Resumen de la

leccin 4
LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

DERECHO ADMINISTRATIVO II
FECHA DE ENTREGA: 13/11/2011

I.

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN.

1. QU SON LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.

A travs de la facultad otorgada a la Administracin de imponer sanciones para quienes
vulneren la legalidad administrativa, el legislador persigue garantizar la observancia de
la misma y de las limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por las
normas jurdicas o a travs de actos administrativos de obligado cumplimiento: rdenes,
requerimientos, denegacin de autorizaciones, etc.
Toda medida o acto de gravamen que la Administracin pueda adoptar como
consecuencia de una vulneracin del orden jurdico es una sancin administrativa. Lo
caracterstico de las sanciones administrativas, como de las penales, es su naturaleza
represiva de conductas ilcitas y no meramente reparadora o de ejecucin. En
consecuencia, las sanciones se tipifican como tales por las normas jurdicas.
2. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LA POTESTAD SANCIONADORE DE LA
ADMINISTRACIN.
La potestad sancionadora de la Administracin se multiplica durante el siglo XX, a
medida que se expande la intervencin pblica en la vida econmica y social.
Las ltimas dcadas, han favorecido la tendencia a una cierta despenalizacin del
Derecho sancionador, reservando a los Jueces penales tan slo el conocimiento de las
conductas ilcitas ms graves, conforme a un principio de intervencin mnima. En
consecuencia, la Administracin se ve apoderada de una capacidad sancionadora que no
es posible reducir sustancialmente ni minusvalorar.
La legislacin y la jurisprudencia espaola quedaron durante mucho tiempo al margen
de la renovacin del Derecho administrativo sancionador que se fue produciendo en
occidente, a causa de la prolongacin del rgimen poltico autoritario anterior a la
Constitucin de 1978. Dicho rgimen hizo un uso extraordinario de las potestades
sancionadoras de la Administracin. Esa situacin histrica explica tanto la amplitud
que el Derecho sancionador ha alcanzado y que an tiene en nuestro pas, como el
retraso en su evolucin legislativa y dogmtica, un retraso tan acentuado que permita
hablar por referencia a ese momento histrico de un Derecho sancionador carente de las
ms elementales garantas.
3. EL IMPACTO DE LA CONSTITUCIN DE 1978.
La aprobacin de la Constitucin produjo un cambio decisivo en esa situacin. sta no
suprimi la potestad sancionadora en manos de la Administracin.
La potestad sancionadora de la Administracin participa de ese ius punendi, lo que,
unido al conjunto de valores y principios constitucionales de aplicacin, obliga a
trasladas a aqulla las garantas bsicas del Derecho penal, aunque salvando las
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naturales diferencias entre una y otro. Desde ese momento, se ha venido desarrollando
con rapidez un nuevo Derecho administrativo sancionador (Tres lneas
correspondientes a la pgina 681 (puesto que no hay pgina 623), con motivo de la
fecha de mi nacimiento.).
No son equiparables el proceso penal y el procedimiento administrativo sancionador ni
tienen igual eficacia una sentencia penal y una resolucin administrativa sancionadora.
4. LEGISLACIN APLICABLE Y DISTRIBUCIN DE LAS COMPETENCIAS
SANCIONADORAS.
La legislacin administrativa sancionadora se establece hoy en una pluralidad
extraordinariamente extensa de normas jurdicas. Puede decirse que casi toda ley
sectorial, del Estado o de las Comunidades Autnomas, establece su propio cuadro de
infracciones y sanciones y algunas de ellas otras peculiaridades del rgimen
sancionador. En consecuencia, el Derecho administrativo sancionador es un sistema
fragmentado y disperso.
En 1992, la LRJPAC introdujo con acierto un Ttulo IX dedicado a la potestad
sancionadora. Ms all de lo que la LRJPAC establezca, sta se remite a lo que en cada
caso disponga la legislacin sectorial.
La legislacin especfica aplicable en cada caso ha de buscarse en las leyes sectoriales.
Algunas Comunidades Autnomas han aprobado tambin una Ley general reguladora
del ejercicio de la potestad sancionadora por su propia Administracin o reglamentos
generales de procedimiento sancionador.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que se est creando un Derecho administrativo
sancionador de la Unin Europea. Sin embargo, en ausencia de una regulacin general
de Derecho europeo, la jurisprudencia del TJUE viene estableciendo los principios y
reglas aplicables a este nuevo Derecho sancionador.
La competencia ejecutiva (artculo 12.2 LRJPAC) precisa por un lado, que el ejercicio
de la potestad sancionadora administrativa corresponde exclusivamente a rganos
administrativos ya que se trata de una funcin que implica ejercicio de autoridad y por
otro, que la potestad de imponer sanciones corresponde a una pluralidad de rganos y de
Administraciones en el mbito de sus respectivas competencias y conforme a lo que se
disponga por ley o reglamento.

II.
1.

LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

El principio que enmarca el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin

es el de legalidad (artculo 21.1 de la Constitucin y artculo 127 LRJPAC). Este
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principio comprende una doble garanta. La primera de orden material y alcance

absoluto refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos mbitos
limitativos de la libertad individual, y la segunda, de carcter formal, se refiere al rango
necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas
sanciones.
A) La garanta material.
Las infracciones deben estar tipificadas y las sanciones previstas en una norma jurdica
que rena las condiciones de lex scripta, lex previa y lex certa. Segn el artculo 127.1
LRJPAC, la potestad sancionadora de las Administraciones pblicas se ejercer cuando
haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicacin del
procedimiento previsto y de acuerdo con lo establecido en este Ttulo, y cuando se trate
de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el Ttulo XI de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de la Ley de Bases de Rgimen Local.
B) La garanta formal: la reserva de ley.
En el Derecho administrativo sancionador no slo ha sido habitual en otros tiempos la
regulacin por simples normas reglamentarias, sino que tampoco se pone en duda goy
en da que la reserva de ley introducida por la Constitucin no excluye la colaboracin
del reglamento.
2. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
A) La tipicidad de las infracciones.
El aspecto sustantivo o material se concreta en la garanta de seguridad jurdica que
impone la tipicidad de las infracciones. Las conductas sancionables tienen que estar,
pues, previamente calificadas por la ley como infracciones administrativas.
El principal problema prctico reside en determinar el grado de concrecin o de
precisin con que tales conductas deben ser definidas, sea en la ley o sea en los
reglamentos.
Las infracciones administrativas suelen calificarse por la ley en leves, graves y muy
graves, calificacin necesaria para ofrecer tambin seguridad jurdica sobre la gravedad
de la conducta punible.
B) La tipicidad de las sanciones.
Las sanciones que pueden imponerse para cada tipo de infraccin deben estar
predeterminadas por la ley con suficiente grado de certeza. Este principio no supone que
la sancin correspondiente a cada conducta ilcita deba precisarse en la ley con toda
exactitud. La ley puede otorgar a la Administracin un margen de discrecionalidad para
graduar la sancin conforme a las circunstancias y as suele hacerse.
C) Prohibicin de la analoga.
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El principio de tipicidad prohbe, por razones de seguridad jurdica, la aplicacin

analgica de las normas sancionadoras administrativas, que slo pueden aplicarse a las
conductas que renan los elementos del tipo descrito.
3. LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONADORAS
DESFAVORABLES Y LA RETROACTIVIDAD DE LAS FAVORABLES.
Este principio se deduce del artculo 25.1 de la Constitucin y, expresamente, del
artculo 9.3 de la LRJPAC. La irretroactividad de las disposiciones desfavorables y la
retroactividad de las favorables se refiere no slo a las que tipifican infracciones y
sanciones sino tambin a las que regulan otros elementos del Derecho sancionador. La
retroactividad de la norma favorable no permite por s revisar sanciones firmes y menos
an si ya se han ejecutado.
4. LA RESPONSABILIDAD.
Este aspecto plantea diversos problemas:
A) El principio de culpabilidad y la responsabilidad a ttulo de simple
inobservancia.
La LRJPAC permite sancionar tan slo a las personas que resulten responsables de los
hechos constitutivos de la infraccin aun a ttulo de simple inobservancia. En todo
caso la Administracin debe motivar la concurrencia de culpabilidad, sin que baste con
afirmar que no existen causas que puedan excluirla.
B) Sujetos responsables.
De las infracciones administrativas puede ser responsables no slo las personas fsicas
sino tambin las jurdicas, as como las personas jurdicas pblicas. En las infracciones
tributarias, tambin pueden ser responsables determinadas uniones o entidades sin
personalidad jurdica.
C) Circunstancias modificativas de la responsabilidad.
Los rganos judiciales suelen trasladar, con acierto, a las sanciones administrativas
algunas reglas de exencin de responsabilidad propias del Derecho penal, como el error
invencible, el estado de necesidad o la obediencia debida.
5. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
En primer lugar, el principio de proporcionalidad debe ser observado por el legislador
en el momento de regular el cuadro de infracciones y sanciones. En segundo lugar, la
proporcionalidad debe observarse a la hora de aplicar la sancin legalmente establecida.
6. CONCURRENCIA DE INFRACCIONES Y PRINCIPIO NON BIS IN IDEM.
Puede darse una concurrencia de delito e infraccin administrativa, una concurrencia de
infracciones administrativas o bien un concurso ideal y medial de infracciones. Esta
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prohibido imponer varios sanciones, de cualquier tipo, cuando exista identidad de sujeto
infractor, hecho y fundamento de las misas (principio non bis in idem).
A) La administracin no puede imponer una sancin cuando los mismos hechos han
sido ya objeto de una condena penal, concurriendo las tres identidades de sujeto,
objeto y fundamento.
B) El citado principio implica tambin la exclusin de dos o ms sanciones
administrativas por la comisin de unos mismos hechos.
7. LA PRESCRIPCIN Y OTRAS CAUSAS DE EXTINCIN DE LA
RESPONSABILIDAD.
La LRJPAC introdujo tambin una regulacin general sobre la prescripcin de las
infracciones y de las sanciones administrativas. Se trata, sin embargo, por lo que se
refiere a los plazos de prescripcin, de una regulacin supletoria de lo que establezcan
al respecto las leyes sancionadoras sectoriales.
a) A falta de regla en contrario, las infracciones muy graves prescriben a los tres
aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses. El cmputo del plazo
comienza desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. La prescripcin
se interrumpe cuando se inicia, con conocimiento del interesado, el
procedimiento sancionador.
b) Los plazos de prescripcin generales y supletorios de las sanciones son de tres
aos para las impuestas por faltas muy graves, dos aos para impuestas por
faltas graves y un ao para las impuestas por faltas leves. Dichos plazos
comienzan a contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolucin por la que se impone la sancin. La prescripcin de la sancin se
interrumpe por iniciacin, con conocimiento del interesado del procedimiento de
ejecucin.

III.

EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

1. LA GARANTA DEL PROCEDIMIENTO Y SU REGULACIN ACTUAL.

El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o
reglamentariamente establecido. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que
se haya tramitado el necesario procedimiento.
2. LOS RGANOS COMPETENTES.
El artculo 10 del RPPS distingue entre los rganos adminisrativos competentes para la
iniciacin, la instruccin y la resolucin de los proceidmientos sancionadores. Ahora
bien, mientras el rgano competente para la iniciacin del procedimiento y para su
resolucin puede ser el mismo y lo ser si no establece lo contrario, la propia LRJPAC
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obliga a separar la fase instructora de la sancionadora o de resolucin, encomendndola

a rganos distintos.
3. EL PRESUNTO RESPONSABLE Y SUS DERECHOS.
Al presunto responsable corresponden un conjunto de derechos. Por un lado, derecho a
ser notificado de los hechos que se le impute, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que se le pudieran imponer, de la identidad del
instructor y de la autoridad sancionadora y de la norma que atribuya la competencia. Y
por otro lado, derecho a formular alegaciones y a utilizar los medios de defensa
admitidos por el ordenamiento jurdico que resulten procedentes.
El conjunto de derechos que corresponde al inculpado, en buena medida con el carcter
de derechos fundamentales, es ms amplio.
4. OTROS INTERESADOS
Es posible la intervencin de otros interesados que tengan la debida legitimacin, es
decir, en aquellos casos en que el procedimiento pueda afectar a sus derechos o intereses
legtimos.
5. ACUTACIONES PREVIAS E INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO.
Haciendo referencia al procedimiento-tipo contenido en el RPPS:
a) En los procedimiento sancionadores ordinarios puede existir una fase previa de
actuaciones reservadas o informativas, tendente a determinar i existen indicios y
circunstancia que justifiquen la incoacin del procedimiento.
b) La incoacin del mismo se acuerda siempre de oficio por el rgano competente,
mediante un acto de trmite en el que, normalmente como mnimo, se identifica
a las personas presuntamente responsables, se exponen sucintamente los hechos
que motivan la incoacin, su posible calificacin y sancin que puede
corresponder, se nombra al instructor y, en su caso, al secretario del
procedimiento, se indica el rgano competente para resolver y la norma que
atribuya la competencia, se adoptan, en su caso, las medidas provisionales que
procedan y se comunica a los inculpados la posibilidad de que reconozcan
voluntariamente su responsabilidad y su derecho a formular alegaciones y
pruebas. El acuerdo de iniciacin debe notificarse al instructor, con traslado de
las actuaciones previas practicadas en su caso, y al inculpado, as como a otros
posibles interesados, si existen, y al denunciante en el supuesto recin
examinado.
6. MEDIDAS PROVISIONALES.
Tanto la LRJPAC como el RPPS, y otras muchos normas especiales, prevn la
posibilidad de que el rgano competente para resolver pueda adoptar, en cualquier
momento y por acuerdo motivado, las medidas necesarias para asegurar la eficacia de la
resolucin que pueda recaer o el buen fin del procedimiento, para evitar el
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mantenimiento de los efectos de la infraccin o por otras exigencias del inters general.
Tales medidas deben estar efectivamente previstas y deben ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretenda garantizar en cada
supuesto concreto.
7. INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO.
Corresponde al instructor la responsabilidad de tramitar el procedimiento cumpliendo
los plazos establecidos. En el marco del procedimiento sancionador ordinario pueden
distinguirse varias fases de la instruccin:
a) En una primera fase de actuaciones y alegaciones, los interesados pueden aportar
las alegaciones, documentos e informaciones que estimen convenientes y
proponer la prueba de que pretendan valerse.
b) Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo previsto para ello, el instructor
puede acordar la apertura de un perodo de prueba que no puede ser superior a
treinta das ni inferior a diez.
c) Concluida, en su caso, la fase de prueba, el instructor debe formular propuesta
de resolucin, fijando en ella de manera motivada los hechos que estime
probados y calificacin jurdica, las personas responsables y la sancin que se
proponga, o por el contrario, proponiendo la declaracin de inexistencia de
infraccin o de responsabilidad.
d) La propuesta de resolucin, en cualquier caso, se ha de notificar a los
interesados, ponindoles de manifiesto el expediente completo, a fin de que
puedan formular alegaciones y presentar documentos e informaciones en un
trmite final de audiencia por plazo de quince das.
8. TERMINACIN
Aparte de aquellos supuestos en que se acuerda el archivo anticipado del procedimiento,
la terminacin del procedimiento se produce por resolucin o por caducidad.
a) En la resolucin sancionadora, el rgano competente debe decidir
motivadamente todas las cuestiones planteadas por los interesados y las dems
que resulten del expediente. Las resoluciones deben notificarse a los interesados
y, en su caso, al rgano administrativo superior que orden la incoacin del
expediente o al rgano que formul peticin en tal sentido.
b) La caducidad se produce, de conformidad con el artculo 44 LRJPAC, si no se
dicta y se notifica al inculpado la resolucin sancionadora en el plazo mximo
establecido, a contar desde la fecha del acuerdo de iniciacin del procedimiento.
La caducidad del procedimiento sancionar no impide, como regla general y
salvo excepcin, la incoacin de un nuevo procedimiento mientras la infraccin
no haya prescrito.
9. EJECUCICN E IMPUGNACIN

Las resoluciones sancionadoras slo son ejecutivas cuando ponen fin a la va

administrativa.
En caso de recurso contra las miasmas, ya sea administrativo o judicial, o en
procedimientos de revisin de oficio, no pueden imponerse sanciones ms graves que
las contempladas en la resolucin inicial.
Al impugnar la resolucin en la va judicial puede solicitarse del Juez o Tribunal la
suspensin cautelar de la ejecucin de la sancin.