Os Trs Nveis de Desempenho na Gesto Pblica

Autor: Edrilene Barbosa Lima Justi

Resumo
As organizaes do setor pblico so as maiores prestadoras de bens e servios
sociedade e tem passado por um processo de reformas administrativas em todo o mundo
impulsionadas por diversos fatores. Essas reformas promovem a consolidao de novas
praticas de gesto oriundas de organizaes privadas e dois modelos organizacionais tm
impulsionado o quadro global de reformas da administrao pblica nas ltimas dcadas: a
administrao pblica gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE), que compartilham os
valores da produtividade, orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de
servios, marketization; e accountabilit. Nesse sentido, procurou-se identificar uma
abordagem de gesto que proporcionasse a gesto pblica uma alternativa de gerenciamento
para alavancar seu desempenho. A abordagem trabalhada neste artigo diz respeito
metodologia dos Trs Nveis de Desempenho, proposta por Rummler e Brache.

Apresentao
De acordo com Secchi (2009) desde os anos 1980, as administraes pblicas em todo
o mundo realizaram mudanas substanciais nas polticas de gesto pblica. Essas reformas
administrativas consolidam novas prticas derivadas do setor privado e as usam como
benchmarks (padres de referncia) para organizaes pblicas em todas as esferas de
governo.
Ainda, segundo o mesmo autor, os elementos apontados como ativadores dessas ondas
de modernizao so:

a crise fiscal do Estado;

a crescente competio territorial pelos investimentos privados e mo de obra
qualificada;

a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia;

e a crescente complexidade, dinmica e diversidade das nossas sociedades.
Aliado a esses fatores tem-se que as organizaes do setor pblico so as maiores
prestadoras de bens e servios comunidade, tendo como principal caracterstica uma relao
de responsabilidade direta com a sociedade, necessitando continuadamente redefinir sua
misso para promover qualidade, agilidade e localizao desses servios (Estefano, 1996).
Para tanto, dois modelos organizacionais tm impulsionado o quadro global de
reformas da administrao pblica nas ltimas dcadas: a administrao pblica gerencial
(APG) e o governo empreendedor (GE). Os dois modelos compartilham os valores da
produtividade, orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de servios,
marketization; e accountability (Secchi, 2009).
Sendo marketization um termo utilizado para a utilizao de mecanismos de mercado
dentro da esfera pblica e a accountability pode ser considerada o somatrio dos conceitos de
responsabilizao, transparncia e controle (Secchi, 2009).
1

Nessa orientao Oliveira (2004) ressalta que o estagio de desenvolvimento em que se

encontram os servios pblicos de nossa sociedade requer um aperfeioamento institucional,
visando adequar os servios estatais aos atuais nveis de rendimento mundial. A composio
de um Estado democrtico por conceito depende do grau de organizao, eficcia e eficincia
de seus setores scio-econmicos.
Saraiva (2000) enfatizou que h a necessidade de uma perspectiva organizacional
pblica mais voltada para satisfao das necessidades do cidado.
Nesse intuito, buscou-se identificar uma metodologia voltada gesto organizacional
aplicvel gesto pblica de maneira a promover os valores atualmente requisitados da esfera
pblica em termos da prestao de seus servios, com eficincia e produtividade. Essa
metodologia desenvolvida por Rummler e Brache tem como objetivo alcanar melhores
desempenhos por parte das organizaes.

1. Trs nveis de desempenho

Certamente, gerenciar servios diferente de gerenciar produo de bens. Por tudo

isso, o processo de prestao do servio pode ser muito mais importante que o seu prprio
resultado (Gianesi e Crrea, 1996).
Tem-se que se considerar que a sociedade vem se tornando cada vez mais exigente em
termos de resultados, cobrando do gestor pblico um nvel de preparao adequado para o
atendimento s suas diversas demandas. Alm disso, a conjuntura tem demonstrado que
decide melhor quem decide em bases de informaes teis e confiveis, desde que tenha o
devido preparo para analis-las e interpret-las. A busca pelo aprimoramento tcnico fator
essencial para qualquer profissional, seja ele da rea pblica ou privada (Souto 2006).
Nesse sentido, o modelo de administrao pblica gerencial proposto a partir do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, implica em uma filosofia de reforma que busca o
estabelecimento de uma Administrao Pblica mais eficiente, no sentido de que o cidado,
como destinatrio dos servios pblicos que o Estado deve prestar, receba-os com maior
qualidade e menor custo (Mileski apud Souto 2006).
De acordo com Rummler e Brache (1992) toda organizao comporta-se como um
sistema, mesmo que no seja gerenciada como tal. Assim, os autores propem uma
metodologia de gesto denominada trs nveis de desempenho, sendo nvel da organizao,
nvel de processo e nvel de executor. Esses trs nveis so crticos e interdependentes e
indicam o desempenho geral de uma organizao, com que sucesso ela atende s expectativas
de seus clientes/usurios. Esta compreenso fundamental para que um gestor possa
diagnosticar, prevenir problemas e aperfeioar continuamente o desempenho organizacional.
Nesse raciocnio, um melhor desempenho resultado dos objetivos, das estruturas e
das aes gerenciais em todos os trs nveis.

Nvel da organizao: macro viso de sistemas, enfatiza o relacionamento da
organizao com seu mercado, indica o esqueleto bsico das principais funes
da organizao;

Nvel de processo: so os processos interfuncionais, meios pelos quais a
organizao produz suas sadas. Uma organizao to boa quanto seus processos.
Os processos devem ser instalados para atender s necessidades do cliente/usurio.
2

Nvel do executor: os processos so executados e gerenciados por indivduos que

fazem trabalhos variados. Inclui: contratao, promoo, responsabilidade, padres
do cargo, feedback, recompensas e treinamento.
A eficincia de cada um dos nveis de desempenho medida de acordo com trs
fatores: objetivos, projeto e gerenciamento.
De acordo com Maximiano (2007) o princpio da eficincia a relao entre esforo e
resultado. Quanto menor o esforo necessrio para produzir um resultado, mais eficiente o
processo. Sendo assim, a anttese da eficincia o desperdcio. Bateman e Snell (1998)
reforam que eficincia a razo entre os resultados e os insumos.
Dessa forma, para atingir eficincia e evitar desperdcio de recursos deve-se observar:

Objetivos: cada nvel da organizao precisa especificar padres que reflitam as
expectativas dos clientes/usurios quanto qualidade, quantidade, disponibilidade
e custo do servio.

Projeto: as rotinas de trabalho devem fluir de maneira ordenada a atingir os
objetivos.

Gerenciamento: cada um dos nveis de desempenho deve ser gerenciado para
garantir que seus objetivos sejam atuais e estejam sendo atingidos.
A combinao entre os trs nveis de desempenho e os trs fatores de medio resulta
nas nove variveis do desempenho. Essas variveis, que aparecem no Quadro 1, representam
um conjunto completo de alavancas de aperfeioamento que pode ser usado pelos gestores de
qualquer nvel e de qualquer organizao, incluindo a administrao pblica.

Quadro 1: as nove variveis do desempenho

Nvel da
organizao
Nvel de
processo
Nvel do
executor

Objetivos

Projeto

Gerenciamento

Objetivos da
organizao
Objetivos do
processo
Objetivos do
executor

Projeto da
organizao

Gerenciamento da
organizao
Gerenciamento do
processo
Gerenciamento do
executor

Projeto do processo
Projeto do executor

Fonte: Rummler e Brache, 1992.

2. As variveis do desempenho

2.1 O nvel da organizao

A organizao adapta-se continuamente a fim de manter o equilbrio com seu meio,
que inclui o contexto socioeconmico em que ela funciona. De acordo com Secchi (2009) no
caso da administrao pblica gerencial ou nova gesto pblica trata-se uma organizao
adaptada para a estruturao e a gesto da administrao pblica baseado em valores de
eficincia, eficcia e competitividade.
3

A organizao precisa se adaptar, pois s existem duas opes, sucesso ou fracasso.

Uma organizao necessita ser gerenciada como um sistema adaptvel (Rummler e Brache,
1992), verificado na Figura 1. Todos os ocupantes de cargos de liderana/chefia devem ter
cincia deste nvel de desempenho.

Figura 1: perspectiva de uma sistema aberto de uma organizao

Fonte: Bateman e Snell, 1998.

2.1.1 1a varivel de desempenho: objetivos da organizao

Os objetivos da organizao fazem parte da estratgia do negcio. Todos os trs nveis
e todas as outras variveis do desempenho fundamentam-se na direo estabelecida pelos
objetivos da organizao. Algumas decises devem ser tomadas: vantagem competitiva da
organizao, novos servios, prioridades de ao, recursos a serem investidos nas operaes e
o retorno a ser esperado desses investimentos.
O conjunto efetivo de objetivos da organizao deve incluir os valores da organizao,
os requisitos dos clientes/usurios, expectativas financeiras e no-financeiras, metas para cada
famlia de produtos e servios.
Os procedimentos de ao devem ser baseados em fatores crticos de sucesso,
originados das informaes de rastreamento do meio e das informaes comparativas
(organizaes exemplos). Devem ser quantificveis e claros.
O autor Cruz (2005) tambm refora essa idia ao dizer que se uma organizao
pretende manter seus servios e negcios, necessrio conhecer bem os objetivos do negcio,
os resultados esperados e quais os fatores crticos de sucesso. Toda organizao possui
atividades que so crticas, ou seja, elas tm que funcionar bem, seno tudo o mais falha
(DAsceno, 2001).
Os objetivos devem ser continuamente avaliados e restabelecidos para se adaptarem a
requisitos e capacidades em mutao.

2.1.2 2 varivel de desempenho: projeto da organizao

O projeto da organizao refere-se basicamente estrutura e ao organograma. Os
gestores precisam estruturar uma organizao que permita que os objetivos sejam realizados.
necessrio descrever os relacionamentos cliente-fornecedor entre os departamentos e sees
da organizao e tornar visvel as entradas e sadas que fluem entre esses departamentos.
preciso avaliar meios alternativos de agrupar pessoas e estabelecer hierarquias.
Maximiano (2007) complementa quanto as principais decises quanto ao nvel da
organizao: analisar os objetivos e o trabalho a serem realizados; dividir o trabalho; definir
as responsabilidades pela realizao do trabalho; definir nveis de autoridade; e desenhar a
estrutura organizacional.
A estrutura organizacional segue a estratgia da organizao e uma ferramenta que
mostra a comunicao entre pessoas e os grupos, e geralmente representada pelo grfico
chamado organograma.

2.1.3 3 varivel de desempenho: gerenciamento da organizao

Cada departamento precisa ter subobjetivos que apiem a realizao dos objetivos da
organizao. Deve-se observar o feedback regular do cliente/usurio, perseguir o equilbrio da
alocao de pessoas, equipamento e de oramento em todo o sistema e promover o
gerenciamento do espao em branco entre os departamentos.

2.2 O nvel do processo

Um processo uma srie de etapas criadas para produzir um produto ou servio. Cruz
(2005) ressalta que processo organizacional o conjunto de atividades que tem por objetivo
transformar insumos (entradas), adicionando-lhes valor por meio de procedimentos, em bens e
servios (sadas) que sero entregues e devem atender aos clientes/usurios.
DAsceno (2001) define processo como um conjunto de causas que provoca um ou
mais efeitos.

2.2.1 4 varivel de desempenho: objetivo do processo

Os objetivos do processo devem refletir a contribuio que ele, o processo, deve dar a
um ou mais objetivos da organizao, e nesse sentido os processos devem ser desenhados,
medidos e avaliados.

2.2.2 5 varivel de desempenho: projeto do processo

Com freqncia, uma equipe de trabalho descobre que no h processos estabelecidos
para determinadas atividades e o trabalho simplesmente feito de uma forma ou de outra.
5

DAsceno (2001) prope a utilizao de ferramentas para anlise, desenho e redesenho de

processos:

Levantamento de informaes sobre o processo: o que, como, onde, por que,
quem, quando;

Fluxogramao: representao grfica, diagramao;

Anlise e elaborao de formulrios;

Elaborao de manuais de procedimentos.
Para o desenho do processo, devem determinados caminhos lgicos e fluentes para a
concretizao dos objetivos.
2.2.3 6 varivel de desempenho: gerenciamento do processo
necessrio estabelecer subobjetivos em cada etapa do processo e avaliar junto aos
clientes internos o seu feedback sobre as sadas do processo. Precisa-se tambm proceder
identificao e correo de deficincias do processo e restabelecimento de objetivos do
processo que reflitam as exigncias atuais do cliente e as restries internas.

2.3 O nvel do executor

2.3.1 7 varivel de desempenho: objetivo do executor

Executores so os cargos organizacionais e as pessoas que os ocupam e que convertem
entradas em sadas. So todos os indivduos e grupos que compem a organizao.
Os objetivos relativos aos executores devem estar diretamente ligados aos objetivos da
organizao, de cada departamento e de cada processo. Sugere-se que as pessoas sejam
envolvidas no processo de estabelecimento de objetivos para seus trabalhos.
Cruz (2005) identifica que para o elemento Pessoas o ciclo comea quando um novo
empregado admitido, assume nova atividade ou novas responsabilidades.

2.3.2 8 varivel de desempenho: projeto do executor

necessrio criar os cargos para que eles dem sua melhor contribuio aos objetivos
organizacionais e aos executores. Deve-se alocar responsabilidades, polticas e procedimentos
par cada cargo.

2.3.2 9 varivel de desempenho: gerenciamento do executor

colocar gente capaz em um ambiente que apie a realizao dos objetivos do
trabalho, e inclui:

Especificaes do desempenho

Interferncia na tarefa

Conseqncias
6



Feedback
Conhecimento/habilidade
Capacidade individual

De acordo com Rumler e Brache (1992), gerenciar os trs nveis de desempenho a

partir de suas variveis possibilita aos gestores organizacionais atingir seus objetivos de
maneira eficiente e eficaz, encarando o desempenho de forma abrangente e no parcial,
identificando alavancas de aperfeioamento, propondo ferramentas de ao, como questes
norteadoras para as nove variveis, Quadro 2. Essa metodologia tambm desmistifica a
conexo entre o desempenho humano e o desempenho da organizao.
Quadro 2: questes norteadoras para as nove variveis do desempenho
Objetivos
Nvel da
organizao

Projeto

A estratgia/direo da
organizao foi articulada e
comunicada?

Todas as funes relevantes esto

no lugar?

Essa estratgia faz sentido em

termos de ameaas e
oportunidades externas e de
pontos fortes e fracos internos?

Existem funes desnecessrias?

Dada estratgia, as devidas

sadas da organizao e o nvel
de desempenho esperado de
cada sada foram determinados e
comunicados?

Nvel de
processo

O fluxo atual de entradas e sadas

entre os departamentos
adequada?
A estrutura formal da organizao
apia a estratgia e aumenta a
eficincia do sistema?

Gerenciamento

Foram estabelecidos os objetivos departamentais

apropriados?
O desempenho relevante medido?
Os recursos so alocados adequadamente?
As interfaces entre os departamentos esto sendo
gerenciadas?

Foram estabelecidas os devidos subobjetivos do

processo?
Os objetivos dos processos
chave esto ligados aos
requisitos da organizao e do
cliente?

Este o processo mais eficiente

para atingir os objetivos?

O desempenho do processo gerenciado?

So alocados recursos suficientes para cada
processo?
As interfaces entre as etapas do processo esto
sendo gerenciadas?
Existem padres de desempenho?

Nvel do
executor

Os executores conhecem os padres desejados

de sada e de desempenho?
Os procedimentos do cargo e o
fluxo de trabalho so lgicos?

As sadas e os padres de
trabalho esto ligados aos
requisitos do processo, da
organizao e dos
clientes/usurios?

Foram desenvolvidos
procedimentos e polticas de
apoio?
O ambiente de trabalho faz
sentido em termos econmicos?
Existem recursos adequados
disponveis para o desempenho
(tempo, instrumentos, equipes,
informao)?

O executor pode reconhecer a entrada que exige

ao?
A tarefa pode ser feita sem interferncia de
outras tarefas?
As conseqncias esto alinhadas para apoiar o
desempenho desejado?
Os executores recebem informao sobre seu
desempenho?
A informao que eles recebem : relevante,
precisa, oportuna, especfica, clara?
Os executores tm habilidade e conhecimento
suficientes?
Os executores sabem porque o desempenho
desejado importante?
Os executores so capazes fisica, mental e
emocionalmente?

Fonte: Rummler e Brache, 1992.

3. A melhoria na administrao pblica a partir das variveis do desempenho

Hood e Jackson (1991) apud Secchi (2009) defendem que a administrao pblica
gerencial um argumento administrativo ou uma filosofia de administrao, na qual
eficincia e desempenho so valores que prevalecem. J o livro Reinventando o governo,
escrito por Osborne e Gaebler em 1992, inaugurou o governo empreendedor como um
estilo pragmtico de gesto pblica. A abordagem foi claramente inspirada na teoria
administrativa moderna, trazendo para os administradores pblicos a linguagem e ferramentas
da administrao privada contida em livros como The practice of management (Drucker,
1954) e In search of excellence (Peters e Waterman, 1982) (Secchi 2009).
Osborne e Gaebler citados por Secchi (2009) sintetizaram em uma lista de 10
mandamentos a receita para transformar uma organizao pblica burocrtica em uma
organizao pblica racional e eficaz:
1) governo catalisador: os governos no devem assumir o papel de implementador de
polticas pblicas sozinhos, mas sim harmonizar a ao de diferentes agentes
sociais na soluo de problemas coletivos;
2) governo que pertence comunidade: os governos devem abrir-se participao
dos cidados no momento de tomada de deciso;
3) governo competitivo: os governos devem criar mecanismos de competio dentro
das organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e privadas, buscando
fomentar a melhora da qualidade dos servios prestados.
Essa prescrio vai contra os monoplios governamentais na prestao de certos
servios pblicos;
4) governo orientado por misses: os governos devem deixar de lado a obsesso pelo
seguimento de normativas formais e migrar a ateno na direo da sua verdadeira
misso;
5) governo de resultados: os governos devem substituir o foco no controle de inputs
para o controle de outputs e impactos de suas aes, e para isso adotar a
administrao por objetivos;
6) governo orientado ao cliente: os governos devem substituir a autorreferencialidade
pela lgica de ateno s necessidades dos clientes/cidados;
7) governo empreendedor: os governos devem esforar-se a aumentar seus ganhos
por meio de aplicaes financeiras e ampliao da prestao de servios;
8) governo preventivo: os governos devem abandonar comportamentos reativos na
soluo de problemas pela ao proativa, elaborando planejamento estratgico de
modo a antever problemas potenciais;
9) governo descentralizado: os governos devem envolver os funcionrios nos
processos deliberativos, aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora.
Alm de melhorar a capacidade de inovao e resoluo de problemas, a
descentralizao tambm apresentada como forma de aumentar a motivao e
autoestima dos funcionrios pblicos;
10) governo orientado para o mercado: os governos devem promover e adentrar na
lgica competitiva de mercado, investindo dinheiro em aplicaes de risco, agindo
como intermedirio na prestao de certos servios, criando agncias regulatrias e
institutos para prestao de informao relevante e, assim, abatendo custos
transacionais.

A gesto pblica tendendo ao modelo burocrtico, o cidado chamado de usurio dos

servios pblicos. Nos modelos de gesto da administrao pblica gerencial e governo
empreendedor, os cidados so tratados como clientes, cujas necessidades devem ser
satisfeitas pelo servio pblico.
Nesse sentido, a gesto baseada nos trs nveis de desempenho, a partir das nove
variveis possibilita aos gestores de organizaes pblicas aplicar uma metodologia de ao
voltada ao ambiente contemporneo, cujas respostas tenderiam uma maior adaptabilidade
aos desejos dos clientes/cidados.
Como defendido pelos criadores da metodologia, essa abordagem prtica, tendo sido
validada em inmeras organizaes de todas as esferas de atuao.

Consideraes finais
No intuito de as organizaes pblicas e seus funcionrios terem a oportunidade de
atingir alto desempenho, deve-se compreender o trabalho completamente, em termos de o que
se quer atingir e do como isso ser feito. No se deve apenas entender o status atual da
organizao, mas deve-se tambm possuir um senso do futuro do prprio trabalho, da unidade
e a organizao.
Para atingir alto nvel de desempenho, os gestores necessitam ligar os fatores que
motivam as pessoas a objetivos claros. Precisam identificar, acompanhar e monitorar o
progresso em direo aos objetivos de suas unidades de trabalho, de seus funcionrios e de
sua organizao (Bateman e Snell, 1998).
De acordo com Maximiano (2007) as pessoas que administram organizaes, de
qualquer tamanho, so responsveis pela realizao de objetivos e pela forma como os
recursos so utilizados. Eficincia, a medida de utilizao dos recursos, e eficcia, a medida
de realizao dos objetivos, so os dois critrios bsicos para avaliar o desempenho das
organizaes.
Dessa forma, para que as organizaes pblicas se tornem racionais e o governo seja
orientado para o cliente/cidado e para resultados, se torne um governo catalisador,
competitivo, pertencente comunidade, preventivo, empreendedor, voltado para o mercado,
necessrio a adoo de abordagens voltadas s melhores prticas de gesto, onde a
metodologia dos Trs Niveis de Desempenho pode se configurar como uma alternativa
possvel e facilitadora para o aumento do desempenho dessas organizaes.

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