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Angelo Panebianco
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las empresas econmicas privadas, desde el punto de vista formal, y veces incluso
sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias
pblicas.
Las organizaciones pblicas, por su parte, son con frecuencia tan autnomas de
hecho (aunque jams de derecho) en su actuacin como muchas empresas privadas.
Y, por lo general, las agencias pblicas estn siempre hisertas en una tram a de
relaciones interorganizativas basadas en la competicin burocrtica y en el cambio
pohtico que concierne casi ms a la jerarqua y a las competencias jurdicamente
definidas. Adems, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no
son siempre totalmente ajenas a la actuacin de las agencias pbhcas: aunque slo
sea porque muchas agencias pblicas sufren las presiones y las demandas de los
respectivos grupos-chentela, y estos ltimos operan con frecuencia segn las lgi
cas del mercado.
En sntesis, segn esta posicin, las diferencias entre las organizaciones pbhcas y las empresas privadas existen, pero son bastante ms de grado que de calidad.
La diferencia principal consiste en la mezcla de factores ambientales que deben
afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de
mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las em
presas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales
de mercado en el caso de las agencias pbhcas.
Aunque esta posicin parezca, en conjunto, ms reahsta que la prhnera, es nece
sario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias pbhcas
y de empresas privadas existentes hace difcil decidir de una vez por todas la cues
tin: todo depender del tip o de agencia pbhca y del tipo de empresa privada
a examen. Por lo dems, la distincin rgida entre lo pbhco y lo privado sobre
la base de una idealizacin del mercado y de la naturaleza jurdico-formal de las
organizaciones estatales es manifiestamente insostenible.
L a convergencia. Una posicin diferente es aqueUa que en un cierto sentido
historifica toda la problemtica. Para los que mantienen esta ltima argumenta
cin (un antecedente de la cual se encuentra en Max W eber), aun movindose'
desde condiciones de partido diversas, las organizaciones pbhcas y las empresas
econmicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el
paso del tiempo, cada vez ms similares. Esta tesis se presenta generalmente en
dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versin
es aqueha segn la cual se asistha a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado,
las agencias pbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida , nuevas
tecnologas administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relacin a las
metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competicin del mercado
por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse
asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organiza
ciones pbhcas La segunda versin es aquella segn la cual la creciente interven
cin estatal en los procesos socio-econmicos, al multiphcar los contactos y las
conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfu
marse la tradicional disthicin entre lo pbhco y lo privado. En consecuencia, las
empresas asumen funciones pblicas mientras el Estado se transforma en un campo
(o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza
o en competencia, grupos y empresas econmicas privadas. Un corolario es que
3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981.
* B e n d ix , R ., W o r k and A u th o r ity in In d u s try , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956.
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aquello que vale para las empresas vale tambin para muchos otros tipos de orga
nizaciones (partidos polticos, smdicatos, grupos de inters) que, nacidos origina
riamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e m stauran relaciones de
simbiosis de mutua dependencia y tambin de compenetracin entre el Estado y
su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmcin
entre- esfera pbhca y esfera privada no puede elevarse a lo absoluto Esta
pertenece a una poca la del capitalismo competitivo y la de los regmenes pol
ticos Hberales en la cual la distmcin entre el estado y la sociedad tena
todava un significado. Sea cual fuere el valor d esta ltima tesis, por lo general
tiene el mrito de recordar que los lmites entre la esfera pblica y la esfera
3rivada son mviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse
lasta desaparecer.
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La burocracia
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*
M ic h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D em obatie, Leipzig,
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llana, E l fenmeno burocrtico, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.
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1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paids, 1974.
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Differentiation in Organization, en American Sociological Review. 35. 1970. pp. 201-218.
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como ya antes que W eber seal Tocqueville un poderoso factor que refuerza
la burocratizacin en el mbito estatal.
5)
La superioridad tcnica de la burocracia con respecto a las dems for
mas de administracin; En la administracin burocrtica y concretamente en
la monocrtica, confiada a funcionarios individuales cualificados la precisin,
la rapidez, lo unvoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discre
cin, la cohesin, la rgida subordinacin, la reduccin de los contrastes, los gastos
objetivos y personales, estn producidos de manera mejor que todas las formas
colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesin secundaria
Habiendo definido las caractersticas de la burocracia y haciendo aislado las
condiciones histricas que exphcan su difusin en el mundo moderno, W eber pasa,
por ltimo, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el
poder poltico. El anlisis de W eber sobre este punto parte de tres presupuestos.
En primer lugar, la constatacin de que, al menos formalmente, una burocracia
est siempre subordinada a una autoridad no burocrtica. La separacin entre po
h'tica y administracin (en el caso del Estado, de los partidos polticos, etc.)
y entre direccin econmica y administracin (en el caso de las empresas) opera
siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extraburocrtica (la estatal, el lder del partido, el lder sindical, el empresario, etc.).
En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en indispen
sable para la vida moderna no es na condicin suficiente para que se pueda
hablar de un poder autnomo de la burocracia o, an ms, de la inevitabilidad
de la dominacin de los funcionarios (del mismo modo que, seala W eber, la
indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -autom
ticamente al proletariado un poder autnomo). En tercer lugar, la existencia de
una relacin ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por
ello, entre la democratizacin y la burocratizacin; por un lado, la democratiza
cin es una causa poderosa de la afirmacin de la burocracia; por otro lado, la
democracia (...) es contraria al poder de la burocracia y por ello da lugar, en
determinadas circunstancias, a errores y obstculos muy sensibles para la organi
zacin burocrtica .
El conjunto de estas condiciones comporta que nicamente el anlisis emp
rico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un
crecniento del poder poltico autnomo de la burocracia. Por ello debe perma
necer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratizacin
progresa en todas partes, muestran sin excepcin un aumento universal de la
potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal . Habiendo introducido
esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra
po r lo general en una posicin de ventaja frente a los detentadores legtimos del
poder, una posicin de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse
en un poder poltico autnomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata
de la posicin de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores cono
cimientos tcnicos en el campo de la administracin, reforzados por la opacidad
de los procesos de toda de decisiones burocrticas, es decir, por el hecho de que
la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; La posicin de
poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condiK W eber, M., Econom a y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vo l. I, 277.
W e b er , M., Economa y Sociedad, o p . c it.; ed . ita lia n a , 1968, v o l. I, 212.
19 W e b e r , M., Economa y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13.
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actores; all donde no se da esta expansin, la teora afirma que eUo sucede nica
mente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e imperiaMstas) logran
limitar la expansin. Esta teora no ha sido todava confirmada por investigaciones
empricas, o al menos los datos recogidos no estn orientados de una manera un
voca. En prim er lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y
variables entre la dimensin organizativa y el nivel de burocratizacin*. La ley
de Parkinson es ms un estereotipo que una generalizacin empricamente fun
dada. No parecen existir reglas precisas, vhdas para todas las organizaciones
burocrticas; stas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso
durante largos perodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores,
tales como el estado de tecnologa administrativa, la edad de la organizacin
dado que las burocracias jvenes son normahnente ms expansionistas que
las burocracias viejas , la estructura del poder y de los conflictos en el vr
tice de la organizacin, las caractersticas del entorno. Por otro lado, no est
confirmada la tesis segn la cual las organizaciones burocrticas tienen la tenden cia, a causa de su propia lgica de funcionamiento, de crear relaciones hnperiahstas con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anhsis han
mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocrticas tienden a
buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vive n d i entre eUas y con los
dems actores que componen el entorno^. Una vez ms, no valen las mismas
reglas en todas las circunstancias; polticas hnperialistas y polticas adaptativas o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre
las organizaciones, burocrticas y su entorno. Otras investigaciones adems, al to
m ar como punto de partida el modelo burocrtico weberiano, han intentado conceptualizar los sucesivos desarroUos desde la poca en la cual W eber elabor su
teora. Al modelo burocrtico se han aadido, de este modo, como p a s para la
lectura de los fenmenos burocrticos, modelos neoburocrticos que registran
las transformaciones; el creciente peso de los papeles tcnico-especiahstas, el de
sarroUo de los staffs consultivos, la aparicin de formas inditas (por ejemplo, por
problemas) de divisin del trabajo burocrtico, la complicacin de las hneas de
autoridad con la difusin de sistemas de control horizontales (la.denommada orga
nizacin de matriz) que se aaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales
sistemas de control je r rq u ic o -p ira m id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones
han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocrticas
que han llevado a diversos estudiosos ^por ejemplo, a Bennis y Slater a
hablar de una fase postburocrtica del desarroUo de las organizaciones (pbh
cas y privadas).
3.
1978.
T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press.
1978.
^ B e n n is , W.. y S u t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, H arper and Row. 1968.
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dentales. Ni los sistemas administrativos del Tercer Mundo ni los del mundo
comunista sern tomados en consideracin. Para limitar el campo slo a los pases
occidentales existen razones slidas, tanto de orden Mstrico-gentico como pol
tico-estructural. En primer lugar se trata de reconocer que tanto la teora de los
sistemas administrativos estatales como la teora de la burocracia antes discutida,
estn fuertemente influidos por el factor cultural; su campo de accin naural son
los aparatos administrativos vinculados en conjunto a aquella construccin espe
cficamente occidental que es el Estado moderno. El carcter eurocntrico de
estos conceptos e instrumentos de anlisis desaconseja su apKcacin a los sistemas
polticos de las reas extraeuropeas. En segundo lugar, se trata de tener en cuenta
debidamente el hecho de que las relaciones poltico-administrativas se configuran
de un modo totahnente diferente en los sistemas polticos pluralistas del Occidente
capitaHsta y en los sistemas monistas del Oriente comunista: las diferencias entre
regmenes pluripartidistas y monopartidistas son diferencias de gnero y todas
las relaciones poKticas estn condicionadas por ello. Una cosa es seguir, como se
har aqu, aunque de un modo muy sumario, las variaciones en el funcionamiento
y en el papel poh'tico de las estructuras administrativas que pertenecen a sistemas
poh'ticos con muchas caractersticas comunes; por el contrario, es completamente
distinto aproximar experiencias tan distantes entre s que no poseen prctica
mente puntos de contacto.
Las burocracias pblicas son el principal instrumento mediante el cual, en
Europa contmental, se forma el Estado moderno. Nacimiento y expansin de los
aparatos administrativos son parte de un proceso ms general de centrahzacin/
concentracin del poder mediante el cual el Estado se afirma sobre las cenizas de
la sociedad medieval Siendo en su origen pequeos ncleos de servidores doms
ticos del prncipe, con el nacimiento del rgimen absolutista y con la recepcin
del derecho rom ano^ los aparatos administrativos se expanden, se refuerzan,
asumen caracteres pblicos. El proceso, sin embargo, se completar nicamente
con las revoluciones nacionales del siglo xix y las sucesivas olas de democratiza
cin que caracterizan a los sistemas polticos europeos. La concentracin del poder
en manos de los soberanos, causa y efecto al mismo tiempo de la formacin y de
la sucesiva expansin de los aparatos admkdstrativos pblicos, depende en prhner
lugar de la competicin poltico-nhtar entre los prncipes y de las relativas
exigencias financieras: las burocracias civiles nacen para mejorar la capacjidad
de extraccin de los remos, para reforzar la presin fiscal sobre poblaciones con
troladas en relacin a las exigencias de financiacin de las guerras europeas. Desde
este punto de vista existe una estrecha relacin entre dos fenmenos: el paso
de las milicias mercenarias, reclutadas por medio de contratos, con empresarios
militares privados, a los ejrcitos profesionales y permanente y el paso de la fmanciacin del Estado por medio de banqueros privados a la financiacin mediante
S a r t o r i , G., Parties and Party Systems, Nueva York, Cambridge University Press, 1976;
trad. casteUana, Partidos y Sistemas de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980; H u n tin g
t o n , S., y M o o r e , C. (ed.). Authoritarian Politics in Modern Society, Nueva York, Basic
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32 P o g g i , G., La vicenda dello stato moderno, Bolonia, II Mulino, 1978.
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casta que, para muchos, son un rasgo distintivo de la alta burocracia francesa .
Durante casi todo el siglo xix una preparacin legal y especiahnente una formacin
de derecho administrativo es el requisito indispensable para el ingreso en la
carrera burocrtica. Hacia fmales de siglo (por la presin de exigencias militares)
la administracin se abrir tambin a tcnicas de formacin no jurdicas (seleccio
nadas por medio de VEcole Polytechnique, fundada originariamente para la for
macin de tcnicos militares, VEcole de Ponts et Chausses y VEcole des M ines).
A partir de las reformas napolenicas el sistema administrativo se basa en la dis
tincin entre los Grands Corps y la burocracia ordinaria.
A los Grands Corps pertenece el personal seleccionado por las altas escuelas:
prefectos, mspectores de hacienda, miembros del Tribunal de Cuentas y del Con
sejo de Estado, adems de otros que pertenecen a cuerpos tcnicos. Se trata de
una verdadera lite biirocrtica, a su vez slo una mnima fraccin de la clase
administrativa superior. Los miembros de los Cuerpos dominan los ministerios,
las grandes empresas pblicas y, ms general, todo el sistema burocrtico. Desde
1945 la tradicin de las Grandes Escuelas ha sido renovada con la constitucin
de la ENA (Ecole Nationale d A d m in istra tio n ), que en pocos aos se ha conver
tido en el principal centro de reclutamiento de los dems dirigentes administra
tivos. El centralismo jerrquico, la especializacin funcional y la consiguiente
divisin entre cuerpos administrativos y cuerpos tcnicos, la rgida distincin
entre alta burocracia con funciones directiva y burocracia ejecutiva son las prin
cipales caractersticas estructurales del sistema burocrtico francs. Sobre todo el
reclutamiento de los dirigentes por medio de las escuelas y el sistema de Cuerpos
ha dado vida a una lite administrativa con una fuerte solidaridad de cuerpo,
un alto estatus social y un fuerte ethos burocrtico.
P rusia/A lem ania. El nacimiento y la consolidacin de la burocracia civil ha
sido uno de los principales frutos de la actividad de los artfices del estado pru
siano: el Gran Elector Federico Guillermo (1640-1688) y el soberano Federico
Guillermo I (1713-1740) y Federico II llamado el Grande (1740-1786). La buro
cracia prusiana de la era absolutista se diferencia de la francesa al menos en
tres aspectos. En primer lugar, a causa de la existencia de una relacin todava
ms estrecha entre la administracin civil y organizacin mihtar. Tanto en Francia
como en Prusia las exigencias militares jugaron un papel central en la constitucin
del sistema burocrtico, pero slo en Prusia todo el aparato administrativo civil
se organiza exclusivamente en funcin de la guerra. La militarizacin de la bu
rocracia civil prusiana fue el efecto de un desarroUo estatal concluido con el mantenimitnto de una mquina m ilitar entre las ms poderosas de Europa entre el
siglo X VII y el xvjjl. La segunda diferencia entre los dos sistemas concierne al
reclutam iento de los funcionarios y a las distintas relaciones qut se instituyen,
en consecuencia, entre los principales grupos sociales y la monarqua. Si, de he
cho, el sistema administrativo francs reclutaba exclusivamente a un personal bur
gus (mientras que se reservaba slo para los nobles la carrera militar), el sistema
prusiano se desarroll en una direccin distinta. En una primera fase (hasta la
muerte de Federico Guillermo I), el personal reclutado era tambin en Prusia
de extraccin burguesa (porque los sobranos, como Francia, utilizaban a la bur
guesa contra la nobleza). A contmuacin, bajo Federico II los nobles comien
zan a ser reclutados masivamente no slo para los puestos directivos del Ejrcito
(que monopolizaban ya con anterioridad), sino tambin de la burocracia civil.
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5S R o b in s , R., P o litic a l In s titu tio n a liz a tio n and In te g ra tion o f Elites, Londres, Sage, 1976;
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Analysis, en European Journal of Political Research, 6, 1978, pp. 105-115.
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C a s se s e , S., II Sistema amministrativo Italiano, op. cit., pp, 304,
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perdido buena parte de su antigua credibilidad con el paso de los regmenes oligrquico-berales a regmenes de democracia de masas
En la fase liberal la ilusin
del carcter tciuco y puramente ejecutivo de la burocracia estaba alimentada
por la homogeneidad poltica y la armona de mtereses que exista entre la clase
parlamentaria y p b e rn a tiv a b u rp e s a y los altos funcionarios. Por otro lado, se
mantem'a que una burocracia vinculada a las disposiciones legales no posea un
margen de autonoma de toma de decisiones suficiente para desarrollar un papel
polticamente significativo. Todo cambia con el advenimiento de las democracias
de masas. Cuando entran en la escena poltica los partidos socialistas y, an ms,
cuando dichos partidos asumen a lo largo de perodos ms o menos largos el con
trol del gobiemo nacional, viene a menos la precedente homogeneidad poltica
entre las lites partidistas y las burocrticas. Se descubre entonces que las buro
cracias poseen formidables recursos para boicotear y hacer fracasar los programas
de gobiemo que les desagradan . Por otro lado, la creciente intervencin estatal
en la econoina que Ueva consigo la consolidacin de las democracias de masas
empuja a la burocracia a asumir tareas de mediacin entre el Estado y los gmpos
de inters (vinculados a los nuevos programas de fines). Estas tareas, por su
propia naturaleza, comportan un fuerte incremento de la autonoma y de la dis
crecionalidad burocrtica.
Por ltimo, el mito de la separacin entre poltica y administracin se pone
definitivamente en discusin por el reconocimiento de la existencia, en los sistemas
poltico-administrativos, de dos tipos de decisiones polticas; un prnner tipo, repre
sentado por aquel (limitado) conjunto de decisiones que por su importancia elec
toral y por su excepcionalidad (por ejemplo, decisiones en situaciones de crisis)
requiere la participacin directa y activa de las lites poltico-partidistas (el minis
tro, el gobierno en su conjunto, los parlamentarios, los dirigentes de partido, etc,);
un se p n d o tipo, representado, por el contrario, por una gran cantidad de microdecisiones cotidianas que recaen en la expresin decisiones de ratina (aunque
en ocasiones de notable relevancia), las cuales, sumadas las unas a las otras, son
en realidad el componente claramente mayoritario de las deliberaciones que son
tomadas dentro de la maquinaria estatal. Todos los anlisis empricos confirman
que las burocracias casi siempre co-participan (junto a las lites poltico-electivas)
en la elaboracin de las decisiones del primer tipo y, por lo general, elaboran
autnomamente las decisiones del se p n d o tipo.
La interaccin entre el subsistema poltico-administrativo y el subsistema poltico-partidista puede examinarse desde dos n p lo s aqu definidos, respectivamente,
como la perspectiva dualista y la perspectiva de la poltica burocrtica.
La perspectiva dualista. La mayor parte de las teoras dualistas trata de res
ponder a la p re p n ta de quin controla qu, en el tira y afloja entre lites pol
tico-partidistas y lites burocrticas, consideradas como grupos distintos, cada una
con sus propias peculiaridades. Pertenecen a este gmpo tanto las teoras que
mantienen la preeminencia poltica de las burocracias en los procesos de toma
de decisiones de los regmenes democrticos contemporneos (las teoras del estado
administrativo) como las teoras que afirman la persistencia de la primaca de
la poltica electiva, como, finahnente, las teoras que distinguen posibilidades
diferentes en los distintos casos nacionales. Pueden unirse a la perspectiva dua F r e d d i , G., Bureaucratic R ationalities a n d the Prospect f o r Party Governament, op. cit.
M L i p s e t , S. M.. A g raria m Socialism, Berkeley, University of California Press, 1950.
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Msta, adems, los intentos de clasificar las estrategias de control sobre las burocra
cias adoptadas por las lites poltico-electivas, adems de los posibles papeles que,
en los distintos regmenes polticos, pueden asumir las burocracias pblicas.
Las dos estrategias clsicas de control consisten en la autorregulacin burocr
tica y en el spoils system *, En el primer caso el control depende de la existen
cia y de un esthos burocrtico-profesional del cual forma parte el valor de la
imparcialidad poltica; la burocracia se limita a s misma y acepta no usurpar las
competencias de los polticos de nombramiento electivo gracias a la interiorizacin
de valores profesionales
En el se p n d o caso el control se a s e p r a mediante la
distribucin de los papeles y de las tareas administrativas a los se p id o res del par
tido del gobierno. En su forma ms extrema (Estados Unidos, en la primera mitad
del siglo xix) el spoils system presupone, naturalmente, la ausencia de una buro
cracia profesional.
Otro mtodo consiste en el reclutamiento y en la seleccin de los cuadros buro
crticos sobre bases particularistas; la lite .poltica se a s e p r a el control' sobre la '
burocracia pblica colonizndola total o parcialmente. Con respecto al spoils
system, la diferencia consiste en que en este caso el reclutamiento sobre bases
polticas se obtiene transformando y haciendo de hecho inoperantes a los criterios
meritocrticos oficialmente en vigor, aunque por lo general una burocracia for
mada de este modo sigue siendo un cuerpo de profesionales mantenidos de forma
permanente. Por otro lado, mientras que el spoils system acta de modo visi
ble y legal, el sistema de control clientelar es al mismo tiempo con frecuencia
invisible (o poco visible) e ilegal (aunque no necesariamente ilegtimo desde el
punto de vista de la cultura poltica). El prmcipal inconveniente del clientelismo
como sistema de control proviene del no-despido de los funcionarios: en cada
cambio de gobierno, los nuevos gobernantes se encuentran, de este mdo, rodeados,
adems de por sus propios clientes, tambin por funcionarios hgados al partido
adversario. Una forma ms blanda de clientelismo pohtico (la ms difusa) es
aquella que acta no sobre el reclutamiento (que s i p e confiado a criterios merito
crticos) ni sobre la seleccin en los niveles medio-inferiores, sino sobre la com
posicin de los niveles superiores de la jerarqua burocrtica, promoviendo a
funcionarios polticamente de confianza y purgando a los funcionarios que care
cen de sta. Una ltima m odahdad de control consiste en el empleo de funcionarios
polticos, es decir, de nombramiento poltico, con tareas de coordinacin y de con
trol sobre la burocracia ordmaria: los equipos (staff) presidenciales estadouniden
ses, los gabinetes (cabinet) ministeriales franceses, los estratos de funcionarios pol
ticos en Canad, en Suecia y tambin en otros pases. En este caso el control no
acta por la va interna a la administracin (como hacen el sistema de los despojos
y del chenteHsmo), sino por vas externas: se da vida a un estrato de funcionarios
sui generis (que pueden, o no, reclutarse en las filas de la burocracia ordinaria),
destituidos discrecionalmente por la clase poUtica en el gobierno, que tiene la tarea
de mediar entre el gobierno y los funcionarios de carrera y de controlar a los
se p n d o s a cuenta de los primeros. Varios anlisis parecen mdicar que el empleo
de funcionarios polticos como estrategia de control poltico sobre las burocracias
es siempre ms frecuente en Is pases occidentales. En la mayor parte de los casos.
** F r i e d r i c h , C,, Public Policy and the Nature of Administrative Responsability, en
F , R o u r k e (ed,). Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Litlle, Brown and C., 1978,
pp, 317-324,
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De diverso contenido son los anlisis que se centran en los procesos de toma
de decisiones y que buscan valorar los recursos que, respectivamente, las burocra
cias y las clases poKtico-electivas poseen y pueden poner en juego las unas contra
las otras en tales procesos
Los recursos de los que disponen las clases polticoelectivas son, esencialmente, de tres tipos; i) la legitim idad, es decir, el hecho de
que la formula poltica democrtica confa slo a las clases poltico-electivas el
poder de toma de decisiones; ii) el control sobre el presupuesto del estado y, con
ello, sobre la distribucin de las financiaciones indispensables para la burocracia;
i) el poder legal de limitar, modificar o expandir las competencias de las diver
sas agencias.
Por su parte, las burocracias pblicas controlan los siguientes recursos;
a) la competencia profesional (Weber) y con ella, en muchos casos, el mono
polio de las informaciones necesarias para la formacin de las decisiones polticas.
Dicho monopolio permite con frecuencia a las burocracias hacer que se desvanezca
el control formahnente ejercido por las clases poltico-electivas (casi siempre en el
caso del control parlamentario, pero con frecuencia tambin en el caso del control
gubernativo). Casi siempre, por ejemplo, los presupuestos y con ellos el reparto
de los fondos se deciden antes de su presentacin en el parlamento, mediante
compromisos y tratos entre los dirigentes de los ministerios y las distintas agencias
que componen la administracin pblica. Y, por lo general, a los polticos parla
mentarios les faltan informaciones alternativas a aquellas proporcionadas por la
misma burocracia, que son las nicas que podran permitir elecciones distintas
b) la capacidad de movilizar a los grupos-clientela en defensa de las polticas
propias;
c) las ideologas burocrticas, o sea aquel conjunto de argumentaciones
esotricas (en el sentido de poco sensibles a la crtica de proveniencia externa)
que toda agencia elabora para defender sus propias polticas (por ejemplo, las
ideologas de la sep rid a d nacional elaboradas por las burocracias militares);
d) la ventaja de la estabilidad y de la permanencia frente a la mayor inesta
bilidad y volatilidad de las clases poltico-electivas.
El grado de influencia de las burocracias pblicas sobre las decisiones pol
ticas, por otro lado, puede variar a causa de la accin de diversos factores, entre
los cuales estn:
1) el grado de po litizacin del problema en discusin. En general se mantiene
que cuanto ms elevada es la politizacin, o sea cuanto ms fuerte es la atencin
de la opinin pblica en los modos de abordar el problema, tanto menor es la
influencia de la burocracia sobre la decisin final, y tanto mayor, por consipiente,
es el peso de la clase poltco-electiva (parlamentaria y /o p b ern ativ a);
2) el nivel de sofisticacin tcnica del problema; cuanto ms tcnico es el
arp m en to , cuanto mayor es el papel decisivo que juegan los conocimientos esot
ricos monopolizados por la burocracia (por ejemplo, en el campo de la poltica
militar o de la poltica monetaria), tanto mayor es su influencia;
3) por ltimo, las caractersticas poltico-organizativas de la burocracia p
blica, y ms especfficamente de la agencia o del ministerio implicado en el proceso
de toma de decisiones: cuanto ms compacta es la agencia, unida tras su lide^ P e t e r s , G., T h e P o litics o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p . cit.
** M a y m tz , R ., Soziologie der ffe n tlic h e n V e rw a ltu n g, o p . cit.
395
Angelo Panebianco
razgo, cuanto menos surcada est por divisiones y conflictos, tanto mayor es su
fuerza de choque y, por lo tanto, normahnente, es mayor su influencia sobre
la decisin final.
Entre los factores exgenos al sistema adm inistrativa que, sin duda, ejercen
mayor peso sobre sus relaciones con el sistema poltico-electivo se han sealado la
disposicin institucional completa del sistema pohtico y el sistema de partidos.
Existe obviamente una gran diferencia si el estado es federal o bien unitariocentrahzado, si el parlamento tiene poderes de control sobre la administracin
amplios o bien restringidos, si ste representa o no un canal de transmisin de
los intereses alternativos a la burocracia, si, finalmente, el ejecutivo est relativa
mente cohesionado y controlado firmemente por el jefe del gobierno, o bien est
fragmentado en centros de poder semiautnomos. Sea cual sea el valor de la tesis,
con frecuencia repetida, segn la cual los parlamentos nacionales han perdido en
todas partes peso a favor de los ejecutivos, es generalmente cierto que stos ya casi
no poseen los mstrumentos para ejercer un control eficaz y contmuo sobre la buro
cracia estatal. Hasta el Congreso de los Estados Unidos, uno de los parlamentos
mejor dotados del mundo occidental, encuentra desde este punto de vista muchas
dificultades *. De aqu la tesis segn la cual el problema del control pohtico de la
plantearse desde este momento slo como problema que afecta a las relaciones
entre los gobiernos y las administraciones. Sui embargo, muchos anhsis muestran
la dificultad que mcluso los gobiernos encuentran en el control pohtico de la
administracin; por ejemplo, en la mayora de los casos, el ministro depende casi
completamente de sus ahos funcionarios para todas las mformaciones relativas
a la actividad admmistrativa.
En general se mantiene que el control pohtico de la burocracia es tanto ms
eficaz cuanto ms cohesionado, menos fragmentado es el marco poltico-institu
cional. Desde este punto de vista, sin embargo, lo que realmente cuenta es el tipo
de sistema de partidos,T dem s de las caractersticas del partido de gobierno.
Por ejemplo, en Francia las transformaciones registradas en las relaciones entre
la hte poltico-electiva y la lite burocrtica en el paso de la Cuarta a la Qumta
Repbhca no se debieron tanto a la transformacin del rgimen como, por el
contrario, mucho ms, al cambio acontecido en el sistema de partidos; la forma
cin de un partido de gobierno dotado de una slida mayora parlamentaria (el
partido gaulHsta) fue, en los prhneros aos de la Quinta Repbhca, la innovacin
decisiva en las relaciones entre las dos htes
Las principales diferencias se refie
ren a la estabihdad de los gobiernos y a su carcter de coahcin o bien monopar
tidista. En el caso de gobiernos monopartidistas estables, dotados de mayoras
parlamentarias cohesionadas (el caso britnico, por ejemplo, en muchas fases de
su historia reciente), el control parece ser ms eficaz. En el caso de gobiernos
de coahcin inestables la competicin entre partidos puede dar lugar a una acen
tuada particin de la administracin, porque los partidos que forman la coali
cin, en su intento de superarse mutuamente, se ven empujados a ampliar su
propio control sobre el aparato administrativo mediante tcnicas clientelares. O bien,
sobre todo cuando la inestabihdad de los gobiernos es muy pronunciada, se pued
crear un vaco de poder en la cima que contribuya a aumentar la esfera de
intervencin y de mfluencia pohtica de la burocracia. Esta lthna es la tesis gene P e t e r s , G., The P o litic s o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p , cit,
* R o u r k e , F. (ed.), B ureaucratic Pow er in N a tio n a l P olitics, Boston, Little, Brown, 1978.
S u le im a n , E., Politics, Pow er and Bureaucracy in France, op. cit.
B u rocracias pb lica s
397
ramente mantenida (por ejemplo, por Dogan) para el caso de la Quinta Rep
blica: pero vase a Suleiman para una refutacin convincente.
La teora del vaco de poder segn la cual la influencia poltica de la buro
cracia es inversamente proporcional a la fuerza, a la cohesin y a la capacidad de
hderazgo de las htes poltico-electivas, aunque muy difundida, ha sido sometida
a muchas crticas. En primer lugar, porque esta teora tiende a simplificar excesi
vamente las relaciones entre la hte burocrtica y la hte pohtico-electiva, relacio
nes que difcihnente pueden resumirse con una simple alternativa del tipo auto
noma/dependencia. En muchos casos los que pertenecen a las dos lites (por
ejemplo, las comisiones del congreo estadounidense y la burocracia federal, los
ministros britnicos y los altos funcionarios de sus ministerios, etc.) tienen un mte
rs comn en cooperar, y por lo tanto resulta difcil al final establecer quin ha
ejercido una influencia mayor sobre el proceso de toma de decisiones. Por otro
' lado, cuando se dan conflictos y lazos de hierro entre las dos lites sus resultados
varan, por lo general, segn una constelacin de factores (comprendida la coyun
tura poltica y la naturaleza del problema en discusin). En segundo lugar, lo
que en muchos casos parece acertado es que a un hderazgo poltico dbil no corres
ponde necesariamente una burocracia estatal fuerte (polticamente mfluyente). Por
ejemplo, en el caso estadounidense, una presidencia db o debihtada da con fre
cuencia lugar tambin a un debihtamiento de la burocracia federal (con frecuencia
a favor del Congreso). En el caso brhnico en la posguerra, a la ausencia de un
gobierno de p a r t i d o n o se corresponde la formacin de un gobierno de la
crada. En Italia, el carcter de coalicin inestable de los gobernos, la prolongada
debUidad del liderazgo poltico, la estructura fraccionada de los principales par
tidos di gobierno, no parecen haber abierto el camino a formas de estado admi
nistrativo, o, por lo general, a un reforzamiento simtrico y proporcional del
poder poltico de la burocracia
La perspectiva de la p o ltica burocrtica. Con respecto a la afirmacin dualista
dicha perspectiva no cree posible distinguir el papel y el peso respectivo de los
polticos y de los burcratas en los procesos de toma de decisiones. En prhner
lugar, los procesos de toma de decisiones resultan, desde este punto de vista, bas
tante ms complejos y difusos que en la perspectiva anterior, en cuanto fruto de
interpretaciones mltiples de las que participan muchos actores al mismo tiempo
' (representantes'electos, dirigentes de partido, altos funcionarios, grupos de presin,
etctera). Funcionarios y polticos de nombramiento electivo se convierten, de este
modo, slo en dos categoras de actores entre las muchas que participan en el
proceso de toma de decisiones. A este punto de vista pueden reconducirse los an
lisis que ponen el nfasis en la tendencia, en los sistemas polticos occidentales
398
Angelo Panebianco
Burocracias pblicas
7.
399
La burocracias militares
400
Angelo Panebianco
Burocracias pblicas
401
ton, 1969,
' S t o u f f e r , S, (ed.). The American Soldier, Princeton, Princeton University Press, 1949,
L ang , K ., Military Organizations, en J. M ar c h (ed.). Handbook of Organizations,
op. cit., pp. 838-878; Pozzi, E., Introduzione alia sociologia militare, Napoli, Liguori, 1979.
J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, Nueva York, The Free Press, 1971, p. 8.
**2 jAMO'/inz, M., The Professional Soldier, op. d t., p. 9.
402
A ngelo Panebianco
era una competencia en el arte de la guerra en sentido estricto, impartida por las
viejas escuelas militares. Con la revolucin tecnolgica (y con una aceleracin desde
la s e p n d a guerra mundial) el adoctrinamiento tradicional (especficamente militar)
de los oficiales ya no basta. Los oficiales deben adquirir especializaciones nuevas,
capacidades y competencias antes reservadas a los profesionales civiles. Una pre
paracin militar tradicional no basta para p i a r a una organizcin enfrentada con
sistemas cada vez ms complejos. Por otro lado, la creciente complejidad de la
organizacin requiere cada vez un mayor nmero de oficiales-directivos, con com
petencias no diferentes a las de los directivos civiles. El oficial-directivo, experto
en relaciones pblicas, experto en la gestin de sistemas complejos, etc.,'tiende
a sustitutir, al menos en tiempo de paz, al ms tradicional jefe mitar heroico.
En tercer lugar, se, modifican, tanto en los Estados Unidos como en Europa, las
bases de reclutamiento. La democratizacin del cuerpo de oficiales (la ampha
cin de las bases de reclutamiento) comporta dos consecuencias. Hace al cuerpo
de oficiales ms representativo de la sociedad externa. Al mismo tiempo intro
duce en su seno las tensiones presentes en la sociedad (en el caso de los Estados
Unidos, particularmente las tensiones raciales). En cuarto lugar, se asiste a modi
ficaciones de reheve en los modelos de carrera. Con una organizacin m ihtar en
transformacin, que va alejndose rpidamente de los moldes tradicionales, los
oficiales con carreras no convencionales y con competencias particulares (capa
cidad directiva, maestra en los sistemas de armamentos de ms reciente adop
cin, etc.) tienen ms posibihdades de avance rpido hacia las cumbres de la
jerarqua mihtar, con respecto a los mihtares sin competencias particulares o con
carreras convencionales. Por ltno, cambia el adoctrmamiento poltico de los
mares y cambian, bajo el npacto de las transformaciones mencionadas, sus acti
tudes polticas. La tica m itar tradicional, apoltica-conservadora, basada en la
oposicin entre las virtudes militares y los vicios cives, deja paso a una
orientacin ms sofisticada. El nuevo directivo m ihtar es mucho ms consciente, en
relacin al oficial heroico del pasado, del propio papel poltico y usa de un
modo hb y desprejuiciado los mstrumentos de la poh'tica (relaciones con los
lobbies, relaciones con la prensa, etc.) para alcanzar los objetivos propios en la
competicin pohtico-burocrtica con los numerosos grupos y organizaciones de inte
reses presentes en la escena pohtica.
M ilita re s y poltica. Como ya se ha visto al tratar de la gnesis de las adminis
traciones civiles, la formacin de ejrcitos permanentes directamente controlados
por el soberano'fue el primer paso n el desarroll del estado moderno n Europa,
si no la causa prmcipal del nacimiento y de la sucesiva expansin de los propios
aparatos administrativos civiles. Las principales variantes nacionales de esta com
pleja vicisitud histrica los diversos vnculos que se instituyen, en los distintos
pases, entre la organizacin m ihtar profesional en formacin y la evolucin del
estado han sido sealados en la investigacin histrico-comparada
Las rela
ciones entre el estado y la organizacin m ihtar en los distintos pases asumen
fisonomas distintas, dependiendo de una plurahdad de factores: el formato
(Fmer) de la organizacin m ihtar, los niveles de desarrollo econmico y tecnol
gico, las p a s y los ritmos de los procesos de construccin del estado y de la
nacin, y las modahdades de los procesos de democratizacin. Desde este punto
V aqts , a ., a H is to ry o f M ilita ris m , Nueva Y o rk , The Free Press, 1959; F i n e r , S., State
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Burocracias pb lica s
403
a s q u in o
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5 H u n t in g t o n , S., The Soldier and The State, o p . c it.; H u n t in g t o n , S. (e d .), Changing
Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1962.
404
Angelo Paneblanco
plenamente, o est en vas de completarse, se enfrenta con una lite civil que evita
cualquier forma de injerencia en la esfera militar a cambio de una ausencia de
injerencia anloga de los militares en la esfera de competencia de los civiles. Se
posee control objetivo, segn Huntington, cuando se establece una clara y estable
d ivisin del trabajo centrada en el mutuo respeto de las respectivas competencias,
entre militares y civiles. El control objetivo es tpico de las democracias polticas
estables que han resuelto, sin excesivas tensiones, el problema de la convivencia
entre lites polticas civiles y htes militares. S ip ie n d o a Huntington muchos
estudiosos han afrontado esta problemtica en trminos de relacin entre la pro
fesin y el grado de profesionalizacin de la institucin militar y poder poh'tico
Una crtica frecuentemente dirigida a la teora de Huntington es aqueUa segn la
cual no siempre, y no necesariamente, un elevado nivel de profesionalizacin de las
fuerzas armadas sirve para alejar a los militares de las tentaciones de injerencia
en la esfera civil. El lmite principal de esta teora, sin embargo, parece ser otro.
La hiptesis del control objetivo deja, en realidad, totalmente mdeterminadas las
verdaderas relaciones y sus muchas posibles variantes, que se establecen, en las
democracias estables, incluso en aquellas ms inmunes a las tentaciones pretorianas, entre militares y poltica
En realidad, al tiempo de lo que sucede en las
relaciones entre clase politica electiva y lite burocrtica civil, las modaUdades de
la interaccin civiles-militares son notablemente complejas y varan segn los ca
sos, dependiendo de una pluraUdad de factores. En la perspectiva que enfatiza
los aspectos burocrticos de la organizacin militar, las relaciones mUitares-poUtica,
al menos en tiempo de paz, pueden tratarse como un caso particular de la relacin
ms general entre poltca y administracin. En trminos de la poltica burocr
tica los problemas cruciales hacen referencia a; a) la naturaleza de las lneas de
divisin en el seno de las fuerzas armadas y su reflejo poltico; b) la naturaleza
raleza de las lneas de divisin entre el sistema poltico y su reflejo sobre la orgazacin miUtar.
El tipo ms comn de lnea de divisin dentro de las fuerzas a r m a d a s e s el
interarmas, la tradicional competencia entre el ejrcito de tierra, la marina y la
aviacin para acaparar los recursos escasos, materiales (de presupuesto) o inma
teriales (prestigio, poder organizativo). Estos conflictos tienen invariablemente con
secuencias polticas. Sobre todo empujan a los oficiales superiores de las distintas
armas a promover coaliciones mixtas miUtares-civiles (con segmentos de la clase
poltica electiva, y /o de la Ute burocrtica, con industrias blicas, etc.), unas con
tra otras. La competencia entre las coaliciones se desarroUa de un modo bastante
parecido a la de los sectores civiles del aparato estatal (relaciones con lobbies,
promocin de campaas de prensa para influir en la opinin pbhca, movilizacin
de polticos amigos, etc.). Junto a esta lnea de divisin pueden existir adems
otras. Por ejemplo, el ejrcito de tierra, la marina y la aviacin pueden estar divi
didas cada una de eUas en su interior entre diversos servicios, en torno a cuestiones
cruciales (relativas a las opciones estratgicas, a la eleccin entre diferentes siste
mas de armamento, a los criterios de ascenso y de promocin de los oficiales supeA b r a h a m s o n , B., Military Professionalization and Political Power, Beverly Hills, Sage,
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Burocracias pblicas
405
riores, etc.). En este caso, las coaliciones que se forman pueden ser muy complejas
y, por lo general, ms complejas que aquellas centradas en la competicin entre
armas; por ejemplo, pueden cruzarse las diversas armas ligando entre s a
grupos de oficiales de la marina del ejrcito de tierra y /o de la aviacin. El con
flicto de los aos cincuenta, en los Estados Unidos, entre los pragmticos (los
que apoyaban al general MarshaU) y los absolutistas (los defensores del general
Mac Arthur) no se limitaba al ejrcito de tierra, sino que implicaba, por una y otra
parte, tambin a distintos grupos de oficiales en competencia dentro de la marina
y de la aviacin. En general, la norma es que existe una relacin inversa entre la
intensidad de la competicin interarma y la intensidad de la competicin dentro
de cada una de las armas. Si el ejrcito de tierra, la marina y la aviacin estn,
cada una de ellas, relativamente cohesionadas, unidos en su seno sus respectivos
oficiales superiores, el conflicto entre las tres armas puede alcanzar niveles bastante
elevados; si, por el contrario, prevalecen las divisiones y los conflictos dentro del
ejrcito de tierra, la marina y la aviacin, la competicin interarmas resulta, en
general, mucho ms atenuada. En los dos casos es distinta la fisonoma de las coa
liciones en competencia y, por lo tanto, son diferentes las relaciones entre mihtares
y sistema poh'tico.
Adems de la naturaleza de las lneas de divisin dentro de las fuerzas armadas,
el papel pohtico de los mUitares depende de las caractersticas del sistema poh'tico.
Cuenta, ante todo, la amptud de los poderes de control del prhner ministro sobre
la administracin del estado en su conjunto y las prerrogativas del ministro de
defensa frente a los jefes del Estado Mayor. Desde este punto de vista no existen
excesivas diferencias entre la administracin civil y la m ihtar. Sin embargo, al ser
formahnente los ejecutores de la poh'tica de defensa, sometidos por lo tanto a las
directivas de la clase pohtica electiva, los mihtares son, en reahdad, los principales
y con frecuencia los nicos depositarios de los conochnientos tcnicos relativosa
las cuestiones militares. Por el contrario, la clase poltica no dispone de los recursos
(en particular, de las competencias tcnicas) necesarias para elaborar autnoma
mente la poltica de defensa. Los mihtares, al igual que todos los funcionarios que
detentan el monopolio de los conocimientos en su propio sector de competencia,
desari'ollan, por lo tanto, en todos los sistemas polticos un papel de prnera lnea
en la elaboracin de las polticas referentes a la seguridad nacional, mucho ms
all de sus tareas institucionales. La poltica de los bloques, propia del funcio
namiento del sistema internacional bipolar, (fundada en la, disuasin nuclear) ha
acentuado ests tendencias. Por ejemplo, en el caso de los pases adscritos a la
OTAN las dificuhades que las clases polticas experimentan normalmente para
mantener un control autnomo sobre las polticas mitares se agravan por la exis
tencia 'de vnculos fijos transnacionales entre las fuerzas armadas occidentales,
vnculos que contribuyen a reforzar el peso y el papel de toma de decisiones de
los militares en menoscabo de los gobernantes civiles. Por ltimo, el papel poltico
de los mihtares, al igual qyue el de los administradores civiles, vara, en los reg
menes democrticos, en funcin de la naturaleza de la competicin entre partidos,
del carcter de coahcin o monopartidista de los gobiernos del grado de estabihdad
gubernamental, de la frecuencia con que se sustituyen a los titulares de los minis
terios competentes.
En general las lneas d divisin existentes entro del sistema pohtico influyen
en las relaciones militares-poltica al m teractuar con reforzando o desalentan
do las tensiones y conflictos en el seno de la organizacin m ihtar. Una elevada
fragmentacin del sistema poltico (gobiernos inestables de coahcin, presencia de
406
Angelo Paneblanco
Burocracias pblicas
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