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NDICE
INTRODUCCION
I. RESUMEN EJECUTIVO
II. RESULTADOS
11
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38
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39
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40
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6. Propuestas Especficas
6.1 Introducir la Iniciativa Popular de Ley
6.2 Profundizar el actual proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica
6.3 Modificar la Ley General de Bases del Medio Ambiente
6.4 Formular un relato poltico general que legitime la participacin ciudadana
6.5 Reformas relativas a la descentralizacin y municipalidades
6.6 Integrar los niveles local y sectorial de participacin ciudadana
47
47
42
48
51
53
56
60
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67
68
72
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73
74
76
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81
81
8. Bibliografa
83
III. ANEXOS
90
91
92
94
96
97
115
116
INTRODUCCION
El presente documento contiene el Informe Final de la provisin del servicio de
consultora para la realizacin del Estudio Mecanismos de Participacin Ciudadana
en el Diseo, Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas adjudicado por el
PNUD a la Universidad de Los Lagos REF: SCT/2008/5. El cuerpo central del Informe
contiene un resumen Ejecutivo, el Marco Conceptual elaborado para el estudio, los
Resultados obtenidos y seis anexos con distintos antecentes del trabajo realizado. Se
agrega a lo anterior un completo Informe sobre el Marco Normativo de la Participacin
Ciudadana en Chile, elaborado por el abogado Sr. Felipe Viveros especialmente para este
estudio. El Informe se atiene en todas sus partes a los Trminos de Referencia
establecidos en la Solicitud de Propuesta ya mencionada. (Ver ANEXO N 1:
Antecedentes de la Consultora y el Ejecutor). El trabajo fue dirigido por Gonzalo
Delamaza, socilogo y cont con el aporte de Felipe Viveros, abogado, como consultor
jurdico y Daniella Gac, sociloga, como asistenta de investigacin.
De acuerdo a los Trminos de Referencia, el estudio tiene dos objetivos de
sistematizacin y anlisis a) Sistematizar y la informacin y experiencia relevante sobre
el uso, extensin y efectos de los mecanismos de participacin ciudadana en la relacin
entre Estado y Sociedad en sistemas democrticos a nivel nacional e internacional en una
perspectiva politolgica; y b) Recopilar informacin sobre los mecanismos y
metodologas especficas, as como los resultados obtenidos en otros pases, de las
iniciativas para promover la participacin ciudadana en los procesos de formacin de las
polticas pblicas. Para obtener dichos objetivos se elabor un marco conceptual para la
investigacin, as como criterios metodolgicos que se utilizaron luego para la
clasificacin y anlisis de las experiencias y mecanismos analizados. Se exponen dichos
resultados en los primeros apartados. Dentro del apartado N 1 se presenta el marco
conceptual del estudio, tendiente a configurar el concepto de participacin ciudadana que
resulta adecuado a los propsitos planteados. En el segundo se presentan diferentes
criterios y categoras de clasificacin que han permiten analizar la incorporacin de la
participacin ciudadana en las polticas pblicas. En el tercer apartado se aportan datos de
la participacin ciudadana en las polticas pblicas en respectivamente.
Con los criterios conceptuales y metodolgicos se organiz una bsqueda bibliogrfica,
que permiti fichar 22 documentos referidos a experiencias chilenas y extranjeras de
puesta en prctica de mecanismos de participacin, incluyendo estudios evaluativos
(adicionales a la bibliografa general de referencia utilizada para la elaboracin de este
informe). (Ver ANEXO N 2: Documentos Consultados). Tambin se realizaron
entrevistas a especialistas latinoamericanos y chilenos sobre aspectos conceptuales y
evaluativos relativos a las experiencias y mecanismos de participacin puestos en
prctica en diversos contextos y sectores (Ver ANEXO N 3: Pauta General de
Entrevistas y ANEXO N 4: Lista de Entrevistados). La indagacin se complet con el
anlisis de propuestas de reforma institucional actualmente en discusin en el pas, en
algunos casos en el legislativo y en otros entre actores institucionales, sociales y
polticos.
4
I. RESUMEN EJECUTIVO
Como sealan los Trminos de Referencia del Estudio, es un hecho reconocido la escasa
participacin directa de los ciudadanos en las democracias modernas, as como el
debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su
capacidad de involucrar la participacin ciudadana. Tanto la complejidad y tecnificacin
del proceso de toma de decisiones, como el predominio de las concepciones elitista y
exclusivamente delegativa de las democracias en Amrica Latina (Avritzer, 2002)
resultan factores determinantes y plantean la necesidad de fortalecer la dimensin
participativa de la democracia (PNUD, 2004).
En nuestro pas el tema se viene planteando con cierta fuerza desde fines del decenio
anterior y ha suscitado una serie de iniciativas de poltica pblica, tanto programas como
iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema. Los resultados obtenidos
hasta el momento en trminos de modificaciones de la gestin de lo pblico an son
escasos y se percibe una demanda por una profundizacin de este camino. Las soluciones
no son simples, pues se requiere de mecanismos de participacin que enfrenten los
riesgos que la literatura seala, entre ellos: las exclusiones de los propios espacios
participativos, cautelar la racionalidad de las polticas pblicas y no debilitar la poltica
representativa. La propuesta del estudio es aprovechar el amplio campo de
experimentalismo democrtico (Nun, 2002) que existe en Amrica Latina y en Chile
como base para pensar respuestas al problema planteado.
Para organizar la bsqueda, el estudio formula un conjunto de criterios que se sintetizan
de la siguiente manera: mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin
ciudadana directa, sin debilitar los mecanismos de la democracia representativa; que
fortalezcan las capacidades de la sociedad civil para actuar en lo pblico; susceptibles de
institucionalizacin como componentes de la modernizacin democrtica del Estado;
inclusivos, vale decir que amplen y diversifiquen la participacin de los grupos con
menor poder y visibilidad; que resguarden y promuevan el ejercicio de los derechos
ciudadanos y que capitalicen la experiencia internacional reciente, favoreciendo los
factores de xito que la literatura ofrece.
Para lograr los objetivos propuestos el estudio repasa distintos criterios de clasificacin
de la participacin ciudadana en polticas pblicas que le permiten establecer distinciones
conceptuales y metodolgicas entre la diversidad de propuestas y experiencias existentes.
Una primera constatacin es que, dependiendo de la poltica que se trate, la escala
requerida y la fase de poltica en la cual se quiera introducir la participacin, existen
experiencias disponibles, de las cuales se puede aprender y extraer lecciones para su
replicabilidad o adaptacin. La decisin de que tipo de participacin privilegiar debe
tomar en cuenta elementos de realidad en los cuales se aplica y no se limita a un solo tipo
de participacin. Tambin se conceptualizan los alcances de la participacin,
distinguiendo entre lo que a veces se reporta como tal sin serlo y las formas
instrumentales y empoderadoras de la misma. Esta ltima modalidad, considerada
deseable en muchos campos, se clasifica internamente segn los mbitos de poder que
transfiere a la ciudadana (Cunill, 2007). Finalmente se proponen categoras para
7
10
II. RESULTADOS
11
Ver, entre otros, los siguientes trabajos: Canto, 2005; Bebbington, Delamaza y Villar, 2005; Pea, 2006;
Boenninger, 2007; Arriagada, 2007. Una sistematizacin de los argumentos en pro y contra la participacin
en: Delamaza y Lauzn, 2008. Un debate sobre lo que est en juego en Fernndez, Editora (2007)
12
Mencionemos, sin exhaustividad, los trabajos de Panfichi, Remy, Henrquez y Tanaka sobre Per;
Dagnino, Avritzer, Navarro, Abers, Tatagiba, Baiocci, Fuks y Monseff, Filgueiras, Lubambo, Coelho y
Melo en Brasil; Velsquez, Gonzlez y Sudarsky en Colombia; Canto, Olvera, San Juan, Ramrez Saiz y
Hevia en Mxico; Blanco, Gom, Font e Ibarra en Catalua; Abal Medina, Gonzlez y Cravacuore en
Argentina; Verdesoto, Oxhorn, Gray, Mayorga, PNUD y Tapia en Bolivia; Fung y Wright, De Souza
Santos, Bebbington, Delamaza y Villar, Font, Cunill, Guiza, Sintomer, Recondo, Subirats y otros en
contextos comparativos.
3
En Chile ver los trabajos de: Espinoza, Mujica, Montecinos, Pagliai, Ochsenius, Fernndez y Ordez,
PARTICIPA, Soto, los Informes de Desarrollo Humano del PNUD, los estudios de caso publicados por el
Programa Ciudadana y Gestin Pblica, entre otros.
4
Ver al respecto los trabajos de Bebbington, Delamaza y Villar; Canto y Velsquez y Gonzlez, publicados
en
http://www.innovacionciudadana.cl/portal/despliegue.php?ID_SECCION=1&ID_CONTENIDO=14
Tambin Remy, (2005).
13
polticas y programas). Se requiere considerar este aspecto dentro de las propuestas, pues
de otro modo estas carecen de coherencia o resultan de hecho impracticables. En el caso
chileno ello obliga a considerar como limitaciones a los diseos participativos una serie
de aspectos de prolongado arraigo y de lenta modificacin, como son el carcter unitario,
presidencialista, centralizado, sectorializado y post-neoliberal del Estado chileno.
Aunque el presente estudio se refiere al ciclo de las polticas pblicas, es necesario
considerar que algunas reformas impactan tambin sobre el sistema poltico, redefiniendo
eventualmente la relacin entre la poltica y las polticas, no slo en cuanto a la
institucionalidad, sino tambin a la cultura poltica y a las prcticas predominantes. Es
necesario consignar entonces, posibles consecuencias e impactos que tendran reformas
que efectivamente fortalezcan la participacin ciudadana. Aqu cobran especial
relevancia la tradicin de iluminismo democrtico de la poltica y el Estado chileno,
que hace que se privilegie el cambio desde arriba y con sentido nacional de las
reformas que se emprenden (Salazar y Pinto, 2000). Tambin el proceso de
modernizacin gerencial (en su versin ms unilateral, el denominado modelo
presupuesto) y la creciente autonoma de las elites tecno-burocrticas en la toma de
decisiones5.
Por ltimo, es necesario considerar que el Estado no es una entidad homognea en
relacin a estas temticas. En la prctica es posible distinguir distintas capas geolgicas
del Estado (Delamaza, 2005; Dowbor, 2000) y diferentes centros de iniciativa poltica
que se expresan en distintas estrategias, programas, objetivos, etc. As, en el caso del
ejecutivo, es posible analizar lo que surge desde los ncleos estratgicos (Presidencia,
Interior, Hacienda); desde la sectorialidad social (ministerios sociales) y desde los
programas innovadores (principalmente Mideplan), iniciativas que no necesariamente
guardan coherencia entre s. Pero tambin es necesario considerar la institucionalidad
regional y local; las instancias de concertacin pblico-.privada; etc6.
Vale decir entonces que se trata de dotar a los tomadores de decisiones de elementos de
anlisis sistemticos sobre opciones, proyecciones e implicancias de introducir
mecanismos institucionales de participacin ciudadana en el diseo, implementacin y
evaluacin de polticas pblicas, entendindolos como parte de la modernizacin
democrtica del Estado y no como un elemento aislado del conjunto de la gestin
5
Sobre tecnocracia y poltica, ver Silva, (2006). Tambin, BID, 2006. Sobre las diferencias entre modelo
plan y modelo presupuesto, ver. Saz-Carranza (2006) y CLAD / BID, (2007: 11-12).
6
A modo de ejemplo puede considerarse la descentralizacin, un proceso cuyo avance est ntimamente
ligado al avance de la participacin ciudadana. Un estudio reciente indica que al interior del ejecutivo los
ministerios de Hacienda, Obras Pblicas, Salud y Educacin tienen orientaciones institucionales contrarias
al proceso de descentralizacin, producto de la estructuracin estatal chilena. Por el contrario, slo la
Subsecretara de Desarrollo Regional aparece consistentemente descentralizadora (Mardones, 2004) Un
anlisis de las diferentes polticas y orientaciones hacia la participacin de la sociedad civil entre las
agencias de poltica social desde 1990, distingue entre agencias y polticas tradicionales (salud, educacin,
vivienda); innovadoras (SERNAM, MIDEPLAN, CONADI) y responsables directas de la poltica de
fortalecimiento de la sociedad civil (DOS) (Delamaza, 2005).
14
15
Exige a la Autoridad
Dilogo
con
la
autoridad
Fuente: Remy, 2005: 16
Institucionalizada
No Institucionalizada
Mecanismos
de
Democracia
Directa
Consejos
Mesas de Concertacin
Protesta
Movimientos Sociales
Propuesta
Incidencia
16
Asociativa
Asociativa
Sectorial
Territorial
Mixta
Personal
Personal
Intensiva
Extensiva
En diagnstico
y formacin de
agenda
En formulacin
de Polticas y
Adopcin de
Decisiones
En Gestin
Fuente: Font y Gom, 1999.
La experiencia catalana es rica en los diferentes tipos de participacin, por lo que una
clasificacin de mecanismos existentes en la regin autonmica indica el siguiente
resultado:
17
Cuadro 3
Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana
La Experiencia de Catalua
Participacin
En
diagnstico y
formacin de
agenda
En
formulacin
de Polticas y
Adopcin de
Decisiones
En Gestin
Asociativa
Asociativa
Sectorial
Territorial
Mixta
Personal
Personal
Intensiva
Extensiva
Foros y Mesas
Sectoriales
Consejos
consultivos
sectoriales en
localidades
Planes
Estratgicos
Participacin
Temtica
Foros
Temticos
Crculos de
Estudio
Conferencias
de Consenso
Asambleas
Audiencias
Teledemocrcia
local
Consejos de
Entidades
Sectoriales
Consejos
municipales con
presencia
asociativa
Consejos
territoriales
mixtos
Jurados
ciudadanos
mixtos
Presupuesto
Participativo
Jurados
Ciudadanos
Paneles
Ciudadanos
Encuestas
Deliberativa
Gestin
voluntaria de
servicios
y
programas
municipales
Referendum
Consultas
populares
Teledemocracia
Local
Planes
Integrales
Gestin
Asociacin de
Servicios
Municipales
Gestin
Asociativa de
Centros
Comunitarios
Gestin
Compartida
de Servicios
Coproduccin
personalizada
de servicios
18
para cada una de las fases segn si alcanza solamente un nivel instrumental o funcional a
una poltica o programa pblico o si, adicionalmente, empodera o fortalece a la
ciudadana que participa, beneficiando ambos polos de la relacin. De acuerdo a esto se
puede proponer la siguiente matriz de anlisis y clasificacin:
Cuadro 4
Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana
Tipos de Participacin y Fase Asociada de la Politica
NO PARTICIPACIN
Uso de TI
Campaas
TIPO DE PARTICIPACIN
NO PARTICIPACIN
ENCUBIERTA
Informacin
Difusin de
informacin
Consulta no
vinculante
FASE ASOCIADA
Consulta
vinculante
Participacin
deliberativa
Diagnstico y
decisin
Ejecucin delegada
Co-ejecucin, supervisin
Implementacin
Evaluacin pasiva:
consulta, quejas y
reclamos
Reformulacin deliberativa
(Control social)
Evaluacin y
reformulacin
PARTICIPACIN
INSTRUMENTAL
PARTICIPACIN
EMPODERADORA
Aconsejable
Encuesta Deliberativa
Dificultad
Impacto en Polticas
Planes Estratgicos
Plebiscito
Presup. Participativo
Consejo Consultivo
Plebiscito
Presup. Participativo
Deficitario
Consejo Consultivo
Plebiscito
Encuestas
Consejo Consultivo
Consejo Consultivo
Encuesta Deliberativa
Presupuesto Participativo
Encuesta Deliberativa
Mientras entre 1990 y 99 fueron 31 encuestas, entre 2000 y 2006 se llevaron a cabo 40
estudios de opinin que incluan algn item o pregunta sobre participacin. Se totalizan
481 preguntas o itemes consultados: 63% de ellos se refiere a participacin directa (casi
la mitad acerca de participacin en organizaciones y la otra mitad repartida entre
intensidad de la participacin, disposicin a participar, opinin sobre participacin
y otros); el 21% de las preguntas refiere a participacin electoral y 11% sobre
participacin en general (Gerber, 2007: 10 19)
De tal manera que no se cuenta con fuentes de conocimiento sistemticas sobre la
participacin y, menos todava, acerca de la participacin incorporada en la gestin
pblica. Hecha la aclaracin precedente, expondremos sucintamente algunos de los datos
relevantes, de fuentes muy diversas con que se cuenta en diferentes mbitos.
21
Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se puede mencionar el de
la CONAMA, el del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los Consejos del
sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos Comunales de Salud y Consejos
Integrados de la Red Asistencial (CIRA)). Tambin el Sistema de Garantas Explcitas en
Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Consultivo conformado por especialistas del
rea de salud.
Otras modalidades de constitucin fue la utilizada en el caso del Fondo de las Amricas,
al cual concurran representantes de diversos ministerios, un representante del gobierno
de Estados Unidos (de donde provenan los recursos) junto a un nmero mayoritario de
representantes electos de las organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo
presida. Similar es el sistema contemplado para el Consejo del Fondo de Fortalecimiento
de la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y asociatividad7.
Finalmente en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Consejos Asesores
Presidenciales de carcter transitorio, establecidos para ampliar el debate y los criterios
con anterioridad a la formulacin de polticas o la presentacin de proyectos de ley.
Dichas comisiones han sido publicitadas como un mecanismo de participacin, pero
manifiestan una gran diversidad de criterios en cuanto a su conformacin, tienden a
sobrevalorar el papel de los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la
sociedad civil o las organizaciones sociales vinculadas al tema8. Pero por sobre todo la
limitacin de dichos consejos es su falta de articulacin con las instancias de formulacin
y decisin de las polticas pblicas, por lo cual sus resultados son extremadamente
dismiles9. De hecho ha sido un mecanismo permanentemente utilizado desde 1990, para
temas de derechos humanos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de Dilogo, Comisin
Valech), educacin (Comisin Brunner), pobreza (Consejo Nacional para la Superacin
de la Pobreza), pueblos indgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de
participacin ciudadana institucionalizada, estas comisiones pueden considerarse una
respuesta ad hoc a necesidades polticas, que amplan la interlocucin e intentan preparar
condiciones para un acuerdo poltico. Por ello todas utilizan la metodologa de
participacin por invitacin (Remy, 2005), sin establecer criterios pblicos para su
integracin. Por eso tampoco se precisa exactamente el destino de las propuestas que
elaboran y cada una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura de sus
deliberaciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin10
7
22
3.2 Los esfuerzos normativos en revisin: Ley de Bases del Medio Ambiente y
Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
El nico cuerpo legal coherente de participacin ciudadana en la gestin de polticas
pblicas es el contenido en la Ley de Bases del Medio Ambiente, referido a la
participacin de la comunidad en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA)
al que deben someterse los proyectos de inversin en el pas. La ley distingue entre
proyectos que deben someterse a un estudio de impacto ambiental (EIA), que cuentan con
una instancia de participacin, de aquellos que simplemente deben entregar una declaracin
de impacto ambiental. En trminos generales, los primeros son los ms grandes, complejos y
con mayor riesgo de afectar el medio ambiente. La participacin ciudadana se manifiesta en
diversos niveles: En primer lugar, el derecho a la informacin, por la obligacin del
proponente de publicar un extracto del proyecto o actividad sometida a una evaluacin de
impacto ambiental. Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica y las personas
naturales directamente afectadas, pueden imponerse del contenido del estudio y de los
documentos acompaados.
Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer el derecho a opinar, mediante las
observaciones fundadas que pueden hacer al proyecto o actividad, las que deben hacerse
llegar a la CONAMA o a la COREMA respectiva, segn corresponda en el plazo de sesenta
das contado desde la publicacin. El reglamento de la ley establece las formalidades
mnimas que deben cumplir las observaciones. La autoridad administrativa tiene la
obligacin de ponderar, en los fundamentos de su resolucin, las observaciones formuladas
y notificar a quienes las hubieren hecho. Consecuentemente, las observaciones que formule
la comunidad no son vinculantes para la autoridad, que cumple con solo tenerlas en cuenta
al dictar su resolucin11.
Luego de 10 aos de vigencia del SEIA la evaluacin corriente de los mecanismos de
participacin establecidos en la ley es que ellos presentan mltiples limitaciones que los
hacen poco efectivos desde el punto de vista de las comunidades afectadas, as como
tambin desde el punto de vista de su legitimidad poltica. Vale decir, las limitaciones se
traducen en que los actores principales involucrados en los conflictos ambientales
empresas, organizaciones ambientalistas, organizaciones comunitarias- tienden a utilizar
otros mecanismos que consideran ms efectivos que el sistema establecido12.
Por una parte la opcin de presentar una Declaracin, en vez de un Estudio de Impacto
Ambiental, permite prescindir del proceso participativo. Por otra, las observaciones
mismo nombre y se transform en una fundacin con financiamiento pblico. En el caso del Consejo
Asesor de Educacin, funcion durante el ao 2006 y finaliz su trabajo con un Informe en 2007. Al
momento de redactar este informe, habiendo transcurrido apenas un ao de su publicacin (julio 2008)
intentamos encontrar en la internet el texto del informe sin que ello fuera posible: el sitio del Consejo ya no
funciona, el Ministerio de Educacin no lo tiene en su pgina web. Ni siquiera el Observatorio de Polticas
Educativas, organismo de control social ha considerado relevante mantenerlo como documento en su sitio
en la red.
11
Ms antecedentes sobre la participacin en el SEIA en el documento adjunto de Felipe Viveros.
12
Entrevista a Rodrigo Egaa, ex director de CONAMA.
23
13
24
25
Cuadro 6
Compromisos Ministeriales de Participacin Ciudadana
Tipo de Iniciativa ( al 7.12.2004)
Creacin de Condiciones
- Gestin Interna
- Campaas
- Compromisos Gegerales
Mejor Contacto Usuario:
- Uso de TICs
- Mejor atencin y contacto
Difusin y consulta
- Difusin de informacin
- Mecanismos de consulta
Formas avanzadas:
- Apoyos y acuerdos de orgs.
- Usuarios inciden en formulacin diseo o
implementacin de poltica
Fuente: Espinoza, 2000
Nmero
25
10
6
9
28
9
19
33
11
22
20
9
11
Porcentaje
23,6%
9,4%
5,7%
8,5%
26,4%
8,5%
17,9%
31,2%
10,4%
20,8%
18,9%
8,5%
10,4%
Acumulado
23,6%
50%
81,1%
100%
14
En octubre de 2006 la Presidenta Bachelet anunci la Agenda Proparticipacin, que defini cuatro ejes
de polticas: Derecho ciudadano a la informacin pblica; Gestin pblica participativa; Fortalecimiento de
la sociedad civil y No discriminacin y respeto a la diversidad. El estudio en referencia evala en rigor los
resultados del Instructivo Presidencial del gobierno anterior, ms que la puesta en prctica de la nueva
Agenda.
26
Cuadro 7
Mecanismos e iniciativas de participacin ciudadana reportadas por el Gobierno
segn tipo de participacin
NO
PARTICIPACIN
Uso de TI
3,28%
TIPO DE PARTICIPACIN
INSTRUMENTAL
EMPODERADORA
Campaas
9,18%
Difusin de la informacin
26,23%
Consulta no vinculante
8,85%
Gestin interna, mejora de Ejecucin delegada
atencin al usuario 24,92%
2,95%
Evaluacin
pasiva:
consultas,
quejas, reclamos 5,57%
Fuente: Fernndez y Ordez, 2007: 34. N = 305
Participacin deliberativa
9,84%
Co-ejecucin, supervisin
5,9%
Reformulacin
deliberativa
(Control social) 3,28%
http://www.participemos.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=897&Itemid=1 Consultado
el 16 de agosto de 2008.
27
Cuadro 8
Valoracin de los instrumentos legales de participacin en el mbito local segn
tipo de municipio
Tipo de
Municipio
28
2000
2001
Estado
280
203
Sociedad Civil
192
173
Mixtas
--Total
472
376
Fuente: Delamaza y Fernndez, 2008: 20
2002
2004
2006
Total
147
202
-349
197
182
-379
129
121
29
279
956
870
29
1.855
51.6
46.9
1.5
100,0
16
29
Cuadro 10
Premio a la Innovacin en Ciudadana
Postulacin por tema
Temas
Postulaciones
Cultura
133
Deportes y recreacin
28
Desarrollo Social y Pobreza
233
Desarrollo Econmico Local
190
Educacin y Capacitacin
223
Gnero
69
Infancia y Juventud
110
Justicia
50
Medioambiente
122
Multisectoriales
67
Salud
382
Seguridad Ciudadana
34
Vivienda y Urbanismo
49
Planificacin Local
102
Familia *
2
Drogas *
6
Diversidad tnica *
4
Empleo *
2
Otros
49
TOTAL
1.855
* Categoras incorporadas para el V Ciclo del Premio Innovacin y Ciudadana en 2006
Fuente: Delamaza y Fernndez, (2008: 21)
%
7,2
1,8
14,8
10,3
12,1
3,7
5,9
2,7
6,6
3,6
20,7
1,8
2,7
5,5
0,1
0,3
0,2
0,1
2,7
100
Las innovaciones que provienen del sector pblico, son normalmente procesos
relativamente recientes, que surgen desde agencias especficas y no de las lneas centrales
de la poltica, por lo que su camino de institucionalizacin es an incierto. En el caso de
los programas ms institucionalizados percibimos ms bien una concepcin de
participacin que de ciudadana, como es particularmente el caso de las experiencias de
salud (aunque ello ha comenzado a cambiar) y gran parte de la las iniciativas
municipales. Est ms extendida la idea de innovacin asociada a los cambios en los
estilos de gestin, que a la introduccin de prcticas radicalmente nuevas orientadas al
fortalecimiento de la ciudadana social17.
17
Debe considerarse que tambin hay iniciativas de la sociedad civil que surgieron de programas pblicos o
de cooperacin entre ambos sectores. Ubicar el asunto de la accin colectiva a nivel local como un
problema de ciudadanos contra gobiernos o a pesar de los gobiernos o ms all de los gobiernos, es
perder de vista el hecho de que muchas historias exitosas de la accin colectiva son fundamentadas sobre
interacciones fuertes entre las instituciones sociales y pblicas, tanto a nivel local como nacional.
(Berdegu, 2000:12).
30
En Chile no hay Consejos Locales en torno a las reas de accin comunal (como los que existen en
Brasil, Bolivia o Colombia); los CESCOS slo tienen facultades consultivas y no funcionan casi en ningn
lugar; y las experiencias de presupuesto participativo an no se generalizan; entre otras falencias.
19
Las tendencias al mestizaje institucional tambin se dan entre las entidades estatales (no lucrativas) y las
del sector empresarial lucrativo, como hemos analizado en: Delamaza, 2001
20
De hecho el Programa de Evaluacin de Programas Gubernamentales no depende de MIDEPLAN, sino
de la Direccin de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Hacienda.
31
En general las iniciativas innovadoras involucran una accin reflexiva sobre s mismas. A
veces de pequeas comunidades que a travs de un proceso participativo se han planteado
hacia donde quieren ir, en una lgica de accin que recupera una nocin de proyecto
en el sentido amplio. Los resultados son interesantes en trminos de orientar la inversin
de agencias sectoriales, movilizar a la comunidad y sus propios recursos, generar
planificaciones plurianuales, etc. La proyeccin y scaling up de esas experiencias
depende directamente avances sostenidos en el proceso de descentralizacin, el apoyo
que reciban desde los niveles superiores de la accin pblica y la mantencin de su
autonoma de decisiones. Un contraejemplo de continuidad es Bogot, donde a travs de
cuatro administraciones de diferentes tendencias, se ha perfeccionado un sistema de
planeacin participativa como parte de un diseo de gobernabilidad democrtica.
(Velsquez y Gonzlez, 2003)
3.6 Avances Sectoriales y Regionales
En este ltimo acpite consignaremos avances que se han venido realizando en diferentes
mbitos y que resultan ejemplos interesantes de tomar en cuenta para la formulacin de
un nuevo ciclo de reformas tendientes a fortalecer la participacin ciudadana en polticas
pblicas.
a) Sector Salud
El Ministerio de Salud, a travs de la Subsecretara de Redes Asistenciales y la Divisin
de Gestin de la Red Asistencial asumi la incorporacin de la participacin ciudadana
como parte del proceso de modernizacin de la gestin pblica, apuntando a la
democratizacin y descentralizacin en la entrega de su servicio. Los objetivos Fueron
coordinar las acciones de los equipos tcnicos con la ciudadana con el propsito de
influir en la mejora de la salud, calidad de vida y la calidad del servicio. Estos objetivos
surgen en relacin a la implementacin de un nuevo tipo de gestin plasmados por la
Reforma de Salud la cual orienta principalmente a la prestacin de servicios pblicos y
privados, con el fin de incorporar la nocin de derechos universales a partir de la cual
define polticas de acceso, oportunidad y financiamiento. Por otro lado esta propuesta
intenta promover la gestacin y consolidacin de redes de salud estableciendo
estndares nacionales de calidad (Fernndez y Ochsenius, 2006).
Los desafos que ha implicado la implementacin estn vinculados con la necesidad de
adaptacin institucional en todas sus escalas (nivel central, Seremis, municipios y
servicios de salud), adems de un proceso de aprendizaje de todos los actores
involucrados, lo que significa redefinir modos de trabajos, reintroducir nuevas prcticas,
las cuales deben estar orientadas a velar por el cumplimiento de los derechos universales
a la salud de toda la poblacin. Otro de los desafos ha sido redefinir la gestin hacia una
visin orientada hacia la satisfaccin de los usuarios, dando una relevancia especial al
acceso de los sectores ms vulnerables de la sociedad, lo cual est estrechamente
vinculado con establecer una mayor vinculacin con la ciudadana en la prevencin,
32
33
c) Planificacin Territorial
En el mbito regional durante los aos 2005 y 2006 se realizaron interesantes ejercicios
de planificacin regional. Una de las experiencias pilotos implementadas es el Proceso de
Discusin Presupuestaria Territorial en la Regin del Bo Bo, la cual tiene como
objetivo coordinar a los diversos actores (pblicos, privados y sociedad civil).
Promoviendo la participacin ciudadana a nivel local, a travs de todos sus niveles de
decisin (diagnstico, discusin, decisin y control). Los criterios con los que se
implementa esta iniciativa son la participacin, organizacin (a nivel comunal o
territorial) y su continuidad en el tiempo. Teniendo siempre como finalidad de
profundizacin del Modelo de Gestin Pblica Territorial.
Las fortalezas que se mencionan dentro del desarrollo de este proceso es la posibilidad
de generar compromisos de inversin verificables, el cual se transforma en precedente
para asentar un cambio cultural en relacin a la participacin de diversos actores en la
formulacin y desarrollo de las polticas pblicas, con el propsito de legitimar un
modelo de planificacin territorial con base ciudadana. A partir de la evaluacin realizada
a esta experiencia se seala que el xito o fracaso en la implementacin de esta
experiencia tiene relacin con las particularidades territoriales, y las bases asentadas para
que se instale un proceso de gestin participativa. Adems de la comprensin que ste es
un proceso de largo plazo, que no slo debe tener en cuenta las capacidades participativas
de la ciudadana, sino adems de las autoridades e intuiciones convocadas a participar.
d) Presupuestos Participativos y Gestin Local
Como continuacin y desarrollo de este tipo de iniciativas, la SUBDERE est
desarrollando un programa de trabajo de fomento de la participacin ciudadana orientado
a que ciudadanos puedan influir en las decisiones de las polticas pblicas a nivel regional
y local, generando instancias de participacin vinculante para mejorar la eficiencia y la
eficacia de stas. Los principios asociados a esta estrategia son los denominados mnimos
universales, orientados principalmente a mecanismos de informacin, reclamos y
sugerencias, y los mximos, los cuales son instancias pilotos asociadas al control social y
a la rendicin de cuentas (cartas ciudadanas, presupuestos participativos). Las iniciativas
concretas son el Programa de Apoyo a los Presupuestos Participativos, los acuerdos con
Gobiernos Regionales para la implementacin de Planes Regionales de Participacin
Ciudadana y la actualizacin de las Estrategias de Desarrollo Regional con enfoque
participativo21.
Las principales experiencias de presupuestos participativos a nivel comunal se viene
desarrollando desde el ao 2003 en un conjunto pequeo de municipios, entre los que se
cuentan Negrete, Illapel, Buin, Cerro Navia, San Joaqun. Slo algunos han
21
34
Analizando los casos chilenos, un estudio reciente concluye que en todos los casos de PLADECO la
consulta fue realizada en una nica asamblea informativa a dirigentes de las diversas organizaciones
sociales convocada para tal efecto la participacin ciudadana no super esa etapa y slo parcialmente
ayud a delimitar las prioridades de la poblacin. Mientras tanto en los presupuestos participativos, la
participacin ciudadana se instala en el diagnstico, definicin, implementacin y en la fiscalizacin de
los proyectos locales con un nfasis en el control y la fiscalizacin de la ciudadana sobre la gestin local
(Montecinos, 2007: 331 - 333)
35
36
26
Tal como se menciona ms adelante, existen algunas instancias que han alcanzado un grado interesante
de institucionalizacin en el mbito regional, como la Comisin Regional de la Pesca Artesanal de Maule
(COREDEPA) y el consorcio Araucana Andina (Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2006). Pero la
experiencia ms extendida es de instancias ad hoc, sin criterios claros de integracin y cuya sostenibilidad
es baja, pues est asociada a determinadas orientaciones de la autoridad. Las mesas generadas por el
Programa Chile Emprende en diferentes territorios, podran dar lugar a formas nuevas de
institucionalizacin si resuelven esas limitaciones (Gmez et al 2006).
37
Debe ser formal, con marco regulatorio, que otorgue herramientas de control a la
ciudadana.
Debe tener un adecuado diseo institucional
27
Hemos considerado como fuentes principales: Lpez y Pacheco, 2006; Blanco y Vargas, 2006;
PARTICIPA, 2008, Mrquez y otros, 2001; Velsquez y Gonzlez, 2003; Fernndez y Ordez, 2007;
Hevia, 2008; Font, 2004; Sabatini, 2006. Tambin incluimos los comentarios de nuestros entrevistados
internacionales, as como las opiniones recibidas en los Talleres de Consulta realizados.
28
En los Talleres de Consulta se mencion que el privilegio del escenario local (comuna, barrio) representa
un criterio normativo, en la medida que supone un proceso de descentralizacin mucho mayor que el
existente en nuestro pas. Vale decir que en la medida que se profundice la descentralizacin, la
participacin local se volver crecientemente adecuada para la participacin, la que hoy da no puede
ejercerse plenamente.
29
Igualmente este criterio representa uno de los principales obstculos para la participacin, dado el
carcter fuertemente sectorializado del estado chileno.
38
Es preferible negociar desde un principio sus propias reglas del juego (lo que
normalmente depende del entorno institucional en que se da, pues muchos
entornos no habilitan para dicha negociacin)
Carcter vinculante, aumentar incidencia ciudadana para influir en decisiones
(este criterio se reitera permanentemente en la literatura sobre el caso chileno)
Reconocer el carcter de largo plazo del proceso de participacin, lo que implica
generar compromisos que mejoren la sostenibilidad. Pero de la misma forma
determinar el tiempo de la participacin, vale decir se requiere considerar la
oportunidad del ejercicio de las diversas formas de participacin.
Considerar todas las etapas de implementacin de las polticas
Aumentar rol de las organizaciones en identificacin del problema y el diseo de
soluciones
Orientacin a resultados. Para lo que se requiere que las instituciones tengan
una razn y objetivo claro de lo que se quiere hacer, y metas realistas y posibles
de alcanzar
Debe incluir la evaluacin del proceso por parte de los involucrados
39
Ciudadana Social
Acceso con equidad a servicios bsicos
Ciudadana Activa
Mecanismos de participacin y exigibilidad
de derechos
40
43
30
Un contraejemplo lo representa el Programa Puente, utilizado para ingresar al Sistema Chile Solidario.
En ese programa, focalizado en la extrema pobreza, se tom como unidad de intervencin la familia (en la
prctica la mujer jefa de hogar) prescindiendo de cualquier consideracin de la sociedad civil y las redes
44
45
31
Por ejemplo los Consejos del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil establecieron inhabilidad
absoluta entre el rol de consejero/a y la presentacin de proyectos al Fondo desde el 2007. Ello no slo
incrementa la legitimidad de la instancia como participacin pblica y no corporativa- sino que adems
incentiva a la renovacin de los representantes, combatiendo la tendencia a la constitucin de elites
participativas.
46
6. Propuestas Especficas
6.1 Introducir la Iniciativa Popular de Ley
Si bien este mecanismo se entiende como parte de las reformas polticas a favor de la
participacin, es indudable su impacto en la fase de construccin de las polticas pblicas,
especficamente en lo que refiere a lograr una agenda de polticas con mayor intervencin
de la ciudadana. Habindose presentado la reforma constitucional que consagra el
derecho a presentar iniciativas legislativas por parte de grupos de ciudadanos, lo que se
requiere ahora es normar y dar perfil especfico a un proyecto de ley en la materia. Por
una parte la DOS ha planteado un proyecto denominado Iniciativa Ciudadana de Ley, el
que ya ha sido discutido en un seminario en el Congreso Nacional durante el ao 2007.
Por otra parte un grupo plural de investigadores/as convocados por la Fundacin Chile
XXI, desarrollo diversos trabajos con respecto a esta modalidad de participacin y su
posible aplicacin en Chile. Como sntesis de dicho esfuerzo se formularon diversos
criterios a resolver que se mencionan en la siguiente vieta32.
32
De los trabajos producidos ya se han publicado en la web: Hevia, 2008 y Faundez, 2007.
47
48
etapa de discusin hasta el primer semestre de 2006, cuando el Ejecutivo bajo nueva
administracin- envi un veto sustitutivo que reforz sus contenidos incluyendo los
siguientes aspectos principales:
49
Sin embargo, ms all de las indicaciones al proyecto de ley, la Coalicin seala un conjunto de reformas
polticas que considera prioritarias junto a ese proyecto. Es interesante consignarlas para visualizar el
diferente alcance que pueden tener propuestas en este campo:
Referndum para asuntos claves de debate pblico.
Revocacin del mandato de representantes pblicos.
Fiscalizacin ciudadana de las autoridades de los distintos niveles,
a travs de recursos y acciones jurisdiccionales y de otro tipo.
Regulacin rigurosa y transparente del Lobby.
Participacin deliberativa en la toma de decisiones de los niveles
regional y comunal, a travs de consejos ciudadanos con carcter
vinculante u otras formulas apropiadas.
Creacin del Omubdsman o Defensor Ciudadano.
En el mbito municipal, formulacin de presupuestos participativos
con la sociedad civil local.
34
50
51
Cuadro 12
Sntesis de propuestas de modificacin a la Ley General de Bases del Medio
Ambiente
Tpicos
Prdida de
sentido
y
relevancia
de
la
participacin
Intervencin
poltica de
las
decisiones
en el SEIA
Parcialidad
tcnica de
los Estudios
de Impacto
Ambiental
Desigualdad
de recursos
Situacin Actual
Recomendaciones
Propuestas
Instancias
actuales
generan un alto nivel de
frustracin, por la escasa
o nula incidencia de sus
argumentos
Plazo y Carcter
de la
participacin ciudadana en el
SEIA (Extensin del plazo en 60
das y establecer un proceso
vinculante
y
permanente,
favoreciendo
la
participacin
anticipada
y
eliminando
el
resquicio de las adendas)
La participacin en el
SEIA es una herramienta
que opera para mejorar
ambientalmente
los
proyectos y no para
modificarlos
o
rechazarlos
Democratizar
la
eleccin
de
las
autoridades
regionales, adems de
incluir representantes
de la sociedad civil en
las COREMA
EIA
deben
ser
realizados
con
autonoma de los
proponentes, adems
de exigir a las
COREMA
rindan
cuentas de su posicin
tcnica y de sus
decisiones sobre los
proyectos.
Comunidades deben
tener
acceso
a
informacin y acceso
a los recursos tcnicos
y
operacionales
necesarios.
El
procedimiento
de
evaluacin
debe
asegurar la igualdad
de
trato
y
oportunidades
para
que la participacin
sea efectiva.
52
35
A modo de ejemplo sealemos que luego del compromiso presidencial de duplicar el Fondo de
Fortalecimiento de la Sociedad Civil durante el perodo, hecho pblico por la presidenta al lanzar la
Agenda Pro Participacin, este fondo se redujo en 100 millones en el presupuesto 2008, por iniciativa del
propio ejecutivo. Durante 2008 el Consejo Asesor de dicho fondo decidi suspender su funcionamiento,
luego de solicitar infructuosamente durante seis meses una entrevista con el Ministro Secretario General de
Gobierno (el mismo que design a los consejeros).
36
Si bien en 2004 el Ministerio de Educacin conform un una Comisin de Formacin Ciudadana, que
tena por objetivo el proponer una visin fundada de los nuevos requerimientos de la ciudadana
democrtica, as como criterios y medidas de mejoramiento de la formacin ciudadana en la experiencia
escolar, que entreg su informe en 2005, no se conocen iniciativas concretas de puesta en prctica de las
recomendaciones (Comisin Formacin Ciudadana, 2005: 12). La Comisin estuvo formada por 16
personas y cont con una Secretara de cuatro funcionarios de alto nivel del Ministerio de Educacin y el
Departamento de Educacin de Estados Unidos.
53
En la misma lnea anterior es necesaria una activa poltica comunicacional que favorezca
este tema, pues los medios de comunicacin modelan y socializan en determinados
sentidos y dificultan otros. Un plano se refiere a los medios masivos, que deben ser
abordados con refuerzo al pluralismo y la diversidad de voces. Pero otro es el desarrollo
de formas de comunicacin orientadas directamente al fomento de la participacin:
comunicacin local y regional, redes virtuales, medios de comunicacin escolar, radio y
televisin comunitaria, etc. La importancia de la comunicacin radica en que la
participacin de la sociedad civil no puede confundirse con la participacin de las
organizaciones, que es slo una fraccin de la misma. La prctica comn del estado es
relacionarse con la dirigencia de algunas de las organizaciones civiles, sin contar con
instrumentos para la socializacin y profundizacin de los contenidos culturales y
calricos asociados a la participacin en un mbito ms amplio. Ello encapsula las
iniciativas, les resta potencial de actuacin en el espacio pblico, favorece su
funcionalizacin y en definitiva les resta impacto.
54
55
37
Ni la misma Asociacin Chilena de Municipalidades cuenta con personalidad jurdica, debiendo utilizar
la del municipio al cual pertenece su presidente como entidad legal.
56
57
Tpico
Propuestas
Reforma
Poltica
CESCO
Planificacin
y presupuestacin
58
Recursos
Externos
Audiencias
Pblicas
y
Cartas
Ciudadanas
Planes
Reguladores
59
60
61
38
Tal como se mostr en el caso de las iniciativas innovadoras la participacin predominante en los
organismos y programas pblicos es cara a cara, intensiva y de los dirigentes de organizaciones,
restringindose a aquellas que son beneficiarias directas de la poltica. Es necesario disear mecanismos
para incluir los intereses no organizados, combinar formas presenciales con no presenciales, asegurar la
rendicin de cuentas hacia abajo de las organizaciones y realizar convocatorias pblicas, que no
segmenten la participacin y la vuelvan corporativa y meramente funcional.
62
63
39
Una propuesta complementaria en el campo del financiamiento es incluir en los fondos regionales
destinados a innovacin, una partida destinada a la innovacin social, cultural y poltica. La glosa
presupuestaria correspondiente (ao 2008) admite incorporar materias que, siendo relevantes para la
competitividad regional, no se ubican en el campo productivo o empresarial.
64
40
65
no rupturistas. Es el caso del Consejo de Desarrollo de las Islas Huichas, en Aysn, el que
ha sido replicado en diversas comunas de esa regin. Dicho Consejo rene al conjunto de
las 26 organizaciones de las islas para constituir un solo interlocutor ante las polticas
pblicas, obligndolas a coordinarse entre s y romper el sectorialismo. (Programa
Ciudadana y Gestin Pblica, 2006). Estos consejos deben tener su financiamiento
asegurado en el nivel local, pero no pueden quedar sujetos a la discrecionalidad
municipal, del cual deben ser independientes. Fondos como el de Fortalecimiento de la
Sociedad Civil, podran ser fortalecidos con recursos para instancias de ese tipo.
6.9 Reformular el rol de la DOS y crear una institucionalidad coordinadora.
Es necesario contar con una institucionalidad pblica diferente a la actual para promover
la participacin ciudadana. Esta debe ser capaz de ejercer un rol coordinador de polticas,
as como de evaluador de su impacto sobre el fortalecimiento o debilitamiento de la
sociedad civil (Ver punto 6.9). La DOS no puede cumplir el rol que se le ha asignado de
liderar esta poltica, pues no cuenta con atribuciones para coordinar a ministerios y
servicios con mucho mayor poder, legitimidad y presupuesto. Tambin su ubicacin
dentro del Ministerio Secretara General de Gobierno que oficia la vocera gubernamental
(junto a ChileDeportes) es un elemento que juega en su contra, pues devala su
importancia relativa al interior del ministerio. Su origen y cultura institucional la hace
objeto de fuertes presiones por parte de los partidos polticos, en orden a favorecer a las
organizaciones vinculadas a ellos, principalmente las organizaciones territoriales. Si bien
se han experimentado avances sustantivos en algunos momentos (inicio de los gobiernos
de Lagos y Bachelet), se requiere un estudio especfico sobre la institucionalidad
necesaria. Esta debiese combinar una frmula tipo Consejo Mixto, con una institucin
con capacidad ejecutiva, pero con autonoma de la orientacin del gobierno.
Nueva Institucionalidad: Consejo y Fondo
Se propone un Fondo de Fortalecimiento de la sociedad civil con carcter autnomo y
descentralizado. Debe configurarse como un organismo de derecho pblico, con personalidad jurdica,
patrimonio propio y autonoma funcional. Los modelos institucionales similares que ya existen en la
administracin, y que podran servir de inspiracin para este fondo seran el FONDECYT y el FOSIS.
Sin embargo la propuesta de la Coalicin asigna al Consejo del Fondo la posibilidad de convertirse en
el Consejo Coordinador de polticas de desarrollo de la sociedad civil y facilitador de su participacin
en la gestin pblica. En este sentido debiera formularse primero la estructura y modalidad de
funcionamiento del Consejo, que podra inspirarse en el modelo desarrollado para el Consejo de la
Cultura y las Artes o para el Consejo de las Amricas, tanto en su composicin mixta, como en su
autonoma para formular programas y polticas. Ambos Consejos han estado asociados a Fondos
(FONDART y Fondo de las Amricas, respectivamente), por lo que pueden servir de referencias. Las
funciones que hoy cumple la DOS con relacin al Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil
debieran transferirse a la Secretara Tcnica de ste y del Consejo.
Fuente: Coalicin de OSC por la Participacin Ciudadana
67
6.10
Desarrollar un sistema de evaluacin de la gestin pblica que
incorpore la participacin ciudadana
Introducir criterios de participacin implica modificaciones en la gestin de las polticas
pblicas, algunas relativas a gestin presupuestaria, aunque no slo ellas. Es necesario
analizar en trminos sistmicos y no como mecanismos aislados- las consecuencias de
introducir mecanismos de participacin, en trminos de su impacto en el ciclo de gestin.
Por ejemplo, el necesario vnculo entre planificacin y asignacin presupuestaria, metas
de gestin y compromisos de corresponsabilidad41. Tambin es necesario considerar las
rigideces que tiene el sistema de control administrativo que ejerce la Contralora, el
impacto contrario a las alianzas locales del sistema de compras pblicas Chilecompra, el
impacto negativo de la generalizacin del sistema de concursos de proyectos para la
construccin de procesos de concertacin, revisar el sistema de evaluacin de programas
pblicos de la Direccin de Presupuesto, etc. As como ocurre con la introduccin de
cualquier prioridad poltica, es necesario remover los lomos de toro que impiden que
dicha prioridad se concrete en trminos de gestin. Como la participacin ciudadana
implica una modificacin del rol del estado, es necesario analizar procedimientos,
normativas y prcticas institucionales en diferentes campos. Hasta ahora se ha avanzado
ms en innovaciones programticas que en nuevos criterios de gestin segn un enfoque
de modernizacin democrtica del estado. Se recomienda un estudio a fondo de esta
cuestin: estudio sobre modificaciones principales que se requieren en el terreno de los
procedimientos de gestin y control de la misma.
Es necesario trabajar el ciclo de la poltica de modo integrado: fijar estndares y
procedimientos de evaluacin y fiscalizacin. Debe haber normativa consistente ex ante
(requisitos de presentacin de proyectos), as como para la evaluacin y fiscalizacin ex
post (explicitando las consecuencias de la evaluacin para el desempeo, la asignacin de
recursos o la modificacin de programas). Para cumplir cabalmente esta tarea es
necesario desarrollar herramientas de control ciudadano ad hoc. Por ejemplo en la
comuna de San Joaqun se ha constituido un Consejo de Fiscalizacin de la inversin
local. Este consejo est conformado por los 110 miembros del Consejo del Presupuesto
Participativo, que ampliaron su funcin a los proyectos municipales, al propio
presupuesto participativo y tambin a la inversin sectorial que se realiza en el territorio.
Peridicamente la Comisin de Fiscalizacin se rene con las autoridades para exponer
los resultados de su trabajo en terreno.
41
Un ejemplo de estos problemas en el mbito poltico se vivi cuando el Consejo Consultivo del Plan
AUGE recomend reorientar la ampliacin de cobertura del Plan hacia la prevencin y ampliacin de
grupos-meta en vez de aumentar la cantidad de patologas, como sealaba el programa y compromiso
gubernamental. Con posterioridad el Informe de Derechos Humanos 2007 aval tal postura desde un punto
de vista de garanta de derechos y no discriminacin (Centro de Derechos Humanos, 2008). El sistema de
control de gestin tiene que tener la flexibilidad para acoger ese tipo de modificaciones, producto de la
apertura participativa de los programas. Pero hasta ahora carece de instrumentos para ello.
68
No da lo mismo quien asesore los PLADECO, es sin duda preferible una institucin local con capacidad
de facilitar y asesorar el seguimiento, por sobre una consultora externa, por ms competencia tcnica que
tenga en formular planes. Sin embargo el formato competitivo abierto establecido para abaratar costos,
no permite este tipo de distinciones, que requieren apoyarse sobre otros objetivos, igualmente relevantes,
como el fortalecimiento de la participacin ciudadana.
43
La variedad de experiencias de presupuesto participativo en los diferentes municipios chilenos as lo
indica (Montecinos, 2007)
69
44
Adicionalmente los PMG asocian el cumplimiento de metas a la remuneracin de los funcionarios, lo que
tambin tiene defensores y detractores, pero al parecer ha tendido a acentuar una tendencia a incrementar el
cumplir en el papel, ms que en el impacto. Las cifras del Ministerio de Hacienda indican que un
cumplimiento inferior al 85% es excepcional en los PMG, lo que introduce la legtima sospecha al respecto.
45
http://www.moptt.cl/especial/memoria2002/ser/0210.htm
70
Diagnstico Evaluacin
71
6.11
Publificar, normar, ampliar y fortalecer el proceso de Audiencias
Legislativas
El Poder Legislativo cuenta con un mecanismo de trabajo pre legislativo con
organizaciones y personas que participan en las audiencias que sostienen las Comisiones
Permanentes. A travs de este mecanismo el parlamento enriquece y amplia la discusin
de los proyectos de ley. Sin embargo, las Audiencias, tal como se practican actualmente
revelan grandes limitaciones, como se puede observar en la siguiente vieta, que sintetiza
el Informe del Observatorio Parlamentario del ao 2007.
Participacin de la Sociedad Civil en las Comisiones Parlamentarias
El Balance Anual del Poder Legislativo el ao 2007, realizado por el Observatorio Parlamentario,
incorpor la verificacin de las posibilidades de participacin de la sociedad civil en el proceso
participativo, lo cual se transforma en una alternativa de participacin en esta rea, debido a la
inexistencia de una Iniciativa popular de ley. La recopilacin se enfoc en la participacin de la
sociedad civil en las Comisiones Permanentes de Trabajo Legislativo del Senado y la Cmara de
Diputados durante los aos 2006 2007, normada por la Ley Orgnica Constitucional del Congreso
Nacional, la cual permite que cada una de las comisiones defina si es necesaria la invitacin a opinar a
expertos y organizaciones en torno a los proyectos de ley que se discuten (sin obligatoriedad de
escucha), adems de definir a quienes se invita y con respecto a que proyectos.
Los datos recabados sealan que la mayor parte de las comisiones permanentes atendi al menos en
alguna oportunidad a organismos de la sociedad civil, entendiendo a la sociedad civil todas aquellas
entidades que no constituyen organismos del Estado. Se observ que las organizaciones con mayor
presencia en las comisiones del Senado son las empresariales (30%), seguidas de las organizaciones
sindicales (18%), quedando en tercer lugar las organizaciones sociales (18%). En el caso de las
comisiones de la Cmara de Diputados se vuele a repetir la preeminencia de las organizaciones
empresariales (32%), en segundo lugar los centros de estudio (14%), dejando relegadas al cuarto lugar
a las organizaciones sociales.
La participacin de la sociedad civil en estas instancias es limitada, lo cual dificulta aun ms el
contacto directo de la ciudadana con los parlamentarios (lobby, seguimiento), trabndose la funcin
de fiscalizacin de la sociedad civil a los poderes del Estado. Algunas organizaciones, especialmente a
empresas y organizaciones gremiales empresariales en ambas cmaras, tienen una presencia
privilegiada. Adems de la gran presencia y participacin que tiene el Instituto Libertad y Desarrollo
(14% del total en la cmara baja). No existe definicin de criterios respecto a que tipo de proyectos
requieren opinin y que tipo de organizaciones deben convocarse, consecuentemente no hay un
reconocimiento real del derecho de los ciudadanos a ser escuchados.
Fuente: Observatorio Parlamentario (2008: 26 36)
72
b)
c)
d)
e)
7.
autoridades que esta Constitucin establece. Ningn sector del pueblo ni individuo
alguno puede atribuirse su ejercicio. Al reconocer el derecho de asociacin que tienen
todas las personas, la constitucin establece expresamente que los partidos polticos no
podrn tener privilegio alguno o monopolio de la participacin ciudadana, norma que,
asegurando un campo de accin lcito a los partidos en la formacin de la opinin y de la
voluntad ciudadana, descarta su hegemona y permite la accin amplia y diversa de otras
organizaciones, movimientos e iniciativas colectivas capaces de canalizar la participacin
(artculo 19 N 15 CPE).
De las propuestas formuladas en el apartado anterior, probablemente la nica que
requiere reforma constitucional es la que introduce la iniciativa popular de ley. En efecto,
este mecanismo afecta los procedimientos y rganos establecidos por la Carta
Fundamental para la formacin de las leyes, obligando a los poderes colegisladores a
compartir parte de sus atribuciones, si bien, bajo condiciones normativas de excepcin.
La consagracin constitucional puede ser relativamente sencilla en cuanto a su
formulacin. Con todo, a ello debe seguir luego un subsecuente desarrollo legal
propiamente tal, que determine un conjunto de aspectos regulatorios que la hagan
operativa, los cuales implican opciones tcnicas y polticas diversas segn lo muestra la
experiencia comparada.
Cabe recordar que en julio de 2007 fue presentada en el Congreso una reforma
constitucional que establece la Iniciativa Ciudadana de ley (Boletn N 5221-07) como
una tercera forma de origen de las leyes, junto con los mensajes presidenciales y las
mociones parlamentarias. Esto implica el derecho que tendrn grupos de ciudadanos de
presentar proyectos legislativos en las materias, con el procedimiento y bajo las
condiciones y requisitos que seale una ley orgnica constitucional.
7.2. Bases legales
Respecto de la viabilidad jurdica de las dems propuestas, nos parece que se debe
considerar si ellas forman parte de los ncleos de materias sealados en el artculo 60 de
la Constitucin, que seala las materias de ley y, luego, las restricciones que la
Constitucin de 1980 establece a la iniciativa legislativa del Congreso Nacional. En
efecto, el artculo 62 seala materias de ley cuya iniciativa corresponde exclusivamente al
Presidente de la Repblica. Se trata de cuestiones de la ms alta importancia para el
Estado, de fuerte sensibilidad poltica y que requieren asignacin de recursos, cuyo
impulso queda vedado al parlamento, tales como la divisin poltica y administrativa del
Estado, la administracin financiera o presupuestaria, la imposicin o reforma de tributos
de cualquier especie, la contratacin de crditos por parte del Estado, la asignacin de
remuneraciones, beneficios previsionales, negociacin colectiva laboral, entre las ms
relevantes.
74
En tal sentido, varias de las propuestas formuladas en este Informe pueden requerir su
inclusin a travs de una ley o una modificacin legislativa y, en los casos de creacin de
orgnica estatal, ser ella materia privativa del Ejecutivo.
Desde luego, son materias de ley las propuestas relativas a la profundizacin y
mejoramiento de materias que ya son objeto de proyectos de ley actualmente radicados
en el Congreso, como el Proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin Ciudadana en
la Gestin Pblica (Boletn N 3562-06), las modificaciones planteadas a la Ley General
de Bases del Medio Ambiente, algunas de las reformas relativas a la descentralizacin y a
las Municipalidades, en cierta medida la reformulacin de las funciones de la Divisin de
Organizaciones Sociales y la creacin de una institucionalidad coordinadora e
institucionalizar las audiencia ciudadanas en el proceso legislativo.
Otro detalle importante asociado a los procedimientos legislativos establecidos en la
Constitucin chilena que en la prctica poltico legislativa se revela como determinante es
el relativo a la calificacin de las urgencias legislativas. El artculo 71 de la Constitucin
asigna esa funcin exclusivamente al Ejecutivo, con lo cual se genera un control
gubernamental absoluto sobre la agenda de prioridades legislativas, lo que implica que
muchas iniciativas pueden quedar postergadas en su camino legislativo al perder en
diversas coyunturas temporales la prioridad y urgencia relativas para el Ejecutivo.
El carcter decisorio que pueda tener cualquier organismo participativo que se plantee
como un interfaz Estado-sociedad debe estar establecido en la ley. Si la ley no le otorga
atribuciones decisorias el riesgo es alto de una escasa significacin del rgano en
trminos de la capacidad vinculante que puedan tener sus opiniones. Tal ha sido el drama
de muchos consejos consultivos de tipo temtico y, dentro de la institucionalidad
municipal, el caso de los consejos econmicos sociales comunales y provinciales. Sin
perjuicio de ello, cabe encontrar situaciones en que el prestigio o la influencia de los
participantes del rgano, o la coyuntura en que se constituye, haga altamente definitorias
sus opiniones, conclusiones o propuestas. Pero en tales casos, su significacin y autoridad
no dependern de la institucionalidad jurdica.
Ahora bien tal como se plantea en el texto, cabe proponer un salto de calidad en
relacin a las formas de participacin consultiva que prev la ley o que son creadas ad
hoc por el Ejecutivo. Este cambio implica una reformulacin poltica por parte de la
autoridad que la convoca y un nuevo uso social de las instancias respectivas, lo cual no
requerira necesariamente modificacin legal, sin perjuicio de cambiar potencialmente el
contexto en que se da la deliberacin.
En el caso particular del Proyecto de Ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana
en la Gestin Pblica, cabe sealar que se encuentra en su segundo trmite constitucional
en el Senado. Sin embargo, dada las coyunturas electorales que se avecinan y el breve
perodo que resta del actual mandato presidencial solo un clculo optimista puede
predecir que este proyecto ser aprobado como ley antes del fin del gobierno de la
75
Presidenta Bachelet. Desde el punto de vista tcnico, conspira contra su fcil despacho el
carcter miscelneo de sus disposiciones, toda vez que a l concurren normas de qurum
simple como las que regulan el derecho de asociacin en general, las normas especiales
sobre organizaciones de inters pblico, el establecimiento de un fondo de
fortalecimiento de la sociedad civil, el estatuto del voluntariado, modificaciones a la ley
de juntas de vecinos y, adems, un conjunto de modificaciones a las leyes orgnicas
constitucionales de Bases de la Administracin del Estado y de Municipalidades, adems
de la ley orgnica del Ministerio Secretara General de Gobierno, en el que est inserta la
DOS.
Por su parte, conspiran a su aprobacin desde el punto d vista poltico, las ya observadas
disensiones existente sobre parte de su normativa, como por ejemplo, aquella que busca
dotar de recursos pblicos a la tarea promocional del Estado de fortalecer las
organizaciones de la sociedad civil, sobre todo en un contexto en que las miradas
inquisitivas de la oposicin y de la opinin pblica ven la asignacin de tales recursos
como un elemento de control poltico ejercido por el Ejecutivo.
7.3. Bases reglamentarias y administrativas
Tal como se seal previamente, la experiencia muestra que muchas iniciativas pueden
gestarse, implementarse y desarrollarse sin necesidad de dictacin de nuevas normativas
legales, dentro de las propias competencias de las autoridades administrativas centrales y
descentralizadas. Varias lneas de propuesta de este estudio no requieren modificaciones
legales para implementarse. De hecho, algunas ya estn siendo puestas en prctica en
algunos lugares o regiones y lo que se requiere es incrementar su escala, sistematizar sus
resultados y analizar las condiciones para su generalizacin o replicabilidad.
Lo que est en juego en estos casos es la voluntad poltica de los entes de gobierno y
administracin y las capacidades efectivas de autonoma reconocidas legalmente a los
gobiernos regionales y comunales.
Desde este punto de vista, en las diversas instancias del gobierno central y en las
instancias administrativas sectoriales y territoriales la creacin y desarrollo de
mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin ciudadana directa, sin debilitar
los mecanismos de la democracia representativa, constituyen un desafo de mejoramiento
de la calidad democrtica de la gestin pblica.
A tal efecto, mediante reglamentos, ordenanzas, instrucciones y resoluciones
administrativas, definidas con claridad, coherencia normativa y sencillez, pueden hacer
viables diversas formas y modalidades de participacin ciudadana orientados a fortalecer
capacidades de la sociedad civil organizada, permitiendo la articulacin de la diversidad,
voceras mltiples y unificadas, colaboracin de competencias tcnicas, redes
organizacionales y accountability o responsabilizacin entre otras.
76
En general, los mecanismos que se creen deben poseer si no un carcter vinculante, una
vocacin o promesa vinculante por parte de la autoridad que convoca y moviliza los
recursos ciudadanos con el objeto de debatir, deliberar e incidir sobre las decisiones
pblicas.
Por otra parte, los mecanismos deben tener la capacidad de sostener el proceso
participativo en el mediano y largo plazo, sobre todo, ms all del mandato vigencia de la
autoridad concreta que ha contribuido a animarla. Precisamente, un rasgo esencial de la
institucionalizacin es el sujetarse a reglas y no a voluntades personales, esto es, la
virtualidad de los mecanismos, instancias u organismos participativos de permanecer ms
all de las personas que temporalmente ocupan cargos de autoridad.
Adems, los instrumentos jurdico administrativos que se elaboren a nivel de la
administracin deben hacerse cargo de la oportunidad temporal de los procesos
participativos, de manera de no frustrar expectativas cuando se trata, por ejemplo, de
programas o mecanismos que enfrentan situaciones de conflicto social, que tienen una
dinmica compleja y diversos mbitos decisorios complementarios.
Finalmente, otro rasgo de los instrumentos de participacin es su carcter abierto y
flexible, adaptado a las condiciones de materia y lugar. En el nivel local, sobre todo, y
dada la heterogeneidad de comunas, no parece correcto que, ms all de ciertos
estndares bsicos, se reglamenten los mecanismos con una prolijidad o exceso de detalle
que puede ser eficiente en un contexto social de mayor densidad.
7.4. Apertura de las mentalidades y de las voluntades polticas
La inclusin de mecanismos de participacin ciudadana en las polticas pblicas debe
inscribirse en el contexto de un debate ms amplio sobre la necesidad de abrir el sistema
poltico y jurdico chileno a la participacin de los ciudadanos, sin temores, clculos u
otras barreras mentales. En el caso de la iniciativa popular de ley, quizs ella no aparezca
como aquella que se considera ms urgente establecer o que sea demandada por mayoras
expresadas en encuestas de opinin (an cuando la Encuesta Mas Voces de fines del 2005
arroj un 78% de acuerdo con establecer este mecanismo). Sin embargo, ella resulta
emblemtica como signo de la postergacin del reclamo ciudadano por participar e
incidir en la deliberacin de los asuntos pblicos y en la orientacin de la poltica y la
marcha del Estado y de la sociedad.
Respecto de las propuestas que requeriran una reforma legal, la tarea es la de bsqueda
de consensos prcticos, toda vez, que por lo menos en las ltimas dos campaas
electorales presidenciales y parlamentarias todos los candidatos, coaliciones y programas
han sealado en sus textos y discursos la necesidad de incorporar mecanismos de
participacin ciudadana en favor de los intereses y necesidades de la gente.
80
Finalmente, un asunto de la mayor relevancia tiene que ver con el impacto global que
tienen las propuestas de participacin ciudadana sobre la cultura y el sistema polticos
chilenos. Impacto imaginado negativamente por algunos observadores de diferente signo
ideolgico, tanto de gobierno como de oposicin que, en el marco del menguado debate
nacional sobre el denominado y fenecido gobierno ciudadano, en su momento
hicieron or su voz crtica sobre diversos aspectos relacionados con la ampliacin de la
participacin ciudadana y las propuestas de inclusin de formas de democracia directa.
Resulta revelador comprobar cmo sobre estas propuestas de reconocido progreso
democrtico se alzan literalmente las tesis reaccionarias identificadas hace algunos aos
por Albert O. Hirschman, que denuncian sus eventuales efectos perversos, su inutilidad o
los graves peligros colaterales que conllevara su implantacin. Es necesario agregar, sin
embargo, que la propuesta del gobierno ciudadano careci de una formulacin
institucional clara, ms all de considerarse como un estilo de gobierno y una voluntad
de cambio, bastante imprecisa en sus alcances.
7.5. Sobre el fortalecimiento de la sociedad civil
Existe cierto consenso en la afirmacin de que los resultados concretos que se obtienen
de los mecanismos participativos que se ponen en prctica dependen en gran medida de la
existencia y capacidad existente en los propios participantes llamados a intervenir. Los
ciudadanos, individualmente, en grupos o en organizaciones pueden hacer exigibles los
mecanismos, cuya mera promulgacin legal o instalacin administrativa no resulta
suficiente.
Por ello, es necesario reiterar la idea de que capacitacin, legitimidad, autonoma y
recursos en favor de las organizaciones de la sociedad civil son los elementos
fundamentales para avanzar en este fortalecimiento. La creacin de dispositivos a favor
de una asociatividad autnoma, ciudadana, comunitaria, popular, incluso reivindicativa,
constituyen herramientas auxiliares ntida e ntimamente ligadas a los mecanismos de
participacin propiamente tales que favorecen la orientacin hacia lo
pblico/participativo. Esta consideracin tiene implicancias importantes sobre las
prioridades que deben establecerse al momento de impulsar una estrategia en pro de la
participacin que incremente su viabilidad poltica.
7.6. Hacia un bloque institucional de participacin ciudadana
Del anlisis de las propuestas se advierte que se ligan cuestiones de tipo normativoinstitucional con cuestiones relativas al diseo administrativo, la gestin y el
financiamiento. Esto implica integrar definitivamente las herramientas jurdicas en el
diseo de las polticas pblicas, evitando que dicho diseo quede separado por barreras
disciplinarias infranqueables de la actividad de creacin, interpretacin y aplicacin de
las normas jurdicas.
81
Por otra parte, es necesario distinguir dos aspectos que suelen mezclarse y en los que la
ley puede tener un desempeo diferente en cada caso: as, desde una perspectiva ms bien
liberal, las leyes pueden ser muy exitosas en regular probablemente con pocas reglas el
reconocimiento de la actividad autnoma de las organizaciones y del ejercicio de sus
derechos ciudadanos, entre los cuales est el participar en todas las instancias que la
institucionalidad les ofrezca. Con todo, el desempeo del marco normativo puede ser ms
problemtico cuando se trata de crear organismos o instituciones, aun de liviana
envergadura administrativa, para promover o incentivar la accin participativa de los
ciudadanos. En este ltimo campo, la accin proactiva o constructivista de la ley se
topa muchas veces con las restricciones que los actores polticos y gubernamentales
imponen o se autoimponen desde la perspectiva del rol que se atribuye al Estado y sus
organismos en el contexto econmico y social que vivimos.
Sin perjuicio de lo anterior, los diversos mecanismos de participacin que se detallan en
este Informe forman parte de un ncleo normativo mayor que se potencia sinrgicamente
en una progresin democrtica virtuosa. Su conjunto puede ser identificado como un
bloque institucional de participacin ciudadana del ms alto nivel e inexcusable para
nuestra democracia constitucional, aquella que termina por desprenderse totalmente de
los lastres del autoritarismo as como de las limitaciones, muchas veces autoimpuestas,
del post autoritarismo.
A nuestro juicio, integraran ese bloque institucional de participacin un conjunto de
instituciones hoy da deficitarias o inexistentes en nuestro sistema, como son el contar
con un estatuto completo y coherente de efectiva descentralizacin regional y municipal,
mecanismos de ejercicio de la democracia directa y semidirecta (iniciativa popular de ley,
referndum revocatorio, plebiscito para dirimir diferencias entre los rganos
colegisladores, etc.) el establecimiento del Defensor de Pueblo, un sistema de
reconocimiento, garanta, proteccin y promocin de los derechos fundamentales, en
especial de los derechos econmicos y sociales, conforme a estndares internacionales, la
titularidad ciudadana para accionar ante el Tribunal Constitucional, los Tribunales
Electorales Regionales o la misma Contralora General de la Repblica y otras acciones
de responsabilidad, rendicin de cuentas y de inters pblico, en tanto formas de control
ciudadano de la gestin gubernamental, parlamentaria y municipal. Algunas de estas
propuestas coinciden o son complementarias con los mecanismos de participacin
ciudadana en la gestin pblica que especficamente desarrolla este Informe en sus
apartados precedentes.
Por ltimo, entre las tareas de futuro, nos parece que la creacin y perfeccionamiento de
mecanismos de participacin ciudadana posee puntos de interseccin importantes con el
tema relativo al rgimen de gobierno. En efecto, las tendencias participacionistas
impactan, sin duda, en instituciones caras al presidencialismo como el control sobre la
definicin de la agenda y la toma de decisiones sobre el diseo y la ejecucin de las
polticas pblicas y el impulso legislativo.
82
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85
86
87
Social
Ciudadania.
En:
88
89
III. ANEXOS
90
91
92
93
94
95
Entrevistados Internacionales
Nombre
Manuel Canto
Fabio Velsquez
Felipe Hevia de la Jara
Aldo Panfichi
Institucin
Universidad Autnoma
de Mxico
Foro por Colombia
CIESAS Mxico
Universidad Catlica del
Per
Pas
Colombia
Mxico
Mxico
Per
Entrevistados Nacionales
Nombre
Pablo Guzmn
Astrid Oyarzn; Ral Irarrzaval
Rodrigo Egaa
Institucin
Habiterra
CIDPA
Asesor Presidencial de gestin y seguimiento de
polticas Pblicas y Encargado de Asuntos Indgenas.
SEGPRES
SUR Profesionales
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I
Criterios de la Propuesta
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
Institucin
ONG Participa
Forja
Fundacin Superacin de la Pobreza
Fundacin Equitas
Ciudad Viva
Asesor Consejo Regional Campesino
Jundep Ex Presidente Accin
Corporacin Nacional de Campamentos
Corporacin Nacional de Campamentos
Corporacin Humanas
Institucin
Universidad Alberto Hurtado
Consultora
Universidad Diego Portales
CEDER Universidad de los Lagos
Universidad de los Lagos
PNUD
Institucin
Diputado PS
Director DOS
MINSAL
SECPRES
DOS
SECPRES
MIDEPLAN
SUBDERE
MIDEPLAN
SUBDERE
115
116