Historia del Catastro en Per

DIEGO ALFONSO ERBA

La historia del catastro en el Per data del final de los aos 60, mas especficamente de
1963 cuando el gobierno de los generales Ricardo Prez Godoy y Nicols Lindley Lpez
promulg la denominada Ley de Bases para la Reforma Agraria. Esa norma fue seguida
por la Ley de Reforma Agraria que se promulg durante el gobierno de Fernando Belande
el 21 de mayo de 1964, la cual tena como principal caracterstica el exceptuar a los
complejos agroindustriales azucareros y en general a la gran propiedad.
Aos mas tarde, mas especficamente el 24 de junio de 1969, se promulg la el DecretoLey N 17716 el cual alter drsticamente las condiciones jurdicas y econmicas sobre la
propiedad y la conduccin de la tierra en el pas. Con el lema de la tierra es de quien la
trabaja, el gobierno expropi grandes extensiones dando la propiedad a los trabajadores,
aunque bajo ciertas restricciones. A partir de ah, las tierras en el Per ya no seran de
unos cientos sino de muchos.
Una caracterstica de la reforma agraria peruana implementada durante el gobierno militar
fue que mantuvo el tamao de muchas de las unidades agrarias preexistentes (haciendas)
bajo nuevas formas de produccin asociativa. Las formas ms usadas fueron las
Cooperativas Agrarias de Produccin CAP y posteriormente de Servicios (Cooperativas
Agraria de Usuarios CAU) en la costa y las Sociedades Agrcolas de Inters Social
SAIS en las zonas ganaderas de la sierra.
Con el retorno del rgimen democrtico en el pas, una de las medidas del nuevo gobierno
fue buscar una mayor liberalizacin del sector agrario, especialmente respecto al rgimen
de propiedad. Cabe sealar que el segundo gobierno de Belande deba basarse en la
Constitucin de 1979, la cual consolid jurdicamente la reforma agraria.

El Decreto-Ley 02 de 1980, conocido como Ley de Promocin y Desarrollo Agrario, dio

libertad de los miembros de las empresas asociativas para elegir el modelo empresarial
que mejor les conviniera. Este cambio, aparentemente inocuo, implic un verdadero sismo
en todo el sistema de restricciones previamente existentes en la medida que implicaba, en
la prctica, que las empresas asociativas pudieran ser disueltas y por ende perdieran su
condicin de persona jurdica y titulares de las tierras para transferirlas a sus antiguos
socios en forma individual.
En abril de 1987 el Congreso peruano aprob dos leyes importantes concernientes a las
comunidades campesinas: la Ley General No 24656 del Comunidades Campesinas y la
Ley No. 24657 de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comunidades Campesinas.
La legislacin declar inembargables, imprescriptibles e inalienables a las tierras de las
comunidades campesinas (Art. 7). Este artculo seala que las tierras por excepcin
podran ser enajenadas previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros
calificados de la comunidad, reunidos en Asamblea General convocada expresa y
nicamente con tal finalidad.
La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto-Ley N o 653 de 1991)
derog formalmente la Ley de Reforma Agraria y traslad gran parte de los temas de
propiedad al Cdigo Civil. El dispositivo intent eliminar las restricciones a la conduccin
directa declarando que el dominio y conduccin de la propiedad agraria pueden ser
ejercidos por cualquier persona natural o jurdica en igualdad de condiciones y sin ms
limitaciones que las establecidas en esta Ley y la Constitucin (Art. 5). Esta disposicin,
sin embargo, no resultaba coherente con la Constitucin de 1979 que exclua a las
sociedades mercantiles de la propiedad de la tierra y consagraba el principio de la
conduccin directa.
En 1995 la Ley de Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las
Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas No 26505,
estableci un rgimen libre para la propiedad de las tierras agrarias en general,
garantizando a toda persona el acceso a la propiedad de la tierra. El rgimen de propiedad
agraria permita que en el Per cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera,
sea duea de tierras agrarias sin que existiese ningn lmite mximo a la extensin de
tierras de un propietario, como tampoco a las transferencias.
Quizs uno de los aspectos ms controvertidos de la Ley No 25605 haya sido el tema del
rgimen de tierras de las llamadas comunidades campesinas y nativas las cuales, como se
mencion anteriormente, gozaban de un rgimen especial de proteccin de sus tierras, as
como de autonoma organizativa y tributos especiales.
La Constitucin de 1993 introdujo cambios significativos en cuanto a las tierras comunales,
declarando la libertad de uso y disposicin de stas por parte de los comuneros
individuales, manteniendo nicamente la imprescriptibilidad de las mismas, es decir, que
las tierras comunales no podan caer bajo la figura jurdica de la prescripcin adquisitiva

que implicaba la prdida de la propiedad a favor de un tercero que haca uso de la tierra
pero no tena la propiedad. En definitiva, la Constitucin de 1993 abri la posibilidad de
que las comunidades campesinas y nativas puedan vender parte o todas sus tierras si la
mayora de sus miembros as lo deciden.
En el mbito urbano, los municipios desarrollaron experiencias importantes en materia
catastral. A ttulo de ejemplo puede mencionarse el caso de Lima Metropolitana quien
durante el periodo 1981/1982 inici el establecimiento del sistema catastral automatizado
aplicando nuevas tecnologas[1].
En el ao 1987, la Municipalidad Metropolitana de Lima MML cre la Empresa Municipal
de Catastro Integral EMCIN asignndole el equipamiento adquirido bajo el marco del
protocolo franco-peruano, el cual fue destinado a la explotacin tridimensional de las
fotografas areas del rea metropolitana y procesamiento de datos cartogrfico
alfanumricos.
Otro hecho importante se dio el 26 de enero de 1989 cuando se conform el Instituto
Catastral de Lima ICL, el cual se encarg de brindar servicios catastrales y de cartografa
a la MML, administrando y manteniendo la base catastral del Cercado de Lima.
Las principales acciones desarrolladas en 1996, fueron el Proyecto PROLIMA y Sistema
del Centro Histrico de Lima. Se desarroll el software especializado e informacin
cartogrfica y alfanumrica de las unidades inmobiliarias, lo cual contribuy con el proceso
de recuperacin del Centro Histrico de Lima. Asimismo se comenz con la Actualizacin
Catastral y Cartogrfica del Cercado de Lima. Se desarroll el Plano Digital de Lima
Metropolitana sobre la base de la cartografa temtica, con la informacin planimtrica
obtenida por mtodos fotogramtricos, la cual fue proporcionada a las diversas reas de la
MML de acuerdo a sus requerimientos.
En 1997 el ICL pas a denominarse Instituto Catastral e Informtico de Lima ICIL, el cual
fue creado con el objetivo de normar y ejecutar el levantamiento y conservacin del
catastro integral de Lima Metropolitana, asegurar su unidad y facilitar su ejecucin.
Despus de aos de labor y ante la necesidad de darle al instituto un mejor enfoque
empresarial, la Ordenanza No 657 de 12 de agosto de 2004 modific sus estatutos y
estructura organizativa convirtindolo en el Instituto Catastral de Lima ICL. Bajo este
nuevo contexto se tercerizaron las aplicaciones de nuevas tecnologas, el ICL continu su
liderazgo en el catastro urbano fortaleciendo su imagen y gestin; brindando servicios
catastrales y cartogrficos a la MML, Gobiernos Provinciales, Gobiernos Distritales y
entidades particulares.
An en el mbito urbano, cabe mencionar que el Organismo de Formalizacin de la
Propiedad Informal an denominado COFOPRI ha tenido un rol fundamental .
[2]

La Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal COFOPRI fue creada en marzo

de 1996 a travs de la Ley de Promocin del Acceso a la Propiedad Formal (Decreto

Legislativo No. 803), como organismo rector mximo encargado de disear y ejecutar de
manera integral, comprehensiva y rpida un Programa de Formalizacin de la Propiedad y
su mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizando las competencias
y toma de decisiones a este respecto. Su estatuto fue aprobado por el Decreto Supremo N
014-98-MTC el da 15 de junio de 1998.
El 28 de diciembre de 1998 la Ley Complementaria de Promocin del Acceso a la
Propiedad Informal modific el Decreto Legislativo No. 803 y el 09 de abril de 1999, el
Decreto Supremo No. 009-99-MTC aprob el Texto nico Ordenado de la Ley de
Promocin del Acceso a la Propiedad Formal. Ese mismo ao, el da 5 de mayo, el Decreto
Supremo No. 013-99-MTC aprob el Reglamento de Formalizacin de la Propiedad a
cargo de COFOPRI, el cual ha sido objeto de algunas modificaciones.
El 03 de marzo de 2001 el Decreto Supremo No. 005-2001-JUS cre las Comisiones
Provinciales de Formalizacin de la Propiedad Informal las cuales eran presididas por los
Alcaldes de las Municipalidades Provinciales mientras que sus Secretaras Tcnicas
estuvieron a cargo de COFOPRI. Estas comisiones quedaron sin efecto con la
promulgacin de la Ley N 28391.
Mediante los Decretos Supremos 010-2000-MTC, 031-99-MTC, 032-99-MTC y 008-2002JUS, se regularon los procedimientos administrativos de formalizacin de la propiedad de
Programas de Vivienda del Estado, Urbanizaciones Populares, Reversin de Predios
Matrices, as como el Diagnstico y/o Saneamiento Fsico Legal de los Bienes Inmuebles
de Entidades Pblicas, a cargo de COFOPRI, respectivamente.
El 16 de noviembre de 2004 la Ley de Formalizacin de la Propiedad Informal de Terrenos
Ocupados por Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones
Populares No 28391, declar de preferente inters nacional la formalizacin de la
propiedad informal, con su respectiva inscripcin registral, incluyndose a las propiedades
informales sobre inmuebles de propiedad estatal. La citada norma confirm la competencia
de las Municipalidades Provinciales en el saneamiento fsico legal de asentamientos
humanos y ratific el rol de COFOPRI como rgano tcnico de asesoramiento de las
mismas.
El 17 de marzo de 2005 el Decreto Supremo 005-2005-JUS aprob el Reglamento de
Formalizacin de la Propiedad Informal de Terrenos y modific algunos artculos del
Reglamento de Formalizacin aprobado por Decreto Supremo 013-99-MTC. El 2 de
Septiembre del mismo ao, mediante el Decreto Supremo 011-2005-JUS, se precisaron
los objetivos y las funciones de COFOPRI.
La Ley No. 28687 del 17 de marzo de 2006 denominada Ley de Desarrollo y
Complementaria de Formalizacin de la Propiedad Informal, Acceso al Suelo y Dotacin de
Servicios Bsicos, regul el proceso de formalizacin de la propiedad informal, el acceso al
suelo para uso de vivienda de inters social orientado a los sectores de menores recursos

econmicos y establece el procedimiento para la ejecucin de obras de servicios bsicos

de agua, desage y electricidad en reas consolidadas y en proceso de formalizacin.
El Decreto Supremo 006-2006-VIVIENDA aprob el Reglamento del Ttulo I de la Ley No.
28687, referido a la formalizacin de la propiedad informal de terrenos ocupados por
posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares (modificado
por el Decreto Supremo N 007-2007-VIVIENDA del 23 de febrero de 2007).
El 8 de diciembre de 2006 la Ley No. 28923, estableci el rgimen temporal extraordinario
de formalizacin y titulacin de predios urbanos, declarando de inters pblico la
formalizacin y titulacin de predios urbanos marginales a nivel nacional. Se modific la
denominacin del rgano pasando de Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal
a Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal, mantenindose no obstante la
abreviatura de COFOPRI.
El 22 de febrero de 2007, mediante Decreto Supremo 005-2007-VIVIENDA, se aprob la
fusin por absorcin del Proyecto Especial Titulacin de Tierras y Catastro Rural PETT
con el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal COFOPRI[3]. El da
siguiente, el Decreto Supremo 008-2007-VIVIENDA, aprob el reglamento de la Ley No
28923 que estableci el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de
Predios Urbanos.
En el rea rural, los organismos pblicos encargados del proceso de formalizacin de la
propiedad rural en el Per eran el Programa Especial de Titulacin de Tierras PETT, un
proyecto especial del Ministerio de Agricultura, y la Superintendencia Nacional de
Registros Pblicos SUNARP, la entidad encargada de los registros pblicos.
La Ley No 28259 de 26 de junio de 2004 estableci procedimientos para la reversin del
estado de predios rsticos declarados en abandono, o de aquellos adjudicados
gratuitamente y en los que no se haya cumplido con los fines para los que fueron
otorgados. Esta ley fue reglamentada por el Decreto Supremo 035-2004-AG de 30 de
septiembre del mismo ao.
La Ley No 28294 y normas complementarias crearon el Sistema Nacional Integrado de
Catastro y su vinculacin con el Registro de Predios con la finalidad de regular la
integracin y unificar estndares, nomenclatura y procesos tcnicos de las diferentes
entidades generadoras de catastro en el pas.
La Ley No 28298 de 22 de julio de 2004 llamada Ley Marco para el Desarrollo del Sector
Rural estableci medidas tributarias y financieras y su principal objetivo fue promover la
constitucin de empresas de sociedad annima mediante la concentracin de predios o
independizacin de tierras comunales en reas no menores a 400 ha.
La Ley No 28358 de 13 de octubre de 2004 autoriz a las municipalidades provinciales a
formalizar terrenos ribereos y fajas marginales de propiedad del Estado ubicados en la
selva y la Ley No 28374 de 5 de noviembre del mismo ao regul la distribucin de

recursos en caso de adjudicacin directa de predios para el desarrollo de proyectos de

inters nacional.
En el mbito minero el primer Registro de Concesiones y Derechos Mineros fue creado en
1950 por medio de la Ley No 11.357, comenzando a funcionar el 01 de marzo del mismo
ao.
En 1969 el Decreto Legislativo. No. 17872 cambi su denominacin a Registro Pblico de
Minera y en 1975 el Decreto Legislativo No. 21094 le asign la calidad de organismo
pblico descentralizado. Aos ms tarde, en 1979, el Decreto Legislativo No. 22632
estableci la Ley Orgnica del Registro Pblico de Minera.
La historia moderna del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero INACC se
inici en diciembre de 1991 con la publicacin del Decreto Legislativo No. 708, base de la
actual Ley General de Minera. Mediante el artculo No. 40 de esa ley, el Estado transfiri
al Registro Pblico de Minera la jurisdiccin del procedimiento ordinario minero y el
Decreto Supremo No. 002-92 promulgado en enero de 1992, precis sus nuevas
funciones, incluyendo la de administracin del catastro minero.
El INACC est compuesto de 5 rganos desconcentrados ubicados en: Arequipa, Trujillo,
Cuzco, Puno y Madre de Dios. Su sede central de Lima est interconectada con todas sus
oficinas pudiendo alcanzar informacin en lnea desde cualquier parte del pas.
La Resolucin Ministerial 356-2004-MEM/DM del 17 se septiembre de 2004 aprob los
formatos de la declaracin jurada que compromete a los peticionarios o titulares de
derecho minero a la conservacin del medio ambiente y al respeto de la poblacin del rea
de influencia, de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo 042-2003-EM de 13 de
diciembre de 2003.
El 21 de julio de 2004 la Ley No. 28294 cre el Sistema Nacional Integrado de Catastro y
su vinculacin con el Registro de Predios. Esta norma, junto al citado Decreto Supremo
005-2007-VIVIENDA cambi el cuadro institucional del Per en lo que se refiere a las
actividades catastrales.
[1] La historia de la legislacin descripta a seguir fue adaptada de las informaciones que
constan enhttp://www.icl.munlima.gob.pe/principal.htm.
[2] La historia de la legislacin descripta a seguir fue adaptada de las informaciones que
constan enhttp://www.cofopri.gob.pe/quienes.asp?i=4.
[3] La norma seala que toda referencia al PETT o a las competencias, funciones y
atribuciones que ste vena ejerciendo, una vez culminado el proceso de fusin se
entender como hecha al COFOPRI.