FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLTICA

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

AMBIENTAL
AUTOR:
OLASCUAGA CORONEL OSMAR ARLN
DOCENTE:
JUAN DE DIOS HUANES TOVAR

CHIMBOTE 2015

En primer lugar agradecer a Dis por la darme la vida y

la oportunidad de poder superarme, por el amor
incondicional y por la voluntad que me do para elaborar
ste trabajo.

Agradezco a mis padres, por el apoyo moral, econmico

y por la confianza que depositan en nosotros da a da.

Del mismo modo, agradezco al docente del curso por

transmitirnos sus conocimientos que sin duda me sern
til en mi vida y en mi carrera profesional.

Olascuaga Coronel Osmar

Este trabajo ast especialmente dedicado a mi madre,

porque a pesar de todos los obstculos siempre me
alienta a seguir adelante, por la motivacion y por el
esfuerzo que hace para ayudarme hacer realidad mis
sueos.

RESUMEN
El Derecho administrativo es una rama del Derecho pblico, del cual forman parte
tambin el Derecho penal y otros ordenamientos que se caracterizan por explicitar el ius
imperium del Estado, el poder jurdico que detenta para imponer reglas de conducta con
el fin de preservar paz y bienestar en la sociedad. El Derecho administrativo es
omnicomprensivo de toda actuacin o manifestacin de lo que entendemos por
Administracin Pblica, y esta comprende a todos los organismos, rganos y
entelequias que realizan la funcin administrativa, que no es otra cosa que una serie de
actividades, heterogneas, variables y contingentes, que tienen un objetivo comn la
tutela del inters pblico.
El derecho administrativo peruano lo podemos considerar relativamente reciente puesto
que formalmente lo encontramos desde la decada de los sesentas, el gobierno militar fue
quien empez a instaurar normas especficas sobre ello, promulgando as el Reglamento
de Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo N 006-SC del 11 de noviembre
de 1967.
Podemos afirmar tambin que el Derecho Administrativo en la actualidad ha adquirido
muchas potestades, teniedno en cuenta que el derecho administrativo es el conjunto de
normas, principios, conceptos e instituciones que regulan y dan cuenta de la naturaleza
y modos de actuacin de la Administracin Pblica, dentro de ello encontraremos que
la Fiscalizacin ambiental que estan realizando los gobiernos se expresa a travs del
ejercico de las importantes potestades administrativas como la de polica, la de
fiscalizacin y control, la sancionadora, la de autotutela, etc. La fiscalizacin ambiental
que realiza el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) implica el
desarrollo de diferentes tcnicas y polticas, la tramitacin de procedimientos
sancionadores y el dictado de medidas administrativas que corrijan los efectos negativos
de las infracciones ambientales a la cual se le considera como Derecho administrativo
sancionador ambiental.

ABSTRACT

The administrative law is a branch of public law, which are also part of the criminal law
and other regulations that are characterized by explicit the ius imperium of the State,
which holds the legal power to impose rules of conduct in order to preserve peace and
welfare in society. The administrative law is encompassing of any action or
manifestation of what we mean by Public Administration, and this includes all agencies,
organs and pipe dreams that perform administrative functions, which is nothing but a
series of activities, heterogeneous, variable and quotas, which have a common goal the
protection of the public interest.
The Peruvian administrative law we can consider relatively recent since it formally
found from the decade of the sixties, the military government was the one who began to
establish specific rules on this, and promulgating the Regulations on Administrative
Procedures, Supreme Decree No. 006-SC November 11, 1967.
We can also say that the Administrative Law now has acquired many powers,
tendendum note that administrative law is the set of rules, principles, concepts and
institutions that regulate and realize the nature and mode of action of the Public
Administration, within it we find that the environmental monitoring being undertaken
by the government is expressed through the exercise by the important administrative
powers as the police, oversight and control, sanctioning, that of self-help, etc.
Environmental auditing carried out by the Agency for Assessment and Environmental
Control (OEFA) involves the development of different technical and political, to deal
with disciplinary procedures and the issuance of administrative measures to correct the
negative effects of environmental offenses to which it is considered sanctioning
administrative and environmental law.

NDICE

RESUMEN ....................................................................................................................... 4
ABSTRACT ..................................................................................................................... 5
NDICE ............................................................................................................................. 6
INTRODUCCIN ............................................................................................................ 7
CAPITULO I .................................................................................................................... 9
1.1.- Planteamiento del Problema. .................................................................................... 9
1.2 Formulacin del Problema: ........................................................................................ 9
1.3 Justificacin .............................................................................................................. 10
1.4 Antecedentes ............................................................................................................. 10
1.5 OBJETIVOS ............................................................................................................. 13
1.5.1 Objetivo General.................................................................................................... 13
1.5.2 Objetivo Especfico. .............................................................................................. 13
CAPITULO II ................................................................................................................. 14
2.1 MARCO TEORICO: ................................................................................................ 14
2.1.1. LA POTESTAD SANCIONADORA EN ESPAA............................................. 14
2.1.2. LA POTESTAD SANCIONADORA AMBIENTAL EN COLOMBIA............... 19
a. Generalidades de la Ley N 1333 del 2009 ............................................................. 20
b. Finalidad de la Ley N 1333 del 2009 .................................................................... 22
c. Titularidad de la potestad sancionatoria ................................................................. 23
2.1.3. EL POTESTAD SANCIONADORA AMBIENTAL EN EL PER .................... 23
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 30
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................... 31

INTRODUCCIN

El Derecho Administrativo es relativamente nuevo la que sin duda ha evolucionado de

una manera muy evidente esto siguiendo las tendencias del Moderno derecho
Administrativo, la que respeta mucho los Derechos Fundamentales y siguiendo esa linea
buscando que se observen las reglas del debido procedimiento administrativo.

La ley general de Pocedimientos Administrativos N 27444, sin duda ha integrado

muchas potestades como son la revisin de todos los actos que se realicen, es decir
permite la doble instancia, tambin tenemos la potestad disciplinaria, la potestad
sancionadora entre otros, pero es esta la que tomaremos para el desarrollo del presete
trabajo a la que denominaremos Derecho Administrativo Sancionador Ambiental.

Los organismos internacionales desde hace alguos aos tratan que los estados puedan
incorporar normatividad sobre esta materia, las razones mas que todo estriban en el
indice de degradacion de diversas maneras del medio ambiente en la vivimos en ese
afan, de los das 24 y 25 de octubre del 2013, el OEFA realiz un evento acadmico
denominado I Seminario

Internacional Derecho Administrativo Sancionador

Ambiental. En dicho evento participaron destacados catedrticos de Colombia, Espaa

y Per, quienes dieron a conocer los avances de la fiscalizacin ambiental en sus
respectivos pases.

Sobre lo ltimo, es importante mencionar que en el Per se ha superado la postura

tradicional de considerar que nicamente la autoridad jurisdiccional puede ordenar

medidas de reparacin de daos. En nuestro ordenamiento jurdico esta competencia

tambin la detenta la autoridad administrativa de fiscalizacin ambiental. La Ley N
29325, existe otra normatividad reciente ley N30011del 28 de abril del 2013, la cual
modifica algunos Artculos de la ley N 29325.

CAPITULO I

1.1.- Planteamiento del Problema.

La potestad Sancionadora del Derecho Administrativo en el mbito ambiental en
nuestro pais, se ha visto muchas veces limitida, esto sin duda debido a que nuestras
normas estan diseadas que solo el Derecho Penal o el Derecho Civil tengan la
capacidad de sancionar, dejando de lado un importante instrumento de la cual se puede
hacer uso para desarrollar una actividad conjuta, es por ello que el Derecho
Administrativo, debe estar invetido de poder para que cumpla un funcin muy
importante como es la fiscalizacin ambiental y de esa manera se pueda dar eficz
cumplimiento a todas las disposiciones que se refieran a esta materia, simplificando
sera otorgar la facultad para que el derecho administrativo pueda sancionar el
incumplimiento de las obligaciones ambientales en nuestro pais como muchas naciones
dentro del orbe lo vienen realizando.

1.2 Formulacin del Problema:

El Derecho Administrativo tiene capacidad sancionadora en materia
ambiental?
Sin duda que el Derecho Administrativo tiene dicha capacidad, y siguiendo esta linea,
travs de la resolucin de consejo directivo de OSINERGMIN 233-2009-OS/CD, se
regula el procedimiento administrativo sancionador aplicable a las actividades sujetas a
su mbito de competencia, que impliquen el incumplimiento de la base normativa
establecida por l, as como las obligaciones legales y tcnicas en materia de:
conservacin y proteccin del medio ambiente; hidrocarburos, electricidad y minera;

salud y seguridad. As mismo se incluyen aquellas derivadas del incumplimiento de las

normas que regulan los procedimientos de reclamos y quejas de los usuarios de energa
elctrica y gas, adems de lo resuelto por la Junta de Apelaciones de Reclamos de
Usuarios, los cuerpos colegiados y el Tribunal de Solucin de Controversias.

1.3 Justificacin
El presente trabajo se justifica en la necesidad de investir de facultades al derecho
administrativo para que pueda actuar de manera eficz y dar cumplimiento a las
obligaciones ambientales mediate el proceso sancionador ambiental.

1.4 Antecedentes
El OEFA ha emitido lineamientos y directrices con la finalidad de explicar los
supuestos en los cuales el dao ambiental puede ser reparado en la va administrativa, es
decir tratando de especificar el mbito en la que va actuar del derecho Administrativo
Sancionador con fines reparativos, entonces segn estos lineamientos, en la va
administrativa se puede lograr la reparacin de los daos generados en el ambiente, los
recursos naturales y la salud de las personas. Sin embargo, se precisa que, para obtener
la reparacin de bienes de propiedad privada, la vctima necesariamente deber recurrir
a la va jurisdiccional.
La siguiente norma emitida por la OEFA (2013).
Artculo 22.- Medidas correctivas
22.1 Se podrn ordenar las medidas correctivas necesarias para revertir, o
disminuir en lo posible, el efecto nocivo que la conducta infractora hubiera

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podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la salud de las

personas.
22.2 Entre las medidas que pueden dictarse se encuentran, de manera
enunciativa, las siguientes:
()
d) La obligacin del responsable del dao a restaurar, rehabilitar o reparar la
situacin alterada, segn sea el caso, y de no ser posible ello, la obligacin a
compensarla en trminos
En ese sentido el Derecho ambiental espaol tambin se ha reconocido la facultad de la
autoridad administrativa para dictar mandatos conducentes a reparar daos ambientales.

Ley 26/2007 - Ley de Responsabilidad Medioambiental.Artculo 21. Potestades administrativas en materia de reparacin de daos.
La autoridad competente, ante un supuesto de dao medioambiental, podr
adoptar en cualquier momento y mediante resolucin motivada dictada de
conformidad con lo establecido en el captulo VI cualquiera de las decisiones
que se indican a continuacin:
a) Exigir al operador que facilite informacin adicional relativa a los daos
producidos.
b) Adoptar, exigir al operador que adopte o dar instrucciones al operador
respecto de todas las medidas de carcter urgente posibles para, de forma

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inmediata, controlar, contener, eliminar o hacer frente de otra manera a los

contaminantes de que se trate y a cualesquiera otros factores perjudiciales para
limitar o impedir mayores daos medioambientales y efectos adversos para la
salud humana o mayores daos en los servicios.
c) Exigir al operador que adopte las medidas reparadoras necesarias de
acuerdo con lo previsto en el Anexo 2.
d) Dar al operador instrucciones de obligado cumplimiento sobre las medidas
reparadoras que deba adoptar o, en su caso, dejar sin efecto.
e) Ejecutar a costa del sujeto responsable las medidas reparadoras
Segn la Ley de Responsabilidad Ambiental espaola, dichos mandatos se orientan a
reparar, restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos naturales
daados o facilitar una alternativa equivalente, pero no para reparar los daos causados
a los bienes de propiedad privada. Esto ltimo coincide con lo establecido en los
lineamientos expedidos por el OEFA, en los cuales se ha sealado que a travs de las
medidas correctivas no se puede ordenar la reparacin de bienes de propiedad privada.
Ley 26/2007 - Ley de Responsabilidad Medioambiental.Artculo 2. Definiciones.
A efectos de la presente ley, se entender por:
()
16. Medida reparadora o medida de reparacin: Toda accin o conjunto
de acciones, incluidas las de carcter provisional, que tenga por objeto reparar,
restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos naturales

12

daados, o facilitar una alternativa equivalente a ellos segn lo previsto en el

Anexo 2.

1.5 OBJETIVOS

Para poder elaborar el presente trabajo se elabor los siguientes objetivos:

1.5.1 Objetivo General.

Identificar si el Derecho Administrativo tienela capacidad sancionadora en el mbito

ambiental.

1.5.2 Objetivo Especfico.

1.5.2.1. Analizar si Derecho Administrativo tienela capacidad sancionadora en mbito

ambiental en el per.

1.5.2.2. Analizar si Derecho Administrativo tienela capacidad sancionadora en mbito

ambiental en el Derecho Comparado.

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CAPITULO II

2.1 MARCO TEORICO:

2.1.1. LA POTESTAD SANCIONADORA EN ESPAA

A continuacin desarrollaremos un tema bastante imporante y tracedental que llamamos
la potestad sancionadora en el Derecho Comparado y ms especficamente en espaa,
pero nos preguntaremos poque Espaa? Respondiendo a esta pregunta, por que sin
duda la experiencia sobre el rgimen sancionador ambiental es de Espaa.

Cuando nos referimos a Espaa y ms especficamente al derecho sancionador en

materia ambiental, es necesario detenerse y revisar el Artculo 45 de su Constitucin.
Si se estudia de manera detallada, sorprende su redaccin, ya que es el nico precepto
de la Constitucin, aparte del principio de legalidad penal del Artculo 25, que menciona expresamente la categora de las sanciones administrativas. En ese contexto el
ordenamiento constitucional espaol prev que el derecho sancionador administrativo se
aplique en materia ambiental, junto con el derecho penal: hay que recordar que ambos
forman parte del mismo ius puniendi del Estado.
Ms claro de acuerdo con el Artculo 45 de la Constitucin, es inexcusable la
aplicacin del derecho sancionador administrativo. Esto funciona y ha ido bien. Donde
no llega el derecho penal, el derecho sancionador se aplica con mucha facilidad, ya que
posee una mayor flexibilidad, es conocido y, sobre todo, es la tcnica represora que se
utiliza con mayor profusin en la actualidad.
Una de las notas que ms sorprenden del ordenamiento ambiental espaol es que el
derecho sancionador ambiental no es aplicado solo por el

Estado, sino

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fundamentalmente por las comunidades autnomas, que son entidades territoriales

infraestatales, intermedias entre el Estado y los entes locales. Es decir, la
descentralizacin orgnica en Espaa se plasma tambin en un rgimen descentralizado
en materia ambiental. El Estado posee una competencia legislativa bsica, unificadora,
mnima, de manera que todas las instancias territoriales deben aplicar, por lo menos, las
previsiones marcadas por las leyes del Estado, salvo aspectos concretos como algunos
referentes al agua o a la evaluacin de impacto ambiental. En general, corresponde a las
comunidades autnomas aplicar esta legislacin bsica.
Entonces, cules son las entidades que sancionan? Ordinariamente, sern las
comunidades autnomas, que poseen, adems, la enorme ventaja de la proximidad; ellas
llegan donde no llega el Estado central. El riesgo de que se distorsione la aplicacin es
mnimo, porque responde a toda la normativa bsica que tiene su origen en Bruselas, en
la Unin Europea. Todas las comunidades autnomas aplican lo mismo; sus
administraciones son las que imponen o aplican el derecho administrativo sancionador,
salvo algunas excepciones.
Sin embargo, a pesar de esto, considero que un defecto importante de la normativa
espaola es el papel escaso y reducido, cada vez ms, que tienen las municipalidades.
Prcticamente, toda la ejecucin ambiental (todos los procedimientos ambientales) est
siendo asumida por las comunidades autnomas. Solo algunas licencias ambientales son
concedidas por las municipalidades. Se ha ido reduciendo el mbito de otorgamiento de
esas licencias y, en definitiva, la materia ambiental est quedando al margen de los
municipios, de los ayuntamientos, que realmente deberan ser los primeros, debido a su
proximidad, en confrontar, sancionar, valorar e inspeccionar toda la actividad.

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Ese es el panorama, con sus luces y sus sombras, desde el punto de vista de la
competencia y la organizacin. Desde la mirada material o sectorial, en Espaa, no
tenemos una ley general del ambiente. Toda la regulacin ambiental sectorial est
dispersa, por lo que se debe ir investigando e indagando en cada una de las materias
para determinar la normativa reguladora y el rgimen sancionador especfico aplicables
en concreto.
Es cierto que la ley de procedimiento espaola, al igual que la Ley N 27444 - Ley de
Procedimiento Administrativo General en el Per, contiene un captulo en el que se
establecen las bases del rgimen sancionador, que cada ley sectorial desarrolla de forma
distinta. Entonces, existe una norma general, mnima, sobre la cual las leyes sectoriales
pueden incorporar variantes, pero sin reducir las garantas y contenidos del rgimen
sancionador que la ley general establece.
Tenemos, as, la Ley de Aguas, la Ley de Costas, la Ley de Impacto Ambiental, la Ley
de Responsabilidad Ambiental, la Ley de Vas Pecuarias, la Ley de Proteccin de la
Atmsfera, la Ley del Mercado de Emisiones, la Ley de Biodiversidad, etc. Cada
mbito concreto tiene su propio rgimen sancionador, que responde a los mismos
principios, pero es especfico y, lgicamente, es especfica tambin la tipificacin.
En cuanto al principio de legalidad, mencion que en el ordenamiento espaol son las
leyes las que tipifican las infracciones; esto se prev en todos los mbitos y tambin,
lgicamente, en la materia ambiental. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de
pronunciarse en reiteradas ocasiones y ha ido delimitando y matizando este principio
general en sus diversas manifestaciones.
Por otra parte, la ley bsica afirma que la potestad sancionadora tiene que ser aplicada
por el rgano reconocido expresamente como competente, por lo que nos encontramos,

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con frecuencia, con una situacin en la que la normativa ambiental atribuye la potestad
sancionadora a la entidad, pero se olvida de indicar el rgano concreto que debe
ejercerla.
Qu pasa en estos casos? Se debe entender que, por seguridad jurdica, la posibilidad
de ejercer la potestad se mantiene, aunque no se haya indicado el rgano concreto para
ejercerla, pues la entidad tiene la posibilidad de poder determinarlo. Entonces, cul
ser el rgano competente? Ser el que se deduzca a partir de las leyes, de las normas y
de la Ley General de Procedimiento Administrativo, que contiene una previsin
supletoria para atribuir competencia entre los rganos de la entidad a los que no se ha
asignado expresamente alguna competencia. Por tanto, la atribucin expresa no es tan
importante; lo fundamental es que la entidad sea competente. El rgano en concreto
puede deducirse de las normas correspondientes. Esto tiene cierta trascendencia, ya que
sin lo anterior se estara privando a la Administracin de una competencia esencial y
podra quedar afectado el inters en l.
El principio de tipicidad es otro de los principios que ms conflictos ha generado y que
ha obligado al Tribunal Constitucional espaol a pronunciarse en diversas ocasiones.
Con cierta frecuencia, en materia ambiental, se pone en manos del rgano sancionador
la determinacin de la categora de la infraccin, es decir, la determinacin de si esta es
muy grave, grave o leve por razn de las circunstancias que confluyen en el caso.
El Tribunal Constitucional espaol ha reiterado, de manera muy clara, que la
determinacin de las conductas sancionables, en virtud del principio de tipicidadtaxatividad, constituye una funcin legislativa, una funcin de la norma jurdica. La
norma es la que tiene que decir cules son las conductas muy graves, graves o leves.
Quien aplica la norma debe de moverse dentro de los exclusivos parmetros de una

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categora, por lo que no puede determinar la gravedad de la infraccin, solo puede

moverse dentro de una categora. Por qu? Porque es importante reducir la
discrecionalidad de la Administracin y porque es importante que quien va a ser
sancionado conozca con anterioridad la gravedad de su falta.
Finalmente, en materia sancionadora ambiental, a la hora de imponer las sanciones, el
criterio absolutamente primordial es el dao que se produce al ambiente. Al margen de
las eventuales indemnizaciones, es importante la valoracin del dao en funcin de
determinar la cuanta de la multa. La sancin, adems, no tiene por qu ser idntica al
dao o incluir el dao. Este debe ser una referencia y la sancin tiene que tenerlo en
cuenta.

De ah que el sistema que se utilice normativamente para calcular los daos, al final,
tenga una incidencia extraordinaria en el rgimen sancionador. Son cuestiones tcnicas
sobre las que normalmente los juristas han pasado por encima; sin embargo, esconden
muchos problemas de cmo se valorara un dao. As, segn el mtodo o metodologas
que se utilicen, el resultado es una sancin que puede ser mucho ms grave o mucho
ms leve. Son cuestiones que estn escapando y que los juristas tendramos que intentar
investigar o preocuparnos por ello porque, si no, se escaparn de nuestras manos.
En todo caso, el fundamento constitucional del principio de legalidad y la obligacin,
tambin constitucional, de utilizar el procedimiento sancionador administrativo en
materia ambiental muestran la real eficacia de este sistema luego de decenios de aplicar
la normativa sancionadora. Se aprecia que es realmente importante porque, muchas
veces, desgraciadamente, ms que los estmulos, lo que impulsa a no contaminar es el
temor a la sancin. Esta es la disuasin por la va del castigo, porque somos humanos,
porque los empresarios son los empresarios y los contaminantes son los contaminantes.

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Pero el rgimen sancionador, sin medios tcnicos adecuados para la valoracin del dao
de previa inspeccin, o de un reconocimiento suficiente de legitimacin de entidades
denunciantes o conocedoras del medio, puede resultar ineficaz por falta de datos
previos.

2.1.2. LA POTESTAD SANCIONADORA AMBIENTAL EN COLOMBIA

Para enmarcar esta ponencia, quiero partir de tres supuestos fundamentales:
(1) El primero es que, al lado de las normas sustantivas del derecho ambiental y
las normas procedimentales, es decir, aquellas normas que establecen algn tipo
de trmite o procedimiento para acceder al uso y aprovechamiento de los
recursos naturales, existen las normas del rgimen sancionatorio ambiental, las
cuales se constituyen en un instrumento fundamental para la conservacin y
proteccin del medio ambiente.
(2) El segundo supuesto es que, independientemente de las normas sobre la
conservacin del ambiente, existen las normas de responsabilidad civil extracontractual que tienen una finalidad compensatoria ambiental. Estas eran las
normas que tradicionalmente se venan empleando para la proteccin del medio
ambiente. En este sentido, el rgimen sancionatorio ambiental, cuyo fin es la
conservacin y la proteccin de los recursos naturales, se separa de las normas
de la responsabilidad civil, que tienen un fin resarcitorio e indemnizatorio.
(3) El tercer y ltimo supuesto es que la accin sancionatoria ambiental es una
accin independiente de las acciones judiciales que se puedan incoar a raz de un
dao ambiental. Es decir, que el rgimen sancionatorio administrativo ambiental

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es un rgimen independiente, en la medida en que sus normas actan sin ser

afectadas por ningn tipo de accin judicial.
Bajo esos tres supuestos, explicar cmo funciona en Colombia el rgimen
sancionatorio ambiental.
a. Generalidades de la Ley N 1333 del 2009
En Colombia cuenta con muchas normas que rigen este aspecto del Derecho entre ellos
observamos la Ley N 1333, que data del 2009. Se lleg a esta norma despus de unos
40 aos, tiempo en el queha servido como base y basto para evolucionar, pensando
cmo sera el rgimen sancionatorio ambiental. Ahora bien con la Ley N 1333,
Colombia se puso a la vanguardia del rgimen sancionatorio ambiental, actualiz sus
disposiciones y solucion las deficiencias que se venan presentando durante los ltimos
37 aos.
Durante el tiempo mencionado lineas arriba se pudo ir subsanando inconsistencias y
vacos en materia ambiental, ya que el rgimen sancionatorio que se vena aplicando
haba sido adoptado de una ley de aguas y vertimientos (Dec. 1594/84) , y como el
derecho y la misma sociedad en si fue evolucionando, estas normas no se veian
reflejadas en la necesidad social y ambiental, es por ello que la nueva ley complet el
rgimen sancionatorio ambiental y se desarroll con un enfoque procesal, pues
estableci el procedimiento a seguir para la imposicin de medidas preventivas y
sancionatorias.
Ya con una normatividad nueva obedeciada a la evolucin se empez hablar de
sanciones como tales en Colombia y de la necesidad de procedimientos sancionatorios
fue en la Ley N 23 del ao 1973. Hace cuarenta aos venamos hablando de las

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sanciones, de qu tipo requera el pas y con qu caractersticas se tenan que imponer.

La Ley N 23 fue muy importante, ya que es la primera ley ambiental en Colombia. Con
ella se le dieron facultades extraordinarias al presidente de la Repblica para que
expidiera el Cdigo de Recursos Naturales y de Proteccin al Medio Ambiente, el
primero de Latinoamrica. En uso de las mencionadas facultades fue expedido el
Decreto N 2811 de 1974, que complement lo que estableca la Ley N 23 de 1973 en
relacin con las sanciones. Sin embargo, tuvo una dificultad: no estableci un
procedimiento para la imposicin de las sanciones. Por lo tanto, cada una de las normas
posteriores al cdigo que reglamentaron asuntos especficos en flora, fauna, aguas,
etc. tena que establecer un procedimiento sancionatorio especial para la aplicacin de
las sanciones a las que se refera el cdigo y la ley. Esto representaba una dificultad
muy grande.
Una de esas normas fue el Decreto N 1594 del ao 1984, que estableci, con mucho
detalle, un procedimiento sancionatorio ambiental que sealaba cada uno de los pasos
que deba seguirse para poder imponer sanciones y medidas preventivas. Sin embargo,
tiempo despus, tuvimos un cambio normativo en el pas: un proceso constituyente
culmin con la aprobacin de la Constitucin Poltica de 1991, la que, por el gran
contenido de normas ambientales, fue llamada por la Corte Constitucional la constitucin ecolgica de Colombia. Este gran contenido de normas ambientales hizo
necesaria una actualizacin del ordenamiento jurdico ambiental existente.
En consecuencia, en el ao 1993 fue expedida la Ley N 99, a la que podramos llamar
nuestra ley ambiental. Y digo podramos llamar porque esta ley no solo cre el
Ministerio del Medio Ambiente en Colombia, tambin reorganiz el Sistema Nacional
Ambiental y estableci una serie de disposiciones ambientales de gran importancia para
el pas. Esto incluy a todas las autoridades ambientales que realizaban acciones de

21

seguimiento y control, similares a las que se ejecutan en Per, con la expedicin de

ciertas normas.
Mediante la Ley N 99 se actualiz el listado de medidas preventivas y de sanciones.
Adems, generaliz la aplicacin del procedimiento sancionatorio ambiental contenido
en el Decreto N 1594 de 1984. Entonces, vemos cmo en Colombia contbamos con
mltiples procedimientos sancionatorios ambientales hasta antes de la Ley N 99. Pero,
a partir de la norma de 1993, solo nos quedamos con uno, el procedimiento contenido
en el Decreto N 1594, con una dificultad: que el decreto 1594 era una norma que
reglamentaba los usos del agua y los vertimientos lquidos, por lo que haba unos vacos
importantes. Por ejemplo, no exista un procedimiento ambiental para el decomiso de
especmenes de fauna y de flora silvestre por limitarse solo al agua.
Finalmente, la Ley N 99 de 1993 estableci que el procedimiento sancionatorio
ambiental para el pas solo sera actualizado por una ley expedida por el Congreso de la
Repblica. Esto implicaba que ninguna otra autoridad estara facultada para establecer
un procedimiento sancionatorio. Es por esto que el procedimiento sancionatorio
ambiental requera de la Ley N 1333 del 2009.
b. Finalidad de la Ley N 1333 del 2009
La finalidad primordial radica en que sta Ley N 1333 es orientar el actuar de las
autoridades ambientales ante la ocurrencia de una infraccin, actuar que est limitado
no solo por la violacin de la normativa ambiental, sino tambin por la ocurrencia en el
dao ambiental. Asimismo, esta ley pretende generar algn tipo de cambio o
modificacin en la conducta de las personas naturales y jurdicas usuarias del ambiente.

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c. Titularidad de la potestad sancionatoria

La titularidad de la potestad sancionatoria est en cabeza del Estado y este puede
ejercerla solo a travs de las entidades que expresamente se mencionan en el artculo
primero, como son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las
Corporaciones Autnomas Regionales, las autoridades ambientales de los grandes
centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, UAESPNN.
Esta ley limita las autoridades ambientales que pueden llevar a cabo un procedimiento
sancionatorio ambiental y las detalla. Con esto, se subsana un vaco de la Ley N 99/93
con relacin a la falta de precisin en torno a las autoridades titulares de la potestad
sancionatoria, pues no haca referencia a las autoridades ambientales locales.

2.1.3. EL POTESTAD SANCIONADORA AMBIENTAL EN EL PER

En nuestro pais podemos decir que se encuentran un tanto dispersas, por un lado
tenemos nuestro Codigo Penal la cual sin duda regula algunos alcances en materia
ambiental, Tambin existen otras instituciones

como es OSINERGMIN, la que

mediante la resolucin N 233-2009-OS/CD, se regula el procedimiento administrativo

sancionador aplicable a las actividades sujetas a su mbito de competencia, que
impliquen el incumplimiento de la base normativa establecida por el OSINERGMIN,
as como las obligaciones legales y tcnicas en materia de: conservacin y proteccin
del medio ambiente; hidrocarburos, electricidad y minera; salud y seguridad. As
mismo se incluyen aquellas derivadas del incumplimiento de las normas que regulan los
procedimientos de reclamos y quejas de los usuarios de energa elctrica y gas, adems
de lo resuelto por la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios, los cuerpos
colegiados y el Tribunal de Solucin de Controversias.

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Se considera como infraccin toda accin u omisin que implique incumplimiento a las
leyes, reglamentos, resoluciones, contratos de concesin y dems obligaciones
establecidas en las normas, procedimientos y/o disposiciones bajo el mbito de
competencia de OSINERGMIN. Una infraccin tiene como consecuencia una sancin,
la cual se deriva de una verificacin de la infraccin cometida.
El objetivo de la sancin segn OSIRNERGMIN es:
(i) regular de manera eficaz la conducta de los administrados a fin de que
cumplan con las disposiciones que le sean aplicables y, en especial, prevenga
conductas que atenten contra la seguridad, la salud y el medio ambiente, as
como contra la calidad de los servicios regulados y actividades supervisadas;
(ii) prever que la comisin de la conducta sancionable no resulte ms ventajosa
para el infractor que cumplir las disposiciones infringidas o asumir la sancin,
por lo que la sancin debe tener un efecto disuasivo indispensable para evitar
que la conducta antijurdica se repita; y
(iii) cumplir con su efecto punitivo.
Como podemos observar el objetivo antes mencionado tiene tres etapas, el primero
consiste en regular, el segundo preveer y el tercero cumplir o dar cumplimiento a todos
los efectos punitivos que sean viables en caso del incumplimiento de alguna obligacin
ambiental.
Pero muchos nos preguntaremos que pasa con la actividad mienra que no est siendo
regulada, y menester hacer mencin que la pequea minera y minera artesanal estn
dentro de otro rgimen, ya que corresponde a los gobiernos regionales la fiscalizacin y
sancin de sus actividades. Es tambin labor de los gobiernos regionales ejercer las

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medidas correctivas para procurar la formalizacin de la minera informal o, en su

defecto, interponer las acciones legales correspondientes.
Por otro lado, como ya se mencion, debido a transferencia de funciones es el OEFA
quien est a cargo de la supervisin, fiscalizacin y sancin en material ambiental de la
actividad minero-metalrgica. En ese sentido, se ha aprobado el Reglamento del
Procedimiento Administrativo Sancionador del OEFA, mediante Resolucin 003-2011OEFA/CD, donde se establece el procedimiento a seguir para determinar la
responsabilidad administrativa por la comisin de infracciones y de ser el caso, proceder
a la imposicin de sanciones, as como para la adopcin de medidas cautelares,
correctivas y preventivas.

Como se estableci originalmente, que en nuestro pais, existen varias autoridades que
cuentan con funciones de fiscalizacin ambiental. El Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental (OEFA) es una de estas y, al mismo tiempo, es el ente rector
del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental. En el caso del OEFA, el
procedimiento sancionador se rige por un reglamento aprobado por este y,
supletoriamente, por la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
Sancionador. En dicho procedimiento sancionador, hay dos actores: la Administracin
Pblica, que es el OEFA a travs de una instancia instructora y una instancia de
decisin, y el administrado en calidad de investigado.

En relacion a lo que hacemos mencin lineas arriba, en el Artculo 105 de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, podemos encontrar que cualquier persona
natural o jurdica puede formular una denuncia cuando advierta que hay un acto
contrario al ordenamiento jurdico, pero este denunciante no es parte en el

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procedimiento sancionador respectivo. En el OEFA, todas las denuncias que se

presenten son tramitadas por el Servicio de Informacin Nacional de Denuncias
Ambientales (SINADA). Este servicio deriva las denuncias a la Direccin de
Supervisin, la cual las analiza y, si verifica que existe mrito para iniciar un
procedimiento sancionador, lo pone en conocimiento de la Direccin de Fiscalizacin,
Sancin y Aplicacin de Incentivos (en adelante, la Direccin de Fiscalizacin). Como
se puede advertir, el denunciante participa en una etapa previa o preliminar al
procedimiento administrativo sancionador. Por ello, el denunciante no es parte del
procedimiento sancionador, no acta ni ofrece medios probatorios.

El hecho de que en el procedimiento sancionador participen solamente la autoridad de

instruccin, la autoridad decisora y el administrado nos llev a plantearnos la siguiente
interrogante: Qu sucede si la Direccin de Fiscalizacin, que tramita el procedimiento
sancionador, comete un error al no valorar correctamente alguna prueba, y el
administrado no apela porque dicho error le es favorable? Aqu se encontr una
ausencia de control jurdico.

En efecto, el procedimiento es iniciado por la autoridad de instruccin, quien acta

pruebas, luego el administrado se apersona, se defiende y, posteriormente, la Direccin
de Fiscalizacin resuelve. Qu sucede si la Direccin de Fiscalizacin se equivoca y
declara, por ejemplo, que no existe responsabilidad del administrado? Evidentemente, el
administrado no va a impugnar, pero quin corrige este error? Considerando ello,
cuando se dise el procedimiento sancionador, pensamos que debera haber un mayor
control jurdico y que, de alguna manera, debera permitirse al Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental corregir el asunto, pero cmo elevamos el tema al tribunal? Lo que se hizo

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fue permitir el apersonamiento de la Direccin de Supervisin al procedimiento; es

decir, el rgano que realiza la investigacin preliminar y que elabora el Informe Tcnico
Acusatorio puede apersonarse al procedimiento, como si fuera una especie de fiscal
administrativo.

En consecuencia, en el procedimiento sancionador, la Direccin de Supervisin, que

acta en la etapa preliminar, se apersona, puede pedir el uso de la palabra, le corren
traslado de las actuaciones procedimentales y est al tanto del procedimiento. Si ella
considera que la Direccin de Fiscalizacin se ha equivocado, puede, por ejemplo,
interponer una queja o solicitar la nulidad de oficio al Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental. Lo que hemos buscado aqu es que exista un mayor control jurdico.

En Per, en el procedimiento sancionador que se tramita ante el OEFA, hay dos

instancias: la primera es la Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de
Incentivos; y la segunda es el Tribunal de Fiscalizacin Ambiental. Teniendo en cuenta
lo sealado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, en la primera instancia
hay dos autoridades: la autoridad de instruccin y la autoridad de decisin. La autoridad
de instruccin es la Subdireccin de Instruccin, que imputa los cargos tomando como
insumo el Informe Tcnico Acusatorio elaborado por la Direccin de Supervisin,
informe que se convierte en una resolucin de imputacin de cargos y que determina el
inicio del procedimiento sancionador.

Esta autoridad de instruccin es la que acta los medios probatorios, tanto los de oficio
como los que ofrecen los administrados. Al terminar la etapa de instruccin, hace una
propuesta de resolucin y eleva el expediente a la Direccin de Fiscalizacin. Esta

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direccin puede convocar al uso de la palabra, momento en el cual puede presentarse no

solamente el administrado que ha solicitado la audiencia, sino tambin la Direccin de
Supervisin. En ese momento, puede generarse un debate en el que los abogados de los
administrados sustentan la inocencia de su patrocinado alegando que no hay infraccin,
mientras que la Direccin de Supervisin explica las razones que sustentan su Informe
Tcnico Acusatorio. La Direccin de Fiscalizacin es un ente imparcial en este tema y
es la autoridad competente para emitir la resolucin final que determine la
responsabilidad del administrado.

En cuanta a la materia de fiscalizacin ambiental, solo constituyen sanciones la multa y

la amonestacin. La primera tiene carcter pecuniario; la segunda, no. El OEFA puede
imponer multas de hasta treinta mil (30 000) Unidades Impositivas Tributarias (UIT),
que son ms de 111 millones de soles, o ms de 40 millones de dlares.

Ese es el tope de las multas que se puede imponer. Ahora bien, adems de las multas y
amonestaciones, se pueden imponer medidas correctivas, las cuales tienen por finalidad
corregir la afectacin generada por la infraccin. Estas medidas correctivas pueden
consistir en el decomiso de bienes, la orden de cesacin de actividades, pero tambin en
la reparacin del dao o la compensacin en caso no pueda repararse. La aplicacin de
medidas correctivas est prevista en la Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental y, adicionalmente, el OEFA ha elaborado unos
lineamientos2 con la finalidad de que los administrados conozcan cmo se van a dictar
dichas medidas.

Es importante advertir que la legislacin penal proscribe la responsabilidad objetiva.

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Entonces, de acuerdo a ello, uno podra pensar que, haciendo la traslacin

correspondiente al derecho administrativo sancionador, tambin debera prohibirse la
responsabilidad objetiva y solo aplicarse la responsabilidad subjetiva bajo el principio
de culpabilidad. Sin embargo, en el Per no ocurre esto. Es algo que podemos notar
desde que leemos la Ley de Procedimiento Administrativo General, en la que no se
introdujo el principio de culpabilidad. Aparece el principio de causalidad, pero no el de
culpabilidad.

El legislador, al momento de elaborar la Ley de Procedimiento Administrativo General,

no se decidi por consignar la responsabilidad objetiva o consagrar la subjetiva, lo que
ha generado que, mediante leyes posteriores, se establezca en algunos casos que hay
responsabilidad objetiva en materia sancionadora, como es el caso de los temas
ambientales. En efecto, la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental seala expresamente que la responsabilidad administrativa es objetiva, de
manera que la autoridad administrativa de fiscalizacin ambiental, como el OEFA, no
necesita determinar si ha habido dolo o culpa para declarar la existencia de una
infraccin administrativa. Si advierte que hay dolo, este ser un elemento que agravar
la sancin a imponer, pero no ser tomado en cuenta para determinar la configuracin
de una infraccin administrativa.

En consecuencia creo yo ms que determinar si el Derecho Administrativo tiene

facultad sancionadora en materia ambiental, porque desde luego que lo tiene, la
problemtica en si sera que se est haciendo o que tipo de polticas se est
implementando para que este instrumento que es la via administrativa pueda cumplir su
funcin a cabalidad.

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CONCLUSIONES

El procedimeinto administrativo en general es relativamente nuevo en nuestro

pais.
El procedimiento administrativo sancionador en Espaa es considerado como el
ms antiguo.
En Espaa, y acorde al principio de legalidad, se reconoce la prohibicin de non
bis in idem, es decir, se aplica el non bis in idem en materia ambiental, como en
todo el resto de las materias.
Colombia cuenta con una gama de normas sobre la materia.
En el Per, a nivel normativo, se debe continuar con lo que ya se empez; esto
es, con tipificar las infracciones y aprobar la escala de sanciones respectiva.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

1.http://www.legislacionambientalspda.org.pe/index.php?option=com_cont

ent&view=article&id=420:procedimiento-sancionador&catid=31:cap1&Itemid=3499
2.- El derecho administrativo sancionador ambiental: Experiencias en Colombia,
Espaa y Per. Ponencias del I seminario internacional del OEFA

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