INFORME A LA DISIDENCIA PARCIAL AL DICTAMEN EN MAYORA DE LA

COMISIN BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURDICO ARGENTINO DE

FECHA 23 DE JUNIO DE 2015

Sr. Presidente de la Comisin Bicameral Permanente

Del Digesto Jurdico Argentino
Dip. Hctor Daniel Tomas
S. /D.

Vistas las observaciones al Digesto Jurdico Argentino presentadas conforme el artculo

20 de le Ley 26.939 y la recomendaciones efectuadas por la Direccin de Informacin
parlamentaria conforme el artculo 22 de la referida ley, se adhiere al Dictamen en
Mayora de esta Comisin Bicameral Permanente del Digesto Jurdico Argentino con la
disidencia parcial que en adelante se informa.
En primer lugar observamos que, tal como lo indic la Direccin de Informacin
Parlamentaria en su Informe de elevacin de recomendaciones, durante el perodo de
presentacin de observaciones estipulado por el art. 20 de la ley 26.939 y el art. 14 del
Reglamento interno de esta Comisin Bicameral Permanente del Digesto Jurdico
Argentino, se recibieron 70 presentaciones conteniendo ms de 6000 observaciones
sobre 2300 normas de los diferentes anexos del Digesto, las cuales refieren a
aproximadamente 27 temticas diferentes.
La mayora de esas presentaciones (las identificadas desde DJA-17 a DJA-70) fueron
remitidas a los legisladores que integramos esta Comisin Bicameral entre el 8 de abril
y el 28 de mayo del ao en curso, mientras que la totalidad de las recomendaciones
formuladas por parte de la Direccin de Informacin Parlamentaria -de acuerdo a lo
normado por el art. 21 de la Ley 26.939- sobre esas ms de 6000 observaciones nos
fueron entregadas a los integrantes de esta Comisin en fecha 9 de junio de 2015, por
lo que ponemos de relieve que a la fecha los legisladores que integramos esta
Comisin Bicameral Permanente y nuestros Asesores no hemos contado con el tiempo
suficiente para hacer la evaluacin seria y concienzuda que la materia requiere.

RESPECTO DEL ART. 22 DE LA LEY 26.939

El artculo 22 de la ley 26.939 establece que la resolucin de la Comisin Bicameral
Permanente del Digesto Jurdico Argentino que ratifique o rectifique el encuadramiento,
consolidacin o vigencia observados, deber ser aprobada por la mayora de los
miembros de esa Comisin Bicameral sin necesidad de otro procedimiento ratificatorio
posterior y se dar cuenta de la misma a los miembros de ambas Cmaras.,
Numerosas presentaciones (entre ellas la presentada por la Asociacin Argentina de
Estudios Fiscales, identificada como DJA-18; la presentada por el Instituto Argentino de
Estudios Aduaneros, Cmara Argentina de Comercio y Cmara de Exportadores de la
Repblica Argentina, identificada como DJA-19; las presentadas por el Instituto de la
Propiedad Industrial y el Instituto de Derecho Comercial, del Colegio Pblico de
Abogados, anexos integrantes de la observacin identificada como DJA-30) sealan
que el procedimiento de aprobacin de la resolucin que ratifique o rectifique el
encuadramiento, consolidacin o vigencia de normas contenidas en el Digesto Jurdico
Argentino observados, aprobada por la mayora de los miembros de la Comisin
Bicameral Permanente del Digesto Jurdico Argentino sin necesidad de sin necesidad
de otro procedimiento ratificatorio posterior, carece de respaldo constitucional.
Independientemente de los fundamentos de estas observaciones, consideramos que,
puesto que de la aprobacin o rechazo de las observaciones presentadas surgen
modificaciones al texto del Digesto Jurdico consolidado al 31 de marzo de 2013 y
aprobado por ley 26.939, la situacin planteada en esas observaciones referidas puede
dar lugar a planteos judiciales. Por ese motivo entendemos que es recomendable
prever un mecanismo ratificatorio por parte del pleno de ambas Cmaras que prevenga
la litigiosidad que varias de las observaciones preanuncian.

NORMAS DE FACTO
Por nuestra parte, consideramos pertinente aceptar parcialmente la observacin
presentada por el Centro de Estudios de Ejecucin Penal de la Universidad de Buenos
Aires en fecha 9 de septiembre de 2014, identificada como DJA-8, en cuanto entiende
que debe eliminarse del Anexo I de normas vigentes del Digesto Jurdico Argentino el
Reglamento de Contravenciones de la Prefectura, ley 20.404.
De modo similar, debe ser considerada la observacin presentada por la Facultad de
Ciencias Jurdicas de la Universidad del Salvador, en fecha 14 de mayo de 2015,

identificada como DJA-66, la cual considera que el Digesto Jurdico Argentino est
viciado de inconstitucionalidad al haberse convalidado en bloque la llamada legislacin
de facto.
La observacin presentada por el Centro de Estudios de Ejecucin Penal seala que se
han incorporado al Anexo I del Digesto Jurdico Argentino consolidado al 31 de marzo
de 2013 como leyes de carcter general vigentes todas las normas de facto dictadas
por los presidentes tambin de facto- que gobernaran durante las dictaduras
autodenominadas Revolucin Argentina y Proceso de Reorganizacin Nacional y
considera que por aplicacin del artculo 36 de la Constitucin Nacional esas leyes son
insalvablemente nulas.
A ttulo ejemplificativo, en la mencionada observacin se mencionan en forma particular
la Ley Orgnica del Servicio Penitenciario Federal, ley 20.416, del 18 de mayo de 1973;
Ley Nacional de Armas y Explosivos, Ley 20.429, del 21 de mayo de 1973; la Ley
Orgnica de la Polica Federal (Decreto-ley 333/58, del 14 de enero de 1958); y el
Reglamento de Edictos Policiales en el mbito de la Prefectura Naval Argentina, ley
20.404 del 30 de mayo de 1973.
Con respecto a la presentacin del Centro de Estudios de Ejecucin Penal identificada
como DJA-8, en sus recomendaciones la Direccin de Informacin Parlamentaria
considera que no le corresponde expedirse, puesto que establecer la vigencia o no de
las normas de facto es una cuestin poltica. Sin embargo, en los hechos la Direccin s
se expide, puesto que recomienda su rechazo y en el informe que elabor, la
observacin detallada integra el Anexo II, entre las observaciones rechazadas.
La Direccin de Informacin Parlamentaria de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin es un rgano de asistencia tcnica de esta Comisin Bicameral. Consideramos
que su trabajo fue esencial para la elaboracin del Digesto Jurdico y es fundamental
para el ejercicio de las atribuciones de esta Comisin, las cuales se encuentran
detalladas en el artculo 9 de la ley 26.939. Sin embargo, nos vemos en la necesidad
de sealar nuestra discrepancia con el informe de esa Direccin en lo tocante a las
DJA-8 y DJA-66.
Independientemente de los fundamentos vertidos en las presentaciones del Centro de
Estudios de Ejecucin Penal y de la Facultad de Ciencias Jurdicas de la Universidad
del Salvador muchos de los cuales no compartimos-, entendemos que determinar la
vigencia de las normas de facto, lejos de ser una cuestin puramente poltica es una
cuestin esencialmente jurdica que debe necesariamente ser dilucidada al momento

de consolidar el Digesto Jurdico Argentino. Esta cuestin, por otro lado, est
mencionada expresamente en la Constitucin y ha sido objeto de criterios diversos a lo
largo de nuestra historia constitucional y de importantes decisiones de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin.
El Alto Tribunal ha establecido que las normas dictadas por gobiernos de facto tienen
una suerte de validez precaria prima facie y, en tal sentido, requieren de la ratificacin
expresa o implcita por parte de los rganos de iure competentes para dictar normas.
En el Fallo Aramayo, del 14 de febrero de 1984, el Mximo Tribunal estableci [q]ue
la restitucin del orden constitucional en el pas requiere que los poderes del Estado
Nacional o de las Provincias, en su caso, ratifiquen o desechen explcita o
implcitamente los actos del gobierno de facto.

En el mismo sentido, en el Fallo

Dufourq, del 27 de marzo de 1984, afirm [q]ue la validez de las normas y actos
emanados del Poder Ejecutivo de facto est condicionada a que, explcita o
implcitamente, el gobierno constitucionalmente elegido que lo suceda la reconozca
(doctrina Fallos: 196:5; 201:249; 204:345; 208:184; 211:1833; 283:76; 240:96; 243:265;
264:195; 286:62; 287:104; 293:665).
En consonancia con ese criterio, de las normas mencionadas en la observacin
presentada por el Centro de Estudios de Ejecucin Penal, entendemos que las tres
primeras se encuentran vigentes por haber sido implcitamente ratificadas por el
Congreso de la Nacin al ser reformadas o actualizadas por leyes dictadas durante
gobiernos de iure.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con el Reglamento de Contravenciones de la
Prefectura, ley 20.404. Consideramos que esa ley, sancionada y promulgada el 18 de
mayo de 1973 por el entonces presidente de facto Alejandro Lanusse (en uso de las
atribuciones conferidas por el artculo 5 del Estatuto de la Revolucin Argentina, segn
surge del propio texto de la ley) no ha sido ratificada implcita ni explcitamente durante
ningn gobierno de iure posterior.
Por otra parte, debe ponerse de relieve que el mencionado Reglamento aplicable en
toda la extensin de la jurisdiccin nacional a cargo de la Prefectura Naval Argentina,
en los buques mercantes, nacionales y extranjeros, surtos en puertos o aguas
jurisdiccionales argentinas y, en determinados casos, en los buques mercantes de la
matrcula nacional que se encuentren navegando en aguas de la jurisdiccin nacional o
mar libre, o en aguas y puertos extranjeros- establece sanciones de hasta treinta (30)
das de arresto.

Es importante recordar que en su OC-6 entre otras- la Corte Interamericana de

Derechos Humanos claramente estableci que, si bien las restricciones a los derechos
humanos son posibles, estas no pueden ser arbitrarias.
En tal sentido, el artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
estipula que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidas en la esa Convencin no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que
se dictaren por razones de inters general y con el propsito para el cual han sido
establecidas.
La Corte IDH entendi en la OC-6 que las leyes que restrinjan el ejercicio y goce de los
derechos reconocidos en la Convencin deben ser leyes en sentido formal, es decir
normas jurdicas de carcter general, ceidas al bien comn, emanadas de los rganos
legislativos constitucionalmente previstos y democrticamente elegidos, y elaboradas
segn el procedimiento establecido por las constituciones de cada Estado Parte para la
formacin de las leyes.
Por las consideraciones expuestas, rechazar la observacin presentada por el Centro
de Estudios de Ejecucin Penal, convalidando la vigencia de la ley 20.404, es
convalidar lo peor de la historia de la ruptura institucional de nuestro pas. Es volver a la
aplicacin de la nefasta doctrina de facto de la antigua Corte Suprema y poner en
vigencia una ley cuyo contenido, adems de ser inconstitucional y violatorio de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, mantiene rasgos y contenidos
autoritarios propios de la poca en que se emiti.
No tomar en consideracin la observacin en cuestin, es aplicar sin ms la
vergonzosa doctrina de la Corte adicta del gobierno de Menem, borrando de un
plumazo los grandes avances y logros conseguidos en este sentido en los ltimos
aos.
En efecto, el fallo Godoy, del 27 de diciembre de 1990, es uno de los grandes
retrocesos que tuvieron lugar durante esa composicin del alto Tribunal. En ese fallo, la
mayora, conformada por los jueces Levene, Barra, Oyhanarte y Molin OConnor,
desoy el dictamen de la Procuradora Fiscal y se bas en la ms aberrante
jurisprudencia de la Corte que en anteriores integraciones a la constituida en 1983,
trataba a las normas de los regmenes autoritarios sobre la base de que su validez
deba ser juzgada como si hubiera emanado del propio Congreso. Con ese fallo,
aqulla Corte caus un profundo dao a la consolidacin de la prctica constitucional
argentina.

Debemos tener en cuenta, por otra parte, que sta es la primera oportunidad en que el
Congreso debera tomar una decisin de esta naturaleza con posterioridad a la reforma
constitucional de 1994.
All se incorpor a la Constitucin Nacional la llamada clusula democrtica, que
enfticamente establece que los actos emanados de quienes interrumpan por la fuerza
el orden institucional y el sistema democrtico son insanablemente nulos.
Mal podramos considerar hoy vlidas y con jerarqua de leyes a normas de esa
naturaleza que no han sido ratificadas por el Congreso antes de que entrara en vigor el
nuevo texto constitucional.
Es nuestro deber, como miembros del Congreso, ajustarnos al texto constitucional y
preservar las competencias del Poder Legislativo para el desempeo de las funciones
que nuestro sistema republicano, representativo y federal le asigna.
No nos parece convincente el argumento de la actual aplicacin del cuestionado
Reglamento y los riesgos que generara su defenestracin, ya que en todo caso este
Congreso podra dictar una norma sobre semejante materia sin demoras, con arreglo al
procedimiento constitucional.
Es intolerable que este Congreso le d una ptina de legalidad a la aplicacin por parte
de la Prefectura, por ejemplo en un barrio entero de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires el de Puerto Madero-, de una norma lesiva de los derechos humanos,
consagrando una diferencia en el tratamiento, en el proceso y en las garantas de los
vecinos segn el barrio en que se encuentren, sea que se aplique la retrgrada que hoy
se convalida o el moderno rgimen contravencional de la ciudad.
Entendemos entonces que la observacin presentada por el Centro de Estudios de
Ejecucin Penal debe ser aceptada parcialmente, independientemente de sus
fundamentos, y debe excluirse la ley 20.404 del Anexo I del Digesto Jurdico Argentino
como norma vigente. Asimismo, y para que no se genere un vaco legal, este Congreso
deber dictar un nuevo Reglamento de Contravenciones Policiales de Prefectura Naval
Argentina, que se ajuste a los estndares democrticos y de respeto a los derechos
humanos que imperan hoy en nuestro pas.
Por otra parte, deber examinarse minuciosamente si las normas dictadas durante los
gobiernos de facto han sido ratificadas explcita o implcitamente, y en funcin de esto
determinar su vigencia.

Por los motivos expuestos, entendemos que debe aceptarse parcialmente la

Observacin presentada por el Centro de Estudios de Ejecucin Penal de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Buenos Aires en fecha 9 de septiembre de 2014,
identificada como DJA-8.

TRATADOS INTERNACIONALES
En el Digesto Argentino consolidado al 31 de marzo de 2013, aprobado por ley 26.939
y publicado en el Boletn Oficial del 16 junio de 2014, se da una situacin cuanto
mnimo confusa con respecto a los Tratados Internacionales, puesto que muchas de las
respectivas leyes aprobatorias han sido incluidas en el Digesto en los tres Anexos que
lo conforman.
En efecto, en el Digesto se han incluido por un lado, en el Anexo I que contiene las
leyes nacionales de carcter general vigentes, ordenadas por categoras- el texto del
tratado de que se trate, con la referencia a la ley aprobatoria e incorporado en alguna
de las 3 categoras G-Comunitario (tratados de integracin), H-Constitucional (tratados
con

jerarqua

constitucional)

O-Derecho

Internacional

Pblico

(tratados

internacionales) identificados, cada uno de ellos, por la letra de la categora

correspondiente y un nmero arbigo.
A su vez, la mayora de las leyes aprobatorias de esos tratados estn incluidas en el
Anexo II de leyes nacionales de carcter general no vigentes con el mismo criterio de
categorizacin, por encontrarse cumplido su objeto.
Finalmente, algunos de esos tratados (cuyo texto integra el Anexo I y cuya ley de
aprobacin integra el Anexo II), estn tambin incluidos, con referencia a la
correspondiente ley de aprobacin, en el Anexo III, el que debera contener la
referencia

las

normas

aprobadas

por

organismos

supraestatales

intergubernamentales de integracin de los que la Nacin sea parte.

Incorporados de este modo en el Digesto Jurdico, no existe certeza sobre la vigencia
de los tratados internacionales, la cual es independiente de la vigencia de las normas
que los aprueban.
Por otro lado, no es claro el criterio tenido en cuenta al seleccionar los tratados de
integracin que integran el Anexo III los que, por otra parte, no son las normas
establecidas en el art. 6, inc. c) de la ley 26.939.

Para salvar estos problemas, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto propone

crear un nuevo anexo en el cual se enlistarn todas las normas aprobatorias de los
tratados internacionales, acompaando esa lista de dos salvedades expresas en la
norma que establezca este anexo:
o La primera salvedad es que la inclusin en dicho Anexo no prejuzga en
modo alguno sobre las condiciones de vigencia de los tratados
internacionales aprobados por dichas normas, aspecto que corresponder
determinar de conformidad con el derecho internacional aplicable,
incluyendo las normas del propio tratado en esa materia.
o

La segunda salvedad establecera que dicho Anexo no prejuzga sobre la

existencia de otros tratados distintos de los enlistados, que pueden
encontrarse vigentes y no han sido objeto de una ley aprobatoria especfica.

Respecto de los Tratados de Integracin que deberan integrar el Anexo III, el

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto entiende que, de acuerdo con la
redaccin del art. 6, inc. c) de la Ley 26.939, esos tratados deberan ser los
contenidos en el art. 75, inc. 24, de la Constitucin Nacional. No habindose
aprobado tratados con posterioridad al ao 1994 de acuerdo con la manda
constitucional, ese Ministerio considera que el Anexo III debera quedar vaco.
Por nuestra parte, no acordamos con los criterios propuestos por el Ministerio de
Relaciones Exteriores porque entendemos, con respecto a los tratados internacionales,
que no cumpliran con el objetivo del Digesto de dar certeza jurdica. Con respecto a
las normas que deben integrar el Anexo III del Digesto, entendemos que son otras las
normas que deben integrarlo y no los tratados que se encuentran incorporados
actualmente en ese Anexo.
En concreto, consideramos que la aprobacin de un tratado internacional por parte del
Congreso Nacional no hace a la vigencia de ese tratado, por lo que el tratamiento de
las normas aprobatorias y de los tratados internacionales que estn vigentes para la
Argentina debe ser diferenciado.
o En tal sentido, acordamos con la recomendacin respecto de la incorporacin de
un nuevo Anexo de Tratados internacionales pero entendemos que en ese
Anexo debe estar el texto ntegro de todos los tratados internacionales vigentes
para la Argentina, para lo cual el Ministerio de Relaciones Exteriores deber
facilitar un listado completo de esos tratados.

o No estamos de acuerdo con incorporar la salvedad respecto de que la

incorporacin de los tratados al anexo no prejuzga sobre la vigencia del tratado.
Dado que la finalidad del Digesto es dar certeza jurdica, el Ministerio de
Relaciones Exteriores debe informar cules son los Tratados internacionales
vigentes para Argentina (independientemente de que no lo estn para alguna de
las contrapartes) y as deben ser incorporados al Anexo.
o Con respecto al Anexo III, no estamos de acuerdo con que deba quedar vaco,
sino que deben incluirse, tal como lo estipula el art. 6 de la ley 26.939, las
normas emanadas de organismos supraestatales o intergubernamentales de
integracin de los que la Nacin sea parte, que no son los que estn
incorporados actualmente al Digesto.
o El artculo 75, inc. 24, de la Constitucin Nacional se refiere a la aprobacin de
tratados

de

integracin

que

deleguen

competencias

jurisdiccin

organizaciones supraestatales, mientras que lo que establece el art. 6, inc. c), de

la ley 26.939 es la incorporacin de las normas emanadas de los Organismos
Supraestatales o intergubernamentales de integracin de los que la Nacin sea
parte (incluso con anterioridad a la reforma constitucional de 1994) y no las
normas internas emanadas del Congreso Nacional, aprobatorias de tratados de
integracin. Entendemos que son dos categoras de normas diferentes y que, tal
como est redactado el art.6 de la ley 26.939, son las emanadas de los
organismos supraestatales las que deben ser incorporadas en el Anexo III del
Digesto (Ejemplo: las Decisiones emanadas del Consejo del Mercado Comn).
Sin perjuicio de lo hasta aqu expuesto, entendemos que es recomendable eliminar el
art. 6, inc. c), de la Ley 26.939 o bien modificarlo de modo tal que se exprese que el
Anexo III deber estar integrado por tratados de integracin que deleguen
competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales, aprobados de acuerdo al
art. 75, inc. 24, de la Constitucin Nacional. Ello as en virtud de que las propias
normas emanadas de los organismos supraestatales o intergubernamentales de
integracin contienen clusulas que estipulan que aquellas no necesitan ser
incorporadas al ordenamiento jurdico de los Estados Partes por reglamentar aspectos
de la organizacin o del funcionamiento del organismo en cuestin, por lo que su
inclusin en el ordenamiento jurdico mediante su incorporacin al Digesto Jurdico no
parece necesaria.

CONSTITUCION NACIONAL

En el Digesto Jurdico aprobado por ley 26.939 se incorpor, dentro de la categora HConstitucional, la Constitucin Nacional.
En consonancia con muchas de las observaciones presentadas, entendemos que la
Constitucin Nacional no debe integrar el Digesto Jurdico.
En primer trmino, porque no est contemplada entre los contenidos determinados en
el art. 6, incs. a), b) y c) de la ley 26.939. En segundo trmino, porque la Constitucin
Nacional tiene jerarqua superior a las dems normas contenidas en ese cuerpo y se
encuentra por fuera del captulo de formacin y sancin de las leyes.
Ahora bien, en el Informe de Elevacin elaborado por la Direccin de Informacin
Parlamentaria se seala que tampoco sera aconsejable que no exista en el Digesto
referencia alguna al texto constitucional certero y vigente, por lo que se propone incluir
como vigente la ley 24.430 que ordena la publicacin del texto oficial de la Constitucin
Nacional, en tanto y en cuanto entiende esa Direccin- esa ley es la constancia
fidedigna de su contenido preciso.
Por nuestra parte, disentimos con este criterio el cual, entendemos, sera de mala
tcnica legislativa.
Entendemos que la ley 24.430, cuya finalidad fue la publicacin del texto oficial de la
CN, debe permanecer como lo est en la actualidad- en el Anexo II de normas
generales no vigentes, por encontrarse indubitablemente cumplido su objeto.
En cambio entendemos que, si se contempla una reforma a la ley 26.939, la
incorporacin del texto constitucional podra ser introducido en esa norma en su
artculo 6, como un primer inciso.

AUTORIDADES DE APLICACIN
Informa la Direccin de Informacin Parlamentaria que, respecto de las autoridades de
aplicacin mencionadas en las leyes que integran el Digesto, puede dar lugar a
controversias, ya que en algunos casos de consolidaciones o fusiones, se ha respetado
la autoridad de aplicacin mencionada en la norma original y en otros supuestos se ha
efectuado una suerte de interpretacin de la ley de ministerios y sus normas
complementarias y modificatorias, determinndose la autoridad de aplicacin por la
mera actualizacin de las carteras ministeriales, sin tener en cuenta que por normas
facultativas, decretos de administracin o disposiciones de Jefatura de Gabinete, las

autoridades de aplicacin mencionadas en una ley determinada, tal vez, no guarde

relacin con la que efectivamente y en la actualidad regula la aplicacin de la norma
bajo la figura de autoridad de aplicacin.
Seala que a ello se suma el limitante del artculo 17 de la ley del Digesto, que
establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinacin de la
autoridad de aplicacin especfica de las leyes.
Ante esta situacin y a los efectos de no determinar por ley una autoridad de aplicacin
distinta a la efectiva, concreta y real, la Direccin de Informacin Parlamentaria
propone introducir una norma en el texto de la Ley 26.939 que aclare el alcance de las
autoridades de aplicacin mencionadas en el Digesto, sin que ello implique la
derogacin de las autoridades de aplicacin que han sido creadas por una ley
especfica. En ese sentido, la norma debe decir que las autoridades mencionadas en
las leyes vigentes que componen el digesto responden a las de las leyes originales o
en su caso, a la de la ltima modificacin expresa, y que en todos los casos ser el
Poder Ejecutivo el que determine la autoridad de aplicacin efectiva, en base a los
decretos o normas internas vigentes que las hayan determinado o a la constatacin
efectiva y concreta sobre cul es el rgano que ejerce tal funcin en la actualidad,
dejando a salvo, claro est, que ello no involucra a las autoridades de aplicacin
especficas creadas por ley o a las de naturaleza autrquica o interjurisdiccional.
La Direccin entiende que, con la salvedad mencionada, el Congreso no se entromete
en la zona de reserva del Poder Ejecutivo y, a su vez, se dejan a resguardo las
autoridades especficas creadas por ley, en el marco de las facultades y atribuciones
propias del Poder Legislativo.
A este respecto, nos vemos obligados a reiterar lo ya expresado en otras
oportunidades. Desde el bloque de la UCR entendemos que si el Congreso crea una
autoridad de aplicacin no viola la esfera de reserva de la Administracin. No
estbamos de acuerdo con esta idea de una esfera de reserva de la administracin
cuando la ley establece la autoridad de aplicacin, ya que la propia norma puede
regular tal cuestin, como lo hace la Ley de Ministerios.
Entendemos que si el Congreso define la autoridad de aplicacin, puede regular la
cuestin. El artculo 17 de la ley 26.939 que seala que le corresponde al Poder
Ejecutivo determinar la autoridad de aplicacin especfica de las leyes restringe las
atribuciones del Congreso, en tanto da por sentado que se trata de una funcin
reglamentaria del Poder Ejecutivo, basado en el artculo 99, inc. 2, de la Constitucin

Nacional. Muchas veces la creacin de una autoridad de aplicacin especfica tiene

que ver con el objeto mismo de la norma, es decir que no se trata de algunos de los
detalles de aplicacin de una ley que pueden estar sujetos a reglamentacin. Si bien se
puede entender que existan motivos para que el Poder Ejecutivo decida sealar algn
ministerio en cuya rbita sera ms adecuado por la materia que se ubique la autoridad
de aplicacin, esto no es bice para que el Congreso pueda fijar en determinados
proyectos la autoridad de aplicacin que considere adecuada para alcanzar los fines
propuestos por la ley en debate. En definitiva, en materia legislativa el Poder Ejecutivo
tiene en todo caso un mbito de actuacin secundario, a diferencia del Poder
Legislativo.
En este sentido, la presentacin formulada por la Facultad de Ciencias Jurdicas de la
Universidad del Salvador, identificada como DJA-66, observa que existe, en la ley
26.939, un vicio contenido en el articulo 17, puesto que ste contiene una delegacin
legislativa que, como principio general, est prohibida excepto cuando se cumplen las
condiciones establecidas en el artculo 76 de la Constitucin Nacional.

LEYES CONVENIO PACTOS FISCALES

La Comisin Federal de Impuestos present una observacin referida a las Leyes
convenio entre el Gobierno Federal y las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (CABA), que regulan los regmenes general y/o especiales de coparticipacin
federal. Asimismo, se incluyen las leyes nacionales ratificatorias del texto original o de
sus modificaciones de acuerdos o pactos fiscales entre el Gobierno Federal y las
Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, las que requieren de las adhesiones o
ratificaciones de las Legislaturas locales.
Respecto de esas normas sealan que, conforme la doctrina de la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, ambas categoras integran el orden jurdico federal y el local,
comprendiendo lo que se ha denominado derecho intrafederal o derecho federal
interjurisdiccional.
En tal sentido, entiende esa Comisin que esas normas, como manifestacin de actos
legislativos complejos, revisten una categora diferente a las dems normas nacionales
de carcter general y constituyen una fuente de derecho distinta en su naturaleza
jurdica, integrando al mismo tiempo el orden jurdico local (por la necesidad de
ratificacin o adhesin por parte de las Provincias y de la CABA).

En consecuencia, esa Comisin propone la inclusin, en el art. 6 de la ley 26.939, de

la categora derecho intrafederal o derecho federal interjurisdiccional o derecho de
las relaciones fiscales federales.
Respecto de la ubicacin actual dentro de la rama L- Impositivo de las leyes convenio
y las que ratifican acuerdos o pactos fiscales entre el Gobierno Federal y las Provincias
y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se seala que estas normas no pueden ser
calificadas como leyes tributarias o impositivas desde que no existe una relacin
jurdica tributaria entre los fiscos anloga a la que se establece entre cada uno de ellos
y

el

contribuyente,

constituyendo

por

el

contrario

una

relacin

jurdica

intergubernamental tpica de los sujetos formales que integran la estructura formal

constitucional de nuestro estado federal.
La Direccin de Informacin Parlamentaria, en su informe detallado, propone aceptar
esta modificacin, postura con la que acordamos.
La Comisin Federal de Impuestos tambin observa que en todas las leyes convenio
que regulan los regmenes general y especiales de coparticipacin federal, a saber:
23.548; 23.966; 15.336 y 24.065 y 24.464 se ha efectuado una consolidacin con leyes
nacionales y decretos reglamentarios que no solamente no respeta la preceptiva
constitucional

-en

cuanto

que

las

mismas

no

pueden

ser

modificadas

unilateralmente-, sino que tampoco tiene en cuenta lo establecido en la propia ley

26.939 al precisar que el procedimiento de consolidacin "importa la refundicin en un
solo texto legal de normas anlogas sobre una misma materia" (artculo 14, inciso c)) y
que "No podrn introducirse modificaciones que alteren el espritu de las leyes "
(Artculo 15).
Del mismo modo, respecto de las Leyes ratificatorias de Acuerdos y Pactos Fiscales
reiteran lo sealado con relacin a las leyes convenio: no pueden consolidarse con
otras leyes nacionales o decretos de cualquier naturaleza ya que su modificacin total o
parcial solo puede efectuarse por el mismo procedimiento que les diese origen:
acuerdos y/o pactos con las respectivas ratificaciones de los fiscos firmantes.
Por eso, la Comisin Federal de Impuestos propone la rectificacin de los textos del
DJA correspondientes a las leyes convenio 23.548 -por una parte- y 23.966,15.336,
24.065 y 24.464, en lo pertinente, manteniendo el original de los mismos conforme han
convenido el Gobierno Federal y las Provincias y la CABA al sancionarlas y aprobarlas
mediante su adhesin.

La Direccin de Informacin Parlamentaria manifiesta que, si bien no deben ser

consolidadas, no acuerda con la afirmacin de que al hacerlo se requiera de la mayora
especial del artclo 75, inc. 3, de la CN, ya que no se estn dictando nuevas leyes que
fijen alcuotas o porcentajes de coparticipacin distintas a las vigentes, sino que se
trata del mero reordenamiento de normas existentes sin alterar su espritu normativo
(conforme lo normado por el art. 15 de la 26.939).
Al respecto, en la misma presentacin, la Comisin Federal de Impuestos manifiesta
que tanto la consolidacin como la ordenacin que contiene el DJA (de acuerdo con lo
normado por el art. 14 de la ley de digesto) constituyen verdaderos actos legislativos y
no meramente ordenatorios de las normas abarcadas, punto con el que coincidimos.

EDUCACIN LAICA
En el marco del Proyecto de investigacin UBACyT "Principio de autonoma, libertad de
conciencia y libertad religiosa", dirigido por el Dr. Marcelo Alegre y codirigido por el Dr.
Roberto Gargarella, se present la observacin identificada como DJA-52, en la que se
le solicita a esta Comisin Bicameral Permanente del Digesto Jurdico Argentino que
incluya entre las disposiciones vigentes en los trminos de la ley 26.939, al artculo 8
de la ley 1420, que dispone que "la enseanza religiosa slo podr ser dada en las
escuelas pblicas por los ministros autorizados de los diferentes cultos a los nios de
su respectiva comunin, y antes o despus de clase".
En su presentacin, el Dr. Alegre entiende que en la actualidad las leyes nacionales en
materia de educacin: la Ley Federal de Educacin de 1993 (Ley 24.195) y la Ley de
Educacin Nacional de 2006 (Ley 26.206), no han derogado de forma expresa la ley
1420.
Por su parte, la ley 24.195 establece que todas las disposiciones que se opusieran a
esa norma deban considerarse derogadas. En este marco, al consolidar el Digesto
Jurdico se ha considerado que la ley 1420 haba sido derogada completamente.
En la presentacin referida se seala que el artculo 8 de la ley 1420 est en realidad
vigente por no oponerse a las disposiciones de la ley 24.195- y debe ser incorporado
al cuerpo normativo ordenado por la ley 26.939.
Sin embargo, la Direccin de informacin Parlamentaria recomienda rechazar la
observacin en base a los siguientes fundamentos: que el Texto enviado por el Poder

Ejecutivo Nacional da por derogada implcitamente a la Ley 1420 y que la Ley 1420
carece de aplicabilidad luego de aprobada la Ley 24195/1993 -Ley Federal de
Educacin-, que posteriormente fuera derogada por la Ley 26206/2006 -Ley de
Educacin Nacional-. Sostiene la Direccin de Informacin Parlamentaria que no hay
norma jurdica que implique la puesta en ejecucin y aplicacin de la Ley 1420, as
como tampoco en su especial referencia al artculo 8. Por otra parte, seala, no hay
norma que se oponga a la Enseanza Religiosa en las Escuelas Estatales, ya que
aquellas que lo deseen pueden hacerlo de acuerdo con su Proyecto Educativo, y con lo
establecido en la Ley 26.206 en vigencia.
Tal como lo expresa el Dr. Alegre en su presentacin, entendemos que el art. 8 de la ley
1.420 no ha sido derogado ni expresa ni implcitamente, por las leyes nacionales en
materia de educacin, puesto que no solamente no se opone a las disposiciones de las
leyes 24.195 y 26.206, sino que es de hecho coherente con las disposiciones de estas
nomas, que podran considerarse relacionadas con l.
En cuanto a la indicacin de la Direccin de Informacin Parlamentaria en sus
fundamentos, en cuanto a que no hay norma que se oponga a la Enseanza Religiosa
en las Escuelas Estatales, ya que aquellas que lo deseen pueden hacerlo de acuerdo
con su Proyecto Educativo, y con lo establecido en la Ley 26.206 en vigencia, nos cabe
de aclarar que esto es en efecto as, y que el artculo 8 de la Ley 1.420 en modo alguno
se opone a la enseanza religiosa en las escuelas estatales, sino que determina el
modo en que ella debe ser impartida: antes o despus de las horas de clase.
La ley 1.420 fue un hito sobre el que se bas el sistema educativo nacional y fue
precisamente la religin en las escuelas uno de los temas centrales debatidos durante
el proceso de su sancin, quedando la instruccin religiosa como optativa, con
autorizacin de los padres, y dictada fuera del horario escolar.
Ese autntico momento constitucional no debe ser descartado so pretexto de un
ordenamiento normativo que dejar abierta nuevamente la cuestin sin la debida y
especfica deliberacin que una cuestin de esta envergadura merece.
Por lo expuesto, consideramos que el artculo 8 de la ley de 1420 de Educacin
Primaria debe considerarse vigente y ser incorporado al Anexo I del Digesto Jurdico
Argentino.
De esta forma, por los motivos expuestos, es que compartiendo el espritu del
Dictamen de mayora de la Comisin Bicameral Permanente del Digesto Jurdico de

fecha 23 de junio de 2015, el cual suscribo, acompao el informe de mi disidencia

parcial.