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Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria - ANVISA e
Universidade de Braslia,
professora voluntria, doutora
em Sade Coletiva. Endereo
eletrnico: auristela@unb.br
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Departamento de Medicina
Preventiva, Universidade
Federal de So Paulo, professor
adjunto, doutor
em Sade Coletiva. Endereo
eletrnico:
cecilioluiz@uol.com.br
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Introduo
Este artigo tem como ponto de partida uma reflexo sobre o que poderia ser
denominado de discurso da institucionalizao da avaliao. Um dos autores do
presente artigo vivenciou um trabalho de trs anos junto ao Departamento de
Ateno Bsica do Ministrio da Sade, durante o qual, cotidianamente, se
expressava a preocupao com a institucionalizao das prticas de avaliao da
Ateno Bsica no pas.
Com a institucionalizao da avaliao como problema da vida prtica,
principalmente com o significado atribudo ao termo institucionalizao por
autores do campo da avaliao em sade, nossa ateno ficou voltada para o que
se produzia terica e praticamente com o propsito explcito de institucionalizar,
seja na rea da sade ou fora dela. A busca pelos termos institucionalizar e
institucionalizao na literatura da Amrica Latina e Caribe, por meio do Lilacs,
nos apresenta uma variedade muito grande de artigos com o tema. Muitos deles
se referem institucionalizao como a estada de pessoas em instituies de
longa permanncia, como asilos, hospitais psiquitricos, escolas ou creches. Essa
produo extensa e trata do binmio institucionalizao/desinstitucionalizao
com diversas abordagens tericas.
Por outro lado, quando a literatura mais tcnica e voltada orientao das
aes e das polticas de sade mais especificamente (artigos, comunicaes e
informes tcnicos), constata-se que, de forma geral, no h preocupao em
explicitar um conceito para institucionalizao (HARTZ, 1999 e 2002;
BRASIL, 2005 e 2006) ou apenas o explicitam com sua face operacional
(FELISBERTO, 2006).
Alis, esta face operacional que revela um dos melhores exemplos da aparente
tendncia adoo, por parte de destacados dirigentes e intelectuais da sade, do
discurso da institucionalizao. O volume 11, nmero 3 do ano de 2006 da
revista Cincia & Sade Coletiva foi o que nos desencadeou a importncia de
promover um debate sobre a institucionalizao e de como um termo com uma
carga conceitual muito presente nas cincias sociais vem sendo utilizado em outros
campos do conhecimento. Nesse nmero da revista o articulista (FELISBERTO,
2006) e os debatedores (CONILL, 2006; PISCO, 2006; TAKEDA; TALBOT,
2006; TANAKA, 2006; TEIXEIRA, 2006) discorrem sobre a importncia da
avaliao em sade e sua institucionalizao.
prope uma reflexo terica e operacional, a ser enriquecida pelos debatedores convidados,
sobre o significado de institucionalizar a avaliao a partir da perspectiva do gestor
federal em induzir um aculturamento da avaliao na rotina da ateno bsica,
considerada ao norteadora de uma poltica de sade. (FELISBERTO, 2006, p. 553).
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A revista Cincia & Sade Coletiva dedica esse nmero temtico publicao
de vrios artigos decorrentes do amplo estudo de linha de base da ateno bsica
(ELB) realizada em 2005, em todos os municpios brasileiros com mais de cem
mil habitantes, projetos de pesquisa fomentados pelo Departamento de Ateno
Bsica do Ministrio da Sade e Banco Mundial. Os estudos de linha de base
(ELB) se caracterizaram como um dos focos de interveno das aes da Poltica
Nacional de Avaliao da Ateno Bsica. O nmero se inicia pela exposio de
Felisberto e pelo debate de suas idias pelos autores citados.
O autor j explicita no resumo que o artigo
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Por que essa mesma designao para diferentes entes sociais? Lourau (1996) mostra
a evoluo do conceito atravs dos sculos e Barbier (1985) apropria-se de suas
reflexes para contextualizar o trabalho da pesquisa-ao na instituio educativa.
Para esses autores, a noo de instituio vai se modificando na medida em que os
indivduos vo se tornando sujeitos da histria e da construo social. Para o
movimento institucionalista francs, do qual os autores citados fazem parte, o conceito
de instituio constitudo por trs momentos: i) o momento da universalidade,
tendo por contedo os sistemas de normas, os valores que orientam a socializao, a
ideologia, o institudo, enfim; ii) o momento da particularidade, no qual seu contedo
se resume s determinaes materiais e sociais que negam a universalidade, dada no
primeiro: o momento instituinte; iii) o momento da singularidade, de negao da
particularidade, em que o conceito de instituio tem por contedo as formas
organizacionais, jurdicas ou annimas necessrias para atingir determinado objetivo
ou determinada finalidade - o momento da institucionalizao (LOURAU, 1996).
Nessa evoluo e na dependncia da corrente de pensamento mais em evidncia,
um desses momentos do conceito - universalidade, particularidade ou singularidade
- se encontrava ora em destaque, ora esquecido. Segundo Barbier (1985), o
momento da universalidade acentuado a partir de Hegel, pelos filsofos do direito:
a Constituio, as Leis, as normas em geral representam a universalidade ou os
valores mximos.
O momento da particularidade est presente com o pensamento antropolgico,
no qual a negao da universalidade se faz imperativo: a valorizao dos sujeitos que,
nas condies materiais concretas, negam o institudo. Nas sociedades industriais,
mesmo o trabalho assalariado sendo um fenmeno universal, h no-assalariados que
o negam como fenmeno total. Para o autor, este seria um exemplo da diferena entre
universalidade e totalidade. Isto importante, pois h correntes tericas que confundem
o momento da universalidade com a totalidade, ou propostas de intervenes
organizacionais que se pretendem universais, mas se constituem em totalitrias.
J o momento da singularidade realado com o marxismo e, mais recentemente,
pelo movimento institucionalista francs, que questionou tanto o aprisionamento
do conceito pelo momento da universalidade, quanto pelo momento da
particularidade. Para os marxistas, as instituies so formas singulares, estruturadas
por relaes de fora, nelas em disputa.
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Este artigo assume o conceito de instituio como descrito por Lourau &
Lapassade (1972), ou seja, o conceito de instituio se compe de trs momentos
dinmicos: a universalidade, dada pelo institudo; a particularidade, dada pelo
movimento instituinte e a singularidade, dada pela institucionalizao. A
institucionalizao , portanto, um desses momentos dinmicos do conceito de
instituio, a negao da particularidade e a no-aceitao da universalidade. A
institucionalizao como a forma singular a partir da qual ela se organiza para
atingir certa finalidade.
Busca, ainda, em Barbier (1985) sua perspectiva acerca da evoluo histrica
da predominncia de um dos momentos do conceito de instituio - universalidade,
particularidade e segmentaridade - no discurso das principais correntes tericas
das cincias humanas para identificar o significado atribudo ao termo
institucionalizao e, em um segundo momento, tenta relacion-los concepo
terica e s prticas propostas para a institucionalizao da avaliao.
Como no objetivo deste artigo uma reviso dessas correntes, apenas a
identificao das possveis fontes terico-conceituais que podem estar apoiando as
reflexes dos tericos e as aes que objetivam institucionalizar prticas e concepes,
uma reviso sinttica pode ser encontrada em autores como Nunes (1989),
Domingues (2001), Portocarrero (2002), dentre outros.
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Abstract
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