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O poder constituinte originrio e o poder

constituinte reformador

Jos Elaeres Marques Teixeira

Sumrio
1. Introduo. 2. Poder constituinte originrio: funo. 2.1. Natureza. 2.2. Limites.
3. Poder constituinte reformador: funo. 3.1.
Natureza. 3.2. Limites temporais. 3.3. Limites circunstanciais. 3.4. Limites materiais.
3.4.1. Correntes doutrinrias sobre limites
materiais de reviso. 3.4.2. Limites materiais
explcitos e implcitos. 4. Conseqncias da
inobservncia dos limites do poder constituinte originrio e reformador. 5. Consideraes finais.

1. Introduo

Jos Elaeres Marques Teixeira Procurador Regional da Repblica em Braslia e Mestrando em Direito, Estado e Sociedade pela
Universidade Federal de Santa Catarina
UFSC.
Braslia a. 40 n. 158 abr./jun. 2003

O poder constituinte um dos temas centrais do constitucionalismo moderno, sempre presente em qualquer estudo a respeito
das origens da Constituio, da a relevncia da investigao cientfica sobre a concepo que dele se tem. Com essa idia, procurar-se- explicitar, neste texto, as funes,
a natureza e os limites do poder constituinte originrio e reformador. Tratar-se- com
especial destaque dos limites materiais do
poder constituinte reformador, um dos problemas mais difceis na temtica constitucional e sobre o qual h srias divergncias
entre os publicistas. Ao final, um breve resumo dos pontos abordados e das posies
doutrinrias identificadas envolvendo o
tema.
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2. Poder constituinte
originrio: funo
No perodo da revoluo francesa, SIEYS (1988, p. 114-115), um dos principais tericos do poder constituinte, escreveu que h trs momentos na formao
das sociedades polticas. No primeiro momento, um nmero considervel de indivduos manifesta inteno de agrupar-se:
a j surge a nao e os direitos prprios
dela. O poder tem origem nesse momento,
em razo do jogo de vontades individuais.
No segundo momento, surge a vontade comum, que a de dar consistncia associao. Para isso, tais indivduos escolhem
entre eles alguns para atuarem como um
corpo de delegados, porquanto, por serem
numerosos e geograficamente dispersos,
no detm condies de implementar a
vontade comum. A esse corpo de delegados
conferida poro necessria do poder total da nao para que estabeleam mecanismos necessrios manuteno da boa
ordem. O terceiro momento caracterizado pela manifestao da vontade comum
representativa, a qual no exercida, portanto, por direito prprio, mas como direito de outrem.
No segundo momento desse processo
que nasce a Constituio, como obra do poder constituinte originrio, cuja principal
funo positivar a vontade comum da nao. Nessa tarefa, cabe-lhe adotar as decises fundamentais sobre o modo e a forma
de existncia poltica da sociedade e, nas
sociedades democrticas, estabelecer a separao de poderes, a forma de sua aquisio e de seu exerccio, bem como os direitos
fundamentais.
2.1. Natureza
Como expresso da vontade poltica da
sociedade, o poder constituinte originrio
tem a natureza de poder poltico, porque exercido no com base em norma jurdica, mas
fundamentado apenas na inteno natural
da comunidade.
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2.2. Limites
SIEYS (1988, p. 117), no seu texto de
1789, no suficientemente claro sobre a
existncia de limites ao poder constituinte
originrio. Porm, nas entrelinhas, d a entender que estaria ele limitado pelo Direito
natural. Com efeito, ao mesmo tempo em que
assevera que a nao existe antes de tudo,
ela a origem de tudo, e que a sua vontade
a prpria lei, tambm admite que antes e
acima dela s existe o direito natural.
Desse pensamento compartilha Jorge
MIRANDA (1988, p. 87), quando afirma categoricamente que o poder constituinte est
sujeito a limitaes. Para ele, o poder constituinte no um poder soberano, absoluto,
no sentido de atribuir Constituio todo e
qualquer contedo, sem observar quaisquer
princpios, valores ou condies. Ao contrrio, est sujeito a limites transcendentes,
provenientes de imperativos de Direito
natural, de valores ticos superiores, de uma
conscincia jurdica colectiva, que no podem ser ultrapassados. Aponta os direitos
fundamentais como parte desses limites e
sustenta que no se poderia admitir como
vlido e legtimo decretar normas constitucionais que gravemente os ofendessem.
Carl SCHMITT (1996, p. 78) j no desse entendimento. Segundo ele, o poder constituinte originrio soberano. E, no exerccio dessa soberania, no est sujeito a limites outros que no aqueles estabelecidos por
ele prprio. Assim, pode adotar todas as
decises que entender necessrias para o
momento, como o faria uma ditadura. A propsito, atribui ele assemblia constituinte
a caracterstica de uma ditadura soberana, na medida em que substitui todas as
anteriores leis constitucionais por outras.
Mas ressalva que, como no soberana
por si mesma, porque comissionada pelo
povo, pode a todo momento, por uma ao
poltica, ser desautorizada a prosseguir
seu trabalho.
Identifica-se, na doutrina brasileira,
como partidrio dessa ltima posio, PauRevista de Informao Legislativa

lo BONAVIDES (2001, p. 179), para quem o


poder constituinte originrio dotado de
competncia ilimitada e soberana.

3. Poder constituinte
reformador: funo
Porque a sociedade est em constante
mutao, no se pode pretender uma
Constituio imutvel, no sujeita a alteraes aps a sua promulgao pela assemblia constituinte. certo que tal idia
a da imutabilidade da Constituio
foi defendida por alguns iluministas do
sculo XVIII, que ingenuamente imaginaram possvel uma Carta de princpios debaixo da qual a sociedade viveria para
sempre. Mas, se a Constituio resultado da vontade comum de um determinado
grupo social, em havendo redirecionamento dessa vontade, h necessidade de
reforma do seu texto. Do contrrio, o caminho que restaria para os momentos de
crise seria o da fora e da violncia.
Nessa perspectiva, o poder de reforma
da Constituio tem carter instrumental,
no sentido de que a ele incumbe a defesa
da Constituio, proporcionando os acertos e as acomodaes necessrias em razo das crises polticas que invariavelmente ocorrem.
3.1. Natureza
Como poder que tem origem na prpria
Constituio, o poder de reforma um poder derivado, jurdico e limitado. Derivado
porque decorre do poder constituinte originrio; jurdico porque est contido na Constituio; e limitado porque um corpo submetido a formas constitutivas s pode decidir algumas coisas segundo a Constituio
(SIEYS, 1988, p. 124).
Na doutrina, praticamente no h divergncias sobre ser o poder de reforma um
poder derivado e jurdico. O debate est em
torno dos limites da reforma constitucional,
especialmente dos limites materiais, como
mais adiante se ver.
Braslia a. 40 n. 158 abr./jun. 2003

3.2. Limites temporais


Via de regra, a reforma da Constituio
pode ocorrer a todo tempo, bastando para
isso apenas ambiente poltico favorvel.
assim na maioria dos pases. Porm, h casos em que a Constituio s admite alterao aps certo tempo da sua promulgao,
ou de tempos em tempos. Exemplos mais
marcantes so os da Constituio francesa
de 1791, que proibiu reforma no perodo das
duas primeiras legislaturas que se seguiram
sua promulgao, e Constituio norte-americana, que no seu Artigo V estabeleceu: (...)
Nenhuma emenda poder, antes do ano de
1808, afetar de qualquer forma as clusulas
primeira e quarta da Seo 9, do Artigo I (...).
A razo desse tipo de limitao, segundo Paulo BONAVIDES (2001, p. 176), proporcionar a consolidao da ordem jurdica e poltica recm-estabelecida, cujas instituies, ainda expostas contestao, carecem de raiz na tradio ou de base no assentimento dos governados.
3.3. Limites circunstanciais
Os limites circunstanciais existem para
vetar qualquer reforma em situaes de crise institucional, que se caracterizam como
excepcionais. Em razo do ambiente que se
instaura nesses momentos, imprprios para
o debate no tendencioso, fica impedida a
alterao da Constituio. No caso brasileiro, a Constituio de 1988 estabelece no
ser possvel a sua emenda na vigncia de
interveno federal, estado de defesa ou estado de stio (art. 60, 1).
3.4. Limites materiais
Os limites materiais tm que ver com o
objeto da reforma. Certas matrias que esto
na Constituio se tornam imutveis, no
podendo sofrer alterao. Assim, ficam os
rgos com competncia para a reforma
impedidos de sobre elas deliberar.
Noticia Jorge MIRANDA (1988, p. 152)
que a primeira Constituio moderna a fixar limitaes materiais ao poder de refor205

ma foi a norte-americana, a qual estabelece


que nenhum Estado poder ser privado, sem
o seu consentimento, do direito de igualdade de voto no Senado, considerando os demais Estados ali representados (Artigo V), e
que garantida em cada Estado que compe a Unio a forma republicana de governo (Artigo IV, Seo 4).
No Brasil, desde a Constituio de 1891,
tm sido estabelecidas limitaes materiais
ao poder de reforma. Com efeito, verifica-se
do seu art. 90, 4, que no poderiam ser
admitidos como objeto de deliberao, no
Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa, ou a igualdade
da representao dos Estados no Senado.
Limitaes materiais da atual Constituio
esto no art. 60, 4, segundo o qual no
poder ser objeto de deliberao a proposta
de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e peridico, a separao dos Poderes e
os direitos e garantias individuais.
3.4.1. Correntes doutrinrias sobre
limites materiais de reviso
Sobre os limites materiais de reviso,
existem, basicamente, trs correntes doutrinrias, a saber: 1a ) considera imprescindvel o estabelecimento de limites materiais
de reviso; 2a) no admite limites materiais
de reviso; 3a) admite clusulas de limites
materiais, mas as considera suscetveis de
remoo, por meio da dupla reviso.
Para aqueles que se filiam primeira
corrente, o poder de reviso, porque poder
constitudo, no pode ir contra aquilo que o
poder constituinte originrio estabeleceu
como fundamental, devendo respeitar os
preceitos que, explicitando uma proibio,
denotam a conscincia da idia de Direito,
do projecto ou do regime em que se corporiza (MIRANDA, 1988, p. 166).
Para os adeptos da segunda corrente,
no h diferena entre poder constituinte e
poder de reviso. Ambos so a expresso
da soberania do Estado e exercidos por representantes do povo. Tambm no h dife206

rena entre normas constitucionais originrias e supervenientes, porque o importante


que compem a Constituio formal. Assim, vale a regra geral da revogabilidade das
normas anteriores pelas posteriores.
Os que seguem a terceira corrente entendem que as normas de limites materiais de
reviso podem ser modificadas e at mesmo
revogadas. Com isso, estaria aberto o caminho para, aps esse primeiro passo, serem
removidos os prprios princpios correspondentes aos limites (MIRANDA, 1988,
p. 168). Para estes, as clusulas de limites
materiais, enquanto estiverem em vigor, so
de observncia obrigatria; porm, tais como
as demais normas constitucionais, podem
ser objeto de reviso.
Sem admitir explicitamente que se filia
terceira corrente, Jorge MIRANDA (p. 173),
porm, no atribui valor absoluto s clusulas de limites explcitos, afirmando que
tais clusulas devem ter uma interpretao
objetiva e atual, nada impedindo que o processo de reviso no a reviso seja utilizado para uma transio constitucional.
Para sustentar sua posio, diz que h diferentes categorias de limites: umas que incluem princpios fundamentais; outras que,
embora abrangidas pelos limites materiais,
no se identificam com a essncia da Constituio material (p. 176). Como por trs do
poder de reviso est latente o poder constituinte originrio, aquele pode converter-se
neste e ser reconhecido como tal (p. 195-196).
Em sentido diverso o entendimento de
Paulo BONAVIDES (2001, p. 179), que sustenta no ter o poder revisor competncia
para modificar o prprio sistema de reviso. Segundo ele, somente o poder constituinte originrio pode alterar o procedimento
de reforma da Constituio. Essa a posio seguida pela maioria dos publicistas,
entre os quais Carl SCHMITT (1996, p. 114).
3.4.2. Limites materiais explcitos e
implcitos
Os limites materiais explcitos so aqueles contidos em clusulas da Constituio
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que limitam a competncia do poder revisor. Essas clusulas, quanto ao alcance,


podem ser gerais ou individualizadoras de
certos princpios; e, quanto ao objeto, podem
abranger toda e qualquer matria constitucional. Jorge MIRANDA (1988, p. 155-156)
inclui uma terceira classificao, atinente
natureza das clusulas de limites, afirmando que elas podem ser especficas da reviso constitucional ou do prprio poder constituinte originrio, na medida em que este
tambm tem suas limitaes.
Os limites materiais implcitos so aqueles contidos e identificados ao longo do texto
constitucional, decorrentes dos princpios, do
regime e da forma de governo adotados. Para
Paulo BONAVIDES (2001, p. 178), tais limitaes so basicamente aquelas que se referem extenso da reforma, modificao
do processo mesmo de reviso e a uma eventual substituio do poder constituinte derivado pelo poder constituinte originrio. Assim, no possvel, por exemplo, a
reviso total da Constituio, embora no
haja clusula a respeito, ou a remoo de um
simples artigo que, no obstante, abale os alicerces de todo o sistema constitucional. Em
hipteses como essas, configura-se o que se
convencionou chamar de fraude Constituio, porque, apesar de a forma ser observada, altera-se o fundo ou a base dos valores professados (BONAVIDES, 2001, p. 179).

4. Conseqncias da inobservncia
dos limites do poder constituinte
originrio e reformador
Para aqueles que adotam entendimento de
que o poder constituinte originrio est sujeito
tambm a limites, a preterio destes equivale a
uma revoluo. No que se refere ao poder revisor, uma lei de reviso que estabelea normas contrrias a princpios constitucionais
abrangidos pelos limites materiais, explcitos ou implcitos, ou que insira no texto constitucional, como limites materiais expressos, princpios que se choquem com os princpios fundamentais materialmente inconstitucional.
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5. Consideraes finais
O poder constituinte, tal como o concebemos hoje, tem como titular a nao, devendo ser a expresso da vontade comum,
positivada na Constituio. Quando originrio, tem natureza poltica; quando derivado, sua natureza jurdica.
H divergncias na doutrina sobre os limites do poder constituinte originrio. Enquanto alguns defendem que ele soberano, sujeito apenas a limitaes por ele prprio estabelecidas, outros sustentam que
encontra limites no Direito natural.
No que toca ao poder constituinte derivado, identificam-se trs tipos de limitaes,
quais sejam: limitaes temporais, limitaes
circunstanciais e limitaes materiais. O foco
das divergncias existentes se situa nessas
ltimas, havendo, nos extremos, aqueles que
as defendem com fervor, no admitindo que
sejam desrespeitadas em nenhuma hiptese,
e aqueles outros que sustentam no ser possvel a existncia de normas insuscetveis de
reviso. Numa posio intermediria, esto
os que toleram as limitaes materiais, mas
apregoam a possibilidade de serem removidas, por meio da dupla reviso. Ao lado das
limitaes materiais expressas, admite-se a
existncia de limites implcitos.
A revoluo apontada como equivalente ao desrespeito aos limites do poder constituinte originrio e a inconstitucionalidade material, o resultado de uma norma que
no atente para os limites do poder revisor.

Bibliografia
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional.
11. ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
BRASIL. Constituio (1891). Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1986.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988.

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ESTADOS UNIDOS DA AMRICA (1787). Constituio dos Estados Unidos da Amrica. Braslia, DF:
Senado, 1987.

SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Traduo


de Francisco Ayala. 2. reimpresso. Madrid: Alianza, 1996.

MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional.


2. ed. rev. Coimbra: Coimbra Editora, 1988. t. II.

SIEYS, Emmanuel. A constituinte burguesa. 2. ed.


Rio de Janeiro: Liber Juris, 1988.

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