Gesto Dos Recursos Pesqueiros

IBAMA
Gesto do uso dos recursos

pesqueiros marinhos no Brasil
Jos Dias Neto
Ministrio do Meio Ambiente

Izabella Teixeira
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis
Aberlado Bayma
Diretoria de Uso Sustentvel da Biodiversidade e Floresta
Amrico Ribeiro Tunes
Coordenao-Geral de Autorizao de Uso e
Gesto da Fauna e Recursos Pesqueiros
Clemeson Jos Pinheiro da Silva
Coordenao de Recursos Pesqueiros - IBAMA-DF
Hiram Lopes Pereira - Substituto
Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada

sem autorizao expressa do autor e do editor.
Produo Editoral
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
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2 Edio
Braslia
2010
Impresso no Brasil
Printed in Brazil

Gesto do uso dos recursos

pesqueiros marinhos no Brasil
Jos Dias Neto
Produo Editoral
Centro Nacional de Informao Ambiental
Jorditnia Souto Santos

Reviso
Vitria Rodrigues
Enrique Calaf
Maria Jos Teixeira
Capa/Diagramao
Paulo Luna
Catalogao na fonte
Heliondia Carvalho
D541g Dias Neto, Jos.

Gesto do uso dos recursos pesqueiros marinhos
no Brasil/Jos Dias Neto. Braslia: Ibama, 2010.
242 p.: il.; 22 cm.
Inclui Bibliografia
ISBN 85-7300-150-X
1. Recursos pesqueiros. 2. Recursos marinhos.
3. Pesca martima. 4. Gesto ambiental. I. Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis.
II. Ttulo.
CDU (2.ed.) 639.2
Aos meus pais, Jos Dias e Gizelda (in memoriam),

pela vida e sabedoria com que
conseguiram encaminhar-me na vida.
Jacinta, pelo amor, compreenso,
apoio e companheirismo nesta caminhada.
Ao Bruno, Fernando e Andr, como incentivo.
Agradecimentos
Agradecimento especial Dr. Ione Egler pelo particular

processo de orientao, traduzido em muito mais do que algumas
de suas preciosas horas, mas, principalmente, em um debate franco
e construtivo de encontro de saberes, quando da elaborao da
dissertao que originou este trabalho.
Aos professores, funcionrios e colegas do CDS agradeo os
ensinamentos, a gentileza e a troca de experincias proporcionadas.
Ao Ibama e seus dirigentes que no me faltaram com o
apoio nas distintas fases do mestrado que culminou com a
dissertao que resultou neste trabalho.
Ao Prof. Dr. Melquades Pinto Paiva, pelo incentivo e apoio,
meu respeitoso agradecimento.
Um agradecimento carinhoso aos amigos Carlos Jos de
Sousa Silvio, Enrique Calaf Calaf, Geraldo Cllio Batista dos
Santos, Jacinta de Ftima Oliveira Dias, Joaquim Benedito da Silva
Filho, Jos Heriberto Menezes de Lima, Lia Drumond Chagas
Dornelles, Maria Jos Gualda Oliveira, Sebastio Saldanha Neto,
Simo Marrul Filho e Vitria Adail Brito Rodrigues pelas
importantes contribuies.
minha irm Maria das Dores de Oliveira Filgueira pela
caprichosa reviso final da dissertao que originou este trabalho.
Finalmente, especial agradecimento ao Prof. Dr. Miguel
Pretere Jr. e ao Prof. Dr. Joseph Weiss pelas importantes sugestes
e contribuies.
Resumo
Este trabalho analisa a crise da pesca martima nacional

sob a tica do papel do Estado, que o ator principal no processo
de gesto do uso dos recursos pesqueiros. Assim, parte-se da base
terica e conceitual disponvel na literatura especializada e dos
dados e informaes existentes sobre a pesca martima e sua gesto
nos ltimos quarenta anos para buscar esclarecer as causas e
conseqncias da crise especfica da pesca martima no pas. Nesta
perspectiva, analisam-se as polticas pblicas voltadas para a gesto
da pesca martima brasileira, avalia-se a implementao de alguns
dos seus principais instrumentos, como os planos, incentivos e
subsdios, a legislao, a regulamentao e a fiscalizao, e
examinam-se as conseqncias dessas polticas para o conjunto dos
recursos explorados. Discutem-se, tambm, os seus resultados para
os segmentos sociais envolvidos pesca artesanal ou de pequena
escala e industrial. Uma anlise especfica apresentada para a
sardinha-verdadeira, Sardinella brasiliensis, as lagostas, Panulirus
argus e Panulirus laevicauda, e o camaro, Farfantepenaeus subtilis,
da costa norte, que representam os principais recursos pesqueiros
das regies Sudeste-Sul, Nordeste e Norte, respectivamente. Concluise que h fortes indcios de que o Estado brasileiro foi o principal
ator responsvel pela crise, ao fracassar na misso de promover o
uso sustentvel dos recursos pesqueiros. Partindo-se das
especificidades da crise da pesca martima brasileira, o presente
trabalho prope a adoo de um processo de gesto para a

superao dessa crise e a promoo do uso sustentvel dos recursos
martimos nacionais.
10
Abstract
The present paper analyses the national marine fishery
crisis from the perspective of the role of the State, which plays the
major role in the management process of the use of the fishery
resources. Therefore, the paper starts from the available theoretical
and conceptual basis found in the specialized literature as well as
the existing data and information about the marine fishery and its
management in the last forty years, in an attempt to clear up the
causes and consequences of the specific marine fishery crisis in the
country. From this perspective, the paper analyzes the public policies
turned to the management, and the implementation of some of its
main instruments, such as plans, incentives and subsidies,
legislation, regulation and enforcement, end examines the
consequences of these policies to the set of the exploited resources.
The work also discusses their results to the social segments involved
artisan fishing or small scale and industrial. Specific analyses are
presented for Brazilian sardine (Sardinella brasiliensis), lobsters
(Panulirus argus e Panulirus laevicauda) and shrimp (Farfantepenaeus
subtilis) of the North Coast, which represent the main fishing
resources of the Southeast, Northeast and North regions,
respectively. The conclusion reached is that there is strong evidence
that the Brazilian State was the main actor responsible for the crisis,
as it failed in its mission to promote the sustainable use of fisheries
resources. Starting from the specificities of the Brazilian marine
fishery crisis, the present dissertation proposes the adoption of a
management process aiming to overcome the crisis and to promote
the sustainable use of the national marine resources.
Sumrio
Lista de tabelas ................................................................................................
17
Lista de figuras ................................................................................................
19
Lista de abreviaturas ....................................................................................
21
1. Introduo ...................................................................................................
25
2. Consideraes iniciais ............................................................................
29
2.1 O Conceito ............................................................................................
29
2.2 O contexto da pesca martima mundial ..............................
29
2.3 A pesca martima no Brasil .........................................................
36
2.4 O Objetivo do trabalho ..................................................................
39
2.5 Variveis utilizadas ..........................................................................
40
3. Caractersticas e conceitos bsicos relacionados

gesto do uso dos recursos pesqueiros...................................
3.1 Os recursos pesqueiros marinhos
e seus usos .............................................................................................
41
41
3.1.1 O ambiente marinho ...........................................................

31.2 Efeitos da pesca sobre os recursos
biolgicos e a socioeconomia da pesca ......................
3.1.3 A propriedade e o acesso ao uso dos
recursos pesqueiros marinhos .......................................
42
3.2 O papel do Estado e das polticas de uso ..............................
68
3.2.1 Aspectos histricos e evolutivos

do papel do Estado ..............................................................
3.2.2 O papel das polticas pblicas ........................................
3.2.3 As Instituies .........................................................................
68
73
75
3.3 A Gesto do uso sustentvel dos recursos .............................
78
3.3.1 Objetivos .......................................................................................

3.3.2 Pontos de referncia ...............................................................
3.3.3 Possveis medidas de regulamentao ........................
3.3.4 Aspectos institucionais ........................................................
3.3.5 As dificuldades enfrentadas ............................................
79
83
86
88
91
3.4 Do papel da pesquisa cientfica ..................................................
92
4. A realidade da pesca martima no Brasil .......................................
95
4.1 O caso do Estado brasileiro ..........................................................
95
4.2 Caractersticas dominantes e

potencialidades do mar brasileiro ..............................................
101
4.3 Principais caractersticas da pesca

martima do Brasil ..............................................................................
108
4.4 Aspectos legais .....................................................................................
112
4.5 O aparato burocrtico e as polticas pblicas .........................
120
14
45
62
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
Dos anos de 1960 a 1980 .......................................................

Os anos de 1990 ......................................................................
Os anos de 2000 e 2001 .......................................................
Consideraes finais ............................................................
121
136
143
145
4.6 O setor produtivo e suas representaes ..................................
147
4.7 O desempenho do setor produtivo a

evoluo da produo e o fantasma da crise .........................
152
4.8 Situao dos principais recursos e pescarias .....................
158
4.8.1 A sardinha ................................................................................

4.8.2 A lagosta ....................................................................................
4.8.3 O camaro da costa norte ...................................................
160
171
179
5. Concluso e sugestes .............................................................................
191
5.1 Algumas consideraes e concluso sobre

a pergunta-hiptese ..........................................................................
191
5.2 As possveis alternativas de soluo ............................................
196
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
Um novo olhar para o problema ......................................

Proposta de modelo de gesto ............................................
Estratgias para implementao ......................................
Possveis riscos .......................................................................
196
199
208
212
Referncias bibliogrficas ..........................................................................
217
Apndice ...........................................................................................................
231
15
Lista de Tabelas
Tabela 4.1 Estimativa dos potenciais de produo anual

de pescado estuarino/marinho do Brasil, por
regies costeiras, considerando os recursos
pelgicos e demersais (Dias-Neto & Mesquita,
1988). ....................................................................................
105
Tabela 4.2 Produo da pesca extrativa e da aqicultura

do mar e de gua doce e total, no perodo de
1994 a 1999. .......................................................................
155
Tabela 4.3 Produo brasileira total, industrial e artesanal

anual de pescado estuarino/marinho e
respectiva participao relativa, no perodo de
1994 a 1999. ......................................................................
156
Lista de Figuras
Figura 2.1 Produo mundial da pesca extrativa e da

aqicultura, no perodo de 1950 a 1998 (FAO,
2000). .......................................................................
30
Figura 2.2 Produo marinha e continental dos doze

principais produtores, no ano de 1998 (FAO,
2000). ....................................................................................
31
Figura 2.3 - Produo mundial da pesca extrativa marinha

de 1950 a 1999 (FAO, 1985, 1987 e 2000). ..........
32
Figura 2.4 Relao entre a produo de 1998 e a mxima

j obtida (FAO, 2000). .................................................
33
Figura 3.1 Primeira viso global da distribuio

geogrfica da produo vegetal (o
fitoplncton) dos oceanos, base das cadeias
alimentares que do lugar s pescarias
marinhas (FAO, 1994, apud Caddy &
Griffiths, 1996). ................................................................
44
Figura 3.2 Possveis comportamentos de uma pescaria

(modificada Arago & Dias-Neto, 1988). ............
48
Figura 3.3 A dinmica de uma coorte (Sparre &

Venema, 1997). ..............................................................
51
Figura 3.4 Representao grfica dos resultados

hipotticos da anlise de Thompson & Bell
baseada em comprimento, para uma dada
pescaria (Sparre & Venema, 1997). ...........................
53
Figura 3.5 Curva de captura, por recruta (Y/R), para

diferentes idades de primeira captura (Tc).
(Sparre & Venema, 1997). ...........................................
54
Figura 3.6 Ilustrao da aplicao dos modelos de

Schaefer & Fox para uma pescaria hipottica
(Sparre & Venema, 1997). ...........................................
57
Figura 3.7 Modelo econmico de uma pescaria

composta de uma s espcie, de um s sistema
de pesca e de um s conjunto de pescadores
(Troadec, 1984). ...............................................................
59
Figura 3.8 Modelo geral de mudana de poltica

enfocando coalizes de defesas competentes
dentro de subsistemas polticos (Sabatier,
1988). ....................................................................................
74
Figura 4.1 Correntes martimas da costa brasileira

(modificada Matsuura, 1995). .................................
103
Figura 4.2 Produo brasileira de pescado continental,

martimo e total, no perodo de 1960 a 1999. ..............
153
Figura 4.3 Produo anual de sardinha, no perodo de

1964 a 1999..........................................................................
166
Figura 4.4 Produo anual de lagostas, no perodo de

1965 a 1999. ......................................................................
174
Figura 4.5 Produo anual (peso inteiro) de camarorosa, no perodo de 1970 a 1999. ...............................
183
Figura 5.1 Proposta de organograma funcional do modelo

de gesto do uso dos recursos pesqueiros no
Brasil. ......................................................................................
203
20
Lista de Abreviaturas
Acas
AEP/DF
gua Central do Atlntico

Associao dos Engenheiros de Pesca do Distrito
Federal
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNCC
Banco Nacional de Crdito Cooperativo
CDS
Centro de Desenvolvimento Sustentvel
Cepene
Centro de Pesquisa e Extenso Pesqueira do Nordeste
Cepenor
Centro de Pesquisa e Extenso Pesqueira do Norte do
Brasil
CIRM
Comisso Interministerial para os Recursos do Mar
CMIO
Comisso Mundial Independente sobre os Oceanos
CMS = MSY Captura Mxima Sustentvel
CNBB
Confederao Nacional dos Bispos do Brasil
CNIO
Comisso Nacional Independente sobre os Oceanos
CNP
Confederao Nacional dos Pescadores
CNUDM
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
Conep
Conselho Nacional de Pesca e Aqicultura
CPI
Comisso Parlamentar de Inqurito
CPUE
Captura por Unidade de Esforo
Depaq
Departamento de Pesca e Aqicultura Ibama
Dircof
Diretoria de Controle e Fiscalizao
Direc
Diretoria de Ecossistemas
Dirped
Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao
Diren
Diretoria de Recursos Naturais Renovveis
DPA
Departamento de Pesca e Aqicultura Mapa
FAO
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e

Alimentao
FAT
Fundo de Amparo ao Trabalhador
Femar
Fundao de Estudos do Mar
Fiset/Pesca Fundo de Incentivo Setorial Pesca
Gespe
Grupo Executivo do Setor Pesqueiro
GPE
Grupo Permanente de Estudo
GTT
Grupo de Trabalho e Treinamento
Ibama
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis
IBDF
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
ICCAT
Comisso Internacional para Conservao do Atum
do Atlntico
Ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Mapa
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MMA
Monape
Movimento Nacional dos Pescadores
MRE
Mximo Rendimento Econmico
MRS
Mximo Rendimento Sustentvel
OIT
Organizao Internacional do Trabalho
ONU
Organizao das Naes Unidas
PDP
Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento Pesqueiro
do Brasil
PIEBS
Plano Integrado de Estudos Biolgicos sobre a
Sardinha
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDP
Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca
PRL
Ponto de Referncia Limite
PRO
Ponto de Referncia Objetivo
Propesca
Programa de Desenvolvimento Pesqueiro Sudepe/
BID
PSRM
Plano Setorial para os Recursos do Mar
Revizee
Programa de Avaliao do Potencial Sustentvel dos
Recursos Vivos da Zona Econmica Exclusiva
ROS
Rendimento timo Sustentvel
Secirm
Secretaria da Comisso Interministerial para os
Recursos do Mar
22
Sema
Seplan
Sudepe
Sudhevea
TED
UN
UnB
VPA
ZEE
Secretaria Especial do Meio Ambiente

Secretaria de Planejamento
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
Superintendncia do Desenvolvimento da Borracha
Dispositivo para Escape de Tartarugas
Naes Unidas
Universidade de Braslia
Anlise de Populao Virtual
Zona Econmica Exclusiva
23
1
Introduo
Ns, pescadores, somos livres, fazemos
nossa colheita nos imensos campos do oceano, e no estamos
sujeitos nem corvia nem meao.
Velha cano dos pescadores ingleses.1
O presente trabalho o resultado de dissertao, do mesmo

ttulo, defendida em agosto de 2002 no Centro de Desenvolvimento
Sustentvel CDS, da Universidade de Braslia-UnB, como parte
dos requisitos necessrios para obteno do grau de mestre em
desenvolvimento sustentvel, rea de concentrao poltica e gesto
ambiental, opo profissionalizante.
O trabalho encontra-se estruturado em cinco captulos,
sendo o primeiro a presente introduo, e os demais sero a seguir,
resumidamente, comentados.
O segundo captulo contempla as consideraes iniciais,
comeando com a apresentao de conceito sobre gesto do uso
dos recursos pesqueiros, seguindo com uma breve sntese sobre o
contexto da pesca martima mundial e da brasileira, passando,
ento, para a apresentao dos objetivos e fechando com as variveis
utilizadas para testar ou verificar estes objetivos.
No terceiro captulo so apresentadas as caractersticas e
conceitos bsicos relacionados gesto do uso sustentvel dos
1
Diegues, 1983.
recursos pesqueiros. Para atingir essa meta foi realizada uma reviso
bibliogrfica, oportunidade em que se evidenciaram aspectos
tericos sobre os recursos pesqueiros marinhos, a pesca e seus
possveis efeitos sobre o ambiente e os recursos, o papel do Estado
e das polticas para o uso sustentvel dos recursos pesqueiros, a
fundamentao conceitual sobre gesto e o papel da pesquisa.
O quarto captulo dedicado anlise da realidade da
pesca martima no Brasil. Abordam-se, inicialmente, alguns
aspectos polticos, econmicos e institucionais do Estado brasileiro
nos ltimos quarenta anos. Na seqncia, apresentam-se as
caractersticas mais relevantes do mar que banha a costa brasileira
e suas potencialidades. Elabora-se uma sntese que descreve a pesca
martima nacional, discutem-se as principais polticas executadas
no pas, quando os anos cobertos pela anlise so divididos em trs
perodos distintos. Descrevem-se os comportamentos relevantes do
setor produtivo e suas representaes e discutido o desempenho
do setor, com destaque para a evoluo da produo e o fantasma
da crise. Estudos de caso para trs dos principais recursos da pesca
martima nacional (sardinha, lagosta e camaro da costa norte)
so desenvolvidos para examinar a implementao das polticas
pblicas. Este , em realidade, o captulo que apresenta os elementos
essenciais para o teste da hiptese j mencionada.
O quinto captulo dedicado s concluses a que se chegou
e apresentam-se sugestes para superar a crise da pesca martima
ou o fracasso do Estado brasileiro na implementao da gesto,
oportunidade em que se pondera pela necessidade de um novo
olhar para o problema, formula-se um modelo poltico-institucional,
defende-se estratgias de implementao e pondera-se sobre
possveis riscos.
Isto posto, volta-se velha, sbia e verdadeira cano dos
pescadores ingleses, citada inicialmente, para argumentar que
talvez no se possa, hoje, cant-la com o mesmo entusiasmo e
certeza de ento. As condies de liberdade dos pescadores e da
imensido do mar podem at continuar prximas daquelas da
cano, j o resultado da colheita e seus desmembramentos podem
ser bem distintos.
26
No Brasil se canta: minha jangada vai sair pro mar,

(...), quando eu voltar do mar, um peixe bom eu vou trazer (Dorival
Caymmi). Tambm, certamente, verdadeira quando foi composta.
Na atualidade pode ter passado a ser meia verdade. Especialmente
porque ao sair para o mar, os pescadores nem sempre podem ter a
certeza de que um peixe bom, no sentido de boa colheita, vo trazer.
Entende-se como fundamental acrescentar, ainda, que
este trabalho deve ser entendido como mais uma contribuio sobre
o tema. No pretende ser, portanto, uma verdade absoluta, mas
to-somente uma viso do problema, e o que se espera colaborar
para os debates cientfico e poltico-administrativo sobre a gesto
do uso dos recursos pesqueiros marinhos do Brasil.
Acredita-se, por fim, na importncia da pesca martima
nacional e na construo de um futuro melhor para a pesca e
tambm para o Brasil. Assim, o desejo o de que este trabalho seja
uma contribuio para tal fim. Almeja-se, ainda, que se possa,
brevemente, compor e entoar novas canes to ou mais belas,
ldicas e verdadeiras como tantas cantadas no passado.
27
2
Consideraes Iniciais
2.1 O Conceito
No presente trabalho a gesto do uso dos recursos
pesqueiros entendida como o processo integrado de agrupamento
de informaes, anlise, planejamento, consulta, tomada de
decises, alocao de recursos e implementao das
regulamentaes ou normas que governam as atividades pesqueiras,
de modo a assegurar a sustentabilidade no uso dos recursos e o
alcance de outros objetivos das pescarias (FAO, 1997).
2.2 O Contexto da Pesca Martima Mundial
O comportamento da produo mundial de pescado
oriunda das atividades extrativa e da aqicultura, para o perodo
de 1950 a 1998,2 caracteriza-se pelo crescimento continuado at
1989, quando atingiu pouco mais de 100 milhes de toneladas,
seguido de uma reduo na produo por dois anos e um perodo
de recuperao que atingiu o pice em 1997, quando registrou-se
uma produo de 122 milhes de toneladas. Em 1998 a produo
decresceu para 117 milhes de toneladas (Figura 2.1).
Utilizou-se como base, FAO, 2000.
Nota: As quantidades da aqicultura anteriores a 1984 so estimativas.
Figura 2.1 Produo mundial da pesca extrativa e da aqicultura, no

perodo de 1950 a 1998 (FAO, 2000).
A estimativa da produo total para 1999 apontou uma

recuperao, devendo ter ficado em cerca de 125 milhes de
toneladas.
O incremento de 20 milhes de toneladas, no final da
dcada de 1990, em relao dcada anterior se deve,
principalmente, aqicultura, j que a produo da pesca extrativa
se manteve relativamente estvel.
Entre os pases com maior participao na produo
mundial, no ano de 1998, em ordem decrescente, destacam-se:
China (participao de 32%), Japo, ndia, Estados Unidos,
Federao Russa e Indonsia.
Considerando-se somente a pesca extrativa, para o ano
de 1998, os 12 principais produtores so: China, Japo, Estados
Unidos, Federao da Rssia, Peru, Indonsia, Chile, ndia,
Tailndia, Noruega, Repblica da Coria e Filipinas (Figura 2.2).
30
Nota: Para efeito estatstico, os dados da China no incluem os de Taiwan.
Figura 2.2 Produo marinha e continental dos doze principais produtores,

no ano de 1998 (FAO, 2000).
Quanto ao Brasil, considerando a situao apresentada

em FAO (1995a), em relao produo total mundial de pescado,
o pas ocupava o 24 lugar.
A produo da pesca martima mundial vem
correspondendo a mais de 90% da produo total da pesca extrativa
(incluindo a continental) e apresentou um comportamento similar
quele descrito na Figura 2.1. A sua produo recorde aconteceu
em 1997, com cerca de 86,1 milhes de toneladas. No ano de 1998
ocorreu uma importante diminuio, ficando em 78,3 milhes de
toneladas (Figura 2.3).
A estimativa preliminar para 1999 era de recuperao e
correspondendo a 84,1 milhes de toneladas, no voltando,
portanto, a atingir aquela produo recorde. Este comportamento
31
da srie histrica analisada parece mostrar uma tendncia de

estagnao da produo oriunda dessa atividade.
Figura 2.3 - Produo mundial da pesca extrativa marinha de 1950 a 1999

(FAO, 1985, 1987 e 2000).
A maior parte do decrscimo dos desembarques mundiais

da pesca martima, em 1998, pode ser atribuda s quedas de
produo registradas no Pacfico Sul Oriental, onde foram mais
graves os efeitos do fenmeno El Nio em 1997-1998. Nesta zona,
a produo pesqueira de captura baixou de 17,1 milhes de
toneladas, em 1996, para 14,4 milhes de toneladas, em 1997. Em
1998 registrou-se um decrscimo ainda mais relevante, de 8 milhes
de toneladas. Este decrscimo deveu-se, fundamentalmente,
queda registrada na produo da anchoveta do Peru, que
apresentou as maiores produes individuais do mundo 8,9
milhes de toneladas, em 1996 e do jurel chileno, cuja produo
se equipara com a do coln do Alasca (FAO, 2000).
Os dados disponveis para 1998, sobre o volume relativo
de produo das 16 regies estatsticas da FAO3 indicam que quatro
3
O Oceano Antrtico foi considerado como uma nica regio.
32
delas (o Oceano ndico Oriental e o Oceano Pacfico Noroeste, Sul

Ocidental e Centro Oriental) j alcanaram seus mximos nveis
histricos de produo. Todas as demais regies ocenicas registram
nveis de produo inferiores (Figura. 2.4).
Nota: ACE=Atlntico Centro Oriental (34); ACO=Atlntico Centro

Ocidental (31); ANE=Atlntico Nordeste (27); ANT=Antrtico total (48,58, 88);
ANO=Atlntico Noroeste (21); ASE=Atlntico Sul Oriental (47); ASO=Atlntico Sul
Ocidental (41 rea que contempla a costa brasileira); IE=Oceano ndico Oriental
(57); IO=Oceano ndico Ocidental (51); MMN=Mediterrneo e Mar Negro (37);
PCE=Pacfico Centro Oriental (77); PCO=Pacfico Centro Ocidental (71); PNE=Pacfico
Nordeste (67); PNO=Pacfico Noroeste (61); PSE=Pacfico Sul Oriental (87), e
PSO=Pacfico Sul Ocidental.
Figura 2.4 Relao entre a produo de 1998 e a mxima j obtida

(FAO, 2000).
Esse comportamento deve-se, em parte, s oscilaes

naturais na produtividade, provocado pelo fenmeno El Nio.
33
J os valores mais baixos podem indicar que uma grande proporo

dos recursos est submetida sobrepesca4 (FAO, 2000).
Os dados da Figura 2.4 demonstram que a relao entre a
produo de 1998 e a mxima obtida na Zona do Atlntico Sul
Ocidental e inferior a um (0,86), segundo interpretao da FAO
(2000) pode ser uma decorrncia de sobrepesca.
No final do ano de 1999 foram identificadas 590 populaes
marinhas exploradas em todo o mundo, e para 75% desse total,
havia alguma informao sobre a situao de suas explotaes.
Uma sntese dos resultados dessas informaes mostrou que: 4%
encontravam-se inexplotadas; 21% moderadamente explotadas;
47% plenamente explotadas, 18% sobrepescadas; 9% esgotadas e
1% em recuperao (FAO, 2000).
Esse quadro, quando comparado com aquele apresentado
por FAO (1995a), demonstra que a situao se agravou, pois
naquela oportunidade os recursos que se encontravam
plenamente explotados ou sobrepescados ou esgotados ou se
recuperando de sobrepesca correspondiam a 69%, contra os 75%
informados para 1999.
relevante acrescentar, ainda, que apesar do
significativo nmero de espcies identificadas nos desembarques,
grande parte da produo obtida da captura de um reduzido
nmero delas. Do total de 186 espcies pelgicas5 capturadas entre
1950 e 1994, 50% da mdia dos desembarques foram representados
por sete espcies: anchoveta, arenque do atlntico, sardinha
Sobrepesca definida, segundo Caddy & Griffiths (1996), como sendo a condio em
que as capturas de uma ou todas as classes de idade em uma populao so to
elevadas que reduz a biomassa, o potencial de desova e as capturas no futuro, a nveis
inferiores aos de segurana. A sobrepesca pode ser de crescimento, quando ocorre
decrscimo no nmero de recrutas pelo excesso de captura dos indivduos jovens, no
lhes dando chance de crescer; de recrutamento, quando se constata decrscimo no
estoque reprodutor, pelo excesso de captura dos reprodutores, no lhes dando
oportunidade de contribuir para a reposio do estoque (Fonteles-Filho, 1989); ou
ecossistmica, quando a composio e dominncia das espcies so significativamente
modificadas pela pesca (http://www.fao.org/fi/glossary, capturada em 26/08/02).
Sinnimos: sobreexplorao, sobreexplotao, sobreuso.
Espcies pelgicas so aquelas que vivem na superfcie de gua (ou prximas dela) ou
na lmina superior da coluna de gua.
34
japonesa, sardinha chilena, estornino, capeln e jurel chileno. Quanto

s espcies demersais,6 as duas principais foram o coln do Alasca
e o bacalhau do Atlntico (FAO, 1997).
Entre as vrias causas apontadas como responsveis
pela crise anteriormente mencionada, cita-se o excesso de esforo
de pesca, o desenvolvimento tecnolgico e os subsdios. Dados da
literatura demonstram que a capacidade excessiva de pesca a
causa mais visvel e ameaadora da viabilidade da explotao dos
recursos pesqueiros. Mace (1997) constatou que entre 1970 e 1992
o nmero de embarcaes com convs passou de 580.980 para
1.178.160, enquanto o nmero de barcos de pequeno porte, sem
convs, passou de 1,5 milho para 2,3 milhes.
O crescimento quantitativo, que contribuiu para o
excesso de capacidade de pesca, tambm foi fortemente
influenciado pelo avano tecnolgico. Um estudo que tomou por
base o ano de 1980 estimou coeficientes de impactos tecnolgicos
de 0,54 para 1965; 1,0 para 1980, e 2,0 para 1995, o que permite
concluir que o poder de pesca advindo do desenvolvimento
tecnolgico dos apetrechos e tcnicas de pesca, equipamentos de
navegao por satlite e localizao de cardumes e demais
equipamentos auxiliares captura, quase que quadruplicou entre
1965 e 1995 (Fitzpatrick, 1995, apud Mace, op. cit.).
Estima-se, ainda, que a frota pesqueira mundial custa
anualmente aos seus pases mais de 50 bilhes de dlares em
subsdios diretos e indiretos (FAO, 1995a). Subsdios esses que
contribuem para a manuteno do excesso de capacidade de pesca,
sendo, portanto, responsveis diretos pelos problemas de
sobrepesca, degradao ambiental e decadncia social.
A comunidade internacional reconhece agora que o
excesso de capacidade de pesca e de investimentos afeta
negativamente os esforos de conservao e ordenamento da pesca
e ameaam a sustentabilidade no longo prazo das pescarias,
impedindo por sua vez uma contribuio maior da pesca para a
segurana alimentar (FAO, 1995a).
6
Espcies demersais so aquelas que habitam o fundo do mar ou prximo dele.
35
2.3 A Pesca Martima no Brasil

Dias-Neto & Dornelles (1996) evidenciaram que a pesca
nacional est colocada entre as quatro maiores fontes de
fornecimento de protena animal para o consumo humano. A
produo oriunda do mar contribuiu, no perodo de 1975 a 1994,
com um mnimo de 67,7% e um mximo de 85,2% da produo
total de pescado do Brasil.
Por sua vez, as ltimas estimativas apontam que o setor
contribui para a gerao de 800 mil empregos diretos e composto
por um parque industrial que integra mais de 300 empresas. Esses
dois indicadores associados infra-estrutura de apoio pequena
produo, comercializao e distribuio do pescado formam
um conjunto de indicadores socioeconmicos da pesca martima
nacional que no to expressivo quando comparado com o mesmo
conjunto de indicadores da economia nacional no seu todo (DiasNeto & Dornelles, op. cit.).
O mesmo no se pode dizer quando se considera essa
atividade como geradora de emprego e de alimentos para um
expressivo contingente de brasileiros que vive no litoral e reas
ribeirinhas. Na realidade, a pesca nacional uma das poucas
atividades que absorve mo-de-obra de pouca ou nenhuma
qualificao, quer seja de origem rural ou urbana. Em alguns casos,
a nica oportunidade de emprego para certos grupos de
indivduos e para a populao excluda.
Esses fatos indiscutveis, associados queles demais
indicadores, transformam a pesca nacional em um dos pilares
fundamentais da socioeconomia brasileira.
A pesca martima nacional tambm enfrenta uma
significativa crise. Os aspectos mais visveis da crise da pesca
martima brasileira podem ser observados na situao de sobrepesca
em que se encontra a grande maioria dos recursos que suportam
as mais importantes capturas. Podem ser observados igualmente
na permanente situao de falncia do setor privado, nas
fundamentadas reclamaes dos pescadores quanto ao
36
desaparecimento dos cardumes, e na ausncia de confiana entre

os interlocutores do Estado7 da iniciativa privada.
Quanto crtica situao dos estoques, 8 estudos
afirmam que se na crise da pesca mundial cerca de 75% dos
principais recursos encontram-se plenamente explotados ou sob
excesso de explotao ou at esgotados ou se recuperando de
tal nvel de utilizao, no caso da pesca brasileira os principais
recursos nessas condies ficam acima dos 80% (Dias-Neto &
Dornelles, op. cit.).
Analisando as pescarias industriais estuarinas/marinhas
do Brasil, Paiva (1997), conclui serem comuns as evidncias de
declnio (sobrepesca) e mesmo o colapso da explotao pesqueira,
principalmente decorrentes do aumento descontrolado dos esforos
de pesca a que esto sujeitas.
Esse quadro de sobrepesca pode ser considerado como uma
das principais causas da aludida situao de falncia do setor
pesqueiro nacional, pois os baixos rendimentos tornam
economicamente inviveis as pescarias. J o desaparecimento dos
cardumes , certamente, uma conseqncia direta desse sobreuso.
A ausncia de confiana entre os interlocutores do Estado
e da iniciativa privada , seguramente, uma das caractersticas mais
complexas da pesca nacional que, construda ao longo de dcadas,
parece j fazer parte de sua cultura e, assim, demandar tempo,
dilogo e trabalho coerente e continuado para ser superada.
O comprometimento dos principais recursos pode ser fruto
de polticas inadequadas, associadas ao imediatismo de parcela
significativa do setor produtivo, o insuficiente e inadequado
envolvimento dos segmentos sociais diretamente envolvidos e da
aparente incapacidade do Estado em promover a reverso desse
7
Estado: conjunto organizado das instituies polticas, jurdicas, policiais, econmicas,

administrativas etc. (e a populao), sob um governo autnomo e ocupando um territrio
prprio e independente (Japiass & Marcondes, 1999).
Apesar da dificuldade de se encontrar consenso entre bilogos pesqueiros quanto a um

nico conceito sobre estoque, para efeito deste trabalho adotaremos aquele formulado por
Sparre & Venema (1977), ou seja, "Entende-se por estoque um subconjunto de uma
espcie que possui os mesmos parmetros de crescimento e mortalidade, e que habita
uma rea geogrfica particular".
37
quadro. Esses aspectos podem ser apontados como as causas do

permanente estado de falncia de parte significativa do setor e
da ausncia de confiana entre os representantes do setor pblico
e o privado.
As ltimas anlises (FAO, 2000; Dias-Neto & Dornelles
op. cit.; Paiva, op. cit., entre outros) s tornam mais complicado o
quadro anterior, j que a situao dos recursos pesqueiros martimos
que suportam as principais capturas, tanto da pesca martima
mundial quanto da brasileira, s se agravou nestes ltimos anos.
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.) afirmam, ainda, que mais
grave, com certeza, a crise econmica da atividade pesqueira
nacional, com tendncia a piorar no curto e mdio prazos.
Acrescentam, tambm, que os resultados obtidos com
as medidas de regulamentao adotadas conseguiram, no
mximo, adiar o agravamento da sobrepesca ou o colapso de
algumas pescarias, sem contudo ter revertido sua situao a
patamares satisfatrios.
Marrul-Filho (2001), por sua vez, pondera que assim est
configurada a tenso fundamental que hoje domina a explotao
dos recursos pesqueiros: recursos limitados a serem explotados por
uma dinmica capitalista que tende a expandir-se ao infinito, (...).
O quadro anteriormente traado caracteriza a crise por
que passa a pesca martima nacional, a qual pode decorrer de
um fenmeno bem mais amplo, que Sosa (1996), adverte que
no deve ser minimizada, pois a humanidade vive, hoje, (...)
uma crise de um modo de civilizao e de progresso. Posio
com a qual concordamos.
Outros tantos aspectos poderiam, ainda, ser enumerados.
Alguns comuns, outros especficos da crise da pesca mundial ou
da pesca do Brasil. Todos para deixar claro que a crise existe e,
como tal, um consenso entre as distintas partes direta ou
indiretamente envolvidas. Essas partes, entretanto, quando
concordam com o diagnstico, na maioria das vezes no concordam
quanto s causas e muito menos com os caminhos de superao
que se apresentam, o que tem levado a importantes entraves quando
da busca de alternativas para a superao da crise.
38
2.4 O Objetivo do Trabalho

Entre as vrias perguntas que se poderia formular sobre
as possveis causas da crise da pesca martima nacional, algumas
so mais importantes. Entre elas:
O Estado brasileiro fracassou na misso de promover a
gesto do uso sustentvel dos seus recursos pesqueiros
marinhos?
Ser verdadeira a afirmao de Diegues (1983),
transformada em pergunta por Marrul-Filho, (op. cit.)
de que a pesca contm em si o germe de sua prpria
destruio?
A crise resultado do excesso de esforo de pesca?9
A viso de curto prazo e a ganncia dos usurios so as
responsveis pela crise?
Discutir essas questes, buscando entender qual a
verdadeira causa da crise enfrentada pela pesca martima brasileira,
o principal objetivo do presente trabalho.
Para nortear as discusses e buscar elementos que
possibilitem atingir o objetivo, elegeu-se a primeira das perguntas
anteriormente formuladas como a hiptese central do presente estudo.
A eleio da primeira pergunta como hiptese central
decorreu do fato de que, segundo a legislao nacional em vigor,
os recursos pesqueiros so um bem da Unio e, por conseqncia,
a pesca uma concesso do Estado. Essa assertiva leva ao
entendimento de que o Estado, em ltima instncia, o responsvel
pelo sucesso ou fracasso na promoo da gesto sustentvel do
uso dos recursos pesqueiros, quando em guas sob sua jurisdio.
Se as anlises conduzirem confirmao da hiptese
central, as demais perguntas ou hipteses secundrias seriam como
uma conseqncia daquela. No caso de ser negada, as outras
poderiam passar a ter um papel mais relevante ou serem objeto de
avaliaes especficas.
9
O esforo de pesca uma unidade de medida que traduz a capacidade de pesca (nmero
de barcos, pescadores, anzis, metros de redes etc.) por unidade de tempo (normalmente
anual).
39
2.5 Variveis Utilizadas

Para teste ou verificao da hiptese central foram
selecionadas algumas variveis quantitativas e outras qualitativas
(Ferrari, 1982), a seguir relacionadas:
Comportamento da produo nacional dos recursos
pesqueiros marinhos, nos ltimos 40 anos;
Porcentagem dos principais recursos marinhos
considerados na literatura especializada como
plenamente explotados, sobrepescados, esgotados ou
se recuperando do esgotamento;
Resultados obtidos com a gesto de trs dos principais
recursos pesqueiros marinhos;
Comportamento dominante do Estado brasileiro no
processo de gesto, tomada de deciso, uso dos
instrumentos de polticas e uso de informaes
cientficas;
O desempenho do setor, com nfase para as condies
sociais e econmicas dos segmentos envolvidos com a
pesca marinha.
No prximo captulo sero abordados os conhecimentos
ou mtodos, processos e tcnicas que so necessrios para uma
abordagem preventiva ou tratamento a posteriori das questes
relacionadas com a gesto do uso sustentvel dos recursos pesqueiros.
40
3
Caractersticas e conceitos bsicos
relacionados gesto do uso dos
recursos pesqueiros
A adequada gesto do uso sustentvel dos recursos
pesqueiros requer dos tomadores de deciso o suporte de
conhecimentos bsicos, como as caractersticas e conceitos
fundamentais sobre o assunto, o meio ambiente onde ocorrem e o
processo de gesto em si.
Os requerimentos anteriormente mencionados e
necessrios promoo do desenvolvimento sustentvel10 de uma
pescaria sero discutidos nos seguintes itens: os recursos pesqueiros
marinhos e seus usos, o papel do Estado e das polticas pblicas, a
gesto do uso dos recursos pesqueiros e a pesquisa cientfica.
3.1 Os Recursos Pesqueiros Marinhos e Seus Usos
Os recursos pesqueiros marinhos apresentam
caractersticas prprias, em face do que no se torna adequado a
simples transposio das tcnicas ou mesmo conceitos agrcolas,
assentados sobre as realidades que predominam nos territrios
continentais (CMIO, 1998).
Trs so os principais aspectos que diferenciam os recursos
pesqueiros. O primeiro refere-se ao fato de se encontrarem no meio
10
Neste trabalho o desenvolvimento sustentvel entendido como sendo aquele definido

pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1991), ou seja: "(...)
aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das
geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades".
marinho. O segundo o regime de propriedade e de acesso ao uso

desse tipo de recurso. E o terceiro diz respeito aos efeitos da pesca
sobre os mesmos e os possveis resultados obtidos.
3.1.1 O ambiente marinho
Segundo o Relatrio da Comisso Mundial Independente
sobre os Oceanos CMIO (1999):
Os oceanos tm sido tradicionalmente considerados como fonte segura
de riqueza, oportunidade e abundncia. A vastido do espao ocenico,
que tanto alimentou nossa inspirao e curiosidade, arrastou consigo a
sugesto de que existiria pouco ou nenhum limite ao seu uso e abuso.
Nosso crescente conhecimento dos oceanos mudou profundamente essa
percepo. Conduziu a um reconhecimento cada vez maior no s da
importncia dos oceanos para o progresso social e econmico como tambm
de sua vulnerabilidade. Sabemos hoje que a abundncia d lugar
escassez em alguns casos a um ritmo alarmante e a conflitos originados
pela utilizao desregrada dos mares.
Os mares, numa viso global, constituem um continuum,

isto , no se pode, a rigor, falar em fronteiras nos oceanos (CMIO,
1998). Esta mxima , no geral, aplicvel s suas distintas zonas,
ambientes e recursos. Mesmo assim, indiscutvel a existncia de
variados ecossistemas e estoques de recursos pesqueiros, por rea
etc. Entretanto, suas fronteiras no dependem do arbtrio do
homem, mas to-somente de suas caractersticas intrnsecas.
A CMIO (op. cit.) destaca que:
Os oceanos cobrem aproximadamente 71% da superfcie

da terra;
O ambiente marinho abriga 43 filos11 distintos, enquanto

o terrestre possui, ao todo, 28 filos;
11
A categoria de classificao mais vasta a seguir de reino.
42
Caractersticas e Conceitos Bsicos Relacionados Gesto do Uso dos Recursos Pesqueiros
A base da cadeia alimentar marinha uma comunidade

de organismos microscpicos chamada plncton. Salvo
poucas excees, as comunidades marinhas dependem
da produo de fitoplncton e zooplncton como fonte
de energia;
A distribuio e a abundncia de comunidades de
fitoplncton dependem de um conjunto de variveis,
como a luz, a temperatura e o nvel de nutrientes
existentes na gua. Em termos gerais, a produo de
plncton menor nas regies tropicais, em grande
medida, por fora da escassez de nutrientes e das
elevadas temperaturas que maximizam a circulao
desses componentes, em vez de ficarem incorporados
aos organismos;
As reas mais produtivas de todos os oceanos tendem a
situar-se em guas costeiras e regies de ressurgncia,
dado que os nveis de nutrientes so, em geral, mais
elevados e, assim, com maior concentrao de
fitoplncton.
Silva (1970) informa que de toda a rea dos oceanos apenas
10% produtiva. Dessa rea produtiva, 9,9% corresponde s
plataformas continentais e 0,1% s zonas de ressurgncias, tambm
contguas costa. Os 90% restantes so quase absolutamente
desrticos. Conclui que as reas costeiras so 5 vezes mais
produtivas que o oceano no seu todo e que as reas de ressurgncia
so, em mdia, 50 vezes mais produtivas, podendo alcanar
produtividade 75 vezes maiores que a do oceano.
Segundo Caddy & Griffiths (1996), a maior parte da
produo pesqueira se d dentro das 200 milhas prximas da terra,
o que torna os recursos pesqueiros muito suscetveis dos efeitos das
atividades humanas (Figura 3.1).
Confirmando as constataes anteriores, dos 98,3 milhes
de toneladas de pescado extrados do mar, em 1990, cerca de 95%
foram obtidas nas zonas econmicas exclusivas dos distintos
continentes (Caddy & Griffths, op. cit.).
43
Assim, as zonas costeiras, desde as bacias hidrogrficas

at o limite da plataforma, formam um ambiente densamente
povoado, muito dinmico e de grande complexidade. Tal ambiente
afetado tanto pelos processos naturais quanto pelas
transformaes causadas pela interveno humana. A gesto dessas
zonas exige uma profunda compreenso dos fenmenos fsicos,
qumicos e biolgicos que lhes influenciam a morfologia, a eroso e
a evoluo dos ecossistemas (CMIO, op. cit.).
Figura 3.1 Primeira viso global da distribuio geogrfica da produo

vegetal (o fitoplncton) dos oceanos, base das cadeias alimentares que
do lugar s pescarias marinhas (FAO, 1994, apud Caddy & Griffiths, op. cit.)
A Figura 3.1 tambm evidencia que a produtividade

primria do Hemisfrio Norte superior a do Hemisfrio Sul, o que
explica o fato de o Atlntico Norte ser bem mais produtivo, em
termos de pesca, que o Atlntico Sul.
Lana (1996) acrescenta que o oceano tropical corresponde
a 50% da rea total de guas ocenicas globais e 30% da rea total
das plataformas continentais. Apesar disso, responsvel por
apenas 16% da produo pesqueira global. Estes nmeros
constituem um verdadeiro paradoxo, j que os processos
metablicos, refletindo-se no crescimento e nas idades de
reproduo, tendem a ser mais rpidos em latitudes tropicais, onde
a alta diversidade especfica possibilita igualmente a ocupao de
variados habitats e nichos ecolgicos (Longhurst & Pauly, 1987).
44
O debate sobre o uso sustentvel do meio ambiente

marinho e de seus recursos, diante da complexidade da biota
marinha, leva, forosamente, necessidade dos envolvidos de se
familiarizarem com toda uma srie de aspectos tcnicos,
especialmente no que diz respeito aos recursos vivos, sua biologia e
seu entorno (Caddy & Griffths, 1996).
Num primeiro momento importante destacar que a
reproduo e o crescimento dos indivduos, garantia de renovao
dos estoques, limitada pela capacidade de suporte do ambiente
onde ocorrem, o que impe limites ao tamanho dos estoques
capturveis. Ademais, as espcies de peixes, como evidencia
Diegues (1995), so mveis e muitas vezes invisveis,
reproduzindo-se e migrando de um ambiente a outro, obedecendo
a complexos padres.
Torna-se necessrio acrescentar, ainda, que as flutuaes
no tamanho dos estoques explotveis, provocadas tanto por fatores
naturais (disponibilidade de alimentos, temperatura, etc.), como
decorrentes de desequilbrios ambientais ocasionados por atividades
antrpicas, dificultam a previso de safras.
Assim, a mobilidade dos organismos aquticos, a
distribuio geogrfica das populaes, a extenso da rea onde
ocorre a pesca e a ocorrncia de vrias espcies em um mesmo
ambiente, faz com que a pesca comercial, geralmente dirigida a
uma determinada espcie-alvo, termine por impactar as demais
espcies, o que dificulta os estudos de avaliao dos estoques e dos
efeitos da pesca sobre estes.
As caractersticas anteriormente expostas de forma
resumida representam, sem dvida, alguns dos grandes desafios para
a gesto dos recursos pesqueiros, conforme ser discutido
posteriormente.
Mas o uso dos recursos a pesca tem uma dinmica
prpria.
3.1.2 Efeitos da pesca sobre os recursos biolgicos e a
socioeconomia da pesca
Desde os primrdios da humanidade, o uso dos recursos
pesqueiros, a partir de processo tipicamente extrativo, responsvel
por importante fonte de protena animal para a alimentao. Nas
45
ltimas dcadas a importncia da pesca como atividade econmica

e social cresceu consideravelmente, chegando a destacar-se como
principal atividade em algumas comunidades, regies e at pases
(Arago & Dias-Neto, 1988).
relevante evidenciar que os recursos pesqueiros no tm
sua origem no trabalho humano e, como destaca Diegues (1983),
ao contrrio da produo industrial, a reproduo dos objetos do
trabalho o pescado se realiza segundo leis de reproduo
biolgica dos cardumes, as quais escapam ao controle do homem.
Nessa mesma linha, OConnor (1994) afirma que um fato que o
capital no controla nem pode controlar a reproduo e
modificao das condies naturais de produo no mesmo plano
em que regula a produo industrial de mercadorias. Marrul-Filho
(op. cit.), apoiado em OConnor (1988), conclui que tanto na
atividade pesqueira quanto na apropriao capitalista dos recursos
ambientais, explicita-se o surgimento das mercadorias fictcias, ou
seja, coisas que no so produzidas como mercadorias, mas que
so tratadas como se fossem.
A pesca encontra nos ecossistemas suas prprias condies
naturais de produo os recursos pesqueiros, classificados na
literatura econmica como recursos naturais renovveis. A Lei de
Crimes Ambientais Lei n. 9.605/98 define pesca como: Todo
ato tendente a retirar, extrair, coletar, apanhar, apreender ou
capturar espcimes dos grupos de peixes, crustceos, moluscos e
vegetais hidrbios, susceptveis ou no de aproveitamento
econmico, ressalvadas as espcies ameaadas de extino,
constantes nas listas oficiais da fauna e da flora.
A explorao dos recursos pesqueiros apresenta os mais
variados padres, contemplando desde mtodos simples e, em
termos unitrios, de baixo impacto ambiental, como a pesca com
linha e anzol, at aqueles que se utilizam artes de arrasto. Estas,
alm de afetarem o recurso, objeto da pescaria, j que, dependendo
do fator de seleo, capturam tudo o que encontram pela frente,
ainda causam significativas alteraes no ambiente.
Gulland (1974), Hancock (1973), Paiva (1983), Arago
& Dias-Neto (1988), Fonteles-Filho (1989), entre outros, descrevem
os possveis resultados da pesca sobre um determinado recurso.
46
A partir da conjugao das descries destes autores e da ilustrao

contida na Figura 3.2, analisa-se esses possveis resultados numa
perspectiva de longo prazo.
O incio da pesca (T) sobre um estoque virgem possibilita a
obteno de altos rendimentos (captura por unidade de esforo
CPUE), em decorrncia da sua elevada abundncia. medida que
a atividade se desenvolve e o esforo de pesca cresce (f1), observa-se
aumento nas capturas totais (C) e, em muitas oportunidades,
tambm no rendimento, pois a habilidade dos pescadores
aperfeioada, ao tempo em que os mtodos e petrechos de pesca so
melhorados. Isto esconde, de certa forma, a reduo da biomassa12
do estoque (vide o incio da curva de CPUE, Figura 3.2).
Essa situao extremamente positiva funciona como um
incentivo ao ingresso de novos pescadores (f1) na atividade. A partir
de certo estgio, observa-se a diminuio da abundncia (queda
da CPUE), fazendo com que os rendimentos individuais decresam,
embora as capturas totais (C) continuem a crescer (T1). Entretanto,
o crescimento das capturas totais no proporcional ao incremento
do esforo de pesca (f1), atingindo, em continuidade, a produo
mxima que o estoque pode oferecer.
Na fase seguinte (T2), no havendo interveno da
autoridade gestora, comum observar-se a sobrepesca, situao
em que por mais que se aumente o esforo de pesca (f2) a produo
total passa a diminuir (C2). Com o passar do tempo e continuando
a aumentar o esforo de pesca (f2), a pescaria pode entrar em
colapso, uma vez que os baixssimos rendimentos (CPUE 2) a tornam
economicamente invivel (T3).
Por outro lado, se ainda na fase T1 forem adotadas medidas
de forma a manter o esforo de pesca estvel (f) e num nvel inferior
quele que possibilita a captura mxima sustentvel CMS e quele
que oferea o mximo rendimento econmico MRE (Figura. 3.7),
e se nenhum outro fator alterar o ambiente, possvel manter a
pescaria em nveis sustentveis para as presentes e futuras geraes.
12
Biomassa definida como sendo o peso total de todos os peixes de uma populao ou de
outro grupo, considerados conjuntamente (Caddy & Griffiths, 1996).
47
Isto resultaria em pequenas flutuaes nas capturas totais (C) ao

longo do tempo.
Em que: T; T1; T2 e T3 tempo em distintos momentos da pescaria.

- C; C1 e C2 captura (em peso) em diferentes situaes.
- f; f1 e f2 esforo em nveis distintos.
- CPUE; CPUE1 e CPUE2 captura por unidade de esforo em diferentes
oportunidades.
Figura 3.2 Possveis comportamentos de uma pescaria (modificada

Arago & Dias-Neto, 1988).
Entretanto, se as medidas de gesto forem adotadas aps

o esforo j ter ultrapassado o nvel recomendvel ou o ponto de
referncia limite (f2 do final de T2, p. ex.), com a sobrepesca j
caracterizada, torna-se necessrio uma significativa reduo do
esforo (f1 do incio de T3, p. ex.) para, algum tempo depois, o
recurso iniciar um processo de recuperao. Observa-se, em
conseqncia, a recuperao parcial da produo total (C1) e do
rendimento (CPUE 1).
relevante destacar, tambm, que a pesca altera a composio
etria (e o tamanho) dos indivduos que compem o estoque. Ou seja,
quando virgem e em equilbrio natural dinmico, o estoque composto,
dominantemente, por classes de indivduos de maiores idades (e
tamanhos). A introduo da pesca altera a estrutura inicial do estoque
e, dependendo da seletividade dos aparelhos de pesca e do nvel de
esforo aplicado, as classes de maiores tamanhos podem ser
drasticamente reduzidas. Prevalecem, ento, indivduos de meia idade
e jovens, especialmente na fase de sobrepesca (Paiva, 1986).
48
Feitas estas consideraes gerais, sero abordados, a seguir,

alguns dos principais conceitos e teorias sobre os enfoques
biolgicos, econmicos e sociais de uma pescaria.
Enfoque Biolgico
Inicialmente importante destacar que no se pretende ser
exaustivo quanto aos vrios modelos, teorias e conceitos utilizados
na biologia pesqueira. A abordagem aqui apresentada limita-se aos
aspectos necessrios para fundamentar futuras discusses.
O enfoque biolgico oferece, fundamentalmente, uma
discusso sobre as possibilidades de avaliao de um estoque
pesqueiro. Para tal considera, preliminarmente, a existncia de dois
blocos de mtodos, um chamado de mtodo direto e outro que
contempla os mtodos indiretos (Saville, 1978).
O mtodo direto, cujo incio aconteceu por volta de 1930,
fundamenta-se na utilizao de instrumentos hidroacsticos, como
o ecossonda, para quantificar a biomassa de um determinado recurso.
Suas principais vantagens esto em no dependerem de sries
histricas das estatsticas de captura, que possibilitam fazer uma
avaliao com bastante rapidez e que podem ser utilizados para
avaliao preliminar do potencial de populaes ainda inexploradas.
As tcnicas acsticas, entretanto, no so adequadas para a maior
parte das populaes demersais e, assim, aconselhvel utiliz-las
em combinao com a pesca exploratria (Saville, op. cit.).
O mtodo indireto 13 est classificado em dois grupos
principais: modelos analticos e modelos holsticos, os quais
sero abordados a seguir.
a) Modelos analticos
Os modelos analticos so baseados em descries
pormenorizadas do estoque e so exigentes em termos de qualidade
13
As consideraes sobre os mtodos indiretos tiveram como base Sparre & Venema
(1997).
49
e quantidade de dados. Desenvolvidos, entre outros, por Baranov

(1914), Thompson & Bell (1934) e Beverton & Holt (1956),
necessitam do conhecimento da composio etria das capturas e
tm como idias bsicas, o seguinte:
Se existirem poucos peixes velhos, o estoque est

sobreexplorado (sobrepesca de crescimento) e a presso
de pesca sobre este deve ser reduzida;
Se existirem muitos peixes velhos, o estoque est
subexplorado e mais peixes podem ser capturados para
maximizar os resultados da pescaria.
Os modelos analticos so modelos estruturais por idades
que trabalham com conceitos como taxas de mortalidade, taxas de
crescimento individual e coorte.14 A Figura 3.3 apresenta um
exemplo (hipottico) da dinmica de uma coorte na forma grfica,
do nmero de sobreviventes (A), do comprimento do corpo dos
indivduos (B), do peso do corpo (C) e da biomassa total (D). A
curva (A) mostra o declnio no nmero de sobreviventes em funo
da idade da coorte. A curva (B) mostra como o comprimento mdio
individual do corpo aumenta medida que a coorte envelhece. A
curva (C) demonstra o peso total individual correspondente,
enquanto a curva (D) representa a biomassa total da coorte, isto ,
o nmero de sobreviventes multiplicado pelo peso mdio do corpo
em funo da idade da coorte.
A anlise de populao virtual (VPA) basicamente uma
anlise das capturas da pesca comercial obtida da estatstica da
pesca, combinada com informaes detalhadas sobre qual a
contribuio de cada coorte para as capturas, que geralmente
obtida de programas de amostragens ou leituras de idade. A idia
que fundamenta o mtodo analisar aquilo que mensurvel, a
captura, que adicionada a uma estimativa da mortalidade natural
(M) possibilita calcular a populao que deve ter existido para
produzir essa captura. Portanto, a VPA lida com a populao numa
perspectiva histrica. A vantagem da VPA que, uma vez
14
Para Sparre & Venema (op. cit.), coorte um grupo de peixes com a mesma idade e
pertencendo ao mesmo estoque.
50
conhecida a histria dessa pescaria, torna-se mais fcil prever as

capturas futuras.
A anlise de coorte (que pode ser baseada em idade ou
comprimento) conceitualmente idntica de VPA, mas a tcnica de
clculo mais simples e baseia-se em uma aproximao que mostra o
nmero de sobreviventes de uma coorte durante um ano. Na verdade,
a captura obtida continuamente durante o ano, mas na anlise de
coorte assume-se que todos os peixes so capturados em um nico dia
(1 de julho metade do ano). Assim, anda-se para trs no tempo,
estimando um novo nmero do estoque, passo a passo.
fundamental destacar que esses modelos podem ser
utilizados para prever os efeitos do incremento de uma pescaria e
das medidas de regulamentao, tais como aumento ou reduo
da frota pesqueira, mudanas no tamanho da malha, perodos de
Figura 3.3 A dinmica de uma coorte (Sparre & Venema, 1997).
51
defeso, fechamento de reas de pesca, etc. Portanto, constituem

uma ligao direta entre a avaliao de estoques e a gesto do uso
dos recursos.
O primeiro modelo de projeo foi desenvolvido por
Thompson & Bell (1934), sendo utilizado para prever os efeitos
de alteraes do esforo de pesca nas capturas futuras, enquanto
a VPA e a anlise de coorte so usadas para determinar o nmero
de peixes que deveria estar presente no mar, para justificar uma
determinada captura sustentvel, e o esforo de pesca que deveria
ter sido aplicado em cada grupo de idade ou de comprimento,
para obter dada captura em nmero. Portanto a VPA e a anlise
de coorte so chamados de modelos histricos ou retrospectivos,
enquanto o desses autores denominado de projeo.
O modelo desenvolvido por esses autores uma
ferramenta muito importante para o cientista pesqueiro
demonstrar os efeitos que certas medidas de regulamentao tero
sobre a captura, a biomassa e o rendimento da captura. Entre
essas medidas citam-se: mudanas no tamanho mnimo da malha
ou de primeira captura dos indivduos, diminuio ou aumento
do esforo de pesca e perodos de defeso.
Ele permite, ainda, incorporar o valor da captura, o que
tem tornado a base para o desenvolvimento dos chamados modelos
bioeconmicos, que so extremamente teis na formulao de
previses necessrias s decises na gesto das pescarias.
Esse mtodo consiste em dois passos principais: 1)
fornecimento de dados de entrada essenciais e opcionais matriz
de referncia de F-por-idade; nmero de recrutas e matriz de peso
ou comprimento, por idade; e 2) clculo dos resultados na forma
de previso das futuras capturas, nveis de biomassas e at mesmo
o rendimento dessas capturas.
A Figura 3.4 mostra um resultado hipottico da aplicao
do modelo de Thompson & Bell, baseada em comprimento, para
uma dada pescaria, onde se observam: as curvas de captura total
(C), rendimento total (R) e biomassa mdia (B).
52
Figura 3.4 Representao grfica dos resultados hipotticos da anlise

de Thompson & Bell baseada em comprimento, para uma dada pescaria
(Sparre & Venema, op. cit.).
Verificam-se, tambm, os pontos de Captura Mxima

Sustentvel (CMS) e Mximo Rendimento Econmico (MRE), os
quais no correspondem a um mesmo Fator-F (X), resultado possvel
quando o preo do quilo do pescado varia com o tamanho (comum
com o camaro, p. ex.). Uma outra observao hipottica que se
a referida pescaria estivesse operando com um nvel de esforo
equivalente a 1,0 (fator-F = 1,0), o recurso estaria em situao de
sobrepesca e seria necessria uma reduo desse esforo para algo
em torno de 0,5 (fator-F = 0,5).
Pela enorme quantidade de clculos requeridos, o
chamado modelo de Thompson & Bell no obteve popularidade
at a introduo dos computadores. Durante esse perodo, um
modelo que se consagrou pela simplicidade foi desenvolvido por
Beverton & Holt (1957) que se basearam em dados de captura
por recruta.15 Atualmente, com a disseminao da informtica,
este modelo vem sendo substitudo por aquele onde a VPA e a
anlise de coorte so aplicadas.
15
Recruta o peixe que, atingindo uma determinada idade (Tr), passou a ser vulnervel s
artes de pesca. Recrutamento o conjunto de recrutas de uma determinada classe de
idade ou coorte (adaptado de Sparre & Venema, op. cit.).
53
O modelo de Beverton & Holt, ou de rendimento por

recruta (Y/R), descreve o estado do estoque e a captura em uma
situao cujo padro de pesca vem sendo o mesmo durante um
tempo suficientemente longo, de modo que todos os peixes vivos
vm sendo submetidos ao mesmo padro desde que foram
recrutados. Existem extenses do modelo que trata da fase de
transio aps uma mudana no padro de pesca, mas raramente
so utilizadas, pois os modelos do tipo Thompson & Bell fornecem
descries mais simples de situaes onde no se observa o equilbrio.
A Figura 3.5 ilustra o resultado hipottico da aplicao do
modelo de Beverton & Holt para diferentes idades de primeira
captura (Tc), onde fica demonstrado que para cada Tc existe um
ponto de rendimento mximo sustentvel (YMS), idade esta que
depende, por sua vez, do tamanho da malha utilizada na pescaria.
Assim, cada alterao no tamanho da malha, ou seja, em Tc,
resultar num diferente RMS, onde a mais alta obtida para o
maior valor de Tc, com um nvel de esforo (F) ligeiramente superior.
O rendimento sustentvel mais elevado, vlido para uma certa
combinao de Tc e F, pode ser determinado pela combinao de
diferentes valores desses dois parmetros.
Figura 3.5 Curva de captura por recruta (Y/R) para diferentes idades de
primeira captura (Tc) (modificado Sparre & Venema, op. cit.).
54
O modelo permite, ainda, calcular a biomassa, por recruta,

e o rendimento relativo, por recruta, j que os valores absolutos de
Y/R, expressos em gramas, no tm muita importncia para o
propsito da gesto pesqueira. importante determinar as
variaes de Y/R para diferentes valores de F. Por exemplo, se F
aumentar em 20%, a captura ir decrescer em 15%. Beverton &
Holt (1966) tambm desenvolveram um modelo de captura
relativa, por recruta, que oferece a grande vantagem de exigir
menos parmetros e, ao mesmo tempo, especialmente til para
avaliar o efeito da regulamentao do tamanho da malha.
Espera-se que a partir dos resultados obtidos pelos modelos
de projeo, os gestores tomem as medidas para regular a
explorao a um nvel no qual se obtenha o mximo rendimento,
tanto no sentido biolgico quanto no econmico, numa base
sustentvel, ou seja, sem comprometer as futuras capturas.
Uma previso exata dos rendimentos futuros pelos
mtodos de projeo geralmente no possvel, pois os estoques
raramente se encontram em condies de equilbrio esttico, o que
um pressuposto para a aplicao dos vrios modelos. Foi
demonstrado (Sharp & Csirke, 1984) que a abundncia de certos
estoques, em particular pequenas espcies pelgicas que ocorrem
em reas de ressurgncia, geralmente dependem dos fatores
ambientais que esto fora do controle humano. Nestes casos, os
valores previstos nos modelos so praticamente nulos. No entanto,
no caso de algumas espcies pelgicas e para a maioria das pescarias
demersais de peixes e camares, os modelos tm se mostrado
extremamente teis.
b) Modelos holsticos
Os modelos holsticos so usados em situaes em que a
disponibilidade de dados limitada, como no incio da explorao
de um recurso at ento, no explorado; em casos de capacidade
limitada de amostragem, entre outras. Portanto, quando no
existem dados de entrada na qualidade ou quantidade requeridas
para modelos analticos.
55
Nestes casos, uma soluo seria iniciar a coleta de dados

necessrios para viabilizar, no futuro, aquela abordagem. Entretanto,
como isto pode levar anos, existe sempre alguma informao a ser
extrada e uma recomendao baseada na anlise de dados limitados
sempre melhor do que um palpite no fundamentado.
Buscando contemplar situaes em que os dados sejam
limitados, existem os mtodos holsticos simples, menos exigentes,
mas que consideram o estoque como uma biomassa homognea.
Entre tais mtodos, dois so muito utilizados: o modelo de produo
geral e o mtodo de rea varrida.
O mtodo de rea varrida baseado na captura por
unidade de rea prospectada com arrasto de fundo. Das densidades
de peixes observadas (peso por rea varrida no arrasto), obtm-se
uma estimativa da biomassa no mar, da qual se obtm uma
estimativa da CMS. Este mtodo impreciso e prev somente a
ordem de magnitude da CMS para recursos demersais. Revises
da teoria envolvida nesse mtodo so encontradas em: Gulland
(1975), Saville (1977), Troadec (1980), Doubleday (1980) e Grosslein
& Laurec (1982).
Os modelos de produo geral ou modelos sintticos
podem ser aplicados quando se dispe de razoveis estimativas da
captura total por espcie e/ou da captura por unidade de esforo
(CPUE), por espcie, e o esforo de pesca correspondente para um
certo nmero de anos. O esforo deve ter passado por substanciais
alteraes ao longo do perodo coberto.
A Figura 3.6 ilustra a aplicao dos modelos de Schaefer
e de Fox para uma pescaria hipottica onde se constatam: as
capturas mximas sustentveis (CMSs) e os nveis de esforo timo
(fot) para os dois modelos. Observa-se, tambm, que para uma
mesma srie de dados, normalmente so obtidos resultados
ligeiramente diferentes.
Dada a simplicidade da aplicao desses modelos, poderse-ia perguntar por que a preocupao em utilizar modelos
complicados, quando se poderia facilmente estimar a CMS por meio
de modelos de produo geral? O ganho em simplicidade com o
uso desses modelos em relao ao de Beverton & Holt obtido s
custas de uma srie de suposies acerca da dinmica dos estoques,
as quais podem ser (e quase sempre so) difceis de serem
56
justificadas. Entre as suposies citam-se: estoque em situao de

equilbrio; o nvel de esforo de pesca no altera a dinmica do
estoque; o coeficiente de capturabilidade (ou poder de pesca) do
esforo considerado no se altera no tempo; e a desconsiderao
das flutuaes ambientais, entre outras.
Onde: (S) = Schaefer

(F) = Fox
(S/F) =Schaefer/Fox
Y = captura
f = esforo
Figura 3.6 Ilustrao da aplicao dos modelos de Schaefer e Fox para

uma pescaria hipottica (Sparre & Venema, 1997).
Enfoque Econmico
Tanto o modelo de Thompson & Bell como o de Beverton
& Holt, apresentados na sesso anterior, podem descrever as
interaes econmicas de uma pescaria (Figura 3.5). Por isso, o uso
57
desses modelos muito importante como suporte tcnico tomada

de deciso por gestores de pesca, especialmente no tocante
mudana no tamanho da malha da arte de pesca utilizada,
introduo ou alterao do tamanho mnimo de captura de um
determinado recurso, adoo de defesos, e definio ou alterao
do nvel de esforo de pesca. Nessas oportunidades, tais mtodos
permitem avaliar os possveis ganhos e perdas de curto e longo
prazos e, assim, definir alternativas que maximizem os benefcios
econmicos da atividade.
Estes modelos podem ser particularmente importantes para
possibilitar o mximo de benefcio biolgico e econmico de
pescarias cujas espcies-alvo obtm preos diferenciados e
diretamente proporcionais ao seu tamanho, como no caso das
lagostas e camares. Suas aplicaes possibilitam encontrar
parmetros timos para o nvel de esforo a ser empregado, o
tamanho mdio dos indivduos a serem capturados, a captura e a
receita mxima, dentre outros, de forma a permitir a recomposio
do estoque e, portanto, o futuro da pescaria.
De forma mais simples, por serem menos exigentes na
quantidade e qualidade dos dados, tambm se pode partir dos
chamados modelos de produo geral, j mencionados, para avaliar
o comportamento de uma pescaria sob o aspecto econmico. A
literatura especializada sobre essas teorias pode ser encontrada em
Gordon (1954), Schaefer (1954), Clark (1976), Clark (1985) e GmezLobos (1991), apud Andrade (1993).
Troadec (1984) analisa o comportamento econmico de
uma pescaria por meio da relao entre as curvas de quantidade
capturada e a sua correspondente, de valor total (a), considerando
que esta proporcional curva de quantidade capturada; o
rendimento econmico bruto (b); o benefcio econmico marginal
bruto (c) e lquido (d) e o custo total (e). (Figura 3.7). relevante
destacar que quando a curva de benefcio marginal (c) passa pelo
valor 1 obtm-se os maiores lucros na pescaria. Isso significa que o
incremento unitrio do custo total ficar coberto pelo incremento
correspondente do valor da produo resultante e neste ponto
que ocorre o mximo rendimento econmico (MRE). Em
decorrncia, se o objetivo do gestor levar em conta, essencialmente,
o lucro, o esforo de pesca deveria permanecer no nvel que oferece
58
o MRE, mesmo sabendo que o estoque poderia suportar um esforo

superior e obter uma maior produo at prximo do ponto de
CMS (maior oferta de alimento e de emprego) de forma continuada
e sustentvel.
Enfoque Social
Troadec (1984) afirma que o nmero de empregos no setor
de captura ser aproximadamente proporcional ao esforo de
pesca. A necessidade de limitar ou, inclusive, reduzir a pesca de
um determinado recurso afetar diretamente a possibilidade de
emprego. Por outro lado, a renda individual mdia ser mais
elevada quanto mais baixo for o ndice de explotao do estoque
ou quanto menor for o esforo de pesca empregado (vide curva b,
Figura 3.7).
Onde:
a1- quantidade capturada;
valor total das capturas
b1 - rendimento econmico
bruto
c1- benefcio econmico
marginal bruto
d1 - benefcio econmico
total lquido
e1 - custo total
MSY = CMS = captura
mxima sustentvel
MEY = MRE = mximo
rendimento econmico
Figura 3.7 Modelo econmico de uma pescaria composta de uma s

espcie, de um s sistema de pesca e de um s conjunto de pescadores
(Troadec, 1984).
59
Ainda segundo o mesmo autor, a maximizao de emprego

e a melhoria da renda individual mdia representa um conflito
direto. Por outro lado, em regies em que so limitados os recursos
acessveis pesca artesanal ou de pequena escala, o fator
preponderante, na hora de determinar o nvel de explotao,
poderia ser a busca de caminhos que provocassem o mnimo de
desemprego. Especialmente em pases onde a gerao de emprego
em outros setores da economia nacional tambm seja crtico.
Outro exemplo de conflito entre emprego e renda
individual o que ocorre em pases em desenvolvimento que
dispem de recursos pesqueiros abundantes, cujas pescarias
nacionais so modestas e a explorao complementada com a
associao com estrangeiros. Neste caso, tais pases podem
considerar prefervel o bloqueio ou suspenso, em parte, da pesca
por estrangeiros a um nvel tal, que compense o rendimento
inicialmente menor de seus pescadores.
Em pases onde os custos de oportunidade da mo-de-obra
so baixos, sobretudo em funo do elevado ndice de desemprego,
os custos totais de explotao sero reduzidos. Em decorrncia,
pode ocorrer o deslocamento do ponto de MRE at o de RMS
(Figura 3.7). Ou seja, no plano social, se justificaria o emprego de
maior quantidade de pessoas e, assim, um esforo de pesca mais
elevado. Porm, o timo socioeconmico no poder alcanar o da
RMS, pois ele equivaleria a admitir que os custos totais de produo,
includos os de oportunidade da mo-de-obra, poderiam ser nulos.
Troadec (op. cit.) pondera que a opinio com freqncia
admitida de que o volume de emprego aumenta com a taxa de
explorao, no vlida quando se considera, ao mesmo tempo,
os efeitos sobre o emprego nas atividades conexas, como
beneficiamento, distribuio e comercializao, assim como as
repercusses no produto nacional bruto. A atividade da construo
naval, quase sempre, diretamente proporcional ao esforo de
pesca; no cabe dizer o mesmo nas subseqentes atividades
secundrias induzidas. Neste ltimo caso, o volume de suas
atividades depender, sobretudo, da tonelagem desembarcada. Por
conseguinte, a quantidade de emprego deveria ser mxima em torno
do RMS. J nos setores secundrios e tercirios pode ser vrias vezes
inferior ao do setor primrio.
60
As estimativas de efeitos multiplicadores so raras. Para a

pesca artesanal se fala de coeficientes de dois a trs, podendo
inclusive chegar a sete ou oito em algumas pescarias industriais.
Na realidade, quanto mais elevados forem os benefcios lquidos
econmicos e sociais no beneficiamento e na comercializao em
relao ao total obtido, mais interesse h na obteno de uma
captura superior ao MRE e prxima RMS.
Ademais, deve-se ter em conta os efeitos da racionalizao
da pesca no crescimento econmico. Como j abordado, um
controle que mantenha o esforo de pesca em um nvel prximo do
MRE pode oferecer rendas econmicas substanciais que poderiam
ser empregadas:
pelas autoridades encarregadas da gesto das pescarias

para criar novos empregos com o objetivo de promover
pescarias sobre recursos pouco aproveitados ou em
atividade nova (p. ex., a aqicultura);
pelos prprios pescadores, para a criao de atividades
complementares ou substitutivas (p. ex., o turismo) e o
aperfeioamento de seus instrumentos de trabalho o
que levar consigo um incremento de empregos nas
atividades e nas indstrias de equipamentos (Newton,
1978) na melhoria de suas condies de vida (p. ex.:
alojamento ou residncia).
Troadec (op. cit.) conclui que a taxa mxima de emprego,
em todo o setor pesqueiro, depende s em parte da mo-de-obra
ocupada nas atividades de captura. Fatores como custo de
oportunidade da mo-de-obra, maior ou menor pronunciamento
da curva de produo, importncia do custo do trabalho nos gastos
totais de produo, efeito multiplicador nas atividades
complementares e rendimento econmico lquido, produzido pela
pesca, tambm influenciam na taxa de emprego.
Na verdade, em determinadas situaes o mximo de
emprego no ficaria to distante do RMS como se poderia admitir
e podendo situar-se, inclusive, esquerda do rendimento mximo
(veja Figura 3.7).
61
Portanto, para que uma poltica de pesca tenha o fim social

como objetivo principal, seria necessrio que ela estivesse
fundamentada em uma anlise apropriada do conjunto dos fatores
pertinentes. necessrio que se reconhea, entretanto, que o
emprego e a renda auferida apenas parte do amplo campo que
integra os aspectos sociais dos que vivem da atividade pesqueira.
Mas a quem pertencem os recursos pesqueiros? Como se
tem acesso a esses recursos? Esses so os prximos aspectos a serem
considerados.
3.1.3 A propriedade e o acesso ao uso dos recursos
pesqueiros marinhos
Marrul-Filho (2001), apoiando-se em Fenny et al. (1990) e
em Van Der Elst et al. (1997), descreve cinco categorias de
propriedade dos recursos pesqueiros, quais sejam:
a) Propriedade comum - para os recursos de propriedade
comum no existem proprietrios e nem direitos de
propriedade; o acesso aos recursos no regulado, sendo
aberto e livre para qualquer indivduo ou empresa. Muitos
autores consideram recursos de propriedade comum como
recursos de livre acesso;
b) Propriedade privada - aqui os direitos de propriedade
pertencem aos indivduos ou s empresas que tm direitos
exclusivos de uso. Como recursos privados, so
administrados por seus proprietrios que tambm tm o
direito de manter para si ou vender, no todo ou em parte,
tanto os recursos em si como o esforo de pesca que lhes
pertence e com o qual se apropria de tais recursos.
Configuram-se, assim, as condies de exclusividade e
transferibilidade, caractersticas dos bens privados,
cabendo ao Estado apenas assegurar os direitos da
propriedade privada;
a) Propriedade comunal ou comunitria - nesse caso, os
recursos pertencem a uma comunidade ou a usurios que
mantm entre si um alto grau de interdependncia. Os
recursos so administrados coletivamente, sendo os direitos
62
de uso vedados a terceiros. Internamente comunidade, no

existem as condies de exclusividade e transferibilidade,
sendo o direito de uso e acesso igual para todos. Os direitos
de propriedade comunal ou comunitria podem ser
assegurados e reconhecidos pelo Estado ou simplesmente
existir de fato, pela tradio ou direitos de ancestrais. Em
geral, as regras de uso dos recursos so estabelecidas pela
comunidade proprietria associada em maior ou menor grau
com o Estado;
b) Propriedade do Estado - os recursos sob propriedade
do Estado se caracterizam por encontrarem nessa
instncia o poder decisrio sobre o nvel e a natureza da
explotao. O Estado como proprietrio dos recursos pode
explor-lo diretamente ou alocar direitos de uso a seus
cidados ou empresas.
c) Propriedade Global ou Internacional - os recursos que
ocorrem alm das zonas econmicas exclusivas - ZEEs so
considerados de propriedade ou uso comum das naes,
prevalecendo para eles, em princpio, a regra do livre
acesso. No entanto, para recursos de grande importncia
econmica ou ambiental, convenes, acordos ou tratados
internacionais regulamentam os principais parmetros da
explotao, tentando evitar o livre acesso e suas implicaes
negativas sobre a sade dos estoques e a lucratividade dos
empreendimentos econmicos.
No Brasil os recursos pesqueiros marinhos constituam-se o
que se chama de res nullius coisas de ningum e a ao do Estado
sobre esses bens se faziam mediante o domnio eminente (direitos de
administrao e de polcia na jurisdio inerente soberania do
territrio), que justificou regimes especiais como o da pesca.
Atualmente, a tutela do Estado sobre esses bens mais
abrangente, j que o artigo 20 da Constituio Federal, promulgada
em 1988, define que os recursos vivos do mar territorial, da
plataforma continental e da zona econmica exclusiva, integram
os bens da Unio.
63
Entretanto, Lia D. C. Dornelles, servidora do Ibama e

jurista com vasto conhecimento em direito ambiental, esclarece,
em entrevista especfica que, o pertencer Unio no significa que
esses recursos pesqueiros so de propriedade da Unio no sentido
de que esta pode usar, gozar e dispor, na lgica de apropriao
privada. Isto , o fundamento da submisso dos recursos pesqueiros
dominialidade pblica no se encontra na vontade da Unio em
dispor desses bens e com eles praticar atos de comrcio. Encontrase, sim, na necessidade de conservao desses recursos ambientais
e, para tanto, torn-la efetivamente gestora desses bens em prol do
interesse da sociedade.
Esse novo estatuto jurdico relativo propriedade dos
recursos pesqueiros leva a que se analise a questo considerandose, tambm, o artigo 225 da Constituio Federal e o artigo 3, da
Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, vez que os recursos pesqueiros
tambm fazem parte dos recursos ambientais.
Cabe evidenciar que o artigo 225 da Constituio Federal
estabelece que:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Marrul-Filho (op. cit.), apoiado ainda em Derani (1997),
pondera que o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a que
todos tm direito de usufruir, apresenta-se como sendo
simultaneamente um direito social e individual. Da, acrescenta,
que desse direito de fruio no advm nenhuma prerrogativa
privada, pois sua realizao est intrinsecamente ligada sua
realizao social.
Argumenta Dornelles (1999), apoiando-se em Benjamin
(1993), que como macrobem, o meio ambiente sempre bem pblico
e como microbem sua acepo fragmentada pode ser pblico
ou privado. A autora concorda com Farias (1998), ao advogar que
a Constituio Federal ao definir o meio ambiente como bem de
uso comum do povo, mostra categoricamente que no aceita a
privatizao da natureza.
64
Ao contemplar o direito de usufruir um meio ambiente

ecologicamente equilibrado e estabelecer o dever de proteg-lo para
as presentes e futuras geraes, a Constituio Federal de 1988
avana consideravelmente, vez que esse dever no seja um nus
atribudo apenas ao Poder Pblico, mas tambm coletividade.
Nesse particular, Marrul-Filho (op. cit.) pondera que a
responsabilidade social que reveste o dever de proteger o meio
ambiente aduz que o Estado e a sociedade construam espaos de
colaborao e participao no processo de tomada de deciso quanto
ao uso dos recursos ambientais, bem como da formulao de normas
que lhe d conseqncia, ou seja, demanda a formulao e
implementao de polticas pblicas que balizem o comportamento
dos agentes econmicos e sociais no aproveitamento de tais recursos.
Os argumentos expostos anteriormente levam concluso
de que os recursos pesqueiros, na atualidade e quando em guas
jurisdicionais do pas, enquadram-se na categoria de propriedade
do Estado, j que, quando em guas internacionais, so de
propriedade global ou internacional, conforme definido na
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (UN, 1994).
O acesso aos recursos pesqueiros, como uma das variveis
fundamentais para a gesto dos seus usos, condicionado pela
tutela do Estado, assim como pelas variveis econmicas, sociais,
culturais, biolgicas e polticas, vigente em cada pas.
Segundo Scott (1999), o livre acesso caracterizou as normas
e formas de apropriao dos recursos at os primrdios do sculo
XX. Esse sistema predominante de acesso no impediu a existncia
de algumas normas de controle entre comunidades pesqueiras
aborgines em vrias partes do mundo, que adotaram o regime de
propriedade comunal.
Para Hardin (1968), o livre acesso, traduzido na ausncia
de restries entrada de novos participantes na pescaria,
possibilitaria o crescimento continuado do esforo de pesca. Quando
este passasse a causar diminuio nas capturas e, em conseqncia,
decrscimo na margem de lucro, os pescadores individuais,
presididos pela lgica de que hoje tem mais peixe a ser pescado
que ter amanh, ao invs de diminurem o esforo empregado,
65
tenderiam a aumentar seu poder de pesca. A prevalncia dos

interesses imediatos dos benefcios individuais sobre aqueles da
coletividade levaria sobrepesca e, at mesmo, exausto do recurso,
culminando com o que Hardin (op. cit.) denominou de a tragdia
dos comuns. Incluem-se, nessa tragdia, como ressalta Christy
(1983), os conflitos entre distintas categorias de pescadores (pequena
e grande escalas ou que utilizam artes de pesca diferentes, etc.).
Cabe destacar, em concordncia com a observao feita
por Berkes (1989), que o conceito de tragdia dos comuns confundiu
recursos de propriedade comunal com aqueles sobre os quais no
existia qualquer direito de propriedade ou cujo acesso livre, para
os quais a posio de Hardin (op. cit.) irreparvel.
O Estado, utilizando-se do seu poder de regulao16 sobre
o uso de recursos pesqueiros de sua propriedade, pode promover
um acesso muito prximo daquele de propriedade privada. A
principal forma de assim proceder por meio da adoo do sistema
de cotas individuais transferveis, que as vende sob vrias formas
aos indivduos ou empresas.
A forma de acesso aos recursos de propriedade comunal
, normalmente, definida pelos comunitrios, algumas vezes em
negociao com o Estado e, em geral, excluindo totalmente aqueles
que no fazem parte da comunidade. Segundo Christy (op. cit.), o
direito de uso territorial em pescarias marinhas pode ser empregado
com vantagens para o Estado e a comunidade, como forma de
reconhecer a propriedade dos recursos, alm de ser uma forma de
legitimao poltica e jurdica ao acesso.
relevante destacar que nas ltimas dcadas tem
dominado o sistema de acesso limitado ou regulado por cada
Estado, j que estes, geralmente, figuram legalmente como os
proprietrios dos recursos pesqueiros, quando dentro das guas
sob suas jurisdies.
Assim, a FAO (2000) exemplifica que em muitos casos
os direitos pesca no outorgam a propriedade efetiva dos mesmos
16
Regulao aqui entendida como "atos que visam garantir que o sistema de acumulao
dominante se reproduza no mdio prazo, atravs da acomodao, mediao e normalizao
das tendncias de crise" (Peck & Tickell, 1992).
66
recursos s pessoas. Acrescenta que nos Estados Unidos e na

Austrlia, os recursos naturais, como os pesqueiros, so
respectivamente recursos pblicos e da Coroa, e os direitos de
propriedade na pesca se definem em termos de um direito do
indivduo de pescar ou utilizar de outra forma os recursos
pesqueiros. Em outros pases, como Japo e Taiwan, existem casos
em que os direitos de propriedade sobre os recursos pesqueiros
pertencem s comunidades locais.
Os Estados tm, majoritariamente, promovido o acesso
limitado ou regulado por meio da outorga onerosa de um nmero
finito de licenas de pesca para um determinado recurso ou para
uma delimitada rea de pesca. Esse nmero finito de licenas pode
estar ou no associado a um outro conjunto de regras que, no todo,
buscam assegurar o uso sustentvel dos recursos pesqueiros.
No Brasil, como ser discutido detalhadamente no
captulo 4, antes de 1988 e, mesmo na atualidade, a fragilidade do
Estado tem possibilitado que o sistema de licenas17 praticado leve
o uso dos recursos pesqueiros para uma situao muito prxima
daquela descrita por Hardin (op. cit.).
Cabe acrescentar, ainda, que em guas internacionais
os recursos pesqueiros so juridicamente classificados como de
livre acesso. Neste caso, dependendo da situao da pescaria e
do recurso, a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do
Mar CNUDM (UN, 1994) estabelece que os Estados devem buscar
formas de cooperao objetivando assegurar o uso sustentvel dos
recursos pesqueiros. Com a sua entrada em vigor, a partir de 16 de
novembro de 1994, tem sido crescente a existncia de regras
previamente acordadas, em fruns internacionais especficos, que
disciplinam o acesso a esses recursos.
Mas para que os recursos e a atividade pesqueira ofeream
o mximo de benefcios para as presentes e futuras geraes
necessrio que o Estado desempenhe o seu papel.
17
No discutiremos aqui as diferenas jurdico-administrativas entre licena, autorizao

e permisso. Para efeito desta dissertao entendemos que licena o ato precrio e
discricionrio pelo qual o Estado autoriza um produtor privado a extrair recursos
pesqueiros que, por fora constitucional, pertencem ao Estado.
67
3.2 O Papel do Estado e das Polticas de Uso

As caractersticas dos recursos e da atividade pesqueira,
especialmente aquelas relacionadas com os direitos de propriedade
e acesso, deixam claro que a coordenao do processo de gesto do
uso dos recursos pesqueiros misso do Estado.
Assim, especialmente quanto responsabilidade social,
prevista na Constituio Federal, no tocante ao dever de proteger
o meio ambiente, fica clara a necessidade de que Estado e a
sociedade devem construir espao de colaborao e participao
no processo de tomada de deciso.
Uma das formas de construo desse espao pode se dar
quando da definio e implementao de polticas. Neste sentido
Przeworski (1993) pondera que os indivduos podem escolher,
mas a sociedade no pode. A no ser em um processo democrtico
(majoritariamente imperfeito) em que polticas sejam explicitadas
nas campanhas eleitorais ou, quando da elaborao das mesmas,
acontea um amplo envolvimento dos segmentos sociais, o que
nem sempre ocorre, especialmente em democracias frgeis como
a brasileira (no perodo aqui analisado dominou o regime de
exceo ditadura).
Feitas estas consideraes iniciais, acredita-se ser
importante fazer uma breve abordagem sobre alguns aspectos
histricos e evolutivos do Estado, das polticas pblicas e das
instituies, as quais serviro de base para fundamentar as
discusses que acontecero no decorrer desta dissertao.
3.2.1 Aspectos histricos e evolutivos do papel do Estado
Segundo Rosanvallon (1997), o Estado moderno, tal como
pensado e construdo do sculo XIV ao sculo XVIII, define-se
como Estado-protetor. o que o distingue de todas as formas
polticas anteriores de soberania. Este Estado Novo se baseia na
realizao de uma dupla tarefa: a produo da segurana e a
reduo da incerteza. Pensar o Estado e reconhecer o direito dos
indivduos proteo a mesma coisa. O nascimento do indivduo
68
e do Estado Moderno participam, assim, do mesmo movimento.

Um no pode existir sem o outro. o Estado que faz o indivduo
existir como sujeito e, portanto, com direitos, porque ele tem por
objetivo proteger esses direitos: no h Estado-protetor sem
indivduo portador de direitos, assim como no h indivduo que
realize esses direitos sem Estado-protetor.
Nessa concepo de Estado, a segurana dos
indivduos implica, igualmente, no reconhecimento e na garantia
de um outro direito, o de propriedade. A propriedade o
prolongamento, o atributo indissocivel do indivduo. O direito
de propriedade redutor de incerteza e produtor de segurana.
Indivduo, propriedade e Estado-protetor so indissociveis. O
fim capital e principal, em vista do qual os homens se associam
nas repblicas e se submetem a governos, a conservao de
sua propriedade.
Importa saber como se operou a passagem dessa concepo
protetora para a concepo providencial de Estado. O Estadoprovidncia18 , de fato, muito mais complexo do que o Estadoprotetor: no tem apenas por funo proteger as aquisies (a vida
ou a propriedade); visa igualmente aes positivas, como a de
redistribuio de renda, de regulamentao das relaes sociais,
de responsabilizao por certos servios coletivos, etc.
Nos ltimos quarenta anos, a extenso do Estado-providncia
tem se desenvolvido sob os auspcios da equao Keynesiana. Ela
estabelece a correspondncia global entre os imperativos do crescimento
econmico e as exigncias de uma maior eqidade social no mbito de
um Estado econmico e socialmente ativo.
A poltica keynesiana, concebida como um mecanismo
anticrise, hoje questionada pela crise econmica. Suas receitas
se mostraram to incapazes de reduzir o desemprego quanto os
remdios da poltica clssica durante os anos 30 do sculo XX. Disso
decorre simultaneamente uma crise do Estado-providncia e uma
avaria da social-democracia. A crise dos anos 30 produziu um
18
Segundo Rosanvallon (1997), a expresso de origem francesa (de 1860). J a

expresso inglesa Welfare State (estado do bem-estar) muito mais recente (sculo
XX dcada de 40).
69
fortalecimento do Estado-providncia. A crise atual tende a

retornar o liberalismo. esta a nica via pensvel e possvel?
O retorno do liberalismo, pondera Rosanvallon (op. cit.),
deve ser compreendido no seu sentido mais global de doutrina
baseada na denncia de um papel demasiado ativo do Estado e na
valorizao das virtudes reguladoras do mercado. , portanto, sobre
a exclusiva base de um clculo custo-benefcio que o liberalismo
contemporneo pretende afirmar sua superioridade.
No cerne da argumentao liberal est a idia de que dois
Estados coexistem no Estado-moderno: um Estado de direito,
guardio da democracia e fiador das liberdades essenciais, e um
Estado intervencionista, destruidor dessas liberdades.
Seria necessrio, pois, reduzir ou suprimir o segundo para
conservar apenas o primeiro. Mas, como distingui-los? A partir de
que critrios? Como definir praticamente o bom Estado mnimo?
As respostas a estas perguntas so aparentemente simples.
Entretanto os tericos do liberalismo, desde o sculo XVIII e at o
final do sculo XX, (Smith, Benthan, Burke, Hamboldt), defensores
de que os limites do Estado devem recortar a fronteira entre o
econmico e o poltico, ou se preferir, entre o privado e o pblico,
no conseguiram formular um critrio preciso de delimitao sobre
a dimenso desejvel do Estado. Este paradoxo resulta da ausncia
de uma verdadeira teoria liberal do Estado nessa doutrina.
Para Anderson (1995), o neoliberalismo, como fenmeno
distinto do liberalismo clssico, nasceu logo depois da II Guerra
Mundial, na Europa e Amrica do Norte, onde imperava o
capitalismo. Seu aparecimento foi uma reao terica e poltica
veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar. E teve
como texto de origem O Caminho da servido, de Friedrich Hayek,
escrito em 1944, e classificado como um ataque apaixonado contra
qualquer limitao dos mecanismos de mercado por parte do Estado.
Trs anos depois da publicao do mencionado texto,
Hayek promoveu uma reunio com os que compartilhavam da sua
orientao ideolgica com o propsito de combater o keynesianismo
e o solidarismo reinante e preparar as bases de um outro tipo de
capitalismo, duro e livre de regras para o futuro.
70
As condies de ento no eram de todo favorveis o

capitalismo avanado entrara numa longa fase de auge sem
precedentes (sua idade de ouro), durante as dcadas de 1950 e
1960. Mesmo assim, suas idias neoliberais tiveram uma repercusso
um pouco maior e o seu argumento de que a desigualdade pelo
desemprego era um valor positivo, por manter um exrcito de
reserva de trabalhadores para quebrar os sindicatos na realidade
imprescindvel em si permaneceu na teoria por mais de 20 anos.
A chegada da grande crise do modelo econmico do psguerra, em 1973, mudou tudo. A partir da aquelas idias ganharam
terreno e apontavam como remdio manter um Estado forte, que
por um lado fosse capaz de romper o poder dos sindicatos e do
controle do dinheiro, e por outro, reduzir os gastos sociais e as
aes que demandassem intervenes econmicas. A estabilidade
monetria deveria ser a meta suprema de qualquer governo
(Anderson, op. cit.).
A hegemonia desse programa no se realizou
rapidamente. Levou mais de uma dcada. Mas em 1979 surgiu a
oportunidade. Primeiro na Inglaterra (com Thatcher), depois, em
1980, nos Estados Unidos, com Reagan, e em 1982, na Alemanha,
com Khol. Em 1983, na Dinamarca estado modelo do bem-estar
escandinavo com Schluter, e depois, em quase todos os pases
do norte da Europa e do outro lado do mundo, chegando a pases
com governos tidos como de esquerda, como a Austrlia e a Nova
Zelndia. Era a hegemonia do neoliberalismo como ideologia. Se
antes o inimigo era a social-democracia, essa passava a se mostrar,
ento, das mais resolutas ao aplicar polticas neoliberais.
Ao abordar os resultados alcanados pelo neoliberalismo,
diante das metas almejadas nos anos 1980, Anderson (op. cit.)
constata xitos na queda da inflao (caiu de 8,8% para 5,2%), no
lucro (aumentou em 4,7%), no emprego (duplicou o desemprego),
na conteno de salrios e aumentou significativamente a
desigualdade. Ressalta, entretanto, que todas estas medidas haviam
sido concebidas como meio para alcanar um fim histrico: a
reanimao do capitalismo mundial com taxas altas de crescimento
estvel. Porm, o desempenho foi decepcionante: nenhuma
mudana da tendncia decrescente.
71
Como causas do desempenho decepcionante, aponta, por

um lado, a desregulamentao financeira que favoreceu a inverso
especulativa (no produtiva parasitria), e por outro e este foi o
que Anderson (op. cit.) denominou de fracasso do neoliberalismo
o peso do Estado de bem-estar no diminuiu, mas aumentou de
46% para 48%, em funo do aumento dos gastos com o desemprego
e o aumento demogrfico dos aposentados.
O neoliberalismo, entretanto, ganhou um segundo alento,
com a vitria em outra rea do mundo: a queda do comunismo
na Europa Oriental e na Unio Sovitica, entre 1989 e 1991.
Exatamente quando os seus limites no Ocidente tornavam-se cada
vez mais bvios.
Uma terceira grande cena de experimentao se deu na
Amrica Latina19 (exceo para o Chile, que iniciou quase uma
dcada antes da Inglaterra) e na sia (comeou na ndia e at o
Japo encontra-se sob presso).
Anderson (op. cit.) pondera que qualquer balano sobre o
neoliberalismo ser provisrio: um movimento ainda inacabado.
Como efeito de sua atuao, por 15 anos nos pases mais ricos do
mundo ocorreu um fracasso econmico; conseguiu muitos dos seus
objetivos sociais (sociedades mais desiguais, porm menos
desestatizadas do que queria) e um xito poltico e ideolgico
hegemonia. A tarefa de seus opositores oferecer outras receitas e
preparar outro regime.
Para Rosanvallon (op. cit.), o debate contemporneo sobre
o Estado-providncia (de bem-estar) reduz-se alternativa
estatizao/privatizao (de um lado o roteiro social-estadista,
do outro, o roteiro liberal), no possibilitando uma terceira via,
de soluo mediana. Defende, ento, uma sada denominada de
compromisso ps-social-democrata que define como a
imbricao de um trplice compromisso. Com o patronato, de
ordem socioeconmica, cujo primeiro desafio exemplar definir
as condies de reduo e da organizao do tempo de trabalho.
Com o Estado, de ordem sociopoltica, cujo objetivo trocar a
estabilidade do Estado-providncia, no seu nvel atual, por um
19
O Caso do Brasil est comentado no item 4.1.
72
aumento das possibilidades de experimentao e de substituio

de auto-servios coletivos pela clssica demanda do Estado. E
da sociedade consigo mesma, objetivando proceder a um
desbloqueio do Estado-providncia e permitir a expresso de
solidariedades negociadas e j no impostas no quadro de uma
maior visibilidade social. Finaliza afirmando que um
compromisso democrtico.
3.2.2 O papel das polticas pblicas
Entre as vrias definies existentes sobre poltica pblica,
Howlett & Ramesh (1995), apresentam as formuladas por trs
distintos autores: i) para Thomas Dye poltica pblica qualquer
coisa que o governo escolha fazer ou no; ii) j para William Jenkins
um conjunto de decises inter-relacionadas tomadas por um
ator ou grupo de atores polticos no que diz respeito seleo de
metas e de meios de atingi-las dentro de uma situao especfica,
onde aquelas decises deveriam estar, em princpio, dentro do
poder destes atores de alcan-las; finalmente, e; iii) James
Anderson define como um curso de ao propositiva seguido por
um ator ou um conjunto de atores ao lidar com um problema ou
assunto de interesse.
Independente da simplicidade ou da complexidade das
definies, todas tm alguns aspectos-chave em comum, como: que
polticas pblicas resultam de decises tomadas por governantes e
que as decises dos governos, de nada fazer, so decises tanto
quanto aquelas de fazer algo. Entretanto, em outros aspectos
diferem consideravelmente o que evidencia a complexidade do tema
(Howelett & Ramesh, op. cit.).
O processo de formulao ou mudana de poltica ,
tambm, bastante complexo e segundo Sabatier (1988), pode ser
ilustrado pelo esquema terico apresentado na Figura 3.8. No lado
esquerdo esto dois conjuntos de parmetros exgenos um
conjunto relativamente estvel, o outro mais dinmico que afetam
as limitaes e oportunidades dos atores em determinados
subsistemas polticos.
73
Figura 3.8 Modelo geral de mudana de poltica enfocando coalizes de

defesas competentes dentro de subsistemas polticos (adaptado de
Sabatier, 1988).
Dentro do subsistema, assume-se que os atores podem

ser agregados em um nmero de coalizes de defesa compostas
de pessoas de vrias organizaes que compartilham de um
conjunto de crenas causais e normativas e que costumam agir
em conjunto. Em qualquer momento particular no tempo, cada
coalizo adota uma(s) estratgia(s) visando a uma ou mais
inovaes institucionais que acredita levar adiante seus objetivos
polticos. Estratgias conflitantes de vrias coalizes so
normalmente mediadas por um terceiro grupo de atores,
denominados aqui de mediadores polticos, cuja principal
preocupao encontrar algum compromisso razovel que reduza
a intensidade do conflito. O resultado final um ou mais
programas de governo, que por sua vez produzem resultados
polticos no nvel operacional. Esses resultados acarretaro uma
variedade de impactos nos parmetros dos problemas alvejados,
assim como efeitos colaterais (Sabatier, op. cit.).
74
Acrescenta, por fim, que com base nas percepes da

adequao das decises do governo ou dos impactos resultantes,
bem como nova informao advinda dos processos de busca e da
dinmica externa, cada coalizo de defesa pode revisar sua crena
ou alterar sua estratgia. Tal alterao pode envolver a procura
de grandes revises institucionais no nvel da escolha coletiva,
revises menores no nvel operacional, ou mesmo sair do
subsistema para procurar mudanas na coalizo eleitoral
dominante no nvel sistmico.
Na realidade, a definio de polticas pblicas pressupe
que existe uma esfera ou domnio da vida que no privado ou
puramente individual, mas conduzido em comum.
Para Burke, apud Rosavalon (op. cit.), um dos problemas
mais complexos para os governos determinar em qual domnio o
Estado deve intervir e fornecer diretivas ditadas pelas razes
pblicas e os que deve abandonar iniciativa privada.
indiscutvel, entretanto, o entendimento entre as vrias
correntes do pensamento, de que a existncia de uma poltica
condio bsica e necessria para que o Estado possa desempenhar
satisfatoriamente sua misso de gerir a coisa pblica.
3.2.3 As Instituies
Majone (1989) considera instituies como sendo limitaes
ou coaes feitas pelo homem por meio de leis, normas,
organizaes e procedimento de tomada de decises. Acrescenta,
ainda, que o conjunto da mquina de governo uma vasta coleo
de limitaes, que define os papis de diferentes atores polticos e
limita a extenso das estratgias a eles abertas.
Em curto prazo, polticos, burocratas, grupos de interesses
e cidados devem agir de acordo com regras definidas pelo arranjo
institucional existente. No longo prazo, as regras do jogo poltico
podem e, de fato, mudam. Atores polticos no s perseguem suas
metas dentro de limites determinados pelo esquema existente, mas
lutam tambm para mudar esses limites a favor dos seus interesses
(Majone, op. cit.).
75
Os arranjos institucionais so grandemente definidos por

suas regras, especialmente aquelas referentes definio dos atores
a serem includos em situaes de deciso, estrutura de
informao, ao conjunto de aes passveis de serem tomadas, bem
como de sua seqncia, e ao processo de agregao e transformao
das aes individuais em aes coletivas (Kiser & Ostrom, 1982,
apud Levi, 1991).
Regras explcitas e relativamente estveis, assim como
hierarquizao de pessoal, distinguem instituies formais de outros
arranjos organizacionais e de normas. Grupos de interesse e
movimentos de protestos no podem ser denominados de
instituies. Instituies resolvem problemas coletivos (Levi, op. cit.).
A capacidade de resolver conflitos na sociedade e dentro
das prprias instituies repousa numa estrutura de recurso
coercitivo e de barganha que habilita determinados atores a
delimitar as decises de outros. Por sua vez, os atores que
exercem esse poder possuem os meios e interesse para manter
os arranjos institucionais que satisfaam seus propsitos e
reformem aqueles arranjos indesejveis. Assim, uma das fontes
de mudana institucional reside no problema da redistribuio
dos recursos de poder coercitivo e de barganha dentro de uma
instituio (Levi, op. cit.).
A estrutura da burocracia talvez tenha o maior efeito no
processo de polticas pblicas, especialmente em nvel setorial. Por
sua vez, os burocratas so peas-chave no processo poltico e figuras
centrais em muitos subsistemas polticos (Howelett & Ramesh, op.
cit.). Estes autores acrescentam, ainda, que o poder e a influncia
da burocracia esto baseados numa amplitude de recursos. Primeiro,
a prpria lei assegura certas funes cruciais a serem
desempenhadas pela burocracia, e pode conferir amplo arbtrio a
burocratas individuais para tomarem decises em nome do Estado.
Segundo, as burocracias tm acesso privilegiado a recursos materiais
para perseguirem seus prprios objetivos organizacionais e at
mesmo pessoais, se assim desejarem. O governo o maior
esbanjador, na maioria dos pases (se no, em todos). Situao que
d a seus oficiais uma poderosa voz em reas polticas envolvendo
significativos gastos. Terceiro, a burocracia um repositrio de uma
76
ampla variedade de habilidades e especializaes, recurso que a torna

a principal organizao na sociedade. Ela emprega um grande
nmero de, praticamente, todos os tipos de profissionais, contratados
por seus status como experts em suas reas de especializao. Quarto,
burocracias modernas tm acesso a vastas quantidades de informao
sobre os diferentes aspectos da sociedade. Finalmente, o fato de as
deliberaes polticas ocorrerem na maioria da vezes, em segredo,
dentro da burocracia, nega a outros atores polticos a oportunidade
de fazerem oposio a seus planos.
Mesmo reconhecendo que polticas pblicas so uma
prerrogativa de governo, particularmente do executivo e da
burocracia, a realidade da poltica moderna permite que grupos
de interesse desempenhem papel significativo no processo. Um
dos mais importantes recursos dos grupos de interesse o
conhecimento, especificamente a informao, que pode estar
indisponvel ou menos disponvel para outros. Outros recursos que
os grupos de interesse ou de presso possuem so organizacionais
e polticos, ao financiarem campanhas eleitorais na expectativa de
que os eleitos possam defender suas causas junto ao Governo
(Howlett & Ramesh, op. cit.).
Os autores mencionados destacam ainda a importncia
das organizaes de pesquisa e a mdia de massa no processo de
formulao e implementao de polticas pblicas.
Segundo Ham & Hill (1993), os sistemas polticos podem
ser: pluralista, elitista, corporativista e marxista. Para efeito da
presente dissertao sero caracterizadas, a seguir, as trs primeiras.
A teoria pluralista defende que o poder deve estar
amplamente distribudo entre os vrios grupos de interesse. Nenhum
grupo dominante e nenhum destitudo de poder que no possa
influenciar na tomada de deciso. Assim, qualquer grupo pode
assegurar que suas preferncias e desejos polticos sejam
considerados se forem suficientemente determinados ou
convincentes (Ham & Hill, op. cit.).
Esses autores argumentam que a teoria elitista um
contraponto teoria pluralista, uma vez que a tese elitista clssica
defende que as elites polticas atingem seus interesses de diversas
formas: por meio de golpe de Estado, conquistas militares, controle
77
sobre os recursos econmicos, entre outros. Na realidade, um

grupo dominante que define as prioridades polticas. Esse grupo
pode representar tanto os grandes interesses econmicos como os
de um forte segmento de burocratas.
O sistema corporativista se apia na tese de que o Estado
pode passar da posio favorvel ao processo de acumulao de
capital para o de diretor desse processo. Ao efetuar essa mudana,
novos padres de relacionamento se desenvolvem entre o Estado e
os principais grupos de interesse econmico, e o Estado, ainda que
pressionado por esses interesses, tem autonomia advinda do seu
controle sobre os recursos legais e organizacionais, entre outros.
essa autonomia que possibilita ao Estado agir sobre os interesses
do capital, trabalho e outros apropriados (Ham & Hill, op. cit.).
Feitas as consideraes de ordem geral sobre polticas
pblicas, discutem-se, na seqncia, os aspectos conceituais
relacionados com a gesto do uso dos recursos pesqueiros.
3.3 A Gesto do Uso Sustentvel dos Recursos
O conceito bsico de gesto do uso sustentvel dos recursos
pesqueiros, tal como hoje se entende, teve incio no perodo
imediatamente anterior e posterior Segunda Guerra Mundial,
quando se comeava a ter uma idia clara sobre a dinmica das
populaes de peixes de uma s espcie (Gulland, 1977).
Como resultado da evoluo desse conceito, ao longo do
tempo, a FAO (1997) define gesto de uma pescaria como o processo
integrado de agrupamento de informaes, anlise, planejamento,
consulta, tomada de decises, alocao de recursos e implementao
das regulamentaes ou normas que governam as atividades
pesqueiras, de modo a assegurar a sustentabilidade do uso dos
recursos e o alcance de outros objetivos das pescarias.
Dias-Neto (1999a) conceitua gesto do uso sustentvel dos
recursos pesqueiros como sendo a mediao pelo uso de um bem da
Unio, envolvendo a aplicao de um conjunto harmnico de medidas
de expanso ou retrao da pesca, para obter a sustentabilidade da
atividade, o equilbrio do ecossistema onde ocorre a pescaria, a
78
garantia de preservao do banco gentico da espcie ou das espcies

explotadas, a rentabilidade econmica dos empreendimentos, a
gerao de emprego e renda justa para o trabalho.
As concepes de Caddy & Mahon (1996), Paiva (1986) e
Arago & Dias-Neto (1988) permitem concluir que h cinco
elementos norteadores para a gesto do uso sustentvel dos recursos
pesqueiros, a saber: 1) definio clara de objetivos; 2) estabelecimento
de pontos de referncia; 3) definio de possveis medidas de
regulamentao; 4) identificao/avaliao dos aspectos
institucionais; e 5) planejamento para superar as dificuldades a
serem enfrentadas quando da implementao das medidas.
3.3.1 Objetivos
consenso entre os mais variados autores que a definio
de objetivos claros um dos aspectos mais importantes para o xito
da gesto do uso sustentvel dos recursos pesqueiros (Gulland, op.
cit., Caddy & Mahon, 1996, Paiva, 1986, Arago & Dias Neto, 1988,
entre outros).
Gulland (op. cit.) destaca que no incio da aplicao do
conceito de gesto no se tinha em conta explicitamente o equilbrio
entre os interesses de longo e curto prazos. Porm, ao considerar
somente a situao de equilbrio do estoque, subentendia-se que os
interesses de longo prazo eram preponderantes. Ou seja, se a
populao estava excessivamente explorada era necessrio
reduzir o esforo de pesca (com a conseqente reduo imediata
das capturas) para conseguir um rendimento sustentvel no longo
prazo. Essa perspectiva representava fixar os objetivos da gesto
pesqueira usando como referncia o conceito de captura mxima
sustentvel (CMS).
Essa viso era demasiado simplista, pelo menos por quatro
razes: (i) as dimenses do sistema que se tinha em conta; (ii) as
formas de medir os insumos; (iii) as formas de medir os rendimentos;
e (iv) o equilbrio entre os interesses de longo e curto prazos. Em
todos esses conceitos sensveis, inclusive o de CMS, considerava-se
que a populao de peixes estava biologicamente isolada, e s se
79
admitia um fator alterador da suposta situao nica de equilbrio

(inexplotao) dessa populao: a sua explotao.
Gulland (op. cit.) acrescenta que a cada dia se reconhece
mais amplamente a importncia de outros fatores alm do efeito
direto da pesca. As dificuldades prticas que esses fatores
determinam se referem mais anlise e interpretao do que das
definies. E exemplifica: uma reduo do recrutamento, causada
diretamente por uma intensa explorao das populaes de adultos,
exige que se tomem medidas drsticas to rpidas quanto em relao
a esta situao.
Porm, em muitas populaes ocorrem importantes variaes
naturais anuais no recrutamento, totalmente independentes de toda
a mudana verificada na populao de adultos, mas relacionadas
com as flutuaes climticas. Entretanto, essas dificuldades no
aumentam os problemas tericos que se enfrentam na hora de
determinar os objetivos da gesto.
Entre os objetivos de uma pescaria, Gulland (op. cit.)
identifica:
obter a captura mxima sustentvel CMS, ao longo do

tempo;
obter o mximo rendimento econmico MRE;
aumentar ao mximo as capturas por um determinado
perodo;
recuperar estoques explorados intensamente (em situao
de sobrepesca);
obter o mximo de alimento, emprego ou de exportao;
reduzir ao mnimo os conflitos entre grupos de
pescadores; e
melhorar as condies de vida de alguns grupos ou de
determinada zona.
Pondera esse autor, ainda, que apesar de se poder trabalhar
com a associao de mais de um desses objetivos, importante
observar que alguns no so plenamente compatveis entre si. Como
exemplo, cita um caso em que a captura total est limitada para
80
recuperar um estoque que se encontra em sobrepesca, o que

incompatvel com o objetivo de maximizar do nmero de
empregados ou das exportaes.
Paiva (op. cit.) destaca que antigamente os objetivos da
gesto da pescaria quase sempre deixavam de lado os aspectos
de natureza biolgica, relacionados com o manejo das populaes
sujeitas explotao. Era comum a idia da ilimitada abundncia
dos recursos pesqueiros, dominando, ento, os objetivos de
natureza social e poltica. Nos dias atuais, acrescenta o autor, h
que se procurar um justo equilbrio entre os objetivos que
considerem em conjunto a conservao dos estoques, o bom
desempenho econmico das pescarias, os reflexos sociais da
atividade pesqueira e os aspectos polticos. Seguindo estas
diferentes perspectivas, Paiva apresenta uma relao do que
considerou objetivos do passado e dos tempos modernos. Entre
estes ltimos cita dois como os mais importantes: 1) assegurar
uma captura mxima sustentvel CMS; 2) garantir maior
rentabilidade para os investimentos feitos nas indstrias
pesqueiras, com menores custos de operao MRE.
Esse autor comenta que a prevalncia de qualquer um
desses objetivos depende fundamentalmente das polticas adotadas
pelo poder pblico. Acrescenta que eles s consideram a
conservao dos recursos e/ou eficincia econmica, sem maiores
preocupaes com os aspectos sociais e polticos. Defende, ainda,
a necessidade de um outro objetivo que busque assegurar um maior
nvel de satisfao das pessoas que vivem da pesca.
Caddy & Mahon (op. cit.) consideram que os objetivos da
gesto de uma pescaria so, geralmente, mais diversos que a simples
maximizao do rendimento. Com freqncia estes incluem, entre
outros, consideraes sobre a captao de divisas, emprego, lucro
e contribuio para reas rurais mais desfavorecidas.
Esses autores entendem que somente quando existem
objetivos de gesto claramente definidos que se torna possvel o
estabelecimento e a adeso dos envolvidos numa pescaria aos pontos
de referncia. Acrescentam que podem existir muitos objetivos sociais
na gesto de uma pescaria e, cada um pode corresponder-se com os
interesses de um grupo particular de usurios.
81
O conceito de um objetivo geral que incorpore todos os

fatores importantes surgiu do termo Rendimento timo Sustentvel
(ROS), definido como o que permite entradas de valores econmicos,
sociais e biolgicos, e no necessariamente limitar o objetivo ao
mximo lucro ou ao rendimento sustentvel.
Devido inexistncia de uma definio tcnica exata, esses
autores no consideram o ROS como um ponto tcnico de
referncia, ou seja, um estado que tem lugar quando se satisfaz
uma srie de critrios que asseguram, efetivamente, que a pescaria
permanea dentro de uma rea segura e produtiva.
Assim, os beneficirios em uma pescaria necessitam estar
de acordo sobre os objetivos de sua gesto. Para obter acordo sobre
uma meta conceitual, os usurios devem entender a inter-relao
entre os objetivos e as caractersticas da pescaria: eles devem ser
capazes de apreciar o compromisso entre as diferentes metas
possveis, em termos reais (captura mxima ou tamanhos mdios
de captura, entre outras) ou inclusive relativos (expresso como taxa
de mortalidade por pesca, taxa de captura, etc.).
Apesar de os objetivos de gesto das pescarias serem
semelhantes na maioria dos pases, h diferenas quando se analisa
a pesca de pases desenvolvidos em comparao com a daqueles
em desenvolvimento (FAO, 2000).
Nos primeiros, domina a preocupao com problemas
relacionados com a recuperao de estoques, plenamente explotados
ou em excesso de explotao, e a reduo da capacidade de pesca
sobre eles empregada. Embora existam, na maioria desses pases,
objetivos importantes relacionados com os mercados e os conflitos
sociais. Em decorrncia, o objetivo mais urgente reduzir o tamanho
da frota a fim de se adaptar a uma explorao sustentvel.
Reconhecem, tambm, a necessidade de uma poltica que integre a
pesca com a gesto da zona costeira ou das guas continentais.
J os pases em desenvolvimento tendem a centrar seus
objetivos no desenvolvimento relacionado com o uso de novos
recursos e tecnologias. Apesar de reconhecerem que algumas das
populaes so pescadas em excesso, os objetivos se concentram
mais em intensificar e diversificar a pesca, do que em limitar o
esforo. A preocupao subjacente para muitos desses pases pode
82
ser a grande importncia relativa da pesca para a gerao de

emprego e alimentos para algumas de suas populaes mais pobres.
Para estes as metas mais especficas so a construo de
infra-estrutura (especialmente para reduzir as perdas e aumentar
o valor agregado), intensificar a pesca mediante repovoamento e
reduzir os conflitos sociais, tanto entre os distintos grupos quanto
entre a pesca e outros setores.
Para que os objetivos sejam atingidos fundamental que
se definam os pontos de referncia.
3.3.2 Pontos de referncia
Caddy & Mahon (op. cit.) definem ponto de referncia
como um valor convencional sobre a situao ou o estado da
pescaria ou da populao que extrado por meio de anlises
tcnicas especficas e cujos parmetros, se acredita, sejam teis para
a gesto da unidade populacional. Os pontos de referncia tcnicos
utilizados na gesto das pescarias esto baseados principalmente
nos modelos de avaliao de estoque, associados com os aspectos
econmicos e sociais, anteriormente discutidos. Estes pontos devem
ter um meio de verificao e um indicador objetivamente verificvel.
Eles devem estar claramente definidos e previamente acordados,
de forma que possam ser executados sem necessidade de
negociaes (Caddy & Mahon, op. cit.).
Estes autores, ao fazerem uma anlise crtica do uso dos
pontos de referncia, ressaltam que os pontos tcnicos de referncia
podem ser classificados em duas categorias: Pontos de Referncia
Objetivos (PROs) e Pontos de Referncia Limites (PRLs). Os PROs
indicam o estado de uma pescaria ou um recurso, que se considera
desejvel e no qual deve adotar-se uma ao de gesto, seja durante
o desenvolvimento ou na recuperao da populao. J os PRLs
indicam o estado de uma pescaria ou recurso que se considera
indesejvel e que a ao de gesto deve ser evitada.
Tradicionalmente os PROs tm sido considerados como
indicadores do estado da populao, o que desejvel para a gesto.
A gesto baseada em PROs requer um monitoramento ativo e um
83
reajuste contnuo (usualmente anual). Tambm exige ateno sobre

os efeitos de uma variedade de fontes de incertezas nas estimativas
dos PROs e do estado das populaes.
Caddy & Mahon (op. cit.) informam que a Captura
Mxima Sustentvel CMS (Figuras 3.6 e 3.7) foi amplamente
usada como PRO nos anos de 1960 e 1970. Entretanto, a
experincia prtica na gesto pesqueira e o desenvolvimento
posterior no campo terico tm proporcionado dvidas quanto a
segurana de tal ponto. Isto funcionou como um estmulo na busca
de pontos de referncia alternativos, como por exemplo, o de se
pescar com um nvel de esforo (f) de pesca correspondente a 2/3
daquele necessrio para se obter a CMS. As dificuldades tcnicas,
conceituais e prticas associadas ao uso da CMS ou ao seu
correspondente f como um PRO, levam a acreditar que seria melhor
utiliz-lo como um PRL.
Outro PRO tambm muito utilizado se fundamenta no
critrio de Rendimento por Recruta. Ele tambm tem apresentado
numerosas falhas, uma vez que no leva em conta os efeitos da
mortalidade por pesca sobre a proporo de peixes maduros que
se deseja na populao e, portanto, em seu potencial reprodutivo,
o que pode ocasionar sobrepesca de reproduo e reduo dos
futuros recrutamentos. Ademais, apesar de sempre existir um
mximo claro na curva de rendimento-por-recruta contra f, para
muitas espcies de peixes ele pode estar muito distante de um valor
de f realista.
Os PROs podem tambm se basear no Tamanho Mdio
dos Peixes Capturados, associados com outros dados, conforme
fundamentos discutidos no enfoque biolgico. Neste caso, pode ser
associado ogiva de recrutamento (recrutamento parcial) em
relao com o tamanho mdio de primeira maturao, o que
corresponde situao em que cerca de 50% dos indivduos
encontram-se aptos para reproduzir.
A taxa de mortalidade natural (M), a taxa de mortalidade
total (Z) e variveis de ordem econmica tambm podem servir
de base para pontos de referncia. No ltimo caso, o PRO
econmico seria o Mximo Rendimento Econmico MRE (Figura
3.7), o qual se entende como menos propenso a produzir uma
84
sobrepesca biolgica, quando comparado com o uso da CMS como

PRO. importante que se considerem fatores ou variveis
econmicas que podem interferir na sua aplicao, como:
variaes de preos do pescado, do combustvel, existncia ou
no de subsdios, etc.
Caddy & Mahon (op. cit.) abordam, ainda, pontos de
referncia para a recuperao de populaes e os chamados PR
Precautrios20. No primeiro caso, parte-se do pressuposto de que a
recuperao do recurso exige vrios anos (variando com a
longevidade da espcie), o que demanda uma reduo contnua
do esforo de pesca durante o perodo requerido. Assim,
extremamente importante considerar a estratgia a ser adotada.
Esta estratgia depende da taxa de recuperao desejada, que
poderia corresponder aos vrios estgios desse processo de
recuperao e servir para indicar se o plano definido e o aumento
da populao esto funcionando. Esses pontos de referncia
poderiam ser, por exemplo, uma porcentagem da biomassa que se
pretende alcanar; um aumento do nmero de classes anuais
presentes na populao, entre outros.
J os Pontos de Referncia Precautrios referem-se a
estratgias de gesto defendidas especialmente para recursos em
incio de explotao, ou ainda, para aqueles sobre os quais h
carncia de informao adequada ou incerteza cientfica para
definio de um plano de gesto. Nesses casos, o principal
fundamento o enfoque precautrio21 introduzido a partir da
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, de 1992, e do Cdigo de Conduta para a Pesca
Responsvel, como forma de facilitar a aplicao das medidas de
gesto e controle (Artigas & Escobar, 1997).
20
21
Derivado da definio de precauo: cuidado exercido de antemo para prevenir contra

danos e assegurar bons resultados previso prudente. (Garcia, 1994, apud Caddy &
Mahon, op. cit.).
Segundo o Cdigo de Conduta para a Pesca Responsvel, Art. 6:6.5 (FAO, 1995), o
enfoque precautrio implica que a insuficincia de informaes cientficas adequadas
no deve ser usada como argumento para protelar ou evitar a tomada de medidas
destinadas a preservar as espcies-alvo, as espcies associadas ou dependentes e as
espcies-no-alvo e o seu ambiente.
85
Assim, para que esses Pontos de Referncia atendam o

enfoque de precauo, eles devem ser conservadores, a fim de que
suas aplicaes sejam proativas sem implicar moratrias ou
obstculos ao desenvolvimento da pesca. Suas utilizaes implicam,
tambm, no empenho de esforos para adquirir, trocar e divulgar
a melhor informao cientfica, possvel de suporte gesto do
recurso pesqueiro alvo. E, ainda, dos possveis impactos dessa
explotao sobre o meio ambiente e espcies associadas. Caddy &
Mahon (op. cit.) destacam que quando as informaes ainda no
existem, deve-se, provisoriamente, utilizar as melhores informaes
disponveis de populaes de peixes similares de outras reas.
Os objetivos e os pontos de referncia s se tornam efetivos
se medidas de regulamentao forem tomadas.
3.3.3 Possveis medidas de regulamentao
A definio dos objetivos e do(s) ponto(s) de referncia
pressupe o estabelecimento, de forma negociada, das medidas
possveis de serem implementadas. Beddington & Rettig (1984),
Troadec (1984), Paiva (1986), Arago & Dias-Neto (1988) e DiasNeto & Dornelles (1996) discutem inmeras medidas que podem
ser organizadas em dois grupos principais. O primeiro grupo busca
proteger parte selecionada de um estoque qualquer e o segundo
limitar o volume das capturas.
As principais medidas para proteger parte selecionada de
um estoque, so:
Fechamento de estao de pesca (defeso);

Fechamento de reas de pesca;
Proteo de reprodutores;
Limitao de comprimento e/ou peso (tamanho mnimo
de captura); e
Restrio sobre aparelhos de pesca (p. ex.: tamanho da
malha).
J as medidas para limitar o volume das capturas podem
ser classificadas em:
86
Controle do acesso pesca (limitao do esforo de pesca);

Limitao por cota de captura global;
Limitao por cota de captura individual; e
Limitao da eficincia dos aparelhos de pesca.
A essas medidas Beddington & Rettig (1984) e Troadec
(1984) acrescentam a operao de mecanismos econmicos que
podem ser utilizados de vrias formas para, indiretamente, apoiar
a expanso ou a retrao da pesca sobre um determinado recurso.
Entre eles, a cobrana de licenas e os subsdios.
A cobrana de licena pode ser utilizada no caso de uma
gesto eficaz da pesca e leva obteno de rendimento econmico
lquido ou uma mais-valia, que vem se somar aos rendimentos do
capital e do trabalho empregados na atividade. Assim, para manter
a pesca naquele patamar, pode-se cobrar um valor pela licena de
pesca que seja equivalente mais-valia, desestimulando, por
conseguinte, a presso para a entrada de novos barcos na pesca.
J a utilizao do subsdio pode ocorrer quando a pesca
atinge o nvel de sobrepesca, tornando-se necessria a reduo do
esforo de pesca utilizado. Nesse caso, a autoridade gestora pode
estabelecer um subsdio para aqueles pescadores ou armadores que
deslocarem seus barcos para outras pescarias ou atividades. Isso
pode favorecer a recuperao do estoque e a rentabilidade
econmica daquela pesca.
Dependendo da situao em que se encontram a pesca e o
recurso, uma ou mais dessas medidas ou mecanismos econmicos
podem ser adotados. Quando o recurso encontra-se intensamente
explotado possvel que a conjugao de mais de uma medida ou
mecanismo econmico seja necessria. Essa conjugao, por sua
vez, depender do objetivo e do ponto de referncia escolhidos,
assim como da viabilidade prtica de sua aplicao, em cada
pescaria. O ideal que a escolha da(s) medida(s) ocorra(m) quando
da negociao do objetivo e do ponto de referncia dessa pescaria,
preferencialmente envolvendo ampla representatividade do setor.
A adequada implementao de tais medidas tambm
est condicionada a uma outra importante varivel, a capacidade
institucional.
87
3.3.4 Aspectos institucionais

Em muitas instncias, a gesto pesqueira fracassa em obter
a sustentabilidade devido a problemas do arranjo institucional, da
incapacidade de revisar ou ajustar as recomendaes no contexto,
de outras consideraes de ordem estrutural e das deficincias da
estrutura de implementao.
Embora muitas dessas consideraes institucionais no
sejam bem conhecidas, como o assessoramento e as avaliaes,
mesmo assim podem ser estabelecidas formalmente e acomodadas
na hora de obter o conjunto final de diretrizes, a partir das quais se
implementar a gesto (Caddy & Mahon, op. cit.).
Bailey & Jentoft (1990) apud Caddy & Mahon (op. cit.),
ponderam que os projetos de desenvolvimento pesqueiro
necessitam enfatizar os fatores organizacionais, mais que os fatores
tcnicos, na hora de promover um desenvolvimento social e
biologicamente sustentvel.
Alm de um marco institucional, Bailey & Jentoft (op. cit.)
argumentam que se deve incluir um meio de consulta aos
beneficirios e a outras partes interessadas, alm de instituir um
frum especfico para a tomada de decises sobre gesto. Entretanto,
uma vez que se adotou um enfoque e se acordou um conjunto de
regras, a adoo de decises ad hoc no curto prazo deveria manterse ao mnimo.
Assim, dever-se-ia evitar que convenincias de curto prazo
interferissem nos objetivos de gesto de mdio e longo prazos. A
administrao de rotina e a capacidade de fiscalizao, assim como
as amostragens estatsticas para gerar informaes objetivas
atualizadas sobre o estado da populao, devem ocorrer
praticamente de forma autnoma em relao s presses
socioeconmicas. Em outras palavras, a implementao das
medidas de gesto acordadas deve ser imune, no maior grau
possvel, de interferncias dos usurios dos recursos e suas
representaes.
Em relao ao fluxo das informaes, como se elabora as
recomendaes, e como se tomam as decises nos sistemas de gesto
pesqueira, Bailey & Jentoft (op. cit.) apresentam uma reviso de
88
vrios casos, apontando para a prevalncia da existncia de uma

espcie de Formato-Padro de Gesto para os recursos
pesqueiros, mas a tendncia atual afastar desse formato para outro
mais abrangente.
No Formato-Padro de Gesto h, pelo menos, dois
corpos organizados de forma hierrquica: um o grupo cientfico;
o outro o Poder Pblico ou corpo de gesto superior, por exemplo,
o ministro ou o servidor pblico responsvel pela gesto. O grupo
cientfico desenvolve assessoria tcnica e a disponibiliza, geralmente
por meio de um rgo de reviso tcnica, ao Poder Pblico. Este,
quando se trata de pescaria sob jurisdio nacional, negocia com o
setor pesqueiro, a includos representantes das indstrias, dos
armadores, dos pescadores, etc.
Cabe tambm ao Poder Pblico decidir a pertinncia de
as recomendaes do corpo tcnico serem modificadas luz das
necessidades atuais dos beneficirios das pescarias.
Freqentemente nessa oportunidade tem um peso significativo
as questes de curto prazo, entre as quais podemos destacar o
bem-estar dos beneficirios.
O grupo cientfico trabalha sob os termos de referncia
definidos pelo corpo de gesto superior. Estes so usualmente
formulados em termos de um ou de vrios objetivos alternativos para
a explotao. Neste formato, freqentemente esse grupo decide sobre:
O tipo e a qualidade dos dados que so relevantes e

admissveis;
Os modelos matemticos a serem utilizados;

O modo de ajustar os modelos e os limites estatsticos
aceitveis; e
A interpretao do estado atual das populaes e seu
potencial futuro para reproduzir-se.
Esse grupo pode, por solicitao do corpo de gesto
superior, sugerir objetivos de gesto, pontos de referncia, objetivos
para as populaes, assim como consideraes ecolgicas
extrnsecas espcie ou espcies (usualmente uma) que esto sendo
89
avaliadas. H pouco tempo este ltimo aspecto era geralmente

considerado fora do processo de assessoria, entretanto, este vazio
de interesse passou a ser uma preocupao cada vez maior da
sociedade, fora do setor pesqueiro.
O corpo de gesto superior designado pelo Estado e sua
composio segue um modelo multidisciplinar. Seus membros so
empregados do governo, em geral servidores pblicos e diretores
de institutos pesqueiros. Eles recebem informaes dos
representantes dos pescadores e das indstrias, freqentemente
mediante um processo de consulta formal. Muito ocasionalmente
os interesses de quem no explora o recurso, como consumidores,
acadmicos e conservacionistas esto representados.
Bailey & Jentoft (op. cit.) consideram que o modelo
anteriormente comentado pode ser apropriado para a gesto de
recursos sob nveis baixo ou moderado de explorao. Porm, pode
ser menos efetivo em situaes onde necessrio estabelecer limites
formais para a explotao e se requer justificativas para restries
ou reduo no nvel de explorao. Para esses casos, os autores
defendem a existncia de um outro arranjo institucional para
assegurar que as decises dirias, tomadas pelo corpo de gesto,
estejam contidas em um Plano ou Procedimento de Gesto ou
em uma Conveno Pesqueira, como exemplo, a Conveno sobre
a Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica.
Esses autores ponderam que o Plano ou a Conveno deve
conter os critrios para aes permissveis e constituir um corpo
independente de reviso que estabelea os pontos de referncialimite PRLs e monitore sua implementao.
Esse corpo de reviso hipottico poderia ser chamado de
Comit para Limites e Padres CLP, que teria como objetivo
bsico estabelecer os limites para uma explorao segura, vigiar as
medidas de gesto num curto prazo e oferecer assessoria tcnica
sobre gesto, quando solicitado, sem contudo eliminar o papel da
Autoridade para a Gesto Pesqueira Padro AGPP.
O CLP teria o objetivo de definir condies perigosas para
a populao e proteg-las de resultados decorrentes de erros
humanos; j a AGPP (que poderia ser um Departamento de Pesca)
teria a funo de desenvolver medidas prticas de gesto que no
90
infrinjam os limites fixados pelo CLP. Ambos os grupos detm um

leque amplo e diferente, ainda que s vezes sobrepostos, de
competncia tcnica e cada um pode ter seus prprios grupos de
trabalhos ou de especialistas assessores.
Mesmo vencidas todas as etapas anteriormente abordadas,
uma srie de dificuldades ainda podem e devem ser levadas em
considerao.
3.3.5 As dificuldades enfrentadas
Uma das principais dificuldades enfrentadas na
implementao de polticas para o uso sustentvel dos recursos
pesqueiros referem-se s incertezas e aos riscos. Incertezas so
definidas como imperfeies no conhecimento sobre o estado ou os
processos da natureza, que se associam com aquela decorrente da
estatstica e que esto relacionadas com a aleatoriedade ou o erro
proveniente de vrias fontes (Caddy & Mahon, op. cit.).
Os autores argumentam que a incerteza seja quantificada
e utilizada para calcular a probabilidade de lograr o objetivo
desejado ou de incorrer em eventos indesejveis, especialmente
quando as decises sobre gesto vo se basear em estimativas
quantitativas, provenientes dos modelos de avaliao de estoques.
Tambm consideram desejvel a avaliao dos custos esperados
de eventos indesejveis que podem resultar de uma ao particular,
quando se prope medidas de gesto. Reconhecem, ainda, que no
passado esta prtica era rara e que, nos ltimos anos, o fracasso na
gesto de recursos bem estudados tem transformado este assunto
em uma prioridade cientfica.
As incertezas, segundo aqueles autores, so relacionadas com:
as medies erros nas quantidades controladas/observadas,

tal como na captura ou nos parmetros biolgicos;
o processo aleatoriedade subjacente na dinmica

populacional, tal como a variabilidade no recrutamento;
o modelo especificao errnea da estrutura do modelo;

91
a estimao que pode resultar de qualquer, ou de uma

combinao das incertezas descritas anteriormente e
a falta de exatido e impreciso na abundncia ou na
taxa de mortalidade por pesca;
a implementao conseqncia da variabilidade que
resulta de uma poltica de gesto, isto , incapacidade
para alcanar exatamente o objetivo de uma estratgia
de captura.
Pode ser notado que as fontes de incertezas incluem no
s o erro estatstico em detectar o estado da populao e as
tendncias ambientais, ou os erros nas anlises populacionais, mas
tambm as decises erradas e um objetivo de gesto ineficiente.
J os riscos dizem respeito probabilidade de que acontea
algo errado, ou, em termos de teoria de decises, com as perdas
mdias ou as perdas que se prognostica quando algo errado
acontece (Caddy & Mahon, op. cit.).
Os autores reconhecem, tambm, que o processo de
comunicar os riscos aos que tomam as decises est ainda em seus
primeiros estgios de desenvolvimento e apresenta desafios
substanciais, tanto para os tcnicos em pesca quanto para os
administradores. Por outro lado, os administradores e os
participantes da pescaria devem desenvolver meios para avaliar,
objetivamente, os custos potenciais dos eventos indesejveis e
definir os nveis de risco aceitveis e de captura, no curto prazo,
que podem contribuir para reduzir estes riscos.
Em funo dos vrios aspectos j ponderados, fica
extremamente evidente a importncia que assume a pesquisa
cientfica no processo de gesto.
3.4 Do Papel da Pesquisa Cientfica
Os vrios aspectos abordados nos itens anteriores
evidenciam que a pesquisa cientfica base indispensvel para a
obteno de xito quando da empreitada de promover a gesto do
uso sustentvel dos recursos pesqueiros.
92
Entre os vrios conhecimentos necessrios para cada recurso

destacam-se: ciclo de vida, dinmica populacional, potencialidade,
o meio ambiente onde ocorre, as interaes entre recurso, meio
ambiente e pescaria, assim como a socioeconomia e os aspectos
polticos e institucionais relacionados com a atividade pesqueira.
Neste sentido, a pesca sustentvel exige decises e medidas
adotadas com conhecimento de causa em todos os mbitos, desde
os responsveis pelas polticas, at os pescadores individuais,
passando pelos ambientalistas que se preocupam cada vez mais
com a pesca, os consumidores e o pblico. Para adotar decises
baseadas nos melhores dados cientficos preciso dispor de
informaes confiveis, pertinentes e oportunas (FAO, 2000).
Caddy & Griffiths (1996) ponderam que embora tenha
havido um rpido crescimento dos conhecimentos humanos sobre
os ecossistemas marinhos e sua resposta s intervenes do homem
nas ltimas dcadas, o conhecimento produzido sobre esses
sistemas permanece fragmentado. As vrias disciplinas acadmicas
continuaram realizando, at pouco tempo, investigaes sobre
componentes do ecossistema marinho, de forma isolada e
independente. Esses esforos necessitam, todavia, de uma
integrao mais formal.
Afirmam, ainda, que para favorecer a devida gesto do
uso dos recursos marinhos, a pesquisa pesqueira tem se concentrado
fundamentalmente nas populaes de peixes comerciais e no
problema concreto de medir: (i) a abundncia das populaes; (ii)
a migrao (rotas e taxas); (iii) a reproduo (ciclo de vida e
estratgias de reproduo); (iv) as interaes das espcies; (v) as
interaes bioeconmicas entre pescarias; (vi) os problemas de
distribuio ou alocao dos recursos; (vii) a estratgia de pesca
(distribuio do esforo de pesca por zona e estaes em relao s
espcies de interesse pesqueiro); e (viii) a dinmica da frota.
Concordam esses autores com posicionamentos contidos
em FAO (2000), no tocante assertiva de que o desenvolvimento
sustentvel exige um aproveitamento racional e a conservao do
meio ambiente; afirmam que uma parte importante do
desenvolvimento pesqueiro tem se mostrado no sustentvel
devido, parcialmente, falta de pesquisa sobre as repercusses
ecolgicas e umas estratgias timas.
93
O desenvolvimento pesqueiro deve, portanto, seguir

estreitamente unido com os programas de pesquisa sobre
preservao do meio ambiente. At esta data, a demanda em termos
de pesquisa tendeu a seguir o esgotamento das populaes e a
degradao ambiental em vez de praticar um enfoque precautrio.
Constatam, tambm, que os custos da pesquisa necessria
para apoiar um sistema de gesto das pescarias, apoiado na
realidade, tem sido uma das dificuldades principais dos pases em
desenvolvimento. E adiantam que as pesquisas de recursos
intensamente explotados devem primar pela capacidade de
avaliao independente.
FAO (2000) destaca, tambm, que a apresentao de
informaes sobre a situao e tendncias das pescarias chegou a
converter-se em um problema devido ao risco de informao falsa.
Um estudo da Universidade de Washington, divulgado em 1998,
avaliou as 14 declaraes apresentadas formalmente sobre a situao
dos recursos marinhos e concluiu que 10 delas eram infundadas.
A anlise da situao da pesca brasileira, por Paiva (1997),
conclui que tem sido comum o encontro de recomendaes, em
literatura de baixa qualificao tcnica, da busca de novos recursos
de pesca, novas reas e mtodos mais eficientes.
Outra dificuldade identificada por Caddy & Griffiths (op.
cit.), relaciona-se com a necessidade de melhorar a aplicao dos
resultados cientficos ao desenvolvimento pesqueiro. Os autores
consideram que continua existindo grande falta de comunicao
entre os cientistas e os usurios (gestores) dos resultados.
Os programas de pesquisa muitas vezes no abordam os
problemas prioritrios das pescarias, e, em geral, se observa falta
de coordenao entre as instituies de pesquisa, as autoridades
pesqueiras, as empresas de pesca e, at mesmo, entre as instituies
de pesquisa pesqueira e outras instituies de pesquisa cientfica.
Estas deficincias e dificuldades ocorrem principalmente devido
falta de uma poltica nacional de desenvolvimento pesqueiro
elaborada com a participao de todos os setores envolvidos.
Elaborada a sntese das caractersticas e bases conceituais
relacionadas com a gesto pesqueira, buscar-se-, a seguir, analisar
os resultados alcanados pela gesto promovida no Brasil.
94
4
A realidade da pesca martima no
Brasil
Ser verdadeira a afirmao de que a pesca contm em si o

germe da sua prpria destruio?
Marrul-Filho (2001).
No presente captulo ser analisada a situao atual da

pesca martima no Brasil, oportunidade em que se pretende fazer
uma avaliao dos resultados alcanados pela gesto do uso dos
recursos pesqueiros nacionais, no decorrer dos ltimos 40 anos.
O contedo ser apresentado em oito itens principais: o
caso do Estado brasileiro; caractersticas e potencialidades do mar
brasileiro; caractersticas da pesca brasileira; aspectos legais; o
aparato burocrtico e as polticas; o setor produtivo e suas
representaes; o desempenho do setor e situao dos principais
recursos e pescarias, onde esto includos trs estudos de caso, quais
sejam: a) o da sardinha; b) o da lagosta; e c) o do camaro-rosa da
costa norte.
4.1 O caso do Estado brasileiro22
Enquanto no Hemisfrio Norte o modelo de Estadoprovidncia ou do bem-estar social atingiu patamares mximos,
22
Tomou-se como base Bursztyn (1998 e 1990).
no Brasil e em significativa parte do Hemisfrio Sul este modelo de Estado

nunca conseguiu universalizar sua abrangncia. Para Bursztyn (1998),
vive-se uma atrofia precoce do envelhecimento do Estado-providncia.
Em estudo comparativo sobre a presena do Estado nos
servios sociais, Marcelino (1988) afirma que o Brasil o que exibe
a porcentagem mais modesta entre o nmero de servidores e a
populao economicamente ativa. E, citando o Relatrio do Banco
Mundial, de 1986, indica a seguinte relao: Brasil 11%; Frana
18,5%; Costa Rica 19,5%; Venezuela 21,4%; Argentina 22%;
Alemanha Federal 22,5%; Uruguai 23,1% e Sucia 38%.
Quanto s questes econmicas e polticas do Brasil, a
partir da segunda metade do sculo XX, segundo Bursztyn (1990),
o Plano de Metas (1956-1960) do governo de Juscelino Kubitschek
(crescer 50 anos em 5) representou um boom de entrada de capitais
internacionais no pas. Era a poca das grandes obras
governamentais: ampliao da malha rodoviria, multiplicao da
gerao de energia eltrica e instalao de uma infra-estrutura
capaz de atrair capitais de risco internacionais para o setor
produtivo. Esgotado o apogeu desenvolvimentista daquele perodo,
o pas mergulhou em uma sria crise econmica que associada a
outros motivos levou deposio do Presidente Goulart, em 1964.
A classe mdia, empobrecida pela crise, constituiu-se em
importante pilar de legitimao do golpe militar. A consolidao do
processo poltico instalado pelo regime militar significou novamente
um forte atrativo ao capital internacional, que se retrara no perodo
de turbulncia do governo deposto. Assim, j em 1966, a entrada de
capitais de risco e de emprstimos havia retomado os nveis de 1962.
A partir da, os capitais de risco elevaram-se progressiva e
aceleradamente, seguindo o prprio ritmo de expanso das atividades
econmicas, o que levou ao chamado milagre (1968-1973).
O Estado passou, novamente, a comandar a expanso da
economia, empreendendo gigantescos projetos que se nutriam dos
dlares que chegavam ao Brasil de forma abundante e a baixo custo.
A dcada de 1970 foi, sem dvida, apotetica no que se
refere aos gastos do setor pblico. Foi a poca em que proliferaram
grandes projetos que retratavam a idia de Brasil Potncia, slogan
poltico dos governantes de ento.
96
A Realidade da Pesca Martima no Brasil
A dinmica das inter-relaes entre economia, poltica e

sociedade se dava de tal forma que permitia ao Estado exercer o
papel bonapartista de se valer de um equilbrio precrio onde a
classe mdia se sentia a caminho do paraso, enquanto o
proletariado e o campesinato galgavam uma trilha infernal de
deteriorao de suas condies de vida.
Entretanto, j na segunda metade dos anos de 1970, a
economia comeou a apresentar fortes sintomas de saturao. O
mercado interno passou a no crescer s mesmas taxas que a
produo de bens durveis. No mercado externo era baixa a
competitividade da produo brasileira. A crise do petrleo deixou
profundas marcas.
No Brasil, a conta da importao de combustveis subiu a
um ritmo alarmante. As obras do Brasil Grande mostraram-se mais
caras e, no raro, menos teis do que o previsto. Um novo slogan
reps aquele da fase ufanista do milagre: Exportar a soluo.
A classe mdia perdeu, paulatinamente, o status econmico
adquirido. Quem passou a tirar proveito, ento, foi o Sistema
Financeiro Internacional.
Uma vez rompido o equilbrio precrio que neutralizava
os efeitos dos antagonismos entre diferentes elementos coadjuvantes
do modelo, o papel do Estado sofreu substancial transformao:
de gestor de expanso, passou a gestor da penria. A
desestabilizao se ampliou na medida que a internacionalizao,
que drenava recursos para financiar o milagre, passou a sug-los
no sentido inverso.
A estratgia de modernizao de alguns setores produtivos,
inclusive da pesca, capitaneada pelo Estado, comeou a gerar efeitos
compatveis com os imperativos da internacionalizao da
economia, mas contraditrios com a funo histrica de gerar
alimento barato para as cidades. As exportaes cresciam, mas a
produo de alimentos sofria graves reveses.
H que se ressaltar, tambm, que o crescimento das
exportaes do pas no implicou num aumento proporcional no
volume de divisas obtidas. Na verdade, o pas enfrentava uma
crescente deteriorao dos termos de troca de mercadorias que
exportava, comparativamente s que importava. De 1970 a 1982 o
97
preo do barril de petrleo aumentou de 1,8 para 34 dlares.

Tambm as taxas de juros entre 1978 e 1981, praticamente
triplicaram.
A nova forma de pilhagem colonial passou a ser a
transferncia do trabalho social corporificado nas mercadorias
enviadas ao exterior. Esse fenmeno se convertia em ciclo vicioso,
na medida que o Estado brasileiro captava recursos em bancos
internacionais para subsidiar a produo de mercadorias que
seriam vendidas, a preos aviltados, aos mesmos pases que
concediam os emprstimos.
Contrastando com aquele perodo de Estado forte e
interventor dos anos de 1960 e 1970, a dcada de 1980 entrou para
a histria como um perodo de formidveis transformaes nas
estruturas estatais, num sentido de reformas minimalistas. Na
segunda metade da dcada de 1980, o Brasil vivenciou aes de
desestatizao, desregulao, desregulamentao e
privatizao, de cima para baixo e em benefcio do mercado,
tpicas do neoliberalismo, e que se tornaram a panacia
salvacionista na dcada de 1990.
Bursztyn (op. cit.) pondera que h um forte consenso
quanto ao fato de se estar diante de uma crise de paradigmas
que seja capaz de explicar e resolver os impasses do Brasil. Mas se
h consenso quanto aos fatos, no o h quanto a um diagnstico
efetivo e, muito menos, quanto aos modos de enfrentar os problemas.
Afirma ento, o autor, que no caso brasileiro o que est em crise
o Estado Patrimonialista, cuja superao ainda no aconteceu.
Pondera que o nosso legado histrico profundamente marcado
por seu carter patrimonialista, onde a coisa pblica gerida como
uma extenso dos domnios privados.
O sucateamento institucional das estruturas estatais, nas
duas ltimas dcadas, foi acompanhado, tambm, por campanhas
de desmoralizao dos seus recursos humanos. Isso aconteceu de
tal forma que se operou um perverso ciclo vicioso, que
invariavelmente remeteu a uma perda de eficincia e de
credibilidade do Estado em cumprir certas funes.
A misso providencial do poder pblico, em termos de
identificar estratgias e promover o desenvolvimento, foi substituda,
98
no discurso tecnocrtico, pelo mercado, entendendo-se este como

um deus ex-machina.
O fetichismo do planejamento, como mo invisvel que
levaria superao do atraso e da pobreza, foi sendo substitudo
pelo fetichismo do mercado. Mas como o mercado, nos sistemas
econmicos infantes, uma abstrao, sendo muitas vezes produto
e dependente da prpria ao estatal, evidente que graves
desajustes se produziram.
Na realidade, as anlises e experincias tm sido
carregadas de contedos voluntariosos, de natureza ideolgica e
casusta. O resultado tem sido muito mais a demolio do Estado
do que a edificao de uma via alternativa de organizao societal,
com todas as mazelas que isso implique. Assim, o cenrio, com a
recente virada do sculo, muito mais o de busca de um novo
modelo de atuao estatal do que a continuidade de seu
desmantelamento (Bursztyn, op. cit.).
J Oliveira (1998), comentando o que denominou de
neoliberalismo brasileira, afirma que ele comeou com a ditadura
(os dirigentes da economia eram todos liberais) que deu incio
dilapidao do Estado brasileiro. Prosseguiu com o mandato
democrtico de Jos Sarney, que propiciou o clima para a eleio
de Collor e a implantao de um modelo neoliberal, que considerou
avacalhado e avacalhador: em vez da austeridade britnica (...), uma
farsa grotesca, (...). Comenta, por fim, ter sido sempre mal estudado
entre ns e atenuado por nossa prpria ironia e capacidade de no
levar a srio o que deveria ser levado muito a srio.
O autor pondera, entretanto, que, paradoxalmente,
durante a dcada de 1980 (a dcada perdida), segmentos da
sociedade civil brasileira mostraram uma extraordinria vitalidade:
responderam ao ataque neoliberal por meio da criao de trs
grandes centrais de trabalhadores e organizando-se politicamente
para contrapor a governantes e representantes do povo, de atuao
desonesta, o que levou ao impeachment de Collor, a CPI do anes,
etc., enfim, dando respostas desorganizao e dilapidao do
Estado. Reconhece, por fim, que o governo do Presidente Itamar
Franco preparou o terreno para a semente do neoliberalismo crescer.
99
Marcelino (1988), ao abordar as deficincias do Estado

brasileiro na definio de polticas, destaca que existem problemas
tcnicos srios no modo de como se processam e se tomam decises
e se formulam polticas pblicas nos rgos que tm essa funo.
Assim, por exemplo, o Parlamento carece, at hoje, de apoio tcnico
necessrio formulao e avaliao de polticas pblicas. E com o
sistema de planejamento governamental do Executivo
desorganizado e marginalizado nos ltimos anos, tambm o
governo se ressente de capacitao tcnica para a elaborao e
acompanhamento de tais polticas.
Parece indiscutvel a necessidade de o governo planejar
para que a administrao tenha parmetro para sua atuao. Os
planos desempenham essa funo ordenadora, impessoal e
constante. Substituem o ocasional e arbitrrio pelo permanente e
racionalmente estabelecido. Com essa funo, os planos revestem
tambm uma forma de controle do poder. Criados os planos, e
convertidos em leis, servem de freios idiossincrasia de
governantes. A funo de controle do plano patente, porque nele
se encerra procedimento excludente da livre deliberao do
indivduo e do poder poltico nos domnios regulados.
Se os planos incidem mais diretamente sobre a
administrao pblica, eles influem tambm no setor privado pela
projeo das prioridades estabelecidas. As distores e falhas da
administrao brasileira, a cada dia mais demonstram, acima de
ideologia, a necessidade de planejamento como corretivo do abuso,
da impreviso e do personalismo.
A ttulo de fechamento de uma abordagem mais geral, reiterase a noo de que cabe ao Governo coordenar a proposio e a
implementao de polticas pblicas. No caso dos recursos pesqueiros,
caberia ao Estado, como instncia legtima para resolver conflitos de
interesses entre grupos sociais, a coordenao de processos que
levassem definio de poltica de pesca voltada ao desenvolvimento
econmico, com ganhos sociais compatveis com a sustentabilidade
dos estoques pesqueiros. Tambm caberia ao Estado, como
representante da Unio, detentora dos recursos pesqueiros martimos,
fixar instrumentos e mecanismos de gesto para permitir a
implementao e avaliao da poltica pesqueira estabelecida.
100
4.2 Caractersticas Dominantes e Potencialidades do Mar

Brasileiro
O inimigo do mar o mito, ou melhor, a profuso
de mitos que sobre ele existem no esprito do povo: o mito
de sua produtividade infinita e gratuita, o mito da
profuso de riquezas (...).
Silva (1970).
O Brasil possui cerca de 8.500km de linha real de litoral e

um certo nmero de ilhas. Essa extenso de litoral reduz-se a
7.408km ao desconsiderar-se o contorno das baas e dos golfos.
Essa grande costa martima que se estende desde o Cabo Orange
(5 N) at o Chu (34 S), situa-se em maior parte nas regies
tropicais e subtropicais (CNIO, 1998).
As primeiras informaes oceanogrficas da costa
brasileira foram obtidas durante expedio realizada nos anos de
1925 a 1927. A partir de ento, vrias iniciativas impulsionaram a
pesquisa oceanogrfica, merecendo destaque a participao do
Brasil no Ano Geofsico Internacional (1957/58), que resultou na
transformao do navio-escola Almirante Saldanha, em navio
oceanogrfico responsvel por inmeras campanhas oceanogrficas
ao longo da costa brasileira. Em 1966, j existiam informaes
significativas sobre a sua dinmica ocenica e produtividade
(CNIO, op. cit. e Silva, 1966).
As ltimas revises bibliogrficas sobre as principais
caractersticas e potencialidades do mar, que banha a costa
brasileira, so resumidas em Dias-Neto & Mesquita (1988);
Matsuura (1995), Femar/SECIRM-MMA (1996); Lana, et al.(1996);
Paiva (1996); CNIO (op. cit.).
A plataforma continental brasileira bastante complexa.
No setor norte constata-se a ocorrncia generalizada de lama
fluida terrgena devido elevada descarga do rio Amazonas. Nesse
setor, a largura da plataforma pode ultrapassar os 259km. Do
nordeste brasileiro at a Argentina, a largura extremamente
101
variada, indo de menos de 20km a aproximadamente 250km,

nas regies Sul e Sudeste.
Sua inclinao pode ser acentuada, atingindo 20 em
alguns setores. A regio de quebra de plataforma tende a ser
relativamente estreita, com largura mxima de 30km e perfil
convexo, arredondado, uniforme e de relevo moderado. O talude
continental apresenta largura entre 120km e 150km, com o limite
inferior entre 2.400m e 3.000m de profundidade. coberto por
sedimentos finos terrgenos e por uma frao arenosa,
predominantemente composta por carapaas de foraminferos
planctnicos (Lana, op. cit.).
Cabe evidenciar ainda que os ecossistemas de regies
tropicais e subtropicais so caracterizados pela elevada diversidade
de espcies e baixa biomassa de cada estoque. Cada estoque, por
outro lado, multiespecfico e a captura direcionada para uma
determinada espcie, sempre acaba atuando sobre as demais, o
que torna bastante complexa a tarefa de manter o equilbrio dos
ecossistemas no seu conjunto.
Em comparao com outras plataformas tropicais, a
plataforma continental brasileira pode ser definida como
relativamente rasa e pouco produtiva. Apresenta, entretanto,
enriquecimentos localizados por intruses intermitentes de guas
de ressurgncia ou convergncia ricas em nutrientes e/ou pelo
material orgnico detrtico ou dissolvido, exportado de esturios
ou, secundariamente, de recifes de coral. No h evidncias de que
a plataforma do Brasil esteja submetida a processos anxicos
extensivos e intensivos, presumidamente responsveis pelas
marcadas variaes temporais na abundncia e diversidade do
bento tropical, como sugerido para outras plataformas tropicais
(Lana, op. cit.).
As condies ambientais do mar que banha a costa
brasileira so determinadas, basicamente, pela ocorrncia de trs
correntes: 1) a corrente da Costa Norte do Brasil, que flui para
Nordeste; 2) a corrente do Brasil, que flui em direo ao Sul; e 3) a
corrente das Malvinas (Figura 4.1).
102
Figura 4.1 Correntes martimas da costa brasileira (modificado

Matsuura, 1995).
As duas primeiras correntes so resultantes da corrente

Sul-Equatorial que vem da costa da frica e, ao se encontrar com o
continente brasileiro, na altura de Joo Pessoa/PB, bifurca-se nas
duas direes mencionadas. Apresentam caractersticas comuns,
uma vez que so de temperatura e salinidade altas e pobres em
sais nutrientes. Estes parmetros, associados alta profundidade
da termoclina23 nas reas percorridas pelas correntes, no permitem
que os sais nutrientes alcancem a zona eutrfica, 24 tornando a
produtividade do mar baixa nessas regies.
23
24
Segundo Mesquita (1997), termoclina a regio do perfil vertical de temperatura,

prximo a superfcie, onde h grande variao da temperatura das guas do mar.
A zona eutrfica contm uma elevada concentrao de nutrientes.
103
A corrente das Malvinas, com baixa temperatura e

salinidade, penetra a regio costeira do Rio Grande do Sul e, na
altura do paralelo 34-36 S, encontra-se com a corrente do Brasil,
formando a Convergncia Subtropical. Esta corrente possui alta
concentrao de sais nutrientes.
A produtividade da regio Norte incrementada pelo
grande volume de gua doce do rio Amazonas e sua elevada
quantidade de material de origem terrestre em suspenso, a qual
depositada sobre a plataforma continental, favorecendo a costa
dos estados do Par e Amap, de elevada produtividade,
especialmente de comunidades do fundo do mar.
A regio Nordeste, por sua vez, apresenta baixa
produtividade de recursos pesqueiros, dada a predominncia das
caractersticas fsico-qumicas da corrente do Brasil.
Nas regies Sudeste e Sul a influncia da massa de gua da
corrente das Malvinas, a ocorrncia de ressurgncias25 ou a penetrao
da gua Central do Atlntico-Sul ACAS, possibilitam maior
abundncia de pescado, especialmente ao sul de Cabo Frio/RJ.
A circulao geral das guas da plataforma brasileira
composta por correntes de Contorno Oeste, como parte do Giro
Subtropical Anticiclnico do Atlntico Sul. Nesse giro, ocorre um
empilhamento de gua tropical quente e pobre em nutrientes
para o lado ocidental da bacia do Atlntico, como conseqncia
da ao dos ventos alsios predominantes e do movimento de
rotao da Terra (Brandini, 1997).
Esse fenmeno responsvel pelo fato do lado ocidental ou
lado da costa brasileira ser bem menos produtivo que o lado oriental
ou da costa africana, como, alis, confirmam as estatsticas de pesca.
Segundo Paiva (1997), as primeiras tentativas de estimar
o potencial de produo de pescado marinho e estuarino, ao longo
da costa brasileira, so creditadas a Laevastu (1961) e a Richardson
(1964). Considera-se que elas servem apenas como indicadores de
reas e recursos pesqueiros mais promissores. Valores detalhados
e de melhor preciso foram estimados por Hempel (1971), os quais
apontaram um total de 1.725 x 10 t/ano.
25
As ressurgncias do Sudeste e Sul ocorrem em decorrncia da combinao de fatores

como mudanas na direo da Corrente do Brasil, topografia de fundo e efeito dos ventos
predominantes na rea.
104
Paiva (op. cit.) aponta o estudo de Yesaki (1971), que

cuidou apenas dos recursos de peixes demersais, ao longo da
costa do Brasil. Estimativas para os recursos pelgicos e demersais
so apresentadas por Neiva & Moura (1977) e Dias-Neto &
Mesquita (1988). Essas estimativas consideraram os recursos
existentes at 200m de profundidade e apontaram um potencial
total variando entre 1.400 x 10 e 1.700 x 10 t/ano, com
destaque para as regies Sul e Norte e menor participao da
regio Nordeste (Tabela 4.1).
Tais estimativas guardam alguma coerncia com as
caractersticas oceanogrficas das regies. Entretanto, alguns
autores, ao confront-las com as produes at ento obtidas,
apresentaram ponderaes. Matsuura (1995) argumenta que talvez
estejam acima da realidade. Dias-Neto & Dornelles (op. cit.)
entendem que na atualidade so questionveis. J, Paiva (op. cit.),
apresenta trs hipteses: i) ainda h grande margem de crescimento
para a explotao dos recursos marinhos/estuarinos; ii) estar-se-ia
diante de uma situao confusa e desnorteadora, que levaria
necessidade de se buscar corrigir falhas existentes na coleta de dados
e melhorar as avaliaes; e iii) estar-se-ia enfrentando uma situao
de sobre/subexplotao, impondo polticas diferentes para a gesto
das pescas nacionais.
Tabela 4.1 - Estimativa dos potenciais de produo anual de pescado
estuarino/marinho do Brasil, por regies costeiras, considerando os recursos
pelgicos e demersais (Dias-Neto & Mesquita, 1988).
105
No entanto, consenso entre esses autores que no se pode

esperar por elevados incrementos nas produes pesqueiras anuais
oriundas do mar que banha a costa do Brasil. Assim, parece
improvvel a obteno de produes proporcionais dimenso da
costa brasileira, ou equivalentes quelas obtidas por pases como o
Peru e o Chile, entre outros, que so banhados por guas bem mais
produtivas. Esta posio j foi bastante defendida no passado e
voltou a ser apresentada na 139 Sesso Ordinria da Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar CIRM, ocorrida em 7
de abril de 1999 (Quadro 1).
Outra caracterstica relevante dos recursos pesqueiros do
pas refere-se distribuio geogrfica das espcies. O Brasil, o mais
rico, situado no Sudeste/Sul, o que produz peixe popular: a
sardinha, a pescadinha, a corvina, entre outras; j, o mais pobre,
localizado no Norte/Nordeste, produz pescados nobres, como
as lagostas, os camares, o pargo, o cherne etc., que so mais
dificilmente absorvidos no mercado regional. Assim, o Nordeste
exporta acentuada parte do que produz para zonas mais ricas do
Brasil e para o exterior, e importa parcela da sua demanda de peixes
mais baratos do Sul/Sudeste (Silva, 1972).
Quadro 1 A multiplicao dos peixes ou o mito da produtividade infinita.
Tem sido freqente e recorrente, ao longo dos ltimos 40 anos,
gestores pblicos da rea da agricultura apresentarem propostas com
previses de produes milagrosas - capazes de, no mnimo, duplicar ou
triplicar a produo ou os valores de exportao da pesca nacional. Todas,
invariavelmente, sem qualquer respaldo tcnico, mas que impressionam
autoridades e polticos desavisados e aqueles que, sendo ou estando no
setor, querem passar uma imagem otimista ou de uma potencialidade
acima da realidade.
A ltima foi elaborada pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento Mapa/DPA e apresentada na 139 Sesso Ordinria da
Comisso Interministerial para os Recursos do Mar CIRM, ocorrida em 7
de abril de 1999.
A maioria dessas propostas parte das dimenses continentais do
Brasil e da extenso de sua costa e relaciona com o que considera pequena
ou insignificante produo, especialmente quando comparada quelas de
pases como o Peru, o Chile e o Japo, e outros, com costas bem menores.
106
No considera, entretanto, as caractersticas de produtividade de distintos

ambientes ou do avanado estgio tecnolgico e de pescar em todos os
mares do mundo, como o caso do ltimo.
No existe poder de comparao entre a produtividade da
costa brasileira discutida anteriormente e a do Peru e do Chile,
especialmente se levada em conta que 1/2 da totalidade das reas de
ressurgncias do planeta 50 vezes mais produtivas que o oceano no seu
todo ocorra na costa peruana (Silva, 1970) favorecendo a situao para
que este pas obtenha cerca de 90% da sua produo de anchoveta.
Desconsiderando tais fatos, deixa-se o "campo" frtil e os
interlocutores vidos por uma proposta que coloque o pas no seu "merecido"
lugar, oportunidade em que apresentam as suas, como a ocorrida em 7 de
abril de 1999, denominada, ento, de Programa de Ocupao da ZEE*
Meta
Produo* (t)
Rend. da pesca
Ocenica (US$)
Incremento nas
exportaes (US$)
Empregos diretos (n)
Atual
1999
2000
2001
2002
9.500
35.000
102.000
145.000
186.000
TOTAL
-
105.000,00 260.000,00
325.000,00 380.000,00 1.070.000,00
80.000,00 160.000,00
5.000
10.000
240.000,00 320.000,00 800.000,00

15.000
20.000
-
* Pequenos pelgicos, crustceos de profundidade, peixes de profundidade e atuns e afins.

(dentre estes ltimos o espadarte, albacora-branca, albacora-laje, albacora-bandolin, agulhes,
tubares encontram-se plenamente exploradas ou sobrepescadas),
Para efeito de comparao, sendo otimistas, considerando os

melhores dados disponveis e que uma poltica conseqente seria
implementada para tal, se esperaria, no mximo, o seguinte desempenho,
em 2002: produo de 90.000t (30.000t de atuns e afins excludo o bonito
e 60.000t das outras espcies), correspondendo a 48% do previsto;
rendimento da pesca ocenica de US$ 75.000.000,00, ou cerca de 20% do
proposto; o nmero de empregos diretos no ultrapassaria cerca de 2.000,
j que a principal estratgia utilizada pelo DPA a promoo do
arrendamento de barcos estrangeiros, que j vm com 80% a 90% dos
tripulantes, o que representa apenas 10% do previsto na meta.
E mesmo assim, teria que se enfrentar forte concorrncia de pases
com elevada tecnologia e que pescam no Atlntico Sul.
No satisfeito com as exorbitantes previses, o titular da pasta da
Agricultura noticiou no Jornal O Globo, de 10/10/99, que a meta de
exportaes de pescados, em 2002, era de um bilho de dlares. Na
realidade a soma da meta prevista para os quatro anos 1999 a 2002.
Esta meta representa cerca de 640% a mais do que a mdia anual de
todas as exportaes de pescado do Brasil. O mais inusitado que esse
nmero virou verdade e hoje a principal bandeira daquele ministrio.
Segundo ATA da 139 Sesso Ordinria da CIRM, ocorrida em 7 de abril de 1999.
107
4.3 Principais Caractersticas da Pesca Martima do Brasil

(...) [a pesca industrial/empresarial] se desenvolve esgotando as
duas fontes de onde jorra a riqueza: o mar e os trabalhadores.
Diegues (1983)
A pesca martima no Brasil pode ser classificada segundo

sua finalidade ou categoria econmica, em: pesca cientfica, pesca
amadora, pesca de subsistncia, pesca artesanal ou de pequena
escala e pesca empresarial/industrial. As discusses contidas nesta
dissertao referem-se, fundamentalmente, s duas ltimas.
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), consideram que a pesca
artesanal, ou de pequena escala, contempla tanto as capturas com
objetivo exclusivamente comerciais, como a pesca realizada com a
finalidade dupla de subsistncia e comercial, podendo, inclusive,
ser alternativa sazonal ao praticante que se dedica durante parte
do ano agricultura (pescador/agricultor).
No caso da dupla finalidade, o material de pesca, petrechos
e at a prpria embarcao utilizada construda pelos pescadores.
Na pesca com objetivos exclusivamente comerciais, as embarcaes
de mdio porte so adquiridas em pequenos estaleiros, com
propulso motorizada ou no, casco dominantemente de madeira
e equipamento bsico de navegao. Neste caso, os petrechos e
insumos so adquiridos no mercado local e a rea de atuao
prxima da costa.
Diegues (1983) afirma que a pesca artesanal ou de pequena
escala parte de um processo de trabalho baseado na unidade
familiar ou no grupo de vizinhana. Tem como fundamento o fato
de que os produtores so proprietrios de seus meios de produo
(redes, anzis, etc.). A embarcao, predominantemente de
pequeno porte, no , necessariamente, um meio de produo, mas
de deslocamento, em funo do que o pescador, no-proprietrio,
paga com parte de sua produo. Uma renda que se assemelha
renda da terra paga pelo agricultor meeiro. O proprietrio da
108
embarcao , geralmente, um pescador que participa como os

demais, de toda a faina de pesca.
Quanto tecnologia utilizada, ela se caracteriza por um
relativo baixo grau de impacto ambiental. Todo o processo
produtivo orientado por um saber-fazer fundamentado no
conhecimento tradicional da dinmica dos mares e de seus seres.
Contempla desde o processo de localizao de cardumes at os
mtodos e tcnicas de pesca apropriados para determinadas
espcies, em certas pocas do ano, tendo, ainda, as cercanias
marinhas de suas comunidades como o raio de ao mximo de
suas operaes de captura.
O processo de comercializao da produo dominado
por uma rede de intermediao, que vai do atravessador individual,
geralmente algum da comunidade que se especializou na compra e
venda de pescado, at os representantes de empresas que compram
e financiam a produo. Como o excedente dessa comercializao
reduzido e irregular, torna-se difcil a acumulao de capital interno
atividade. Assim, observa-se uma dependncia dos produtores a
essa fonte de financiamento, seja no adiantamento em espcie, na
abertura de crdito nos pontos de abastecimento de rancho, de gelo
e leo combustvel, seja nas casas de materiais de pesca.
Diegues (op. cit.) subdivide a pesca empresarial/industrial
em duas subcategorias: a desenvolvida por armadores de pesca e a
empresarial ou industrial.
A primeira se caracteriza pelo fato de os proprietrios das
embarcaes e dos petrechos de pesca os armadores no
participarem de modo direto do processo produtivo, funo
delegada ao mestre da embarcao. As embarcaes so de maior
porte e raio de ao que aquelas utilizadas pela pequena escala,
alm de exigirem uma certa diviso de trabalho entre os tripulantes
mestre, cozinheiro, gelador, maquinista, pescador, etc. Dispem,
ainda, alm dos seus motores propulsores, de certas mquinas que
demandam treinamento formal para determinadas funes que,
no entanto, no substituem completamente o saber-fazer dos
pescadores nem do mestre, que o emprega da mesma forma que os
pescadores de pequena escala, grupo social do qual, em geral,
109
provm. A mo-de-obra, assim como na pesca de pequena escala,

remunerada pelo sistema de partes, ainda que para algumas
funes possam existir formas de pagamento complementar.
Na pesca industrial a empresa proprietria tanto das
embarcaes como dos petrechos de pesca. organizada em
diversos setores e, em alguns casos, integra verticalmente a captura,
o beneficiamento e a comercializao. As embarcaes apresentam
um grau mais alto de mecanizao, no apenas para a propulso,
mas tambm para o desenvolvimento das fainas de pesca, como o
lanamento e recolhimento de redes, beneficiamento do pescado a
bordo (em alguns casos), etc. Encontram-se a bordo equipamentos
eletrnicos para localizar cardumes, auxiliar de navegao, etc.
A mo-de-obra embora recrutada, em sua maioria, entre
pescadores de pequena escala ou nos barcos de armadores, necessita
de treinamento especfico para a operao da maquinaria que vem
substituir, de maneira mais profunda, o saber-fazer adquirido pela
tradio. prtica comum o regime de salrio mensal ou semanal,
embora apenas como um piso mnimo, pois ainda predomina o
pagamento de partes que passam a ser calculadas sobre o valor
global da produo.
A sistemtica de pagamento por partes, bem como a idia
de parceiros em p de igualdade no processo produtivo, uma
mscara utilizada pelo capital para melhor explorar a fora de
trabalho, especialmente se considerar que esse tipo de produo
caracterizado por uma configurao particular em que as foras
produtivas tm pouco domnio sobre as condies naturais, pelas
incertezas do mercado, etc. Trata-se de uma forma particular de
explorao da fora de trabalho, marcada pelo carter
objetivamente aleatrio da pesca, em condies tcnicas
determinadas. Sem contar que leva a uma intensificao e a um
prolongamento da jornada de trabalho (Diegues, op. cit.).
Assim, esse autor considera importante desmistificar a
farsa daquilo que parece ser o cerne da questo: as despesas comuns.
Na realidade, as viagens devem, pelo menos, cobrir os gastos
comuns. Eles compem-se de elementos heterogneos relativos ao
salrio, comida, aos encargos sociais, entre outros, que pertencem
110
ao capital constante, assim como combustvel, gelo, lubrificante,

etc, e os constituintes do lucro do capital.
As despesas comuns, consideradas em parte, como um
adiantamento ou uma dvida para com o barco, tm que ser
impreterivelmente pagas. O armador tem certeza de que, por pior
que seja a pescaria, ao menos uma parte do capital constante e
varivel ser reproduzido. Assim, o grande risco , sempre, do
pescador, que numa pescaria infeliz, pode nada ganhar e ainda
ficar devendo.
Uma forma mais vantajosa para o dono do capital foi
desenvolvida nos ltimos anos, em algumas pescarias, como as do
camaro da costa norte, da piramutaba e da lagosta, nas quais os
armadores ou industriais passaram a vender ou arrendar seus
barcos para os patres de pesca. Nestes casos, o contrato estabelece,
entre outras clusulas, que os armadores adiantem os gastos com a
armao da embarcao, mas recebam como contrapartida, alm
do ressarcimento dessas despesas, o direito de comprar a produo
ao preo que, certamente, lhe convenha, assim como a obteno
de um percentual, ajustado entre as partes, sobre a receita bruta
da pescaria. Assim, todos os riscos so repassados ao patro de
pesca e tripulao, cabendo ao industrial o lucro lquido e certo.
J os pescadores artesanais ou de pequena escala vivem
continuamente na instabilidade. Seja por dependerem de fatores
naturais, como a presena de cardumes sobre os quais tm um
controle muito reduzido, seja por serem dominados pelos
comerciantes e enfrentarem, ainda, a ameaa do embarque como
simples tripulante, em contraponto ao sonho de ser um armador
(Diegues, op. cit.).
Do exposto, confirmam-se, na pesca industrial/
empresarial as caractersticas da trajetria da expanso da
produo capitalista em outros setores da produo social: ela se
desenvolve esgotando as duas fontes de onde jorra a riqueza: o
mar e os trabalhadores (Diegues, op. cit.).
Mas o exerccio da pesca, importante que se acrescente,
depende do cumprimento de um conjunto de normas legais
conforme descritas a seguir.
111
4.4 Aspectos Legais

Porque, se a lei [Decreto-Lei n 221/67] teve o encanto
de alterar quase tudo, no pode alterar o mar, sobre o qual
pesam realidades eternas.
Silva (1972)
Um dos condicionantes indispensveis adequada
implementao da gesto pesqueira est relacionado ao respaldo
de uma base legal juridicamente bem fundamentada. No caso
brasileiro, essa base est respaldada na Constituio Federal de
1988, conforme j abordado no item 3.1.3, cabendo citar, no
momento, o seguinte:
O art. 23 que estabelece como competncia da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
............................................................................................................................................................
VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em
qualquer de suas formas;
VII preservar as florestas, a fauna e a flora;
...........................................................................................................................................
J o art. 24 define como competncia da Unio, dos Estados
e do Distrito Federal, legislar concorrentemente sobre:
............................................................................................................................................................
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio.
....................................................................................................................................................
Importa acrescentar, ainda, que alm da base legal
nacional, so tambm instrumentos de fundamental relevncia as
normas e acordos internacionais dos quais o Brasil signatrio.
Embora a legislao sobre a atividade pesqueira no Brasil
tenha seu incio no perodo colonial (Silva, 1972), a presente
dissertao focar a anlise da base legal da pesca, para o perodo,
112
a partir da dcada de 1960, quando o arcabouo jurdico do setor

passou a se expandir de forma crescente e contnua.
Hoje este arcabouo legal representado por um amplo,
porm disperso conjunto de instrumentos normativos. Alguns desses
encontram-se inadequados ou ultrapassados, contribuindo para
dificultar sua adoo, pelos usurios, bem como sua aplicao pelos
rgos gestores de governo, envolvidos com a atividade pesqueira.
Esta situao j foi identificada h algum tempo, como demonstra
o Relatrio Final da Subcomisso de Pesca, da Comisso de
Agricultura e Poltica Rural, Sesso Legislativa de 1984 (Brasil,
1985), que conclui com a proposta de se buscar subsdios para
orientar as discusses com vistas aprovao do projeto de Cdigo
de Pesca, em tramitao no Congresso Nacional.
O conjunto de instrumentos legais relacionados com a
atividade pesqueira pode ser agrupado em cinco categorias,
segundo diferentes nveis hierrquicos: leis ordinrias (ou
equivalentes) de abrangncia direta ou especfica; leis ordinrias
de abrangncia correlata ou complementar; decretos federais;
instrues ou portarias normativas e instrumentos internacionais,
dos quais o Brasil signatrio, e respectivos atos legais que os
aprovaram. (Apndice A).
A anlise desse arcabouo legal evidencia que nos ltimos
quarenta anos foi possvel identificar dois perodos com dinmicas
relativamente distintas: um entre 1967 e 1987, e outro de 1988 a
2001. Isso no tocante s leis ordinrias de abrangncia direta ou
especfica e aos decretos federais.
No primeiro perodo que compreende 21 anos,
praticamente no houve mudana na legislao, excetuando-se a
aprovao da Lei da Previdncia e de dois decretos que
regulamentaram aspectos especficos do Decreto-Lei n. 221/67. Este
decreto-lei, hoje bastante alterado e desatualizado em relao
legislao nacional e internacional, continua sendo a lei bsica que
rege a atividade pesqueira no Brasil.
Silva (op. cit.), numa avaliao da aplicao desse
instrumento legal, evidencia: A Lei n. 221 convertida em Lei urea
da Pesca sobretudo pelo carter anrquico e velocssimo de sua
aplicao, transfigurou, mas tambm desfigurou a pesca brasileira.
113
O segundo perodo, cobrindo os ltimos 13 anos, foi bem

mais dinmico, constatando-se a aprovao de sete leis de
abrangncia direta ou especfica e 12 decretos. Sete atos legais
aprovados nesse ltimo perodo merecem ateno especial em
decorrncia dos impactos ou alteraes que promoveram na
moldura institucional de gesto do uso dos recursos pesqueiros no
Brasil, que Dias-Neto (1999b) refere-se como um quadro de
anarquia oficializada.
A Lei n. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que extingue a
Sudepe e cria o Ibama, representa um novo marco que enseja uma
mudana de paradigmas na gesto do uso dos recursos pesqueiros
nacionais, conforme ser discutido adiante, no item 4.5.2.
A Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d
outras providncias, que transfere a competncia da produo e
do fomento da atividade pesqueira ao Mapa, permanecendo no
MMA e Ibama as responsabilidades relacionadas com a poltica de
preservao, conservao e uso sustentvel dos recursos naturais
(Quadro 2).
A Medida Provisria n. 1.999-18/2000, posteriormente
editada sob o n. 2.216- 31/2001 em vrias reedies, altera
dispositivos da Lei n. 9.649/1998, buscando corrigir a diviso de
competncias sobre preservao, conservao e uso sustentvel dos
recursos pesqueiros entre o MMA e o Mapa, definida em 1998,
impropriamente, em Decreto, quando hierarquicamente deveria
ser abordada em lei.
relevante destacar que a diviso das competncias
mencionadas continua apresentando conflitos, a ponto de o
Ministrio Pblico ter notificado o Ibama, o MMA e o Mapa sobre
a necessidade de se retomar o licenciamento ambiental da atividade
pesqueira em todo o pas (Quadros 2 e 3).
O Decreto n. 1.687, de 13 de novembro de 1995, que criou
o Grupo Executivo do Setor Pesqueiro Gespe, subordinado
Cmara de Poltica dos Recursos Naturais, do Conselho de
Governo, favoreceu o paralelismo e a competio dentro dos
rgos do Poder Executivo.
114
Quadro 2 A diviso do indivisvel.

Com a edio dessa medida provisria as competncias do MMA
e Mapa ficaram em um mesmo nvel hierrquico, entretanto as anlises
das reas especializadas levantaram srios problemas, tanto nos
aspectos jurdicos ou constitucionais, quanto no conceitual e relativo
gesto pesqueira, que so muito bem evidenciados em interpretao do
Ministrio Pblico Federal 4 Cmara de Coordenao e Reviso (Meio
Ambiente e Patrimnio Cultural):
(...) a diviso entre as espcies (...), alm de cindir a competncia
do Ministrio do Meio Ambiente para estabelecer polticas de
preservao, conservao e utilizao sustentvel de ecossistemas,
propor estratgias, mecanismos e instrumentos econmicos e
sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso
sustentvel dos recursos naturais, impossvel de ser efetivada na
prtica, pois, na natureza, h um compartilhamento de estoque, ao
que se soma o fato de que estoques subexplotados ou inexplotados
hoje, medida em que captura, podem se tornar sobreexplotados
e, assim, passar a outra esfera de competncia (Ofcio/4CCR/N
601, de 22 /12/2000 determinou ao Ibama que promova o
licenciamento ambiental da atividade pesqueira em todo o pas).
Adicione-se, no campo conceitual, que mesmo a gesto de
recursos altamente migratrios e compartilhados com outros pases,
como os atuns e afins, no pode estar dissociada da integridade da
gesto pesqueira nacional. Seja porque excees como a do bonitolistrado capturado pela frota brasileira, no Atlntico Ocidental, no se
mistura com aquele do Atlntico Oriental, levando a que, na prtica, a
gesto seja de total responsabilidade nacional. Ou, ainda, porque as
demais espcies de tundeos, especialmente aquelas capturadas com
espinhel pelgico, interagem com outros estoques tambm afetados por
esta pesca e cuja gesto compete a outro ministrio.
Quanto ao licenciamento, o entendimento do Ministrio Pblico
Federal de que:
[este um] instrumento de gesto ambiental orientado e que a
idia de gesto implica conhecimento, planejamento,
normatizao, licenciamento e fiscalizao, devendo, ainda,
preferencialmente, contar com a participao dos usurios dos
recursos naturais, tudo com vistas a alcanar o desenvolvimento
sustentvel. Adianta que, na medida em que esses diversos
aspectos da gesto ambiental integram-se num conjunto que se
retroalimentam, imprescindvel que se sujeitem a uma
coordenao unitria, a cargo de um rgo especializado, dada
a complexidade da matria ambiental e os inevitveis prejuzos
115
ao meio ambiente que decorreria de viso setorial. [Afirma,

finalmente, que] uma interpretao sistemtica e constitucional
[em argumentao anterior citou a Constituio Federal, artigo
225, incisos I, II e VII] da [MP] leva inarredvel concluso de que
esta criou uma nova licena, a cargo do Ministrio da Agricultura,
para a pesca, atividade que, por ser utilizadora de recursos
naturais, no pode jamais prescindir de licena ambiental, cuja
outorga incumbncia dos rgos (...) [ambientais].
Do exposto, a tendncia de duplicao de esforos, possibilitando
conflitos entre instncias do Poder Executivo, dificultando-se a vida do
cidado usurio que teria que obter duas licenas para uma mesma
atividade e podendo comprometer o uso sustentvel dos recursos
pesqueiros.
O Decreto n. 2.681, de 21 de junho de 1998, que cria o

Departamento de Pesca e Aqicultura DPA, na estrutura do
Ministrio da Agricultura, Abastecimento e Pecuria Mapa,
consagra a competio, por espao, dentro do executivo. Apesar
de o DPA no ter sido estruturado e dotado de recursos humanos
nos estados para executar suas funes, a sua existncia s veio
intensificar as disputas institucionais entre o MMA e o Mapa, na
medida que o DPA no demonstrou disposio de trabalhar em
conjunto com o Ibama para solucionar problemas concretos da
pesca martima nacional, mas disputa politicamente e no discurso
de todas as atribuies sobre a gesto da pesca martima nacional.
O Decreto n. 2.840, de 10 de novembro de 1998, introduziu
trs significativas e polmicas mudanas nas competncias
relacionadas com a gesto do uso dos recursos pesqueiros no Brasil.
A primeira, de ordem legal ou constitucional, est
relacionada com a diviso das competncias sobre gesto do uso
dos recursos pesqueiros e a organizao, manuteno do Registro
Geral da Pesca e de concesso de licenas, permisses e autorizaes
para o exerccio da pesca (Quadro 2).
A segunda, sob os aspectos conceituais, j que no mar h
um compartilhamento de espao entre os estoques, alm do fato de
que aqueles que esto subexplotados ou inexplotados hoje, medida
que so capturados podem se tornar sobreexplotados (Quadro 2).
Cabe adicionar, aqui, a transferncia da competncia de aplicar os
116
Mapas de Bordos26 para todas as espcies. Para o Mapa dificulta

que o MMA/Ibama controle a gerao de informaes fundamentais
gesto de recursos de sua competncia (Quadro 4).
A terceira relaciona-se com o arrendamento de barcos de
pesca estrangeiros por empresas ou armadores nacionais.
Oportunidade em que alm de transferir a competncia de
autorizao de tal procedimento para o Mapa, introduziu vrias
modificaes, onde se destacam (Quadro 3):
facultou que o perodo mximo de durao do

arrendamento, que era de trs anos, passasse a ser
realizado por prazo indefinido;
permitiu a interrupo da operao da embarcao
estrangeira por at um ano, o que dificultou ou
impossibilitou o controle e a fiscalizao da operao dos
barcos, especialmente se forem consideradas as
dimenses da ZEE do Brasil. Assim, em tese, um barco
pode solicitar a interrupo da operao, mas continuar
pescando em guas nacionais e desembarcar em portos
de outros pases;
facultou, mediante autorizao do Mapa, o desembarque
do produto da pesca em portos de outros pases, o que
vem promovendo total descontrole sobre o resultado da
pesca dos barcos arrendados; e
possibilitou, na composio de nacionais e estrangeiros
na tripulao, em circunstncias especiais, uma
proporcionalidade de brasileiros inferior ao previsto em
lei, o que, na prtica, tornou-se regra.
A regulamentao do Decreto n. 2.840, por parte do titular
da pasta da Agricultura, de forma isolada, por meio de trs
instrues normativas, s complicou ainda mais a situao, em
decorrncia de o Decreto definir que a regulamentao deveria ser
ato conjunto do Mapa e MMA. Agravante o fato de as trs
instrues normativas terem teor idntico a regulamentos j
existentes na legislao do MMA/Ibama (Quadro 4).
26
Formulrio estatstico preenchido pelo patro de pesca informando quando, onde, como
e o que pescou. Fundamental para obteno de informaes para avaliao de estoque
e gesto das pescarias.
117
O Decreto n. 3.833, de 5 de junho de 2001, que aprova a

estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em
comisso do Ibama e d outras providncias, cria a Diretoria de Fauna
e Recursos Pesqueiros, sem no entanto corrigir o Decreto n. 2.840/
1998, e os conflitos de competncia entre o Mapa/DPA e MMA/
Ibama. Caso novos ajustes no sejam providenciados, essa nova
moldura poder gerar ainda mais disputas e conflitos internos no
Executivo, com reflexos negativos em todos os segmentos da pesca.
Quadro 3 A abertura dos portos e a perda de controle sobre a pesca na
ZEE brasileira.
As anlises quanto aplicao do antigo Decreto que possibilitou o
arrendamento de barcos estrangeiros por empresas brasileiras, por mais
de 20 anos, para a pesca de atuns e afins, deixaram claro que a quase
totalidade dos seus objetivos no foram atingidos, especialmente em
funo das distores possibilitadas pelo Estado. Isso resultou na
outorga, a um brasileiro (armador ou empresrio), da competncia para
a venda do direito para barcos estrangeiros pescarem em guas
nacionais e utilizarem os seus portos (Ibama, 1994 e Dias-Neto, 1993).
O novo Decreto, alm de continuar possibilitando a prtica dos vcios
do passado, reduziu a oportunidade de gerar empregos, renda, alimentos
e qualificao de mo-de-obra nacional. Promove, ainda, uma competio
desleal com a frota brasileira. Favorece a evaso de divisas, j que o
produto da pesca passou a sair por portos estrangeiros; a depredao
de recursos e repassou a nica vantagem que se tinha estar prximo
da rea de pesca tudo, em benefcio de estrangeiros.
Na realidade o pas passou a emprestar sua bandeira para que
terceiros pases, conhecidos piratas dos mares nos tempos modernos
(depredadores de peixes), continuem a exercer pescarias com elevado
grau de danos ambientais e sem qualquer controle. Prtica s admitida
por pases ou ilhas insignificantes no cenrio mundial.
Os defensores de tal prtica argumentam que se est promovendo
o desenvolvimento, crescimento, etc., da pesca nacional. Entretanto, na
realidade, tudo promovido, dominantemente, em benefcio de alguns
poucos empresrios de fachada ou arrendatrios e consultores ou
elaboradores de projetos de arrendamento que, investidos de cargos
pblicos, passam a defender seus prprios interesses. Agem, portanto,
como despachantes de estrangeiros por uma boa remunerao.
Diante deste quadro catico o Congresso Nacional retomou

discusses, no final de 2001, para aprovao de um projeto de Lei
de Pesca, tendo como principais promotores os segmentos mais
118
retrgrados do setor e seguidores do modelo patrimonialista e

viciado, os defensores do atual sistema de arrendamento de barcos
estrangeiros por empresas nacionais, e a bancada ruralista da
Cmara dos Deputados. O projeto que foi aprovado na Comisso
de Agricultura, e encontra-se em estudo na Comisso de
Constituio e Justia, bastante preocupante, pois repassa todas
as competncias de gesto do uso dos recursos pesqueiros para o
Mapa, o que representa modelo j testado e que apresentou
resultados insatisfatrios (abordado com profundidade no item 4.5).
A tmida presena da rea ambiental do Governo nesse
processo e o frgil acompanhamento do segmento ambientalista
da sociedade civil organizada podem permitir uma situao de
retrocesso no modelo de gesto da pesca no pas, por possibilitar
que se negligencie os aspectos sociais e ambientais imprescindveis
para a sustentabilidade do setor.
Quadro 4 A perda de controle sobre a sustentabilidade das pescarias.
O Decreto n. 2.840, de 10 de novembro de 1998, previa que o Mapa
e o MMA baixariam, em conjunto, as normas complementares sua
regulamentao, no prazo de sessenta dias (art. 19).
Apesar dessa previso, o Mapa, de forma isolada e ferindo os
deveres e competncias do MMA, em fevereiro de 1999, baixou trs
Instrues Normativas regulamentando o Decreto. Na realidade as trs
instrues reproduziam, quase que na totalidade, Portarias j existentes
do Ibama. No possibilitou, tambm, que uma srie de desvios contidos
no decreto fossem minorados ou corrigidos, como aqueles relacionados
aos Mapas de Bordo aplicados sobre pescarias cuja gesto dos recursos
continuaram sendo de competncia do MMA/Ibama.
O mais discutvel, entretanto, foi o fato de o MMA no ter buscado
corrigir tal posicionamento, e se tentou, no conseguiu. Assim, continuou
subjugado nas suas competncias ao comportamento unilateral de um
outro ministrio. Tudo de forma ilegal e politicamente absurda.
O posicionamento do Mapa e a inexistncia de uma reao altura,
por parte do MMA, parece ter servido de incentivo a outras prticas similares,
por parte daquele ministrio. Assim, foi que, posteriormente, foram
elaboradas algumas regulamentaes, em decorrncia das negociaes
internacionais relacionadas com a pesca de atuns e afins, todas inviveis
de ser implementadas na prtica, conforme recentemente comprovada
em aes de fiscalizao desenvolvidas pelo Ibama.
O fato que a responsabilidade para fiscalizar todos os atos de
pesca no Brasil continua sob a responsabilidade do Ibama. Este, por sua
119
vez, corre o risco de ser responsabilizado por desmando na pesca de

atuns e afins. Isto em decorrncia da impossibilidade tcnica de fiscalizar
regulamentaes que, propositadamente ou no, so inviveis de ser
controladas.
O Dirio Oficial tem, tambm, publicado muitas portarias do Mapa/
DPA concedendo licenas de pesca para recursos cujo esforo encontrase sob controle. Isto, associado a outras informaes encaminhadas ao
Ibama e relacionadas com igual prtica promovida pelas Delegacias de
Agricultura nos estados, apontam para uma elevada possibilidade de
desrespeitos s normas de gesto fixadas pelo MMA/Ibama. Mais uma
vez sem que adotem medidas concretas visando controlar ou reverter
essa situao. Na realidade, sequer informaes peridicas contendo a
relao de barcos licenciados, a partir de 1999 e at outubro de 2001, tm
sido encaminhadas s autoridades ambientais, como prev a legislao.
A situao exposta torna o quadro atual bastante grave e aponta
para uma forte possibilidade de elevado descontrole, desrespeito e falta
de compromisso quanto ao uso sustentvel dos recursos pesqueiros.
Conforme demonstrado em relatrios tcnicos do especialista na pesca de atuns e afins, Jos
Heriberto M. de Lima, que assessorou a equipe de fiscalizao em campanhas realizadas entre
fevereiro e maro de 2001, no estado da Paraba.
4.5 O Aparato Burocrtico e as Polticas Pblicas

Mas a verdade que nem a Marinha nem o Ministrio
da Agricultura estavam tecnicamente capacitados para
desenvolver e dirigir uma pesca.
Silva (1972).
A forma de organizao e de atuao do Estado brasileiro,

assim como a definio e implementao das polticas, planos e
incentivos relativos gesto da pesca martima nacional, nos
ltimos 41 anos (1960 a 2001) sero os objetos principais de anlise
desta seo.
Em decorrncia das peculiaridades e caractersticas
identificadas na anlise bibliogrfica e documental, as discusses
aqui apresentadas esto organizadas de forma cronolgica em trs
perodos histricos distintos: os anos de 1960 a 1980; os anos de
1990 e o perodo de 2000 a 2001. Para cada perodo sero discutidas
a burocracia e as polticas definidas ou implementadas.
120
4.5.1 Dos anos de 1960 a 1980

Os anos de 1960 do sculo XX so considerados como de
significativa importncia e, at mesmo, de euforia para a pesca
nacional, pela prioridade que o governo atribuiu ao setor e que
foram expressos pelas seguintes providncias:
Criao da Superintendncia do Desenvolvimento da

Pesca Sudepe. Em 1962, Lei-Delegada n. 10/62;
Reconhecimento da pesca como indstria de base para

efeito de amparo financeiro, pelas linhas oficiais de
crdito, principalmente do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico. Em 1966, Decreto n.
18.696/66;
Adoo de poltica que dispe sobre a proteo pesca,
incluindo mecanismos de incentivos fiscais com o fim de
promover o seu rpido desenvolvimento. Em 1967,
Decreto-Lei n. 221/67.
A Sudepe, os Planos Nacionais de Desenvolvimento da
Pesca PNDPs e os incentivos fiscais foram os principais
responsveis pelos resultados apresentados pela pesca martima
no perodo. A forma com que cada um desses elementos interferiu
na gesto da pesca detalhada a seguir.
a) A Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
Sudepe: o uso dos recursos pesqueiros sob a tica
econmica.
A Sudepe originou-se da fuso, em 1962, de trs rgos
heterogneos: a parte de pesca da Diviso de Caa e Pesca,
procedente do Ministrio da Agricultura; a Caixa de Crdito da
Pesca, entidade autrquica do mesmo ministrio, e o Conselho de
Desenvolvimento da Pesca, de natureza paraestatal (Timm, 1975).
O novo rgo ficou vinculado pasta da agricultura.27
27
O Ministrio da Agricultura encampou os assuntos de pesca nas suas competncias, em

1933. At ento a pesca esteve sob o comando da Marinha (Silva, 1972).
121
O desempenho da Superintendncia foi bastante

controverso, contudo h aspectos estruturais, administrativos e
gerenciais, evidenciados por Silva, (1972), Timm (op. cit.), SilvaFilho (1985) e Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), que caracterizam
esse desempenho.
A Lei-Delegada n. 10/62 contribuiu para uma situao
paradoxal: no limitou os poderes conferidos ao novo

rgo para promover o desenvolvimento da pesca, mas
obrigou a Sudepe a suportar a presena de um corpo
estranho (a Policlnica dos Pescadores), que
comprometeu os seus nove primeiros anos de operao,
sugando parcela significativa dos minguados recursos
da Superintendncia e oferecendo benefcios mnimos.
O primeiro Superintendente somente foi investido em
suas funes no ano de 1963. Assim, enquanto os grupos
interessados se digladiavam para assumir a direo da
Sudepe, o setor permaneceu durante meses acfalo.
O Almirante Paulo Moreira, o primeiro Superintendente
da Sudepe, assim se posiciona sobre sua experincia:
Privado de qualquer recurso, dedicou-se ao que pde:
elaborou um Plano de Desenvolvimento da Pesca, um
novo Cdigo de Pesca [no chegou a ser aprovado], e
forcejou para criar, base de estudantes, um corpo
tcnico. Falhou. Perdeu o seu tempo. (Silva, 1972).
Em 1969 a Sudepe no teve estrutura para aplicar os
recursos oramentrios recebidos no exerccio, devido
falta de pessoal qualificado para a execuo dos
programas e projetos em setores prioritrios.
Nos 12 primeiros anos de existncia, a Sudepe teve 10
diferentes superintendentes (nenhum pertencente aos
quadros dirigentes ou funcionais da autarquia e nem
pertencentes rea de pesca industrial, armador ou
pescador) e igual nmero de atos reformadores de sua
estrutura.
Ainda nesses primeiros 12 anos a coalizo dominante
da Sudepe continuou deixando ausentes importantes
atores representativos da clientela preferencial do rgo.
122
A Sudepe, nos seus doze primeiros anos de existncia,
sofreu progressivas redues nas suas disponibilidades

oramentrias. No superou, tampouco, as barreiras
impostas pelo governo contra as tentativas de
contratao de novos servidores, sobretudo para
ampliao dos quadros tcnicos.
O desaparelhamento da Sudepe e a presso dos
interesses aodados dos pretensos novos industriais da
pesca (Timm, op. cit.), concorreu para que a autarquia
descentralizasse o poder decisrio sobre os projetos de
incentivos fiscais, levando-a a referendar, por exemplo,
a aprovao de 36 projetos do estado de Santa Catarina
(analisados pelo Banco Regional do Extremo Sul
BRDE), o que resultou em um dos maiores, se no o
maior fracasso dessa poltica.
A anlise da aplicao dos incentivos fiscais realizada
pelo Ipea (1986) concluiu que a Sudepe se comportou
mais como uma repassadora de recursos do que como
uma agncia de desenvolvimento e, mesmo assim, seu
desempenho foi muito precrio no que se refere anlise
e fiscalizao dos projetos.
A Sudepe no passou do nvel organizacional para o
institucional, o que a tornou carente de um conjunto de
valores prprios que conformasse um perfil, uma autoimagem infundida e negociada com o ambiente. Como
era limitada para definir e institucionalizar seus
objetivos, fundamentava-se em uma identidade difusa,
diluda nas mltiplas identidades a ela imputadas por
grupos externos (e internos), interessados unicamente
em sua eficincia instrumental.
A estrutura do processo decisrio aguava o conflito
entre as vrias instncias do governo, j que os
instrumentos de poltica no estavam nas mos daqueles
que seriam institucionalmente responsveis por eles. A
Secretaria de Planejamento Seplan, era como outrora
havia sido o Ministrio da Fazenda, entidade que
centralizava praticamente todos estes instrumentos,
especialmente aqueles mais significativos do ponto de
123
vista da poltica econmica. Assim, a Sudepe e o

Ministrio da Agricultura ficavam condicionados s
decises externas para definir suas questes internas.
A manifestao de interesse dos pescadores na Sudepe
era mantida sob controle e era vista, quando ocorria,
como uma insubordinao tutela estatal, enquanto que
a receptividade manifestao dos empresrios era bem
recebida e vista quase como o nico interesse privado
existente. A autarquia, assim, controlava os interesses
dos pescadores e se aliava aos dos empresrios.
A definio de normas ou regulamentao para a pesca
artesanal era dominada pela utilizao de critrios
tcnicos; j para a pesca empresarial, outros fatores eram
considerados mais relevantes que os critrios tcnicos.
O rgo era um aglomerado de departamentos em
conflito quanto a objetivos e funes, merc de
privilgio cclico de estruturas informais e da supremacia
dos poderes de influncia pessoais sobre o corpo da
organizao, o que foi agravado pela elevadssima
rotatividade do corpo dirigente e da seqncia de ms
administraes (AEP/DF, 1986).
Outros aspectos tambm relevantes para explicar o mau
desempenho da Sudepe foram identificados, entre tantos, citam-se:
A Sudepe tinha sede em Braslia e representao em

todas as capitais e em algumas das cidades mais
importantes para a pesca nacional, como Santos/SP,
Itaja/SC, Rio Grande/RS, entre outras. Tinha, ainda,
trs centros de pesquisa;
A incorporao estrutura da Sudepe, do Instituto de
Pesquisa e Desenvolvimento Pesqueiro do Brasil, apesar
de ter representado um significativo aporte de
especialistas ao minguado corpo tcnico da autarquia,
interrompeu a tendncia de crescimento da estrutura
de pesquisa e, at mesmo, comprometeu alguns
importantes projetos e atividades, seja pela desativao
ou interrupo do aporte de recursos, como a gerao
de estatsticas sobre o setor.
124
Nos seus pouco mais de 26 anos de existncia a Sudepe

teve 18 superintendentes,28 o que representou cerca de 1,5
ano de durao de cada administrao. Vale dizer, ainda,
que desses superintendentes, grande parte no era servidor
pblico, no tinha qualquer conhecimento ou vnculo com
a rea de pesca, mas to-somente com os polticos ou
grupos de interesse que os apoiaram para a ocupao do
cargo. Esse mesmo comportamento foi verificado com os
gerentes das representaes estaduais do rgo.
O quadro anteriormente traado viria a contribuir
significativamente para o fracasso da Sudepe na misso de
promover o desenvolvimento da pesca nacional.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento da Pesca
PNDPs ocuparam um importante espao no perodo, que se
apresenta a seguir num rpido comentrio sobre tais instrumentos.
b) Os Planos Nacionais de Desenvolvimento da Pesca
PNDPs
O primeiro PNDP foi elaborado em 1963. Tendo como base
o baixo potencial relativo das nossas guas marinhas, centrava seus
objetivos na melhoria do abastecimento, promovendo a
transferncia/transporte do peixe barato do Sul, para o Nordeste;
o incremento das exportaes, principalmente do pescado nobre
do Nordeste; a valorizao do pescador, com destaque para o
artesanal, e a alocao de outros recursos.
A falta de estrutura administrativa do novo rgo e de
alocao de meios para operacionalizar o plano viria a impedir a
sua implementao. Restou, portanto, o aproveitamento de parte
do seu contedo para a elaborao do II PNDP, editado em 1969
(Sudepe, 1974).
Concebido em plena fase de utilizao das tcnicas de
planejamento e fundamentado em experincia acumulada, o II
28
Computaram-se como duas administraes distintas as duas oportunidades em que

Jos Ubirajara Coelho de Souza Timm assumiu a superintendncia da Sudepe, entre
1978 a 1982 e 1984 a 1985, respectivamente.
125
PNDP revela maior identificao com um Plano Diretor. Contudo,

mais uma vez, a falta de estrutura operacional, aliada instabilidade
administrativa da Sudepe, impediu sua integral implementao,
que deveria processar-se pela preparao de projetos setoriais
(Sudepe, op. cit.).
Em 1974, a Sudepe conseguiu a aprovao do III PNDP,
como planejamento setorial pesqueiro integrado ao I Plano
Nacional de Desenvolvimento PND, para vigorar no perodo de
1975/1979. Esse III PNDP, voltado ao executiva, alm de
definir objetivos gerais e especficos e de fixar metas setoriais,
indicava tambm programas, projetos e subprojetos, com vistas
melhoria dos nveis de produtividade do setor pesqueiro. Sua
execuo ficou bem aqum do planejado e a autarquia enfrentou
uma avalanche de denncias de uso inadequado do errio e, at
mesmo, de corrupo.
O IV PNDP, correspondente ao perodo de 1980 a 1985,
contemplou um novo enfoque sistmico e ascendente de
planejamento. Priorizou duas reas: a de produo e a de
abastecimento. Duplicar a produo era seu objetivo principal.
Estimou atingir uma produo de 1.600.000t no ltimo ano. Previu,
ainda, a elaborao de Planos Anuais (Sudepe, 1980).
Parece razovel ponderar que os trs ltimos planos
estavam comprometidos com a, ento, corrente dominante a fase
do Brasil Grande. Crescer era o que importava, e exportar era a
soluo. Adiciona-se que no caso da pesca o amadorismo ou a falta
de fundamentao tcnica, aliada elevada dose de falta de
compromisso com a coisa pblica, foram traos predominantes,
conforme diagnstico do prprio III PNDP:
Assim, a captao de incentivos fiscais, por parte das empresas
com projetos aprovados pela Sudepe, que descontnua e nada tem a ver
com o cronograma de execuo do projeto, veio pressionar as empresas,
por meio dos compromissos decorrentes da aquisio de equipamentos
ou obras contratadas. Na ausncia de incentivos fiscais captados, as
empresas tiveram de recorrer a operaes no mercado financeiro, as quais
ainda no operavam e, em conseqncia, no possuam receita, somente
126
poderiam realizar a liquidao dos emprstimos com os recursos originrios

dos incentivos fiscais. A fim de regularizar essa situao, o Conselho
Deliberativo da Sudepe, pela Resoluo n 33, de 22 de abril de 1968,
permitiu que os bens integrantes do imobilizado, adquiridos mediante
financiamento a longo prazo, fossem considerados recursos prprios para
efeito de atendimento das exigncias legais, no que se refere contrapartida
da formao do capital.
Esse procedimento, com base no pressuposto de que, uma vez
operando a empresa, aplicavam-se recursos prprios na liquidao dos
dbitos contrados, resultou na possibilidade de execuo de projetos de
pesca sem aplicao de recursos prprios, tendo em vista que, na prtica, a
amortizao desses dbitos passou a ser realizada com incentivos fiscais.
Na tentativa de criar condies para que os cronogramas de implantao
dos projetos no fossem postergados, a Sudepe, por intermdio da Resoluo
n. 33/68, abriu caminho para que a proporcionalidade entre incentivos fiscais e
recursos prprios, exigncia legal, no fosse atendida. Ainda assim, ao
examinar-se 49 empresas, das 137 que tiveram projetos aprovados, verificouse que 36% no aportaram os recursos prprios exigidos em lei.
.....................................................................................................................................................
Paralelamente, no foram obedecidos critrios de escolha de rea
para instalao de novas indstrias, ficando a anlise dos projetos restrita
ao fato de serem, ou no, viveis economicamente, sem se levar em
considerao, tambm na sua anlise, uma srie de fatores, principalmente
aqueles que dizem respeito ao esforo de pesca sobre determinado estoque
de pescado. Assim, por exemplo, comenta Varolli, na regio da Guanabara
e do estado do Rio de Janeiro, onde o substrato pesqueiro representado
pela sardinha da Ilha Grande, cerca de 35 projetos foram aprovados para
explorarem um total de 600.000 toneladas anuais daquele clupedeo, quando
os clculos mais otimistas avaliam em 200.000 toneladas anuais as
possibilidades de captura. (Sudepe, 1974).
Essas situaes, criadas ou promovidas pelo Estado,

possivelmente foram as principais responsveis pelo retumbante
fracasso das polticas da Sudepe. Ilustram, tambm, o imbricamento
entre capital e Estado, e devem ser avaliadas mais pela
incompetncia ou m-f das administraes da superintendncia,
do que por suas intervenes.
127
Com o advento da Nova Repblica e em consonncia com

o seu I Plano de Desenvolvimento Nacional, a Sudepe elaborou o I
PNDP Nova Repblica, que apesar de conter um discurso crtico
em relao ao perodo anterior e de incorporar alguma preocupao
com a conservao dos estoques em situao de sobrepesca,
terminou por apresentar propostas muito prximas dos PNDPs
anteriores (Sudepe, mimeo.).
Dias-Neto (1999b), ao fazer uma avaliao geral da
implementao dos PNDPs, pondera que os planos de pesca do pas:
no consideraram devidamente a pobreza relativa do
nosso mar e suas peculiaridades regionais, o que

contribuiu para o fracasso do alcance das sucessivas
metas de incremento da produo;
apesar de reconhecerem a importncia e priorizarem
aes para a pesca artesanal ento responsvel pela
maior parte da produo e pela ocupao de contingente
de mo-de-obra infinitamente superior ao segmento
industrial no se traduziram, em realidade, na
execuo, em face da discriminao desse segmento em
benefcio do industrial;
apesar da pesquisa estar contemplada nas suas metas e
ser instrumento indispensvel para um desenvolvimento
slido e continuado, no foram capazes de apoi-la de
forma significativa;
comprometeram os estoques dos recursos que
suportavam as principais pescarias, como camares,
sardinha, piramutaba, pargo, lagosta, peixes demersais
do Sudeste/Sul, e propiciaram, ainda, a reduo da
produo total a partir de 1985; e
no foram capazes de promover o desenvolvimento e o
fortalecimento institucional.
Esse quadro explica, em parte, a quase permanente situao

de crise institucional do setor. A crise institucional pode ser
entendida, ainda, como causa e conseqncia da crise maior do
Estado brasileiro.
128
J a crise do Estado, por sua vez, segundo Bursztyn (1994),

foi ditada pelos impasses econmicos, pelo sucateamento de seu
capital fsico e humano, pelo descrdito diante da populao, pela
sucesso de tentativas malfadadas de planejamento, e pela m gesto.
c) Os incentivos fiscais
Mas doutor, uma esmola a um homem que so,
ou lhe mata de vergonha ou vicia o cidado.29
Z Dantas e Luiz Gonzaga
Os incentivos fiscais foram institudos pelo Decreto-Lei n.

221/67 e prorrogados pelo Decreto-Lei n. 1.217/72, contemplando:
deduo do Imposto de Renda pelas pessoas jurdicas

registradas no pas;
iseno do Imposto de Renda s pessoas jurdicas que j

exerciam a atividade pesqueira;
iseno dos Impostos de Importao e dos Produtos

Industrializados (IPI), de taxas aduaneiras, e quaisquer
outros federais, para as importaes previstas nos
projetos aprovados pela Sudepe;
iguais benefcios foram extensveis para os fabricantes
de equipamentos nacionais para a pesca, desde que
aprovados pela Comisso de Desenvolvimento Industrial
do MIC;
iseno do IPI para embarcaes de pesca, redes e suas
partes destinadas pesca comercial ou cientfica.
A poltica de incentivos fiscais para a pesca sobreviveu at
1988, quando foi extinta pela Lei n. 7.714/88.
Foram vrios os autores que elaboraram avaliaes sobre
a aplicao desse instrumento nas ltimas trs dcadas, como Silva
(1972), Timm (1975), Diegues (1983) e Dias-Neto & Dornelles, (op.
cit.). A seguir ser apresentado um resumo das suas concluses.
29
Cano Vozes da Seca.
129
As avaliaes sobre a aplicao dos incentivos apontam

para uma m distribuio entre reas geogrficas e recursos
pesqueiros. A esse respeito Silva (1972) evidenciou que (...) coube
ao Centro-Sul do pas 80% dos recursos, em segundo, ao camaro,
couberam 80% desses 80%.
A distribuio desigual entre as regies confirmada por
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.) quando apresentam os seguintes
dados: At junho de 1985, os recursos do Fiset/Pesca foram
distribudos, regionalmente, da seguinte forma: 5,71% para o Norte;
15,27% para o Nordeste; 53,01% para o Sudeste; 24,51% para o
Sul, e 1,50% para o Centro-Oeste.
Outra concluso foi que a aplicao dos incentivos preteriu
segmentos produtivos relevantes para o desenvolvimento do setor,
conforme identificou Timm (op. cit.):
Ao estabelecer os objetivos da poltica dos incentivos fiscais
industrializao da pesca, o governo preteriu o artesanato pesqueiro
aparentemente para produzir maiores benefcios populao como um
todo, o que em termos de teoria racional compreensiva representaria a
maximizao de benefcios sociais com a correspondente minimizao de
custos econmicos. Com base em tais pressupostos otimistas e dentro
dessas projees econmicas, o governo prognosticou o crescimento da
pesca para a dcada de 1967/77, em mais de quatro vezes, pois deveria
atingir, no final do perodo, dois milhes de toneladas. (Timm, op. cit.).
Ao abordar, tambm, a discriminao pesca artesanal,

Diegues (op. cit.) evidenciou:
Largando a pequena pesca prpria sorte, o objetivo do DecretoLei n. 221/67 era claro: atribuir pequena pesca a funo de um bolso de
fora de trabalho barato para a frota empresarial-capitalista que, ao mesmo
tempo, se apropriara do pescado do setor mais dinmico da pequena pesca
(a produo dos pescadores artesanais motorizados), atravs do domnio
da comercializao.
Diegues (op. cit.) afirmou ainda que o setor industrial foi

favorecido pelos incentivos fiscais, sem contudo preparar-se para
operar alm da plataforma continental:
130
Essa poltica trouxe modificaes importantes na organizao

da pesca no Brasil, mas atingiu objetivos distintos daqueles previstos no
incio. As empresas recm-criadas lanaram-se num programa de
construo e importao macia de barcos, equipamentos e infra-estrutura
de terra, dimensionando-os para uma pesca costeira que geralmente no
podia ir alm da plataforma continental.
Os incentivos atenderam a grupos empresariais

despreparados e sem experincia no setor. A esse respeito Diegues
(op. cit.) afirmou:
A tentativa do Governo brasileiro de criar uma possante indstria
capitalista na pesca (...), no deu o resultado esperado. Das (...) 131
empresas que receberam incentivos fiscais, nos dez anos dessa poltica,
cerca de 40% foram falncia. Muitos proprietrios ou grupos que vieram
de outros setores (outros ramos industriais, firmas de engenharia, de
comrcio, financeiras, etc.) foram considerados pelos empresrios, com
tradio na pesca, como aventureiros que se aproveitaram do dinheiro
fcil da Sudepe. Santa Catarina foi um dos estados onde mais surgiram
empresas com dinheiro da Sudepe, e foi tambm a onde ocorreu o maior
nmero de falncias.
No foram somente as pequenas empresas que faliram. Em So
Paulo, grandes empresas (...), com possantes instalaes de terra, foram
falncia aps terem recebido financiamentos considerveis (...). As
falhas dessa poltica foram reconhecidas at por estudos oficiais da
Sudepe (...).
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.) corroboram com as

constataes anteriores, ao destacarem:
Dos 137 projetos aprovados, at 1974, 21 no chegaram a fazer
uso dos incentivos, 52 deixaram de obter liberaes e, dos restantes, a
maioria apresentava situao financeira muito precria. Tanto assim que,
de 1975 a 1980, dos 57 projetos aprovados, 49 eram de saneamento
financeiro de 36 empresas anteriormente beneficiadas, das quais, em 1985,
12 estavam em situao de concordata, paralisada, autuadas ou mudando
de objetivo social.
131
Sobre a contribuio dos incentivos para a depredao dos

estoques, Diegues (op. cit.), fez a seguinte considerao:
Esse projeto poderia ter sido realizado plenamente, se o setor
empresarial-capitalista no tivesse serrado com tanta pressa o galho em
que confortavelmente se assentara, fortemente amparado pelos incentivos
fiscais. Depredando rapidamente os recursos naturais pesqueiros e
incapacitado de lanar-se na pesca ocenica, uma parte considervel da
frota pesqueira (...) acabou apodrecendo nos portos, pois o pescado
capturado nem sempre dava para pagar os gastos operacionais dos barcos.
J Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), mostraram que a

aplicao dos incentivos foi ainda mais grave para a depleo dos
estoques, que o anteriormente citado, ao afirmarem que:
No foram raras as vezes em que pari passu na adoo de uma
legislao que coibisse a expanso do esforo de pesca sobre uma
determinada pescaria, havia o oferecimento de incentivos/crditos para essa
mesma pescaria, quando esses recursos poderiam ter sido direcionados
para outra pescaria alternativa. Evitar-se-ia, com isso, que perdurasse a
presso dos segmentos interessados naquela pescaria.
O inadequado uso dos recursos, desvios e fraudes, entre

outros delitos, foram largamente apontados no decorrer da
aplicao dos incentivos fiscais. A esse respeito Dias-Neto &
Dornelles (op. cit.), informam:
Inspeo feita pelo Tribunal de Contas da Unio, em um nico
projeto, constatou a existncia das seguintes irregularidades: vultosos
desvios dos recursos liberados e aplicados em outros empreendimentos
do grupo ou no mercado financeiro, no aplicao da contrapartida de
recursos prprios, no comprovao de despesas efetuadas, comprovao
de despesas efetuadas de forma fraudulenta, liberaes sem vistoria prvia,
lanamento contbil sem a efetiva entrada de recursos prprios, contrato de
empreiteira sem registro no CREA e sem a execuo de obras, transferncia
de despesas de outra empresa do grupo para o projeto incentivado e execuo
precria e atrasada do projeto.
132
Outra importante ao subsidiada para a pesca nacional

foi o Programa de Desenvolvimento Pesqueiro Sudepe/BID. Esse
Programa contou com um montante de recursos de US$130,35
milhes, com cerca de 50% oriundo de emprstimo do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o restante de
contraparte nacional, assim distribudos (Sudepe, 1985):
Subprograma A Linha Global de Crdito Propesca:

US$101,35 milhes;
Subprograma B Terminal Pesqueiro do Maranho:

US$ 5,20 milhes;
Subprograma C Apoio Setorial: US$ 23,80 milhes.
O Propesca era uma linha de crdito intermediada pelo
Banco Nacional de Crdito Cooperativo BNCC e bancos
estaduais a ele conveniados, com juros subsidiados e bastante
atraentes, que variaram de 10% e 38% a.a., de acordo com a
classificao dos beneficirios em mini, pequeno e grande
produtor. Posteriormente, os subsdios foram gradativamente
suprimidos, em duas oportunidades, para vigorarem nas mesmas
bases do crdito rural, passando a juros de 3% a.a., mais correo
monetria (Sudepe, op. cit.).
Do total de recursos do Propesca, cerca de 71% foram
efetivamente liberados aos muturios, dos quais 48% para o
financiamento de barcos e equipamentos da frota industrial, 27%
para barcos e equipamentos da frota artesanal e 25% para a
aqicultura. Em termos regionais, 66% foram para o Nordeste, 14%
para o Norte, 11% para o Sudeste, 7% para o Sul e 2% para o
Centro-Oeste.
Como se pode notar, esse programa contemplou mais o
Nordeste e o Norte e teve um quarto dos recursos aplicados na
pesca artesanal. Entretanto, no significou, necessariamente, uma
tentativa de corrigir as aplicaes do Fiset/Pesca, pois parte das
empresas eram do Sudeste/Sul, com filiais naquelas outras regies,
e inclusive j beneficiadas com aquela outra linha de subsdios.
As duas regies aparecem, entretanto, como as principais
beneficiadas pelas seguintes causas: i) foi dada prioridade
133
formao de uma frota de arrasto para a pesca de camaro do

Norte; ii) uma significativa parte das empresas que pescavam aquele
camaro tinha sede ou filial no Cear (dos 71 camaroneiros
financiados, 40 foram para o CE e 22 para o PA); e iii) a totalidade
dos financiamentos para a carcinocultura foi para o Nordeste
(Machado-Filho & Silva-Filho, 1987). Os dados demonstraram,
tambm, que houve uma elevada concentrao dos recursos nas
mos de um reduzido nmero de empresas.
Dos 1.807 barcos financiados para a pesca artesanal, parte
beneficiou pessoas estranhas ao segmento e os 1.166 financiados
para a regio Nordeste deveriam ser direcionados, sobretudo, para
a captura de peixes, mas posteriormente passaram a atuar
clandestinamente na pesca da lagosta, agravando, portanto, a
situao da pescaria desse crustceo.
Dominou, ainda, o entendimento de que os preos de
construo dos barcos financiados por essa linha de crdito haviam
sido superfaturados.
Do total de recursos do Subprograma B, somente 28%
chegou a ser efetivamente utilizado (Sudepe, op. cit.) em um
terminal pesqueiro superdimensionado, construdo num local
inadequado e desaparelhado com o fim do programa, a grande
maioria dos equipamentos no foram adquiridos representando,
hoje, um dos grandes equvocos da Sudepe.
O Subprograma C destinava-se construo de dois barcos
de pesquisa marinha para apoiar os trabalhos do PDP e seis estaes
e trs postos experimentais de aqicultura. Do montante de recursos,
somente 38% foi utilizado (Sudepe, op. cit.) e de forma bastante
questionvel. No caso das estaes, os problemas decorreram das
ingerncias polticas que levaram seleo de locais tecnicamente
inadequados para a construo das mesmas, entre outras falhas.
J no caso da construo dos barcos de pesquisa,
fundamentais para o avano no conhecimento do potencial
pesqueiro do pas, o maior problema surgiu com a licitao
internacional para a construo. A proposta ganhadora foi a de
um grande estaleiro internacional, mas a administrao da Sudepe
resolveu interferir de forma a beneficiar um estaleiro de Santa
134
Catarina, que j estava em situao financeira instvel e passou a

apresentar sinais de agravamento dessa situao, o que, associada
inadequada superviso e acompanhamento das obras, por parte
da Autarquia, entre outros problemas, levou interrupo das
obras e, com o fim do programa, ficou invivel a concluso dos
barcos. Somente sete anos depois o Ibama retomou o
empreendimento, concluindo um barco em 1995 e outro em 1997.
No se pode deixar de reconhecer que este programa
representou uma contribuio importante para a formao da frota
comaroneira da costa norte, entretanto, mais uma vez, os desvios
na sua execuo ou o inadequado acompanhamento e fiscalizao
dos seus resultados deixaram significativos problemas para a gesto
pesqueira nacional.
Soma-se aos problemas especficos, j relatados, um outro
decorrente do momento econmico que o pas atravessava: o plano
econmico lanado na segunda metade da dcada de 1980
possibilitou que os emprstimos do Subprograma A, que tinha
dois anos de carncia e sete anos para amortizao (MachadoFilho & Silva-Filho, op. cit.), tivessem suas parcelas deflacionadas
no tempo, o que possibilitou que as dvidas dos empresrios fossem
saldadas por um valor reduzidssimo, ou mesmo simblico. Restou
assim, ao Estado, arcar com o pagamento de quase toda a
totalidade da dvida junto ao BID. Aos empresrios ficou,
praticamente, o perdo da dvida, o que contribuiu para dificultar
a promoo do uso sustentvel dos recursos, uma vez que passou
a inexistir riscos e o lucro imediato continuou a ser o objetivo
principal, mesmo que comprometendo a sustentabilidade do uso
do recurso pesqueiro.
Os fatos anteriormente abordados contriburam para uma
percepo comum de que o setor de pesca corrupto e que opera
com base na troca de favores devido ao elevado grau de
promiscuidade entre os implementadores da poltica e representantes
da iniciativa privada. Aspecto que corrobora a afirmao de que
No Brasil (...) h uma persistente simbiose entre as dimenses pblica
e privada na gesto da coisa pblica. O prncipe e o senhor se
fundiam na mesma pessoa (Bursztyn, 1994).
135
Esse quadro poltico institucional permitiu que o setor de

pesca no Brasil convivesse com elevado grau de desperdcio de
recursos, com desvios de verbas pblicas, com a discriminao de
setores socioeconmicos importantes, como o da pesca artesanal, e
culminou com o comprometimento dos recursos mais significativos,
por sobrepesca. Assim, o perodo ureo da pesca nacional termina
com evidentes sinais de declnio (CNIO, 1998).
Ao final desse perodo observa-se tambm, como resultado,
a implantao de um parque industrial superdimensionado,
mal distribudo e desequilibrado entre as suas atividades de
captura, beneficiamento e comercializao, e que continua
sobrevivendo, mais do que nunca, com o constante fantasma da
inviabilidade econmica ou da quebradeira (Dias-Neto &
Essa desastrosa forma de definio e implementao das
polticas levou a um processo de desmoralizao ou descrdito
institucional to acentuado, que, certamente, contribuiu para a
extino da Sudepe em 1989.
4.5.2 Os anos de 1990
Como que contrariando a poltica neoliberal em curso no
pas, em 1989, o Estado cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama. O Instituto incorpora
o patrimnio, os recursos oramentrios e financeiros, a
competncia legal, as atribuies, o pessoal, etc., da exSuperintendncia e de outros trs rgos, tambm extintos: a
Secretaria Especial de Meio Ambiente Sema, a Superintendncia
do Desenvolvimento da Borracha Sudhevea e o Instituto Brasileiro
do Desenvolvimento Florestal IBDF.
a) O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis Ibama: o uso dos recursos sob a
tica da gesto sustentvel
Como destaca Egler (1998), a conjugao de fatores
ocorridos a partir da segunda metade dos anos de 1980, como: (i)
136
a instalao da Nova Repblica; (ii) a redemocratizao do pas;

(iii) o comprometimento de importantes espaos e recursos
ambientais; e (iv) o avano dos desmatamentos e das queimadas,
especialmente na Amaznia, que provocou uma presso
internacional, levou o governo a adotar uma srie de medidas dentro
do Programa Nossa Natureza, como a eliminao dos incentivos
fiscais para projetos de agricultura e a criao de uma nica agncia
federal de meio ambiente o Ibama, em fevereiro de 1989.
O Instituto foi estruturado em cinco diretorias, sendo uma
administrativa e quatro tcnicas e de reas especializadas: a
Diretoria de Controle e Fiscalizao Dircof, a Diretoria de Incentivo
Pesquisa e Divulgao Dirped, a Diretoria de Recursos Naturais
Renovveis Diren e a Diretoria de Ecossistemas Direc. As
competncias especficas da Sudepe ficaram distribudas nas quatro
diretorias, da seguinte forma: fiscalizao, registro, cadastro e
licenciamento, na Dircof, pesquisa e divulgao tcnica e cientfica,
na Dirped, fomento e regulamentao do uso dos recursos, na Diren
e preservao (espcies ameaadas de extino, como as baleias),
na Direc.
Mesmo reconhecendo as dificuldades enfrentadas
inicialmente pelo Ibama, como a origem de quatro instituies com
culturas, valores, procedimentos e rotinas distintas, a natural
dificuldade de integrao do corpo funcional, as nove mudanas
de presidente, nos cinco primeiros anos (Egler, op. cit.), as aes de
fiscalizao e controle de queimadas na Amaznia e o
aprimoramento do trabalho de divulgao, nos dois primeiros anos,
contriburam para a formao da imagem de uma instituio forte
e reconhecida pela sociedade.
Outros fatores tambm foram fundamentais para a
consolidao dessa imagem perante a sociedade, com destaque para:
a capilaridade com sede em Braslia, o Instituto

chegou a ter cerca de 500 representaes distribudas
em todo o territrio nacional e nas vrias reas de sua
competncia (a tendncia atual de se estabilizar em
cerca de 450 unidades);
137
a continuidade das aes ou dos trabalhos como os
cargos de nvel intermedirio (abaixo de diretores) eram

ocupados, dominantemente, por servidores do rgo
(inclusive nos estados), as freqentes mudanas de
presidentes e de diretores no afetaram gravemente o
desempenho da instituio; o que foi significativamente
modificado a partir de 1995 perodo em que se verificou
menos rotatividade na administrao central, mas
quando a ocupao dos cargos mximos nos estados
passou a ser por indicao poltica, e no tcnica, alm
de grande parte no ser de servidores pblicos;
predominncia das fundamentaes tcnicas e o
interesse pblico como as questes candentes eram
freqentemente discutidas com gerentes especialistas e
instrudas por pareceres assinados por servidores da casa
(estveis), os argumentos tcnicos e a viso de longo prazo
passaram a ter mais relevncia para a deciso final;
compromisso com a causa ambiental passou a ser
muito significativa a parcela de servidores
comprometida como o seu objeto de trabalho e com a
nova instituio;
um bom contingente de funcionrios apesar das
deficincias quantitativas e qualitativas de cada um dos
quatro rgos, isoladamente, o somatrio veio a formar
um significativo contingente de funcionrios em vrias
reas; e
a ainda crescente demanda da sociedade por uma
ao mais efetiva de conservao e preservao do
meio ambiente apesar do refluxo que passou a
acontecer em alguns segmentos especficos da
sociedade, em especial de grupos polticos e econmicos.
Assim, o incio dos anos de 1990 aconteceu sob a gide de

um novo marco. A pesca passou a ser gerida por um rgo que
considerava os recursos pesqueiros como parte dos recursos
ambientais e cuja atuao estava dominantemente informada pelo
interesse pblico.
138
b) As diretrizes e a gesto da pesca marinha

Apesar de o Ibama e seu ministrio supervisor no terem
buscado oficializar uma poltica nacional de pesca para o perodo
de 1989 a 1997, os programas e projetos executados levam a acreditar
que o Instituto optou pela implementao de atividades buscando a
recuperao dos recursos pesqueiros em situao de sobrepesca ou
ameaados de exausto. Essa linha de atuao contemplava,
tambm, a recuperao da economicidade de suas pescarias. Assim,
principalmente nos anos de 1991 a 1995, o Ibama, aps negociaes
com o setor pesqueiro, definiu e implementou fortes medidas de
recuperao de recursos como a sardinha, a piramutaba e o pargo.
Os resultados da nova poltica do Ibama podem ser
observados pelo desempenho da pesca dessas espcies. A pesca da
sardinha, 30 aps uma produo recorde de 230.000t, em 1973,
declinou para 32.000t, em 1990, recuperando-se, em 1997, para
117.642t. A da piramutaba, aps atingir uma produo total de
28.829t, em 1977, declinou para 7.070t em 1992 e recuperou-se,
em 1997, para 21.558t. A do pargo, de 7.547t, em 1977, chegou a
1.612t em 1990, recuperando-se para 6.085t em 1997, entre outras
(Dias-Neto, 1999a).
Em 1997, o Ministrio do Meio Ambiente divulgou
diretrizes ambientais para a pesca martima. Elas partiam de um
amplo diagnstico sobre as caractersticas do mar que banha a costa
brasileira, sua pesca, situao dos principais recursos explotados,
perspectivas, etc., e contemplou, segundo Dias-Neto, Dornelles &
Marrul-Filho (1997), os aspectos enumerados a seguir:
(i) bases conceituais para o ordenamento pesqueiro;
(ii) objetivos;
(iii) bases para o processo de gesto, destacando o
melhoramento da capacidade gerencial institucional,
a implantao de processos de gesto participativos,
a adequao das formas de utilizao dos recursos
pesqueiros, a compatibilidade da atividade pesqueira
com outras atividades, e os instrumentos econmicos.
30
O caso especfico da sardinha ser discutido com mais detalhes no item 4.8.1.
139
Apesar dos bons resultados alcanados pelo Ibama, o fato

que uma srie de desgastes foi acumulada no perodo. Os usurios
dos recursos ambientais, que estavam acostumados a uma postura
menos comprometida com o uso sustentvel e com uma relao
mais paternalista (clientelista) com o Estado, no gostaram das
mudanas postas em prtica pelo Instituto, que associado ao fim
das benesses dos incentivos e subsdios extintos na segunda metade
dos anos de 1980 agravou as tenses entre o Poder Pblico e os
empresrios da pesca.
O descontentamento desse importante ator poltico teve
repercusses junto mquina estatal e foi traduzido no acirramento
do cabo-de-guerra que existia entre as vrias instncias do Poder
Executivo (especialmente do MMA/Ibama, do Mapa e do Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior) pela
competncia para promover a gesto do uso sustentvel dos
recursos pesqueiros.
No mesmo perodo foi crescente, tambm, o processo de
fragilizao das estruturas pblicas do Estado brasileiro, fruto, em
parte, do projeto de aprofundamento da prtica neoliberal, que
contribuiu para debilitar, de forma considervel, as condies de
trabalho do Ibama.
Os desgastes do Instituto, o acirramento de posies da
coalizo de usurios dos recursos, com viso de curto prazo,
associados com grupos de interesse dentro do governo que
buscavam reabilitar o espao perdido com a extino da Sudepe,
somado desinformao de parte da sociedade, mas tambm, e
principalmente, dos tomadores de deciso, contribuiu para o
fortalecimento dessas coalizes insatisfeitas que passaram a exercer
uma forte presso sobre os governantes, levando-os a tomar decises
transformadas em atos legais, como as apresentadas na seo 4.4.
Estes atos, em parte desnecessrios ou at conflitantes, para alguns
setores, representaram um retrocesso (Dias-Neto, 1999b). Entre as
decises, citam-se:
A criao do Grupo Executivo do Setor Pesqueiro Gespe;

A transferncia da competncia relacionada com a
produo e do fomento da atividade pesqueira para o
140
Mapa, mantendo no MMA e Ibama as relacionadas com

a poltica de preservao, conservao e uso sustentvel
dos recursos naturais (Quadro 2);
A criao do Departamento de Pesca e Aqicultura
DPA no mbito do Ministrio da Agricultura, com
competncias semelhantes s do Departamento de Pesca
e Aqicultura Depaq do Ibama;
A diviso, por decreto, de algumas competncias sobre
gesto do uso dos recursos pesqueiros entre o Mapa e o
MMA, quando, por lei, permaneciam como atribuies
do MMA (Quadro 3); e
O titular da pasta da Agricultura passou a regulamentar o
decreto anteriormente referido, isoladamente, quando
deveria ser um ato conjunto do Mapa e MMA (Quadro 4).
A adoo dessas medidas contribuiu para fragilizar a
autoridade do Ibama, o que foi agravado pelo apoio incondicional
da Casa Civil da Presidncia da Repblica, do Gespe, das
representaes empresariais e, posteriormente, do Mapa.
A reduo de autoridade e poder do Ibama ficou evidente
pelas presses contrrias aos encaminhamentos e propostas do
Instituto e do MMA, assim como pelo reposicionamento de alguns
dirigentes do Ibama, que, a partir de 1996, passaram a demonstrar
pouco compromisso com os princpios de sustentabilidade na gesto
dos recursos pesqueiros.
A viso imediatista e o desarranjo poltico na pesca
proporcionaram uma total reverso dos resultados positivos que
vinham sendo alcanados, com elevadas dificuldades, como no caso
da sardinha (Figura 4.3). Favoreceu, ainda, o comprometimento
do estoque de outros recursos, como o camaro da costa norte, at
ento considerado o exemplo mais positivo de gesto de uma
pescaria no Brasil (Figura 4.5).
Com o Gespe voltaram, tambm, os incentivos ao leo
diesel, em 1997. E os pescadores, armadores e suas associaes de
classe so includos ou informados do acesso a algumas linhas de
crditos j existentes, como o Programa Nacional de Fortalecimento
141
da Agricultura Familiar Pronaf; Programa de Gerao de Emprego

e Renda Proger e Proger/Rural, e Programa de Apoio ao
Desenvolvimento do Extrativismo Prodex (Saldanha-Neto, 1997).
Uma outra explicao adicional para os fatos anteriormente
narrados pode estar na poltica de ampliao da produo prevista
no programa do segundo governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, conforme discurso de posse (www.planalto.gov.br), o que
pode ter levado sua assessoria a se deixar envolver pelas falsas
previses de possibilidade de significativos incrementos da
produo e da exportao nacional de pescado oriundo da pesca
martima (Quadro 1).
c ) Instalao da Anarquia Oficializada
A criao do DPA, no Mapa, no foi acompanhada de
uma adequada estruturao ou rebatimento funcional nas
Delegacias Federais da Agricultura, nos estados, e nem da alocao
de recursos humanos capazes de executar suas funes. Agrava
esse problema o fato de o diretor nomeado para o departamento,
com o apoio do Conepe e de alguns polticos, ser um cristo novo
na pesca e que tinha recm-constitudo trs empresas de fachada
para arrendar barcos estrangeiros para a pesca de atuns.
O preenchimento dos quadros do DPA foi parcialmente
realizado com funcionrios do Ibama, cujo sistema de crenas
polticas era alinhado com a ideologia dominante no Departamento.
Ao promover a aproximao de pessoal pertencente a um mesmo
grupo de coalizo, abrigando-os em um novo espao institucional
que gozava de prestgio junto s esferas de poder da Repblica, a
direo do DPA dotou o Mapa dos recursos necessrios para
disputar com o MMA, mas em condies privilegiadas, a gesto da
pesca no pas.
Esse quadro poltico-institucional propiciou, por exemplo,
o lanamento, por parte do Mapa/DPA, de proposta de poltica
de ocupao da Zona Econmica Exclusiva ZEE,31 muito similar,
31
Apresentada na 139 Sesso Ordinria da Comisso Interministerial para os Recursos

do Mar, realizada em 7 de abril de 1999.
142
em vrios aspectos, quelas defendidas pela Sudepe no passado

(Quadro 1). Esta proposta, alm de unilateral, desconsiderou as
Diretrizes Ambientais do MMA. Da proposta do Mapa/DPA,
merece ser destacado:
parte da premissa equivocada da existncia de um

imenso potencial pesqueiro na costa brasileira;
no apresenta proposta de ao para a pesca de pequena

escala ou artesanal, ainda hoje a maior produtora de
pescado para o abastecimento interno;
fundamenta-se na defesa do arrendamento de barcos
estrangeiros por empresrios nacionais, em detrimento de
um parque industrial pesqueiro instalado (Quadros 3 e 4); e
apresenta projees de produo, receita e gerao de
emprego para o perodo de 1999 a 2002, totalmente
insustentveis ou impossveis de serem atingidas
(Quadro 1).
Assim, os anos de 1990 chegam ao seu final com o governo
favorecendo uma total reverso de alguns resultados positivos
alcanados na primeira metade da dcada, patrocinando, ainda,
proposta insustentvel e implantando uma moldura institucional
e de competncia chamada de anarquia oficializada (Dias-Neto,
1999b). Promoveu, tambm, o fortalecimento de um conflito de
paradigmas na gesto do uso dos recursos, dentro e fora do Estado,
entre os saudosos das polticas desenvolvimentistas da Sudepe e os
defensores da gesto do uso sustentvel dos recursos pesqueiros
empreendido pelo MMA/Ibama.
Os resultados desse perodo indicam, portanto, elevados
prejuzos, especialmente sustentabilidade no uso dos recursos,
onde os pequenos pescadores foram, certamente, os mais afetados.
4.5.3 Os anos de 2000 e 2001
Nestes dois ltimos anos o governo continuou a fortalecer
o retrocesso e o conflito de paradigmas, ao dar continuidade
ao confuso processo de diviso das competncias do Poder
143
Executivo, em relao gesto da atividade pesqueira, e ao tomar

as seguintes providncias:
tentativa de corrigir (somente sob os aspectos legais) a

diviso de competncias entre o MMA e o Mapa,
impropriamente definida em 1998, em decreto, sem
contudo solucionar os problemas conceituais e
operacionais levantados pelo Ministrio Pblico
(Quadros 2 e 3); e
criao da Diretoria de Fauna e Recursos Pesqueiros, na
estrutura do Ibama, sem corrigir os conflitos de
competncia entre o Mapa/DPA e MMA/Ibama.
Essa nova moldura, alm de acirrar disputas dentro do
Poder Pblico, em particular no Executivo, provoca ineficincia na
gesto e na fiscalizao, e traz reflexos negativos para todos os
segmentos, especialmente se associado ao retorno de notcias na
mdia32 que apontam para a promscua relao entre a gesto
pblica e a iniciativa privada, envolvendo indcios de corrupo e
troca de favores.
Outra evidncia deste fracasso demonstrada por dados
preliminares que indicam que o aumento na produo de atuns e
afins (principal alvo do DPA) tem ficado bastante aqum do previsto
e que o incremento nas exportaes decorreu muito mais das
flutuaes normais na produo e no preo de exportao de recursos
tradicionais, como a lagosta e os camares, da carcinocultura e da
pesca de novos recursos identificados pelo Revizee/MMA-Ibama,
do que das aes empreendidas pelo Mapa/DPA.
A ineficincia na gesto e fiscalizao tambm incidiu sobre
o MMA/Ibama, que apresentou crescente dificuldade na
implementao das aes na rea de sua competncia (Quadro 4).
No que concerne s atividades de gesto, o MMA/Ibama
passou a no ter acesso aos Mapas de Bordo, fundamental para a
32
O Correio Braziliense do dia 28/01/2001, o Dirio de Pernambuco dos dias 07 e 08/02/

2001, e a Revista Isto /1656, de 27/06/01, p. 36 a 41, publicaram matrias com srias
acusaes envolvendo o Diretor do Mapa/DPA.
144
avaliao da situao dos estoques sob sua competncia. Na

realidade, o DPA simplesmente no vem se empenhando para
a aplicao dos mapas na maioria das principais pescarias
marinhas. A rea ambiental tambm no tem recebido informaes
sobre a frota legalmente licenciada pelo DPA, as quais so
indispensveis ao controle e fiscalizao do uso sustentvel dos
Afeta ainda a fiscalizao, o fato de as regras ou
regulamentaes definidas pelo Mapa/DPA para as pescarias de
atuns e afins para outros recursos subexplotados, serem de tal
forma confusas que tecnicamente impossvel fiscalizar suas
aplicaes. O que se constitui em um desgaste para o MMA/Ibama,
que cobrado por essa fiscalizao (Quadro 4).
Em contrapartida, todos os tradicionais problemas de
sobrepesca e instabilidade econmica na atividade empresarial
pesqueira e o descaso com a pesca artesanal continuam se
avolumando. Tm sido crescente, tambm, os desgastes da imagem
do Brasil em fruns internacionais de gesto da pesca, mais
especificamente, na Comisso Internacional para a Conservao
do Atum do Atlntico ICCAT, seja pelo pouco caso que tem
demonstrado com as medidas de conservao definidas na comisso
ou, at, pela grosseira sonegao ou manipulao de dados e
informaes que encaminha ICCAT.
4.5.4 Consideraes finais
necessrio reconhecer que a pesca foi conduzida pela
Sudepe considerando o pescado como um recurso apenas
econmico. Por outro lado, a gesto da pesca neste perodo foi
orientada por prticas fundamentadas nas verdades terrestres,
portanto, mais apropriadas para a agricultura. A gesto
fundamentada em princpios ambientais e considerando os recursos
como parte do ecossistema aqutico, alm de mais consistente com
as verdades relacionadas com a atividade pesqueira, representou
uma mudana positiva de paradigma.
Essa mudana foi, na realidade, um reflexo mais geral da
incorporao, por parte do setor pblico, da proteo ao meio
145
ambiente, que se tornou parte da agenda de todos os pases, nos

ltimos 30 anos. No Brasil, a proteo ambiental passou a ser
institucionalizada no final da dcada de 1980 e anos de 1990,
impactando, positivamente, a gesto do uso dos recursos pesqueiros.
Uma possvel explicao para o retrocesso na gesto da
pesca, a partir de meados da dcada de 1990, que as reas
ambientais do pas, tanto pblico quanto da sociedade em geral,
ainda no considera os recursos pesqueiros como um recurso
ambiental. Em decorrncia, a conservao dos recursos
pesqueiros encontra-se pouco disseminada na agenda de trabalho
das instituies ambientais do pas, sendo a 12 prioridade em
relao a outros 16 temas (Crespo & Carneiro, 1996). Ressalvas
devem ser feitas para algumas bandeiras como baleias, peixeboi e tartarugas, que apesar de importantes, ainda esto longe
de ser suficientes.
Problemas adicionais residem no fato de se estar
trabalhando com recursos invisveis, o que dificulta, ao leigo, o
entendimento dos efeitos decorrentes de seus usos, assim como a
errnea percepo da fartura e inesgotabilidade dos recursos
naturais de um pas que, como foi a todos ensinados, possui
dimenses continentais.
Outro aspecto relevante a ser considerado relaciona-se com
o forte indcio do redirecionamento do comportamento dos
segmentos sociais conservadores. Eles, aparentemente,
apropriaram-se do discurso ambientalista apenas superficialmente
e como tentativa de continuar promovendo o uso dos recursos
ambientais de forma insustentvel, prtica que tem se agravado
no atual momento de crise que passa o Estado. Como exemplo dessa
considerao pode-se citar a profuso de atos legais sancionados
nos ltimos anos, que limitam de forma incontestvel a capacidade
do Estado de gerenciar recursos que so de interesse comum. Desse
modo, o risco que se corre o de que propostas equivocadas,
tendenciosas e tecnicamente infundadas passem a dominar o
cenrio poltico nacional, e assim, convena o pblico de que a
melhor alternativa para o setor pesqueiro incentiv-lo
incondicionalmente para que ele possa mais que duplicar a
produo nacional de pescado. Neste cenrio cumprir-se-ia a
146
promessa de aumento de produo de alimento para a melhora da

qualidade de vida do cidado, que se configura como o 5 item da
agenda do programa.
Dias-Neto (1999b) reconhece que indiscutvel que o
discurso megalomanaco como o desenvolvimentista ou de
Brasil Grande bem mais agradvel e fcil de ser aceito.
Caminho que, certamente, tem sido trilhado pela maioria dos
gestores da pesca no Brasil, especialmente para vender aos
incautos ou desinformados, propostas desse quilate. O difcil
perceber que seus resultados negativos so injustamente divididos
com toda a sociedade.
O quadro traado demonstra que as polticas
implementadas por diferentes governos para o setor pesqueiro
foram, por vrias razes, equivocadas, ineficientes, ineficazes,
discriminatrias e comprometedoras.
As evidncias apontam, ainda, que os avanos alcanados
nos anos de 1990 esto rapidamente retrocedendo pelas aes
insustentveis do Estado brasileiro, que parece resultar da utilizao
dos mtodos patrimonialistas associados queles neoliberais.
E o setor privado, como atuou nesse processo? Alguns
aspectos desse segmento sero abordados no prximo tpico.
4.6 O Setor Produtivo e suas Representaes
Pescadores experientes tambm existem no [Brasil]
(...) Eles poderiam ser a base realista de desenvolvimento da
pesca se o Governo (...)
Diegues (1983)
Os pescadores constituem um mundo parte, passando

semanas longe da terra, o que dificulta a formao de uma
conscincia de classe e a sindicalizao e contribui para que os
proletrios do mar estejam entre os grupos de trabalhadores mais
explorados. As longas e estafantes horas de trabalho, o isolamento
da famlia, a inexistncia de inmeros benefcios sociais j
147
conseguidos por outras categorias de trabalhadores, so alguns

elementos que marcam a dureza da vida no mar (Diegues, op. cit.).
Quanto segurana no emprego, com raras excees e
alguns avanos recentes, no existe nenhum esquema de emprego
permanente para os pescadores. Ainda h muito o que fazer neste
campo para que os pescadores gozem dos mesmos direitos que os
trabalhadores em terra ou, ao menos, da segurana dos martimos
em geral (OIT, 1978, apud Diegues, op. cit.).
As Colnias de Pescadores, criadas a partir de 1919,
quando da Misso do Cruzador Jos Bonifcio (Villar, 1945),
condicionavam que somente os seus scios poderiam exercer
legalmente a profisso de pescador. Esta condio contribuiu para
a criao de um certo sentido de corporao. Entretanto, a
interferncia de armadores e industriais de pesca na vida das
colnias se realiza no sentido de controlar a fora de trabalho dos
pescadores (Diegues, op. cit.).
muito freqente tambm a presidncia da colnia ser
exercida por indivduos que no so pescadores e esto ligados a
polticos locais. Como exemplo cita-se o caso da Colnia de
Pescadores de Coqueiral (AL), cujo controle foi exercido por pessoas
que pertenciam elite local e no por pescadores. Esses nopescadores muitas vezes eram eleitos para a Diretoria porque em
toda a comunidade de pescadores eles eram os nicos a controlar
a leitura e a escrita. Por meio desse mecanismo, no raro os
prprios atravessadores ou comerciantes controlarem a associao
dos pescadores. Na medida que as colnias no representam os
interesses dos pescadores, a participao deles , em geral, reduzida,
apesar de compulsria (Diegues, op. cit.).
Nessa estrutura, as colnias de pesca de um determinado
estado constituem uma Federao Estadual e o conjunto delas
forma a Confederao Nacional dos Pescadores CNP. Esse sistema
de representao era fortemente ligado aos aparelhos do Estado,
visto que at meados da dcada de 1980 o cargo de Presidente da
Confederao, segundo seu prprio estatuto, era privativo e de
confiana do Ministrio da Agricultura.
Essa estrutura autoritria e pouco representativa comeou
a ser questionada pelos prprios pescadores ainda no incio dos
148
anos de 1960, entretanto, somente entre 1979 e 1980 foi que surgiu
um fato novo a Pastoral dos Pescadores. A Pastoral um rgo
ligado Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB, que
permitiu ampliar o escopo das lutas da classe, contemplando temas
como a representao democrtica, a comercializao, a
aposentadoria e previdncia social, etc. (Diegues, 1995).
Na ltima reunio da Constituinte da Pesca, movimento
que contou com o apoio da Pastoral dos Pescadores e tinha como
objetivo inserir na Constituio de 1988 artigos que garantissem a
liberdade de associao entre os direitos dos pescadores, realizada
em abril de 1988, foi criado o Movimento Nacional dos Pescadores
Monape, que pretendia levar frente o trabalho de organizao
dos pescadores (Diegues, op. cit.).
A Pastoral dos Pescadores e o Monape so considerados
mais avanados do que o sistema que culmina com a Confederao,
entretanto, esto mais presentes no Norte e Nordeste e enfrentam
a resistncia das lideranas desse sistema mais tradicional e com
representao em todos os estados. A disputa gerada entre os trs
sistemas tem dificultado, em alguns momentos, a negociao dos
interesses da classe.
Os pescadores tambm parecem, historicamente, dispensar
credibilidade aos sindicatos. Diegues (op. cit.) exemplifica o caso
do Sindicato dos Pescadores de Santos, onde a maioria dos
pescadores no o procura em caso de conflito, pois acham que ele
controlado pelos armadores. O pescador paga o Sindicato, mas
os armadores mandam.
Mesmo aps as profundas mudanas no setor pesqueiro,
na dcada de 1960, agncias governamentais persistiram numa
viso distorcida dos pescadores artesanais, considerando-os
trabalhadores indolentes. O que pode ter significado uma
justificativa ideolgica para explicar a falta de apoio pesca
artesanal e os vultosos subsdios concedidos pesca empresarialcapitalista (Diegues, op. cit.).
Diegues (op. cit.) pondera que os ltimos dados disponveis
de muitos pases do Terceiro Mundo indicam que as pescas
artesanais so mais viveis sob o ponto de vista social, sobretudo
149
quando se exploram ecossistemas costeiros. Acrescenta que no

desenvolvimento da pesca artesanal deve-se ressaltar sua
comprovada viabilidade econmica e seus mltiplos benefcios
sociais. No obstante, em nenhum momento da histria da pesca
nacional o governo brasileiro incentivou uma efetiva organizao
dos pescadores, na defesa de seus interesses, apoio que no faltou
organizao dos armadores e empresrios.
A Anepe, Associao Nacional dos Empresrios da Pesca,
atualmente Conepe Conselho Nacional de Pesca e Aqicultura,
dispunha de volumosos recursos, provenientes do desgio, ou 2%
sobre o valor de todo projeto de pesca industrial aprovado pela
Sudepe. Esse desgio, criado em 1968, era destinado Associao
Brasileira de Indstrias Alimentcias. Em 1972 os empresrios da
pesca se desligaram dessa associao criando a Anepe, que se
destacou na luta pela manuteno dos incentivos fiscais e pela
associao de empresas brasileiras com o capital estrangeiro, por
meio da criao de joint-venture (Diegues, 1983).
Os empresrios ou industriais da pesca podem ser
enquadrados, preliminarmente, em dois grandes blocos. Aqueles
que tm suas razes dentro da prpria atividade, e os que foram
atrados pelo dinheiro fcil oferecido, que Silva (1974) denominou
de cristos novos e Diegues preferiu chamar de aventureiros.
Os que tinham razes na atividade, alm de
conhecedores da atividade de pesca, sabiam dos seus riscos,
investiram recursos prprios e interesses na continuidade de uma
pesca sustentvel. Mesmo assim, em alguns casos, parte deles se
via ameaada por um comportamento menos responsvel de
outro grupo e tendia a imit-lo.
Os cristos novos ou aventureiros, nada investiram
e, assim, no correram nenhum risco. No tinham, tambm, maiores
compromissos com a atividade e o uso sustentvel dos recursos. O
que queriam ganhar independia da continuidade da pesca e/ou
da renovao dos estoques. Em verdade, em certa situao, passava
a ser mais lucrativo se retirarem dela e aplicarem os seus ganhos
em outro ramo ou negcio.
A origem desses empresrios fundamental para a
determinao das diferenas entre os sistemas de crenas
150
(Sabatier, 1988) desses dois esteretipos que constituem a classe

empresarial/industrial da pesca. Assim, a classe empresarial da
pesca representada por elites distintas e que tm dificuldade em
chegar a consensos sobre alternativas polticas e programticas no
subsistema de polticas da pesca, em especial em relao a propostas
de normatizao voltadas manuteno da sustentabilidade do
uso dos recursos pesqueiros.
Em momentos crticos essas duas elites do setor empresarial
chegam at a construrem alianas estratgicas; porm a
divergncia de seus sistemas de crenas os levam dissoluo dessas
alianas to logo a percepo de risco iminente (prejuzo
econmico) seja superada. A aliana estratgica dessas elites ,
entretanto, relativamente estvel para reivindicar benesses do
Estado e para criticar o governo.
A entidade nacional historicamente mais forte, o Conepe,
tem se caracterizado pela alternncia de lideranas regionais (at
de um nico grupo empresarial) e que defendem interesses
especficos (ou incentivos/subsdios, exportaes, arrendamentos
etc.). Assim, no se observa um movimento de base espontneo
que tivesse como preocupao organizar a ao de um grupo social
sobre uma arena especfica. O que tem ocorrido a emergncia de
um grupo restrito, em nome dos empresrios, para articular alguns
interesses muito particulares e em circunstncias determinadas
(Silva-Filho, 1985).
relevante destacar, ainda, o lado de conflito e de
competio entre a pesca artesanal e a industrial. Nesse contexto,
Loureiro (1985), analisando a pesca no estado do Par, evidencia a
disputa pelo espao da produo e o conflito que ela provoca, em
funo da destruio que os barcos industriais impem sobre as
redes e espinhis dos pequenos produtores, ao passarem sobre eles
aparelhos arrastando suas pesadas redes, bem como ao provocarem
o afundamento de embarcaes de menor porte.
A citada autora observa, ainda, que em face do conflito, o
Estado se posiciona de maneira evidentemente favorvel aos
empresrios capitalistas, seja omitindo uma clara luta entre dois
segmentos diferentes e antagnicos, seja colocando as prioridades
151
econmicas acima dos conflitos de classe, reforando a dominao

dos empresrios sobre os pequenos produtores. E finaliza afirmando
que o Estado ignora, ainda, a pilhagem da natureza, sob a aparente
racionalidade da produo empresarial.
O Estado, por meio de estratgias induzidas, provocou o
aumento da concentrao de capitais ao investir maciamente nas
grandes empresas e ao ignorar a riqueza, importncia e
complexidade das formas organizativas endgenas da pequena
produo. Tomou como requisito dual antigo versus moderno
como esferas independentes de atividades e considerou o pequeno
pescador como indivduo reacionrio, inculto e predador, incapaz
de assimilar os padres tecnolgicos pretendidos pelo Estado e pela
burguesia industrial (Loureiro, 1985).
Os resultados obtidos da conjugao dos fatores abordados
at aqui so discutidos na seo que se segue.
4.7 O Desempenho do Setor Produtivo a evoluo da
produo e o fantasma da crise
Nmeros so como baionetas: pode-se fazer tudo
com eles, menos sentar em cima.
Luiz Weis33
A srie histrica oficial disponvel sobre a produo

nacional de pescado, para o perodo de 1960 a 1999, mostra uma
tendncia de crescimento at 1985, quando atingiu cerca de
971.500t, sendo 760.400t (78%) oriundas das guas martimas e
221.100t (22%) do ambiente continental (Figura 4.2 e Tabela B1 do
Apndice).
A partir de 1985 registrou-se um contnuo decrscimo e
em 1990 a produo foi de apenas 640.300t. Deste total, 435.400t
(68%) foram capturadas no mar e 204.900t (32%) em gua doce.
Os ltimos anos da srie parecem apontar para uma tnue
33
Artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, Caderno A, pgina 2, dia 29/09/2001.
152
recuperao, sendo que em 1999 se obteve uma produo total de

744.600t, das quais 445.000t (60%) provenientes do mar e 299.600t
(40%) das guas continentais. relevante destacar que essa
recuperao deve-se ao incremento da produo continental, j
que a oriunda do ambiente martimo, apesar de alguma flutuao,
mostrou uma tendncia de estagnao.
Figura 4.2 Produo brasileira de pescado continental, martimo e total,

no perodo de 1960 a 1999 (IBGE e Ibama)
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), ao analisarem o acentuado

decrscimo da produo total em 1990, assim como da participao
da produo martima em relao continental, apresentam pelo
menos dois motivos como possveis causas:
O primeiro est relacionado com a sobrepesca pela qual passam
os principais recursos pesqueiros, especialmente a sardinha, recurso que,
individualmente, tem sido responsvel por at mais de 30% da produo
martima nacional (...).
O segundo refere-se fonte geradora dos dados ou a um possvel
vcio estatstico de coleta de dados, efetuado at 1989 pelo IBGE. Diz respeito
a uma provvel duplicao de coleta de produo de algumas das espcies,
153
objeto das pescarias brasileiras, como a sardinha, ou seja: a produo

desembarcada num estado e comercializada em outro seria computada
como produo dos dois estados. S assim justificar-se-ia a elevada
diferena observada, por exemplo, entre o volume de produo de sardinha
apresentado na estatstica do IBGE e aquele obtido pelo Ibama e o Instituto
de Pesca IP/SP (...).
Deve-se salientar que esta ltima considerada como mais real
ou confivel pelo Grupo Permanente de Estudos GPE, sobre sardinha (...).
As estatsticas apresentadas nos dois sistemas de coleta apresentaram
variaes significativas, oscilando entre 60.000 e 230.000t no perodo de
1979 a 1988.
Cumpre registrar que a partir de 1990, (...) eliminaram este
possvel erro, na medida que passaram a considerar os dados gerados
pelo Ibama e IP/SP, sobre sardinha, como sendo a produo brasileira. O
mesmo foi feito para as espcies objeto das principais pescarias.
Em decorrncia do exposto, esses autores observam, ainda,

que a produo total de pescado do Brasil dificilmente tenha
chegado a ultrapassar 850.000t e, em conseqncia, a pesca
martima tambm no deve ter ultrapassado 650.000t.
Paiva (1997), ao comentar a qualidade das estatsticas
de pesca do Brasil destaca que j se tornou corriqueira a meno
sua baixa qualidade, o que no impede que sejam utilizadas
com as devidas precaues. Pondera, ainda, que se deve
ressaltar a grande dificuldade para que se tenha boas estatsticas
da pesca brasileira por causa da coexistncia de dois sistemas
de produo: o artesanal e o industrial ou porque o primeiro
atua sobre um elevado nmero de espcies, com pequenas
quantidades capturadas de cada uma, e ampla disperso dos
locais de desembarque.
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), ao analisarem o
comportamento das exportaes e importaes brasileiras, no perodo
de 1985 a 1994, destacam que apesar das flutuaes, as exportaes
apresentaram uma tendncia de decrscimo. A quantia enviada ao
exterior passou de 62.130t, em 1985, para 35.561t em 1994,
equivalendo ao rendimento de US$176 milhes e US$168 milhes,
respectivamente. J as importaes, neste perodo, apresentaram uma
forte tendncia de crescimento, passando de 38.624t, em 1985, para
154
157.462t em 1994, equivalendo, respectivamente, a US$45 milhes

e US$229 milhes.
Os dados de exportao dos anos de 1998 e 1999 mostram
que as quantidades foram de 31.635t e 36.361t, enquanto os valores
foram de US$121 milhes e US$137 milhes, respectivamente,
aparentando, portanto, uma leve recuperao no ltimo ano
(Ibama, 2000a e 2001).
Os dados de 1998 e 1999 mostraram que a tendncia de
crescimento das importaes continuou apesar do decrscimo
ocorrido no ltimo ano. As quantidades atingiram 197.366t e
168.960t, enquanto os valores chegaram a US$433 milhes e US$288
milhes, respectivamente (Ibama, op. cit.).
Voltando Figura 4.2, observa-se que at 1994 o
comportamento da produo total brasileira era ditado pelo
desempenho da pesca martima. A partir daquele ano a produo
das guas continentais passou a exercer uma influncia mais
significativa no comportamento da produo total. Esta influncia
foi conseqncia do significativo crescimento da produo oriunda
da aqicultura de guas continentais, que passou de 400t, ou cerca
de 0,5% da produo total, em 1994, para 114.100t, ou 18,9% em
1999. Por sua vez, a pesca extrativa parece encontrar-se estagnada
ou at em decrscimo (Tabela 4.2).
Tabela 4.2 - Produo da pesca extrativa e da aqicultura do mar e de gua

doce e total, no perodo de 1994 a 1999.
Fonte: Ibama.
155
Paiva (op. cit.), considerando somente a produo

brasileira de pescado estuarino/marinho, para o perodo de 1980
a 1994, calculou uma mdia anual de 600.000t/ano. Desta mdia,
cerca de 240.000t/ano (40%) para a pesca artesanal e 360.000 t/
ano (60%) para a pesca industrial.
A produo estuarina e marinha para os anos de 1994 a
1999, perodo em que a possvel fonte de erro estatstico apontada
por Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), j estava eliminada, observase uma participao da produo industrial com variao de 58%
a 44%, e da artesanal oscilando de 56% a 41%, com mdia de 55%
e 45%, respectivamente (Tabela 4.3).
A pesca industrial mais importante nas regies Sudeste
e Sul, justamente as mais ricas do pas (Paiva, op. cit.) e que
receberam mais incentivos fiscais. A artesanal mais representativa
no Norte e Nordeste.
Tabela 4.3 - Produo brasileira total, industrial e artesanal de pescado
estuarino/marinho e respectiva participao relativa, no perodo de 1994
a 1999.
Fonte: Ibama.
156
Torna-se relevante destacar que a pesca artesanal continua

desempenhando um importante papel no cenrio da pesca nacional
e se for considerado que a quase totalidade da pesca extrativa
continental de pequena escala ou artesanal, pode-se inferir que,
atualmente, essa pesca ainda responde por cerca de 60% de toda a
produo extrativa nacional.
Em termos da participao regional na produo total
estuarina e marinha, para o perodo de 1980 a 1994, Paiva (op.
cit.) apresenta a seguinte mdia: Sudeste: 38,6%; Sul: 34,1%; Norte:
15,6; e Nordeste: 11,7%.
Ao concluir essas anlises, considera-se que o
comportamento da produo da pesca marinha preocupante,
seja pelo declnio observado a partir de 1986 e posterior estagnao,
entre 1990 e 1999, seja pelo agravamento da crise econmica aqui
ilustrada com os dados de exportaes, mas reforada pelos
crescentes e enfticos depoimentos apresentados pelos segmentos
sociais e econmicos envolvidos e confirmados por estudos
econmicos de pescarias especficas como as da lagosta (Carvalho
et al., 1996 e Silva & Cavalcante, 1995), do camaro da costa norte
(Vieira et al.,1997) e da sardinha (Ibama, 1992), ou ainda pelo
declnio dos estoques, ou sobrepesca, e a aguda crise que passam
as pescarias dos principais recursos explotados, como ser
caracterizado com os trs estudos de caso especfico, apresentados
na prxima seo.
A gravidade da situao ainda reforada pelas avaliaes
da aplicao dos incentivos fiscais, onde ficou demonstrado que
dos projetos aprovados entre 1975 e 1980, cerca de 80% foi para
saneamento financeiro de 36 empresas anteriormente beneficiadas
com esse instrumento.
tambm significativo os relatos dos representantes da
pesca artesanal em reunies tcnicas, quando ressaltam a significativa
e continuada diminuio dos cardumes de peixes objeto de suas
pescarias, o que vem tornando antieconmicas as atividades.
As anlises especficas apresentadas na seqncia so,
certamente, a constatao mais veemente da grave crise da pesca
martima nacional.
157
4.8 Situao dos Principais Recursos e Pescarias

Enquanto se tem, se tira, e quando acabar para um,
acaba para todos.
Empresrios da pesca de sardinha34
O surgimento de um processo organizado e contnuo de

avaliao da situao de uso dos recursos pesqueiros no Brasil teve
incio em meados da dcada de 1970, com a criao dos primeiros
Grupos Permanentes de Estudo GPEs sobre os recursos que
suportam as principais pescarias.
Criados e coordenados pelo PDP/Sudepe, os GPEs tiveram
continuidade com a criao do Ibama. Nas suas composies
participam pesquisadores dos centros de pesquisa do Ibama e de
outras importantes instituies de pesquisa nacionais como
universidades e institutos de pesquisa cientfica.
O objetivo principal desses grupos tem sido o de,
periodicamente, realizar uma atualizao sobre o conhecimento
bioecolgico e socioeconmico acumulado sobre os recursos
pesqueiros; efetuar avaliaes dos estoques; diagnosticar a situao
em que se encontram as respectivas pescarias; e formular
recomendaes para a gesto de cada uma. Assim, esses grupos
tm se caracterizado pela oferta, aos tomadores de decises sobre
a gesto pesqueira do pas, das melhores informaes cientficas
disponveis sobre cada um dos recursos e das suas pescarias.
O processo de tomada de deciso sobre gesto de cada
recurso variou muito nos ltimos 40 anos, envolvendo em maior
ou menor grau os resultados dos GPEs. Nos anos de 1960 e 1970, o
processo decisrio caracterizou-se como algo aleatrio e permevel
a demandas polticas ou cientficas de diferentes nveis. A partir
dos anos de 1980 passou a dominar a sistemtica de se tomarem as
decises aps as reunies dos GPEs, seja em decorrncia de uma
proposta especfica desses grupos ou quando algum segmento
34
Segundo correspondncia encaminhada pelo Diretor-presidente de uma Empresa ao

Ibama-BSB, com cpia ao Ibama/SC e ao Diretor da Fapesc/SP, datada de 06/06/1994.
158
apresentava uma reivindicao, a qual era, normalmente,

submetida anlise dos GPEs. Precedia tomada de deciso, uma
reunio coordenada pela autoridade gestora com representantes
das partes diretamente envolvidas. Na oportunidade o coordenador
ou relator do GPE apresentava o resultado da ltima reunio do
grupo e as respectivas recomendaes, o que, aps discusses, servia
de base para a deciso final.
Os GPEs configuram-se como importante arranjo
institucional para a gesto da pesca no Brasil, muito embora nunca
tenha sido legalmente formalizado, enfrentado perodos em que o
intervalo entre as reunies foi excessivamente longo e tenha sofrido
com o uso desvirtuado de seus resultados.
Esse desvirtuamento est relacionado, entre outros, com:
i) inadequado uso das suas recomendaes; ii) uso do nome dos
grupos para justificar medidas no recomendadas; e iii)
responsabilizao dos GPEs pelas medidas de regulamentao
adotadas (nem sempre atendendo suas recomendaes ou
adotando-as com srios desvios). Esta ltima parece ter sido a forma
encontrada por alguns gestores, ao longo dos ltimos 25 anos, para
no serem identificados com as mesmas e, assim, evitar o desgaste.
Foi, portanto, apoiado nos resultados dos distintos GPEs,
com destaque para as avaliaes dos estoques e nvel em que se
encontrava cada uma das pescarias, em termos de captura, esforo
e CPUE dos ltimos anos, associados com parmetros como a
evoluo do comprimento mdio dos indivduos capturados, diante
do comprimento de primeira maturao de cada espcie e
rendimento econmico, que Dias-Neto & Dornelles (op. cit.)
concluram que mais de 80% dos principais recursos encontravamse plenamente explotados, sobrepescados, esgotados ou em processo
de recuperao.
Esse diagnstico consistente com os resultados
apresentados por Paiva (op. cit.), que aponta para a baixa
possibilidade do aumento da produo nacional, sendo comuns as
evidncias de declnio (sobrepesca) e mesmo o colapso da explotao
pesqueira marinha e estuarina, principalmente decorrentes do
aumento descontrolado dos esforos de pesca a que esto sujeitos
os principais recursos.
159
A negligncia aos resultados apontados pelos GPEs e

desvirtuao no uso de suas recomendaes contriburam de forma
inquestionvel para a instalao da crise no setor pesqueiro nacional.
Para melhor entender as causas e conseqncias que levaram a essa
situao, abordar-se-, a seguir, a situao de trs das principais
pescarias brasileiras: a da sardinha, da lagosta e do camaro-rosa
da costa norte, que representam os principais recursos das regies
Sudeste/Sul, Nordeste e Norte, respectivamente.
4.8.1 A sardinha
A sardinha-verdadeira, Sardinella brasiliensis Steidachner
(1879), um clupedeo geograficamente isolado das demais espcies
do gnero Sardinella Valenciennes, do Oceano Atlntico (Paiva, op.
cit.). Sua rea de ocorrncia na costa brasileira est compreendida
entre os estados do Rio de Janeiro (Cabo de So Tom 22S) e
Santa Catarina (um pouco ao sul do Cabo de Santa Marta Grande
28S). As capturas ficam restritas a esta rea e em uma
profundidade de at 70m, ou a uma distncia de at 30 milhas da
costa. H, no entanto, registro de ocorrncia em profundidades de
100m (Matsuura, 1983; Sudepe/PDP, 1985; Saccardo & RossiWongtschowski, 1991).
Cergole (1993), apoiada em diversos autores, afirma que a
disponibilidade desta espcie pesca difere de ano para ano e,
particularmente, de ms para ms sem, contudo, obedecer a um
padro definido de comportamento. Tal fato est relacionado,
principalmente, s oscilaes verificadas na estrutura oceanogrfica,
que podem determinar pronunciados deslocamentos dos cardumes,
mantendo-se ou no disponveis frota pesqueira comercial, em
uma determinada rea.
No h registro quanto ao incio da explotao artesanal
da sardinha no Brasil. Sabe-se apenas que bastante antiga. Em
termos industriais, comeou a se desenvolver nos estados do Rio
de Janeiro e So Paulo, na dcada de 1940, com a mecanizao da
frota pesqueira e, mais recentemente, por volta de 1964, no estado
de Santa Catarina (Sudepe/PDP, op. cit.).
160
A pesca artesanal realizada com tarrafa, em Paranagu,

Antonina e baa de Guaratuba, no Paran. Por cerco flutuante, nas
regies de Florianpolis, Porto Belo e Cambori, em Santa Catarina,
e Ubatuba, em So Paulo. A partir da dcada de 1980, ampliou-se a
pesca de sardinha jovem por traineiras de pequeno porte e barcos
boniteiros, para servir de isca viva na captura de bonito no Rio de
Janeiro e em Santa Catarina (Dias-Neto & Dornelles, 1996).
A pesca industrial de sardinha realizada com rede de
cerco, denominada traineira, 35 de formato retangular, de
comprimento entre 700m e 900m; altura de 70m a 90m (esticada) e
de 50m a 60m (em operao); malha de 12mm, n a n, em toda a
rede (Valentini & Cardoso, 1991). As embarcaes so denominadas
traineiras em virtude do nome da rede.
Informaes apresentadas por Dias-Neto & Dornelles (op.
cit.) possibilitam concluir que a frota sardinheira apresentou um
comportamento crescente at meados da dcada de 1980, quanto
chegou a contar com cerca de 500 barcos, apesar do esforo da
pesca ter sido limitado, a partir de 1976, a 200 embarcaes ento
existentes e licenciadas (Quadro 5).
Quadro 5 Controle do acesso pesca.
Dias-Neto & Dornelles (1996) afirmam que o controle de acesso
pesca ou a limitao do esforo de pesca , indiscutivelmente, a medida
mais adotada para as principais pescarias martimas no Brasil e tambm
a mais desrespeitada.
O desrespeito histrico e acontece em vrios escales. Nos
aspectos administrativos, no se tem levado em conta, quando da sua
adoo, que se ele estiver acima daquele definido como o ponto de
referncia para uma determinada pescaria, torna-se necessrio sua
reduo para posterior limitao.
Quando da implantao da medida, tem sido identificado distintos
e graves desvios, seja no deficiente controle e fiscalizao, seja no
desrespeito promovido por parte dos gestores pblicos dos escales
superiores. Estes tm preferido praticar o fisiologismo ou troca de favores,
que apoiar e exigir seu respeito ou cumprimento. Esse comportamento
talvez seja o mais grave e danoso de todos, tanto pelo fato em si, quanto,
principalmente, pelo efeito demonstrativo e desmoralizante que representa.
35
Diegues (1983), citando Bernardes (1958), afirma que a rede traineira foi introduzida no
Brasil por volta de 1910, por pescadores espanhis.
161
Para se ter uma idia do anteriormente exposto, pesquisou-se o

caso da pesca da sardinha, oportunidade em que se identificou, conforme
em parte j apresentada anteriormente:
A maior produo de sardinha foi obtida, em 1973, quando a frota
era composta por cerca de 200 barcos, portanto, nmero suficiente
ou at superior quele capaz para se obter a CMS;
A frota passou a ser controlada ou limitada em 1976, quando o
nmero de barcos ainda encontrava-se em torno daquele nmero
e os primeiros sinais de sobrepesca foram identificados;
Mesmo assim, a frota continuou crescendo, atingindo, em meados
da dcada de 80, cerca de 500 barcos; e
Se a quantidade de barcos mais que duplicou, o poder de pesca
tambm aumentou significativamente no perodo. Seja pelo
incremento do tamanho dos barcos, pela introduo de equipamentos
de auxlio pesca ou pelos avanos na tcnica de captura.
Dos principais motivos que levaram a tal comportamento, dois
chamaram mais a ateno, especialmente pela gravidade que representam:
No primeiro, identificou-se que um dos Superintendentes da Sudepe,
no incio da dcada de 80 (comportamento possivelmente repetido por
outros), promoveu uma significativa distribuio de licenas, em flagrante
desrespeito regulamentao do rgo e de pareceres contrrios
elaborados pelo seu corpo tcnico. Quando existiam esses pareceres, o
gabinete do Superintendente elaborava um "despacho", desconsiderandoos, e do tipo: "considerando que a captura CMS para a sardinha de 180.000t/
ano, e que a produo encontra-se abaixo desse nvel, autorizo atender a
presente solicitao de licena especial." Ou ainda: " vista dos elementos
que constam do processo, resolvo autorizar, em carter excepcional,
considerando que o volume de captura vem decrescendo nos ltimos anos,
em decorrncia da possvel diminuio do esforo de pesca, a outorga para
a pesca de sardinha verdadeira embarcao denominada (...)". No
considerava, portanto, que a produo encontrava-se abaixo daquela mxima
ou em declnio em funo da sobrepesca, o que exigiria, ao contrrio, uma
reduo dos nveis de esforo de ento. Em outros casos, o "despacho"
restringia-se a um simples "Autorizo".
Um outro artifcio, antigo e recorrente, foram as "anistias" para barcos
que passavam a pescar irregularmente. Nesses casos, quando se atingia
uma certa quantidade de barcos atuando nessa condio, surgiam
"presses polticas" das mais variadas origens, que acabavam por levar a
que eles fossem regularizados para atuar naquela pescaria. Tudo, claro,
em detrimento da sustentabilidade da pescaria. Comportamento que se
repetiu para quase todos os principais recursos explorados, o que levou,
invariavelmente, sobrepesca e, portanto, crise porque passa o setor.
Processos C/SC/0481/84; AG/SC/473/84 e C/RJ/01835/83.
162
A partir de 1990, em decorrncia das grandes flutuaes

na biomassa disponvel recurso em sobrepesca o nmero de
barcos em operao diminuiu e passou a apresentar elevadas
oscilaes, apesar de continuar existindo cerca 400-500 barcos
licenciados, o que representava um esforo de pesca potencial
extremamente elevado. Este esforo potencial pode ter sido fatal
quando da tentativa de recuperar o estoque, conforme previam os
mencionados autores.
Os estudos biolgicos sobre a sardinha-verdadeira tiveram
incio a partir de 1950, e segundo Cergole (op. cit.), o nmero de
informaes contidas nos trabalhos cientficos enorme. Entretanto,
somente em 1977 foram iniciados estudos globais abrangendo a
rea total de maior ocorrncia da espcie (entre 22S e 28S),
enfocando a estrutura, comportamento e ciclo de vida da sardinha
quanto s fases de ovos e larvas (Matsuura, 1977) e juvenil e adulta
(Vazzoler, 1980).
Devido necessidade de se realizar estudos contnuos e
padronizar o sistema de amostragem dos dados biolgicos, foi
implantado pela Sudepe/PDP, em 1981, um programa de estudos
sobre a espcie, ao longo de sua rea de distribuio Programa
Integrado de Estudos Biolgicos sobre a Sardinha (PIEBS). Ele tinha
o objetivo de obter informaes bsicas sobre as variaes dos
parmetros biolgicos, para posterior introduo em modelos de
avaliao de estoques (Cergole, op. cit.).
Essa autora acrescenta, ainda, que os conhecimentos sobre
a biologia da sardinha, at 1988, foram sintetizados por Saccardo
& Rossi-Wongtschowski (1991). Posteriormente, foram
desenvolvidos alguns trabalhos cientficos sobre a espcie, a saber:
Matsuura (1988 e 1990), Bakun & Parrish (1990), Spach (1990),
Ekaw & Matsuura (1991), Rossi-Wongtschowski et al. (1995),
Matsuura et al. (no prelo) e Saccardo & Cergole (no prelo).
As primeiras avaliaes de estoque para a sardinha, pelo
Modelo de Produo, foram realizadas ainda na dcada de 1970, e
a partir da I Reunio do Grupo de Trabalho e Treinamento (GTT)
em Avaliao de Estoques, realizada em 1974. Posteriormente, o
Grupo Permanente de Estudos (GPE) sobre sardinha deu
continuidade a essas avaliaes (Sudepe/PDP, 1985).
163
Dias-Neto & Mesquita (1988) afirmaram que at 1982 o

estoque de sardinha j havia passado por vrias avaliaes, sempre
por meio de modelos de produo que indicavam uma captura
mxima sustentvel (CMS) entre 170.000t e 200.000t. Pressupondose, sempre, o estoque em situao de equilbrio.
O levantamento de ovos e larvas teve incio em 1969 e se
repetiu em vrias oportunidades. J os levantamentos
hidroacsticos tambm tiveram incio em 1974, tendo ocorrido
vrias avaliaes desde aquele ano. Por sua vez, Modelos Analticos
tiveram sua aplicao iniciada pelo GPE da espcie a partir de 1978
(Saccardo & Rossi-Wongtschowski, op. cit.).
Cergole (op. cit.) procedeu a uma reviso dos mtodos
usados para peixes, especialmente os pelgicos tropicais, buscando
estudar e discutir sua aplicabilidade sardinha-verdadeira da costa
brasileira. Este estudo estimou o tamanho do estoque por VPA,
Anlise de Coorte de Idade e Comprimento e pelo Modelo de
Berverton & Holt, permitindo chegar a quatro concluses:
1) As Anlises de VPA e de Coorte possibilitaram a
delimitao de dois perodos com caractersticas
distintas para o estoque: um de equilbrio,
correspondendo aos anos de 1977 a 1986, e um de
declnio, entre 1986 e 1990;
2) O perodo de declnio foi caracterizado por quedas
constantes no recrutamento e na biomassa do estoque
desovante, alm de aumento acentuado da taxa de
mortalidade, por pesca. As causas do declnio foram
apontadas como decorrentes da ao conjunta de
eventos relacionados ao meio ambiente e sobrepesca,
com uma possvel predominncia desta ltima;
3) O Modelo de Rendimento por Recruta, de Beverton &
Holt, mostrou que qualquer aumento na idade de
primeira captura ou do esforo de pesca no traria
benefcios para a pescaria; e
4) A limitao da produo estava relacionada aos
nveis muito baixos de recrutamento e biomassa de
adultos e o esforo de pesca deveria ser contido
164
enquanto no houvesse evidncias de recuperao do

estoque, tanto no tocante ao recrutamento quanto ao
estoque desovante.
As avaliaes tambm tm sido feitas pelo Mtodo de Ovos
e Larvas e por Prospeco Hidroacstica. O primeiro mostrou a
situao crtica do estoque desovante de sardinha entre 1988/89 e
prognosticou a crise de 1990. J as duas avaliaes hidroacsticas
realizadas em 1995 (Ecosar III), em toda a rea de ocorrncia da
espcie, apresentaram resultados considerados desanimadores
(Madureira & Habiaga, apud Dias-Neto & Dornelles, op. cit.).
A reunio do GPE Sardinha, de 1993, partiu do
trabalho de Cergole (op. cit.) e elaborou um grfico relacionando
o recrutamento e a biomassa do estoque desovante. Esse grfico
mostrou que a distribuio dos pontos seguia uma linha circular,
no sentido horrio, apontando uma situao de relativo
equilbrio para o perodo de 1977/1986, quando foi possibilitada
a renovao do estoque. Entretanto, a partir de 1987, a
distribuio dos pontos foi linear e caiu em direo ao ponto
zero, indicando uma situao de no-equilbrio da populao
ou uma fase de colapso (Ibama, 1994a).
A srie histrica da produo est apresentada na Figura
4.3 e na Tabela B2 do Apndice. Para o perodo de 1964 a 1999, os
desembarques apresentaram uma tendncia de crescimento at
1973, quando ocorreu a produo recorde de 228.037t. Nos trs
anos seguintes decresceu significativamente, quando a produo
foi de apenas 105.276t, em 1976. A produo cresceu e ficou estvel
nos anos de 1977 a 1980, s que num patamar de 145.000t.
Decresceu, novamente, em 1981 e 1982, quando as capturas do
ltimo ano foram de 98.873t. A partir daquele ano tiveram incio
as alertas quanto ao risco de colapso para essa pesca 36. Nova
recuperao foi observada, entre 1983 e 1986, quando as produes
ficaram entre 139.377t e 126.180t. A partir de ento se registrou
um novo decrscimo, desta vez atingindo o que ento se considerou
36
Relatrio de reunio promovida pela SECIRM, intitulado: Sntese atual da pesca da sardinha
no Sudeste/Sul resgate de recomendaes (So Paulo, maio/1988).
165
o verdadeiro colapso da pescaria, ao obter-se uma produo de

apenas 32.080t, em 1990.
Nos anos seguintes todos os esforos de gesto se
intensificaram e aps um perodo de instabilidade e de baixas
produes, registrou-se uma nova recuperao, em 1996 e 1997.
Neste ltimo ano se observou uma produo de 117.642t.
Entretanto, no foi possvel manter este nvel. Os dois ltimos anos
foram de significativas quedas. A produo de 1999 foi a mais baixa
registrada em toda a srie histrica considerada (25.518t) e,
novamente, o fantasma do colapso se fez presente.
Figura 4.3 - Produo anual de sardinha, perodo de 1964 a 1999 (Ibama

e IP/SP).
O comportamento de ciclos de sucessivos declnios de

produo, contudo sempre apresentando patamares decrescentes
de recuperao dos desembarques totais, demonstrado na Figura
4.3, apresenta coerncia com aquele diagnstico descrito no grfico
elaborado pelo GPE, na reunio de 1993.
A primeira regulamentao da pescaria foi adotada em
1973, com o estabelecimento do tamanho mnimo de captura da
espcie. Posteriormente, em 1976, foi definido o perodo de defeso
e o esforo de pesca foi limitado s embarcaes traineiras j
integrantes da frota.
166
Estas medidas foram adotadas sempre aps claros sinais

de risco para a sustentabilidade da pescaria. O tamanho mnimo
foi definido quando a participao de jovens nas capturas passou
a ser preocupante, em especial na produo recorde de 1973. O
defeso foi adotado com o primeiro e grave declnio da produo
(1976), o que justificou, tambm, a limitao da frota.
At ento as medidas parecem ter sido muito mais uma
justificativa aos setores preocupados com a sustentabilidade da
pescaria, do que efetivamente para serem cumpridas. Com o
agravamento da situao e a cada nova crise, o GPE era instado a
apresentar recomendaes para reverter a situao, que, por muitas
das vezes, eram desvirtuadas. Era tambm, quase absoluta, a ausncia
da fiscalizao quanto ao tamanho mnimo e ao controle da frota.
Neste ltimo caso as autoridades gestoras eram as primeiras a
contriburem para o desrespeito s normas (Quadro 5).
Agrava a encenao o fato de os perodos de defeso terem
variado bastante, especialmente at o final da dcada de 1980. Eles
deveriam contemplar sempre a temporada de maior intensidade
de reproduo (entre dezembro e janeiro de cada ano), o que nem
sempre aconteceu, alm de terem apresentado curta durao (entre
30 e 40 dias).
Com a crise de 1990, uma nova srie de avaliaes e
recomendaes foram elaboradas pelo GPE, com destaque para
(Ibama, 1991):
Manuteno da proibio da captura de sardinha com

tamanho mnimo, inferior a 17cm, que corresponde ao
comprimento mdio de primeira reproduo;
No-renovao das licenas para os barcos que
capturavam iscas para os barcos boniteiros. Eles
deveriam, em 90 dias, adaptar-se para capturar sua
prpria isca;
Paralisao total da pesca por 14 meses, incluindo os
perodos de desova de 1990/91, recrutamento de 1991 e
reproduo de 1991/92. Na impossibilidade de
implementar tal medida, foram recomendados dois
167
perodos de defeso de 90 dias: um no pico de reproduo

(dezembro/1990 a fevereiro/1991) e outro no
recrutamento (julho e agosto/1991); e
No-licenciamento das embarcaes clandestinas e rgida

fiscalizao sobre as mesmas.
Em decorrncia das recomendaes do GPE, o Ibama
adotou os dois defesos. Entretanto, somente na temporada de 1990/
91 a durao dos defesos foi de 90 dias. Na temporada de 1991/92
o defeso de desova foi de apenas 47 dias, permanecendo o de
recrutamento de 90 dias (Ibama,1993). As demais medidas
continuaram existindo.
Esses defesos mais longos e duplos aconteceram, com
alguma variao ou reduo, at 1995. No perodo de 1990 a 1995,
muitos barcos tambm deixaram de operar devido inviabilidade
econmica da pescaria.
Estes fatos contriburam para o incio de recuperao do
recurso, sem que tenha ocorrido, entretanto, a consolidao desse
ciclo de recuperao e estabilizao da situao do estoque.
O esforo desenvolvido pelo Ibama entre 1991 e 1995, para
recuperar o estoque, ensejou o acmulo de desgastes, seja pelas
longas paralisaes que teve que adotar, com implicaes de ordem
poltica, econmica e social, seja pelo enorme trabalho de
fiscalizao que teve que empreender, nem sempre compreendido,
apoiado e adequadamente executado. Agrava esse quadro as
mudanas gerenciais ocorridas no Ibama na segunda metade dos
anos de 1990, possibilitando que gestores inexperientes, em cargo
de confiana, assumissem a conduo da gesto dos recursos.
Politicamente pressionados e desconhecendo as especificidades da
gesto, esses gestores permitiram o relaxamento no processo de
negociao, para a definio de futuras medidas.
Outro fator que permitiu o retrocesso na recuperao do
estoque da sardinha foi a falta de reviso do nmero de barcos
licenciados para essa pesca, o que possibilitou que to logo alguma
melhora da rentabilidade das capturas acontecesse, todo o esforo
de pesca potencial existente passaria a atuar sobre o recurso.
168
As pesquisas documentais, especialmente os processos do

Ibama e a condio de observador participante do autor, permitem
concluir que o comportamento apresentado pelas entidades de classe
dos segmentos industriais e de armadores de pesca, com raras excees,
representa um importante complicador para o processo de negociao
e implementao das medidas para a recuperao do recurso e da
pescaria. Entre os principais problemas identificados destacam-se:
Elevada desconfiana nas concluses e recomendaes

apresentadas pelo GPE.
Concluses fundamentadas em dados, em boa parte por
eles prprios fornecidos. Como no apresentam argumentos slidos
para tal desconfiana, uma possibilidade pode decorrer do aparente
desconhecimento das caractersticas da matria-prima do seu
trabalho a sardinha , associado gravidade da situao de
sobrepesca do recurso. Entre eles dava para perceber uma forte
esperana de que o recurso tivesse apenas se afastado da rea
de pesca ou ido, por exemplo, para a costa da frica, mas que
poderia reaparecer a qualquer momento;
Falta de colaborao ou respeito ao tamanho mnimo

de captura.
Comprovada pelo crescente incremento na captura de
juvenis, especialmente a partir de 1985, chegando-se a constatar
desembarque com at 90% de jovens (Ibama, 1992);
Desrespeito ou descrdito no processo de negociao

das medidas de regulamentao.
Nos anos de 1990 era freqente encontrar advogados
representando entidades de classe do setor em reunies de
negociao para definio das medidas de regulamentao. Eles,
sem conhecimento especfico sobre o recurso e a atividade,
comportavam-se como se estivessem em um tribunal, ou seja,
preocupados em defender os interesses imediatos dos seus clientes.
169
Assim, tornavam muito difceis as discusses para um futuro

melhor, num mdio e longo prazos, para todos;
Ausncia de consenso entre os representantes do

setor. Mesmo quando este era construdo, a fragilidade
era tamanha que no momento seguinte era destrudo.
Como exemplo cita-se uma correspondncia encaminhada
ao Ibama por um dos participantes de reunio entre os
representantes do setor produtivo armadores e empresrios de
pesca ocorrida em So Paulo, para definir, entre eles, o perodo
do defeso de recrutamento de 1994. O signatrio afirmava ter
predominado, no encontro, o esprito extrativista da classe, o qual
resumiu na seguinte frase: enquanto se tem, se tira, e quando
acabar para um, acaba para todos. 37 Acrescenta que no
concordou com tal posicionamento, pois entendia que os defesos
estivessem possibilitando a recomposio do estoque, mas que era
voto vencido.
Todos esses fatores contriburam para anular o esforo de
aprimoramento da gesto do uso da sardinha-verdadeira,
desenvolvido no incio da dcada de 1990 e que respondeu com
bons resultados. Deste modo, a pesca da sardinha-verdadeira, em
1999, enfrentou a maior de todas as crises e os dados preliminares
para 2000, eram de agravamento.
Esse quadro foi favorecido pela crise institucional e pela
disputa de responsabilidade entre o MMA/Ibama e o Mapa/DPA,
o que dificultou, seno impediu, que medidas fossem tomadas a
tempo de reverter uma situao de decadncia que culminou com
o maior dos colapsos de recursos marinhos do Brasil.
Alm da ausncia de medidas para reverter mencionada
perspectiva, o presidente do Conepe, acompanhado de
representantes do setor sardinheiro de Santa Catarina, em
audincia com a direo do Ibama (julho de 2001), solicitou que
fosse ampliado o limite de tolerncia de captura e desembarque de
37
Correspondncia encaminhada pelo diretor-presidente de uma empresa, ao Ibama-BSB,

com cpia ao Ibama/SC e ao Diretor da Fapesc/SP, datada de 06/06/1994.
170
sardinha jovem, de 10% para 15% (Processo Ibama n.

02001.006454/00-19, de 09/11/2000). Esta reivindicao, pautada
em perspectiva de curto prazo, se atendida, s agravaria a
dificuldade de uma possvel recuperao do recurso.
Pode-se concluir, do exposto, que o colapso na pesca de
sardinha-verdadeira no se deve, necessariamente, falta de
conhecimentos ou estudos para respaldar a gesto sustentvel, mas
de uma conjugao de fatores, em particular: i) do inadequado
uso do conhecimento acumulado; ii) da fragilidade dos processos
de deciso que permitem que interesses de um grupo se
sobreponham ao interesse coletivo; iii) do despreparo e inexperincia
de gerentes; iv) da fragilidade do poder de fiscalizao do Estado;
v) do despreparo e da viso imediatista do setor empresarial da
pesca; e vi) do desrespeito dos principais atores polticos (pblicos
e privados).
4.8.2 A lagosta
A pesca comercial de lagostas no Brasil se desenvolve sobre
as espcies Panulirus argus Latreille e Panulirus laevicauda Latreille.
Vulgarmente conhecidas por lagosta-comum ou vermelha e lagostacabo-verde ou verde, respectivamente. A primeira participa,
historicamente, com cerca de 80% dos desembarques totais anuais
(Sudepe/PDP, 1985).
Quanto rea de ocorrncia, a P. argus apresenta uma
distribuio maior, podendo ser encontrada em ilhas ocenicas,
em bancos submarinos e na plataforma continental. Estende-se pela
regio norte do Oceano Atlntico, desde as Bermudas e Carolina
do Norte, nos Estados Unidos, at o Rio de Janeiro, no Atlntico
Sul. J a P. laevicauda, espcie mais costeira, ocorre nas reas
tropicais americanas do Oceano Atlntico, desde Cuba at o Rio
de Janeiro, no Brasil (Ivo & Pereira, 1996).
No Brasil, as capturas comerciais de lagosta so realizadas
desde a costa do Amap at a costa do Esprito Santo. A P. argus
pescada de forma significativa em toda a rea e em profundidades
de at 90m. A P. laevicauda praticamente no ocorre nas capturas
comerciais realizadas na costa do estado da Bahia, sendo suas
171
capturas mais significativas at a profundidade de 50m (Ivo &

Pereira, op. cit.).
As lagostas so capturadas pela pesca de pequena escala
e pela pesca industrial. As artes de pesca legalmente permitidas
so as armadilhas, tambm chamadas de covos ou manzus, a rede
de emalhar adaptada, conhecida como caoeira e, especificamente
no estado do Cear, a cangalha. O mergulho livre ou com
compressor, apesar de legalmente proibido, continua sendo usado.
Essa pesca teve incio no Nordeste do Brasil em 1955 e, em
1958, iniciou-se a coleta de dados. Na atualidade dispe-se de grande
quantidade de informaes sobre a biologia, a pesca e a dinmica
populacional das espcies (Dias-Neto & Dornelles, op. cit.).
Em 1996 o Centro de Pesquisa e Extenso Pesqueira do
Nordeste Cepene/Ibama publicou o volume 4 (1) do seu Boletim
Tcnico-Cientfico, contendo somente trabalhos sobre as lagostas.
Nesse boletim, Ivo & Pereira (op. cit.) apresentam uma
reviso sobre todo o conhecimento cientfico acumulado ao longo
do tempo, com um resumo sobre: biologia e comportamento,
distribuio e capturas, criadouros naturais, alimentao, padres
de movimento, ciclo biolgico, estrutura da fauna acompanhante,
dinmica reprodutiva, fecundidade, crescimento, reas de pesca,
pescadores e embarcaes, artes de pesca e captura, entre outros.
Os barcos utilizados nessa pescaria vo desde jangadas,
botes a vela e canoas, tpicas da pesca artesanal, at barcos
motorizados com maior porte e autonomia de mar, como cmaras
frigorficas e aparelhos de auxlio pesca e navegao. Eles esto
classificados em trs grupos, a saber: pequeno, mdio e grande porte.
As ltimas estimativas do total de barcos em operao apontam
para 3.541 unidades (Ibama, 1996). Uma grande maioria opera
ilegalmente na pesca da lagosta por ser constituda de embarcaes
no licenciadas para tal (Ivo & Pereira, op. cit.).
A produo resultante da pesca de lagosta, desde o seu
princpio, teve como destino o mercado externo. Somente os
indivduos que no apresentavam o padro exigido pelo importador
ficavam no mercado nacional (Dias-Neto & Dornelles, op. cit.). At
a dcada de 1990, as exportaes se davam na forma de cauda
congelada. A partir de ento passou a exportar lagosta inteira,
cozida e congelada, lagosta viva e carne de lagosta que, apesar de
172
em menor quantidade, possibilitou um maior aproveitamento da

captura. A exportao somente da cauda provocava um desperdcio
de 2/3 da produo. O montante total das exportaes de lagosta,
no perodo de 1990 a 1994, gerou uma receita que variou entre
US$50 milhes e US$70 milhes (Ibama, op. cit.).
Os primeiros estudos de avaliao de estoques de lagosta
foram realizados por Paiva, Bezerr & Fonteles-Filho (1971) e Santos,
Alcntara-Filho & Rocha (1973). Posteriormente, outras avaliaes
foram promovidas: Fonteles-Filho, 1986 e Fonteles-Filho, 1992. Os
resultados mais recentes apontaram uma CMS para as duas
espcies em conjunto, de 9.000t/ano, obtidas com um esforo de
25 milhes de covos-dia e uma CPUE tima, de 0,40kg/covos-dia
(Ibama, 1994b). Paiva (1997) estimou uma CMS de 9.468t/ano
(ambas as espcies), um esforo de cerca de 26,8 milhes de covosdia e uma CPUE tima, de 0,35kg/covo-dia.
Os modelos analticos tambm foram utilizados para
avaliao do recurso lagosteiro em vrias oportunidades. Um dos
primeiros foi o de Beverton & Holt (Dias-Neto, 1978).
Posteriormente, utilizou-se aquele mtodo e o de VPA (Sudepe/
PDP, 1985) e, recentemente, em reunies promovidas pelo Caricom,
CFRAMP e FAO/Danida, novas avaliaes foram realizadas
quando se concluiu que o estoque vem sendo submetido a um alto
nvel de explorao, com risco de colapso (Ibama, 2000b).
O comportamento da produo de lagostas no Brasil,
considerando a srie histrica de 1965 a 1999, evidencia uma
acentuada instabilidade na produo anual (Figura 4.4 e Tabela
B2 do Apndice). Pode-se, entretanto, inferir que houve uma
tendncia de crescimento at 1979 excetuando-se os anos de 1975/
76 quando ocorreu a produo de 11.032t. A partir de 1979
apresentou uma situao de elevada instabilidade e com tendncia
de declnio at 1986, quando a produo foi de apenas 4.441t. Nos
anos seguintes e at 1991, constatou-se um perodo de recuperao,
com a produo recorde de 11.059t. Nos dois anos seguintes
decresceu de forma acentuada, voltando a recuperar-se, tambm
por dois anos, quando a produo voltou a 10.817t, em 1996. Os
quatro ltimos anos da srie foram de declnio, apesar da pequena
recuperao da produo de 1999, ficando, entretanto, em 6.334t.
173
Figura 4.4 - Produo anual de Lagostas no perodo de 1965 a 1999

(Ibama).
Esse comportamento de instabilidade pode estar associado

ao crescimento acentuado e contnuo do esforo de pesca,
especialmente nas trs primeiras dcadas da srie analisada. Tendo
como uma das conseqncias a diminuio da produtividade ou
CPUE. Isto levou os especialistas sobre lagostas, j no incio dos
anos de 1970, a alertarem sobre a possibilidade de o recurso ter
entrado em um regime de sobrepesca e a recomendarem medidas
enrgicas de regulamentao da pescaria (Dias-Neto & Dornelles,
op. cit.).
Encontrar explicao para justificar a possibilidade de
sobrepesca ainda no incio dos anos de 1970 e, mesmo assim, ter
ocorrido incremento na produo, para depois se consolidar uma
situao de instabilidade, parece relevante sob pena de se poder
ponderar, com razovel fundamentao, que ocorreu precipitao
por parte dos especialistas. Sobre este aspecto Dias-Neto & Dornelles
(op. cit.), apoiados em parte, em trabalho de Fonteles-Filho (1986)
apresentam a seguinte contra-argumentao:
a) A explorao de lagostas teve incio e irradiou-se atravs de dois
plos distintos: um no litoral do Cear e outro em Pernambuco. A partir
destes dois estados e medida que o esforo de pesca aumentava, e
174
conseqentemente, a produtividade diminua, as frotas buscavam novas

reas de pesca. Foi assim que a frota cearense passou a atuar no litoral dos
estados do Rio Grande do Norte e do Maranho. J a frota de Pernambuco
expandiu-se para o Rio Grande do Norte e Paraba. Em 1979, algumas
embarcaes que operavam nas duas reas deslocaram-se para o litoral
sul da Bahia. Hoje (...) [atuam do Amap ao] Esprito Santo.
Portanto, na atualidade, encontram-se reas com elevado grau de
esgotamento, com destaque para parte do litoral do Cear, Rio Grande do
Norte e Pernambuco, e outros em situao mais satisfatria [fatos tambm
evidenciados por Ivo & Pereira (op. cit.)].
b) Por outro lado, (...) [ainda na dcada de] sessenta foram adotadas
as primeiras medidas de regulamentao, as quais (...) passaram a ser
mais enrgicas a partir de 1972. Em continuidade, (...) [e com o aumento do
conhecimento tcnico-cientfico e a consolidao] do GPE (...) o embasamento
tcnico para a adoo de normas de regulamentao [passou a ter maior
fundamentao].
c) Com o agravamento da situao da pesca, foram (...) conjugadas
vrias medidas como: reas proibidas para a pesca (...); tamanho mnimo
de captura; controle do acesso pesca (...); perodo de defeso (...) com
durao crescente, (...) e chegando a ultrapassar 4 meses, [artes e mtodos
de pesca proibidos, tamanho da malha do covo], entre outras.
Assim, concluem aqueles autores que tudo leva a crer que

os especialistas estavam certos quando, j em 1972, levantaram a
possibilidade do recurso ter entrado em sobrepesca na rea ento
explorada. A expanso dessa rea de pesca, associada com o
contnuo aumento do esforo de pesca, foi o que possibilitou o
aumento da produo, mas colocou a pescaria em situao de
elevado risco.
As primeiras medidas de regulamentao dessa pescaria
foram tomadas ainda em abril de 1961, quando foi estabelecido
um defeso na plataforma do Cear a Alagoas, por trs meses, a
partir de 1962. Definiu-se, ainda, em 19cm o comprimento total
mnimo de captura e comercializao. Ainda naquele mesmo ano,
proibia-se o lanamento de cabeas de lagostas nos locais de pesca
e o uso de embarcaes que no possussem instalaes adequadas
175
ao descabeamento e armazenamento das mesmas (Paiva, op. cit.

e Ivo & Pereira, op. cit.).
A partir de ento, a edio de medidas de regulamentao
se intensificou, chegando ao ponto de coexistirem mais de uma
dezena de medidas, algumas com os mesmos objetivos (proteger
reprodutores, por exemplo). No obstante, as deficincias
da fiscalizao (Quadro 6) e a falta de colaborao do setor
produtivo podem ter contribudo para a desmoralizao do
processo de gesto.
Levantamentos realizados no Ibama, em 2001,
demonstraram que o nmero de medidas continua elevado,
coexistindo as seguintes:
Limitao do tamanho da frota;

Paralisao da pesca (defeso), anualmente, no perodo
de 01/01 a 30/04;
Tamanho mnimo de captura, sendo:

- Lagosta-vermelha: 13cm de cauda e 7,5cm de
cefalotrax; e
- Lagosta-verde: 11cm de cauda e 6,5cm de cefalotrax.
Proibio de descaracterizar a cauda das lagostas de
forma a no impedir a identificao e medio dos

indivduos;
Proibio de pescar em criadouros naturais;
Permisso de captura de lagosta somente com o emprego
de armadilhas do tipo covo ou manzu e cangalha e
com rede de espera do tipo caoeira, tecnicamente
adaptada pesca de lagosta;
Definio de tamanho mnimo das malhas dos petrechos
permitidos; e
Proibio das embarcaes que operam na pesca da
lagosta de transportarem qualquer tipo de aparelho de
ar comprimido e instrumentos adaptados captura de
lagosta, por meio de mergulho.
176
Quadro 6 Deficincias da fiscalizao.

As deficincias na implementao da gesto iniciam com uma crnica
insuficincia no trabalho de conscientizao e, at mesmo, de divulgao das
medidas de regulamentao adotadas. Continuam com a precariedade de
meios para acompanh-las e aplic-las. O contingente de recursos humanos
quantitativamente insuficiente, despreparado e, por perceber baixa
remunerao, no so raras as acusaes de corrupo. So igualmente
deficientes os meios materiais necessrios fiscalizao de toda a costa
brasileira e das guas jurisdicionais (Dias-Neto & Dornelles, op. cit.).
Diegues (1995:), abordando tambm a questo da aplicao efetiva
das medidas, afirma que a falha decorre de uma srie de razes, como a
falta de fiscais, falta de meios para coibir pescas predatrias, em particular
as das frotas empresariais.
A histrica deficincia da fiscalizao quando da aplicao das
medidas uma das poucas unanimidades da pesca nacional. Mas se o
no diagnstico, no o nas causas, conseqncias e formas de superar
as deficincias.
Nos segmentos produtivos, os pequenos produtores reclamam que
so o alvo predileto da fiscalizao, por atuarem prximos costa,
encontrando-se, portanto, acessvel a esta, o que pode ter um certo fundo
de verdade. Argumentam, ainda, que ela no atua sobre os "grandes". J o
setor empresarial reclama que est sendo perseguido, quando no procura
mudar a legislao de forma a livrar-se, em parte, das suas garras. Seu
comportamento na realidade, dominantemente, dbio: quando o recurso
entra em crise, procura as autoridades e a imprensa para cobrar uma
fiscalizao mais eficiente; quando esta se faz presente e atuante, busca
uma forma de livrar-se, como o caso do limite de tolerncia do percentual
de sardinha pequena nos desembarques, conforme anteriormente
comentado. O fato que todos "defendem" uma fiscalizao atuante, desde
que, de preferncia, no lhes atinja ao transgredir as regras.
O Estado e seus gestores, cientes das suas deficincias, em vez de
procurar super-las, buscam paliativos. Um deles aumentar o nmero de
medidas de regulamentao para cada recurso, algumas delas com o
mesmo objetivo, como: tamanho mnimo de captura, proibio da captura
de indivduos ovados, defeso de desova, proibio da pesca em reas de
desova, etc. Todas visam proteger parte selecionada do estoque reprodutores e reproduo, o que acaba por desmoralizar duplamente o
sistema: pelas medidas, que acabam por no surtir o efeito esperado, e
pela fiscalizao, que continua mais ineficiente por ter mais medidas a
acompanhar.
177
Um aspecto bastante complexo e que nos ltimos tempos

tem dificultado fortemente o processo de gesto da pesca da lagosta
diz respeito s caractersticas do chamado setor produtivo.
No passado ele era composto por um nmero significativo
de indstrias ou empresas verticalizadas, que atuavam em todas
as fases da atividade. Portanto, pescavam, beneficiavam e
comercializavam/exportavam as lagostas, o que possibilitava um
dilogo mais fcil na busca do equilbrio da atividade, nos seus trs
nveis. Esse contexto propiciava maior compromisso dos seus
representantes com a atividade.
Na ltima dcada dominou a terceirizao da fase de
captura, o segmento de maior risco. Na realidade, terceirizaram os
possveis prejuzos, que ficaram com os patres de pesca e
pescadores. Surgiu, ainda, o empresrio que s comercializa/
exporta a produo, inclusive de lagosta pequena. Ele,
teoricamente, no tem maiores preocupaes com o futuro da pesca.
Se no tiver lagosta para exportar ele comercializa outro produto.
Assim, consolidou-se, de fato, a existncia de uma
quantidade significativa de atores sociais ocasionais e com interesses
de curto prazo, mas capazes de mobilizar fortes lobbies e em
detrimento da sustentabilidade do conjunto da atividade (DiasNeto & Dornelles, op. cit.).
Esta situao agravou a histrica ausncia de consenso
entre os representantes do setor, quando das discusses sobre a
introduo ou alterao de medidas de ordenamento, assim como
das suas implementaes.
As anlises dos processos internos do Ibama, assim como
de relatrios e demais documentos disponveis no Instituto, alm
de fornecer elementos para as constataes anteriores,
evidenciaram: i) elevado desrespeito s medidas de regulamentao;
ii) baixo nvel de conscientizao quanto s necessidades das
medidas de regulamentao; iii) fiscalizao deficiente e
insuficiente; iv) insuficiente envolvimento e comprometimento das
representaes estaduais do Ibama com a aplicao das medidas
de regulamentao; e v) presso de autoridades polticas dos estados
contra uma adequada atuao do Ibama.
178
As leituras dos relatrios do GPE demonstraram, ainda,

que o controle do esforo de pesca nunca foi adequadamente
implementado, seja pelo desrespeito contnuo ao longo do tempo,
seja pelos constantes processos de anistia, promovidos pelo rgo
gestor em decorrncia, dominantemente, de fortes presses polticas.
Nestas oportunidades os barcos que passaram a pescar ilegalmente,
por algum perodo, foram legalizados. Tal processo resultou num
ciclo vicioso de incremento do esforo.
Essa situao permite concluir que o controle do esforo
de pesca, a partir da dcada de 1970, semelhana do caso da
sardinha (Quadro 5), nunca passou de uma fico.
Caso permanea o comportamento do conjunto de foras
envolvidas no processo de gesto, acredita-se que a situao de
instabilidade continue presente, com graves conseqncias
negativas para a socioeconomia da pescaria e elevadas incertezas
quanto sustentabilidade no uso desse importante recurso
brasileiro. Isto, independentemente do nmero e do nvel de
informao que se disponha sobre os aspectos biolgicos, os quais
so, em qualidade e quantidade, prprios aplicao de medidas
de regulamentao (Ivo & Pereira, op. cit.).
4.8.3 O camaro da costa norte
A pesca de camaro da costa norte do Brasil realizada
sobre um dos mais importantes bancos camaroneiros do mundo,
estendendo-se desde Tutia, no Maranho, at o delta do Orinoco,
na Guiana.
As espcies dominantes nos desembarques da frota
brasileira so o Farfantepenaeus subtilis Prez Farfantes e o
Farfantepenaeus brasiliensis Latreille, chamados de camaro-rosa.
O primeiro tambm chamado de camaro-marrom. O F. subtilis
responde por mais de 95% da produo industrial.
Registram-se, ainda, o camaro-de-sete-barbas (Xiphopenaeus
kroyeri Heller), mais prximo costa, e o camaro-branco (Lithopenaeus
schmitti Burkenroad), este com maior presena na rea de Tutia-MA
(Dias-Neto, 1991 e Isaac, Dias-Neto & Damasceno, 1992).
179
Isaac, Dias-Neto & Damasceno (op. cit.), citando Prez

Farfantes (1969), informam que a espcie dominante (F. subtilis)
ocorre desde as Antilhas, ao longo da costa ocidental atlntica da
Amrica Central, at o litoral do Rio de Janeiro, no Brasil.
As capturas em guas brasileiras so realizadas pelos
segmentos industrial e artesanal, ou de pequena escala. A pesca
artesanal realizada em reas estuarinas ou praias do litoral dos
estados do Par, Maranho e Piau. Aqui, so utilizadas pequenas
embarcaes a motor ou a remo; as principais artes de pesca
empregadas so o pu-de-arrasto, tarrafas e arrasto de praia, e
as capturas so principalmente de camaro-rosa juvenil, sete-barbas
e camaro-branco.
O incio da pesca industrial na rea Brasil-Guianas
aconteceu a partir de 1959, quando cruzeiros de pesca
exploratria foram realizados e as populaes desses crustceos
localizadas (Sudepe/PDP, 1985). A rea era, ento, freqentada
por uma frota internacional que cresceu rapidamente, atingindo,
em 1977, cerca de 645 barcos, enquanto a produo barco/ano
foi reduzida de 55t/ano (peso inteiro), em 1965, para 29t/ano,
em 1976 (Dias-Neto, op. cit.).
J o incio da atividade por empresas brasileiras s
aconteceu em 1969, por meio de cinco barcos sediados em Belm
(PA). Ao enfrentarem a forte concorrncia da frota estrangeira em
atuao na costa do Par-Amap, buscaram outros locais de
captura, resultando na descoberta da rea de Tutia, no Maranho.
A partir de 1978, o Brasil passou a explorar, com
exclusividade, sua rea. At aquele ano as frotas internacionais
freqentavam essa rea por fora de acordos de pesca mantidos
com outros pases. Estes fatos ensejaram a diviso da pesca industrial
do norte do Brasil em duas fases bem distintas: a primeira, at 1977,
e a atual, com incio em 1978.
A pesca industrial utiliza o sistema de arrasto, onde
domina a double rig, apesar de alguns poucos barcos que atuam
na rea de Tutia utilizarem o arrasto simples, de lado ou de popa.
J os barcos utilizados, excetuando-se alguns sediados no Piau,
apresentam as seguintes caractersticas: casco de ao, com cerca
180
de 22 metros de comprimento total, casaria, sala de mquinas,

motor principal, com potncia variando de 365 a 425 HP e uma
tripulao de cinco homens.
Os arrastos duram cerca de 6 horas e so realizados
durante todo o dia. As viagens so de 30 a 60 dias de durao, de
acordo com a produo e condies das embarcaes. O nmero
de viagens por ano varia de 5 a 10 (Ibama, 1998).
A frota nacional licenciada para exercer a pesca limitada,
desde 1980, em 250 embarcaes. A maioria est sediada em BelmPA, contudo, Macap-AP, Fortaleza e Camocim, no Cear, e Luiz
Corra-PI, so utilizadas, tambm, como sede de parte da frota.
A produo oriunda da pesca industrial processada sob
a forma de caudas congeladas. A quase totalidade (acima de 90%)
exportada, tendo como principais mercados compradores os
Estados Unidos e o Japo. O produto da pesca artesanal ,
dominantemente, comercializado no mercado interno (Dias-Neto
& Dornelles, op. cit. e Ibama, op. cit.).
Isaac, Dias-Neto & Damasceno (op. cit.), destacam que
um dos fatos mais graves diz respeito ao desperdcio da fauna
acompanhante (espcies capturadas junto com o camaro), que
descartada na sua quase totalidade. Pesquisa realizada pelo
PDP/Sudepe apontou que para cada quilo de cauda de camaro
capturado, cerca de 7,2kg de peixes, moluscos e outros crustceos
eram descartados, resultando em cerca de 40 mil toneladas de
pescados desperdiados. Desta quantidade, aproximadamente
24 mil toneladas de peixes de reconhecida aceitao para o
consumo humano, eram devolvidas ao mar sem nenhuma
condio de sobrevivncia.
As pesquisas sobre essa pescaria tiveram incio em 1977. A
partir de ento uma srie de informaes e conhecimentos,
especialmente sobre o camaro-rosa (F. subtilis), foram acumuladas e
vrios trabalhos publicados. O mais abrangente foi elaborado por Isaac,
Dias-Neto & Damasceno (op. cit.), onde se encontra caracterizado o
ciclo de vida, reproduo, recrutamento, relaes biomtricas,
crescimento e mortalidade, avaliao do estoque, entre outras.
Foram feitas vrias avaliaes de estoque para esse recurso
camaroneiro utilizando-se os Modelos de Produo. Algumas
181
consideraram que havia apenas um estoque entre Tutia-MA e a

foz do Orinoco; outras achavam que o estoque circunscrevia-se
s guas do Brasil e Guiana Francesa. Houve, ainda, avaliao
baseada somente nas capturas da rea brasileira (Dias-Neto &
Os principais trabalhos estimaram uma Captura Mxima
Sustentvel (CMS), para a rea brasileira, variando de 7.300t/ano
a 9.019t/ano, de peso inteiro; o esforo mximo anual oscilando
entre 32.000 e 72.298 dias de mar; e observando-se, tambm, uma
correspondente variao na CPUE esperada, para cada estimativa
(Ibama, op. cit.).
A utilizao de Modelos Analticos aconteceu em 1992,
quando Isaac, Dias-Neto & Damasceno (op. cit.) empregaram a
anlise de rendimento, por recruta, de Beverton & Holt. Na
oportunidade concluram que um aumento nos rendimentos dessa
pescaria seria praticamente impossvel, especialmente se fossem
consideradas as conseqncias do ponto de vista econmico. Os
autores aplicaram, ainda, a anlise de coorte e concluram que uma
reduo no nvel do esforo de pesca, ento empregado, poderia
ser uma poltica inteligente e economicamente mais vivel para a
sustentabilidade da pescaria.
Recentemente, Arago & Silva (1999) utilizaram novamente
a anlise de coorte, oportunidade em que os resultados obtidos foram
correlacionados com a precipitao de chuvas no municpio de
Belm. Como principais concluses deste estudo, cita-se:
A abundncia do recrutamento segue a tendncia sazonal

da precipitao de chuvas;
Os desembarques nessa pescaria parecem ser

influenciados fundamentalmente pelo nvel de
abundncia sazonal da espcie, enquanto a CPUE no
reflete inteiramente uma proporcionalidade direta com
a abundncia do estoque; e
A quantidade capturada funo, principalmente, da
abundncia do estoque e no apenas da quantidade de
esforo aplicado.
182
O comportamento da produo total do camaro-rosa,

peso inteiro, no perodo de 1970 a 1999, apresentou uma tendncia
geral de crescimento at 1988, tendo a produo sido recorde no
ano de 1987, com cerca de 10.000t. Naquele perodo foram
observados dois momentos de forte declnio da produo, um em
1983 e outro em 1986, quando as produes foram de 5.083t e
7.137t, respectivamente (Figura 4.5 e Tabela B2 do Apndice).
Figura 4.5 - Produo anual (peso inteiro) de camaro-rosa no perodo de

1970 a 1999 (Ibama).
Nos anos de 1989 e 1990 constatou-se uma acentuada

queda na produo, chegando a 6.113t no ltimo ano. Os trs anos
seguintes foram de recuperao, quando, em 1993, a produo
atingiu 9.535t. Nos seis ltimos anos da srie (exceo para 1998),
observou-se um decrscimo contnuo, ocorrendo, em 1999, uma
captura total de apenas 5.089t.
Algumas informaes devem ser acrescentadas a esse
quadro, com destaque para: i) a partir de 1984 passou a operar o
nmero mximo de barcos permitido por lei; ii) a acentuada queda
de produtividade em 1984/85, com a CPUE despencando de 172kg
para 105kg de cauda/dia de mar, entre 1981 e 1985, levou o setor
183
empresarial a solicitar um perodo de defeso para essa pesca; e iii)

at 1996 essa era uma das poucas pescarias que, em se mantendo
uma gesto como a ocorrida nos ltimos dez anos, poderia
permanecer em nveis sustentveis e obter os bons benefcios
socioeconmicos e ambientais decorrentes.
Uma possvel justificativa sobre o comportamento
diferenciando da gesto dessa pescaria em relao s demais e que
resultou na sua sustentabilidade at 1996, deve-se ao fato de as
medidas de regulamentao terem sido adotadas de forma
precautria, ou to logo algum sinal de agravamento da situao
de uso do recurso tenha sido constatado.
As capturas bem abaixo daquelas estimadas, sendo as
CMSs dos ltimos cinco anos associadas ao declnio de rentabilidade
da pescaria, levam a acreditar que a sustentabilidade dessa pescaria
encontre-se comprometida. Essa evidncia pode explicar, em parte,
as reclamaes sobre o enfrentamento de problemas econmicos
alegados pelo setor empresarial (Arago & Silva, 1999).
No se pode deixar de reconhecer, entretanto, que as
reclamaes do setor empresarial possam ter outras causas, como
o declnio relativo do preo do camaro no mercado internacional,
causado pela grande oferta de camaro de tamanho pequeno,
oriundo do cultivo (Vieira et al., 1997). Ou, ainda, por problemas
derivados dos planos econmicos que desvalorizaram o dlar em
relao moeda nacional, tornando, assim, o nosso produto
menos competitivo.
As dificuldades econmicas aludidas pelos empresrios
parecem, entretanto, conflitarem com mudanas na estrutura de
operao do setor, iniciada na segunda metade da dcada de 1990
(Vieira, op. cit.), quando grande parte das empresas que atuavam
na costa norte e que eram verticalizadas, terceirizaram a etapa de
maior risco a de captura semelhana do setor lagosteiro.
Aparentemente, a verticalizao tornaria as empresas menos
vulnerveis s perdas econmicas causadas pelas baixas nos preos
e na produtividade dessa pescaria. As perdas ficariam com os
patres de pesca e pescadores, ou com os pequenos armadores,
que passariam a ser, portanto, mais um exemplo de socializao
dos prejuzos na atividade econmica brasileira.
184
A ltima ponderao apresentada pode minimizar, em

parte, a perspectiva de continuidade das reclamaes do setor
empresarial, ou no as fortalecem. Entretanto, no arrefecem as
preocupaes quanto ao fato de o recurso ter entrado em uma fase
de sobrepesca. No caso verdadeiro, os indcios so elevados e
indicam que a autoridade responsvel pela gesto, quer por presso
do setor empresarial, quer por assessoramento inadequado (Quadro
7), seja a maior responsvel.
Nessa pescaria so utilizadas as seguintes medidas de
regulamentao (Arago & Silva, op. cit. e Processo Ibama n.
02001.003463/90-41):
Limitao do nmero de barcos em 250 unidades, a partir

de 1980;
Proibio da pesca (defeso) durante o perodo de maior

intensidade de recrutamento, a partir da temporada de
1986/87;
Defeso na rea conhecida como lixeira (latitude de
0020N a 0110N e longitude de 4700W a 4755W),
a partir da temporada de 1997/98;
Obrigatoriedade de uso, nas redes de arrasto, de
dispositivo para escape de tartarugas (TED); e
Proibio da pesca de arrasto motorizado a menos de 10
milhas da costa dos estados do Par, Amap e
Maranho.
O controle da frota, ainda em 1980, representou uma
medida prematura e possibilitou dois pontos positivos que
diferenciam essas pescarias das demais.
Primeiro, induziu a que a frota se formasse de forma lenta
e gradual e no de forma aleatria e velocssima como aconteceu
com as outras pescarias. Naqueles casos, primeiro o esforo de pesca
crescia indefinidamente, a captura mxima sustentvel era atingida
e ultrapassada, a sobrepesca se instalava e s ento se limitava a
frota, mas sempre em um nvel acima do que o estoque poderia
suportar. Era comum, ainda, constatar que, mesmo limitado, o
185
esforo continuava a crescer, conforme constatado para a sardinha

e a lagosta.
Segundo, no permitiu que a CMS fosse ultrapassada e a
reposio do estoque fosse comprometida sem que outras medidas
fossem adotadas, como o defeso e a restrio de reas para a pesca.
Os defesos, no incio (temporada de 1986/87), foram de
cerca de dois meses (dezembro e janeiro) e em toda a rea de pesca.
Foram, entretanto, suspensos nas temporadas de 1997/1998 e 1998/
1999 e na temporada de 1999/2000 foi de apenas 42 dias.
O defeso foi introduzido na rea conhecida como lixeira
(latitude de 0020N a 0110N e longitude de 4700W a 4755W)
a partir da temporada de pesca de 1989/90. Estes variaram de trs
a cinco meses (outubro a fevereiro), entretanto, foram suspensos a
partir da temporada de 1997/1998.
A rea da lixeira uma rea de transio entre os
criadouros (rea de crescimento) e o mar aberto (onde ocorre a
desova), onde elevada a quantidade de camares juvenis.
A obrigatoriedade do uso dos TEDs foi uma exigncia dos
EUA para continuar importando o nosso camaro, sob o pretexto
da necessidade de proteo s tartarugas, j que as pesquisas na
rea mostraram que essa pescaria no capturava tartarugas de
forma significativa e que justificasse a medida.
J a proibio do arrasto a menos de 10 milhas da costa,
uma medida que busca a proteo dos recursos e ecossistemas
mais costeiros e evita conflitos entre a pesca de arrasto e a
artesanal, ou de pequena escala, que atua na rea com rede de
emalhar e espinhel.
Os ltimos dados e as argumentaes utilizadas para
fundamentar a regulamentao da pesca do camaro (Processo
Ibama n. 02001.003463/90-41) no justificam ou no do subsdios
confiveis para apoiar a deciso de suspender total ou parcialmente
os defesos das temporadas de 1997/98 e 1999/2000, este ltimo,
parcialmente. O mesmo se pode afirmar para a suspenso, a partir
da temporada de 1997/98, do defeso que vinha sendo adotado para
a rea da lixeira. Na realidade, se adequadamente considerados,
seriam fortes argumentos para mant-los e at ampli-los.
186
A razo para suspender esses defesos pode apoiar-se na

viso de curtssimo prazo do setor empresarial, em no parar as
atividades dos barcos, visto que os patres de pesca ou pequenos
armadores que arrendaram ou compraram os barcos, necessitavam
continuar trabalhando para poder pagar as parcelas relacionadas
com a respectiva transao.
Se esse for o principal motivo, o setor parece no ter
percebido que, assim procedendo, poderia estar exterminando a
galinha dos ovos de ouro. Essa possibilidade, aparentemente
absurda, justificaria a enorme mudana de comportamento dos
empresrios, vez que passaram de reivindicadores e defensores dos
defesos, para advogados das suas suspenses.
importante destacar, tambm, que admitindo-se uma
sobrepesca para esse recurso, os indcios apontavam para que a
mesma fosse de recrutamento. Neste sentido, Paiva (1997) afirma
que: sendo os camares espcies de ciclo curto, eles ficam sujeitos
principalmente sobrepesca de recrutamento.
A anlise bioeconmica dos defesos do camaro-rosa,
realizada por Vieira et al. (op. cit.), confirmam que a atividade
camaroneira est ameaada pela sobrepesca de camares juvenis.
As constataes de Paiva (op. cit.) e Vieira (op. cit.) s
reforam a importncia da continuidade dos defesos, especialmente
se considerar que eles buscam proteger justamente essa fase do
recurso, que, todavia, no foi observada pelo Poder Pblico.
Outro aspecto negligenciado foi a vigilncia necessria
efetiva implementao dos defesos, especialmente porque o
tamanho da frota (250 barcos), aliado intensidade de explorao,
poderia proporcionar um esforo acima do suportvel pelo recurso.
Por essa razo o GPE, em sua reunio de 1998, recomendou a
reduo da frota pesqueira para 180 barcos (Ibama, op. cit.).
Destaca-se, ainda, que o defeso na rea da lixeira foi
introduzido, tambm, por solicitao do setor empresarial, que
estava preocupado com o incremento no nmero de barcos atuando
naquela rea, a partir da segunda metade dos anos de 1980, e com
o incremento da captura de camares pequenos.
A justificativa para a suspenso desse defeso foi a de que
seriam colocados obstculos (blocos de cimento) no leito do esturio/
mar para impedir o arrasto, o que pode ter sido uma grosseira
187
precipitao. As evidncias de precipitao esto relacionadas com

uma srie de aspectos observados na anlise do processo que
fundamentou a deciso. A primeira refere-se previso de colocar
1.500 blocos na rea da lixeira. Essa medida seria implementada
em trs anos (1997 a 1999), correspondendo a 500 blocos por ano.
Entretanto, o cronograma no foi cumprido. Em 1997 foram colocados
somente 380 blocos; em 1998 nenhum e, em 1999, cerca de 300 blocos.
A segunda relaciona-se com a falta de um estudo prvio
sobre o comportamento dos obstculos em face da dinmica
ambiental da rea. Especialmente se for considerado que pesquisas
geolgicas, j realizadas, apontavam para uma elevada quantidade
de sedimentos carreados pelo rio Amazonas e depositados na rea
da foz. Assim, era elevada a possibilidade de que os obstculos
seriam encobertos, em um tempo relativamente curto. O que foi
confirmado por alguns patres de pesca que atuaram na rea.
Adiciona-se, ainda, que no foram encontradas evidncias
de estudos relacionados com o acompanhamento para aferir os
resultados decorrentes da colocao dos obstculos, o que foi
evidenciado no final de 2000 quando o Cepnor informou no dispor,
ainda, de uma avaliao desse trabalho.
O conhecimento j existente sobre a pescaria de camarorosa da costa norte, o xito que se vinha conseguindo com sua
gesto, associado aos novos dados disponveis e, em parte, utilizados
por alguns dos pesquisadores do Cepnor, no justificavam o apoio
suspenso dos defesos.
Todo esse processo parece indicar, ainda, que a
administrao de rotina no ocorreu de forma autnoma em relao
s presses socioeconmicas.
Faltou, tambm, autonomia e iseno no aconselhamento
tcnico e cientfico e s pesquisas necessrias gerao de
informaes objetivas e atualizadas sobre o estado da populao e
do ambiente. No foram adotados, ainda, os necessrios
procedimentos cientficos. Pode-se concluir, finalmente, ou a
implementao das medidas de gesto no foi imune s
interferncias ou o gestor no soube buscar o equilbrio necessrio
entre o interesse pblico e o interesse privado (Quadro 7).
A grande falha do Estado, no episdio, decorrncia das
deficincias institucionais, da incapacidade dos seus gestores de
188
perceberem tantas contradies, do uso inadequado de assessoria

especializada e da fragilidade gerencial que passava a rea
responsvel pelos encaminhamentos das decises de gesto no Ibama.
Neste contexto, obtm-se como saldo negativo a demolio
do nico exemplo de gesto bem-sucedida do uso de um recurso
pesqueiro no Brasil, o que acena para uma perspectiva bastante
desastrosa para a pesca martima.
Quadro 7 Gesto e assessoria tcnico-cientfica individual ou
personalizada.
Alm dos GPEs, outra forma de assessoria prestada para subsidiar
decises sobre gesto pesqueira no pas aquela oferecida por
especialistas de universidades e dos Centros de Pesquisa Pesqueira
do Ibama, quando um fato novo surge ou uma deciso tem que ser tomada
no interstcio entre as reunies dos GPEs. Esse tipo de assessoria foi
bastante usado, por exemplo, nos ltimos quatro anos, no caso do
camaro-rosa da costa norte, conforme j abordado. Isto pode, inclusive,
ilustrar o quanto esse servio, quando inadequadamente prestado e
utilizado, pode levar a decises inoportunas e capazes de comprometer
a sustentabilidade da pescaria.
Ao se analisar os documentos, contidos no processo, que
fundamentaram as medidas que regulamentam a pescaria desse
recurso, defronta-se, em vrios momentos, com posies assumidas e,
em seguida, radicalmente modificadas ou negadas, sem que nenhum
novo dado cientfico tenha surgido. Essa injustificada flutuao de
recomendaes parece indicar que especialistas negligenciam
informaes e resultados cientficos no ato de sugerir alternativas de
medidas de gesto. Ao contrrio, apiam-se em dados e anlises parciais
para defenderem ou advogarem medidas reivindicadas pelo setor
produtivo. Assim, colheram os menores desgastes diante dos usurios
do recurso. No perceberam que, assim procedendo, alm de
renunciarem aos seus papis fundamentais, poderiam estar contribuindo
para comprometer o futuro daquela pescaria.
Do exposto, pode-se inferir pela boa experincia obtida com os
GPEs, foro multiinstitucional, independente e multidisciplinar, e dos
cuidados que se deve ter com assessorias individuais ou personalizadas
e de quem no consegue se isentar das presses legtimas ou no dos
usurios de determinado recurso.
189
5
Concluso e sugestes
O futuro no est na repetio das mentiras, mas
no casamento do potencial econmico com a tica, no uso
correto desse potencial para erradicar a pobreza. 38
Cristovam Buarque
Neste captulo sero apresentadas algumas consideraes

e concluso em resposta s hipteses levantadas e formuladas
possveis alternativas de solues para o problema da pesca brasileira.
5.1 Algumas Consideraes e Concluso sobre a Pergunta-Hiptese
Inicialmente sero apresentadas as concluses sobre cada
uma das variveis utilizadas para testar ou verificar as hipteses
inicialmente formuladas, diante das discusses e resultados
apresentados nos itens anteriores.
Comportamento da produo nacional dos recursos

pesqueiros marinhos, nos ltimos 40 anos
A produo total da pesca martima nacional cresceu at
1985, passando a decrescer nos anos seguintes e at 1990. Desde
ento tem apresentado alguma flutuao com uma tendncia de
38
Incentivos decentes. Artigo de autoria do Prof. Cristovam Buarque, publicado no Jornal

Correio Braziliense de 20/09/2000 (http://www2.correioweb.com.br/cw/2000-09-20/
mat_8721.htm).
estagnao. Entre os especialistas em pesca extrativa marinha,

domina o entendimento de que no se deve esperar significativo
incremento na produo extrativa martima nacional, e que esse
incremento pode ser mais representativo em decorrncia da
recuperao dos estoques em situao crtica de sobrepesca e
daqueles hoje rejeitados como fauna acompanhante, do que da
utilizao de novos recursos disponveis nas guas jurisdicionais.
Porcentagem dos principais recursos marinhos

considerados na literatura especializada como
plenamente explotados, sobrepescados, esgotados ou se
recuperando do esgotamento
Uma reviso nos relatrios das ltimas reunies de todos
os GPEs sobre os recursos que suportam as principais pescarias
brasileiras confirmou a constatao de Dias-Neto & Dornelles (op.
cit.) de que mais de 80% dos principais recursos encontram-se
plenamente explotados, ou sob excesso de explotao, ou at
esgotados, ou se recuperando de tal nvel de utilizao.
Resultados obtidos com a gesto de trs dos principais

recursos pesqueiros marinhos
Os estudos de caso demonstraram que:
a sardinha, o recurso mais importante em volume de

produo e com possibilidade de ser acessvel aos
consumidores de baixa renda, enfrenta a situao de
colapso mais grave da histria de sua pescaria;
a lagosta, o recurso mais importante, em termos de
gerao de divisas, apresenta uma elevada
instabilidade, com sobrepesca em reas especficas e
com um futuro incerto; e
o camaro da costa norte, o nico exemplo de gesto
bem-sucedida no Brasil, at pouco tempo atrs,
apresenta evidncias de ter entrado em uma fase de
sobrepesca e com prognstico duvidoso.
192
Concluso e sugestes
Comportamento dominante do Estado brasileiro no

processo de gesto, tomada de deciso, uso dos
instrumentos de polticas e uso de informaes cientficas
O Estado comportou-se, dominantemente, como
patrimonialista, com nuanas neoliberais, especialmente quando
discriminou o pescador artesanal, promoveu a dilapidao dos
principais recursos, possibilitou o comprometimento da
rentabilidade das pescarias, causou subemprego e desemprego, e
manteve uma espcie de exrcito de reserva de trabalhadores
para atender demanda do segmento industrial da pesca.
Possibilitou, tambm, excessiva promiscuidade entre o
pblico e o privado, em detrimento do interesse comum da sociedade.
Foi, ainda, amador, ditador, elitista, corrupto e esbanjador. Quando
forte, tinha governos frgeis, quando frgil, tinha governos fortes,
mas, sempre, vulnerveis a interesses das elites.
As polticas elitistas definidas em diferentes perodos nem
sempre levaram em considerao aspectos fundamentais do sistema
de parmetros estveis, como a potencialidade de recursos pesqueiros.
E os mediadores polticos no foram capazes de envolver uma das
coalizes relevantes a da pesca artesanal. J a burocracia, pea
importante no processo poltico nos anos de 1960 a 1980, foi
tendenciosa nas estratgias e uso de instrumentos econmicos e
normativos, com os burocratas exercendo um papel forte e
personalstico, seja em seu prprio interesse, ou defendendo os
daqueles que os apoiavam, o que conduziu a resultados negativos
para a Nao. Na primeira metade dos anos de 1990, o uso dos
instrumentos normativos em defesa da sustentabilidade de bens de
propriedade da Unio levou a resultados positivos, mas desagradou
s elites do setor que passaram a lutar para mudar o arranjo
institucional como forma indireta de atingir seus objetivos. O efeito
imediato desse rearranjo foi a instalao de uma situao catica,
anrquica e administrativamente invivel, nesse incio de sculo, que
produziu evidentes retrocessos na gesto da pesca no pas.
As leis e decretos, sob seus aspectos intrnsecos, no
podiam ser considerados como os principais responsveis pelos
193
grandes problemas da pesca martima nacional at meados da

dcada de 1990. O mesmo no se pode dizer das suas
regulamentaes e implementaes. O panorama atual bem mais
complexo e se no for rapidamente corrigido, poder inviabilizar
qualquer tentativa de recuperar e manter a pesca martima nacional
em nveis sustentveis.
O conhecimento cientfico disponvel foi negligenciado,
as recomendaes dos GPEs foram, em parte, desvirtuadas, o que
contribuiu inquestionavelmente para que a crise atingisse e
permanecesse como uma das lamentveis caractersticas do setor
pesqueiro nacional, h mais de uma dcada.
O desempenho do setor com nfase para as

representaes polticas, as condies sociais e econmicas
dos segmentos envolvidos com a pesca martima
A pequena produo ou o artesanato mantm-se
desarticulada e inadequadamente representada, no conseguindo
formar uma coalizo capaz de fazer valer seus interesses. J a pesca
industrial tem sido eficiente na dilapidao do patrimnio pblico,
porm sem demonstrar capacidade de construir um consenso para
os problemas especficos como a sobrepesca da sardinha, o
arrendamento de barcos estrangeiros, etc. Ademais, a atuao
poltica tem sido prejudicada pela indevida delegao de
competncia de representar os interesses do setor a uma elite que,
sistematicamente, defende os interesses de uma minoria.
O desempenho da produo, os aspectos econmico e
social tm ficado bem aqum do previsto pelas polticas. O setor
sobrevive, h mais de uma dcada, sob o constante fantasma da
crise e com perspectivas nada animadoras, enquanto importante
contingente de pescadores vive em condies socialmente injustas.
Os resultados sinteticamente apresentados para cada uma
das variveis parecem no deixar dvidas de que a gesto do uso
sustentvel dos recursos pesqueiros, nos ltimos 40 anos, conduziu
a um quadro insatisfatrio ou, mesmo, a um significativo fracasso.
Isto posto, e considerando que historicamente o Estado
exercia a tutela sobre os recursos pesqueiros, a Constituio
194
Concluso e sugestes
Brasileira de 1988 veio consagrar esses recursos como de propriedade

da Unio, reforando, portanto, a necessidade da tutela do Estado
sobre os mesmos.
Considerando tambm que as bases tericas sobre gesto
pesqueira eram conhecidas, ainda que por uma pequena parcela
dos especialistas nacionais, e que o conhecimento cientfico existente
nos ltimos 25 anos, apesar de no ser o ideal, era suficiente para
fundamentar a adequada tomada de medidas de gesto para a
promoo do uso sustentvel dos recursos pesqueiros, cabe indagar:
o Estado brasileiro fracassou na misso de promover a gesto do
uso sustentvel dos seus recursos pesqueiros marinhos? Hiptese
central deste trabalho.
As bases conceituais, conhecimentos, informaes, dados,
argumentos e demais elementos at aqui abordados parecem no
deixar dvida de que o Estado brasileiro fracassou na misso de
promover o uso sustentvel dos recursos pesqueiros, sendo portanto,
o principal responsvel pela crise da pesca martima nacional.
A verificao da hiptese central leva a que se pondere
que as trs outras perguntas-hiptese passem a ter papel secundrio
e previsvel, pois podem ser consideradas conseqncia do fracasso
do Estado. Em termos tericos e conceituais a afirmao de Diegues
(1983), transformada em pergunta por Marrul-Filho (2001), sobre
se (...) a pesca contm em si o germe de sua prpria destruio?,
s apresentaria possibilidade de ter resposta positiva se fossem
considerados somente casos em que a pesca ocorresse sobre recursos
de propriedade comum e de livre acesso. Nestes casos, seriam
elevadas as possibilidades de dominar o comportamento descrito
por Hardin (1968), combinado com a observao apresentada por
Berkes (1989), conhecido como a tragdia dos comuns.
Para recursos com propriedade definida, portanto com
possibilidade do controle do acesso, tal assertiva parece invlida.
Especialmente se forem considerados os conhecimentos acumulados
nos ltimos cinqenta anos e o arcabouo legal, nacional e
internacional, j disponveis, a no ser que o proprietrio seja
incapaz ou, por alguma outra razo, no queira aplic-la para as
suas pescarias. Mas, neste caso, no seria um problema de
caracterstica intrnseca da pesca.
195
J o excesso de esforo de pesca, apesar de ser considerada

a face mais visvel da crise de uma pescaria, , na realidade,
conseqncia do fracasso de uma gesto. Por sua vez, a viso de
curto prazo e a ganncia dos usurios s poderiam ser responsveis
pela crise em situaes de total fragilidade do aparato institucional
do Estado.
Esta foi a resposta a que se chegou. Mas quais so as
possveis alternativas para superar as dificuldades e encontrar
caminhos para sair da crise? Este o desafio a ser discutido no
prximo item.
5.2 As Possveis Alternativas de Soluo
Alternativas de soluo sero abordadas considerando os
seguintes aspectos: um novo olhar para o problema, modelo
proposto, estratgia para implementao e possveis riscos.
5.2.1 Um novo olhar para o problema
O pior cego aquele que no quer ver.
Ditado popular
Mesmo reconhecendo possveis problemas decorrentes da

qualidade dos dados da srie estatstica da FAO sobre a pesca
martima mundial, conforme abordado por Watson & Pauly (2001),
parece ser inquestionvel a existncia de uma crise mundial no uso
dos recursos pesqueiros marinhos (Pauly et al., 1998 e FAO, 2000).
Esta de maior ou menor gravidade, nas distintas partes do globo
(Pault et al., 2002) mas em todas elas observam-se significativas
perdas para a socioeconomia e o meio ambiente de vrios pases, e
at regies. Concordando com Marrul-Filho (op. cit.), a crise que
domina o setor pesqueiro no se encontra isolada, parte integrante
da crise ambiental que atinge a humanidade.
Sosa (1996) alerta que essa crise ambiental deve ser situada
em seu justo termo, evitando minimizao, pois a humanidade
encontra-se ante um fenmeno qualitativamente distinto e vivendo
196
Concluso e sugestes
uma crise de modelo de civilizao e de progresso. Apesar de

derivar de uma crise de tamanhas dimenses, na pesca domina
uma forte tendncia para um consenso de que sua parte mais visvel
decorre do excesso de esforo de pesca.
Uma dvida que se coloca nesse trabalho est relacionada,
justamente, com essa forte tendncia para o consenso. At que ponto
o excesso de esforo de pesca causa da crise ou conseqncia do
fracasso da gesto empreendida por estados ou instituies
internacionais? As discusses at aqui apresentadas fortalecem a
assertiva de que o excesso do esforo de pesca fruto do fracasso
ou equvoco de polticas nacionais e internacionais, executadas no
decorrer da segunda metade do sculo XX.
Por concordar com esse entendimento, prope-se um novo
olhar sobre a questo e, nesta nova viso, no se pretende deixar
dvida de que o sobreuso ou a crise decorre do fracasso da gesto
do uso dos recursos pesqueiros praticada por determinado estado
ou rgo internacional e que o excesso de esforo de pesca,
dominantemente considerado como a parte mais visvel, uma
conseqncia desse fracasso. Defende-se, portanto, que se assim
no for entendido, dificilmente os problemas sero superados.
Considerando que a pesca martima brasileira um desses
casos de crise, pretende-se, a seguir, vendo com este novo olhar,
discutir a sua especificidade e formular algumas alternativas de
soluo para super-la.
Um primeiro ponto a ser considerado que se existe
consenso quanto situao de crise da pesca nacional, no existe
quanto s causas e, muito menos, quanto aos caminhos de soluo.
A seguir se ilustram algumas das causas, sob o ponto de vista de
distintos segmentos sociais, direta ou indiretamente envolvidos com
a questo da pesca.
Para o pescador artesanal, dependendo do interlocutor
ou do momento do debate, o responsvel pode ser o governo que
no o apoiou, ou a pesca empresarial, que com seus grandes barcos
e redes dizima os cardumes.
J para o empresariado, tambm com posies bastante
variadas, pode ser a falta de incentivo, a falta de polticas, o
desrespeito aos outros inclusive dos seus pares, nunca dele prprio
197
as medidas de regulamentao, a poluio, a degradao

ambiental ou os cardumes que desapareceram.
Para os diferentes segmentos do Estado quando tm
alguma posio pode ser o MMA e o Ibama que s pensam em
preservar os recursos, ou o Mapa que s pensa em aumentar a
produo e as exportaes, ou o prprio setor produtivo que s pensa
no curto prazo e em incentivos (ganhar dinheiro fcil), entre outras.
Para os ambientalistas quase sempre ausentes no debate
das questes pesqueiras, mas sempre com opinies categricas o
responsvel a pesca em si, predatria e insustentvel; a fragilidade
do Estado e dos poderes constitudos; o extrativismo desenfreado e
imediatista dos usurios; a degradao do ambiente, etc.
Para a comunidade cientfica a falta de apoio pesquisa;
a ineficincia do Poder Pblico; o desrespeito s recomendaes
que formula para subsidiar a tomada de deciso; as tcnicas de
pesca predatria; o excesso da capacidade de pesca; as polticas
deficitrias, etc.
Por mais distintos que possam ser os interlocutores e
divergentes forem as causas que apontam para a crise, todos
acabam por ter razo em algum dos aspectos que levantam.
Portanto, a inexistncia de consenso entre os diferentes
atores sociais tem sido obstculo para a construo de uma
governana39 capaz de levar implementao de medidas que
conduzam ao uso sustentvel dos recursos pesqueiros. necessria
a construo de um pacto entre desiguais e diversos, para
assegurar hoje a qualidade de vida das geraes futuras (Bartholo
Jr. & Bursztyn, 2001).
Para que isso seja possvel fundamental que todos os
segmentos sociais envolvidos mudem significativamente suas formas
imediatistas de lidarem com a escassez, to bem representada pelas
declaraes: enquanto se tem, se tira, e quando acabar para um,
acaba para todos, ou vamos comer e beber hoje, pois amanh
estaremos mortos, pois como ponderam Bartholo Jr. & Bursztyn,
39
Entende-se governana como a capacidade de ao do Estado na formulao e

implementao de polticas pblicas e consecuo de metas coletivas (Eli Diniz apud
Arajo, 2002).
198
Concluso e sugestes
(op. cit.) podem ser significativas para mortais sem futuro, mas
para mortais com futuro, que conhecem o encadeamento de
nascimentos e mortes, o reconhecimento da responsabilidade pela
perenizao da vida, fundada no fato elementar da reproduo
ser to constitutiva da economia como o interesse prprio,
fundado no lucro ou no metabolismo.
foroso que se reconhea, portanto, que parte do setor
pesqueiro brasileiro, especialmente aquela elite que representa os
empresrios e que lidera o Conepe, ao apresentar tal
comportamento, demonstra defasagem de 20 a 30 anos no tocante
s questes relacionadas com a gesto do uso dos recursos.
O Estado, por sua vez, no deve continuar permitindo que
as prticas patrimonialistas, elitistas, promscuas, amadoras,
ditatoriais, corruptas e esbanjadoras continuem a ser utilizadas em
detrimento do uso sustentvel dos recursos da Unio.
Ademais, o Estado, na qualidade de ator privilegiado na
gesto do uso dos recursos pesqueiros, deveria buscar formas
participativas e cientificamente embasadas de formulao,
implementao e avaliao de polticas de gesto do uso dos
recursos, sem perder, porm, sua qualidade de ser um ator que
tambm fala em nome das futuras geraes e do poder monopolista
capaz de garantir o cumprimento do direito (Santos, 1996).
5.2.2 Proposta de Modelo de Gesto
(...)Porque gado a gente marca,
tange, ferra, engorda e mata (...) 40
Geraldo Vandr & Tho
H dois elementos fundamentais para a promoo da

gesto sustentvel dos recursos pesqueiros. O primeiro o
aprimoramento do uso das informaes, conhecimentos e
instrumentos tericos j desenvolvidos para o setor. O segundo o
40
Cano Disparada.
199
aperfeioamento das instituies e dos arranjos institucionais

envolvidos com a pesca a fim de torn-los mais democrticos, ou
seja, permitir a efetiva participao e a adequada representatividade
dos segmentos sociais do setor. O confronto de idias e interesses
de diferentes grupos, mediado pelo Estado, aliado a um controle
social saudvel so oportunidades importantes para promover
mudanas de percepes e atitudes, assim como renovar culturas
e instituies defasadas no tempo, e garantir a legitimidade para a
tomada de decises.
Parte-se tambm do pressuposto de que a gesto do uso
sustentvel dos recursos pesqueiros , fundamentalmente, uma
questo poltica, que depende de tcnicas, informaes e
conhecimentos. Entende-se, ainda, que o adequado equacionamento
dos seus problemas passa, necessariamente, por uma viso de futuro
que guie o foco da ateno para valores e princpios ticos e morais
que coloquem os seres humanos no centro e na razo de ser de um
novo projeto civilizatrio (Marrul-Filho, 2000).
Os princpios ticos devem ser norteados para uma
sustentabilidade comprometida com as geraes presentes e,
especialmente, com as futuras. A ateno especial para as geraes
futuras decorre da constatao de, no presente, a quase totalidade
dos principais recursos utilizados pela pesca brasileira j se
encontrarem plenamente explotados, ou sobrepescados, ou se
recuperando dessa ltima situao e com tendncia quantitativa e
qualitativa de agravamento.
A sustentabilidade, por sua vez, pressupe compatibilizao
entre objetivos sociais, econmicos e ambientais e que, reconhecendo
a diversidade cultural, propugna-se por eqidade e justia social
(Marrul-Filho, 2001).
O Estado deve estar comprometido, seriamente, com esses
princpios ticos e com a definio de implementao de polticas
pblicas. Assim, defende-se que um modelo de formulao de
polticas, similar quele apresentado por Sabatier (1988) seja
adotado. Esse modelo permite que caractersticas intrnsecas do
setor, que integram os sistemas de parmetros estveis e externos
e, no subsistema de poltica, o Estado deve desempenhar o papel
200
Concluso e sugestes
de mediador poltico entre as coalizes de interesses, sem jamais

perder de vista que a pesca utiliza um bem da Unio e o
compromisso com a defesa do interesse da sociedade.
Assim, considerando a dominialidade dos recursos
pesqueiros e as caractersticas da pesca, o Estado poderia adotar
uma poltica para direcionar o processo de apropriao dos
recursos. Esta poltica deve considerar, portanto, as caractersticas,
limites e possibilidades da produtividade do mar que banha a costa
brasileira, e estar fortemente voltada para o resgate e fortalecimento
da pesca artesanal ou de pequena escala. Porm, abolindo qualquer
resqucio de paternalismo e de patrimonialismo.
fundamental o retorno imediato da totalidade das
competncias de promover a gesto do uso dos recursos pesqueiros
para a rea ambiental do Poder Executivo, dado o melhor
aparelhamento tcnico e maior institucionalizao do conceito
de sustentabilidade desta rea em relao da agricultura. Isto
certamente contribuiria, significativamente, para a superao de
grande parte dos problemas gerados com a diviso inadequada
dessas competncias, o que vem acarretando conflitos dentro do
Executivo, pelo predomnio dos interesses de curto prazo sobre o
uso dos recursos, pela elaborao de proposta de poltica sem
adequado respaldo na potencialidade, o que tem levando
impossibilidade de construir caminhos que recuperem os estoques
dos recursos, a economicidade das pescarias e valorize a eqidade
e a justia social.
Assim, o modelo proposto deve primar pela participao
democrtica e cidad e perseguir a descentralizao sem
negligenciar a viso sistmica e integradora de ocorrncia e uso de
cada recurso, bem como as peculiaridades das distintas formas de
uso ou de cada pescaria. A tomada de decises deve apoiar-se nos
melhores dados cientficos disponveis; mas a falta de certeza
cientfica no deve se constituir em obstculo s decises,
especialmente quando existirem evidncias de risco para os recursos
e para a sustentabilidade das pescarias. Defende-se, pois, a aplicao
plena do princpio precautrio, sempre que necessrio. Em
decorrncia, deve-se apoiar de todas as formas (materiais, tcnicas,
201
humanas e estruturais) a gerao de dados e informaes cientficas

e o aprimoramento do conhecimento sobre cada recurso explotado
ser uma preocupao permanente.
Entende-se, ainda, que a implementao do modelo exige
a reviso das leis bsicas que hoje norteiam a pesca brasileira, em
especial o Decreto-Lei n. 221/67, tornando-as compatveis com os
avanos conceituais ocorridos nas ltimas dcadas. Esta
necessidade decorre, no plano nacional, das mudanas advindas
com a Constituio Federal de 1988 e, no internacional, da
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar vigente
desde 1994; do Acordo da ONU sobre Espcies Tranzonais e
Altamente Migratrias, de 1995; e do Cdigo de Conduta para a
Pesca Responsvel, de 1995.
Esforo especfico deve ser dispensado ao
acompanhamento do Projeto de Lei sobre um novo Cdigo de
Pesca, em tramitao na Cmara dos Deputados, j que a verso
aprovada na Comisso de Agricultura, de autoria do Conepe, e
apoiada pela Frente Parlamentar da Agricultura,
conceitualmente equivocada quando aborda os objetivos e
instrumentos de gesto, retrgrada ao repassar ao Mapa todas as
competncias sobre gesto da pesca, e inconstitucional, pois
somente projetos do Poder Executivo podem definir competncias
e criar rgos.
Aqui parece fundamental que se levem em conta as
ponderaes de Howlett & Ramesh (1995) de que as estruturas da
burocracia talvez tenham maior efeito no processo de polticas
pblicas, especialmente em nvel setorial. Por sua vez, os burocratas
so peas-chave no processo poltico e figuras centrais em muitos
subsistemas.
Acompanhar e avaliar a aplicao das medidas de gesto
adotadas deve ser, tambm, meta inquestionvel.
O modelo de gesto proposto fundamenta-se na
estruturao de um arranjo institucional que integre questes
nacionais, regionais e das diferentes pescarias, e composto por
(Figura 5.1):
202
Concluso e sugestes
Figura 5.1 Proposta de estrutura do arranjo institucional do modelo de

gesto do uso dos recursos pesqueiros no Brasil.
Comit Superior de Gesto sobre o Uso Sustentvel dos Recursos

Pesqueiros CSG;
Comits de Gesto, por Recurso Pesqueiro ou Regio CGRs;
Subcomits de Gesto, por Unidade Federativa SCGUF;
Comit de Assessoria Cientfica Gesto do Uso Sustentvel
dos Recursos CAC;
Subcomits de Assessoria Cientfica, por Recurso Pesqueiro ou
por Regio SCACs;
Comit de Acompanhamento da Implementao das Medidas
de Gesto CAIMG; e
Subcomits de Acompanhamento da Implementao das
Medidas de Gesto, por Recurso Pesqueiro ou Regio
SCAIMGs.
203
Prope-se que cada uma das instncias anteriormente

mencionadas tenha o seguinte papel e composio bsica:
Comit Superior de Gesto sobre o Uso Sustentvel dos
Recursos Pesqueiros CSG
O CSG teria um duplo papel: propor ao Poder Executivo
macropolticas para a gesto do uso sustentvel dos recursos
pesqueiros e deliberar, em consonncia com a macropoltica adotada,
quanto aos objetivos, pontos de referncias e medidas de gesto a
serem implementadas para cada recurso explotado.
Em decorrncia do seu papel, deve ser composto pelas
autoridades mximas dos rgos do Poder Executivo, das
entidades de classe e da sociedade civil organizada, e presidido
pelo representante do rgo responsvel pela gesto do uso
sustentvel dos recursos. Citam-se, como exemplo: MMA, Mapa,
Ibama, Conepe, CNP, Monape, Presidentes do CGR, CAC e
CAIMG, etc.
Comits de Gesto por Recurso Pesqueiro ou Regio CGR

O CGR deve ter o papel de assessorar o CSG na definio
de objetivos, pontos de referncia e medidas a serem adotadas
para cada recurso explotado. As propostas aprovadas no mbito
do CGR devero ter como base os diagnsticos, sugestes e
recomendaes formuladas pelo CAC e SCGUFs. Deve ser
composto pelos presidentes do CAC, dos SCAC dos SCGUFs, do
CAIMG e dos SCAIMGs, e presidido pela autoridade nacional
diretamente responsvel pela gesto do uso sustentvel dos
Subcomits de Gesto, por Unidade Federativa SCGUFs

(SCG/AP, SCG/PA, SCG/SC, etc.)
Os SCGUFs tm a funo de assessorar o CGR. Para tal,
devero ter como base os diagnsticos, sugestes e recomendaes
dos CACs e a especificidade do seu estado.
204
Concluso e sugestes
A composio dever contar com representantes do Poder

Executivo Federal e estadual da Unidade da Federao na qual o
recurso seja importante para a sua pescaria, representantes das
entidades de classe e da sociedade civil organizada, e ser presidida
pelo representante estadual do rgo federal responsvel pela gesto
do uso sustentvel dos recursos pesqueiros.
Comit de Assessoria Cientfica Gesto do Uso

Sustentvel dos Recursos CAC
O CAC tem a finalidade de propor ao CSG e CGR
objetivos, pontos de referncia e medidas a serem adotadas para a
gesto de cada recurso explotado. Para tal dever tomar como base
os diagnsticos, as sugestes e as recomendaes dos SCACs.
Composto pelos presidentes dos SCACs, poder contar
com a participao eventual de especialistas e ser presidido por
um de seus pares.
Subcomits de Assessoria Cientfica, por Recurso

Pesqueiro ou por Regio SCACs
Destinam-se a elaborar diagnsticos sobre a situao de
cada um dos recursos pesqueiros ou de cada regio ou ambiente
considerado e propor ao CAC objetivos, pontos de referncia e
medidas para a gesto dos seus usos.
Sua composio deve contemplar os mais renomados
pesquisadores das distintas instituies que pesquisam o recurso
em questo. Sua base poder ser os atuais GPEs.
Comit de Acompanhamento da Implementao das

Medidas de Gesto CAIMG
O seu objetivo principal coordenar o trabalho dos
SCAIMGs de acompanhamento da implementao das medidas
de gesto estabelecidas para os recursos pesqueiros nacionais ou
para uma determinada regio. Assessora o CSG e o CGR sobre a
205
efetividade das medidas, elaborando, periodicamente, relatrios de

acompanhamento e propondo adequaes, prioridades e meios
para melhoria na implementao das medidas.
Composto pelos presidentes dos SCAIMGs, pode contar
com a participao eventual de especialistas e presidido por um de
seus pares.
Subcomits de Acompanhamento da Implementao das

Medidas de Gesto, por Recurso Pesqueiro ou Regio
SCAIMG
Buscam acompanhar e elaborar relatrios peridicos sobre
a situao da implementao das medidas de gesto em seu estado,
ou unidade federativa, para serem submetidos ao CAIMG. Devem
relacionar os resultados, principais pontos de estrangulamento e
possveis caminhos de soluo.
So compostos por representantes dos rgos de
fiscalizao na implementao das medidas, nos estados, assim
como dos segmentos sociais diretamente envolvidos e instituies
correlatas. Devem ser presididos pelo representante do rgo
federal responsvel pela fiscalizao.
Os Subcomits de gesto (SCGs) e de acompanhamento da
implementao das medidas (SCAIMGs) podem ter, ainda, desde que
conveniente, um rebatimento nos municpios em que um determinado
recurso seja importante para a socioeconomia e a bioecologia.
Defende-se, ainda, a elaborao e aprovao legal de um
regimento detalhando as competncias, atribuies, composio,
periodicidade das reunies ou sistemtica de trabalho, custeio das
atividades, etc., para cada comit e respectivos subcomits.
necessrio esclarecer tambm que, quando a gesto for
por recurso, as reunies ou trabalhos s devero envolver aqueles
subcomits de gesto (SCGs) em cujo estado o recurso ocorre. No
caso da gesto, por rea, s participaro os subcomits dos estados
por ela abrangidos.
Considerando, finalmente, os vrios pontos em comum
entre esta proposta e aquela formulada por Marrul-Filho (2001) e
denominada de co-gesto com o objetivo de re-regular o uso dos
206
Concluso e sugestes
recursos pesqueiros sugere-se uma confrontao delas buscando

as possveis complementaes, quando no conflitarem.
Adianta-se, por oportuno, a concordncia conceitual e
utpica com a proposta poltico-institucional formulada por
Marrul-Filho (op. cit.), representada por um arranjo
institucional composto de dois espaos comunicativos um
nacional e outro por recurso, ecossistema ou regio, e que pode
se desdobrar em quantos subespaos forem necessrios. Essa
concordncia, entretanto, no significa que se acredite que a
sua implementao possa viabilizar a construo de consenso
para permitir a construo de alicerces para a superao da crise,
no curto prazo.
A descrena motivada pela heterogeneidade de interesses
dentro e entre as categorias, aliada ao fato de essas estruturas de
representao no conseguirem, historicamente, construir coalizes
que reflitam interesses das subcategorias, seja de empresrios,
armadores, ou pescadores. O que agravado pelo fato de nem todos
os pescadores, armadores e empresrios serem filiados a tais
estruturas representativas.
No se deve esquecer tambm que existe elevado grau de
desconfiana entre significativa parcela dos segmentos sociais (de
empresrios, armadores, pescadores, etc.) e o Estado, ou pondervel
parcela do seu aparelho burocrtico, o que certamente dificulta a
construo de uma (...) ao comunicativa eficiente, em que os
melhores argumentos tenham uma chance real de prevalecer diante
das vises instrumentais dos atores polticos e econmicos
tradicionais. (Leis, 1997).
Contribui ainda, para essa descrena, as diferentes razes
que os atores envolvidos no processo de gesto do uso dos recursos
pesqueiros apresentam para justificar a crise.
Essas dificuldades fazem com que se acredite que a
construo dos espaos comunicativos dentro das prprias
organizaes que representam pescadores, empresrios e
armadores e destas com o Poder Pblico, como forma de superar a
heterogeneidade, seja bastante morosa, o que poderia agravar a j
aguda crise de sustentabilidade das principais pescarias.
207
5.2.3 Estratgias para implementao

(...) Quem sabe faz a hora,
no espera acontecer (...) 41
Geraldo Vandr
O modelo proposto ou outro qualquer que seja adotado

deve favorecer condies para que se construa uma governana
capaz de mudar o comportamento e os resultados da gesto
pesqueira no Brasil, dos ltimos quarenta anos.
possvel que um primeiro movimento objetive
promover uma mobilizao social que possa possibilitar o
surgimento de bases para essa governana. A mobilizao aqui
referida aquela definida por Toro (1996), que afirma que
mobilizar convocar voluntrios a um propsito com interpretao
e sentidos compartilhados. De acordo com esta concepo, a
mobilizao social se distingue da manipulao, persuaso e
chantagem pblica, por ser, ao mesmo tempo, um ato de
liberdade e de paixo, que somente se realiza quando h
participao consciente e espontnea dos sujeitos nela envolvidos.
Para esse autor, uma proposta de mobilizao se concretiza
quando trs condies so atendidas. A primeira diz respeito
existncia de um propsito preciso que corresponde a expectativas
e percepes dos atores sociais. Este propsito, denominado
imaginrio, alm de despertar paixo, deve tambm direcionar a
formulao das metas e dos procedimentos para se atingir o objetivo
da mobilizao.
A outra condio refere-se necessidade de pessoas
qualificadas para atuarem como multiplicadores. Este
multiplicador, tambm chamado de reeditor, deve ter capacidade
de negar, transmitir, introduzir e criar sentidos e, tambm, de
modificar as formas de pensar, agir e atuar do pblico ao qual
est vinculado.
41
Cano Para dizer que no falei de flores.
208
Concluso e sugestes
O terceiro aspecto fundamental da mobilizao est

relacionado com o processo de coletivizao da prtica dos
reeditores. Diz-se que h coletivizao quando cada reeditor tem a
certeza de que os outros reeditores, de sua categoria, esto fazendo
o mesmo que ele faz, a partir de idntico imaginrio.
A mobilizao, como ato intencionado, necessita da ao
de um produtor social, entendido como pessoa ou instituio
com legitimidade, capacidade tcnica e financeira para fazer
uma proposta de mobilizao sociedade. O produtor social,
alm de propor idias, organizar finanas e equipes, articular
atores sociais, identificar reeditores, tambm, de alguma forma,
deve interpretar a inteno de sentidos que se quer imprimir a um
imaginrio especfico.
Essas condies so perfeitamente possveis de serem
propiciadas pelo modelo aqui defendido.
Um primeiro ponto a ser considerado a constituio formal
dos comits e subcomits anteriormente apresentados. O passo
seguinte deve ser o CSG, a partir dos dados e informaes
disponibilizadas pelo CAC e CGR, propor ao Poder Executivo
macropolticas para a gesto do uso sustentvel dos recursos
pesqueiros. Deliberar, em consonncia com a macropoltica, proposta
e aprovada, quanto aos objetivos, pontos de referncia e medidas de
gesto a serem implementadas para cada recurso explotado.
Defende-se como um aspecto fundamental da
macropoltica, a reviso da moldura institucional hoje existente,
em especial, no tocante diviso das competncias relacionadas
com a coordenao do processo de gesto do uso sustentvel dos
recursos pesqueiros. Superadas as dificuldades institucionais, temse como primeiro teste do modelo aqui proposto a definio dos
objetivos, dos pontos de referncia e das medidas de ordenamento
para cada recurso, associados a um processo de mobilizao social.
Outro ponto crucial a ser observado a exigidade de
tempo disponvel para que o arranjo institucional criado comece a
operar. A situao crtica de grande parte dos principais recursos
explotados no permite que o prazo de implementao seja
prorrogado por muito tempo, sob pena do risco de agravamento
do estado j agudo de alguns recursos, como, por exemplo, a
209
sardinha. Uma falha nesse processo contribuiria para aguar a falta

de confiana entre os parceiros (pblico e privado) levando a um
descrdito no modelo proposto antes de chegar a ser testado.
Caso a implementao desse modelo, ou de alternativa
similar no favorea, no curto prazo, a construo de consensos
para a gesto do uso sustentvel dos recursos pesqueiros com a
possibilidade de recuperao daqueles em situao crtica e dos
aspectos socioeconmicos das pescarias, sem comprometer os demais
recursos preciso romper com as prticas onerosas, desgastantes
e ineficientes, historicamente empregadas.
Nesse contexto, uma alternativa seria o Estado, apoiandose no modelo de gesto apresentado, induzir a construo do
consenso. Neste sentido, defende-se negociar com as foras sociais e
polticas envolvidas, uma regulamentao simplificada, traduzida
na suspenso, por um perodo de 2 a 3 anos, das medidas especficas
para cada recurso ou pescaria, contemplando regulamentaes como:
tamanho mnimo de captura, defeso, controle ou limitao da frota,
tamanho de malha, etc. Deste modo, passaria a existir somente a
definio de reas de atuao para a pesca artesanal, ou de pequena
escala, e industrial ou empresarial, e um sistema de licenciamento,
por rea de atuao, para os barcos em operao.
A rea de atuao de toda e qualquer pesca industrial ou
empresarial poderia ser, por exemplo, a partir das 10 milhas
nuticas da linha da costa. J a pesca artesanal ou de pequena
escala poderia ser exercida a partir da linha da costa e at onde
ocorresse o recurso, alvo da sua pesca, e os seus barcos tivessem
autonomia para operar.
Esta estratgia poderia agravar, num curto prazo, a crise
da pesca nacional provocar um caos administrado. Mas, se bem
negociada e fiscalizada, poderia favorecer a construo de consenso,
no perodo subseqente. A expectativa de que uma adequada
implementao desta estratgia, o que exige controle e fiscalizao
eficientes, favoreceria a adequada compreenso das verdadeiras
causas da crise da pesca martima nacional, aqui entendida como o
fracasso do Estado em promover a gesto do uso sustentvel dos
recursos. Isto, associado ao domnio da viso de curto prazo dos
210
Concluso e sugestes
usurios, propiciou o crescimento excessivo do esforo sobre os

principais recursos, ocasionando a sobrepesca e a crise.
Acredita-se que o excesso de capacidade de pesca para os
principais recursos explotados no Brasil, associado situao de
sobrepesca, ao trabalho de mobilizao social dos segmentos
interessados e regulamentao simplificada, deixaria o ambiente
propcio construo de diagnsticos e prognsticos nicos ou
formao de consenso entre os diferentes atores.
Entende-se que essa estratgia de regulamentao
simplificada, por representar forte ruptura da histrica postura
poltica, poderia sinalizar aos principais atores sociais que o Estado
estaria abandonando a gesto do faz-de-conta para coordenar
um processo de construo de bases para um novo modelo de
gesto. Neste, a sustentabilidade no uso dos recursos seria o
principal alvo e no o formalismo tcnico-burocrtico e
patrimonialista de antes.
A alternativa da regulamentao simplificada exige,
entretanto, que algumas pr-condies sejam incondicionalmente
adotadas, destacando-se as seguintes:
Suspender todo e qualquer sistema de incentivo ou
iseno fiscal para a pesca;

Suspender a emisso de licenas de pesca para novos
barcos, independentemente da pescaria e do recurso-alvo;
Mudar o sistema de licenas que deveria ser
exclusivamente por rea os barcos j licenciados
poderiam capturar qualquer recurso que ocorresse dentro
da rea para a qual autorizado a pescar;
Reforar e fortalecer os sistemas de controle e fiscalizao
da pesca. S barcos j licenciados deveriam pescar, e nas
suas respectivas reas;
Fortalecer o sistema nacional de pesquisa e gerao de
dados de pesca;
Retornar a coordenao da gesto de todos os recursos
para a rea ambiental;
Investir fortemente no processo de mobilizao social para
as questes relacionadas com a pesca martima nacional.
211
Estariam, ainda, fora da regulamentao simplificada os

recursos tranzonais e altamente migratrios. Para estes recursos deveria
ser adotado o sistema de gesto definido em fruns ou instrumentos
internacionais, dos quais o Brasil membro ou signatrio.
O pressuposto bsico para a adoo da estratgia
anteriormente apresentada o de que o Estado no conseguiu ou
no quis, at o momento, criar as condies polticas e institucionais
mnimas que possibilitassem a promoo do uso sustentvel dos
seus recursos pesqueiros. O mximo que conseguiu foi, com elevados
gastos polticos, institucionais e financeiros, implementar medidas
paliativas que adiaram o colapso no uso dos seus principais recursos
e contriburam para o prolongamento do sofrimento dos segmentos
sociais envolvidos.
Enfim, o propsito maior romper esse ciclo vicioso de
mentiras e faz-de-conta em que se encontra envolvido o Estado,
quando pautou sua estratgia de gesto no comando e controle,
mas no perder de vista, contudo, o objetivo principal de
promover o uso sustentvel dos recursos pesqueiros para as
presentes e futuras geraes.
5.2.4 Possveis riscos

(...) O mar engolindo lindo!
E o mau engolindo rindo! (...) 42
Edinardo
Todo processo de implementao de polticas para o uso

sustentvel dos recursos pesqueiros envolve riscos de fracasso em
funo de incertezas, de dificuldades em definir e ajustar os
instrumentos da poltica e de falhas em obter o necessrio apoio das
instituies implementadoras. O modelo proposto no foge regra e
entre as vrias dificuldades, riscos e incertezas, vislumbram-se:
42
Cano Longarinas.
212
Concluso e sugestes
A fragilidade atual do Estado e o refluxo pelo qual passa
o interesse da sociedade para as questes ambientais, bem

como o recrudescimento das reas econmica e poltica
contra as questes relacionadas com a preservao
ambiental no pas, evidencia o corte oramentrio para
2002. Essas posies so retrocessos em vrias reas e
atividades, tanto na esfera do Poder Executivo, quanto
do Legislativo.
O conflito de competncias e o clima de competio
dentro da estrutura administrativa do Estado. Esta
questo, conceitualmente insustentvel, capaz de,
sozinha, inviabilizar qualquer possibilidade de sucesso
no processo de gesto.
A desconfiana e o descrdito entre os interlocutores do
Estado e aqueles da iniciativa privada. Falta a eles, ainda,
legtimo respaldo de suas bases quanto ao que
reivindicam ou decidem.
O descrdito nos resultados das pesquisas, por parte do
setor produtivo, especialmente o industrial ou empresarial.
O Congresso, dividido em vrias partes: uma iludida com
o mito da produtividade infinita ou com a possibilidade
de crescimento ilimitado da produo da pesca nacional;
outra submetida presso que tem por base informaes
falsas; uma terceira que defende interesses especficos
em detrimento do conjunto da sociedade; e outras.
difcil encontrar no Congresso algum nivelado sobre a
realidade da pesca martima nacional, o que representa,
sem dvida, grande desafio a ser superado.
A falta de cultura quanto definio de polticas e,
principalmente, o respeito a estas quando da sua execuo.
Persistem, tambm, os riscos e incertezas definidos por

Caddy & Mahom (1996) e inerentes ao conhecimento sobre o Estado
ou os processos da natureza, que associados queles decorrentes
da estatstica, podem prejudicar o diagnstico da situao,
resultando em decises inadequadas para a situao real. Acredita213
se que o modelo proposto pode contribuir significativamente, se

adequadamente implementado, para superar grande parte dessas
dificuldades, visto que ambos possuem elementos essenciais gesto
adaptativa43 (Lee, 1993), quais sejam: 1) o grupo tcnico-cientfico
permanente que produz informao necessria para a tomada de
deciso; e 2) arranjo institucional que permite mediar os interesses
envolvidos para se chegar melhor deciso possvel, isto ,
considerando os aspectos sociais, econmicos e ambientais. A
avaliao peridica dos resultados obtidos com cada deciso
permite conhecer o impacto e eventualmente reformular decises.
Outro risco que se identifica que o modelo proposto para
a gesto do uso sustentvel dos recursos pesqueiros seja, apenas,
parcialmente implementado. Isto pode ocorrer se os comits forem
constitudos, as polticas forem definidas, assim como os
objetivos, os pontos de referncia e os investimentos de elevadas
somas, e o Estado e o setor privado continuarem adotando os vcios
do passado. A concretizao dessa hiptese poder resultar,
portanto, na continuidade do modelo do faz-de-conta de que se
promove a gesto do uso sustentvel dos recursos, mas estes e a
atividade continuam, a cada dia que passa, em crise mais aguda.
No que tange especificamente estratgia da
regulamentao simplificada, o risco mais grave pode derivar
da aparente facilidade e simpatia que essa estratgia pode
representar, tanto aos gestores pblicos, quanto aos segmentos da
iniciativa privada. O perigo da implementao da regulamentao
simplificada, sem que se adotem as necessrias pr-condies,
tamanho, que se torna relevante alertar para alguns dos seus
principais riscos:
Caracterizao do crime de responsabilidade do Gestor

Pblico, visto que o gestor torna-se vulnervel ao
enquadramento nessa tipologia de crime ao deixar de
cumprir com o dever de o Estado promover a gesto do
uso dos recursos para as presentes e futuras geraes.
43
Walters & Holling, 1990 (apud Haney & Pouer, 1996) definem gesto adaptativa de
uma forma bastante simples: aprender fazendo.
214
Concluso e sugestes
Agravamento da crise social, econmica e ambiental,

que pode ocasionar uma quebradeira geral do setor
pesqueiro privado.
Agravamento da situao de risco de extino
econmica ou de estgio crtico de esgotamento dos
principais recursos marinhos, que exigiria prolongado,
oneroso e difcil processo de recuperao dos recursos.
Caracterizao de crime contra o meio ambiente e o
errio, caso no sejam suspensos os incentivos e
subsdios, o que caracterizaria que o Estado utilizou,
propositada e indevidamente, recursos pblicos em
benefcio de poucos, para promover a dilapidao de um
bem que pertence s presentes e futuras geraes.
Comprometimento da credibilidade do pas e de suas
polticas em fruns internacionais, especialmente se no
forem excludas as espcies tranzonais e altamente
migratrias desse processo de gesto.
justamente em funo desses graves riscos que a
utilizao dessa estratgia s deve acontecer quando o gestor estiver
seguro de que todas as pr-condies sero atendidas e, mesmo
assim, aps ampla discusso com os segmentos sociais diretamente
envolvidos. Do contrrio no deve ser tentada.
Como palavras finais, pondera-se que algumas
alternativas, possibilidades e caminhos foram apresentados, resta
acreditar se quem sabe faz a hora no espera acontecer...
215
Referncias bibliogrficas
ASSOCIAO DOS ENGENHEIROS DE PESCA DO DISTRITO
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Apndice
A Instrumentos Legais Nacionais e Internacionais44
Considerando o nvel de relacionamento com a atividade
pesqueira e a equivalncia hierrquica, os instrumentos legais foram
agrupados em cinco categorias: leis ordinrias de abrangncia direta
ou especfica; leis ordinrias de abrangncia correlata ou
complementar; decretos federais, instrues ou portarias
normativas, instrumentos internacionais dos quais o Brasil
signatrio e respectivos instrumentos legais que os aprovaram. Estas
categorias sero relacionadas e, quando oportuno, apresentar um
breve comentrio sobre os aspectos relevantes.
A.1 Leis ordinrias de abrangncia direta ou especfica
Trata-se aqui, em ordem cronolgica crescente, dos
instrumentos legais com efeito equivalente, dependendo do
princpio constitucional vigente e de abrangncia especfica, que
regem a atividade pesqueira, tais como leis ordinrias, decretos-lei
e eventuais medidas provisrias, conforme abordados a seguir:
a)Lei-Delegada n. 10, de 11 de outubro de 1962 (revogada)
Cria a Sudepe e d outras providncias.
44
Elaborado a partir do documento de autoria de Saldanha-Neto & Saldanha, 2000

Legislao aplicada pesca extrativa.
b) Decreto-Lei n. 221, de 28 de fevereiro de 1967

Este instrumento, hoje j bastante alterado, dispe sobre
a proteo e o estmulo pesca, e d outras providncias. Em
relao a outros diplomas legais subseqentes, normalmente de
carter restritivo, conhecido como Cdigo de Pesca Brasileiro e
continua sendo o principal diploma legal que rege a atividade
pesqueira em guas jurisdicionais do pas.
Ressalta-se que a sistemtica de incentivos fiscais
aplicados pesca, prevista neste decreto-lei, foi posteriormente
alterada pela edio do Decreto-Lei n. 1.376/74, que dispe sobre
o Fundo de Investimento Setorial Fiset (pesca, turismo e
reflorestamento).
c) Lei n. 7.356, de 30 de agosto de 1985
Altera a Lei n. 3.807/60 Lei Orgnica da Previdncia,
determinando a incluso de dispositivo ( 3 do artigo 5) que inclui
os pescadores profissionais, sem vnculo empregatcio, na qualidade
de trabalhadores autnomos, quando exercerem a profisso na
condio de pequenos produtores, trabalharem individualmente
ou em regime de economia familiar, fazendo da pesca sua profisso
habitual ou meio principal de vida e estejam matriculados na
repartio competente, possibilitando, assim, as suas
aposentadorias no sistema pblico de previdncia.
d)Lei n. 7.643, de 18 de dezembro de 1987
Probe a pesca, ou qualquer forma de molestamento
intencional, de toda espcie de cetceos, tais como baleias, golfinhos
e outros mamferos aquticos, nas guas jurisdicionais brasileiras.
e) Lei n. 7.679, de 23 de novembro de 1988
Probe a pesca em perodos de reproduo das espcies ou
pocas e locais interditados pelo rgo competente e estabelece
tamanhos mnimos ou cotas de capturas. Probe, ainda, o uso de
explosivos ou de substncias txicas, bem como petrechos,
aparelhos ou mtodos no-permitidos, assim como o exerccio da
pesca sem inscrio, registro ou permisso. Trata tambm de multas,
penalidades e fiscalizao.
232
Apndice
f) Lei n. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989

Extingue a Sudepe, cria o Ibama e d outras providncias.
g)Lei n. 8.287, de 20 de dezembro de 1991
Dispe sobre a concesso do seguro-desemprego aos
pescadores profissionais que exeram sua atividade de forma
artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, sem
contratao de terceiros, durante os perodos de defeso ou
piracema. Estabelece que o benefcio ser pago conta do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT). Os demais pescadores
profissionais empregados esto amparados pela Lei n. 7.998, de 11
de janeiro de 1990.
h) Lei n. 9.445, de 14 de maro de 1997
Concede subveno econmica ao preo do leo diesel
adquirido para o abastecimento de embarcaes pesqueiras
nacionais, buscando equiparao entre o preo cobrado a
embarcaes estrangeiras de pesca e aquele pago pelos proprietrios
de embarcaes pesqueiras nacionais.
i) Lei n. 9.646, de 27 de maio de 1998
Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
dos ministrios e d outras providncias. Foi includa a diviso entre
os Ministrios do Meio Ambiente e da Agricultura, Pecuria e do
Abastecimento com funes fundamentais voltadas para a gesto
dos recursos pesqueiros e fomento das atividades pesqueiras.
j) Medida Provisria n. 1.999-18/2000 e reedies
subseqentes, posteriormente editada sob o n. 2.143-33, de maio
de 2001 e reedies subseqentes
Altera dispositivo da Lei n. 9.646/1998, que dispe sobre
a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios e d
outras providncias.
A.2
Leis ordinrias de abrangncia correlata ou
complementar
233
Neste grupo as leis foram condensadas por rea temtica

afim, ou seja:
a) Poltica setorial
Lei n. 5.764, de 16 de dezembro de 1971: define a
Poltica Nacional de Cooperativismo.
Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981: dispe sobre a
Poltica Nacional de Meio Ambiente.
Lei n. 7.661, de 16 de maio de 1988: institui o Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro.
Lei n. 8.171, de 17 de janeiro de 1991: dispe sobre a
Poltica Agrcola.
Lei n. 174, de 30 de janeiro de 1991: dispe sobre
princpios de Poltica Agrcola (em complemento a
anterior).
Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997: institui a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos.
Lei n. 9.795, de 27 de abril de 1999: institui a Poltica
Nacional de Educao Ambiental.
b) Proteo ambiental
Lei n. 6.803, de 2 de junho de 1980: dispe sobre o
zoneamento industrial nas reas crticas de poluio.
Lei n. 6.902, de 27 de abril de 1981: dispe sobre a
definio, criao e demais procedimentos para a gesto
de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental.
Lei n. 7.797, de 10 de julho de 1989: cria o Fundo
Nacional de Meio Ambiente.
Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998: Lei de Crimes
Ambientais.
Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000: dispe sobre a
preveno, controle e fiscalizao da poluio, por
lanamento de leo e outras substncias nocivas ou
perigosas, em guas sob jurisdio nacional.
Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000: institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao.
234
Apndice
c) Regulamentao martima
Lei n. 2.180, de 5 de fevereiro de 1954: dispe sobre o
Tribunal Martimo.
Lei n. 2.419, de 10 de fevereiro de 1955: institui o Servio
de Patrulha Costeira.
Lei n. 7.203, de 3 de junho de 1984: dispe sobre a
assistncia e salvamento de embarcaes.
Lei n. 7.273, de 10 de dezembro de 1984: dispe sobre a
busca e salvamento de vidas humanas no mar, nos
postos e nas vias navegveis interiores.
Lei n. 7.542, de 26 de setembro de 1986: dispe sobre
pesquisa, explorao, remoo e demolio de coisas
ou bens afundados, submersos, encalhados e perdidos,
em guas sob jurisdio nacional.
Lei n. 7.652, de 3 de fevereiro de 1988: dispe sobre o
Registro de Propriedade Martima.
Lei n. 8.617, de 4 de janeiro de 1.993: define o Mar
Territorial, a Zona Econmica Exclusiva e a Plataforma
Continental brasileira.
Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993: Lei dos Portos.
segurana do trfego aquavirio em guas sob
jurisdio nacional.
d) Inspeo sanitria
inspeo industrial e sanitria de produtos de origem
animal.
Lei n. 6.437, de 20 de agosto de 1977: trata de infraes
legislao sanitria federal.
Lei n. 7.889, de 23 de novembro de 1989: dispe,
complementarmente, sobre a inspeo sanitria e
industrial.
e) Crdito
Lei n. 4.829, de 5 de novembro de 1965: institui o Crdito
Rural.
235
Lei n. 5.969, de 11 de dezembro de 1973: institui o

Programa de Garantia da Atividade Agropecuria.
Lei n. 6.704, de 26 de outubro de 1979: dispe sobre o
Seguro de Crdito Exportao.
Lei n. 8.427, de 27 de maio de 1992: dispe sobre a
concesso de subvenes econmicas nas operaes de
crdito rural.
Lei n. 9.138, de 29 de novembro de 1995: complementa
a regulamentao da operacionalizao do crdito rural.
f) Isenes ou subvenes
Decreto-Lei n. 1.376, de 12 de dezembro de 1974: altera
legislao sobre o imposto de renda, relacionada aos
incentivos fiscais, criando os Fundos de Investimento da
Amaznia (Finam), do Nordeste (Finor) e Setorial (Fiset).
Lei n. 7.966, de 22 de dezembro de 1989: autoriza
negociao ou troca de Certificados de Investimentos,
em nome do Tesouro Nacional, nos fundos de
Investimento Setorial (Fiset).
Lei n. 9.321, de 5 de dezembro de 1996: dispe sobre o
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR).
g) Tributaes
Lei n. 8.005, de 22 de maro de 1990: dispe sobre a
cobrana e a autorizao dos crditos do Ibama.
Lei n. 9.960, de 28 de janeiro de 2000: altera a Lei n.
6.938/81 e institui a Taxa de Servios Administrativos
(TSA) da Suframa, estabelece preos cobrados pelo
Ibama e cria a Taxa de Fiscalizao Ambiental (TFA).
h) Seguridade e previdncia
Lei n. 3.807, de 26 de fevereiro de 1960: dispe sobre a
Lei Orgnica da Previdncia Social.
Lei n. 6.367, de 19 de outubro de 1976: dispe sobre o
seguro de acidente de trabalho.
Lei n. 7.998, de 11 de janeiro de 1990: regula o Programa
de Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
236
Apndice
Lei n. 8.212, de 24 de junho de 1991: dispe sobre a

organizao da Seguridade Social e institui o Plano de
Custeio.
Lei n. 8.213, de 24 de junho de 1991: complementa a lei
anterior no tocante aos planos de benefcios da
Previdncia Social.
Lei n. 8.374, de 30 de dezembro de 1991: dispe sobre o
Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais causados por
embarcaes ou pela prpria carga.
A.3 Decretos Federais
a) Decreto n. 62.458, de 25 de maro de 1968:
regulamenta o Captulo VIII (Ttulos I e II), do DecretoLei n. 221/67, no tocante s isenes gerais e incentivos
para investimentos na indstria pesqueira.
b) Decreto n. 64.618, de 2 de junho de 1969: regulamenta
o trabalho a bordo de embarcaes pesqueiras, definido
no art. 5 do Decreto-Lei n. 221/67.
c) Decreto n. 96.000, de 2 de maio de 1988: dispe sobre
a realizao de pesquisa e investigao cientfica na
plataforma continental e em guas sob jurisdio
brasileira, incluindo navios e aeronaves estrangeiros de
pesquisa.
d) Decreto n. 1.265, de 11 de outubro de 1994: aprova a
Poltica Martima Nacional.
e) Decreto n. 1.694, de 13 de novembro de 1995: cria o
Sistema Nacional de Informaes da Pesca e
Aqicultura Sinpesq.
f) Decreto n. 1.687, de 13 de novembro de 1995: cria o
Grupo Executivo do Setor Pesqueiro Gespe,
subordinado Cmara de Poltica dos Recursos
Naturais, do Conselho de Governo da Presidncia da
Repblica.
g) Decreto n. 2.302, de 14 de agosto de 1997: regulamenta
a Lei n. 9.445/97 de subveno econmica ao preo do
237
h)
i)
j)
k)
l)
leo diesel consumido por embarcaes pesqueiras

nacionais.
Decreto n. 2.596, de 18 de maio de 1998: regulamenta
a Lei n. 9.537/97.
Decreto n. 2.840, de 10 de novembro de 1998:
estabelece normas para a operao de embarcaes
pesqueiras nas guas jurisdicionais brasileiras, inclusive
no que se refere ao arrendamento de embarcaes
estrangeiras de pesca por empresas nacionais. Este
decreto modifica o Decreto n. 68.459/71.
Decreto n. 2.956, de 3 de fevereiro de 1999: aprova o
V Plano Setorial para os Recursos do Mar (V PSRM),
para o perodo de 1999-2003.
Decreto n. 3.179, de 21 de setembro de 1999:
regulamenta a Lei de Crimes Ambientais.
Decreto n. 3.402, de 4 de abril de 2000: atribui
Marinha do Brasil a Representao Permanente do pas
junto Organizao Martima Internacional OMI.
A.4 Instrues ou Portarias Normativas

As instrues e portarias normativas partem da base legal
apresentada anteriormente, para regulamentar os aspectos
especficos do uso dos principais recursos e pescarias. Definem limite
para o esforo de pesca, estabelecem defesos, tamanhos mnimos
de captura, aparelhos e mtodos de pesca proibidos, reas
interditadas pesca, etc.
A diversidade e o nmero desses instrumentos em vigor,
so tamanhos, que no seria pertinente apresentar, neste estudo,
uma relao ou listagem comentada.
Um aspecto importante e merecedor de destaque,
entretanto, o fato de, na atualidade, coexistirem duas instncias
de governo autorizadas a emitir tais instrumentos: o MMA/Ibama
e o Departamento de Pesca e Aqicultura DPA, do Mapa, aspectos
j abordados nos Quadros 2 e 3, o que vem acarretando uma srie
de problemas que, na prtica, parece comprometer significativamente
qualquer esforo de uso sustentvel dos mais importantes recursos
pesqueiros que suportam as principais pescarias nacionais (Quadro 4).
238
Apndice
A.5
Instrumentos Legais Internacionais
Os principais instrumentos internacionais, dos quais o

Brasil signatrio e que, direta ou indiretamente tm interface
com a gesto do uso dos recursos pesqueiros, e o respectivo Decreto
Legislativo (DLG) ou Decreto-Lei (DL) que os aprovaram, so a
seguir relacionados:
a) Protocolo Conveno Internacional para a
Regulamentao da Pesca da Baleia, concludo em
Washington, em 1956 (DLG 014/58).
b) Conveno Internacional para a Conservao do Atum
do Atlntico, concluda no Rio de Janeiro, em 1966 (DL
478/69).
c) Conveno das Espcies da Flora e Fauna Selvagem,
em Perigo de Extino, firmada em Washington, em
1973 (DLG 054/75).
d) Conveno Internacional para a Regulamentao da
Pesca da Baleia, concluda em Washington, em 1946
(DLG 077/73).
e) Conveno sobre Preveno da Poluio Marinha por
Alijamento de Resduos e outros Materiais, concluda
em Londres, em 1972 (DLG 010/82).
f) Conveno Internacional sobre a Busca e Salvamento
Martimo SAR, concluda em Hamburgo, em 1979
(DLB 034/82).
g) Conveno sobre a Conservao dos Recursos Vivos
Marinhos Antrticos, concluda em Camberra, em 1980
(DLG 033/85).
h) Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
concluda em Montego Bay, Jamaica, em 1982 (DLG
005/87).
i) Protocolo Adicional Conveno Internacional para
a Conservao do Atum do Atlntico, aprovado pela
Conferncia Plenipotencirios, em 1984 (DLG 007/88).
j) Protocolo Conveno Internacional para a
Conservao do Atum do Atlntico, adotado em
Madri, em 1992 (DLG 099/95).
239
l) Conveno Internacional para Proteo e Conservao

das Tartarugas Marinhas, concluda em Caracas, em
1996 (DLG 091/99).
m)Acordo para a Implantao das Disposies das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar, sobre a Conservao e
Ordenamento de Populaes de Peixes Tranzonais e
de Populaes de Peixes Altamente Migratrios,
concluda em Nova Iorque, em 1995 (DLG 005/00).
importante lembrar, ainda, o Cdigo de Conduta para a
Pesca Responsvel, aprovado no mbito da FAO, em 1995. um
instrumento de adeso voluntria e que estabelece princpios e
normas gerais aplicveis conservao, gesto e ao
desenvolvimento de todas as pescarias mundiais. Segundo a FAO,
esse Cdigo oferece o marco necessrio para que, no mbito das
iniciativas nacionais e internacionais, se assegure uma explotao
sustentvel dos recursos aquticos vivos, em consonncia com o
meio ambiente (FAO, 1995).
240
Apndice
B - TABELAS
B1 Produo total, por ano, de pescado de guas continentais e martimas
no Brasil de 1960 a 1999
241
B2 Produes anuais (em toneladas)

de Sardinha, Lagostas e Camaro-Rosa da Costa Norte
242

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Gesto do uso dos recursos

Ministrio do Meio Ambiente

Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada

Ministrio do Meio Ambiente

Gesto do uso dos recursos

Jorditnia Souto Santos

D541g Dias Neto, Jos.

Aos meus pais, Jos Dias e Gizelda (in memoriam),

Ao Bruno, Fernando e Andr, como incentivo.

Agradecimento especial Dr. Ione Egler pelo particular

Este trabalho analisa a crise da pesca martima nacional

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

trabalho prope a adoo de um processo de gesto para a

Lista de tabelas ................................................................................................

Lista de figuras ................................................................................................

Lista de abreviaturas ....................................................................................

2. Consideraes iniciais ............................................................................

2.1 O Conceito ............................................................................................

2.2 O contexto da pesca martima mundial ..............................

2.3 A pesca martima no Brasil .........................................................

2.4 O Objetivo do trabalho ..................................................................

2.5 Variveis utilizadas ..........................................................................

3. Caractersticas e conceitos bsicos relacionados

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

3.1.1 O ambiente marinho ...........................................................

3.2 O papel do Estado e das polticas de uso ..............................

3.2.1 Aspectos histricos e evolutivos

3.3 A Gesto do uso sustentvel dos recursos .............................

3.3.1 Objetivos .......................................................................................

3.4 Do papel da pesquisa cientfica ..................................................

4. A realidade da pesca martima no Brasil .......................................

4.1 O caso do Estado brasileiro ..........................................................

4.2 Caractersticas dominantes e

4.3 Principais caractersticas da pesca

4.4 Aspectos legais .....................................................................................

4.5 O aparato burocrtico e as polticas pblicas .........................

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

Dos anos de 1960 a 1980 .......................................................

4.6 O setor produtivo e suas representaes ..................................

4.7 O desempenho do setor produtivo a

4.8 Situao dos principais recursos e pescarias .....................

4.8.1 A sardinha ................................................................................

5. Concluso e sugestes .............................................................................

5.1 Algumas consideraes e concluso sobre

5.2 As possveis alternativas de soluo ............................................

Um novo olhar para o problema ......................................

Referncias bibliogrficas ..........................................................................

Tabela 4.1 Estimativa dos potenciais de produo anual

Tabela 4.2 Produo da pesca extrativa e da aqicultura

Tabela 4.3 Produo brasileira total, industrial e artesanal

Figura 2.1 Produo mundial da pesca extrativa e da

Figura 2.2 Produo marinha e continental dos doze

Figura 2.3 - Produo mundial da pesca extrativa marinha

Figura 2.4 Relao entre a produo de 1998 e a mxima

Figura 3.1 Primeira viso global da distribuio

Figura 3.2 Possveis comportamentos de uma pescaria

Figura 3.3 A dinmica de uma coorte (Sparre &

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

Figura 3.4 Representao grfica dos resultados

Figura 3.5 Curva de captura, por recruta (Y/R), para

Figura 3.6 Ilustrao da aplicao dos modelos de

Figura 3.7 Modelo econmico de uma pescaria

Figura 3.8 Modelo geral de mudana de poltica