22/08 Rgimen de tramitacin ambiental de una concesin de

dominio pblico portuario

Consulta sobre el rgimen de tramitacin ambiental de una concesin del dominio pblico portuario para la instalacin de una terminal de graneles lquidos (betn asfltico y emulsin). Naturaleza de la
evaluacin del impacto ambiental (jurisprudencia del Tribunal Constitucional). Inclusin de la referida instalacin en el Texto Refundido
de la Ley de Impacto Ambiental (R. Decreto Legislativo 1/2008) y en
la Ley canaria 11/1990, de 13 de julio, de prevencin del Impacto Ecolgico. Necesidad de previa autorizacin administrativa de esa industria al amparo del artculo 40 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del
Sector de Hidrocarburos, y artculo 6 de Real Decreto 2085/1994, de
20 de octubre. Competencia de la Comunidad Autnoma de Canarias
para la autorizacin sustantiva (industria) y para la declaracin de
impacto ambiental *.
ANTECEDENTES
1. Con fecha 20 de julio de 2007, el Director en funciones de la
Autoridad Portuaria de Las Palmas se dirigi a la Direccin de Planificacin y Desarrollo Portuario del ente pblico Puertos del Estado sealando
que la empresa X haba presentado a la citada Autoridad una solicitud
de concesin de ocupacin de dominio pblico portuario en el Puerto de
Arinaga, junto con el proyecto bsico para la ejecucin de una Terminal
de Graneles Lquidos (betn asfltico y emulsin) en el Puerto de Arinaga
(Las Palmas).
El proyecto bsico, segn se indica en el antecedente primero de la
consulta de la Abogaca del Estado en Las Palmas de Gran Canaria, contempla como objeto de la obra la ejecucin de una planta para la recepcin, almacenamiento y distribucin de betn y emulsiones asflticas.
El citado proyecto, segn se indica en el oficio de remisin del Director del Puerto al ente pblico Puertos del Estado, se encuentra incluido
dentro del anexo I (Industrias de cualquier tipo, cuando produzcan resi* Dictamen de la Abogaca General del Estado de 11 de junio de 2008 (ref.: A.G. Servicios
Jurdicos Perifricos 5/08). Ponente: Ricardo Huesca Boadilla.

345

22/08 duos qumicos lquidos que no puedan ser evacuados a travs de un alcan-

tarillado) de la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevencin del Impacto

Ecolgico, de la Comunidad Autnoma de Canarias, por lo que debe ser
sometido a una evaluacin detallada de impacto ecolgico.
Al mismo tiempo, el proyecto se encuentra dentro de los establecidos
en el Anexo II. Grupo 6 Industria qumica, petroqumica, textil y papelera, apartado c) Instalaciones para el almacenamiento de productos
petroqumicos y qumicos del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, de evaluacin de impacto ambiental, lo que determina, a su
vez, que el proyecto presentado tenga encaje en el Anexo I de dicho Real
Decreto Legislativo, aadido mediante la modificacin recogida en la disposicin final primera de la Ley 9/2006, sobre evaluacin de los efectos de
determinados planes y programas en el medio ambiente, ms concretamente, en el Grupo 9 Otros proyectos, apartado d) Todos los proyectos incluidos en el anexo II cuando sea exigida la evaluacin de impacto
ambiental por la normativa autonmica.
A la vista de todo ello, y siendo el rgano ambiental competente el
entonces Ministerio de Medio Ambiente, el Director del Puerto, adjuntando una copia de la memoria-resumen del proyecto, se dirigi al ente
pblico Puertos del Estado, con objeto de que diese traslado al citado
Departamento ministerial y de que se iniciase el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental.
2. El 6 de septiembre de 2007, el Director de Planificacin y Dominio Portuario de Puertos del Estado contest a esa solicitud sealando
que de conformidad con la normativa de evaluacin de impacto ambiental, este Organismo considera que el rgano con competencia sustantiva
en este aspecto es aqul que, por razn de la materia, ha de dictar la
correspondiente resolucin administrativa para la realizacin o autorizacin de la obra, actividad o instalacin de que se trate y que, si bien el
artculo 112.2 de la Ley 48/2003 seala que la Autoridad Portuaria
aprueba el proyecto constructivo, ste nicamente completar el proyecto
bsico que deber ser aprobado por el rgano sustantivo correspondiente,
en este caso la Comunidad Autnoma de Canarias, al estar transferidas
las competencias en materia de industria, concluyendo que en consecuencia, al ser aprobado el proyecto, por razn de la materia (industria),
por el Gobierno de Canarias, la evaluacin de impacto ambiental de las
instalaciones deber tramitarse ante el rgano ambiental designado por
dicha Comunidad Autnoma, no procediendo su tramitacin ante el
Ministerio de Medio Ambiente.
3. La respuesta dada por el ente pblico Puertos del Estado propici
que, el 21 de septiembre de 2007, el Director de la Autoridad Portuaria se
dirigiera a la Consejera de Medio Ambiente del Gobierno de Canarias,
adjuntando una copia de la memoria-resumen del proyecto con objeto de
que se efectuaran las correspondientes tramitaciones y consultas previas
346

y se iniciara, en su caso, el procedimiento de evaluacin de impacto

ambiental.
4. El 24 de octubre de 2007 se dict resolucin por parte del Viceconsejero de Medio Ambiente de la Comunidad Autnoma de Canarias,
acordando, por las razones contenidas en sus fundamentos jurdicos,
devolver a la Autoridad Portuaria de Las Palmas la documentacin presentada por resultar improcedente tramitar el procedimiento de decisin sobre
sometimiento a evaluacin de impacto ambiental a instancia de tal entidad
perteneciente a la Administracin General del Estado, debiendo sustanciarse la instruccin a peticin del rgano sustantivo competente, que es la
Consejera de Industria del Gobierno de Canarias.
5. El 12 de noviembre de 2007, el Director de la Autoridad Portuaria
se dirigi a la Abogaca del Estado en Las Palmas mediante un escrito en
el que, despus de relatar todos los antecedentes y ante las dudas jurdicas
y de procedimiento que suscit el escrito de Puertos del Estado y que se
han repetido para otras solicitudes de concesiones demaniales recientes
(instalacin de una planta de biodiesel), se solicit de dicha Abogaca del
Estado que informase acerca de las siguientes cuestiones:
Determinacin, para los distintos promotores que formalicen solicitudes de concesiones demaniales, de los rganos estatales o autonmicos
a los que corresponden las competencias sustantivas y ambientales conforme al Real Decreto Legislativo 1302/1986 y a la Ley 48/2003.
Caso de que la competencia sustantiva y ambiental de los proyectos
y actividades a realizar por los peticionarios recayese en rganos de la
Comunidad Autnoma, forma de coordinacin con el procedimiento
administrativo que realiza la Autoridad Portuaria de otorgamiento de concesiones que establecen los artculos 110 y siguientes de la Ley 48/2003.
6. La Abogaca del Estado consultante evacu, con fecha 21 de abril
de 2008, el informe solicitado. En dicho informe, tras unas amplias consideraciones jurdicas a las que se ir haciendo mencin a lo largo del presente informe, y en cuanto a la primera cuestin suscitada, se llega a la
conclusin de que, en el otorgamiento de concesiones en el dominio
pblico portuario, el rgano sustantivo es la Autoridad Portuaria y el
rgano ambiental el Ministerio de Medio Ambiente, correspondiendo, por
tanto, la competencia sustantiva y ambiental a la Administracin del
Estado, conclusin que hace innecesario entrar en el examen de la segunda
cuestin consultada, pues el presupuesto de la misma es que la competencia sustantiva y ambiental recayese en rganos de la Comunidad Autnoma.
No obstante, al considerar de inters general y suscitar dudas las
cuestiones planteadas, dado el parecer contrario del ente pblico Puertos
del Estado, la Abogaca del Estado en Las Palmas de Gran Canaria formula consulta a la Abogaca General del Estado-Direccin del Servicio
Jurdico del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artculo 27 del Real
347

22/08

22/08 Decreto 997/2003, que aprueba el Reglamento del Servicio Jurdico del
Estado.

FUNDAMENTOS JURDICOS
I. Con carcter previo al anlisis de las cuestiones sometidas a examen de este Centro Directivo, es necesario realizar una serie de consideraciones acerca de la evaluacin de impacto ambiental y las diferentes
competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas sobre esa
materia, eje bsico sobre el que gira la determinacin de los rganos a los
que corresponden las competencias sustantivas y ambientales en relacin
con el proyecto presentado y otros similares que requieren, adems, el
otorgamiento de la oportuna concesin en el dominio pblico portuario
regida por lo dispuesto en el Captulo VI del Ttulo IV de la Ley 48/2003,
de 26 de noviembre, de rgimen econmico y prestacin de servicios en
los puertos de inters general.
Pues bien, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, en
especial, con su sentencia nm. 13/1998, de 22 de enero (fundamento jurdico cuarto), reiterada en la ms reciente sentencia nm. 101/2006, de 30
de marzo, la evaluacin de impacto ambiental es un instrumento que
sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente
en los pases industrializados.... Aade dicha resolucin judicial que la
legislacin ofrece a los poderes pblicos, de esta forma, un instrumento
para cumplir con su deber de cohonestar el desarrollo econmico con la
proteccin del medio ambiente (STC 64/1982, fundamento jurdico 2.).
La evaluacin del impacto ambiental aparece configurada como una tcnica o instrumento de tutela ambiental preventiva con relacin a proyectos de obras y actividades de mbito objetivo global o integrador y de
naturaleza participativa.
En la citada sentencia, a la vista del contenido de los artculos 4.1, 20
y 25 del Real Decreto 1131/1988, que aprueba el Reglamento de desarrollo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluacin de impacto
ambiental, y del objeto del conflicto planteado ante el Tribunal Constitucional, se dice (fundamento jurdico 7.) que ... la evaluacin de impacto
ambiental es una tcnica transversal, que condiciona (ahora o en el
prximo futuro) la prctica totalidad de la actuacin estatal que se materializa fsicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el
territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autnomas, para continuar declarando que la evaluacin de impacto ambiental
no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecucin o gestin en
materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma
bsica estatal conduce a que todas las Administraciones pblicas valoren
el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de
las obras, instalaciones y actividades de su competencia. Muchas de esas
348

obras, instalaciones y actividades forman parte de materias sometidas por

la Constitucin y los Estatutos de Autonoma a reglas especficas de
reparto de competencias, que son ttulos que por su naturaleza y finalidad
atraen a la de medio ambiente, cuyo carcter complejo y multidisciplinario afecta a los ms variados sectores del ordenamiento (STC 64/1982,
fundamento jurdico tercero). Sobre esa base, el fundamento jurdico
octavo considera que ... es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa impugnada confe la evaluacin del impacto
ambiental a la propia Administracin que realiza o autoriza el proyecto de
una obra, instalacin o actividad que se encuentra sujeta a su competencia,
a tenor del bloque de constitucionalidad, as como que ... la Administracin estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la
instalacin o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba
considerar su impacto medioambiental.
En el fundamento jurdico noveno de ese fallo, el Tribunal Constitucional establece que cuando la Administracin General del Estado ejerce
sus competencias sobre el territorio de una Comunidad Autnoma, debe
ejercerlas siempre atendiendo a los puntos de vista de sta (SSTC 56/1986,
103/1989, 149/1991) y cumpliendo el deber de colaboracin nsito a la
estructura misma del Estado de las Autonomas, aadiendo que, ... la
proyeccin sobre un mismo medio fsico o recurso natural de ttulos competenciales distintos a favor del Estado o de las Comunidades Autnomas
impone la colaboracin entre ambas Administraciones; colaboracin que
resulta imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las
Autonomas, como ha sealado este Tribunal, por relacin genrica a
supuestos como el que ahora se plantea, en la STC 76/1983. Ms an, este
entrecruzamiento de competencias obliga, como queda dicho, a la coordinacin entre las Administraciones implicadas (STC 227/1988, fundamento
jurdico 20, e).
Por su parte, el fundamento jurdico dcimo de la sentencia de referencia ofrece las claves para el entendimiento del alcance de la competencia medioambiental, al sealar que este deber, que impide a la
Administracin estatal aprobar o autorizar ningn proyecto de obra o instalacin situada, total o parcialmente, sobre el territorio de la Comunidad
Autnoma sin ponderar sus puntos de vista y sin coordinarlo con la actuacin llevada a cabo por su Administracin pblica en ejercicio de sus propias competencias [...] tambin es predicable de la evaluacin de impacto
ambiental. La normativa vigente no slo no niega ese deber de colaboracin, sino que ofrece cauce e instrumentos para cumplirlo y concluye
diciendo que a tenor del orden constitucional de competencias, esa facultad del rgano administrativo de medio ambiente de las Administracin
autorizante de abrir consultas en la fase inicial de la evaluacin medioambiental ofrece un medio adecuado para cumplir su deber de colaboracin
entre las Administraciones implicadas, agregando, por ltimo, el fundamento jurdico undcimo que ... el orden constitucional de competencias
obliga a entender que, entre los informes con los que debe contar la Admi349

22/08

22/08 nistracin antes de formular la declaracin de impacto, se incluyen los que

emita la Administracin del Pas Vasco.

Todas estas consideraciones encuentran acomodo, pese a la parquedad
de sus preceptos en este punto, en el Real Decreto 1131/1988, de 30 de
septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecucin del
Real Decreto Legislativo 1302/1986 y que, por todo ello, es declarado por
el Alto Tribunal conforme al orden constitucional y estatutario de distribucin de competencias.
II. La primera e importante conclusin que puede extraerse de la
doctrina sentada por el Tribunal Constitucional es la conformidad al orden
constitucional de competencias de la norma que confa la evaluacin de
impacto ambiental a la propia Administracin que realiza o autoriza el
proyecto de una obra, instalacin o actividad que se encuentra sujeta a su
competencia o, dicho en otros trminos, al rgano sustantivo con competencia especfica sobre la actividad que haya de realizarse.
En el caso al que se refiere el presente informe, y se entra ya con ello
en el examen de la cuestin que ha dado lugar a la consulta, el proyecto
presentado se encuentra incluido dentro de Anexo I Industrias de cualquier tipo, cuando produzcan residuos qumicos lquidos que no puedan
ser evacuados a travs de un alcantarillado de la Ley de la Comunidad
Autnoma de Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevencin del Impacto
Ecolgico, por lo que debe ser sometido a evaluacin detallada de impacto
ecolgico, y tambin, como se ha expuesto, en el Anexo II (posteriormente
Anexo I) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, tras la modificacin
introducida en el mismo por la Ley 9/2006 (Grupo 6 Industria Qumica,
petroqumica, textil y papelera, apartado c) Instalaciones para el
almacenamiento de productos petroqumicos y qumicos).
Donde realmente surgen las dudas es en la determinacin, a los efectos de la legislacin medioambiental, del rgano sustantivo competente
para autorizar el proyecto de ejecucin de esa planta industrial que, adems, pretende ocupar una parte del dominio pblico portuario mediante el
otorgamiento de la oportuna concesin por la Autoridad Portuaria de Las
Palmas.
Pues bien, en esa tarea de determinacin de los rganos a los que
corresponde la competencia sustantiva y, unida ntimamente a ella, la
competencia ambiental, divergen Puertos del Estado y la Abogaca del
Estado en Las Palmas de Gran Canaria.
Para el ente pblico Puertos del Estado debe darse prevalencia a la
competencia sustantiva sobre la actividad de otras Administraciones Pblicas, quedando en segundo plano, por tanto, la cuestin relativa a la ocupacin permanente de una parcela del dominio pblico portuario con el fin
de permitir la realizacin de la obra, cuestin en la que la competencia o
funcin de la Autoridad Portuaria se circunscribira a la comprobacin de
que la obra a ejecutar es compatible con los usos de la parcela.
350

Este planteamiento no es compartido por la Abogaca del Estado consultante que, tomando por base, esencialmente, el tenor literal del artculo 112 de la Ley 48/2003, en relacin con lo dispuesto en el reciente Texto
Refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por
Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, y sin perjuicio de la
necesidad de buscar frmulas de colaboracin entre las diversas Administraciones actuantes deducidas de la doctrina constitucional antes citada y
de lo establecido en la disposicin adicional primera de la Ley 16/2002,
de 1 de julio, de Prevencin y Control Integrados de la Contaminacin,
entiende que, en el caso de otorgamiento de concesiones en el dominio
pblico portuario, el rgano sustantivo sera la Autoridad Portuaria, siendo
el rgano ambiental competente el Ministerio de Medio Ambiente.
Para comprender el exacto alcance del planteamiento de la Abogaca
del Estado consultante, hay que partir de la base de lo dispuesto en los
artculos 109, 110.5 y, especialmente, en el artculo 112 de la Ley 48/2003,
recogidos textualmente en su informe y de los que, en efecto, se deduce,
en primer trmino, que en el proyecto bsico que debe presentar el interesado con su solicitud de concesin deben describirse, entre otros extremos, los posibles efectos medioambientales y, en su caso, acompaarse el
estudio de impacto ambiental artculo 109.c), as como que, en aquellos
proyectos que, de acuerdo con la legislacin vigente, deban someterse a
algn tipo de evaluacin de impacto ambiental, el informe a emitir por el
Director ser posterior a la resolucin del Ministerio de Medio Ambiente.
Por ltimo, el artculo 112.c) establece que, entre las condiciones de otorgamiento de la concesin, debern figurar, al menos, las condiciones de
proteccin del medio ambiente que, en su caso, procedan, incluyendo las
necesarias medidas correctoras y, en caso de que fuera preceptiva, las condiciones o prescripciones establecidas en la correspondiente resolucin
del Ministerio de Medio Ambiente. El apartado 2 de dicho precepto aade
que las obras se ejecutarn conforme al proyecto de construccin que, en
cada caso, se apruebe por la Autoridad Portuaria, que completar el proyecto bsico, ajustndose los proyectos de construccin, en lo que respecta a sus exigencias tcnicas, contenido, supervisin y replanteo, a las
mismas condiciones que las exigidas para las obras de las Autoridades
Portuarias.
Pues bien, aunque, como bien dice la Abogaca del Estado consultante, la Ley 48/2003, en lnea con la doctrina del Tribunal Constitucional,
parece atraer la competencia sustantiva a la ambiental, residencindola en
la misma Administracin (Administracin del Estado de la que depende la
Autoridad Portuaria de Las Palmas a la que correspondera otorgar la concesin, con inclusin de las condiciones o prescripciones establecidas en
la correspondiente resolucin del Ministerio de Medio Ambiente, as como
la aprobacin del proyecto constructivo), esta Abogaca General del Estado
entiende, por el contrario, en lnea con el parecer del ente pblico Puertos
del Estado que, en este caso, la competencia para otorgar la autorizacin
sustantiva y, por extensin, la competencia para la declaracin de impacto
351

22/08

22/08 ambiental, con inclusin de las condiciones o prescripciones oportunas,

corresponde a la Comunidad Autnoma de Canarias, limitndose la competencia o funcin de la Autoridad Portuaria a comprobar si la obra que se
va a ejecutar es compatible con los usos portuarios.
III. Para justificar en Derecho la anterior conclusin, es preciso
dejar claramente sentado que el proyecto para la realizacin de la obra que
ha dado lugar a este informe, consistente en la ejecucin de una Terminal
de Graneles Lquidos (betn asfltico y emulsin) y, para ser todava ms
precisos y segn el proyecto bsico presentado, la ejecucin de una planta
para la recepcin, almacenamiento y distribucin de betn y emulsiones
asflticas es uno de los proyectos que deben someterse a la oportuna
declaracin de impacto ambiental en la forma prevista en el Real Decreto
Legislativo 1/2008, de 11 de enero, Texto Refundido de la Ley de Evaluacin Ambiental, al consistir en la realizacin de una obra o instalacin
comprendida en su Anexo I (artcu lo 3), ms concretamente, en el
Grupo 5.c) de dicho Anexo (Instalaciones para el almacenamiento de
productos petroqumicos o qumicos con una capacidad de, al menos,
200.000 toneladas), como ya se apuntaba en el oficio inicial del Director
del Puerto, con referencia a idntica previsin del Real Decreto Legislativo 1302/1986 [Grupo 6.c) de su Anexo II], que se puede hacer extensiva
tambin al supuesto recogido actualmente en el Anexo I, Grupo 9.d):
Todos los proyectos incluidos en el Anexo II cuando sea exigida la evaluacin de impacto ambiental por la normativa autonmica, tambin
mencionado, con referencia a la normativa anterior, por el Director de la
Autoridad Portuaria en ese oficio inicial.
Por otra parte, como ya se expone en la documentacin remitida y en
el propio informe de la Abogaca del Estado consultante, la actividad realizada por la empresa se incluye tambin entre las actividades mencionadas en la Ley de la Comunidad Autnoma de Canarias 11/1990, de 13 de
julio, de Prevencin de Impacto Ecolgico, ms concretamente, en su
Anexo I.14 (Industrias de cualquier tipo, cuando produzcan residuos qumicos lquidos que no puedan ser evacuados a travs de un alcantarillado), estando sujeta, por tanto, a la elaboracin de un detallado estudio
de impacto ecolgico y a la consiguiente declaracin de impacto por parte
del rgano competente, que deber preceder, como se expondr, a la autorizacin sustantiva del proyecto, si se considera necesaria.
A la vista de todo lo expuesto, es muy importante, dada la esencial
vinculacin de la declaracin de impacto ambiental a la autorizacin sustantiva, tener presente lo dispuesto actualmente en el artculo 4 del Real
Decreto Legislativo 1/2008 (anteriormente, artculo 5 del Real Decreto
Legislativo 1302/1986) que establece que a los efectos establecidos en
esta ley y, en su caso, en la legislacin de las Comunidades Autnomas, el
Ministerio de Medio Ambiente ser rgano ambiental en relacin con los
proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administracin
General del Estado. Cuando se trate de proyectos distintos a los sealados
352

en el apartado 1, ser rgano ambiental el que determine cada Comunidad

Autnoma en su respectivo mbito territorial, fijndose, por tanto, con
precisin el rgano al que corresponde otorgar la autorizacin sustantiva,
lo cual permite llegar de forma paulatina al ncleo esencial de la cuestin
suscitada.
Pues bien, la actividad a la que se refiere el proyecto objeto de este
informe es una actividad sometida a autorizacin administrativa previa (el
artculo 4.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, as lo estatuye
al exigir dicha autorizacin cuando as lo establezca una Ley por razones
de inters pblico), ya que la instalacin correspondiente se encuentra
dentro de las establecidas en el artculo 40 de la Ley 34/1998, de 7 de
octubre, del Sector de Hidrocarburos, precepto que exige dicha autorizacin previa. El artculo 6 del Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre,
en la redaccin dada al mismo por el artculo 1 del Real Decreto 1523/1999,
de 1 de octubre, viene, como no poda ser de otra forma, a ratificarlo y
desarrollarlo, al disponer lo siguiente:
Las instalaciones comprendidas en el mbito de aplicacin de este
Reglamento relacionadas con los artcu los 39, 40 y 42 de la Ley
34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, requerirn autorizacin administrativa, sin perjuicio, en su caso, de las concesiones
administrativas contempladas en la legislacin especfica (). Para
ello, se presentar en el rgano competente de la correspondiente
Comunidad Autnoma un proyecto de la instalacin, firmado por tcnico titulado competente, en el que se ponga de manifiesto el cumplimiento de las especificaciones exigidas por las instrucciones tcnicas
complementarias de este Reglamento, as como de las prescritas por las
dems disposiciones legales que le afecten.

Es evidente, por tanto, que la instalacin a la que se refiere este

informe, se encuentra dentro de las establecidas en el artculo 40 de la
Ley 34/1998, por lo que es necesaria la autorizacin sustantiva de la
Comunidad Autnoma, ms en concreto, de su Consejera de Industria,
que actuara, en este caso, por tanto, como rgano sustantivo, rgano que,
previamente, deber recabar del rgano medioambiental competente de la
Comunidad Autnoma la oportuna declaracin de impacto ambiental.
IV. Antes de pasar al estudio de la interrelacin existente entre la
normativa medioambiental y la normativa propiamente portuaria, reguladora de las concesiones en el dominio pblico portuario, aunque sea
para descartar su aplicacin o, por lo menos, resaltar las dificultades
prcticas para encajar en su mbito la concreta actividad que se pretende
realizar y que, segn el proyecto bsico presentado, consiste en la ejecucin de una planta para la recepcin, almacenamiento y distribucin de
betn y emulsiones asflticas, es conveniente hacer referencia a la posible aplicacin al caso de que aqu se trata de las previsiones contenidas
en la Ley 16/2002.
353

22/08

22/08

La Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevencin y control integrados de la

contaminacin descansa fundamentalmente en la autorizacin ambiental
integrada. La autorizacin ambiental integrada, como indica el apartado 5
de la Exposicin de Motivos de dicho texto legal, es una nueva tcnica (de
competencia de la correspondiente Comunidad Autnoma) de intervencin ambiental que se crea para la proteccin del medio ambiente en su
conjunto y que sustituye a las autorizaciones ambientales existentes hasta
el momento, circunstancia que le atribuye un valor aadido, en beneficio
de los particulares, por su condicin de mecanismo de simplificacin
administrativa. La parte dispositiva de la Ley es mucho ms explcita todava en la determinacin de la finalidad perseguida por la autorizacin
ambiental integrada, estableciendo su artculo 11.1.a) que la finalidad de
la misma, entre otras, es establecer todas aquellas condiciones que garanticen el cumplimiento del objeto de esta Ley por parte de las instalaciones
sometidas a la misma, a travs de un procedimiento que asegure la coordinacin de las distintas Administraciones Pblicas que deben intervenir en
la concesin de dicha autorizacin para agilizar trmites y reducir las cargas administrativas de los particulares.
Ahora bien, para que se puedan aplicar las previsiones de la
Ley 16/2002, cuya vigencia ha quedado ratificada tras la aprobacin del
vigente Texto Refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental
por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (se puede ver en
este sentido su disposicin derogatoria nica y el artculo 9.1, segundo
prrafo, de la misma, relativo al trmite de informacin pblica), es preciso que la actividad industrial que pretende desarrollarse en la zona portuaria encaje en alguna de las actividades industriales incluidas en las
categoras enumeradas en el Anejo I (al margen de la inclusin, antes
dicha, de la misma en el Anexo I de la Ley de la Comunidad Autnoma de
Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevencin del Impacto Ecolgico,
por lo que debe ser sometido a una evaluacin detallada de impacto ecolgico, as como en el Anexo II, posteriormente I, del Real Decreto Legislativo 1302/1986, vigente cuando se present la solicitud).
Pues bien, la actividad en cuestin, consistente en la recepcin, almacenamiento y distribucin de betn y emulsiones asflticas no tiene
encaje en el Anejo I de la Ley 16/2002. En efecto, aunque genricamente
la actividad se encuadra en el apartado 4 Industrias qumicas de dicho
Anejo I, las concretas actividades que all se enumeran se refieren a la
fabricacin de determinados productos, entre los que podra contarse el
betn asfltico. Se habla, en este sentido, de la fabricacin a escala industrial, mediante transformacin qumica de los productos o grupos de productos mencionados en los epgrafes 4.1 a 4.6, pudiendo encajar la
fabricacin de ese producto en el epgrafe 4.1.a), es decir, Instalaciones
qumicas para la fabricacin de productos qumicos orgnicos de base, en
particular: a) Hidrocarburos simples (lineales o cclicos, saturados o insaturados, alifticos o aromticos).
354

Ahora bien, segn el proyecto presentado, no se trata de fabricar ese

producto, lo que determinara su encaje en el Anejo I del repetido texto
legal y, por tanto, en el mbito de aplicacin del mismo, sino simplemente
de su recepcin, almacenamiento y distribucin, lo que es una actividad
distinta. Ello determina que no pueda encuadrarse esa actividad en el
mbito de esa Ley ni, por tanto, que la Comunidad Autnoma, en principio, tenga obligacin de seguir los trmites previstos en la misma hasta
dictar la llamada autorizacin ambiental integrada, que precedera a la
autorizacin sustantiva.
V. Una vez que se ha llegado a la conclusin de que, en el proyecto
de referencia, el rgano sustantivo propiamente dicho no es otro que el
rgano de la Comunidad Autnoma de Canarias al que corresponde autorizar la obra, instalacin o actividad que pretende desarrollarse en la zona
portuaria, correspondiendo igualmente la evaluacin de impacto ambiental al rgano competente medioambiental de la propia Comunidad Autnoma, es preciso ya determinar el exacto juego de los preceptos que la
Ley 48/2003 dedica al otorgamiento de concesiones en el dominio pblico
portuario, ya que, como se ha expuesto, la Abogaca del Estado consultante, a la vista de lo dispuesto en los artculos 109, 110.5 y, especialmente, en el artculo 112, apartados 1.c) y 2 precepto en el que se contiene
una referencia precisa al Ministerio de Medio Ambiente, entiende que
cuando se trate del otorgamiento de concesiones en el dominio pblico
portuario el rgano sustantivo es la Autoridad Portuaria y el rgano
ambiental el Ministerio de Medio Ambiente.
En este sentido, el artculo 6 del antes citado Real Decreto 2085/1994,
en la redaccin dada al mismo por el Real Decreto 1523/1999, desarrollando la Ley 34/1998, relativo a la autorizacin administrativa de carcter
sustantivo es ms explcito, si cabe, cuando, como se ha visto, seala que
las instalaciones comprendidas en el artculo 40 de la Ley 34/1998 requerirn autorizacin administrativa, sin perjuicio, en su caso, de las concesiones administrativas contempladas en la legislacin especfica (...),
donde tienen acomodo las concesiones para la ocupacin del dominio
pblico portuario.
De lo expuesto queda claro que una cosa es la necesidad de una autorizacin sustantiva para la instalacin de la industria (autorizacin sustantiva que viene precedida de la oportuna declaracin de impacto ambiental,
otorgadas ambas por los rganos competentes de la Comunidad Autnoma) y otra distinta la necesidad del otorgamiento de la oportuna concesin de dominio pblico portuario donde se pretende ubicar la instalacin
de referencia y que, en un orden lgico, debe recabarse de la respectiva
Autoridad Portuaria, encargada de la gestin de dicho dominio pblico, de
titularidad del Estado, una vez que se disponga de la autorizacin sustantiva y de la declaracin de impacto ambiental.
El problema surge al intentar cohonestar las referencias precisas que
se hacen en los artculos 109, 110 y 112 de la Ley 48/2003, al Ministerio
355

22/08

22/08 de Medio Ambiente (hoy Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y

Marino), como rgano al que corresponde realizar la declaracin de

impacto ambiental, estableciendo las condiciones o prescripciones necesarias que se incluirn entre las condiciones de otorgamiento de la concesin y que precede al informe del Director de la Autoridad Portuaria, as
como la atribucin de la competencia para la aprobacin del proyecto
constructivo a la misma Autoridad Portuaria, con las previsiones antes
expuestas contenidas en la normativa general en materia medioambiental.
Pues bien, en opinin de este Centro Directivo, las referencias que se
hacen en los preceptos citados al Ministerio de Medio Ambiente, como
rgano al que corresponde adoptar la resolucin medioambiental en el
seno del procedimiento seguido para el otorgamiento de la oportuna concesin de ocupacin del dominio pblico portuario, no pueden determinar
la atribucin a la Autoridad Portuaria, a quien corresponde otorgar esa
concesin, del carcter de rgano sustantivo, ya que, en primer trmino, el
dominio pblico portuario, titularidad del Estado y sobre el que la Autoridad Portuaria ejerce sus facultades gestoras, no es un ttulo competencial
especfico que pueda entrar en colisin con otros que constitucionalmente
s lo son, como es el caso de la industria y de la proteccin del medio
ambiente.
En efecto, es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (en este
sentido las sentencias 77/1984, 227/1988, 103/1989, 149/1991 y 36/1994,
entre otras) que la atribucin de una competencia sobre un mbito fsico
determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias
en ese espacio como ya ha declarado este Tribunal (STC 113/1983). Esa
concurrencia es posible cuando recayendo sobre el mismo espacio fsico
las competencias concurrentes tienen distinto objeto jurdico (...). La competencia exclusiva del Estado sobre puertos de inters general tiene por
objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero
no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio fsico que abarca un
puerto (...). A la posible concurrencia de competencias en el recinto portuario no obsta el hecho de que la zona de servicio del puerto sea un bien
de dominio pblico estatal, pues (...) aparte de que la condicin de dominio pblico no es criterio utilizado en nuestra Constitucin ni en el Estatuto de Autonoma del Pas Vasco (por citar el nico que aqu interesa)
para delimitar competencias, lo cierto es que el concepto de dominio
pblico sirve para calificar una categora de bienes, pero no para aislar una
porcin de territorio de su entorno y considerarlo como una zona exenta
de las competencias de los diversos entes pblicos que las ostenten. Por
ltimo, se indica que, la inclusin de los puertos en los trminos municipales (incluyendo la zona martimo terrestre) supone ... que en su mbito
pueden ejercer sus competencias tanto los Ayuntamientos como la Administracin del Estado, consecuencia que hay que aplicar asimismo a las
Comunidades Autnomas (fundamentos jurdicos segundo y tercero de
la sentencia nm. 77/1984, de 3 de julio).
356

Por tanto, una interpretacin literal de los artculos 109, 110 y 112 de
la Ley 48/2003 entrara en contradiccin con la clara atribucin a las
Comunidades Autnomas, en los trminos expuestos, de la competencia
primigenia para otorgar tanto la autorizacin sustantiva como para formular la declaracin de impacto ambiental en materia de industria, lo que no
es posible desconocer.
La referencia que se hace en esos preceptos al Ministerio de Medio
Ambiente nicamente tendra sentido para aquellos casos en los que el
proyecto correspondiente deba ser autorizado por la Administracin General del Estado (as ha quedado plasmado en el artculo 4.1 del Real Decreto
Legislativo 1/2008), y ello sin perjuicio de que, entre los informes que
precedan a esa declaracin de impacto ambiental de la Administracin del
Estado se encuentre el emitido por la Comunidad Autnoma. Por el contrario, cuando, como aqu ocurre, el proyecto de instalacin de la industria
debe ser autorizado previamente por la Comunidad Autnoma, el rgano
ambiental competente no puede ser otro que el de la propia Comunidad
Autnoma, de acuerdo con el artculo 4.2, debiendo, por ende, entenderse
sustituida la referencia exclusiva que se hace en esos preceptos de la
Ley 48/2003 al Ministerio de Medio Ambiente por el rgano competente
de la Comunidad Autnoma.
Siendo ello as, la funcin que correspondera a la Autoridad Portuaria
en todo este proceso no puede ser, como se ha expuesto, la de rgano sustantivo en los trminos previstos en la legislacin medioambiental, funcin que viene atribuida a la Comunidad Autnoma (que tendr presente
en la autorizacin sustantiva que otorgue, en su caso, la declaracin de
impacto ambiental acordada tambin por el rgano competente de la
Comunidad Autnoma, de acuerdo, esencialmente, con su Ley especfica
en este caso el artculo 30 de la Ley canaria 11/1990, de 13 de julio, de
Prevencin de Impacto Ecolgico), sino la funcin de comprobar si la
instalacin que se va a erigir en el dominio pblico portuario y para la que
se pide la correspondiente concesin de ocupacin es compatible o no con
los usos del dominio pblico portuario, pudiendo, por supuesto, incluir
entre las condiciones de esa concesin, las establecidas en la oportuna
declaracin de impacto ambiental otorgada por la Comunidad Autnoma
y que habr precedido a la autorizacin sustantiva para la realizacin del
proyecto que corresponde tambin otorgar a la propia Comunidad Autnoma.
La incorporacin de esas condiciones a la resolucin concesional, respondiendo de esta forma a la segunda cuestin planteada en la solicitud de
informe por el Director de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, aparte de
una hipottica solicitud de informe por parte de la Comunidad Autnoma
a esa Autoridad Portuaria, en razn de la ubicacin de industria en la zona
de dominio pblico portuario, dentro del procedimiento seguido para otorgar la declaracin de impacto ambiental, debe ser la forma de coordinar el
procedimiento seguido ante los rganos de esa Comunidad y el que realiza
357

22/08

22/08 la Autoridad Portuaria para el otorgamiento de la concesin de acuerdo

con los artculos 110 y siguientes de la Ley 48/2003.

La anterior conclusin no queda desvirtuada, por ltimo, por la atribucin que se hace en el artculo 112.2 de la Ley 48/2003 a la Autoridad
Portuaria de la competencia para la aprobacin del proyecto constructivo
previsto en la parcela, que tampoco es decisiva por s sola para la atribucin del carcter de rgano sustantivo, en los trminos expuestos, a la
citada Autoridad, ya que esta entidad debe moverse, en la decisin que
adopte al respecto, dentro de los usos permitidos en la parcela por el Plan
de Utilizacin de los Espacios Portuarios.
En virtud de todo lo expuesto, la Abogaca General del Estado-Direccin del Servicio Jurdico del Estado, formula las siguientes
CONCLUSIONES
Primera. La competencia para el otorgamiento de la autorizacin
sustantiva, previa y necesaria para la puesta en funcionamiento de la instalacin objeto de este informe, de acuerdo con el artcu lo 40 de la
Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, en relacin
con el artculo 6 del Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre, en la
redaccin dada al mismo por el Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre
y, por extensin, la competencia para la declaracin de impacto ambiental,
con inclusin de las condiciones o prescripciones oportunas, corresponde
a los rganos competentes de la Comunidad Autnoma de Canarias, sin
que a ello obste que la instalacin industrial indicada requiera el otorgamiento de una concesin sobre el dominio pblico portuario, de acuerdo
con la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de rgimen econmico y prestacin de servicios en los puertos de inters general.
Segunda. La Autoridad Portuaria de Las Palmas, competente para
el otorgamiento de la concesin demanial de acuerdo con la Ley 48/2003,
al margen de la posible emisin, si se solicitase por la Comunidad Autnoma, de un informe en el procedimiento seguido por dicha Comunidad
para la formulacin de la declaracin de impacto ambiental, deber comprobar si la obra que se va a ejecutar es compatible con los usos portuarios, incorporando, en todo caso, en el condicionado de la resolucin
concesional que dicte, las condiciones o prescripciones establecidas en la
correspondiente resolucin medioambiental de la Comunidad Autnoma.

358