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Cardoso, Lula da Silva e o Oriente Mdio:

Mudana ou Continuidade?
Cardoso, Lula da Silva and de Middle East:
Change or Continuity?
Marcos Aurlio Guedes de Oliveira*
Deywisson Ronaldo Oliveira de Souza**
Deijenane Gomes dos Santos***
Boletim Meridiano 47 vol. 16, n. 148, mar.-abr. 2015 [p. 18 a 25]

Introduo
A literatura a respeito da poltica externa brasileira apresenta um debate em torno da questo da mudana
e continuidade entre a poltica externa de dois de seus ex-presidentes, Fernando Henrique Cardoso (FHC) e
Lula da Silva. Embora esse debate seja dificultado pelo carter subjetivo que esses dois termos mudana e
continuidade assumem, nos diversos trabalhos que abordam o tema, acreditamos que seja possvel coadunar
esses argumentos ora distintos, ora semelhantes em um caminho de entendimento sobre a adaptao da poltica
externa brasileira s novas exigncias do sistema internacional.
Analisar as relaes do Brasil com o Oriente Mdio1 permite entender as diferenas empreendidas por essas
duas gestes frente de Braslia, no que concernem as relaes com essa regio. Alm disso, acreditamos que
examinar a recente poltica externa brasileira seja fundamental para a compreenso dos rumos que o pas est
tomando, na medida em que observar sua conduta para com esses atores, de relevncia geoestratgica global,
nos autoriza a pensar nas suas linhas e determinantes gerais.
Esse trabalho questiona se houve diferenas na diplomacia brasileira com relaes aos pases do Oriente
Mdio entre as duas gestes presidncias e nutre a hiptese de que fatores conjunturais e sistmicos e as escolhas
tomadas pelas duas gestes levaram a determinao de espaos diferentes para a regio na poltica externa do
pas, impelindo Lula da Silva a abrir uma nova frente diplomtica com essas naes. Nosso objetivo identificar
traos de mudana ou continuidade entre os dois presidentes, analisando quantitativamente os acordos bilaterais
*

Departamento de Cincia Poltica, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Brasil (guedes@hotmail.com).

** Departamento de Cincia Poltica, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Brasil (dros.ufpe@gmail.com).

*** Departamento de Cincia Poltica, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Brasil (deijenanesantos@gmail.com).
1 Este trabalho utiliza a definio feita por Tibi (2011), a qual engloba os pases do Levante, Golfo e Magreb, separados entre pases
centrais e de fronteira. No Levante, os pases centrais so: Egito, Israel, Sria, Jordnia e Lbano; os pases de fronteira so: Turquia, Chipre,
Sudo e Imen. No Golfo, os pases centrais so: Iraque, Ir, Arbia Saudita e Kwaite; os pases de fronteira so: Bahrein, Catar, Emirados
rabes Unidos (EAU) e Om. No Magreb, os pases centrais so: Arglia, Marrocos e Lbia; os pases de fronteira so: Tunsia e Mauritnia,
conf. Uma vez que a definio de Tibi no inclui a Palestina, e haja vista a importncia desta regio para a compreenso do Oriente Mdio
em termos mais amplos, esse artigo optou por incluir essa rea na sua conceituao acerca da regio estudada pelo mesmo.

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firmados pelos nas duas gestes com o Oriente Mdio e da investigao das viagens presidenciais feitas a esses
pases. Essa quantificao pode demonstrar as diferenas diplomticas promovidas em cada perodo. Acreditamos
que os acordos bilaterais so uma til unidade de anlise na medida em que registram as intenes e aes de
cooperao. J as visitas oficiais denotam o interesse diplomtico brasileiro nas naes visitadas.
O artigo esta organizado de maneira a demonstrar uma breve reviso de que debate os processos de
continuidade e mudana na poltica externa brasileira, em seguida evidenciamos como a nao brasileira se
insere historicamente nessa regio, seguida da anlise quantitativa dos acordos bilaterais e viagens presidenciais
e as concluses.

Mudana e Continuidade
A anlise de trabalhos que discutem o processo de mudana e continuidade na poltica externa brasileira
de FHC a Lula oferece-nos um quadro geral sobre o qual a conduta exterior brasileira imprimiu os ajustes para
se acomodar no cenrio internacional do ps Guerra Fria e nas mudanas do ps-11 de Setembro. Grande parte
dos autores indica que as aes de Lula da Silva na conduo da poltica externa no passam de aprofundamentos
das iniciativas engendradas nas gestes de Cardoso e defendem que a grande diferena existente entre os dois
presidentes est na nfase dada e vontade poltica para alcanar os objetivos. Da mesma forma encontramos
trabalhos que sustentam o argumento de que os governos dos presidentes divergiram substancialmente, como
afirma Cervo (2003). Para ele Lula foi eleito para remediar a vulnerabilidade externa acumulada na dcada de
1990 e sob uma plataforma que prometia mudana na forma de insero internacional do pas.
J Vaz (2004) observa que o governo petista no fez mudanas bruscas em relao aos objetivos e prioridades
da poltica externa do Brasil. A novidade foi a presena de um pano de fundo social favorecedor de uma conduta
exterior cujo pragmatismo estava definido em termos de insumos para o desenvolvimento social e econmico
do pas. O autor destaca que a poltica externa de Lula tanto quanto a de Cardoso, esteva voltada para o alcance
de insumos prticos e que os mandatrios se diferenciaram apenas no que tange diversificao das estratgias
adotadas pela poltica externa do Brasil. Esses interesses no configuram por si s alternativas divergentes
daquelas empreendidas pela poltica externa antecedente, tampouco demonstram algum nvel de ruptura com
os objetivos gerais da gesto FHC. Embora tenha ocorrido um leve revisionismo por estruturar o seu discurso
em um tom de mudana e por deixar-se influenciar por elementos ideolgicos do Partido dos Trabalhadores
(PT), esse revisionismo no implicou em alteraes bruscas dos caminhos percorridos por Cardoso, havendo
para o Vaz (2004, p.2) um inegvel trao de continuidade na poltica externa no governo Lula.
Assertividade e proatividade so as inovaes mais visveis na poltica externa de Lula sob o olhar de
Saraiva (2007). A gesto de Lula teria se diferenciado pela robustez do discurso e das aes empreendidas. As
inovaes da diplomacia de Lula da Silva estavam no plano das estratgias, as quais funcionaram em favor da
insero internacional dos pases perifricos nas estruturas multilaterais de governana.
Vigevani e Capaluni (2007, p.275) entendem que embora Lula tenha empreendido continuidade s aes
iniciadas por Cardoso, os dois apresentaram diferenas nas aes, nas preferncias e nas crenas, buscando
resultados especficos muito distintos. Esses autores no percebam uma forte reestruturao domstica entre
Cardoso e Lula da Silva, e indicam que a diplomacia do presidente petista estava mais preocupada com temas
sociais, com um cenrio internacional demandando novas estratgias de ao externa por parte do governo
brasileiro. O choque externo dos atentados terroristas em 2001 implicou no fechamento norte-americano e na
instaurao de um unilateralismo que cerceava o espao diplomtico brasileiro. Foi ento necessrio abandonar

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aquilo que Vigevani e Capaluni (2007) chamam de autonomia pela participao e intensificar estratgias de
ao que pudessem trazer ganhos por meio da diversificao das relaes brasileiras com outras naes.
Para Vizentini (2003) o governo de Cardoso estava comprometido com a nova agenda neoliberal consubstanciada
nas regras do Consenso de Washington e no alinhamento com as novas diretrizes mundiais coordenadas pelos
Estados Unidos. Essa insero internacional alinhada s novas regras liberalizantes do Consenso de Washington
e adeso aos regimes internacionais patrocinados pelos Estados Unidos so os traos marcantes da poltica
externa brasileira na dcada de 1990 (PECEQUILO, 2008). Para se reinserirem no cenrio internacional aps
a Dcada Perdida2, os pases perifricos viram-se levados a reformar suas estratgias de insero, com alguns
optando por estabelecer relaes prioritrias com os Estados Unidos enquanto outros desenvolveram estratgias
de insero mais diversificadas (PECEQUILO, 2008, p. 137). Nessa viso a conduta exterior do pas se moldou
nova conjuntura ps Guerra Fria. Essa linha de pensamento refora nosso entendimento de que a poltica
externa de Lula da Silva exigiu a readequao das estratgias de insero externa na nova conjuntura ps-11
de Setembro. O pas reformulou suas relaes internacionais, dando mais nfase a um discurso assertivo, e
estruturou sua viso em torno de um sistema multipolar onde tanto as relaes Sul-Sul quanto a cooperao
com os pases ricos passaram a ser contempladas.

Relaes Brasil-Oriente Mdio: uma reflexo histrica

Foi em 1876 que D. Pedro II resolveu fazer o seu Imprio conhecido no mundo e assim viajou por dois
anos3.

Um dos locais escolhidos por ele para ser visitado foi o Imprio Otomano, cujas lendrias histrias podem

ter influenciado a sua escolha, e assim cidades como Beirute, Sidon, Baalbeck, Tiro, Damasco, Jerusalm, Haifa
e Jafa entraram no roteiro turstico do imperador. Poderamos dizer que as relaes do Brasil com o que hoje
se convm chamar de Oriente Mdio iniciaram-se a partir da visita de D. Pedro II regio e perpetuam-se at
os dias de hoje.
Fugindo dos conflitos tnicos e religiosos no ento cambaleante imprio turco otomano, libaneses, srios
e palestinos procuraram o Brasil como destino. Apesar dos laos histricos iniciados ainda no sculo XIX,
especialmente por causa dos imigrantes que chegavam ao pas, o Brasil no chegou a desenvolver uma ligao
poltica estreita com o Oriente Mdio at meados da dcada de 1940. Com a criao da ONU e os esforos para
a partilha do territrio da Palestina em favor de rabes e judeus, o diplomata brasileiro Osvaldo Aranha era
o presidente da Assembleia Geral das Naes Unidas (ONU) quando da votao para a aprovao da partilha
da Palestina em dois estados, um rabe e outro judeu Arraes (2011). A atuao de Aranha representa um dos
momentos mais emblemticos da relao brasileira com o Oriente Mdio, seguida pelo envolvimento do Brasil na
primeira misso de paz das foras da ONU, enviadas para impedir um conflito de grandes propores envolvendo
o Egito e a coalizo de Frana, Gr-Bretanha e Israel, durante a Crise de Suez em 1956.
Segundo Arraes (2011), a postura brasileira em relao s questes polticas do Oriente Mdio era
equidistante, no tomando o Brasil qualquer posio que favorecesse quem quer que fosse perdurando isso at
a dcada de 1970, quando o Choque do Petrleo, causado pela deciso da Organizao dos Pases Exportadores
de Petrleo Opep- de aumentar demasiadamente o preo do barril em retaliao ao apoio dos EUA a Israel
2 Dcada perdida faz referencia as crises econmicas que os pases latino-americanos enfrentaram nos anos 1980, marcadas por altos
processos inflacionrios, estagnao e diminuio do crescimento econmico, desemprego, e decaimento da produo industrial.
3 As relaes do Brasil com o Oriente Mdio, de D. Pedro a Ahmadinejad. Estado, 23 de novembro de 2009. < http://blogs.estadao.
com.br/gustavo-chacra/as-relacoes-do-brasil-com-o-oriente-medio/>.

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durante a Guerra do Yom Kippur (HERZOG, 1977). Isso levaria o Brasil a repensar sua abordagem em relao
ao Oriente Mdio. Mais por motivos pragmticos que polticos, os governos militares, a partir de Mdici,
tentariam manter laos econmicos e, na medida do possvel, polticos com a regio com o objetivo de garantir
o fornecimento de petrleo.
De acordo com Santana (2006), a poltica brasileira para o Oriente Mdio durante os anos seguintes
ao Choque do Petrleo foi readequada s necessidades do Brasil em relao necessidade de garantia de
fornecimento de petrleo vindo daquela regio. H uma indicao de que a verdadeira motivao para uma
reaproximao diplomtica brasileira em relao ao Oriente Mdio foi puramente pragmtica, uma vez que alm
do projeto nacional de desenvolvimento econmico do governo militar, houve tambm a necessidade de agir
pragmaticamente no que se refere a assegurar o fornecimento de petrleo, pois o Brasil era o maior importador
do produto entre os pases em desenvolvimento. Durante os anos de 1970, o Itamaraty reforou duas diretrizes
de poltica externa para o Oriente Mdio, levando em considerao os interesse do pas e o Choque do Petrleo
(SANTANA, 2006). A primeira, posta em prtica aps 1973, condenava a expanso territorial israelense por meio
de conflitos com seus vizinhos, j a segunda, que entrou em vigor aps a Guerra do Yom Kippur, era pautada
pela defesa da criao de um Estado palestino.
Essa readequao ao momento da conjuntura internacional levou o Brasil a sair de sua posio diplomtica
equidistante, qualificao criada pelo prprio Itamaraty e que seria definido como uma poltica de imparcialidade
e neutralidade, embora no de indiferena (BREDA, 2003). Silva e Pilla (2012) destacam a linha da poltica
externa brasileira seguida de Mdici at Batista Figueiredo como sendo uma diplomacia de pragmatismo em
relao ao Oriente Mdio, ou se preferirmos dizer assim, o pas agia de acordo com seus interesses imediatos e
adequava sua posio poltica segundo tais interesses. Nessa acepo, a intensificao das relaes econmicas
entre o Brasil e o Oriente Mdio de 1970 em diante levava o governo brasileiro a intensificar sua relao poltica
com a regio, especialmente aps o Choque do Petrleo, que deixar o Brasil ainda mais vulnervel em relao
dependncia dessa matriz energtica importada, principalmente em relao ao Iraque.
Pecequilo (2011), Silva e Kunrath (2010) e Tible (2013) corroboram com viso de que foi a partir dos anos
de 1970 que as relaes do Brasil com o Oriente Mdio passaram a se intensificar, o que durou at o incio dos
anos de 1990, uma vez que sob a conjuntura do ps-Guerra Fria, o Brasil acabou afastando-se politicamente da
regio, o que s comeou a mudar a partir do governo Lula. A nova abordagem poltica do governo petista para o
Oriente Mdio era pautada numa matriz poltica que priorizava a comunicao com pases em desenvolvimento e
abria novas oportunidades de parceria com naes do mundo rabe, tanto no mbito econmico quanto poltico,
haja vista o papel mediador do Brasil em conflitos no Oriente Mdio desde que o presidente esquerdista assumiu
o Palcio do Planalto em 2003 (SILVA, 2010).

Oriente Mdio nos governos FHC e Lula: Analisando dados

A escolha de duas unidades analticas, o nmero de acordos bilaterais assinados entre o Brasil e os pases
da regio e o nmero de pases do Oriente Mdio que os mandatrios brasileiros visitaram, permitem identificar
se houve diferenas diplomticas entre as duas gestes presidenciais e se essas diferenas nos autorizam traar
elementos de mudana na poltica externa brasileira em relao aqueles pases. O critrio para a contagem do
nmero de naes visitadas levou em considerao apenas o pas visitado e no a quantidade de visitas feitas.
J os acordos bilaterais foram contabilizados e organizados em ordem crescente segundo o nmero de parcerias
feitas com o Brasil.

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Grfico 1
Nmero Total de Acordos Bilaterais entre Brasil e Pases do Oriente Mdio nas eras FHC e Lula

Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Compilao prpria.

O grfico 1 apresenta o nmero de acordos assinados no perodo que cobre as gestes dos dois presidentes
e mostra que houve uma disparidade acentuada no nmero de acordos assinados entre o Brasil e os pases do
Oriente Mdio entre os mandatos de FHC e Lula. Enquanto o tucano firmou apenas 10 acordos bilaterais com
pases daquela regio durante sua gesto, o petista amentou esse nmero para 135 acordos durante seu perodo
como Chefe do Executivo brasileiro.
Os grficos 2 e 3 apresentam o nmero de acordos firmados, respectivamente por Cardoso e Lula da Silva,
com cada pas do Oriente Mdio. Eles nos servem para visualizar as preferncias de parceria da diplomacia
brasileira recente com os pases da regio. Comparando o perodo de cada presidente, possvel observar que
Lula, alm de ter firmado expressivamente mais acordos com os pases do Oriente Mdio, tambm diversificou
muito mais o leque de naes com as quais estreitou parcerias.
Grfico 2
Assinatura de Acordos por Pas no Governo FHC.

Fonte: MRE. Compilao prpria

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Grfico 3
Assinatura de Acordos por Pas no Governo Lula.

Fonte: MRE. Compilao prpria.

Esses dados revelam a desproporo entre os dois mandatrios em relao ao nmero de acordos firmados
e diversidade de pases do Oriente Mdio com os quais se firmou parcerias. Enquanto Cardoso firmou acordos
com apenas cinco naes, Lula manteve parcerias com todos os pases da regio, com exceo da Mauritnia.
Na comparao feita pelos grficos, FHC foi significativamente mais discreto em relao s parcerias com pases
do Oriente Mdio durante sua administrao, tendo firmado um total de 10 acordos com a Turquia, Egito,
Marrocos, Kuwait e Sria. Comparando o tratamento dado pelo presidente Lula aos mesmos pases com os quais
FHC assinou acordos, o lder petista manteve a alta mdia de tratados no que concerne todas as naes com
as quais firmou parcerias.
Quando a unidade de anlise em apreo so as viagens presidenciais, esse estudo revelou que o petista
foi significativamente superior em relao ao nmero de pases do Oriente Mdio visitados durante seus dois
mandatos, uma vez que Cardoso no fez qualquer visita regio. J a diplomacia brasileira direcionada pelo
governo Lula enquanto buscava novas estratgias de atuao internacional conduzia o pas a parcerias nunca
antes estabelecidas. Talvez por isso o Chefe do executivo tenha visitado seis pases do Oriente Mdio no primeiro
mandato e sete no segundo, e tenha firmado 10 acordos de cooperao com o Ir.
A anlise dos grficos acima reafirma o que a literatura apresenta acerca do posicionamento adotado pelo
governo Lula em relao ao Oriente Mdio, com o Brasil definindo-se como mediador em questes complexas
envolvendo os pases daquela regio. Essa postura tem sido identificada, entre outras aes e discursos, pelo desejo
brasileiro de desempenhar um papel de maior relevncia na poltica mundial (RODRIGUES, 2009; ASSL, 2010).

Concluses
Esse artigo abordou a recente poltica externa brasileira e analisou a diplomacia de Cardoso e Lula da Silva
em relao ao Oriente Mdio, desvendando mais traos de mudana do que continusmo. Por meio da anlise
quantitativa do nmero de acordos bilaterais firmados pelos dois presidentes com os pases daquela regio e

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atravs dos nmeros disponveis das viagens desses Chefes de Estado s naes rabes, pudemos lanar luz sobre
o processo de adaptao da atuao do Brasil no cenrio internacional e verificar que houve uma diferena
diplomtica no que se refere poltica externa para com a regio entre os governos de Cardoso e Lula da Silva.
H uma importante disparidade entre o nmero de acordos que o presidente Lula firmou com os pases
rabes em relao a FHC. Enquanto Lula preferiu diversificar as relaes exteriores do pas com o Oriente Mdio,
firmando parcerias com todos os pases, com exceo da Mauritnia, FHC esteve restrito a um crculo menor
de cooperao, assinando acordos com apenas 05 naes. Essas diferenas so robustecidas mesmo quando
analisamos os mesmos pases com os quais os dois presidentes celebraram acordos.
Como indicamos na primeira parte do trabalho, a contribuio de importantes analistas de poltica externa
naturalmente construiu um caminho explicativo que enxerga na conduo externa do pas uma readequao aos
condicionantes do sistema internacional. A dcada de 1990 estava ainda sob a gide irrestrita da superpotncia
estadunidense e obrigava a adequao da poltica externa do Brasil aos regimes internacionais neoliberais
e de conteno de armamentos nucleares propagados por Washington (PECEQUILO, 2008). Nesse tempo a
diplomacia brasileira priorizava relaes com os americanos e a Europa (CERVO, 2003), sobretudo no governo
FHC. Da mesma maneira as viagens presidenciais nos levam a apontar aes estratgicas e preferncias de
parcerias diferentes, com Lula tendo feito 13 viagens aos pases do Oriente Mdio, tendo visitado, em seus dois
mandatos, Sria, Lbano, Israel, Palestina e Jordnia enquanto FHC no fez qualquer viagem regio durante
seus mandatos. Nosso argumento nesse trabalho foi corroborado pelo caminho natural que a poltica externa
brasileira percorreu nessas ltimas dcadas, caminho esse delimitado pela prpria conjuntura internacional.
Porm, alm da conjuntura internacional, outros fatores tambm contriburam para a mudana de rumo tomada
pela poltica externa brasileira entre o governo FHC e a administrao Lula.
Quando Vigevani e Capaluni (2007) salientam que as mudanas em curso se deram em grande parte devido
s preferncias pessoais de Lula e da ideologia que impulsionou a atuao coadjuvante de Marco Aurlio Garcia
e Samuel Pinheiro Guimaraes, no desprezamos essa verdade. De fato, consideramos que estes fatores tambm
contriburam para moldar as novas estratgias da diplomacia brasileira, cujas bases tinham um pano de fundo
social que direcionava a poltica internacional brasileira para a diversificao de suas relaes (VAZ, 2004),
sobretudo com pases emergentes e perifricos africanos e do Oriente Mdio-, naquilo que se solidificou como
relaes Sul-Sul.

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Resumo
Esse artigo compilou os dados referentes s viagens e acordos firmados entre o Brasil e Oriente Mdio nos
governos Cardoso e Lula da Silva e constatou que fatores conjunturais e sistmicos e as escolhas tomadas pelas
duas gestes levaram a determinao de espaos diferentes na poltica externa brasileira para com esses pases.

Abstract
This article gathered data referring to the trips and agreements signed between Brazil and the Middle East
in the administrations of Lula da Silva and Cardoso, and it was showed that Lula, in comparison to FHC,
intensified the partnerships with the countries of the Middle East.
Palavras-Chave: Oriente Mdio; Poltica Externa; Lula; FHC
Key-words: Middle East; Foreign policy; Lula; FHC
Recebido em 26/03/2015
Aprovado em 30/04/2015