TTULO Vil

PROCESO DE ACCIN POPULAR

Antecedentes
En el Derecho Romano, segn el libro 47,
Ttulo 23, Ley 1 del Digesto, exista una actio
popularis, pretorias y penales para amparar los
derechos propios del pueblo. Toda persona
libre poda ejercer una accin penal contra la
perpetracin de delitos que atacaban bienes
directamente relacionados con intereses sociales
o con hechos que interesaban a toda la
comunidad.
En el Per su primer antecedente es la
Constitucin de Cdiz de 1812. El artculo 255
de esta Constitucin dispona: El soborno, el
cohecho y la prevaricacin de los magistrados
y jueces producen la accin popular contra los
que la cometan.
Orgenes
La Carta fundacional del Per tuvo en cuenta
las disposiciones de 1< Constitucin gaditana,
pero fue ms generosa en sus alcances. No sol
previo la accin popular contra los jueces por el
delito de soborno, cohe cho y prevaricato, sino
que ampli su mbito de proteccin contra la fes
tinacin de los trmites judiciales o su suspensin,
as como en defens. de la libertad personal y la
seguridad de domicilio contra el procedimien to
judicial ilegal. El artculo 109 de la Constitucin
de 1823 estableen Producen accin popular 20
contra los jueces el soborno, la prevaricacii el1
cohecho, la abreviacin o suspensin de las
formas judiciales, el proct dimiento ilegal contra la
libertad personal y la seguridad de domicilio'
No es esta accin popular la formulacin

embrionaria del hbe< coipus del 21 de octubre

de 1897? Falta en este punto la ayuda de la hi
toria constitucional para afirmar lo que todava
puede ser una simple ii tuicin, ni siquiera una
hiptesis. Lo cierto es que mutatis mutandis I
Constituciones de 1828,1834 y 1839 la reprodujeron ms o menos con el
mismo mbito de proteccin(25).

No es exacto entonces lo que se ha venido afirmando doctrinaria, mente,

en el sentido de que la accin popular tiene su carta de naturaleza en la
Constitucin de 1920 ni que sus orgenes se limiten a un control de
naturaleza estrictamente jurdico-penal, destinado a formular denuncias
contra autoridades, judiciales o administrativas, que cometan delitos contra
los deberes de funcin.
Hay en la accin popular de las Constituciones decimonnicas una
intencin de proteger, en esta primera fase -constituciones de 1823,1828,
1834 y 1839- la libertad personal y la seguridad del domicilio.
Pero con la aprobacin de la Constitucin de 1856, la accin popu lar
sirve para proteger ya no solo la libertad personal y la seguridad del
domicilio, sino todos los derechos constitucionales, llamados por entonces
garantas individuales en la fraseologa de la poca. As, por ejemplo, el
artculo 131 de la Constitucin de 1956 tena sealado:
Producen accin popular contra los Magistrados y Jueces:
1.

La prevaricacin.

2.

El cohecho.

3.

La abreviacin o suspensin de las formas judiciales.

4.

El procedimiento ilegal contra las garantas individuales.

No es casual la extensin de la accin popular a la proteccin de todos los derechos

constitucionales frente a la actuacin ilegal de los jueces. La ampliacin de la20accin
1

popular para la proteccin de las garantas individuales se condice con la clusula

de supremaca constitucional

(25) Constitucin de 1828: "Art. 130.- Producen accin popular contra los Jueces el prevaricato, el cohecho, I
abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad personal y segunda

de domicilio".
Constitucin de 1834: Art. 129.- Producen accin popular contra ios Magistrados y Jueces, el soborno,!
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contj la
seguridad personal y la del domicilio".
Constitucin de 1839: Art. 131.- Producen accin popular contra los magistrados y Jueces, el soborno,
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal cora la
seguridad personal, y la del domicilio".

20
1

por primera vez consagrada en el Per en el artculo 10 de la Constitucin de

1956: Es nula y sin efecto cualquiera ley en cuanto se oponga a la
Constitucin.
Es esta segunda fase en la evolucin constitucional de la accin popular la
que explica los postulados de las constituciones peruanas del siglo XX. En
efecto, tanto la Constitucin de 1860 como la carta de 1867 repiten idntico
precepto. Tambin la propia Constitucin de 1920, aunque esta ltima agrega una
referencia muy clara a la posibilidad de su interposicin cuando exista violacin
judicial del derecho a ser juzgado en un plazo razonable*26*.
La Constitucin de 1933 signific un vuelco en la concepcin de la accin
popular. El constituyente del 32, influenciado por los efectos perniciosos de la
dictadura de Legua, estructur un sistema constitucional antipresidencialista. En
esa perspectiva su artculo 231 detall la accin popular no solo como un medio
para denunciar los delitos cometidos por los jueces en el ejercicio de sus
funciones, sino que lo ampli para denunciar los ilcitos penales contra la
ejecucin de las resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del Poder
Ejecutivo*27*.
Es en esa lgica antipresidencialista que la accin popular trastoca su
frmula histrica y tradicional, para convertirse en una accin de control de
constitucionalidad de las normas infralegales. El artculo 133 de la Constitucin
de 1933 puntualizaba: Hay accin popular ante el Poder Judicial contra los
reglamentos y contra las resoluciones y decretos gubernativos de carcter general
que infrinjan la Constitucin o las leyes, sin peijuicio de la responsabilidad
poltica de los Ministros. La ley establecer el procedimiento judicial
correspondiente.
La innovacin, como puede apreciarse, est llamada a controlar la
constitucionalidad y la legalidad de las normas emitidas por el Poder Ejecutivo
pero con la clara intencin de hacer responsable poltico al

(26)

(27)

Constitucin de 1920: Alt 157.- Producen accin popular contra los Magistrados y Jueces, la prevaricacin, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de les formas judiciales, el procedimiento ilegal contra las garantas
individuales y la prolongacin indebida da los procesos criminales'.
Constitucin de 1933: Art. 231Hay accin popular para denunciar los delitos contra ios deberes de funcin y
cualesquiera otros que cometan los miembros del Poder Judicial en el ejercicio de sus funciones. Tambin la hay
para denunciar los delitos contra la ejecucin de las resoluciones judiciales, que cometan los funcionarios del
Poder Ejecutivo".

2071

Ministro del respectivo sector. El nuevo enfoque se explica en perspec. tiva

histrica. En muchas oportunidades el rgimen de Legua haba dictado un
sinnmero de reglamentos y decretos que infringieron la Constitucin y las
leyes, lo que haca necesario limitar la actuacin normativa del Poder
Ejecutivo(28).
Sin embargo, la norma constitucional estuvo vigente pero no rigi. La
accin popular que se reglament solo treinta aos despus, cuando el 25 de
junio de 1963 se aprueba la Ley Orgnica del Poder Judicial, puntualizaba
en su artculo 7: La accin que concede el artculo 133 de la Constitucin,
se ejercitar ante el Poder Judicial y se sustanciar en la va ordinaria, como
proceso de puro derecho, con la intervencin del Procurador General de la
Repblica en representacin del Estado.
Antes de la aprobacin de esta Ley, el Poder Judicial declaraba la
improcedencia de la accin popular alegando su falta de reglamentacin.
Despus de su aprobacin se denegaron los procesos de accin popular bajo
el argumento de que el accionante no tena un inters legtimo para obrar.
De este modo la jurisprudencia del Poder Judicial desdibujaba la naturaleza
jurdica de un instrumento procesal de enormes potencialidades.
Hasta la llegada de la Constitucin de 1979, en consecuencia, el
proceso de accin popular, exista en el papel pero no en la realidad. Es con
esta Constitucin que la incorpora entre las garantas constitucionales
orientadas a la defensa objetiva de la Constitucin- y con la aprobacin de
la ley que reglamentaba su tramitacin, la Ley N 24968, hoy derogada por
el Cdigo Procesal Constitucional, que la accin popular adquiere su
verdadera gravitacin constitucional como una efectiva herramienta al
servicio de la defensa jurdica de la Constitucin y la Ley.
La Constitucin de 1993 no hizo ms que repetir lo que la Constitucin
del 79 haba establecido, salvo que dej a disposicin del legislador decidir si
su interposicin tendra lugar ante el Tribunal Constitucional o ante el
Poder Judicial. El Cdigo Procesal Constitucional ha preferido la tradicin
a la innovacin y ha dispuesto que el rgano
(28) Cfr. BLUME, Ernesto. El control de constitucionalidad en el Per. Antecedentes, desarrollo y perspectivas
En: Derecho Procesal Constitucional. Tomo 1, 2* edicin. Jurista Editores. Lima, 2004, p. 236.

competente y a
Poder Judicial.

exclusividad para conocer de los procesos de accin popular es el

Caractersticas del proceso de accin popular

La Constitucin de 1993 que lo recoge en el inciso 5 de su artculo 200 lo configura en
los siguientes trminos:
Hay accin popular que procede por infraccin de la Constitucin y de la Ley, contra
los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
Como se observa de las disposiciones constitucionales, la accin popular tiene las
siguientes caractersticas:
a)

Es una defensa no solo de la Constitucin sino tambin de la Ley.

b)

Procede contra los reglamentos, las normas administrativas, resoluciones y decretos.

c)

Estos reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos tienen que ser de

alcance general, es decir, no proceden contra actos de ejecucin revestidos de una
aparente legalidad cuyas consecuencias no trascienden ms all de la esfera personal,
concreta y especfica.

d)

No importa la autoridad de la que emana, pudiendo tratarse de un funcionario pblico

del gobierno central, regional o local.

e)

Es un proceso de carcter jurisdiccional que se entabla ante el Poder Judicial.

Concepto o denicin del proceso de accin popular

El proceso de accin popular es el que tiene por objeto defender la supremaca de la
Constitucin y se dirige a impugnar mediante accin interpuesta por cualquier persona, la
validez de las normas generales que infringen la Constitucin y/o la ley por la forma o por
el fondo, total o parcialmente, lo que se declara mediante sentencia de efectos generales y
con declaratoria de nulidad (ex tune, pro praetrito) o de anulabilidad

(ex nunc, pro futuro), segn decisin del rgano jurisdiccional el que en
todo caso, deber determinar sus alcances en el tiempo.
Legitimacin procesal activa

El proceso de accin popular puede ser interpuesto por cualquier

persona, natural o jurdica sin necesidad de demostrar que se tiene inte,
res legtimo o directo.
Legitimacin procesal pasiva

El legitimado pasivo es el rgano estatal. Bien se trate del Gobierno central, regional o local que emiti la norma con alcances generales.
Se hallan incluidos no solo los organismos a los que la Constitucin
Poltica y las leyes confieren autonoma, sino tambin las empresas
del Estado cuando en la prestacin de servicios pblicos aprueban
directivas de carcter general. Tambin deben tenerse como
legitimados pasivos los programas y proyectos del Estado quienes
sern representados por su respectivo titular.

rgano competente
El rgano competente es el Poder Judicial. En primera instancia lo
pueden ser: a) la sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte
Superior del distrito judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la
norma objeto de la accin popular es de carcter regional o local; b) la sala
correspondiente de la Corte Superior de Lima en los dems casos.
En segunda instancia la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema es el rgano competente.

Plazo para la interposicin de la demanda

El plazo para interponer la demanda es de cinco aos que empiezan a
contarse desde el da siguiente de publicada la norma, a diferencia de lo que
estableca la derogada Ley N 24968 donde el plazo se computaba a partir del
da de la publicacin de la norma.

Formalidades o requisitos de la demanda

La demanda se presenta por escrito. Lleva firma de abogado y debe
contener cuando menos los siguientes datos y anexos:

v La designacin de la sala ante quien se interpone, a]

jv El nombre, identidad y domicilio del demandante.
c

\ La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma objeto del

proceso.

d)

El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas constitucionales

y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto del proceso.

e)

Copia simple de la norma objeto de proceso precisndose el da, mes y ao de su

publicacin.

f)

Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.

g)

La firma del demandante o de su representante o de su apoderado.

Inadmisibilidad e improcedencia de la demanda

Es inadmisible la demanda que no contiene algunos de los requisitos exigidos por

el Cdigo. La Sala tiene un plazo de cinco das para declararla. En cuanto a los plazos,
se establece una diferencia en relacin con la legislacin derogada. El Cdigo guarda
silencio y dispone que si la sala declara la inadmisibilidad, debe precisar el requisito
incumplido y el plazo para subsanarlo. Antes del Cdigo era la ley y no la sala la que
dispona que el tiempo para subsanar la inadmisibilidad era de tres das.
Si la sala declara la improcedencia de la demanda y la decisin es apelada, la
resolucin se pone en conocimiento de la parte demandada. La improcedencia ataca un
requisito de procedibilidad que impide la constitucin de una relacin procesal
jurdicamente vlida. No es exequible la demanda que se interpone vencido el plazo
para solicitar la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma; tampoco si se impugna
una disposicin con rango de ley o una que no tiene carcter general.
Acumulacin objetiva
Si varias personas han demandado por separado una misma norma, procede la
acumulacin de los procesos, de oficio o a pedido de parte.

2111

Sentencia
La admisin a trmite de la demanda no suspende la
vigencia de la norma que es objeto de control. En
consecuencia, tampoco es posible solicitar medidas cautelares
antes o junto con la demanda de accin po. pular. Sin
embargo, estas pueden ser concedidas si la sentencia de

primera instancia declara fundada la demanda. La medida

cautelar consiste en suspender la eficacia de la norma
impugnada.

Por disposicin del artculo 81 del Cdigo Procesal

Constitucional, la sala, bien sea de primera o de segunda

instancia, puede determinarla nulidad de la norma, es decir,
con efecto retroactivo, si es que la demanda ha sido
declarada fundada.

En todo caso, se trata de una facultad que est a disposicin

del juzgador, quien deber sealar en cada caso cules son los
efectos de su sentencia en el tiempo (pro praeterito o pro
futuro, nulidad o anulabili- dad; sentencia declarativa o
constitutiva).

La sentencia tiene la autoridad de cosa juzgada una vez que ha

que- | dado firme. Por consiguiente, vincula a todos y tiene efectos
generales desde el da siguiente a la fecha de su publicacin.
Si la demanda ha sido desestimada por quebrantamiento
de forma, la norma impugnada puede volver a ser
cuestionada por razones de fondo, pero siempre que se
interponga en el plazo de ley. Recurdese que el auto que
declara la prescripcin de la pretensin tiene la misma autoridad de cosa juzgada (inciso 13 del artculo 139 de la

Constitucin).

La Sala puede extender la declaratoria de ilegalidad o

inconstitu- cionalidad de una norma infralegal que no ha sido
objeto de la demanda si es que guarda conexin con la
norma impugnada (relativizacin del principio de
congruencia).

Si es que no se interpone recurso de apelacin contra la

sentencia que declara fundada la demanda, el artculo 95 del
Cdigo Procesal Constitucional dispone la elevacin en consulta
de los autos a la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema. El dispositivo tiene como finalidad garantizar la
unidad interpretativa del ordenamiento jurdico y constituye una
garanta ms de su regularidad.

Conclusin del

proceso por sustraccin de materia

El proceso de accin popular no puede concluir por

conciliacin, abandono ni allanamiento del demandado.
nicamente finaliza con sentencia firme que declara la
demanda fundada o infundada, en todo o en parte. Tambin
por resolucin judicial firme que declara la improcedencia por
sustraccin de materia. Esta ltima posibilidad se presenta
cuando la norma que es objeto de impugnacin ha sido derogada
por una norma posterior de igual o mayor jerarqua.
Es un error sostener -como lo hace un sector de la
doctrina- que el demandado pueda allanarse a la
pretensin del demandante. En le procesos de

el rgano emisor no
puede re
ilegalidad de
la norma, ni comprome
el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional pueden decidir si la norma es o no constitucional,
legal o ilegal.
primaca de la Constitucin
conocer la inconstitucionalidad o
terse a derogarla, ya que solo

LEGITIMACIN

PMtsf

La demanda de accin popular puede ser

interpuesta por cualquier persona.
CONCORDANCIAS:
C.;
art. 159.1.
C.P.C.:

art. IV.

Exgesis_________________________

A diferencia de la accin de inconstitucionalidad que solo puede I ser

interpuesta, de conformidad con el artculo 203 de la Constitucin, por el Presidente
de la Repblica, el Fiscal de la Nacin, el Defensor del Pueblo, el 25 % del nmero
legal de congresistas, cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones, los Presidentes de las regiones, los alcaldes provinciales, los
colegios profesionales en materias de su especialidad o el 1 % de ciudadanos si se
trata de una ordenanza municipal, en el proceso de accin popular la legiti macin
activa recae en cualquier persona. Por consiguiente, son titulares de la accin los
ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos, los extranjeros con
residencia en el Per, las personas jurdicas o constituidas en el pas a travs de sus
representantes legales, entre otros.
En efecto, la primera accin popular interpuesta en el marco de la derogada
Ley N 24968 fue incoada por una asociacin civil, la Asociacin Nacional de
Retirados de las Fuerzas Policiales, contra un artculo de un reglamento aprobado
por decreto supremo. Lo que quiere decir que la expresin persona no solo abarca a
las naturales sino tambin a las jurdicas.
Ms bien, lo que cabe plantearse es si el Ministerio Pblico todava est
legitimado para interponer la accin popular en defensa de la legalidad de acuerdo
con su atribucin constitucional establecida en el inciso 1 del artculo 159 de la
Constitucin, que es el de promover de oficio, o a peticin de parte la accin
judicial en defensa de la legalidad y de los intereses pblicos tutelados por el
derecho. El artculo 4 de la

24968 se lo conceda y lo hizo as porque entenda que

formaba rte de sus atribuciones constitucionales, en
consecuencia nos parece e no existe obstculo para que
pueda plantearlo si lo cree oportuno, !ese a que se trata de
una entidad pblica y no de una persona. Asimis- JQ

recurdese que bien puede aplicarse en forma supletoria

el artculo jVdel Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Civil: El proceso se promueve solo a iniciativa de parte,
la que invocar inters y legitimidad para obrar. No
requieren invocarlos el Ministerio Pblico, el procurador
oficioso ni quienes defienden intereses difusos.

Jurisprudencia__________
1.

El proceso constitucional de accin popular puede ser emprendido por

cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne
le afecte o no, pues procede ante un supuesto que peijudique a la colectividad. Es decir, a travs de este proceso se reconoce la posibilidad de que
cualquier ciudadano defienda un inters que no le concierne como simple
particular, sino como miembro de una determinada colectividad. Por lo tanto, el proceso constitucional de accin popular est pensando en una suerte
de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administracin
Pblica y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante
su actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitucin"

A.P. N 3257-2009, Lima, Sala de Derecho

Constitucional y Social, fundamento cuarto).
(Exp.
2.

A travs de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defienda un inters que no le concierne como simple particular, sino
como miembro de una determinada colectividad.
El proceso constitucional de accin popular est pensado en una suene de
control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administracin Pblica y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la
actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitucin"

(Exp. A.P, N 3814-201Oy Sala de Derecho Constitucional y

Social Per- manentef fundamento octavo).

3.

El proceso constitucional de accin popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma
se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que

que

(Exp. A.P. N 127-2010, Lima,

Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento primero).
peijudique a la colectividad"

4. Si bien nuestra Constitucin establece en su artculo 203 los sujetos que

tienen legitimidad extraordinaria para interponer la demanda de inconstitucionalidad, no sucede as con la demanda de accin popular cuya legitimidad se sustenta en el artculo 84 de la Constitucin Poltica del Estado,
el cual precepta que: La demanda de accin popular puede ser
interpuesta por cualquier persona. Como se aprecia, la norma no hace
ninguna distincin respecto del sujeto legitimado para interponer la
presente accin, siendo posible que sea tanto una persona natural como
jurdica, de derecho pblico o no, por cuanto lo que se busca con este tipo
de procesos es salvaguardar la jerarqua normativa que la propia
Constitucin reconoce en su artculo 51; en tal sentido, el legislador, en su
desarrollo de ese precepto constitucional, no ha pretendido establecer una
legitimidad extraordinaria para este tipo de procesos, en funcin al bien
jurdico que se busca tutelar y a la participacin activa de todos los
sujetos involucrados para la proteccin de la jerarqua normativa
amparada en nuestra norma fundamental, razones por las cuales se debe
desestimar el recurso de apelacin propuesto, concedido con la calidad de
diferida, y confirma la resolucin que desestima la referida excepcin
(Exp. A.P. N 751-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y
Social Permanente, fundamento sexto).

La demanda de accin popular es de competencia exclusiva del

Poder Judicial. Son competentes:
1)
La Sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte
Superior del Distrito Judicial al que pertenece el rgano
emisor, cuando la norma objeto de la accin popular es de
carcter regional o local; y
2)
La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los
dems casos.

CONCORDANCIAS: L.O.P.J.:
ANTECEDENTES: Ley 24968: art. 10.

art. 40.

|/ Exgesis

Es este artculo una de las manifestaciones de la naturaleza mixta

de muestro sistema de jurisdiccin constitucional. Los procesos de accin
de inconstitucionalidad se tramitan en instancia nica y definitiva ante
le Tribunal Constitucional, en tanto que los procesos de accin popular
en doble instancia, pero solo ante el Poder Judicial para la declaracin
de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas inferiores a la ley.
La accin popular cautela la supremaca de la Constitucin y de la ley.
La Constitucin de 1933 tena establecido que la competencia en los
procesos de accin popular le corresponda al Poder Judicial. Tanto la
Constitucin de 1979 como la del 93 lo omitieron, pero las leyes procesales
que en su momento la desarrollaron ratificaron lo que ya parecia formar
parte de nuestra tradicin histrica. Frente al silencio del actual
documento constitucional, el Cdigo podra haber unificado la competencia relativa al control de constitucionalidad de las normas en el Tribunal Constitucional, lo que nos parece ms coherente, pero se prefiri la
tradicin a la innovacin. Con lo cual el control de constitucionalidad y
legalidad de las normas de carcter general inferiores a la ley queda a
cargo del Poder Judicial.
2171

ART. 85

EXQESIS DEL CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

El procedimiento, como se observa, no se inicia en el juzgado

especializado sino ante la Sala de la Corte Superior del distrito
judicial que corresponda. La ley establece la competencia judicial
previendo dos situaciones: a) que es competente para tramitar la
accin popular, la Corte Superior del distrito judicial al que
pertenece el rgano emisor cuando la norma es de carcter regional o
local; b) que en los otros casos la sala competente ser la de la Corte
Superior de Lima.
La competencia se determina en razn de la ubicacin
territorial del rgano que emite la norma impugnada de
inconstitucionalidad o de ilegalidad. Pero tambin se alude a una
competencia por razn de la materia. El artculo 85 dice la Sala
correspondiente por razn de la materia. Se entiende, en este caso,
que si la norma impugnada es de naturaleza penal la sala competente
ser la penal, la sala civil para las materias de esa clase y as
sucesivamente. En los casos en que no haya sala establecida para la
materia, lo ser la civil supletoriamente.
Como el proceso de accin popular procede contra cualquier
autoridad, no debe entenderse que las Salas de la Corte Superior del
distrito judicial correspondiente solo son competentes frente a las
normas que emanan del gobierno regional o local. Somos de la
opinin que si se trata de un rgano emisor con ubicacin territorial
en un determinado gobierno regional o local sin que forme parte de
su estructura orgnica ni administrativa, pero que el radio de accin
de su normativa no traspasa la circunscripcin territorial
correspondiente, la sala competente es la del distrito judicial que
corresponde, entendindose en estos casos que la de Lima tiene
naturaleza residual.

A Jurisprudencia

1. En nuestro sistema de jurisdiccin

constitucional, corresponde al Poder Judicial
el conocimiento de los procesos de accin
popular (Exp. A.P. N 2342-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y
Social Permanente, fundamento stimo).

121
8

2. El dispositivo precitado dertermina a su

vez la competencia funcional, territorial y

ART. 85

EXQESIS DEL CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

por materia en cuanto a los procesos de

accin popular pues establece que a)
nicamente las Salas Superiores podrn
conocer, en primer instancia, dichos
procesos; b) cuando la norma es emitida por
un rgano

121
9

[CESO DE ACCIN POPULAR

ART. 86

regional o local el proceso ser conocido por la Sata correspondiente del

distrito judicial al que pertenece el referido rgano, y en los dems casos,
esto es, cuando las normas no sean emitidas por un rgano regional o local,
el proceso deber conocerlo la Sala correspondiente de la Corte Superior
de Justicia de Lima; c) la Sala Superior que deba conocer el proceso ser
aquella especializada en la materia sobre la cual trate el reglamento,
norma administrativa o resolucin de carcter general impugnados,
comprensin que se extrae del texto mismo del artculo 85 precitado
cuando en los dos supuestos que establece se refiere a la Sala
correspondiente (Exp. A.P. N 3471-2010, Lima, Sala de Derecho

Constitucional y Social Permanente, fundamento octavo).

T
DEMANDA

HHBHHI
La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes datos
y anexos:
La designacin de la Sala ante quien se interpone.
El nombre, identidad y domicilio del demandante.
La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de
la norma objeto del proceso.
El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o
normas constitucionales y/o legales que se suponen
vulneradas por la que es objeto del proceso.
Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el
da, mes y ao de su publicacin.
Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.

1)
2)
3)
4)

5)
6)
7)

CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: art. 91.

C.P.C.:

art. 424.

ANTECEDEN
TES: Lay 24968: art.
11.

Exgesis
Como en cualquier proceso, la demanda debe estar bien
planteada y para ello debe estar redactada con orden y claridad, en
estilo sencillo, sin galimatas ni errores de sintaxis. Como cabeza de
proceso, la demanda debe contener elementos mnimos de
admisibilidad.
La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes
datos y anexos:
1. La designacin de la sala ante quien se interpone

Con el objeto de establecer la competencia en razn del

territorio y la materia (juez competente).
12
12

2. El nombre, identidad y domicilio del demandante

Elemento indispensable para definir la relacin jurdica procesal vlida
(legitimado activo).

3. La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la

norma objeto del proceso
Con el mismo objeto que el inciso anterior. Hay que establecer la relacin
jurdica procesal vlida y es de necesidad, como es obvio, emplazar a la otra
parte en el proceso si la demanda cumple con todos los requisitos de forma
(legitimado pasivo).

4. El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas

constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que
es objeto del proceso
La demanda que no seala con precisin y exactitud la norma o las
normas que se suponen vulneradas sern declaradas inadmisibles, porque el
petitorio no est completo y es impreciso.

5. Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da,

mes y ao de su publicacin
Requisito de forma que se entiende necesario para facilitar a la sala
correspondiente, sobre todo en los lugares apartados de Lima, la norma que es
objeto de impugnacin, a fin de que pueda ser evaluada en su legalidad o
constitucionalidad. La copia simple no debe entenderse como una prueba sino
como un simple anexo exigido por la ley.

6. Los fundamentos en que se sustenta la pretensin

Los fundamentos son siempre de puro de derecho, por la naturaleza
propia del proceso, que supone un control abstracto de constitucionalidad y/o de
legalidad.

7. La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado

El proceso de accin popular, a diferencia de lo que acontece con el hbeas
Corpus y el hbeas data, requiere de patrocinio de abogado que

autoriza el escrito de la demanda, acompaada tambin de la firma del

demandante o de su representante o apoderado.
Adicionalmente, a la demanda se deben acompaar las copias que
sean suficientes con la finalidad de emplazar al rgano emisor una vez que
se haya declarado su admisibilidad.
12
12

h Jurisprudencia_______________________________________________

1. (INCISO 4) El cuestionamiento de la norma

materia de examen puede ser tanto de carcter
formal como sustantivo, esto es, que la
argumentacin por la cual se considera que una
disposicin atenta contra la Constitucin y la
Ley puede ser que no se hayan respetado las
reglas establecidas para su aprobacin y
promulgacin; o que su contenido no se
encuentre acorde con su parmetro de control
(Exp. A.P. N 860-2011, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente, fundamento
segundo).
2. (INCISO 6) No solo es preciso que se
identifique las disposiciones de la norma
impugnada que atenta contra la legalidad y/o
inconstitucionalidad de la norma jurdica
vulnerada, sino que adems deben detallarse los
argumentos jurdicos constitucionales, por los
que a juicio del demandante, se debera
expulsar la mencionadas disposiciones del
ordenamiento jurdico (Exp. A.P. N 11282011, Lima, Sala de Derecho Constitucional y
Social Permanente, fundamento cuarto).

12
12

PLAZO
H ARTCULO 87
El plazo para interponer la demanda de accin popular prescribe a
los cinco aos contados desde el da siguiente de publicacin de la
norma.

CONCORDANCIAS: C.P.Ct:
ANTECEDENTES:

arts. 5.10, 88.

Ley 24968: art. 6.

Exgesis
El artculo 6 de la derogada Ley N 24968 sealaba que la accin
popular prescriba a los cinco aos contra normas violatorias de la Constitucin y a los tres aos contra normas que contravenan la ley. En ambos casos, los plazos comenzaban a contarse a partir del da de la publicacin de la norma cuestionada. La razn para el cambio es obvia. La
violacin de una ley por parte de un reglamento o norma infralegal, de
carcter general, es tambin en esencia inconstitucional, ya que contradice el principio de jerarqua normativa establecida en el artculo 51 de la
Constitucin.
El Cdigo nos trae dos diferencias. En primer lugar unifica en cinco
aos el plazo de prescripcin, bien se trate de normas que contradicen la
Constitucin, o bien de aquellas que contravienen la ley. En segundo
lugar, el llamado plazo de prescripcin no corre desde el da de la
publicacin, sino que empieza a contarse desde el da siguiente de la
publicacin de la norma cuestionada.
El Cdigo vuelve a repetir el error de llamar prescripcin a lo
que es en realidad un plazo de caducidad, porque el cumplimiento del
tiempo sealado para interponer la demanda no solo extingue el derecho sino tambin la accin.

2231

ADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA

HBflBHI

Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisin dentro de un

plazo no mayor de cinco das desde su presentacin. Si declara la
inadmisibilidad, precisar el requisito incumplido y el plazo para
subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisin fuese apelada,
pondr la resolucin en conocimiento del emplazado.

CONCORDANCIA
S: C.P.CL: arts. 5.10, 86, 87.
C.P.C.:

arts. 426, 427.

ANTECEDEN
TES: Ley
24968: art. 12.

Exgesis

El Cdigo establece que la Sala resuelve la admisibilidad del proceso de accin

popular en un plazo que no puede exceder de cinco das contados desde la
presentacin de la demanda. La admisibilidad se dirige a prevenir el cumplimiento de
los requisitos formales de la demanda, conforme lo establece el artculo 86: a) juez
competente; b) identificacin y domicilio del legitimado activo; c) identificacin y
domicilio del legitimado pasivo, que es el rgano emisor de la norma inconstitucional
o ilegal; d) el petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas (objeto del proceso); e) anexos
exigidos por la ley (copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da,
mes y ao de su publicacin); f) los fundamentos en que se sustenta la pretensin; g) la
firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado (Vid.
su- pra artculo 86).
El plazo para la subsanacin de la inadmisibilidad declarada puede variar segn
el criterio de la sala y teniendo en consideracin la dificultad de cumplir con el
requisito omitido. Como dice el Cdigo, la propia sala precisa el requisito incumplido
y establece hasta cundo el demandante puede subsanar el vicio o los vicios de forma.

En cuanto a la improcedencia. En el proceso de accin popular la

demanda debe ser rechazada de plano cuando concurren anlogamente
12 los mismos motivos que se establecen para el proceso de accin de
14 inconstitucionalidad en el artculo 104 del Cdigo: a) cuando se haya interpuesto vencido el plazo previsto en el artculo 87; b) cuando la Sala
hubiere desestimado una demanda sustancialmente igual en cuanto al

fondo; o c) cuando la Sala carezca de competencia para conocer la norma impugnada; d) tambin es improcedente la demanda que se interpone contra una norma que no es objeto de un proceso de accin popular;
y e) cuando ha habido sustraccin de materia. Por ejemplo, si la norma
ha sido derogada antes de emitirse sentencia, o cuando ha sido elevada a
rango de ley en virtud de una ley formal.
Como no puede ser de otro modo, la resolucin que declara la improcedencia debe estar debidamente motivada. Cuando la declaracin
de improcedencia es apelada se corre traslado al emplazado que no
puede ser otro que el rgano emisor de la norma. Pero debe tenerse en
cuenta lo que deja sentado el artculo 89 del Cdigo en su segundo y
tercer prrafo, que pensamos tambin es de aplicacin cuando se trata
de la apelacin contra la decisin que decreta la improcedencia. Lo
reproducimos textualmente: Si la norma objeto del proceso ha sido
expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se emplazar al
de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la
notificacin se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el
caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se
har al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado
en primer trmino. Si el rgano emisor ha dejado de operar,
corresponde notificar al rgano que asumi sus funciones.
A

Jurisprudencia
1. Supuestos de improcedencia
Se advierte que las pretensiones propuestas por el recurrente en el petide su demanda que esta es jurdica y materialmente imposible en
el presente proceso, toda vez que en el proceso de accin popular no puede
inaplicarse para un caso especifico, disposiciones que -a entender del recurrente- contravienen la Constitucin y/o la ley. Argumento que, adems,

torio

2251
no se encuentra desarrollado de manera clara y precisa por parte del recurrente, en
12 cuanto no realiza una motivacin de vinculacin directa entre las normas
14 cuestionadas, con las disposiciones legales y constitucionales que, a decir de su
parte, se encuentran siendo transgredidas, no observndose, por lo tanto, una

afectacin a la Constitucin o a la Ley, no cumpliendo la demanda entonces, con

ese requisito de procedibilidad.
El hecho de que la presunta afectacin provenga de resoluciones administrativas
expedida por el Pleno del Tribunal Constitucional no lo hacen pasible de un
proceso de accin popular en tanto la demanda no se encuentre diri gido a
cuestionar de manera abstracta la ilegalidad e inconstitucionalidad de la
disposicin cuestionada.
Mediante el proceso de accin popular, la persona no puede solicitar la proteccin
de su derecho individual en atencin a la afectacin por parte de un dispositivo
normativo, como si se tratara de un proceso constitucional de libertad, sino la
argumentacin debe centrarse en cmo dicha disposicin de rango inffalegal se
encuentra vulnerado tanto la Constitucin como la norma legal pertinente (Exp.

A.P. N 125-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social,

fundamento sexto, octavo y noveno).
En el caso que nos ocupa, el recurrente pretende no solo la revisin de un acto
administrativo que afecta solo su esfera personal, sino que adems, va accin
popular solicita se declare inaplicable una resolucin administrativa que afectara
supuestamente su derecho fundamental a la pensin, cuya va adecuada
es el proceso de amparo. En consecuencia, al no reunir la
demanda de accin popular los requisitos necesarios para su procedencia, por lo
que deviene en improcedente (Exp. A.P. N 1478-2011, Lima, Sala de

ratione materia

Derecho Constitucional y Social Permanente, fundamento cuarto).

El impuganado Acuerdo de Concejo N 0186-10 emitido por el Concejo
Provincial de Tacna nicamente resuelve aprobar por excepcin la compraventa
directa del inmueble de propiedad de la Municipalidad Provincial de Tacna
asignado para la ejecucin de un Programa Municipal de Vivienda destinado a
Vivienda Recreacional en el Area ubicada en el centro Poblado Boca del ro, que
corresponde a los predios inscritos en las fichas 33791 y 37116, sectores Los
Arenales y Los Hornos, por el valor de US$ 3.00 el metro cuadrado.
Que siendo ello as, dicha norma no constituye una norma carcter general en la
medida que no regula situaciones jurdicas de modo abstracto, pues est referida a
12 un caso particular o en concreto ya que solo aprueba una compraventa directa de
14 un inmueble; por lo tanto, la demanda deviene improcedente (Exp. A.P. N

1774-2011, Tacna, fundamento octavo y noveno)

PROCESO DE ACCIN
POPULAR

4.

Se advierte que el cuestionamiento a la reduccin de la

subvenbcin por responsabilidades directivas para autoridades o
funcionarios de las universidades pblicas incide en lo
expresamente previsto por el artculo 6 del Decreto de Urgencia
N 033-2005, de lo que se desprende que la pretensin contenida
en la presente demanda en buena cuenta est dirigida a que se
declare la inconstitucionalidad del artculo 6 del Decreto de Urgencia N 033-2005; norma que no resulta susceptible de ser
cuestionada a travs de un proceso de accin popular, sino por uno
de inconstitucionalidad, al tener rango de ley, de conformidad con
lo previsto en el artculo 200, inciso 4) de ia Constitucin Poltica
del Estado, por lo que deviene en improcedente la demanda
interpuesta (Exp. A.P. N 3627- 2010, Lima, Sala de Derecho

Constitucional y Social Permanente, fundamento stimo).

5.

12
14

Que, como puede verse del texto de la demanda, sintetizado en el

considerando tercero de la presente resolucin, el accionante
fundamenta su demanda en dos razones: a) la primera, referida a que
la norma impugnada, que establece como requisito para la inscripcin
y/o actualizacin en el Registro Nacional de Regentes y Directores
Tcnicos la copia simple del carn expedido por el Colegio Qumico
Farmautico vigente no determina la entidad que debe emitir el
referido carn; b) la segunda, referida a que dicho requisito
arbitrariamente niega la recepcin e inscripcin de qumicos
farmacuticos en el Registro de Regentes y Directores Tcnicos de la
Digemid, es contraria a normas constitucionales como el debido
proceso, la autonoma de los colegios profesionales y el derecho al
trabajo, as como al Decreto Ley N 25873, la Ley N 28173 y su
Reglamento (Decreto Supremo N 008-2006-SA).
Que, sin embargo, la primera alegacin no resulta admisible en
un proceso de accin popular como el presente, pues no se funda
en un supuesto de vulneracin de la ley o la Constitucin como
exigen los artculos 200 de la Constitucin y 76 del Cdigo
Procesal Constitucional glosados en el considerando quinto sino
en el hecho de haberse omitido sealar la entidad que debe

ART. 88

expedir el requisito que exige la norma impuganda, lo cual evidentemente no puede solventar una vulneracin de orden
constitucional o legal.
Que, en cuanto a la segunda alegacin, cabe sealar que tampoco
resulta admisible en un proceso de control de la jerarqua
normativa como el presente, pues; i) el demandante en ninguna
parte del escrito postulatorio sustenta la forma como la norma
vulnerada colisionara con el derecho al debido proceso y la
autonoma de los colegios profesionales, por ende, no existe la
posibilidad de que pueda verificarse la supuesta vulneracin
constitucional propuesta, conforme a las normas citadas en el
quinto considerando; y
22
71

si bien respecto a la supuesta vulneracin del derecho al

trabajo, el demandante seala que esta se producira al
impedrsele que pueda inscribirme y/o actualizarme en el
Registro de Regentes de la demandada, cabe sealar que
este Colegiado no advierte cmo la exigencia de la copia de
un carn emitido por el Colegio Qumico Farmacutico
pueda obstruir la inscripcin y/o actualizacin de un equipo
farmacutico como el demandante en el Registro de
Regentes que indica, y a travs de ello contravenir el derecho al trabajo; y ii) al denunciar la supuesta vulneracin del
Decreto Ley N 25873 y la Ley N 28173 y el reglamento de
este, el demandante no cumple siquiera con precisar cul es
el dispositivo especfico de tales leyes que la norma
impugnada y las contravenidas para determinar su
ilegalidad; adems, de no encontrarse el Reglamento de la
Ley N 28173 dentro del espectro de normas que el artculo
76 del Cdigo Procesal Constitucional determina como
pasibles de ser protegidas a travs del proceso de accin
popular (Constitucin y normas de rango legal) (Exp.
12
14

A.P.N 3965-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social

Permanente, fundamentos sexto, stimo y octavo).
6. Se advierte de la demanda interpuesta que la misma est

dirigida contra dos ordenanzas aprobadas por la

Municipalidad Distrital de Miraflores, a travs de las
cuales se aprob el Rgimen Tributario de los Arbitrios
Municipales, razn por la cual, tratndose de normas con
rango de ley, segn el citado artculo 200, inciso 4) de la
Constitucin, cualquier cuestionamien- to sobre su
constitucionalidad corresponde efectuarse a travs de un
proceso de inconstitucionalidad, deviniendo este proceso de
accin popular en improcedente al no corresponder a su
objeto (Exp. A.P. N 4163-2010, Lima, Sala de Derecho

Constitucional y Social Permanente, fundamento noveno).

7. Se advierte de las pretensiones propuestas por el
recurrente en el petitorio de su demanda que esta es jurdica y
materialmente imposible en el presente proceso, toda vez
que, primero las sentencias del Tribunal Constitucional no se
encuentran enmarcadas dentro de las disposiciones que
pueden ser materia de la presente accin conforme a las
disposiciones citadas en el considerando precedente y,
segundo, porque dichas sentencias no son recurribles por esta
va al conocer el Tribunal Constitucional en ltima y definitiva instancia las resoluciones denegatorias de hbeas
Corpus, amparo, hbeas data y accin de cumplimiento,
conforme lo establece el inciso 2) del artculo 202 de la
Constitucin.
Que, en ese sentido, se observa que lo propuesto por el
recurrente contraviene todo nuestro sistema jurdico procesal
en tomo al proceso de
accin popular, pretendiendo que, por esta instancia, se
reexamine lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la
sentencia antes aludida, lo que no es posible de ser
observado mediante la presente va (Exp. A.P. N 2323-

2009, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social,

fundamento sexto y stimo).
12
14

EMPLAZAMIENTO Y PUBLICACIN DE
LA DEMANDA
ARTCULO 89
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al rgano emisor de la
norma objeto del proceso y ordena la publicacin del auto admisorio, el
cual Incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda, por una
sola vez, en el diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en
Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial. Si la norma objeto del proceso ha
sido expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se
emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel
jerrquico, la notificacin se dirige al primero que suscribe el texto
normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el
emplazamiento se har al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al
que haya firmado en primer trmino.
Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al
rgano que asumi sus funciones.

CONCORDANC
IAS: C.P.Ct:
4DF.

ANTECEDENTES: Ley
24968: arts. 13, 14.

W Exgesis
Con este artculo y los que siguen a continuacin el Cdigo ingre sa a regular
propiamente la tramitacin del proceso de accin popular, aun cuando podra decirse que
el trmite se da inicio con la contestacin de la demanda.
En primer lugar, hay que emplazar al rgano emisor de la norma que es objeto
del proceso y publicar el auto admisorio. En correspondencia con la garanta del debido
proceso, este debe incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda. Pasco
Cosmpolis sostiene, y creemos que con razn, que el auto admisorio se publica con la
finalidad que la ciudadana resulte advertida de que se est cuestionando en la va
jurisdiccional la legitimidad constitucional y/o legal de una determinada norma,

123
0

PROCESO DE ACCIN POPULAR

ART. 86

y tenga precaucin al aplicarla en el futuro, porque de lo contrario podra no haberse

percatado que la norma en cuestin padece de posibles vicios que pueden dar lugar a su
posterior invalidacin*29^ La publicacin, con perdn de ser repetitivos frente a lo que
dice el Cdigo, tiene lugar por una sola vez en el diario oficial
si la
demanda se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si
aquella se promueve en otro distrito judicial. Por el principio de gra- tuidad, los gastos
de la publicacin corren por cuenta del Estado.

El Peruano

Una innovacin de la ley es la supresin de la participacin del Ministerio

Pblico como tercero. El fiscal puede ser parte en el proceso, ya i sea como legitimado
activo o pasivo, pero ya no emite dictamen previo a la sentencia como tercero
interviniente. La Ley N 24968 estipulaba que vencido el plazo para la contestacin de
la demanda, la Sala deba cursar oficio al fiscal para que dentro de un plazo no mayor de
diez das contados desde su recepcin, emitiera su respectivo dictamen. El oficio no
supona traslado del expediente. Su participacin no tena sentido y lo nico que
produca era dilacin innecesaria y peijudicial.
En lo dems que es regulado por la ley no requiere de mayor explicacin
porque se entiende desde su propia literalidad. Se trata de simples reglas para
determinar el legitimado pasivo. Cuando la norma ha sido emitida por dos rganos, se
emplaza al de mayor jerarqua. Si son de igual nivel, al que firm primero el texto
normativo. Cuando la norma emana del Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hace al
ministro que lo refrenda. Si firman varios, al que haya firmado primero. Y si el
igano ha dejado de operar, se notifica al que asumi sus funciones.
Pero todo esto no se trata ms que de un error. El emplazado tiene que ser el
procurador pblico que corresponde, cuando se trata de rganos o poderes sin personera
jurdica y los representantes legales o apoderados, cuando gozan de personera jurdica,
como sucede con los gobiernos locales y regionales. El control de constitucionalidad de
la norma no es un juicio intuito personae para juzgar la conducta de quien firm la
norma cuestionada, sino que es un proceso abstracto de constitucionalidad que se dirige
contra la propia norma en s. Es ella y no la
( 29) Citado por DANS ORDEZ, Jorge. La garanta constitucin*/ . 06. cifc, 1990. p-169.

2311

ART. 89

EXGESIS DEL CDIGO PROCESAL CONSTTUOO^

conducta del funcionario la que debe pasar, en la terminologa utilizada por Kelsen,
por la tasacin de su regularidad directa o indirecta con la Constitucin.

Hj Jurisprudencia
1. El rgano emisor sea el llamado a ser emplazado con la demanda por
cuanto de ella depende tanto que se hayan respetado las normas para su
promulgacin como el contenido que en ella se establece.
El igano emisor de la norma cuestionada es el destinatario natural
-como regla general- en todo proceso de accin popular, para que
exprese sus argumentos de defensa respecto a la legitimidad y
constitucionalidad de la norma impugnada (Exp. A.P. N 860-

2011, Lima, Sala de Derecho Constitucional y

Social Permanente, fundamento segundo y
cuarto).

2. A la luz de lo dispuesto en el artculo 89 del Cdigo Procesal

Constitucional, la parte demandada en los procesos de accin popular
corresponde al rgano emisor de la norma impugnada, previndose
nicamente para el caso de las normas expedidas por el Poder
Ejecutivo, el emplazamiento al Ministro que la refrend y si fuesen
varios, al que lo hizo en primer trmino (Exp. A.P. N

471-2011, Lima, Sala de Derecho Constitucional

y Social Permanente, fundamento sexto).

REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el
rgano remita el expediente conteniendo los informes y
documentos que dieron origen a la norma objeto del proceso,
dentro de un plazo no mayor de diez das, contado desde la
notificacin de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala dispondr
las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las
normas que as lo requieran.

CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:

arts. 88, 89.

ANTECEDENTES:
Ley 24968: art. 15.

? Exgesis_______________________________________________
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada Ley N 24698. e intuye que lo
que se persigue con una disposicin de esta naturaleza s el tomar conocimiento de
los motivos que llevaron al rgano emisor expedir la norma cuestionada. Pero parece
que en un procedimiento ue por su propia naturaleza es de puro derecho, los anexos
que pueden edirse de oficio resultan innecesarios.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el >lazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la otificacin del
auto admisorio.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva pertinentes
para los expedientes y las normas que as lo requieran, se entiende que ello solo es
posible cuando estn enjuego intereses pblicos, como la seguridad nacional, el
orden pblico, la salubridad o la intimidad personal, etc.
REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES ARTCULO
SO
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisoro que el rgano
remita el expediente conteniendo los informes y documentos que
dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no
mayor de diez das, contado desde la notificacin de dicho auto, bajo
responsabilidad. La Sala dispondr las medidas de reserva
pertinentes para los expedientes y las normas que asilo requieran.

CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:

arts. 88, 89.

ANTECEDENT
ES: Ley 24968: art. 15.

Exgesis
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada Ley N 24698. Se intuye que lo
que se persigue con una disposicin de esta naturaleza es el tomar conocimiento de los
motivos que llevaron al rgano emisor a expedir la norma cuestionada. Pero parece que
en un procedimiento que por su propia naturaleza es de puro derecho, los anexos que
pueden pedirse de oficio resultan innecesarios.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el plazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la notificacin del auto
admisoro.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva pertinentes para
los expedientes y las normas que as lo requieran, se entiende que ello solo es posible
cuando estn enjuego intereses pblicos, como la seguridad nacional, el orden pblico, la
salubridad o la intimidad personal, etc.

CONTESTACIN DE LA DEMANDA
ARTCULO 91
La contestacin deber cumplir con los mismos requisitos de fe demanda, en lo que
corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez das.

CONCORDANCIAS:

C.P.CL: art 86.

C.P.C.: art. 442.

ANTECEDENTES:
Lay 24968: art 16.

Exgesis
El plazo para contestar la demanda es de diez das, igual como aconteca en la
legislacin derogada. La absolucin del emplazamiento debe cumplir con los mismos
requisitos de la demanda, en lo que corresponde. Es decir, debe estar bien redactada, con
orden y claridad, en estilo sencillo, sin galimatas ni errores de sintaxis. Tambin la
designacin de la sala ante quien se dirige el contradictorio, el nombre,
y domicilio del demandado. La denominacin precisa y el domicilio de! rgano que
contesta la demanda, as como la firma del
o de su representante o
apoderado y del abogado patrocinante.

identidad

emplazado

En cuanto al petitorio de la demanda y sobre la fundamentacin que contiene el

contradictorio, el emplazado no puede conciliar, transar, de- sistirse, ni allanarse o
reconocer la demanda porque su obligacin es defender la constitucionalidad o legalidad
de la norma que es objeto del proceso de accin popular, tal como ocurre en los procesos
de accin & inconstitucionalidad (Vid. infra artculo 99 in fin).
Tampoco procede el abandono. El proceso solo termina por seflis cia. Porque
como dice el artculo 106 del Cdigo, perfectamente eco* ducible al proceso de
accin popular, admitida la demanda, y en atencin al inters pblico de la pretensin
discutida, [la Sala correspondiente] impulsar el proceso de oficio con prescindencia
de la actividad o inters de las partes (Vid. infra artculo 106).
VISTA DE LA CAUSA ARTCULO 92
Practicados los actos procesales sealados en los artculos anteriores, la Sala fijar da y hora para la vista de la causa, la que
ocurrir dentro de los diez das posteriores a la contestacin de la
demanda o de vencido el plazo para hacerlo.

123
4

A la vista de la causa, los abogados pueden informar oralmente. La

Sala expedir sentencia dentro de los diez das siguientes a la vista.

CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:

arts. 88, 89, 90, 91, 93.

ANTECEDENT
ES: Ley 24968: arts. 17,
18.

Exgesis
Como dice el Cdigo, la vista de la causa se lleva a cabo en el da y hora fijados
por la sala, que tiene que producirse dentro de los diez das posteriores a la contestacin
de la demanda o de vencido dicho plazo sin que se haya contestado.
La vista de la causa es el acto procesal en el cual la Sala de la Corte Superior
correspondiente examina la constitucionalidad y/o ilegalidad de la norma cuestionada.
En esta etapa los abogados de las partes pueden informar oralmente. Tanto el examen de
la Sala como el informe de los abogados deben avocarse a lo que es propio de un
proceso abstracto de control de constitucionalidad. El anlisis, que es de puro derecho,
pone a prueba los lmites materiales de la norma, es decir, la compatibilidad de su
contenido con la Constitucin o la ley. O la inconstitucio- nalidad formal si es que se ha
omitido los procedimientos establecidos para su produccin. En sentido contrario, solo
se trata de comprobar si se han cumplido todos los trmites establecidos en la ley para su
aprobacin (Vid. supra artculo 76),
Algo importante. Si la demanda ha sido declarada fundada pero el rgano emisor
no ha apelado, por disposicin del artculo 95 del Cdigo, los autos debern elevarse en
consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema (Vid.
artculo
95).

infira

2351

33

APELACIN Y TRMITE
Contra la sentencia procede recurso de apelacin el cual
contendr la fundamentacin del error, dentro de los cinco das
siguientes a su notificacin. Recibidos los autos, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema dar traslado del
recurso concediendo cinco das para su absolucin y fijando da y
hora para la vista de la causa, en la misma resolucin. Dentro de
los tres das siguientes de recibida la notificacin las partes
podrn solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista
de la causa.

CONCORDAN
CIAS: C.P.CL:
C.P.C.:

art. 92.
art 364 y ss.

ANTECEDENTES:
Ley 24968: arts. 18. 19.

Exgesis
El artculo es sumamente claro. En segunda
y ltima instancia, el proceso de accin popular
es de conocimiento de la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema. En el artculo 18 de
la legislacin anterior la sala competente era la
encargada de los asuntos contenciosoadministrativos.
Para apelar, el Cdigo establece un plazo de
cinco das que se cuentan desde el da siguiente
de notificada la sentencia de primera instancia.
El recurso impugnatorio debe circunscribirse a
fundamentar por qu el fallo no est arreglado a
derecho. La Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema corre traslado del recurso, para
su absolucin, por cinco das. En la misma
resolucin de traslado se fija da y hora para la
vista. Las partes tienen tres das para solicitar el
informe oral de sus abogados en esta fase del

iter procesal.
Aqu tambin el Cdigo establece cambios
en la tramitacin. Antes, al recibir el expediente
la sala lo pona a disposicin de las partes por
el trmino de cinco das simultneos, vencido
el cual pasaba a conocimiento del fiscal
correspondiente para su dictamen en un plazo
no

PROCESO DE ACCIN POPULAR

ART. 86

mayor de diez dias. Una vez emitido el dictamen la sala recin sealaba da
y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das que lo recibi.

El trmite es hoy ms expeditivo. Aunque el articulo 93 deja en manos

de la sala fijar el da y la hora para la vista de la causa, esta se establece en
la resolucin que corre traslado de la apelacin a la otra parte. Se entiende
que la vista debe tener lugar en un plazo razonable y que debe ser ms
rpido que antes, en la medida que ya no participa el Ministerio Pblico
emitiendo dictmenes.

MEDIDA CAUTELAR

HBBHi

Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia

estimatoria de primer grado. El contenido cautelar est limitado a
la suspensin de la eficacia de la norma considerada vulneratoria
por el referido pronunciamiento.

CONCORDANCIAS:
C.P.Ct.:

arts. 15. 16.

Exgesis
Teniendo en consideracin que de acuerdo con el artculo 81 del Cdigo, in
fine, las sentencias fundadas en procesos de accin popular pueden determinar la
nulidad con efectos retroactivos y erga omnes de las normas impugnadas, el
Cdigo permite como medida cautelar la suspensin de su eficacia. En tal
circunstancia, para concederla, la Sala debe tener en cuenta la gravedad del vicio
inconstitucional o ilegal y solo puede proceder cuando ha habido sentencia
estimatoria de primera instancia, en la medida que produce un grado de
verosimilitud de la pretensin.
La medida cautelar sirve para garantizar el respeto de la ley que siempre se
presume constitucional en tanto que el reglamento es aplicacin y acatamiento de
ella. Esa es la diferencia de por qu en los procesos de accin popular hay
medida cautelar pero no en los procesos de inconstitucionalidad.

123
8

CONSULTA

ARTCULO 95

Si

la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los

autos se elevarn en consulta a la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema. La consulta se absolver sin trmite y en un plazo no
mayor de cinco das desde que es recibido el expediente.

CONCORDANCIA
S: C.P.C.: arts. 408, 409.
ANTECEDEN
TES: Lay 24968: art.
18.

/? Exgesis
La institucin de la consulta no es una prerrogativa de las partes ya
que solo procede de oficio, por imposicin de la ley, sin que pueda el juez
incorporarlo a otra clase de proceso que no haya sido contemplado por el
legislador. Es de trmite obligatorio y tiene lugar de oficio. Su fundamento
est en que los bienes o los intereses en juego trascienden al de las partes. En
el caso del proceso de accin popular la norma declarada ilegal o
inconstitucional pero que no ha sido apelada, es de orden pblico y lleva
implcito un problema de seguridad y eficacia del sistema jurdico.
El artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional en su ltimo prrafo
establece que las sentencias recadas en el proceso de accin popular podran
determinar la nulidad, con efecto retroactivo y general, de las normas
impugnadas y, que en tal supuesto, la sentencia determinar sus alcances en
el tiempo. De ah que resulte lgico y necesario que la Sala Especializada en
asuntos constitucionales de la mxima instancia del Poder Judicial revise el
control de constitucionalidad y/o legalidad llevado a cabo por la Sala
correspondiente de la Corte Superior.
La norma pretende establecer unidad y criterios de interpretacin
uniformes. Recurdese el segundo prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar: Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad
2391

ART. 85

EXQESIS DEL CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

o en un proceso de accin popular. Como el principio del store decisis; de

aplicacin al control difuso en el sistema del commom law, la norma bajo
comentario busca los mismos objetivos. Que el peso de la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema convierta en obligatoria la
interpretacin o la decisin asumida, a tal punto que no exista ningn
tribunal ni juez de inferior jerarqua que inaplique una ley en un juicio nuevo
si la Sala Constitucional ha hecho de ella una interpretacin conforme a la
Constitucin.
Se absuelven en el plazo de cinco das. Sin ningn trmite. No hay
participacin de abogados ni informes orales ni presentacin de escritos.
Aunque el Cdigo no lo dice, pensamos que, de conformidad con la
naturaleza de la institucin, durante la tramitacin de la consulta los efectos
de la resolucin de primera instancia se suspenden hasta la decisin que
asuma la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.

SENTENCIA

La

sentencia expedida dentro de los diez das

posteriores a la vista de la causa ser publicada en el
mismo medio de comunicacin en el que se public el auto
admisorio.
Dicha publicacin no sustituye la notificacin de las partes.
En ningn caso procede el recurso de casacin.

CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:
C.P.C.:

arts. 14. 81 tt.pnafo, 82, 83.

art. 384 y ss.

ANTECEDENTES:
Ley 24968: art 20.

Exgesis
El artculo es tan claro que nos releva de mayores comentarios. El plazo
124
0

ART. 85

EXQESIS DEL CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

para expedir sentencia es de diez das posteriores a la vista de la causa. Se

publica en el mismo medio donde se dio a conocer el auto admisorio, sin que
ello implique que no se tenga que notificar a las partes. No procede el recurso de
casacin. Qu ms puede decirse!

Algunas disquisiciones personales pueden ser, sin embargo, pertinentes. En

primer lugar, se debe recordar lo establecido en el artculo 82 del Cdigo, en el
sentido que las Sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular que queden
firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes
y producen efectos generales desde el da siguiente a la fecha de su
publicacin. Esto quiere decir, que las sentencias recadas en los procesos de
accin popular constituyen -como lo deca el artculo 26 de la Ley N 24968normas prohibitivas para que cualquier rgano del Estado, bajo responsabilidad,
emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idntico a la derogada por
mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional
o legal infringida. Este artculo no ha sido tomado por el Cdigo pero es obvio
que se desprende como una consecuencia lgica del artculo 82 (Vid. supra).

2411

Otro aspecto que aunque no tiene que ver con la tramitacin

sino con el modo de sentenciar en los procesos orgnicos, es que la
declaracin de inconstitucional idad o ilegalidad, si se produce, no
necesariamente tiene que fundarse en la norma constitucional o
legal invocada, sino que como una expresin del principio iura novit
curia, la Sala respectiva puede declarar la nulidad amparndose en
la violacin de preceptos legales o constitucionales que no han sido
considerados por el demandante. Aunque el Cdigo no lo dice, es
obvio que as se produzca, porque no puede haber ninguna norma en
el ordenamiento que trasgreda el principio constitucional establecido
en el artculo 51 de la Constitucin: La Constitucin prevalece sobre
toda norma legal; la ley sobre las (te- ms normas de inferior
jerarqua, y as sucesivamente.
El artculo 26 de la Ley N 24968 lo contemplaba.

39

Si la sentencia declara fundada la demanda se Impondrn los costos que

el Juez establezca, los cuales sern asumidos por el Estado. SI la
demanda fuere desestimada por el Juez, este podr condenar al
demandante al pago de los costos cuando estime que Incurri en
manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, ser
de aplicacin supletoria lo previsto en el Cdigo Procesal Civil.
CONCORDANCIAS:
CU*
C.P.Ct.:

mrt. 47.
mrt. III.

C.P.C.:

arta. 410. 411, 412, 413, 414. 415, 416, 417, 418, 419.

Exgesis________________________________________
La Ley N 24968 no hablaba de costos smo de costas. La Cuarta. Disposicin Complementaria
de esta norma deca que s \a accin popular es amparada, el importe de las costas ser asumido por e
LLstado-, en caso contrario, las asumir el accionante.
Como se sabe, los costos estn representados por ios honorarios profesionales del abogado de quien ba vencido en juicio,
ms un cinco por ciento que se destina al Colegio de Abogados de\ distrito judicial respectivo (artculo 411 del Cdigo Procesal
Civil).

Las costas, en cambio, constituyen las tasas indicales, los honor ros de los rganos de auxilio
judicial y los dems gastos realizados el proceso (artculo 410 del Cdigo Procesal Civil).

Aun cuando el cambio es notorio, \a ley deja en manos de 1? decidir si condena al

demandante a\ pago de costos que solo pt< r si se ha actuado con temeridad. Se
entiende que cuando la ds ha sido declarada fundada, es el listado la parte
vencida, situaci cual deber pagar los honorarios profesionales del
demandante se fijan? De acuerdo con lo sealado por el Cdigo Procesal

se aplica en este caso de modo supletorio. Dice e\ articulo 1 cuerpo

adjetivo de leyes*, "parahacer efectivo el cobro del

EXGESIS DEL CDIGO PROCESAL CONSTITUCION

vencedor deber acompaar documento

indubitable y de fecha cierta acredite su
pago, as como de los tributos que
correspondan. Atendiendo a los documentos
presentados, el juez aprobar el monto.
Q

PR
O
CE
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DE
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CI

N
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PU
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ro
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