordenamiento jurdico nacional cuenta con una ley y reglamento
que regulen un sistema operativo de bienes del Estado de cumplimiento obligatorio para todas las entidades pblicas. Resulta
novedoso, tambin, que el Reglamento de la ley regule de manera
general los aspectos de los bienes de dominio pblico y de los bienes de dominio privado, de los cuales tenemos algunas observaciones (6). En efecto, lo coherente hubiera sido que la Ley del Sistema establezca las lneas matrices de la administracin, cautela y
disposicin en la esfera pblica de los bienes de dominio pblico,
an cuando ya existan leyes que regulan determinados aspectos
de dichos bienes. En realidad, el enfoque del Reglamento, en este
tema, ha obviado el tratamiento legislativo integral y terico de los
bienes de dominio pblico, en el sentido de que estos bienes implican toda una inmensa temtica que aborda el dominio pblico
hidrulico, el dominio pblico martimo, el dominio pblico minero, rgimen legal de hidrocarburos, infraestructura de transportes
y comunicaciones, el dominio pblico forestal, entre otros ms,
como los bienes de uso pblico regulados en el mbito municipal.
An cuando es destacable que el Reglamento de la Ley le dedique
todo un captulo a los bienes de dominio pblico (Artculos 41
al 47), su tratamiento en una norma reglamentaria siempre deja
constancia de sus limitaciones. Pareciera que el Reglamento se ha
centrado en el dominio pblico predial y las relaciones jurdicas
que se aproximan a las funciones de la SBN. En esta misma lnea
de opinin es que se refleja la intensa regulacin por parte de
la SBN respecto de los bienes de dominio pblico, en simetra a

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los bienes de dominio privado asumiendo errneamente que la

administracin natural le corresponde a dicha entidad, lo que se
evidencia cuando seala que la SBN mediante Resolucin (se presume Jefatural) podr asignar o reasignar por razones debidamente justificadas la administracin de los bienes de dominio pblico
a otra entidad pblica la responsabilidad del uso pblico del bien
o de la prestacin del servicio pblico, resolucin que constituye
ttulo suficiente para su inscripcin registral (Artculo 41). Cuestionamos anticipadamente que la disposicin legal reglamentaria
antes acotada tenga la eficacia y viabilidad proyectada, pues, en el
caso de los bienes de dominio pblico, las competencias de las
entidades pblicas con titularidad para su administracin provienen de la Ley (7). En el presente caso, se asume que, por el mrito
de la Ley y el Reglamento, la SBN es la titular de todos los bienes de dominio pblico, con lo cual se confunde la normatividad
en el rol de supervisin de los actos administrativos que recaigan
o se relacionen con dichos bienes respecto de las competencias
administrativas de las competencias de las entidades que ostentan titularidad sobre los mismos, con precedencia a la ley bajo
comentario.
De otro lado, no se advierte coherencia conceptual de los
bienes estatales y sus efectos administrativos, operativos, registrales y contables. En unos casos, se establece que es la SBN
quien tramita y aprueba los procedimientos patrimoniales de
los bienes de carcter y alcance nacional (Artculo 32, numeral 1), mientras que, en otros casos (que sern la mayora en los
hechos), dichos procedimientos sern tramitados y aprobados
por la entidad (propietaria) correspondiente (Artculo 33). En
otros supuestos, se asiste al mandato de inscripcin registral
a favor del Estado (Artculo 38), donacin a favor del Estado
aprobada por la entidad beneficiada (Artculos 53 y 54), entidades beneficiarias de bienes decomisados que gestionan la
inscripcin registral a nombre del Estado, con lo que administracin de dichos bienes la asume la SBN (Artculo 59), al alcance de entidad propietaria del bien (Artculos 65, 75, 81 y
85), al alcance de entidad titular (Artculo 86), predios estatales (Artculos 92 y 107), bienes estatales (Artculo 111),
bienes inscritos de propiedad del Estado (Cuarta y Sexta
D.C.F). En sntesis y al margen de la literalidad o redaccin, esta
normatividad debera aplicarse con criterios de homogeneidad,
sometida de manera uniforme al sistema administrativo, el que
deber estar sustentado en un cada vez ms coherente rgimen jurdico de la propiedad estatal, el que, por cierto, ms que
la dacin de una sola ley, demanda un planeamiento estratgico al mximo nivel para identificar los beneficios que confiere
la propiedad estatal al pas y a sus actores, pblicos y privados.
Por otra parte, debemos indicar que la Ley del Sistema, indirectamente, desarrolla un interesante tema, que es el de la
integracin y/o concordancia normativa en el ordenamiento
jurdico nacional. El tema que brevemente abordamos aqu es
el que deriva del anlisis del artculo 9 de la Ley cuando determina la interaccin legislativa de la norma comentada con
otro conjunto de leyes. Tratndose de dispositivos normativos
de Derecho Administrativo, solamente cabe sealar, a priori,
que los mismos debern ser analizados teniendo en cuenta las
caractersticas del ordenamiento administrativo, a saber, sistemtico, autnomo, jerarquizado y de autointegracin (8).
En efecto, el artculo 9 de la Ley del Sistema establece la
correlacin con otras normas legales, como son:

Gestin Pblica

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Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.

Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
Ley N 23733, Ley Universitaria.
Ley N 29008, Ley que autoriza la disponibilidad de los inmuebles del sector Defensa.

Son tres (3) las leyes ordinarias, las que son complementadas por la Ley del Sistema en todo lo que corresponde a temas o
procedimientos patrimoniales (9). Un aspecto importante a tener
en cuenta es el alcance formal y material de la Ley del Sistema,
pues, conforme al principio de especialidad que establece la norma bajo comentario, constituye una garanta la primaca de las
disposiciones de dicha ley, as como las normas reglamentarias y
complementarias que conforman el Sistema Nacional de Bienes
Estatales, sobre las que, en oposicin o menoscabo de stas,
puedan dictarse (Artculo 7). En cambio, los matices de anlisis
especial fluyen en razn a la diferencia entre una ley ordinaria y
una orgnica. Por ejemplo, prevalece la Ley del Sistema sobre la
Ley Orgnica de Municipalidades en determinados aspectos patrimoniales? Una ley ordinaria puede complementar a una Orgnica, en lo que no constituye propiamente el ncleo de su estructura y funcionamiento orgnico? La actual Ley N 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades, desarrolla determinados aspectos
y procedimientos patrimoniales que, simtricamente, tambin
son tratados en la Ley General, pero, tambin establece otros
procedimientos que contiene algunas particularidades y restricciones en su operatividad, como, por ejemplo, el caso de la sola
procedencia de la venta de bienes municipales mediante subasta pblica, sin admitir el procedimiento de la venta directa.
En efecto, el artculo 59 de la Ley N 27972, Ley Orgnica
de Municipalidades, establece que cualquier transferencia de
propiedad o concesin sobre bienes municipales se hace a travs de subasta pblica, conforme a ley. El alcance de la norma
es que no admiti la figura de la transferencia de propiedad
mediante venta directa, con lo cual se asegur una vocacin
de permanencia de los bienes municipales bajo su mbito de
dominio. Sin embargo, la venta directa como acto de disposicin no trastoca lo antes comentado, pues esta modalidad solamente posibilita una va excepcional para transferir los activos
que por alguna razn reglada en la nueva normatividad ya no
debieran permanecer en el dominio municipal. As, entonces,
al encontrarse las municipalidades bajo el mbito de competencia de la Ley del Sistema (10) y atendiendo a que dicha Ley
establece la venta directa como un mecanismo excepcional, se
debe concluir, preliminarmente, que las municipalidades, por el
mrito de esta norma, primero, estn habilitadas para realizar
ventas directas bajo el sustento de las causales contenidas en
el Reglamento de la Ley (11) y, en segundo lugar, que, cuando la
Ley Municipal refiere la realizacin de subastas pblicas, conforme a ley, stas se encuentran comprendidas en la Ley del
Sistema y su Reglamento por el slo hecho de ser bienes pblicos (12), en el contexto de un ordenamiento jurdico integral
vinculante a todas las entidades pblicas. Lo sealado anteriormente es concordante con lo establecido en el Artculo VIII
del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica Municipal, que seala
que los gobiernos locales estn sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento

Gestin Pblica

del Sector Pblico, as como a las normas tcnicas referidas

a los servicios y bienes pblicos y a los Sistemas Administrativos del Estado que, por su naturaleza, son de observancia y
cumplimiento obligatorio. Tanto la Ley como el Reglamento
han obviado mencionar en los aspectos ms importantes de
la normatividad a los gobiernos locales, quienes, precisamente, por vez primera, estn incluidos en una norma de carcter
transversal en materia de bienes pblicos. En efecto, como ha
quedado explicado antes, la Ley es aplicable (y en eso reside
la mayor novedad e importancia para el ordenamiento jurdico
nacional) a todos los gobiernos locales, al igual que a todos los
Gobiernos Regionales, conforme a lo dispuesto por el artculo
5 de la ley. Los gobiernos regionales, en cambio, ya se encontraban comprendidos en la normatividad reglamentaria derogada (13). El artculo 12 del Reglamento seala que los actos
que realizan los Gobiernos Locales respecto de los bienes de
su propiedad y los de dominio pblico que se encuentran bajo
su administracin, se rigen por las disposiciones de la Ley N
27972, Ley Orgnica de Municipalidades, as como por la Ley y
el Reglamento, en lo que le fuera aplicable, debiendo registrar
y/o actualizar la informacin de los referidos bienes en el SINABIP. No obstante la vinculacin de los Gobiernos Locales con
el Sistema que proviene de la Ley, el Reglamento deja entrever
que la Ley Orgnica de Municipalidades constituye la norma
principal y, aqullos, los dispositivos de carcter supletorios, sin
distinguirse entre el contenido de las normas y la constitucin
de un ente rector encargado de un sistema administrativo. El
caso es que, por ms que el Reglamento haya enfatizado la
mencin en la mayora de los procedimientos patrimoniales a
la SBN y a los gobiernos regionales (14), ello no determina que
los gobiernos locales estn excluidos de los procedimientos
establecidos en el Reglamento de la Ley. En realidad, los procedimientos regulados en la propia Ley Orgnica de Municipalidades ahora cuentan con una secuencia ordenada de trmites
para su aprobacin, pero de ninguna manera se puede afirmar
que la Ley Orgnica antes acotada por s misma suministra toda
la normatividad patrimonial necesaria en sede municipal.
En este contexto, debemos destacar que la Ley del Sistema
complementa, en este aspecto como en otros, a la Ley municipal;
no la contradice, ni menos modifica en el extremo referente a los
temas y aspectos patrimoniales que dicha norma aborda. Los mismos criterios pueden ser aplicables a la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales. Es por ello que se debe tener en cuenta que la Constitucin seala que mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitucin, as como aquellas materias cuya regulacin tambin
est establecida constitucionalmente (15), como es el caso de la
organizacin administrativa de los gobiernos locales y regionales.
Tanto la Ley Ordinaria como la Ley Orgnica tienen el mismo valor
y jerarqua. Lo que distingue a la segunda de la primera es su elemento material (contenido) y formal (votacin calificada de ms
de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso). En esa
lnea de razonamiento, se debe enfatizar que los aspectos que
aborda la Ley del Sistema (como el de la transferencia por venta
directa, por ejemplo) no constituyen propiamente elementos de
la estructura y funcionamiento de las municipalidades, por lo que
no todas las clusulas de una Ley Orgnica tiene, necesariamente,
alcance y contenido de dicha Ley, segn los argumentos sustantivos que establece la Constitucin, como ocurre en el tema que

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comentamos respecto a la venta directa de bienes municipales.
As pues, tambin se puede apreciar el complemento que realiza
a la Ley N 27783, Ley del Sistema a la Ley de Bases de Descentralizacin, en el sentido de que las funciones de administracin
y adjudicacin de terrenos urbanos y eriazos del Estado a favor
de los gobiernos regionales, comprende tambin a las edificaciones(16). En buena cuenta, la Ley del Sistema ha agregado un elemento predial adicional a la referida ley de bases que, inicialmente,
slo se refera a la administracin de terrenos y no a inmuebles
en general. Lo que s debe quedar claramente establecido es que
la Ley del Sistema (ley ordinaria) no puede derogar ni modificar
tcita o expresamente las estructuras y el funcionamiento de las
competencias de los gobiernos locales ni regionales, desarrollados
en sus respectivas leyes (leyes orgnicas) (17).
NOTAS
(1)
(2)


(3)

(4)

(5)

(6)

Artculo 9 de la Ley del Sistema.

Artculo 8 de la Ley del Sistema:
(...)
No se encuentran comprendidas en la presente ley, las empresas estatales de
derecho privado.
Es saludable que la SBN tenga un acceso razonable y regulado de la informacin
que sea de su competencia, lo cual es concordante para el cumplimiento de sus
fines. S, en cambio, consideramos una crtica el hecho de que el Reglamento de la
Ley en nada haya morigerado el verdadero alcance de las competencias administrativas en materia de disposicin y administracin patrimonial a nivel de todas las
entidades pblicas. En efecto, el Reglamento ha profundizado la brecha operativa
de la SBN de su natural rol de ente rector del sistema con acciones paralelas de
entidad ejecutora de procedimientos patrimoniales de los bienes a su cargo, as
como tambin emisora de opinin previa para determinados procedimientos (bajo
sancin de nulidad) a ser realizados por las otras entidades pblicas. Es decir, se
involucra demasiado en los procedimientos operativos, cuyo desarrollo concurrente
o resultado final le corresponde regular, pues los mismos debieran ser ejecutados
ntegramente por las entidades propietarias o titulares de bienes estatales, lo que
no necesariamente est diseado as en el Reglamento.
Si bien es cierto que el artculo 11 del Reglamento seala que la planificacin,
coordinacin y ejecucin de las acciones referidas al registro, administracin, supervisin y disposicin de los bienes de propiedad de la entidad y de los que se
encuentren bajo su administracin, son de responsabilidad de la Unidad Orgnica
existente para tal fin, lo que proyecta como gestin interna un tratamiento similar,
tanto a nivel mobiliario como inmobiliario, lo cierto es que el Reglamento enfatiza
el control patrimonial mobiliario cuando establece que La Oficina General de Administracin o la que haga sus veces de cada entidad es el rgano responsable del
correcto registro, administracin y disposicin de sus bienes muebles. Este nfasis
se advierte tambin de los alcances de los artculos 124, 126 y Tercera Disposicin
Complementaria y Final del Reglamento.
Al respecto, se ha perdido la ocasin de fortalecer el Sistema en lo referente a contar
con un rgano que cohesione el mismo al interior de cada entidad pblica. En efecto,
el nuevo Reglamento seala que la planificacin, coordinacin y ejecucin de las
acciones referidas al registro, administracin, supervisin y disposicin de los bienes
de propiedad de la entidad y de los que se encuentren bajo su administracin, son
de la Unidad rgano existente para tal fin (Artculo 11). El caso es que la Tercera
Disposicin Complementaria Final del Reglamento seala que aquellas entidades
que no cuenten con una Unidad Orgnica responsable de las funciones y actividades patrimoniales (se entiende a nivel de su estructura administrativa y regulada
en sus documentos de gestin), en un plazo de 120 das calendario computados
desde la vigencia de dicho Reglamento, debern designar (entindase constituir,
conforme a la normatividad de gestin pblica de la materia, especficamente,
al Decreto Supremo N 043-2006-PCM, que aprueba los lineamientos para la
elaboracin y aprobacin del Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF por
parte de las entidades de la Administracin Pblica) a dicha Unidad. En caso no
se constituya tal Unidad Orgnica, tales funciones sern asumidas por la Oficina
General de Administracin o la que haga sus veces, a nivel de cada entidad pblica.
Las entidades que ya cuenten con sus respectivas Unidades (Oficina de Control
Patrimonial o equivalente), ya se encuentran automticamente enmarcadas en lo
dispuesto por el artculo 11 del Reglamento. As, pues, en caso las entidades se
acojan al mecanismo de asuncin de funciones por parte de las OGAs, tendremos
que el Sistema operar a nivel de cada entidad a ese nivel.
En lo referente a la implementacin del Sistema y consiguiente desarrollo de los
procedimientos administrativos patrimoniales, debemos indicar que el Reglamento
de la Ley equipara errneamente a los bienes de dominio pblico con los bienes de
dominio privado en su tratamiento operativo. Al respecto, se debe tener en cuenta
que los primeros implican titularidad, la que tiene base y fundamento en la ley
y reglamentos para establecer las competencias y atribuciones de las entidades
pblicas respecto de dichos bienes, mientras que los segundos suponen derechos
de propiedad en el mbito del derecho pblico, los que responden a la naturaleza
y fines de las entidades propietarias de los bienes pblicos. Cabe graficar el
panorama comentado, reseando el artculo 3 de la Ley que indica que para los
efectos de esta Ley, los bienes estatales comprenden los bienes muebles e inmuebles, de dominio privado y de dominio pblico, que tienen como titular al Estado o
a cualquier entidad pblica que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales,
independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan. En realidad, la Ley del

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Sistema debi ocuparse con mayor detenimiento de los bienes de dominio pblico,
pues en principio una norma con rango legal es la que debe regular los alcances
de los bienes de dominio pblico6, conforme a lo que dispone el artculo 73 de
la Constitucin Poltica del Per 6 y a las sentencias que el Tribunal Constitucional
Peruano ha emitido relacionados con dicha temtica.
(7) Artculo 65 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:
Ejercicio de la competencia

65.1 El ejercicio de la competencia es una obligacin directa del rgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por
motivos de delegacin o avocacin, segn lo previsto en esta Ley.

(...).
(8) Vase el trabajo de HUAPAYA TAPIA, Ramn. El Artculo V del Ttulo Preliminar de
la Ley del Procedimiento Administrativo General o el Derecho Administrativo como
ordenamiento jurdico. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. AA.VV. Ara Editores. Lima, 2003. pp. 90 y ss.
(9) Respecto de los temas de la propiedad estatal, regionalizacin, gobiernos locales y
universidades pblicas, pueden revisarse nuestros trabajos. Las competencias del
Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales en la
Administracin de la Propiedad Estatal. Derecho Administrativo. AA.VV. Jurista Editores.
Lima. Abril 2004; La jerarquizacin de los bienes del Estado. A propsito del Decreto
Supremo N 023-2004-PCM. Gaceta Jurdica. Revista Actualidad Jurdica. Tomo 127.
Lima, Junio 2004. Los Gobiernos Locales, los bienes municipales y el Sistema Nacional
de Bienes Estatales. Revista de Gestin Pblica N 06 - Estudio Caballero Bustamante.
Lima, enero de 2008 y La venta y arrendamiento de los predios de las universidades
pblicas. Revista de Derecho Administrativo. N 5. Ao 3. Lima, abril de 2008.
(10) Artculo 8: Entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales

Las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales, en cuanto
administran o disponen bienes estatales, son las siguientes:

(...)

f) Los gobiernos locales y sus empresas.
(11) Artculo 77: De las causales para la venta directa

Por excepcin, podr procederse a la compraventa directa de bienes de dominio
privado a favor de particulares, slo en los siguientes casos:

a) Cuando colinde con el predio propiedad del solicitante y cuyo nico acceso
directo sea a travs de aqul; en este caso se evaluar la necesidad y extensin
del acceso.

b) Con la finalidad de ejecutar un proyecto de inters nacional, regional o local
cuya viabilidad haya sido calificada y aprobada por el organismo competente.

c) Cuya posesin sea plena sobre la totalidad del predio hasta antes del 12 de abril de
2006, con fines habitacionales, comerciales, educativos, recreacionales u otros similares,
siempre que no se encuentre comprendido dentro de las competencias sectoriales de
entidades que regulen la compraventa directa por normas especiales.

d) Otros supuestos regulados por leyes especiales.

El cumplimiento de las causales no obliga por s misma a la aprobacin de la
solicitud.
(12) Artculo 76: De la subasta pblica

(...)

Los gobiernos regionales podrn subastar sus bienes y aquellos de propiedad del
Estado bajo su competencia.

Al respecto, resulta criticable que el Reglamento, en varias disposiciones, haya
efectuado la exclusin de los gobiernos locales y se haya limitado a enfatizar la
inclusin de los gobiernos regionales en los procedimientos regulados por dicha
norma (vase los artculos 10, literal f), artculo 18, artculo 43, artculo 65, artculo
70, artculo 75, numeral 75, artculo 81, artculo 85, artculo 116, artculo 117,
entre otras disposiciones ms). Tanto los gobiernos regionales como los locales se
encuentran sometidos al mandato del Sistema, ciertamente, con la distincin de que
la ley Orgnica Municipal es ms prolija en los esquemas patrimoniales municipales
que la Ley Orgnica Regional. Pero, ello en nada justifica que los operadores de
esta normatividad no reparen en la simetra que dispone la nueva normatividad
patrimonial estatal tanto para los bienes de propiedad o administracin bajo la
gestin municipal o regional.
(13) Artculo 2 (mbito de aplicacin del Reglamento) y Primera Disposicin Transitoria
(Atribuciones de los gobiernos regionales referidas a los bienes de propiedad estatal
a su cargo).
(14) Vase en el Reglamento el artculo 10, literal f) (puesta a disposicin de bienes
excedentes), artculo 32 (capacidad de aprobacin de procedimientos patrimoniales), artculo 38 (primera inscripcin de dominio), artculo 60 (transferencia en
dominio fiduciario), artculo 65 (transferencia de dominio inter-estatal), artculo 70
(reversin de dominio), artculo 75, numeral 75.2 (procedimiento de venta directa
predial), artculo 81 (permuta predial), artculo 85 (superficie predial), artculo 116
(declaratoria de fbrica y/o demolicin) y Stima Disposicin Complementaria Final
(reversin predial).
(15) Artculo 106 de la Constitucin Poltica:

Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias
cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin.

Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobacin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad de nmero legal de
miembros del Congreso.
(16) Primera Disposicin Complementaria:

En los casos de transferencia de competencias, en el marco del proceso de descentralizacin, las funciones en materia de administracin y adjudicacin de terrenos urbanos y
eriazos de propiedad del Estado, a que hace referencia el inciso j) del artculo 35 de la
Ley N 27783, Ley de bases de la descentralizacin, y dems normas complementarias
y reglamentarias, comprenden tambin aquellos que cuenten con edificaciones.

(...).
(17) Respecto a la caracterizacin de las leyes orgnicas, en el marco de la jurisprudencia
constitucional, es recomendable revisar el repertorio analizado por RUBIO CORREA,
Marcial en: El Estado Peruano segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 2006. pp. 198-204.

Gestin Pblica