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Captulo 1
INTRODUO AO ESTUDO DO DIREITO AERONUTICO

1. Introduo (os rgos do sistema de aviao


civil) 2. Autoridade aeronutica 3.Militarizao
dos

servios

de

infraestrutura

aeronutica

nacional 4.Conceitos de direito constitucional e


administrativo 5. Algumas consideraes sobre os
rgos

atuantes

na

aviao

civil

6.

Panorama

poltico da aviao civil 7. Direito regulatrio


na aviao 8. Histria poltica da aviao 9. A
velha poltica no setor areo 10. Influncias da
Copa e das Olimpadas 11. Ambiguidade poltica no
setor areo

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

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1. Introduo (Os rgos do sistema de aviao civil)


Nessa Parte Geral, estaremos abordando temas gerais de direito,
poltica e economia cuja exposio facilitar o estudo especfico do
Cdigo de Aeronutica, o que acontecer na segunda parte do curso.
Inicialmente, cabe estudar a Agncia Nacional de Aviao Civil
(ANAC), que foi criada pela Lei n 11.282/05, a qual revogou vrios
artigos

do

(CBA)

Cdigo

Brasileiro

de

Aeronutica,

Lei

Federal

7.565/86.
O CBA, nada obstante parcialmente revogado por diversas leis,
ainda a principal lei da aviao civil.
E a ANAC a figura central da navegao area civil e, nessa
condio, a autoridade administrativa que deve aplicar o CBA em sua
maior extenso, j que existem outras autoridades que atuam na aviao
civil e que tambm esto incumbidas de aplicar o CBA.
Compreende-se por Sistema de Aviao Civil SAC o conjunto de
servios, coisas, pessoas e rgos pblicos (civis e militares), da
administrao direta, indireta e paraestatal, e privados envolvidos na
atividade de navegao area civil. O SAC foi criado pelo Decreto n
65.144/69.
H

vrios

rgos

pblicos

que

atuam

no

sistema

de

aviao

civil. Alguns deles, como a ANAC, so civis; outros, so militares.


Os
civil

rgos

pertencem

militares

ao

Comando

que
da

atuam

na

infraestrutura

Aeronutica

COMAER

aeronutica

(cuja

estrutura

regimental definida pelo Decreto n 6.834/09). So eles o CENIPA,


criado pelo Decreto n 87.249/82 e responsvel pelo servio de preveno
e investigao de acidente aeronutico, e o DECEA, criado pelo Decreto
n

3.954/01

responsvel

pelo

servio

de

proteo

ao

voo.

Oportunamente, estudar-se-o os conceitos de servios da aviao civil,


assim como se examinaro com maiores pormenores os rgos atuantes no
SAC.
Dentre os rgos pblicos que agem no sistema de aviao civil,
cumpre esclarecer que alguns pertencem administrao direta (COMAER,
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CENIPA, DECEA, CONAC, CONAERO, Secretaria de Aviao Civil) e outros


pertencem administrao indireta (ANAC e INFRAERO).
Os conceitos de administrao direta e indireta sero abordados
mais frente.
Na administrao indireta federal, a INFRAERO (empresa pblica
responsvel pela administrao de aeroportos) tambm pertence ao sistema
de

aviao

atividade

civil
se

foi

criada

desenvolve

na

pela

Lei

Federal

infraestrutura

5.862/72.

aeroporturia,

pois

Sua

responsvel pela administrao dos maiores aeroportos no Brasil.


Alis, desde j, relevante dizer que os maiores aeroportos
brasileiros esto sendo privatizados e, portanto, a INFRAERO no os
administrar mais sozinha, e sim como acionria de uma empresa criada
para esse fim, da qual far parte a INFRAERO como acionria ao lado do
vencedor da licitao da concesso de aeroportos. o que acontece hoje
com os aeroportos de Guarulhos, Campinas e Braslia.
Na verdade, convm esclarecer que no so os aeroportos que
esto sendo privatizados como se anuncia, normalmente, na imprensa, e
sim a explorao deles por certo perodo de tempo, por exemplo, por
vinte anos, no caso do aeroporto internacional de Guarulhos.
O que est acontecendo que o Governo Federal incluiu vrios
importantes

aeroportos,

antes

administrados

pela

INFRAERO,

no

PLANO

NACIONAL de DESESTATIZAO (constante no Decreto n 7.531/11), ou seja,


decidiu

explorados,
mediante

Governo
por

que

certo

grandes

perodo

contraprestao

aeroportos

de

financeira

tempo,
ao

por

brasileiros
empresas

Governo,

devem

ser

particulares

ser

usada

no

desenvolvimento da aviao civil. Realmente, uma deciso louvvel.


Inicialmente, por portaria da ANAC (PORTARIA ANAC N 1493, DE 4
DE AGOSTO DE 2011), os Aeroportos Internacionais Governador Andr Franco
Montoro e Viracopos, no Estado de So Paulo, e Presidente Juscelino
Kubitschek, no Distrito Federal foram levados licitao pblica.
Os trs consrcios vencedores do leilo de

privatizao dos

aeroportos de Guarulhos (15/11/2012), Viracopos (14/11/2012) e Braslia

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(1/12/2012) foram habilitados pela Comisso Especial de Licitao da


Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) em 2012.
O vencedor do Aeroporto de Guarulhos, na Grande So Paulo, foi o
consrcio

Invepar/ACSA,

composto

pelas

empresas

Invepar

Airports

Company South frica (ACSA). O terminal de Viracopos, em Campinas (SP),


ficou

para

Consrcio

Aeroportos

Brasil,

das

empresas

Triunfo

Participaes, UTC Participaes e EGIS Airport Operation. Por fim, o de


Braslia

foi

arrematado

pela

Inframerica

Aeroportos,

das

empresas

Engevix Participaes e Corporacin Amrica.


Para

gerenciar,

portanto,

cada

um

aqueles

trs

grandes

aeroportos concedidos, quais operam atualmente 30% dos passageiros, 57%


das cargas e 19% das aeronaves do trfego areo brasileiro, foi criada
uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE), na qual a Infraero detm
49% do seu capital.
Ento,

entre

os

rgos

do

SISTEMA

DE

AVIAO

CIVIL,

especificamente, na infraestrutura aeroporturia objeto de concesso de


explorao, temos essa importante empresa SPE que atua na explorao dos
aeroportos.
No corrente ano de 2013, criada a SECRETARIA DE AVIAO CIVIL,
assumiu ela o papel de rgo diretor do processo de privatizao de
explorao

dos

demais

aeroportos

includos

no

Plano

Nacional

de

Desestatizao, ficando a ANAC em segundo plano, por exemplo, realizando


atos de execuo (divulgao de minuta de edital, audincia pblica do
edital etc.).
Assim, a Secretaria de Aviao Civil tem baixado portarias para
dar

continuidade

Internacional

do

privatizaes

Rio

de

e,

agora,

Janeiro/Galeo

vez

Antnio

do

aeroporto

Carlos

Jobim,

localizado no municpio do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, e


do aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado nos municpios de
Confins e de Lagoa Santa, Estado de Minas Gerais.
A portaria que iniciou o processo de privatizao da explorao
desses aeroportos a portaria PORTARIA N 9, DE 29 DE JANEIRO DE 2013.

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Por concluso, o que deve aqui ficar em fixado que entidades


privadas hoje esto includas como rgos de administrao no sistema de
aviao civil, especificamente, na infraestrutura aeroporturia que foi
concedida por licitao.
Outra

entidade

atuante

no

sistema

de

aviao

civil

AEROCLUBE. Essa entidade foi criada pela CBA, sendo que se organiza sob
a forma jurdica de associao civil e responsvel por grande parte do
servio de adestramento de pilotos civis e comissrios, no sistema de
adestramento de pessoal.
O
portanto,

aeroclube

uma

administrao

entidade
indireta

paraestatal,
(como

no

INFRAERO

pertencendo,
e

ANAC,

por

exemplo), muito menos administrao direta (como o CENIPA e o DECEA,


por exemplo).
Enfim, resta examinar os rgos de cpula da poltica nacional
de aviao civil.
A SECRETARIA DE AVIAO CIVIL - SAC, criada pela Lei Federal n
12.462/2011

com

regimento

institucional

definido

pelo

Decreto

7.476/11, que ocupa a mais alta posio logo abaixo da Presidncia da


Repblica (organizada de acordo com a Lei Federal n 10.683/03, com a
alterao da Lei Federal n 11.457/07). rgo diretivo de cpula da
aviao civil. Ao ser criada a SAC, poderes de regulao que pertenciam
ANAC foram transferidos para a SAC. Por consequncia, como se estudar
melhor frente, a ANAC perdeu muito de seu perfil de agncia reguladora
(ou autarquia especial) para ser reduzida a rgo comum da administrao
indireta, sem os poderes tpicos das agencies semelhantes que existem,
por exemplo, nos USA.
Tambm rgo de cpula do sistema de aviao civil o CONSELHO
NACIONAL DE AVIAO CIVIL

(CONAC, criado pelo Decreto n 3.564/00).

Antes da criao da ANAC, esse rgo (um colegiado de ministros) se


reunia e publicava resolues diretivas. Com a criao da ANAC, em 2005,
ficou recolhido e sem nenhuma expresso. Em 2006/2007, quando houve a
crise da aviao civil (apago areo) com colapsos estruturais graves
no setor areo, o CONAC, sob a presidncia do ento Ministro da Defesa,
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Nelson

Jobim,

assumiu

as

funes

da

ANAC

(cuja

diretoria

acabou

se

desmoralizando publicamente) e produziu diversas resolues diretivas da


aviao civil.
Com o restabelecimento da ANAC, em Dezembro de 2007, inclusive,
aps a sada, um a um, de todos os seus diretores e a nomeao de novos,
por influncia de JOBIM, o CONAC voltou ao estado letrgico de antes,
onde

se

encontra

at

os

dias

de

hoje,

acredita-se

que

assim

permanecer at ser extinto, dado que a direo da aviao civil, agora,


est

em

mos

da

Secretaria

de

Aviao

Civil,

que

tem

status

de

diretivas

da

Ministrio.
Essas

duas

entidades

no

so

executivas,

mas

poltica nacional de aviao civil, pois so rgos que assessoram a


Presidncia da Repblica, na qual se encontra concentrada a direo
administrativa geral da aviao civil.
Recentemente, um outro rgo da aviao civil foi criado.
Trata-se

da

Comisso

Nacional

de

Autoridades

Aeroporturias

CONAERO, instituda pelo Decreto n 7.554/11.


estranho que, instituda a Comisso Nacional de Autoridades
Aeroporturias - CONAERO, responsvel pela organizao e coordenao das
atividades pblicas nos aeroportos, dela no faa parte a INFRAERO, nem
a Sociedade de Propsito Especfico (SPE).
Diz o artigo 2o, do decreto em comento, que a CONAERO ser
integrada por representantes dos seguintes rgos e entidade:
I - Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, que
a coordenar;
II - Casa Civil da Presidncia da Repblica;
III - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
IV - Ministrio da Defesa;
V - Ministrio da Fazenda;
VI - Ministrio da Justia;
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VII - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;


VIII - Ministrio da Sade; e
IX - Agncia Nacional de Aviao Civil - ANAC.
Veja-se que a funo do CONAERO se reunir periodicamente,
conforme

determinado

em

seu

regimento

interno,

para

deliberar

sobre

assuntos que interessam INFRAERO e Sociedade de Propsito Especfico


(SPE):

I - promover

rgos

entidades

coordenao
nos

do

exerccio

aeroportos;

das

competncias

II - promover

dos

elaborao,

implementao e reviso do Programa Nacional de Facilitao do Transporte


Areo; III - promover, em conjunto com seus membros e respeitadas as
competncias de cada um deles, alteraes, aperfeioamentos ou revises
de

atos

normativos,

procedimentos

rotinas

de

trabalho

que

possam

otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupao dos espaos fsicos nos


aeroportos, bem como aumentar a qualidade, a segurana e a celeridade dos
processos

operacionais;

IV - estabelecer

parmetros

de

desempenho

padres mnimos para rgos e entidades pblicos nos aeroportos, para o


exerccio das respectivas competncias, e revis-los periodicamente; V propor a cada um dos rgos ou entidades competentes medidas adequadas
para

implementar

facilitao

do

os

padres

transporte

prticas

areo,

internacionais

observados

os

acordos,

relativas

tratados

convenes internacionais em que seja parte a Repblica Federativa do


Brasil,

bem

como

acompanhar

sua

execuo;

VI - propor

promover

medidas que: a) possibilitem o aperfeioamento do fluxo de informaes e


o despacho por meio eletrnico; b) promovam a adequao e qualificao
dos recursos humanos para o desempenho de suas atividades nos aeroportos;
c) padronizem

as

aes

de

cada

um

dos

integrantes

da

CONAERO

nos

aeroportos, conforme os parmetros de desempenho referidos no inciso IV


do caput; e d) adequem os procedimentos e equipamentos necessrios para
atender aos requisitos de segurana, qualidade e celeridade recomendveis
s atividades pblicas exercidas nos aeroportos; VII - expedir normas
sobre

instituio,

estrutura

funcionamento

das

Autoridades

Aeroporturias, bem como monitorar e orientar suas atividades; VIII Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

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avaliar e deliberar sobre as propostas encaminhadas pelas Autoridades


Aeroporturias; e IX - aprovar seu regimento interno, que dispor sobre
sua organizao, a forma de apreciao e deliberao das matrias.
Tal lapso no surpreende.
Enquanto as naes de primeiro mundo consideram a aviao civil
uma questo relativa rubrica TRANSPORTE, no Brasil sempre se separou
poltica da aviao civil da poltica de transporte por razes bizarras.
Veja-se que, quando da criao do CONAC, em 2000, nele no se incluiu o
Ministro dos Transportes, falha que s se veio a corrigir nove anos mais
tarde pelo Decreto n 6.970/09.
O

mesmo

decreto

que

criou

CONAERO,

instituiu

tambm

AUTORIDADE AEROPORTURIA nos mais importantes aeroportos do pas, por


exemplo,

Juscelino

Kubitschek

em

Braslia,

Tancredo

Neves

em

Minas

Gerais, Franco Montoro em So Paulo. Essa autoridade aeroporturia ter a


funo

de:

I - coordenar

implementar

integrao

das

aes

compartilhamento de informaes e sistemas de interesse, procedimentos e


rotinas de trabalho para otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupao
do espao fsico no aeroporto, bem como garantir nveis adequados de
segurana, qualidade e celeridade das atividades cotidianas do aeroporto;
II - coordenar

soluo

de

questes

emergenciais

excepcionais,

inclusive em perodos de alta demanda; III - registrar o desempenho das


operaes

aeroporturias,

qualitativos,

com

por

auxlio

meio

do

de

operador

indicadores
do

quantitativos

aeroporto

das

demais

entidades pblicas e privadas que exercem atividades no aeroporto; IV coordenar, no que tange s suas atribuies, a comunicao social dos
rgos e entidades que a integram; V - sugerir ao operador do aeroporto a
adequao de infraestrutura, instalaes e equipamentos aos requisitos de
segurana, qualidade e celeridade recomendveis s atividades exercidas
no

aeroporto;

VI - implementar

acompanhar

cumprimento

de

metas

definidas pela CONAERO; VII - atualizar os dados quanto ao atendimento


dos parmetros e metas no sistema informatizado de acompanhamento da
CONAERO; VIII - sugerir CONAERO medidas a serem implementadas em perodos
de alta demanda; e IX - sugerir CONAERO revises dos atos normativos
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que possam aumentar a qualidade, a segurana e a celeridade dos processos


operacionais.
A

autoridade

aeroporturia

tambm

um

rgo

colegiado

composto por: I - Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministrio


da

Fazenda;

Agricultura,

II - Secretaria
Pecuria

de

Defesa

Agropecuria

Abastecimento;

do

Ministrio

III - Departamento

de

da

Polcia

Federal do Ministrio da Justia; IV - Departamento de Controle do Espao


Areo do Comando da Aeronutica do Ministrio da Defesa; V - Agncia
Nacional
Aviao

de

Vigilncia

Civil - ANAC;

Sanitria - ANVISA;
e

VII - Empresa

VI - Agncia

Brasileira

de

Nacional

de

Infraestrutura

Aeroporturia - INFRAERO.
Aqui, ficou de fora a Sociedade de Propsito Especfico (SPE).
No so a SAC, CONAC e CONAERO aludidos no CBA, pois foram
criados depois da edio do Cdigo, que aconteceu em 1986.
Assim,

atualmente,

temos

dentro

da

estrutura

AVIAO CIVIL:

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do

SISTEMA

DE

Aero us

RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA DIRETA CIVIL, DIRETA MILITAR,


INDIRETA CIVIL, PARAESTATAL e ENTIDADES PRIVADAS do SISTEMA DE AVIAO
CIVIL (no existe administrao indireta militar)

PRESIDENTE DA REPBLICA

CONAC

AUTORIDADE
AEROPORTURIA

CONAERO

INFRAERO

MINISTRIO DA
DEFESA

SAC

SPE

ANAC

EMPRESAS CONCESSIONRIAS,
AUTORIZATRIAS,
PERMISSIONRIAS/AUTORIZATRIAS e
HOMOLOGADAS PARA FORNECIMENTO DE
PRODUTOS e PRESTAO DE SERVIOS
AERONUTICOS (empresas de transportes areos,
de manuteno aeronutica, de fabricao de
produtos aeronuticos, inclusive, a EMBRAER etc.)

CENIPA

DECEA

AEROCLUBE

ADMINISTRAO DIRETA CIVIL


ADMINISTRAO DIRETA MILITAR
ADMINISTRAO INDIRETA
ENTIDADE PARAESTATAL
ENTIDADES PRIVADAS

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2. Autoridade aeronutica
A

propsito,

CBA

faz

remisso

constante

autoridade

aeronutica. Ento, cabe aqui fazer uma pergunta (que o mundo tem feito
ao Brasil h vrias dcadas): Quem a autoridade aeronutica, de acordo
com

CBA?

Antes

da

derrogao

(revogao

parcial)

do

Cdigo

de

Aeronutica pela Lei da ANAC, era o Comandante da Aeronutica (antes


denominado Ministro da Aeronutica, o que foi alterado por fora da Lei
Complementar n 97/99).
Hodiernamente, preciso observar que na terminologia tcnicojurdica

internacional

adequada,

certo

se

aviao civil, e no autoridade aeronutica

dizer

autoridade

de

sempre que se quiser

designar o rgo pblico responsvel pela regulamentao e fiscalizao


da aviao civil.
Assim, no se diz mais autoridade aeronutica como nosso j
desatualizado CBA, e sim autoridade de aviao civil, que a ANAC.
Nesse sentido, dispe o art. 5, da lei da ANAC:
Art.

5o

ANAC

atuar

assegurando-se-lhe,

nos

como
termos

autoridade
desta

Lei,

de
as

aviao

civil,

prerrogativas

necessrias ao exerccio adequado de sua competncia.


De qualquer maneira, nota-se que a prpria lei da ANAC, no
artigo 8, estatui, em seu 2 que:
A ANAC observar as prerrogativas especficas da Autoridade
Aeronutica, atribudas ao Comandante da Aeronutica, devendo
ser

previamente

consultada

sobre

edio

de

normas

procedimentos de controle do espao areo que tenham repercusso


econmica ou operacional na prestao de servios areos e de
infraestrutura aeronutica e aeroporturia.
Ento, para a Lei da ANAC, autoridade aeronutica o Comandante
da Aeronutica, que o rgo militar responsvel pelos rgos do CENIPA
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(presta

servios

na

rea

de

preveno

investigao

de

acidentes

aeronuticos) e do DECEA (presta servios no setor de controle do espao


areo).
Por concluso, na lei da ANAC: O Comandante da Aeronutica a
autoridade aeronutica; a ANAC a autoridade de aviao civil. No CBA,
autoridade aeronutica o Comandante da Aeronutica, mas como a Lei da
ANAC revogou parcialmente o CBA, autoridade aeronutica empregada pelo
CBA deve ser entendida, na grande maioria dos casos, como autoridade de
aviao civil, ou seja, ANAC. confuso!
Por isso, no Brasil, temos, nomeadamente, essas duas autoridades
no

setor

aeronutico,

que

so

independentes,

mas

devem

agir

coordenadamente. Por consequncia, quando o CBA faz meno a autoridade


aeronutica, no est se referindo ao Comandante da Aeronutica, e sim

ANAC,

porque

CBA

quer

dizer

autoridade

de

aviao

civil;

no

entanto, como a Lei da ANAC reconhece que h uma especfica autoridade


aeronutica, h situaes em que aquela autoridade aeronutica aludida
pelo CBA a mesma definida pela Lei da ANAC.
Feitos esses esclarecimentos preambulares, insta escrever sobre
a histria da militarizao brasileira dos servios de aviao.
3.

Militarizao

dos

servios

de

infraestrutura

aeronutica

nacional
Em 1941, o ento Presidente Getlio Vargas criou o Ministrio da
Aeronutica.

Todavia,

existia,

desde

1931,

Departamento

de

Aeronutica Civil (DAC) com a misso de administrar a aviao civil do


Brasil.
Vargas tinha um apreo especial pelos avies.

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Para demonstrar sua confiana na


ento incipiente indstria
aeronutica brasileira, Getlio
Vargas fez um voo no aeroplano
experimental Muniz-M5, em Julho de
1931. Sob a perspectiva atual, o
fato chama muito mais ateno pela
imprudncia do governante do que
pela jogada de marketing
nacionalista.

Em 1969 que o Departamento de Aeronutica Civil passou a se


chamar Departamento de aviao Civil que, ento, em 2005, foi extinto
pela criao da ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil.
importante ressaltar que, em 1941, com a integrao do DAC ao
1

Ministrio da Aeronutica (que hoje se chama Comando da Aeronutica ),


estava

instaurada

militarizao

da

administrao

do

servio

de

aeronutica civil no Brasil, visto que, at 1941, esse servio estava


afeto ao Ministrio de Viao e Obras Pblicas (que equivalente a um
Ministrio de Transportes). Ou seja, na sua origem, a administrao da
aviao era civil, sendo depois atribuda a rgos militares por Getlio
Vargas.
interessante notar que, no mundo, de uma maneira geral, a
administrao
Ministrios
Austrlia,

da
de

no

aviao

civil

Transportes,
Canad

na

por

atribuda

exemplo,

Alemanha.

No

nos

rgos
Estados

Brasil,

ligados
Unidos,

essa

a
na

situao

(militarizao da administrao do transporte areo civil) durou at


2005, quando foi criada a ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil.
Todavia, parte dos servios necessrios eficincia da navegao area
continua

sendo

prestada

por

rgo

militar

do

Governo.

Trata-se

do

servio de controle do espao areo, a cargo do DECEA (Departamento de


1

A Emenda Constitucional 23/99 extinguiu os Ministrios do Exrcito, Marinha e


Aeronutica, que passaram a se denominar Comando e a integrar o Ministrio da
Defesa.
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Controle do Espao Areo), e do servio de preveno e investigao de


acidente aeronutico, que compete ao CENIPA (Centro de Investigao e
Preveno de Acidentes Aeronuticos).
Ambos os rgos esto sujeitos ao Comando da Aeronutica, um
rgo

militar

de

primeiro

escalo

da

Unio,

ou

seja,

equiparado

Ministrio.
Por concluso, a administrao brasileira da sua aviao foi, na
sua origem civil; com Getlio Vargas (1941), foi atribuda ao Ministrio
Militar da Aeronutica onde permaneceu at 2005, quando foi criada a
ANAC - AGNCIA NACIONAL DE AVIAO CIVIL, cuja natureza de um rgo
autrquico

especial

integrante

da

administrao

governamental

indireta, a qual foi transferida a administrao do sistema de aviao


civil (SAC), exceo do servio de controle do espao areo, que
continuou sob administrao militar.
4. Conceitos de direito constitucional e administrativo
impossvel a compreenso do CBA sem algum conhecimento de
direito

constitucional

direito

administrativo.

importantssimo

tambm dominar o conceito de administrao pblica (servios prestados


pelo Estado ao cidado). No caso de nosso estudo, essa administrao
pblica

conjunto

de

servios

de

aeronutica

(navegao

area)

organizados pelo CBA.


Os

servios

prestados

pelo

Estado

ao

cidado

(atravs

da

administrao pblica de bens, recursos, tributos etc.) pode ser feita


diretamente

pelos

Municpios)

ou

rgos

centrais

indiretamente

por

do

Estado

outros

rgos

(Unio,
criados

Estados
por

leis

e
ou

contratados.

importante entender que a Constituio Federal organiza o

Estado e o Governo brasileiro, criando, basicamente, trs grandes rgos


chamados

Unio,

distribui

entre

servios

que

Estados
aqueles
cada

um

Municpios.

trs
deve

Ainda,

grandes
prestar

centros
em

CONSTITUIO
de

poder

carter

cumulativamente com os outros dois.


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FEDERAL

pblico

reservado

os
ou

Aero us

No

caso

de

nossos

estudos,

os

servios

de

aeronutica

so

prestados, exclusivamente, pela Unio. Logo, sempre que se fala aqui em


poder pblico, administrao pblica, Estado etc., est sendo feita
referncia, exclusivamente, UNIO, jamais a Estados e a Municpios, j
que esses centros de poder no podem prestar servios de aeronutica,
nem supletivamente, a menos que sejam contratados pela Unio.
Por

exemplo,

sabemos

que

DAESP

administra

vrias

bons

aeroportos no interior de SP. E o DAESP um rgo do Estado de SP, no


da

Unio.

Todavia,

DAES

faz

essa

administrao

por

meio

de

ato

administrativo negocial com a INFRAERO, rgo da administrao federal


(portanto, pertencente UNIO), que delega ao DAESP esses servios
aeroporturios.
importantssimo conhecer bem os conceitos jurdicos de rgos
e

servios

da

administrao

direta

(centralizada)

ou

indireta

(descentralizada).
Por

exemplo,

como

veremos,

ANAC

uma

entidade

da

administrao indireta e tem a forma de uma autarquia especial.


*

Administrao

direta

indireta

como

consequncia

da

descentralizao administrativa
Descentralizao o fenmeno jurdico pelo qual o Estado (Poder
Pblico) atribui a outros rgos, que no esto ligados diretamente a
ele, a responsabilidade por certos servios pblicos. Por exemplo, a
administrao de penitencirias servio que o Poder Pblico presta
diretamente

atravs

de

seus

rgos

pelas

Secretarias

de

Segurana

Pblica.
Por

outro

lado,

servios

como

fiscalizao

de

transporte

terrestre ou areo so prestados por rgos que no pertencem, de forma


imediata, estrutura do Estado, como o caso da ANTT (fiscaliza o
transporte terrestre) e da ANAC (fiscaliza o transporte areo).

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

Aero us

Em face da forma direta e indireta de prestao de servios


pblicos,

os

classificados,

rgos

da

administrao

respectivamente,

de

pblica

rgos

da

so

denominados

administrao

pblica

direta e indireta.
Em Direito Administrativo, existe uma classificao dos rgos
pblicos em rgos da administrao direta e rgos da administrao
indireta.

DIRETA: DECEA, CENIPA, SAC, CONAC, CONAERO e


Autoridade Aeroporturia
Administrao Pblica Federal

INDIRETA: ANAC e INFRAERO

Os rgos da administrao direta so aqueles que fazem parte da


estrutura

centralizada

do

Governo

(tais

como

as

secretarias,

os

ministrios, os gabinetes etc.); os rgos da administrao indireta no


esto dentro da organizao central do Estado, mas fora dela, razo pela
qual so denominados rgos da administrao indireta.
Esses rgos da administrao indireta podem ser: Autarquias
comuns, Autarquias Especiais, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia
Mista etc., cada qual com caractersticas prprias.
Autarquias comuns
Autarquias especiais (ANAC)
rgos da administrao
indireta

Empresas Pblicas (INFRAERO)


Sociedade de Economia Mista

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

Aero us

Para uma leitura complementar sobre descentralizao, recomendase consulta ao Decreto-Lei n 200, de 25 de Fevereiro de 1967, o qual
dispe

sobre

organizao

da

Administrao

Federal

estabelece

diretrizes para a Reforma Administrativa. Nada obstante ultrapassado,


ainda est esse diploma legal parcialmente em vigor.
Assim, pelo exposto, pode-se concluir que a descentralizao
administrativa uma tcnica pela qual o Poder Pblico cria rgos e,
por

lei

ou

servios

delegao

pblicos

resultando

da

teis

administrativa,

sociedade

Administrao

atribui-lhes

(transporte,

Pblica

Indireta

prestao

telefonia
ou

de

etc.),

Descentralizada

(constituda pelos rgos criados pelo Poder Pblico) e a Administrao


Pblica

Direta

ou

Centralizada

(formada

pelo

prprio

Poder

Pblico:

Unio, Estados e Municpios).

Diretamente (de
forma
centralizada)

Indiretamente (de
forma
descentralizada)
Servios pblicos podem
ser prestados

CENIPA e DECEA

ANAC e INFRAERO

Particulares por delegao contratual: (exemplo)


Quando a INFRAERO, mediante licitao, transfere para
uma empresa particular a reforma de um aeroporto
(art. 175, Const. Federal)

Entidades

paraestatais

ou

AEROCLUBE

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

de

cooperao:

Aero us

Observao muito importante: ANAC e INFRAERO so entes da


administrao indireta; porm, a personalidade jurdica da ANAC
pblica, porque ela uma autarquia, ao passo que privada a
personalidade da INFRAERO, porque ela uma empresa pblica. O
DECEA e o CENIPA, por outro lado, so rgos do Comando da
Aeronutica, que integrante da administrao direta. DECEA e
CENIPA fazem parte, ento, da administrao direta. O DECEA e o
CENIPA, porque so simples rgos do Comando da Aeronutica (que,
por sua vez, pertence UNIO), no tm personalidade jurdica
prpria. A consequncia prtica disso que o DECEA e o CENIPA
no podem adquirir direitos ou contrair obrigaes, nem podem ser
partes em processos, ao contrrio da ANAC e da INFRAERO. Por
exemplo, se algum quiser processar o CENIPA ou o DECEA, deve
ajuizar a ao contra a UNIO, na Justia Federal. Note que a
Secretaria de Aviao Civil e o Conselho de Aviao Civil so,
como o CENIPA e o DECEA, rgos da Unio, portanto, rgos da
administrao pblica federal centralizada ou direta e sem
personalidade jurdica prpria tambm. Essas questes de direito
administrativo-constitucional de centralizao e descentralizao
de servios pblicos esto relacionadas ao DECRETO-LEI n 200/67
e LEI DE LICITAO (art. 8.666/93).
Pergunta: A investigao de um acidente aeronutico pelo CENIPA
um servio de administrao pblica federal direta ou indireta?
Direta.
E o curso prtico de pilotagem ministrado por um aeroclube? Leiase o que diz o art. 97, do CBA: Art. 97. Aeroclube toda
sociedade civil com patrimnio e administrao prprios, com
servios locais e regionais, cujos objetivos principais so o
ensino e a prtica da aviao civil, de turismo e desportiva em
todas as suas modalidades, podendo cumprir misses de emergncia
ou de notrio interesse da coletividade. 1 Os servios areos
prestados por aeroclubes abrangem as atividades de: I - ensino e
adestramento de pessoal de voo; II - ensino e adestramento de
pessoal da infraestrutura aeronutica; III - recreio e desportos.
2 Os aeroclubes e as demais entidades afins, uma vez
autorizadas a funcionar, so considerados como de utilidade
pblica. Portanto, um servio delegado pela lei federal
(CBA)para uma entidade privada (aeroclube), que no pertence nem

administrao
centralizada,
nem

administrao
descentralizada. Excepcionalmente, essa delegao no depende de
LICITAO.

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

Aero us

Observao muito importante 2 : Dentro dessa perspectiva de


diviso da administrao pblica em direta (DECEA, CENIPA SAC e
CONAC, CONAER) e indireta (ANAC e INFRAERO), ou de diviso dos
servios pblicos em diretos ou indiretos, o aeroclube no se
encaixa nem nessa, nem naquela categoria. Ele faz parte de um
terceiro gnero: Entidades paraestatais ou entes de cooperao
do Poder Pblico, e isto porque o AERO presta servios de
interesse do Estado (instruo de pilotagem), mas no privativos
do Estado. Por isso, o AERO recebe investimentos federais e
incentivos fiscais, est sujeito a um certo controle da UNIO,
atravs da ANAC. O AERO tem amparo da administrao federal, mas
no subordinao hierrquica, embora ao poder pblico esteja
vinculado para efeito de controle finalstico e eventual
prestao de contas. Por consequncia, os atos de seus dirigentes
so passveis de controle judicial atravs das aes civis
pblicas, mandados de segurana e sanes por improbidade
administrativa, perante a Justia Estadual, a menos que a Unio
intervenha no processo, hiptese em que se desloca a competncia
para a Justia Federal.
Perguntas:
Qual
a
natureza
da
personalidade
jurdica
do
aeroclube? uma entidade de personalidade privada que se reveste
da forma de uma associao civil. E da INFRAERO? Personalidade
privada sob a forma determinada pela lei criadora de empresa
pblica. E da ANAC? Personalidade pblica, com a forma
determinada pela lei criadora de autarquia especial. E do CENIPA,
DECEA, SAC e CONAC? Esses entes no tm personalidade jurdica.

* Autarquia especial (ou agncia): Uma espcie nova de rgo da


administrao indireta no Brasil
No

direito

administrativo

brasileiro,

existem

as

autarquias

especiais (tambm conhecidas como agncias) e as autarquias comuns ou


tradicionais.
surgiram

Essas

recentemente

so
a

da

tradio

partir

de

introduo

nosso
do

direito;

sistema

administrao pblica em nossa poltica administrativa.

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

aquelas

regulatrio

de

Aero us

partir

da

dcada

de

90,

portanto,

surgiram

no

Brasil

as

autarquias especiais, tornando-se, assim, mais uma espcie de rgo da


administrao

indireta,

caractersticas

legais

que

se

caracteriza

especiais

por

relacionados

ter

atributos

sua

ou

autonomia

financeira, inexistncia de subordinao hierrquica ao Poder Pblico


central etc.
Por outro lado, a autarquia comum, que j existe h vrias
dcadas no nosso sistema administrativo, um rgo da administrao
indireta sem poderes prprios, no goza de autonomia administrativa, nem
de independncia financeira da Administrao Central.
A Agncia Nacional de Aviao Civil uma autarquia especial,
porquanto

lei

federal

que

criou

lhe

atribuiu

caractersticas

especiais de autonomia e independncia, consoante o disposto no seu


artigo 4 que assim reza: "A natureza de autarquia especial conferida
ANAC

caracterizada

por

independncia

administrativa,

autonomia

financeira, ausncia de subordinao hierrquica e mandato fixo de seus


dirigentes".

Cada agncia reguladora tem sua lei prpria que a criou,


no caso da ANAC, a Lei Federal n 11.182/05. Todavia,
existe uma lei que estabelece regras gerais para todas as
agncias reguladoras no Brasil, Lei Federal n 9.986/00.
As agncias reguladoras federais, como a ANAC, tambm
devem cumprir as leis federais gerais aplicveis a todos
os rgos da administrao pblica federal, por exemplo, a
LF
n
9.784/99
(normas
bsicas
sobre
processos
administrativos) e Decreto n 1.171/94 (cdigo de tica
profissional federal).

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

Aero us

Com

relao

ao

nosso

estudo,

podemos

dizer

que

Cdigo

Brasileiro de Aeronutica e a Lei da ANAC organizam todo o


conjunto de servios de infraestrutura aeronutica nacional e,
ento, atribuem a prestao desses servios, em sua grande
parte, a rgos descentralizados (ANAC, INFRAERO), paraestatal
(aeroclube) e a rgos centralizados (CENIPA e DECEA), cabendo
as determinaes polticas diretivas da aviao civil a outros
dois rgos da administrao central ou direta, a SECRETARIA
DE AVIAO CIVIL e o CONSELHO DE AVIAO CIVIL.

5. Algumas consideraes sobre os rgos atuantes na aviao


civil
A respeito da ANAC, importante dizer que essa agncia, embora
seja reguladora do transporte areo civil, no vinculada ao Ministrio
do Transporte, como acontece em muitos Pases. At a criao da SAC pela
LF n 12.462/11, era vinculada ao Ministrio da Defesa. Agora, encontrase vinculada SAC. O mesmo aconteceu com a INFRAERO que, doravante,
est subordinada SAC.
Ao Ministrio da Defesa se subordinam outras duas entidades que
tambm prestam servios na rea de aviao civil, o DECEA e o CENIPA.
O

DECEA

(Departamento

de

Controle

do

Espao

Areo)

rgo

militar (inserido no Comando da Aeronutica) que presta o servio de


controle do espao areo (e outros aplicveis aviao, como o servio
de informao meteorolgica, de busca e salvamento etc.).
O CENIPA tambm um rgo militar pertencente ao Comando da
Aeronutica. Seu servio consiste na formao da doutrina de preveno
de

acidente

aeronutico,

assim

como

da

investigao

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

de

acidentes

Aero us

aeronuticos com o objetivo de subsidiar aquela doutrina, de modo que os


acidentes no se repitam.
A INFRAERO uma empresa pblica federal que, legalmente, est
incumbida da administrao dos principais aeroportos brasileiros.
O CONAC foi criado pelo Decreto n 3.564/2000. o Conselho de
Aviao Civil CONAC. Trata-se de rgo de assessoramento do Presidente
da

Repblica

civil.

para

Nenhum

formulao

rgo

executivo

da poltica
da

aviao

de ordenao

civil

se

da

aviao

subordina

ou

se

vincula ao CONAC.
Fato memorvel relativo ao CONAC que, em 2007, quando foram
sendo pressionados autodemisso todos os diretores da ANAC, o ento
ministro da defesa, Nelson Jobim, passou a controlar a agncia atravs
do CONAC, em patente desrespeito lei da ANAC que atribui autonomia
agncia.
Enfim, recentemente, foi criada a SAC Secretaria de Aviao
Civil pela Medida Provisria n 527/2011; atualmente, convertida na Lei
Federal n 12.462/2011. O resultado prtico da criao dessa agncia
que

ela

esvaziou

centralizou

na

sentido

Presidncia

poltico
da

do

Repblica

CONAC
as

e,

por

diretivas

outro

lado,

polticas

da

aviao civil. No se confunde a SAC com a secretaria de aviao civil


que era um rgo integrante do Ministrio da Defesa, conforme o j
revogado Decreto n 6.223/07.
6. Panorama poltico da aviao civil
A

SAC

um

rgo

da

Presidncia

da

Repblica.

Com

suas

atribuies definidas pelo artigo 24-D, de sua lei nota-se que a SAC
exauriu a funo tpica regulatrio da ANAC, transformando-a em uma
entidade

tcnica

burocrtica,

sem

autonomia

independncia

prprias das demais entidades regulatrias espalhadas pelo mundo e as


quais o Brasil tentou copiar.
Na verdade, no modelo da poltica institucional do Partido dos
Trabalhadores, as agncias regulatrias no so vistas com simpatia,
porque

so

entidades

descentralizadas

de

poder.

Em

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

2005,

ento

Aero us

Presidente da Repblica LULA s permitiu a criao da ANAC (que h anos


tinha seu projeto de lei em discusso no Congresso sem um consenso)
porque a presso internacional da ICAO se tornou irresistvel.
Por concluso, a ANAC funciona hoje no como uma agncia, mas
como

uma

grande

diretoria

governamental

do

transporte

areo,

inclusive, com os mesmos vcios. Est vinculada SAC de tal modo que
sua poltica regulatria fica subordinada s diretrizes do Presidente da
Repblica. Enfim, a infraestrutura da aviao civil brasileira est, em
2012, como sempre se quis que estivesse antes de 2005, quando criada a
ANAC por imposio da ICAO: Centralizada na poltica da administrao
direta, com exceo das questes genuinamente tcnicas que, ento, esto
entregues aos cuidados de um rgo com perfil burocrtico.
Perdeu-se, pois, com a criao da SAC o encanto; esvaiu-se a
idia

de

que

extinto

DAC

Departamento

de

Aviao

Civil,

rgo

central do Governo, estava sendo substitudo por uma agncia de perfil


independente, capaz de gerir a aviao civil como um rgo de Estado e,
assim, atrair investimentos para o setor.
Em 2005, assim escrevemos sobre a ANAC:
De qualquer forma, imprescindvel ressaltar que, ao contrrio
do que se pode imaginar, tecnicamente, no houve uma simples
troca do DAC pela ANAC; mais do que uma substituio, a criao
da ANAC no lugar do DAC constituiu de uma s vez:
-

desmilitarizao

de

grande

parte

da

administrao

da

infraestrutura aeronutica civil, que passou a ser regulada por


um

rgo

institucionalmente

financeira,

conduzido

por

independente,
diretores

com

(com

autonomia

mandato

fixo,

escolhidos pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado


Federal)

composto

por

servidores

pblicos

civis

especificamente concursados;
-

descentralizao

de

grande

parte

da

administrao

da

infraestrutura aeronutica civil, que se tornou de competncia


Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

Aero us

no de um simples rgo da administrao pblica direta (como


era o caso do DAC), mas de um rgo da administrao pblica
indireta (como o caso da ANAC);
- a outorga (ou transferncia) legal dos servios de regulao
da

aviao

civil

da

Unio

para

uma

entidade

dirigida

por

diretores com garantias legais de autonomia e com mandato fixo


nomeados de acordo com a lei.
Nesses sete anos de experincia da ANAC, pode-se testemunhar,
quanto autonomia da entidade, descentralizao poltica da aviao
civil e garantia dos diretores da agncia, que tais atributos existem
apenas no papel da lei.
***
De qualquer maneira, tecnicamente, fica reforada a idia de que
a

ANAC

uma

AGNCIA

REGULADORA, isto

uma

autarquia

especial,

porque ao contrrio das autarquias tradicionais que existem h muitos


anos no Brasil, ela se caracteriza, por um lado, pela INDEPENDNCIA com
relao ao Governo Federal (ou seja, a agncia no est subordinada ao
Presidente

da

Repblica)

e,

por

outro

lado,

pelas

suas

atribuies

especiais consistentes em regular um setor de infraestrutura, no caso,


o da aeronutica civil.
Assim, com relao ao Poder Pblico federal, dizemos que a ANAC

independente,

embora

esteja

vinculada

funcionalmente

SAC

e,

na

regulao do setor areo, deve implementar as diretrizes do Governo


Federal.
Note

que

antes

do

advento

da

Medida

Provisria

527/11,

convertida na Lei Federal n 12.462/11 (que criou a SAC), a ANAC, no


exerccio

de

suas

competncias,

devia

observar

implementar

as

orientaes, diretrizes e polticas estabelecidas pelo CONAC Conselho


de Aviao Civil, que um rgo colegial de assessoria do Presidente da
Repblica.
Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005

Aero us

Atualmente, a lei da SAC estabelece que a ANAC deve observar e


implementar as orientaes, diretrizes e polticas estabelecidas pelo
governo federal. A propsito, da lei da SAC diz que:
Art. 24-D.

Secretaria de Aviao Civil compete:

I - formular, coordenar e supervisionar as polticas para o


desenvolvimento do setor de aviao civil e das infraestruturas
aeroporturia e aeronutica civil, em articulao, no que
couber, com o Ministrio da Defesa;
II - elaborar estudos e projees relativos aos assuntos de
aviao civil e de infraestruturas aeroporturia e aeronutica
civil e sobre a logstica do transporte areo e do transporte
intermodal e multimodal, ao longo de eixos e fluxos de produo
em articulao com os demais rgos governamentais competentes,
com ateno s exigncias de mobilidade urbana e acessibilidade;
III - formular e implementar o planejamento estratgico
setor, definindo prioridades dos programas de investimentos;

do

IV - elaborar e aprovar os planos de outorgas para explorao da


infraestrutura aeroporturia, ouvida a Agncia Nacional de
Aviao Civil (Anac);
V - propor ao Presidente da Repblica a declarao de utilidade
pblica, para fins de desapropriao ou instituio de servido
administrativa, dos bens necessrios construo, manuteno e
expanso da infraestrutura aeronutica e aeroporturia;
VI - administrar recursos e programas
infraestrutura de aviao civil;

de

desenvolvimento da

VII - coordenar os rgos e entidades do sistema de aviao


civil, em articulao com o Ministrio da Defesa, no que couber;
e
VIII - transferir para Estados, Distrito Federal e Municpios a
implantao, administrao, operao, manuteno e explorao de
aerdromos pblicos, direta ou indiretamente.

Agica - Agncia de Informao de Cincia Aeronutica - 2005