O Direito Administrativo distingue dois tipos de impugnao de actos

administrativos: A impugnao administrativa, realizada por via de recurso

hierrquico; e a impugnao contenciosa, recorrendo ao Tribunal para obter
sentena de impugnao desse acto.
At Reforma do CPTA em 2003, o centro de gravidade do acto administrativo
residia numa tripla definitividade (material, horizontal e vertical) e executoriedade.
Isto significava que, para ser impugnado contenciosamente, o acto administrativo
teria de correr previamente as instncias administrativas, isto , chegar ao
superior hierrquico mximo, cujo acto seria o nico passvel de impugnao
contenciosa dado ser definitivo e executrio. Isto implicava que os actos praticados
por subalternos no poderiam ser susceptveis de impugnao contenciosa pois
careciam de definitividade vertical.
Nas palavras de MARCELO REBELO DE SOUSA, o recurso hierrquico necessrio
seria um instituto confirmador da legitimidade democrtica acrescida do superior
hierrquico mximo, tendo este o poder de superviso e substituio sobre o acto
administrativo praticado pelo subalterno e sujeito a reviso por aquele.
Antes da Reforma de 2003, VASCO PEREIRA DA SILVA, "orgulhosamente s",
pugnava pela inconstitucionalidade do recurso hierrquico necessrio, pois
obstava ao livre acesso tutela da justia (268/4 CRP, que surgiu em virtude da
reviso constitucional de 1989 e tranferiu o pendor do acto administrativo da
definitividade e executoriedade para o acto administrativo lesivo de direitos e
interesses legalmente protegidos). Este entendimento, ainda que s, veio a ser
sufragado pelo legislador no CPTA ps-2003, merecendo crticas de doutrina
relevante como FREITAS DO AMARAL e VIEIRA DE ANDRADE, e ainda da
jurisprudncia, que alertaram para um possvel bloqueio do sistema judicial pela
elevada afluncia aos tribunais.
A alterao ao CPTA implicou fundamentalmente que o particular deixa de no
necessitar de impugnar previamente o acto administrativo para desbloquear a
impugnao contenciosa. Isto efectiva no s a defesa dos interesses e direitos
legalmente protegidos como revela um caminho mais alemo do legislador
portugus, em direco a uma Administrao mais subjectiva.
Ainda assim, coloca-se ainda hoje a pergunta se existe ou no recurso hierrquico
necessrio. Alguma doutrina (MRIO AROSO DE ALMEIDA, VIEIRA DE
ANDRADE, MARCELO REBELO DE SOUSA) defende que sim, dizendo que a
reforma do CPTA no teve alcance suficiente para afectar as normas do recurso
hierrquico necessrio, devendo fazer-se uma interpretao actualista e admitir-se
esta figura quando resulte de uma "opo consciente e deliberada do legislador".
Outra doutrina (VASCO PEREIRA DA SILVA) aponta que o recurso hierrquico
necessrio j se encontra "morto" no ordenamento jurdico administrativo, pois a
sua finalidade seria essencialmente desbloquear a tutela contenciosa e, sendo que
esta j livre, ento a sua existncia deixou de fazer sentido.
Apesar do entendimento altrusta de VASCO PEREIRA DA SILVA de que todas as
impugnaes administrativas passaram a ser facultativas em face das novas
garantias constitucionais e das disposies do CPA, a generalidade da doutrina e a
jurisprudncia tendem a entender que, de facto, algumas situaes especiais, como
no forar a Administrao a ir a juzo defender os seus interesses ou aces to
pouco complexas que no justificam tutela contenciosa, o recurso hierrquico
necessrio uma figura ainda "viva".

Assim, necessrio pesar o entendimento que se pretende sufragar nesta questo.

Entendendo-se que um acto administrativo lesivo dos direitos e interesses do
particular ou dos particulares e seguindo a posio da maioria da doutrina, temos
que a impugnao administrativa prvia pode ser possvel; caso se partilhe do
entendimento da doutrina solitria de VASCO PEREIRA DA SILVA, ento esta
situao j ser manifestamente inconstitucional por coarctar as garantias
constitucionais-administrativas dos particulares no livre acesso justia.
Paulo Simes Ramos
Direito Administrativo II