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VEEDURA DISTRITAL
Julio 25 de 2014
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIN.................................................................................................................................... 4
I. ANTECEDENTES ................................................................................................................................ 6
NORMATIVOS .................................................................................................................................. 6
NORMATIVIDAD INTERNACIONAL .............................................................................................. 6
NORMATIVIDAD NACIONAL ........................................................................................................ 6
NORMATIVIDAD DISTRITAL ......................................................................................................... 7
DE POLTICA PBLICA ...................................................................................................................... 8
II. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................................... 11
ENFOQUE DE LA POLTICA PBLICA .............................................................................................. 11
DEFINICIN DE CONCEPTOS ......................................................................................................... 14
CULTURA CIUDADANA .............................................................................................................. 14
LO PBLICO Y EL INTERS GENERAL.......................................................................................... 14
CORRUPCIN............................................................................................................................. 15
INTEGRIDAD .............................................................................................................................. 15
TRANSPARENCIA ....................................................................................................................... 16
PARTICIPACIN CIUDADANA .................................................................................................... 17
III. MARCO NORMATIVO DISTRITAL .................................................................................................. 18
IV. CONTEXTO.................................................................................................................................... 23
V. EL PROBLEMA CENTRAL Y LOS PROBLEMAS ESPECFICOS ............................................................ 55
EL PROBLEMA CENTRAL ................................................................................................................ 55
LOS PROBLEMAS ESPECFICOS ...................................................................................................... 56
VI. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS .......................................................................................................... 57
OBJETIVO GENERAL ....................................................................................................................... 57
OBJETIVOS ESPECFICOS ................................................................................................................ 57
MS CIUDADANA ..................................................................................................................... 57
MEJOR GESTIN ........................................................................................................................ 59
MEJORES DECISIONES ............................................................................................................... 60
ESTRATEGIAS ................................................................................................................................. 61
CULTURA CIUDADANA .............................................................................................................. 61
CONTROL SOCIAL Y PARTICIPACIN ......................................................................................... 61
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PRESENTACIN
La Poltica Pblica de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupcin en Bogot PPTINTC- se formula en cumplimiento de lo establecido en el Captulo IV del Plan de
Desarrollo Distrital Bogot Humana, en el que se plantea la necesidad de avanzar en la
construccin de Una Bogot que Defiende y Fortalece lo Pblico, como fundamento del
Estado Social de Derecho, lo que significa garantizar procesos participativos en la gestin de la
ciudad, fortaleciendo la democracia, trabajando por la construccin de paz, promoviendo un
enfoque de seguridad humana y convivencia, e impulsando el uso transparente y responsable
del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupcin pblica ni privada1.
El Plan de Desarrollo Distrital busca responder as a una serie de comportamientos y de
formas de gestionar lo pblico en la ciudad que no abogan por la prevalencia del inters
general y generan riesgos de corrupcin como son: la escasa aprobacin cultural y moral de la
legalidad; la desconfianza en las instituciones; la baja capacidad de regulacin mutua; la
escasa participacin ciudadana; el hecho de que la educacin no se perciba como agente de
transformacin de los comportamientos; la falta de transparencia en la gestin de lo pblico,
la deficiencia en la implementacin y la articulacin de las herramientas de prevencin de la
corrupcin; y la existencia reglas, normas y procedimientos que no facilitan la gestin integra
y transparente de lo pblico.
Conforme a lo establecido en dicho captulo el proceso de formulacin de la poltica fue
coordinado por la Veedura Distrital, con el acompaamiento del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo PNUD-, a partir de un proceso de participacin local y sectorial,
que incluy ciudadanos y ciudadanas en ejercicio de distintos roles: sector privado,
organizaciones sociales, academia, expertos, medios de comunicacin y servidores pblicos.
En este marco se elabor un diagnstico ampliado de la situacin de transparencia, integridad
y corrupcin en la ciudad, que incluy 11 estudios de caso sectoriales, y se definieron los
lineamientos tcnicos preliminares de la poltica, lo que posteriormente fue validado y
enriquecido en el proceso participativo. Adems, se generaron espacios de presentacin de la
iniciativa y de articulacin de sta con otras acciones en curso, con actores privados
(empresarios, acadmicos y medios de comunicacin), que evidenciaron su inters en
suscribirla.
BOGOT. CONCEJO DE BOGOT. Acuerdo 489 (12, junio2012) Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
Econmico, Social, Ambiental y de Obras Pblicas para Bogot D.C. 2012-2016 Bogot Humana. Diario Oficial.
Bogot, D.C. 2012. p. 55
I. ANTECEDENTES
La bsqueda de mayores niveles de transparencia e integridad en la gestin de lo pblico
tiene antecedentes normativos y de poltica pblica que dan marco a la presente PPTINTC.
Este captulo presenta una sntesis de las principales iniciativas que han sido trazadas a nivel
internacional, a las cuales ha adherido el Estado Colombiano, que han sentado las bases sobre
las que se ha construido todo un sistema regulatorio tanto a nivel Nacional como Distrital, con
el fin de fortalecer las instituciones pblicas, la participacin ciudadana y la promocin de la
transparencia. Tambin da cuenta de la manera como la administracin distrital ha incluido
estos propsitos en los planes de desarrollo desde la primera administracin de Antanas
Mockus Sivickas (1995 1997). El Anexo 1 presenta en extenso el marco normativo, las Leyes
y los Acuerdos y Decretos Distritales, y el Anexo 2 el marco de poltica pblica.
NORMATIVOS
NORMATIVIDAD INTERNACIONAL
A nivel internacional, el Estado Colombiano particip en los procesos de adopcin de la
Convencin Interamericana contra la Corrupcin 2 -CICC-(el 10 de abril del 2000), la
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin CNUCC-(aprobada por la ley 970 de
2005)y en 2013 firma la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos
Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE-, a travs de los cuales se busca fortalecer los
mecanismos para prevenir, detectar y sancionar la corrupcin, as como potenciar la
cooperacin internacional para la investigacin y sancin de los delitos de esta ndole.
NORMATIVIDAD NACIONAL
La Constitucin Poltica estableci el marco en el cual se debe desarrollar la normatividad
colombiana en materia de transparencia, integridad y prevencin de la corrupcin. As
mismo, el texto define que Colombia es un Estado Social de Derecho, y por ende que prevalece
el inters general sobre el particular.
Las principales acciones que se han adelantado por parte del gobierno nacional durante la
ltima dcada, se han caracterizado por apostar a los cambios y reformas institucionales
tendientes al fortalecimiento de las instituciones pblicas y la promocin de la transparencia
en la gestin pblica, para lo cual el gobierno nacional ha impulsado una amplia produccin
de instrumentos normativos.
Entre ellos vale destacar: la Ley de Veeduras ciudadanas (Ley 850 de 2003), la Poltica
Nacional de Servicio al Ciudadano (el CONPES 3649/10), la Estrategia de Gobierno en Lnea
(CONPES 3650/10), la Poltica de Rendicin de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos
(CONPES 3654/10), el Estatuto Anticorrupcin (Ley 1474 de 2011), el Decreto Antitrmites,
(Decreto 19 de 2012), la Estrategia Nacional de la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin
(CONPES 167/13), y Ley de Transparencia y Acceso a la informacin pblica (ley 712 2014).
Ir al Anexo 1, en donde se encuentra la descripcin de las diferentes Convenciones, Polticas y Leyes nombradas.
NORMATIVIDAD DISTRITAL
A nivel distrital, el desarrollo normativo en materia de transparencia, integridad y prevencin
de la corrupcin cobra importancia a partir del Plan de Desarrollo "Formar Ciudad" del ex
alcalde Antanas Mockus, en el que se considera la transparencia como condicin necesaria
para la legitimidad institucional.
Posteriormente, el desarrollo legislativo distrital ha sido acentuado, y cabe destacar tres
normas importantes: el Acuerdo 257 de 2006, "por el cual se dictan normas bsicas sobre la
estructura, organizacin y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogot,
Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones"; el Acuerdo 244 de 2006, por medio del
cual se establecen y desarrollan los principios y valores ticos para el ejercicio de la funcin
pblica en el Distrito Capital"; y el Decreto 371 de 2010, "por el cual se establecen
lineamientos para preservar y fortalecer la transparencia y para la prevencin de la
corrupcin en las Entidades y Organismos del Distrito Capital".
Ahora bien, como se observa en el Anexo 1 (que presenta en extenso el Marco Normativo), el
Distrito Capital para promover la transparencia, la integridad y la prevencin de la
corrupcin, dispone hoy de ciento nueve postulados normativos (entre los nacionales y los
distritales) a los que hay que adicionar los nuevos productos jurdicos que surjan de la
implementacin de la nueva normatividad (an por reglamentar), sin contar con otras fuentes
normativas como las decisiones de carcter judicial o los actos administrativos proferidos por
las instituciones del Distrito sobre la materia. Esto es un asunto que hay que considerar pues
puede dar cuenta de una inflacin normativa3 que a la postre se traduzca en prdida de la
certeza jurdica, amenazando el cumplimiento de la seguridad y la justicia como principios
bsicos del derecho. El cuadro que aparece a continuacin ilustra la situacin:
Cuadro 1. Consolidado de normas para la transparencia, la integridad y la prevencin
de la corrupcin: Leyes, Acuerdos Distritales y Decretos del Alcalde Mayor.
CATEGORA
1. TRANSPARENCIA Y BUEN
GOBIERNO
Contratacin
Declaraciones Anticorrupcin
Recursos Pblicos
Buenas Prcticas
2. CIUDADANA
3. CONTROL
Autocontrol
Control Fiscal
Control Disciplinario
Control Penal
LEYES
13
2
3
1
7
2
19
2
5
5
7
3Monroy
DECRETOS
ACUERDOS
ALCALDE
TOTAL
DISTRITALES
MAYOR
24
19
56
0
0
4
20
14
5
1
3
1
0
3
1
0
15
7
6
2
1
3
0
5
4
5
42
23
30
5
9
9
7
Cabra, Marco Gerardo, Seguridad Jurdica e inflacin normativa, Bogot D.C.: Academia Colombiana de
Jurisprudencia, 2011.
TOTAL
34
43
32
109
Fuente: Morales, Zapata, Daniel Alfonso, Propuestas de Gestin: Anlisis Normativo, documento indito
realizado en el marco del proceso de formulacin de la presente poltica, 2014, pg. 6.
En resumen, los gobiernos Nacional y Distrital han realizado esfuerzos por ajustar sus marcos
jurdicos con el fin de contemplar los derechos, las garantas, las obligaciones y las sanciones
necesarias para dar respuesta a la necesidad colectiva de seguridad y justicia. Lo anterior ha
conllevado la produccin de numerosas herramientas jurdicas relacionadas con el problema
social abordado por la poltica. Prueba de lo anterior es la manera como las alternativas de
intervencin generadas por referentes nacionales e internacionales, as como surgidas en los
escenarios de participacin e insumos construidos dentro de la formulacin de la poltica
pblica, son anticipadas por el marco jurdico con amplitud y suficiencia.
Esta situacin presenta dos lecturas: por un lado la favorable, que indica un compromiso
normativo con la causa por la transparencia y el buen gobierno, el fortalecimiento de la
participacin ciudadana y la afinacin de los mecanismos de control y sancin, a partir del
amplio marco regulatorio. Y por otra parte, la sensacin de que los textos normativos
constituyen evidencia de formalismos institucionales para disminuir la presin sobre el
compromiso requerido a los sectores sociales y sus representantes con los principios que
plantea la poltica pblica, generando duda respecto a la real aplicacin de la ley.
Para finalizar, es claro que la tendencia regulatoria en la materia se enfoca en estrategias
anticorrupcin, ms que en transformaciones en el comportamiento tanto de los ciudadanos
como de las organizaciones.
DE POLTICA PBLICA
La tabla que aparece a continuacin recoge las ideas fuerza que en materia de transparencia,
integridad y prevencin de la corrupcin han guiado el quehacer de la administracin de la
ciudad, desde el primer gobierno de Antanas Mockus Sivickas que tuvo lugar entre 1995 y
1997. En el Anexo 2 se encuentra la informacin detallada.
Cuadro 2. Antecedentes de transparencia, integridad y prevencin de la corrupcin en
los planes de desarrollo del Distrito Capital 1995 -2015.
% recursos
Ideas Fuerza en materia de transparencia integridad y prevencin de la
de inversin
corrupcin por Plan de Desarrollo
destinados
Formar Ciudad: Antanas Mockus Sivickas (1995-1997)
Generar en los ciudadanos credibilidad en las instituciones, las normas, el
servicio pblico y los gobernantes; simplificar y dar transparencia a los
procedimientos administrativos; simplificar trmites; lograr mayores, ms
cercanos y mejores servicios y aumentar la capacidad de control de los
mismos; poner en marcha mecanismos para controlar la corrupcin,
18%
disminuir la evasin tributaria y aumentar los recaudos.
Vincular el sentido de pertenencia a la ciudad con el sistema de tributos, la
ampliacin de la conciencia de deberes y de derechos, la correccin de la
evasin y la elusin, y el respeto y uso racional de los bienes y servicios
pblicos.
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los comportamientos, por ejemplo: ayudar a la familia, responder a una ofensa al honor,
es lo acostumbrado, la ley lo exige. El tercer tipo de motivaciones son aquellas
relacionadas con las emociones, que en su acepcin ms primaria se definen como impulsos o
reacciones ante determinados estmulos. Ejemplos de emociones son el miedo, caracterizado
a veces como la emocin ms fuerte del ser humano, la alegra, la sorpresa, la tristeza, la
aversin, el amor.
Los intereses, las razones y las emociones que motivan a los individuos estn mediatizados
por sistemas de regulacin cuyas principales funciones son las de orientar, poner lmites y
otorgar sentido a los comportamientos. Los tres sistemas de regulacin de los
comportamientos son, en primer lugar, la ley, o cuerpo de disposiciones y preceptos formales
que establecen lo que est permitido y lo que no est permitido en una sociedad, y emanan de
una autoridad competente. En cultura ciudadana, dentro de la nocin de ley estn
comprendidas desde la Constitucin hasta las normas de convivencia contenidas en los
cdigos de ciudadana o de polica, incluidas las normas de trnsito, espacio pblico, medio
ambiente y urbanismo, pasando por toda la compleja estructura legal que rige a un pas. En
segundo lugar, la moral, o conciencia del individuo, desarrollada socialmente en un conjunto
de preceptos ticos. Y en tercer lugar, la cultura, ms relacionada, como sistema regulador,
con las costumbres o los modelos usualmente aceptados en una sociedad o un grupo social.
Existe una relativa independencia entre los tres sistemas reguladores del comportamiento,
pues cada uno tiene caractersticas especficas. La ley, incluso la ley basada en la costumbre o
consuetudinaria, tiene como rasgos propios el emanar de una autoridad competente an si
se define como emanada del pueblo, siempre la establece una autoridad-, es de obligatorio
cumplimiento, an si contradice la voluntad de los individuos, y en general tiene un carcter
formal. Las normas morales y las normas culturales no tienen ese vnculo con una autoridad,
no son de obligatorio cumplimiento en el mismo sentido que la ley, y en general su carcter es
informal, o al menos tienen grados de formalidad muy distintos a los de la ley. Cada sistema de
regulacin, a su vez, comporta un conjunto de castigos especficos por el incumplimiento de
sus normas: la privacin de la libertad, multas y otras penas en el caso de la ley,
remordimiento e intranquilidad del individuo en el caso de la moral, y condena o rechazo
social en el de la cultura.
La armona, o su contrario, el divorcio, entre la moral y la cultura, por un lado, y la ley, por
otro, se encuentra en el ncleo central de la conceptualizacin de cultura ciudadana. No es de
esperarse que en una sociedad moderna compleja exista armona entre los tres sistemas
reguladores principales del comportamiento de las personas. Dicha armona slo existe,
quizs, en una sociedad hipottica en estado cercano al de naturaleza, y en verdad slo se
presenta en las sociedades reales en relacin con pocos comportamientos. Un ejemplo es la
accin de matar, cuya prohibicin est profundamente arraigada en la conciencia del
individuo (moral), se acepta universalmente como norma social (cultura) y est prescrita en
todos los sistemas legales (ley). Es ms frecuente la ausencia de equivalencias entre los tres
sistemas regulatorios y, mucho ms frecuente an, el divorcio o la falta de armona entre ellos.
Del primer caso son ejemplos las normas de etiqueta en la mesa o los modales prescritos de
urbanidad.
Se trata de normas sociales (cultura) que no tienen correspondencias en la ley y, salvo una
desmesurada influencia de las costumbres sobre la conciencia, tampoco en la moral. La
armona entre ley, moral y cultura en la conceptualizacin de cultura ciudadana se restringe a
una sola faceta: reducir la aprobacin moral o cultural de la ilegalidad y aumentar la
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aprobacin moral y cultural de las obligaciones legales4. Puesto de otro modo, hacer que la
sociedad y los individuos - en su intimidad moral- reprueben la ilegalidad y aprueben la
legalidad, y que igualmente rechacen toda justificacin de las infracciones de las normas
formales o informales favorables a la convivencia y el imperio de la ley. Tal es el sentido
especfico de la armona entre ley, moral y cultura en el contexto de la cultura ciudadana. Por
determinadas razones, intereses o emociones, un individuo o un grupo dentro de la sociedad
puede tener por norma infringir ciertas normas legales, y censurar a quienes las cumplen. Tal
es el caso de la corrupcin en aquellas sociedades donde esta es generalizada o sistemtica.
Est prohibida por la ley y se castiga, pero la norma social es ser corrupto (no est mal visto,
pues todos lo hacen), y en el fuero interno del individuo probablemente no habr
remordimientos de conciencia al incurrir en un acto corrupto. En el clculo de costos y
beneficios que hacen las personas, probablemente resulta ms costoso socialmente y, desde
luego, en trminos econmicos- no ser corrupto que serlo. Pero si cambian las reglas del
juego, es decir, si la expectativa dominante en la sociedad es la probidad y no la corrupcin
(cultura), y las conciencias individuales estn ms dispuestas a rechazarla que a tolerarla
(moral), los costos ascendern para quienes cometan actos de corrupcin y por lo tanto habr
una mayor probabilidad de que se mantengan dentro de la ley.
Ahora bien, desde la perspectiva de la Poltica Pblica de Transparencia, Integridad y No
Tolerancia con la Corrupcin, la direccin de la sociedad trasciende la accin gubernamental.
Los gobiernos, para reconstruir la posibilidad de que las sociedades no entren en decadencia y
alcancen sus metas tienen que integrar a su deliberacin y accin a agentes econmicos y
sociales.
Esto quiere decir que hay polticas pblicas, bienes y servicios pblicos, que deben llevarse a
cabo mediante formas que ya no son exclusivamente gubernamentales y que incorporan
mecanismos de mercado y de participacin de la sociedad. As, se introducen formas de
asociacin y cooperacin del sector pblico con el sector privado y social para enfrentar
problemas sociales endmicos y producir los futuros deseados.
En este marco, los actores no gubernamentales (empresas econmicas, organizaciones de la
sociedad civil, centros de pensamiento) adquieren mayor capacidad de decisin e influencia
en el procesamiento de los asuntos pblicos y en la orientacin e implementacin de las
polticas y los servicios pblicos. A esto es a lo que se alude cuando se habla de gobernanza, la
gobernanza en una manera de llevar los asuntos pblicos, de conducir a la sociedad y de
organizar la accin colectiva.
La gobernanza nos lleva al concepto de corresponsabilidad. El cambio cultural para la
construccin y defensa de lo pblico requiere de la participacin colectiva de los individuos.
Ni el cambio cultural ni el cuidado de lo pblico, son de competencia exclusiva del Estado, ste
es responsable en tanto la sociedad ha delegado en l el poder para cumplir los objetivos de
desarrollo deseados, pero la sociedad en su conjunto es corresponsable.
Instaurar una cultura ciudadana de cuidado y gestin responsable de lo pblico, un conjunto
de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que generen sentido de pertenencia,
Divorcio entre ley, moral y cultura [en lnea], disponible en:
http://www.culturadelalegalidad.org.mx/recursos/Contenidos/Artculosdeintersgeneral/documentos/Divorcio%
20entre%20ley,%20moral%20y%20cultura.pdf , recuperado: 15 de julio de 2014.
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DEFINICIN DE CONCEPTOS
Las definiciones que aqu se ofrecen buscan de una parte, precisar lo que para la poltica
significa cada uno de los trminos que se emplean, y de otra, delimitar el alcance de las
iniciativas que se emprendan.
CULTURA CIUDADANA
La cultura ciudadana en el marco de sta poltica es entendida como una estrategia de
poltica pblica para intervenir sobre la cultura con el fin de intentar cambiar algunos
comportamientos y, a la vez, un mtodo y una conceptualizacin para interpretar
ciertos fenmenos sociales.
Se parte del concepto de Cultura como el conjunto de actitudes, percepciones, creencias,
tradiciones y conocimientos y sus productos- que orientan el comportamiento y otorgan
sentido al mundo entre las personas de una sociedad con cuatro dimensiones:
En este contexto, un llamado a rescatar lo pblico es a la vez un llamado para convocar nuevas
formas de integracin social, tolerantes y abiertas que admitan en su interior la convivencia
pacfica de la multiplicidad de voces que hoy componen el escenario social. Se reclama lo
pblico como sentimiento ciudadano o identidad comunitaria para que est presente en la
definicin de polticas, en la toma de decisiones y en la reforma del Estado.
De otra parte, de manera ms tradicional, lo pblico aqu hace referencia al discurso pblico,
la hacienda y los bienes y servicios colectivos cuyo uso y disfrute puede llevarse a cabo
por cualquier ciudadano sin distincin, bajo el entendido de que la gestin y provisin
de tales bienes y servicios no es exclusiva del Estado, sino que tambin pueden ser
provistos por el sector privado.
Si lo pblico, hace referencia a un escenario de interaccin, a la hacienda, al discurso y a los
bienes y servicios que nos dan sentido colectivo, por lo que los debemos cuidar, la
construccin del inters general es el medio para lograrlo. Rousseau, plantea que el inters
general se expresa en la voluntad general de las mayoras por lo que se haya inscrito en el
rgimen democrtico. En este sentido, los patrones de conducta que nos llevan a cuidar lo
pblico, se encuentran orientados por una condicin tica de cada individuo que propende
por el inters general. Cuando esa condicin tica del individuo se convierte en colectiva,
hablamos de la voluntad general que propone y prioriza como eje orientador, la bsqueda del
inters general que, en este caso, es un mecanismo que permite dirigir la actuacin de los
ciudadanos, hacia el cuidado de lo pblico.
CORRUPCIN
En concordancia con la mayora de definiciones de corrupcin5 aqu se la entiende como el
abuso del poder social, poltico o econmico, en beneficio particular y en detrimento de
lo pblico.
El rechazo y la prevencin de la corrupcin, son comportamientos ntegros, ya que la
corrupcin es opuesta a la integridad. Entonces, cuando se hace referencia a una actitud de
rechazo y prevencin de la corrupcin, se busca que los bogotanos y las bogotanas, de manera
individual y colectiva, expresen pblicamente su desacuerdo y ejerzan sanciones sociales
sobre quienes cometen actos que vulneren lo pblico y el inters general.
INTEGRIDAD
Para la poltica, la integridad se refleja en dos mbitos: el de la actuacin individual y el de la
actuacin pblica. A nivel individual es una actitud correcta y coherente, que lleva a las
personas a actuar en defensa de lo pblico. Desde la actuacin pblica, es el conjunto de
Por ejemplo, organismos como Transparencia Internacional, comprenden la corrupcin como "el mal uso del
poder encomendado para obtener beneficios privados. Esta definicin incluye tres elementos: 1) El mal uso del
poder. 2) Un poder encomendado, es decir, puede estar en el sector pblico o privado. 3) Un beneficio privado, que
no necesariamente se limita a beneficios personales para quien hace mal uso del poder, sino que puede incluir de
su familia o amigos. De manera similar, para Transparencia por Colombia la corrupcin se define como el abuso de
posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del inters colectivo, realizada a travs
de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de
acciones,
decisiones
u
omisiones",
Disponible
en:
http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=106:radiografia-dela-corrupcion&catid=79:sobre-la-corrupcion&Itemid=535. Consultado el 10 de mayo de 2014).
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acciones que hacen posible cumplir con lo prometido a los ciudadanos. Es decir, entregar
los servicios y bienes pblicos en condiciones de calidad y de manera oportuna.
De esta manera, el comportamiento ntegro implica de manera esencial la bsqueda del
inters general y conlleva al cuidado de lo pblico. Es as que la integridad, se convierte en
una manera de actuar, que da cuenta de la coherencia entre lo que se piensa, se dice y se hace
con relacin a la preservacin y el respeto de lo pblico.
Desde la actuacin pblica, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCDE- ofrece una definicin importante, en la medida en que plantea que la integridad en una
organizacin pblica o privada es la capacidad de actuar coherentemente entre los valores
morales, las normas y reglas aceptadas por los miembros de la organizacin y los clientes
(stakeholders 6 ) 7 . Esta definicin coincide con nuestro enfoque de cambio cultural y
corresponsabilidad en tanto le da un lugar relevante a la armona entre ley, moral y cultura.
Es decir, no slo es necesario actuar de manera coherente y correcta, sino que implica actuar
de manera acorde con las reglas establecidas y aceptadas por todos.
TRANSPARENCIA
Para esta poltica, transparencia se refiere al acceso a la informacin pblica. Est
relacionada con el derecho a saber y el acceso pblico a la informacin. En trminos
generales, se refiere al acceso que tienen los ciudadanos a la informacin respecto a la gestin
de lo pblico, y al alcance, la precisin y la puntualidad de dicha informacin. Permite hacer
pblico lo pblico, visibilizar y permitir el acceso libre a la informacin sobre la ciudad, la
gestin y el proceso de toma de decisiones, de la administracin de la ciudad y de quienes
ejercen funciones pblicas desde otros mbitos, respecto a los recursos humanos, tcnicos y
econmicos de Bogot8.
En esta misma lnea, la OCDE la define como la comunicacin exitosa de doble va sobre la
poltica pblica, los arreglos institucionales que la hacen posible y que reflejan la cultura, la
historia y los valores de un pas o una ciudad. Para Gobierno Abierto- GA- es la informacin
sobre las actividades de los organismos pblicos creada y puesta a disposicin del pblico,
con excepciones limitadas, de manera oportuna y en formatos de datos abiertos sin lmites a
la reutilizacin9.
Los comportamientos estn motivados por el conocimiento que se tiene de los asuntos. Por lo
tanto la informacin es necesaria para entender el valor que para la vida individual y colectiva
6
El concepto de Stakeholders se entiende como: Cualquier grupo o individuo identificable que pueda afectar el
logro de los objetivos de una organizacin o que es afectado por el logro de los objetivos de una organizacin
(grupos de inters pblico, grupos de protesta, agencias gubernamentales, asociaciones de comercio,
competidores, sindicatos, as como segmentos de clientes, accionistas y otros). IESE Business School. (2009) La
Evolucin
del
Concepto
Stakeholdersen
los
Escritos
de
Ed
Freeman.
Recuperado
de:
http://www.iese.edu/es/files/La%20evaluaci%C3%B3n%20del%20concepto%20de%20stakeholders%20seg%C
3%BAn%20Freeman_tcm5-39688.pdf el 7 de julio de 2014.
7 OECD. Components of Integrity: Data and Benchmarks for Tracking Trends in Government. Global Forum on
Public
Governance,
4-5
de
mayo
de
2009,
Paris,
France.
Tomado
de:
http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/GF%282009%292&docLanguag
e=En. Consultado en el mes de marzo de 2014. Traducido por Felipe Aulestia.
8 Tomado de Documento en Power Point denominado "Marco Conceptual", y elaborado por el equipo de PNUD,
Bogot, 13 de mayo de 2014.
9 Mara Eugenia Avendao, Documento de Trabajo: Poltica Publica de Integridad y No Tolerancia con la
Corrupcin. Versin abril 15 de 2014. Veedura Distrital.
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tienen el patrimonio, los bienes y servicios pblicos; para poder discernir por cuenta propia
qu comportamientos, hbitos y costumbres van en detrimento de stos; y para motivar una
accin decidida en su defensa. Con una ciudadana con ms acceso y mejor informacin de lo
pblico es posible avanzar por este camino.
Adems, transparentar la informacin pblica es en s misma una accin de defensa del
inters general en el entendido de que sta, hace parte del patrimonio de la ciudad y de que es
un bien pblico naturalmente indivisible. Contar con una gestin transparente avanza en
integridad y en eficiencia. Descubrir la informacin busca tener un efecto tambin sobre la
confianza que no es otra cosa que la esperanza firme que se tiene de alguien o algo y que
resulta imprescindible a la hora de refundar el acuerdo sobre lo colectivo.
PARTICIPACIN CIUDADANA
La participacin ciudadana es un mecanismo de ejercicio democrtico de la ciudadana
que implica una actuacin concreta en el escenario pblico, faculta e impone a las
personas el derecho y el deber que tienen de integrarse activamente en los procesos de
toma de decisiones colectivas, e incentiva la movilizacin para la resolucin de los
problemas que afectan el bien comn.
Debe entenderse como todo escenario de discusin, organizacin y movilizacin en torno al
poder, a los gobiernos, a las polticas pblicas y en general a la gestin de lo pblico. Lo
anterior implica una serie de niveles (con actividades de espectador, de transicin o de
contendiente)10, y condiciones del entorno que permitan libertades civiles y garantas
democrticas para la realizacin del ejercicio participativo. Dicho ejercicio tiene como
finalidad incidir en la toma de decisiones y en el proceso de la actividad pblica para hacerla
ms cercana a las diferentes comunidades de la ciudad, estrechando y profundizado el dialogo
entre el Estado y los ciudadanos.
10
Lester Milbrath, Political Participation. Rand McNally College Publishing Company Chicago, 1965.
17
DESCRIPCIN GENERAL Y
HERRAMIENTAS
TTULO
ACUERDO
Por el cual se dictan normas
DISTRITAL 257 de bsicas sobre la estructura,
2006
organizacin
y
Este Captulo fue construido a partir del documento de Morales, Zapata, Daniel Alfonso, Propuestas de Gestin:
Anlisis Normativo, documento indito realizado en el marco del proceso de formulacin de la presente poltica,
2014.
12 Informacin ms detallada sobre el marco normativo, incluyendo el nacional, se puede ver en el Anexo 1.
11
18
NORMA
TTULO
funcionamiento
de
los
organismos
y de las
entidades
de
Bogot,
Distrito Capital, y se expiden
otras disposiciones.
19
DESCRIPCIN GENERAL Y
HERRAMIENTAS
Determina los siguientes principios de la
funcin
administrativa
distrital:
Moralidad, transparencia, publicidad,
igualdad, imparcialidad, efectividad,
economa, celeridad y buena fe, as como
a los principios de distribucin de
competencias,
coordinacin,
concurrencia,
subsidiaridad
y
complementariedad.
Ordena
el
cumplimiento
de
la
gestin
administrativa distrital con moralidad,
transparencia, publicidad, igualdad e
imparcialidad. Encomienda al Consejo
Territorial Distrital el seguimiento de la
gestin distrital, a travs de mecanismos
participativos
y
de
vinculacin
ciudadana. Posteriormente procede a
desarrollar la organizacin y funciones
de los sectores distritales.
Aprueba el Plan Distrital de Desarrollo
Bogot Humana para el periodo 20122016.
En el eje 3, denominado Una Bogot
que defiende y fortalece lo pblico,
busca garantizar la movilizacin,
organizacin, deliberacin y toma de
decisiones de la ciudadana, sin tolerar
la corrupcin pblica ni privada. Plantea
cinco objetivos:
Construir un nuevo modelo de
participacin ciudadana.
Fortalecer la gobernabilidad
local.
Recuperar la confianza de la
ciudadana.
Construir territorios de paz.
Garantizar
eficiencia
administrativa.
Tambin establece las siguientes
estrategias:
Redisear el Sistema Distrital de
Participacin.
Desarrolla
pedagogas
de
comunicacin social.
Incorpora la perspectiva de goce
efectivo de derechos para grupos
poblacionales.
Fortalece la capacidad de
NORMA
DESCRIPCIN GENERAL Y
HERRAMIENTAS
prevencin y respuesta contra la
delincuencia.
Fortalece
la
estructura
administrativa distrital.
Fortalece la Veedura Distrital
como ente de control preventivo,
para impulsar el control social, la
publicidad y la transparencia.
El
programa
denominado
Transparencia, probidad, lucha contra la
corrupcin y control social efectivo e
incluyente determina que el control
interno, las TIC para el control social, el
sistema de participacin, el sistema de
quejas y reclamos, el sistema de
atencin al ciudadano, y el sistema de
gestin y formacin a servidores, ser
coordinado a travs de una poltica
transversal de lucha contra la
corrupcin y la promocin de la
transparencia y probidad, liderada por
la Veedura Distrital.
Este programa cuenta con tres
programas especficos:
Fortalecimiento de la capacidad
institucional para identificar,
prevenir y resolver problemas
de corrupcin y para identificar
oportunidades de probidad.
Promocin del control social.
Impulso a la Cultura Ciudadana y
Legalidad.
TTULO
20
Determina
las
lneas
de
la
administracin para preservar la
transparencia y prevenir la corrupcin
en las entidades del Distrito.
Para ello, plantea los siguientes
requerimientos:
Realizar procesos contractuales
planificados, documentados y
giles, cumplidores de los
principios de la contratacin
estatal.
Elaborar anlisis detallados de
factores para determinar el
presupuesto
del
proceso
contractual.
DESCRIPCIN GENERAL Y
HERRAMIENTAS
Conformar equipos idneos y
experimentados para garantizar
la calidad de los estudios previos
y documentos precontractuales,
asumiendo la responsabilidad de
sus contenidos.
Evaluar los riesgos derivados de
la ejecucin contractual.
Seleccionar de manera correcta
y
verificar
la
gestin
desarrollada
por
los
interventores.
Definir los procedimientos y
trmites para la expedicin de
requerimientos o autorizaciones
para
una
gil
gestin
contractual.
Retroalimentar las diferentes
experiencias en materia de
gestin
contractual,
tanto
exitosas o no, para realizar los
ajustes correspondientes.
Crea el Sistema Distrital de Participacin
Ciudadana, como mecanismo de
articulacin
entre
los
actores
gubernamentales y sociales del Distrito
y desarrolla su estructura en los
siguientes trminos:
Autoridades de participacin.
Formas
de
organizacin
ciudadana.
Espacios de articulacin:
Comisin
Intersectorial
de
Por el cual se crea y
Participacin.
DECRETO
estructura
el
Sistema
Espacios cvicos de encuentros.
DISTRITAL 448 de
Distrital de Participacin
Mesas de concertacin.
2007
Ciudadana.
Asambleas ciudadanas.
Subsistemas
locales
de
participacin ciudadana.
Otros: Foros, congresos, espacios
virtuales.
Establece la direccin del Sistema a la
Secretara de Gobierno en coordinacin
con el Instituto Distrital de la
Participacin y Accin Comunal. Crea la
Comisin Local Intersectorial de
Participacin. De igual manera crea el
Observatorio para la Participacin y la
NORMA
TTULO
21
NORMA
DESCRIPCIN GENERAL Y
HERRAMIENTAS
Descentralizacin como instancia para el
seguimiento y la evaluacin del sistema
y de las polticas relacionadas.
TTULO
3. CONTROLES
3.1 Autocontrol
Por el cual se adopta en
ACUERDO
Bogot, D.C. el Sistema de
DISTRITAL 122 de
Gestin de la Calidad creado
2004
por la Ley 872 de 2003.
3.2 Control Fiscal
Por el cual se dictan normas
sobre
organizacin
y
funcionamiento
de
la
Contralora de Bogot, D.C.,
se modifica su estructura
orgnica e interna, se fijan
ACUERDO
las funciones de sus
DISTRITAL 519 de
dependencias, se modifica
2012
su planta de personal y se
ajustan el sistema de
nomenclatura y los grados
de la escala salarial de la
planta de personal y se
dictan otras disposiciones.
3.3 Control Disciplinario
22
IV. CONTEXTO
Bogot tiene 7,6 millones de habitantes que representan el 16% de la poblacin del pas y
recibe a diario una poblacin flotante de alrededor de 2 millones y medio de personas. Es el
motor econmico de Colombia, el centro de negocios del pas y el mayor centro de consumo.
El PIB supera el de pases como Ecuador, Costa Rica y Panam, asciende a US$ 90 mil millones
(2012) y representa el 24% del PIB Nacional; el PIB per cpita (2012) alcanz los US$11.918,
y tiene un ingreso per cpita de $857.325, frente al promedio nacional, que es de $500.531
pesos.
Genera el 46% de los ingresos tributarios de la Nacin y es la ciudad en la que ms del 72% de
la poblacin en edad de trabajar est empleada. Adems, el 54% de las transacciones
financieras tienen lugar en la ciudad, alberga 286 mil empresas que representan el 29% del
total de Colombia, y su participacin en el total nacional de medianas y grandes empresas es
del 53,8%13.
En el contexto de Amrica Latina, es la segunda ciudad segn incentivos tributarios y clima
pro-inversin (AmricaEconomaIntelligence); la tercera para hacer negocios (Doing Business
del Banco Mundial); la quinta ciudad global de Amrica Latina (AY Kearney Chicago Council
on Global Affairs) y del futuro (fDi magazine) y para la atraccin de inversiones (Amrica
Economa Intelligence); la sexta ciudad para el turismo corporativo (ICCA); la octava mejor
ciudad para hacer negocios (Amrica Economa Intelligence); y una de las quince nuevas
ciudades para hacer negocios en el mundo (Fortune).
Es adems, la mayor proveedora de talento humano de Colombia con ms de 100.000
graduados en educacin superior al ao, aproximadamente 30.000 de posgrado, el 44% de los
PHD del pas y el 33% de los tcnicos y tecnlogos de Colombia. Seis de las 100 mejores
universidades de Amrica Latina se localizan en Bogot14.
Tambin cuenta con invaluables espacios naturales, el 75% de su territorio es rural, dispone
de 5.016 parques urbanos y 14 humedales que regulan el ciclo del agua y mejoran la calidad
del aire.
Dispone de corredores alternos de movilidad exclusivos para bicicletas, 344
kilmetros de ciclorutas utilizados a diario por ms de 450 mil ciudadanos y 127 kilmetros
de ciclova (replicada en ms de 50 ciudades), adems del proyecto Pedalea por Bogot a
travs del cual se prestan bicicletas pblicas en varios puntos de la ciudad. Ha desarrollado
soluciones innovadoras en movilidad como Transmilenio y el Sistema Integrado de
Transporte Pblico SITP-.
Es hoy una ciudad multicultural, resultado de migraciones de grupos de poblacin, que la han
convertido en una ciudad cada vez ms respetuosa de la diversidad tnica, social, territorial y
religiosa. Cuenta con una oferta cultural amplia y diversa: 58 museos, 70 galeras de arte, 45
teatros, la Feria Internacional de Arte de Bogot artBO, el Festival Internacional de Teatro, la
Red de Bibliotecas Pblicas, Biblored, que recibe ms de 4,3 millones de personas anualmente,
y es miembro de la Red de Ciudades Creativas de la Msica de UNESCO, con 6 festivales de
msica al parque anuales y gratuitos (Jazz, Salsa, Rock, Colombia, Opera y Hip-Hop).
14QS
23
Bogot registr el mayor aumento en las condiciones de vida en los ltimos cinco aos, segn
el informe anual (2012) de The Economist Intelligence Unit (brazo investigativo del
semanario ingls The Economist), realizado en 140 ciudades, en el que se analizan factores
como seguridad, estabilidad, salud, clima, recreacin, ingresos, educacin e infraestructura,
entre otros. La Capital present el mayor avance en el escalafn al pasar del puesto 126 al
puesto 111, seguida de Harare, capital de Zimbabue y Dubi, capital de los Emiratos rabes
Unidos.
La ciudad est viviendo el efecto de un rcord histrico: bajar la pobreza en 20 puntos, al
pasar de 31,7 a 11,6 por ciento entre 2002 y 2012. Hoy es la segunda ciudad menos pobre del
pas, despus de Bucaramanga, que est en 10,4. () Significa haber sacado de la pobreza a
ms de un milln de personas15. Eso se debe al esfuerzo de las ltimas dos dcadas en las
que la ciudad convirti la inversin social en una poltica de Estado. Hoy, ms del 60% de los
recursos de inversin de la ciudad se destinan al sector social (salud, educacin, integracin
social etc.).
Sin embargo, a pesar de todo esto, en Bogot lo pblico, lo colectivo, lo que le da sentido a la
vida en comunidad parece no ser importante. De una parte, no se han desarrollado
comportamientos, actitudes y percepciones sostenibles que privilegien el cuidado de lo
pblico sobre el inters particular, persisten comportamientos como los que se sealan a
continuacin:
1. Escasa aprobacin cultural y moral de la legalidad.
a. La ciudad no es apropiada como un bien pblico colectivo
Solamente el 50% de los ciudadanos en Bogot consideran que los asuntos pblicos son
importantes o muy importantes, porcentaje que alcanz un 65% en los sondeos realizados
por la Veedura Distrital entre servidores pblicos del Distrito. Esto evidencia que la
valoracin de lo pblico es frgil, pues se considera que lo pblico es ajeno y distante por lo
que las motivaciones para cuidarlo son bajas. A continuacin se presentan un grfico en el que
los ciudadanos indagados por Bogot Cmo Vamos manifiestan su grado de satisfaccin
respecto al comportamiento de sus conciudadanos, frente a distintos asuntos que dan cuenta
del respeto por lo pblico.
24
Fuente: Bogot Cmo Vamos. (2013) Encuesta de percepcin ciudadana Bogot 2013. Ipsos Napolen Franco.
Bogot. P. 67-68.
grave robar al Estado o robar a un vecino (pregunta donde se contrapone el inters particular
al inters general), el 19% considera que es ms grave robarle al vecino y el 70% que es igual
de grave, mientras que solamente el 11% considera que es ms grave robarle al Estado16.
Contina siendo evidente la baja capacidad de considerar lo pblico y el inters general como
ejes prioritarios de la actuacin. Este tipo de comportamiento lleva a que los individuos
acten de manera incoherente y muchas veces contraria.
Por ejemplo, cuando se les pregunta a los ciudadanos de Bogot qu es lo que ms influye
sobre su comportamiento, la gran mayora responde que se trata del placer por cumplir con la
propia conciencia (63% para el 2013). En segundo lugar se encuentran la admiracin por la
ley y el temor a la multa o a la crcel, ambos con 11%. Por su parte, el 9% considera que se
trata de reconocimiento social y un 3% considera que es temor a la culpa o temor a le censura
y el rechazo social. A pesar de esto, el 27% de las personas de Bogot afirmaron que
aceptaran comprar un artculo sin factura y que se sentiran bien al respecto.
Por su parte, el 97% de los servidores pblicos y contratistas del Distrito est totalmente en
desacuerdo con pagarle un soborno a un funcionario pblico si sta es la nica manera de
obtener las cosas, el 51% considera que s se aceptan en su entidad influencias contrarias a la
buena administracin como recomendaciones polticas, nepotismo, amiguismo y clientelismo
en la vinculacin de personal, mientras que tan solo el 14% considera que no. Con respecto a
contratar familiares el panorama tampoco es muy positivo: mientras que el 51% de ellos
considera que esta prctica es incorrecta y debe ser sancionada, el 39% lo justifica al
considerar que es incorrecto pero comprensible, mientras que el 9% considera que es
correcto.
c. Tolerancia a la ilegalidad
El 82% de las personas en Bogot consideran que lo ordenado por la ley coincide con lo
ordenado por la costumbre, el 27% aceptaran comprar sin factura si les ofrecen un menor
precio: un 13% afirm que se siente bien hacindolo (3 puntos porcentuales por debajo de los
registrado para el 2011), mientras que un 9% dice que siente culpa (2 puntos porcentuales
por debajo de los registrado para el 2011). Le siguen quienes no lo aceptan por temor a
sanciones legales (8%) y quienes lo aceptan pero sienten vergenza si otros lo supieran (2%).
Cuando se les pregunt a las personas de Bogot (2013) a quines no les gustara tener como
vecinos, el 80% respondi que a drogadictos, el 70% guerrilleros, el 69% paramilitares, el
64% a alcohlicos y el 63% narcotraficantes. Le siguen las prostitutas con 45%, los
homosexuales con 41%, las personas que son reconocidas como corruptas con 39%, los
desmovilizados o reinsertados con 27%, los polticos con 25%, los enfermos de sida con 21%,
los policas o militares con 16% y los desplazados con 13%.
En este sentido, a ms personas les molesta tener como vecinos a drogadictos y alcohlicos
que a las que les molesta tener como vecinos a narcotraficantes, personas que delinquen,
guerrilleros o paramilitares, actores que representan la ilegalidad. Adicionalmente, el
porcentaje de personas que no quisieran tener como vecinos a guerrilleros disminuy de 89%
en 2011 a 70% en 2013, de 88% a 69% a paramilitares y de 83% a 63% a narcotraficantes.
16
26
Por ltimo, los ciudadanos perciben como fallas en la movilidad que la autoridad se deje
sobornar y que sta a su vez infrinja las normas. Se percibe que no hay justicia en tanto se
sanciona slo a unos y a otros no, la autoridad no es sancionada y se establece un
comportamiento como incorrecto pero no se sanciona17. As, el 22% de los colombianos dice
haber pagado sobornos en contacto con instituciones o servicios del estado, y de stos el 27%
dice haberlo hecho a la polica18. Esto nos lleva a afirmar que, por una parte, se identifican
fallas en el cumplimiento de las normas y en las sanciones, pero los ciudadanos no asumen su
corresponsabilidad frente a tales comportamientos, no se asumen como una falla mutua entre
ciudadanos y autoridad, los identifican como problemticos, pero los toleran.
d. Existencia de justificaciones para infringir la Ley
El porcentaje de personas que usando diferentes razones justifica desobedecer la ley registra
41% cuando es la nica manera de luchar contra una ley o un rgimen injustos, 35% cuando
es la nica manera de ayudarle a la familia, 28% para defender propiedades o bienes, 23%
cuando se hace para responder a una ofensa de honor, 22% cuando es la nica manera de
alcanzar sus objetivos, 16% cuando es bastante seguro que no ser castigado, 15% cuando la
creencia religiosa lo permite, 14% cuando es muy provechoso econmicamente, 11% cuando
es lo acostumbrado, 10% cuando alguien ms lo ha hecho y le ha ido bien y 9% para pagar un
favor19.
En lo que se refiere al comportamiento en las vas se puede ver que el 21% justifica
desobedecer las normas si es la nica manera de saltarse un trancn, el 19% cuando es la
nica manera de llegar ms rpido a su destino, el 17% cuando es muy seguro que no ser
castigado, el 14% cuando alguien lo ha hecho y le ha ido bien y el 13% cuando es lo
acostumbrado. Adicionalmente 1 de cada 4 colombianos cree que es comprensible el no
cumplimiento de las normas de transito, por el atraso de las mismas o la realidad del pas20.
Segn la Encuesta de transparencia, rechazo a la corrupcin y sentido de lo pblico
realizada por la Secretara General en el 2013 entre ms de 1800 servidores pblicos del
Distrito, el 5% de los servidores justifican desobedecer la normatividad que regula el
quehacer institucional o los procedimientos establecidos porque al hacerlo es muy probable
que no le pase nada, el 3% porque es lo acostumbrado en su entidad, el 2% porque no
importan los medios para lograr un resultado y otro 2% porque al hacerlo se puede recibir
dinero, favores o ddivas a cambio de favorecer intereses de terceros.
Los resultados del ndice de Percepcin de la Integridad y la Transparencia del Distrito 2013
muestran, adems, que el 36% de los servidores pblicos del distrito considera que en su
entidad existe una cultura del atajo, mientras que el 23% considera que en su entidad se
aprueba culturalmente al vivo y el 21% que en su entidad es comn presentar justificaciones
por violar comportamientos ticos.
e. Fragilidad del Capital Social KsocialFondo de Prevencin Vial. Segundo Estudio de Comportamiento y Seguridad Vial. Bogot: Ipsos Napolen
Franco. marzo de 2012. Pp. 40-41.
18 Barmetro Global de Corrupcin 2013. Informe de Colombia. Bogot: Corporacin Transparencia por Colombia.
2013. p. 13
19 Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana Bogot 2013.
20 Fondo de Prevencin Vial, Primer Estudio de Comportamiento y Seguridad Vial. Bogot: Ipsos Napolen Franco.
junio de 2010. Pp. 34-36
17
27
Segn el estudio La Evolucin del Capital Social en Colombia, 1997-2005, Bogot se ubica
dentro del cuadro Individualista, posicin que mantiene desde 199721. Lo anterior significa
que la ciudad no tiene percepcin de vida en comunidad y que las acciones de los ciudadanos
estn alejadas del inters general.
Adicionalmente, Entre el 2005 y 2011 Bogot registr una cada dramtica de ksocial debido,
principalmente, a la disminucin de Solidaridad y Mutualidad (cae 57%), Relaciones
Horizontales (cae 18%) y en menos medida de Jerarqua (cae 16%). La disminucin de
Solidaridad y Mutualidad en Bogot estuvo marcada por las cadas de Reciprocidad (-36%) y
Solidaridad General (-21%). Tambin por el aumento de Atomizacin22 (98%) y Oportunismo
(15%)23 lo que es reflejo del contexto bogotano en el que se ha desenvuelto la ciudad en los
ltimos aos. Si se hace un anlisis por localidades se tiene que Tunjuelito, Usaqun y Bosa
tuvieron los mayores niveles de ksocial. Por contraste, los niveles ms bajos en este factor los
tuvieron Puente Aranda, Santa Fe y Los Mrtires24.
Lo anterior, es consecuencia de la percepcin de corrupcin en la ciudad pues, segn este
mismo estudio, Bogot () registr un promedio ms alto que el nacional en Percepcin de
corrupcin (7,92 vs. 7,44 nacional) y una diferencia pequea de Confianza Interpersonal (12%
vs. 11% nacional). Respecto al cambio de estos dos indicadores en la ciudad, el nivel de
Percepcin de corrupcin en Bogot baj de 1997 al 2005, pero aument 16% en el 2011 ().
En cuanto a Confianza Interpersonal el nivel aument de 1997 al 2005, al pasar de 10% a 16%,
pero tuvo una cada en el 2011 y qued en 12%25.
Por otro lado, acorde con la Encuesta de Cultura Ciudadana 2013, se pueden llegar a las
siguientes conclusiones de acuerdo a los niveles de confianza entre los ciudadanos:
A mayor vulnerabilidad social, menor confianza: los estratos bajos confan menos
que los estratos altos, las mujeres confan menos que los hombres, y mientras que
la menor proporcin de confiados se encuentra en el grupo de edad de 14 a 19
aos, la mayor proporcin se encuentra en el grupo de 40 a 44 aos.
La confianza en los desconocidos (o en la mayora de la gente) es relativamente
baja en Bogot en comparacin con otras ciudades. El 38% de la ciudadana
manifiesta tenerla, en comparacin con el 49% en 2010 en Cali y el 50% en 2011
en Medelln.
La confianza interpersonal aumenta a medida que el otro se aproxima a la
persona en los crculos de cercana. Mientras que el 85% de bogotanos afirma
confiar en los parientes, el porcentaje se reduce a 61% en los vecinos, 59% en los
amigos y 54% en los compaeros de estudio o de trabajo26.
21Sudarsky
R, John, La Evolucin del Capital Social en Colombia, 1997-2005, Fundacin Restrepo Barco, 2007,
pg. 261.
22 Atomizacin indica el grado de aislamiento o exclusin social en varios contextos relevantes para el fomento del
Capital Social. Hurtado, David; Garca, Diana Marcela; Copete, Andrs Felipe. Las Vicisitudes del Capital Social de
Colombia, Fundacin Restrepo Barco, 2013, pg. 150.
23Hurtado, David; Garca, Diana Marcela; Copete, Andrs Felipe. Las Vicisitudes del Capital Social de Colombia,
Fundacin Restrepo Barco, 2013, pg. 446.
24Ibid, pg. 449
25 Hurtado, David; Garca, Diana Marcela; Copete, Andrs Felipe, Las Vicisitudes del Capital Social de Colombia,
Fundacin Restrepo Barco, 2013, pg. 445.
26 Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana Bogot 2013.
28
Por lo anterior, se puede concluir entonces, que el capital social en Bogot se ha visto afectado
por los diferentes contextos en los que se ha desenvuelto la ciudad. Las relaciones entre los
ciudadanos y con las instituciones se han venido deteriorando al punto de verse cmo la
ciudad privilegia el inters particular sobre el general, propiciando falta de confianza y de
cooperacin.
f.
Transparencia por Colombia, Universidad Externado de Colombia, Encuesta Nacional sobre Prcticas contra el
Soborno en Empresas Colombianas, 2013, pg. 10.
28Ibd., pg. 54.
29 Alcalda Mayor de Bogot. Informe de Resultados sobre el ndice de Percepcin de la Integridad y Transparencia
2013. Secretaria General. 2013. Bogot.
30 Transparencia por Colombia, Universidad Externado de Colombia, Encuesta Nacional sobre Prcticas contra el
Soborno en Empresas Colombianas, 2013, pg. 77.
31Ibd.
32 Alcalda Mayor de Bogot, Secretara General y Centro Nacional de Consultora, ndice de Percepcin de
Integridad y Transparencia del Distrito, 2013.
27
29
pg. 8.
Fukuyama, Francis. Trust The Social Virtues and the Cration of Property. New York The Free Press. 1995, p.26 ss.
35Alcalda Mayor de Bogot. Informe de resultados sobe el ndice de percepcin de la integridad y transparencia
del Distrito 2013. Centro Nacional de Consultora 2013. p. 23, 28.
34
30
Grfico1. Promedio de reputacin en integridad de los sectores del Distrito segn los
grupos de inters
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot. (2013). Informe de resultados sobe el ndice de percepcin de la integridad y
transparencia del Distrito 2013. Centro Nacional de Consultora. P. 29.
As, se evidencia que: en primer lugar, la ciudadana no confa en las instituciones; en segundo
lugar, las entidades se consideran a s mismas sumamente ntegras; mientras que, por ltimo
y en tercer lugar, el grupo de inters de los servidores considera a las entidades mucho menos
ntegras de lo que ellas se consideran a s mismas.
3. Baja capacidad de regulacin mutua.
Los individuos ejercen su papel regulador del comportamiento de dos maneras: En primer
trmino, como individuos sobre s mismos, en lo que en cultura ciudadana se llama auto
regulacin pero tambin, con lo que conoce y entiende de la ley como miembro de una
sociedad, en su interaccin con los dems y con respecto a los comportamientos de los dems
(...) Cuando el individuo acta como agente regulador de los dems, pone en juego aquello que
en cultura ciudadana se llama regulacin mutua. Esta se da cuando una persona corrige,
censura o aplaude el comportamiento de otro u otros, a partir de su concepcin de la ley, la
moral y la cultura. En este caso, la persona acta en su doble condicin de agente individual y
agente social36.
Veedura Distrital. Marco conceptual sobre transparencia, probidad, rechazo a la corrupcin, valoracin de lo
pblico y control social desde el punto de vista de cultura ciudadana. Veedura Distrital, Bogot. 2013. p. 16-17.
36
31
Los datos de las investigaciones y encuestas aplicadas en los ltimos aos en Bogot
corroboran lo poco que los ciudadanos regulamos el accionar de otros en el espacio pblico.
Los resultados de la encuesta de Cultura Ciudadana, aplicada en el ao 2013, sealan que 20%
de los ciudadanos no hara nada, ante un acto negativo de terceros, por indiferencia y 12%
por temor a la reaccin.
De otra parte, la encuesta 2013 de Corpovisionarios, muestra que 2 de cada 10 ciudadanos no
haran nada sobre el soborno, lo cual demuestra que una porcin amplia de la ciudadana
tiende a tolerar la corrupcin. Otros datos de la misma encuesta sealan que: a) Tres de cada
10 ciudadanos percibe que las autoridades los regulan cuando estos daan el mobiliario
pblico. b) Tres de cada 10 ciudadanos perciben que los ciudadanos corrigen a otras
personas cuando estacionan vehculos en zonas prohibidas, tiran basuras a la calle, arrojan
escombros o materiales en las vas o no usan casco al andar en moto o bicicleta. c) Ocho de
cada 10 ciudadanos piensa que los problemas de movilidad de la ciudad no se deben al mal
comportamiento ciudadano sino principalmente a deficiencias de infraestructura, exceso de
automviles, desorden del sistema pblico de transporte o precaria regulacin de las
autoridades.
Para finalizar, es necesario sealar que aunque el Estatuto Anticorrupcin cre la posibilidad
de denunciar a los funcionarios pblicos o a los particulares que cumplen funciones pblicas,
por cometer faltas o delitos de corrupcin, los datos, muestran que: a) Aunque aument el
porcentaje (de 32% en el 2008 a 36% en el 2013) de quienes se enteran que un conocido
ofreci dinero a un funcionario pblico para obtener un contrato, la cuarta parte de
encuestados creen que ese tema es competencia de la autoridad (25% en 2013) y el 17% de
los encuestados no le llamaran la atencin a esa persona, ni haran nada37.
4. Baja participacin ciudadana orientada a la prevencin de la corrupcin.
a. La organizacin y la participacin ciudadana en torno a lo pblico siguen siendo
dbiles.
La Constitucin Nacional consolida en Colombia una democracia participativa que prioriza el
accionar de los ciudadanos, organizados o de manera individual y a partir de sus intereses
particulares, en la gestin de los asuntos pblicos. La planeacin participativa, el control
social y las veeduras ciudadanas son mecanismos con potencial para permitir escuchar la voz
e influencia de la ciudadana y sus organizaciones, que inducen a los funcionarios a estar ms
atentos a las demandas ciudadanas y a rendir cuentas sobre sus decisiones, adems de
permitir construir escenarios pblicos de interlocucin y dilogo38.
En relacin con las dinmicas de la participacin ciudadana en Bogot, es necesario sealar
que los resultados de la encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en el ao 2013 en Bogot,
indican que la principal motivacin de la ciudadana para participar en los asuntos de la
ciudad es que los ciudadanos sienten que cumplen con un deber que genera satisfaccin.
Segn el Barmetro de Capital Social BARCAS- los niveles de organizacin social en Bogot
son bajos y han descendido desde 2005. Las organizaciones con mayor participacin son las
deportivas (15% en 2011 e inferior a 10% en todos los dems tipos de organizaciones). La
37
38
Ibd.
Alcalda de Bogot, Veedura Distrital, Ruta para el Fortalecimiento del Control Social, noviembre de 2013.
32
encuesta Bogot Cmo Vamos (2012), sin embargo, muestra un deseo de la ciudadana por
participar en organizaciones dedicadas a: causas comunitarias (62%), causas ecolgicas o
animalistas (62%), causas sociales (59%), causas culturales (59%), causas cvicas (53%),
mientras que se reduce el inters por participar en organizaciones con una causa poltica (en
28%).
Los procesos de participacin ciudadana estn altamente deslegitimados y tienen poca
credibilidad entre los ciudadanos, en parte porque no cuentan con un carcter incidente, en la
toma de decisiones respecto de la gestin de lo pblico y especialmente en relacin con las
polticas pblicas. La Encuesta de Cultura Ciudadana 2013 seala que la participacin
reportada en actividades colectivas relacionadas con asuntos pblicos baj
considerablemente entre el 2008 y el 2011, y luego se mantuvo estable con respecto a este
ltimo ao para el 2013. Adicionalmente, entre los resultados de la participacin incluidos
en la encuesta Bogot Cmo Vamos, el porcentaje ms alto corresponde a las personas que
estuvieron de acuerdo con que la participacin en Bogot ha servido para fortalecer el poder
de los polticos (45%) y ha sido manipulada por la politiquera y la corrupcin (39%).
Las actividades con mayor participacin fueron: inscribirse para votar en las ltimas
elecciones (31%), asistir a una reunin poltica de la localidad (13%), asistir a una
manifestacin poltica, un discurso o una protesta (11.5%) y, firmar peticiones colectivas
(10%)39. Para el ao 2005 el 88,5% de los ciudadanos de la capital del pas desconocan los
espacios de participacin, as: Revocatoria del Mandato 86%, Cabildo Abierto 87,68%, Consejo
Distrital de Planeacin 89,46%, Encuentros Ciudadanos 85,43%, Gobierno Escolar 87,22%,
Comit de Participacin Comunitaria en Salud 90,37%, Comit de Desarrollo y Control Social
de los Servicios Pblicos Domiciliarios 91,61%, Veeduras Ciudadanas u otras Formas de
Control Social 89,13% y Consejo Distrital o Local de Cultura 90,23%40.
Especficamente la participacin en los Encuentros Ciudadanos41, aunque ha tenido una
tendencia ascendente, es considerablemente baja. Por ejemplo, en el 200842 Bogot tena una
poblacin total de 7.155.05243 (de los cuales "el 31% son nias, nios y adolescentes es decir,
2.222.825 personas44) y la participacin en los encuentros ciudadanos para este ao fue de
Datos tomados de la Encuesta Bienal de Culturas 2013, en Veedura Distrital, Diagnstico de Cultura Ciudadana
2014.
40 Observatorio de Cultura Urbana, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 2003-2005.
41 El Acuerdo 13 de 2000, en su artculo 12 dice que los Encuentros Ciudadanos: Son la oportunidad para que la
comunidad, en dialogo con las autoridades y la instancia de planeacin local, defina los planes y programas de
inters pblico en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la elaboracin del plan de desarrollo local.
Disponible en Internet: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3784. Consultado el 10 de
junio de 2014.
42 Se tom como referencia el ao 2008, ya que el Instituto Distrital de Participacin y Accin Comunal, no dispone
de los datos de participacin en los Encuentros Ciudadanos del 2012.
43 Poblacin de Bogot por localidad 2008. Secretara Distrital de Hacienda. 2009. Disponible en Internet:
http://impuestos.shd.gov.co/portal/page/portal/portal_internet_sdh/economia/siec_eco/SIEC/demografia_btaen
datos/localidades/Bta_Poblacion2008_14jul09.pdf. Consultado el 10 de Junio de 2014.
44"De acuerdo con las proyecciones de poblacin por localidades, desagregadas por sexo y edades simples y grupos
quinquenales de edad, 2009. DANE SDP publicadas el 1 de marzo de 2009". Tomado de Infancia y Adolescencia
en Bogot Positiva. Informe de Cumplimiento Marzo de 2009. Secretara Distrital de Hacienda y Secretara Distrital
de Planeacin. Disponible en Internet:
http://impuestos.shd.gov.co/portal/page/portal/portal_internet_sdh/presupuesto/informes_pre/Tab_infancia_ad
oles/Informe_infancia_Adolescencia_Trimestre1.pdf. Consultado el 10 de junio de 2014.
39
33
67.71545, si de esa poblacin total excluimos a la primera infancia y a los nios y nias, puede
decirse que la participacin en estos escenarios, sera aproximadamente del 1.37%, lo que es
un dato significativamente bajo.
En la informacin trabajada por el Observatorio de Cultura Urbana tambin se establecieron
los motivos por los cuales los Bogotanos no participan, entre los que se cuentan: los
ciudadanos no conocen los espacios de participacin (26,75%); no se tiene claridad acerca de
los objetivos de los espacios, ni cul sera el rol a desempear por el ciudadano (10,46%);
tiene poco tiempo libre y prefiere dedicarlo a otros temas (8,61%); no vale la pena participar,
pues no sirve de nada (15,94%); los espacios estn controlados por los polticos (11,34%); y
en los espacios hay muchos conflictos (4,07%).
b. Fragilidad en el control social y la peticin de cuentas
El control social es una modalidad de participacin ciudadana que permite a las personas
individualmente consideradas y las organizaciones de la sociedad civil influir en los asuntos
del Estado, con el propsito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de
la gestin pblica y de sustraerlo de la apropiacin privada.46 Este tiene como objetivo
optimizar la forma en que el sector pblico suministra a los ciudadanos bienes y servicios, y el
uso y consumo que de ellos realiza la ciudadana. As las cosas, al generarse una relacin
entre el Estado y la ciudadana, en el marco de la participacin ciudadana, se establecen
acuerdos estructurados en virtud del bienestar colectivo, que posteriormente debern ser
objeto de control social, como herramienta para optimizar las condiciones de vida de todos los
ciudadanos de Bogot47 . Cabe resaltar que esta modalidad de participacin es un ejercicio de
corresponsabilidad entre la ciudadana y el Distrito en defensa de lo pblico.
La peticin de cuentas es una expresin del control social por cuanto () comprende
acciones de peticin de informacin y explicaciones, as como la evaluacin de la gestin y la
incidencia de la ciudadana48. Si la peticin de cuentas la hace la ciudadana, la rendicin de
cuentas la debe realizar el Estado, son dos caras de la misma moneda. En el marco de
Gobierno Abierto se entiende la rendicin de cuentas como normas, reglamentos y
mecanismos que orientan el comportamiento de las autoridades electas y funcionarios en el
ejercicio del poder pblico y el gasto de los fondos pblicos. Las normas deben incluir
algunos requisitos en relacin con las caractersticas de las decisiones, como que sean
plenamente motivadas y justificadas, y que toda la informacin sobre la toma de decisiones
sea puesta a disposicin del pblico.
En Bogot, se plantean problemticas relacionadas con la poca participacin ciudadana, con
tendencia a la disminucin, en espacios de gestin o de control pblico, lo que reduce la
capacidad de la ciudadana para actuar como garante de la ciudad, mediante el ejercicio del
control social sobre la gestin pblica.
Tomado de Cuadro elaborado por la Gerencia de Instancias y Mecanismos de Participacin del Instituto Distrital
de Participacin y Accin Comunal. Participacin en encuentros ciudadanos Bogot D.C. 2001-2008. Enviado va
correo electrnico por la entidad.
46 Transparencia por Colombia. El Control Social a la Administracin Pblica en Colombia -Aproximaciones-.
Cuadernos de Transparencia No. 8. Bogot, 2004 p. 11
47 Alcalda de Bogot, Veedura Distrital, Ruta para el fortalecimiento del Control Social, noviembre de 2013.
48Ibid., pg. 9.
45
34
Son muy pocas las iniciativas de control social que se implementan tanto por organizaciones
de base como por organizaciones de mayor nivel en Bogot; as mismo, el nmero de los
ciudadanos asociados a estas iniciativas es muy pequeo, por lo cual No son an una prctica
extendida en la ciudad49. Segn la Encuesta de Cultura Ciudadana del ao 2013, el porcentaje
de personas que conocen o utilizan los mecanismos de control social sobre la gestin pblica
en Bogot es bastante bajo (el 8% para el 2008). Comparativamente, adems, este porcentaje
baj en casi 4 puntos porcentuales desde el 2005.
Otra de las problemticas, es la asociacin de los ejercicios de control social a intereses
especficos, sean estos del sector pblico, del privado, de las organizaciones sociales o de las
alianzas que se puedan generar entre los tres actores mencionados. Lo anterior, limita la
legitimidad de esos procesos y permea la capacidad individual de los actores sociales para
desarrollar acciones por su propia cuenta.
Sobre la efectividad de los procesos de control social, es necesario sealar que muchas de las
acciones emprendidas en materia de seguimiento, vigilancia y control a la gestin de lo
pblico, no han logrado consolidar un impacto real que implique capacidad para generar
sanciones legales y sociales, de ser el caso. Segn la Procuradura General de la Nacin Entre
1992 y 2008 se registran 54 sanciones a funcionarios locales. Las sanciones son 10
amonestaciones escritas, 3 destituciones, 20 multas, 3 solicitudes de destitucin, 2 solicitudes
de suspensin, y 16 suspensiones. Los funcionarios sancionados son 1 alcalde local, 1 edil, 18
funcionarios y 34 inspectores de polica. Por su parte en el archivo correspondiente al perodo
2008-2014 solamente aparecen 5 sanciones (...) Los hechos objeto de sancin fueron
irregularidades administrativas y contractuales como suscribir contratos sin el cumplimiento
de los requisitos legales, celebrar indebidamente contratos o convenios interadministrativos y
de asociacin (...), se refieren a asuntos de contratacin, de manejo presupuestal y de trmite
de asuntos policivos50.
5. La educacin como reproductora de cultura y comportamientos ilegales y no como
agente de transformacin.
Las Pruebas Ser definen las competencias ciudadanas como las habilidades necesarias que
cada ciudadano debe tener para actuar de manera constructiva en una sociedad democrtica,
y as ayudar a construir las relaciones pacficas, la participacin democrtica, la
responsabilidad y el reconocimiento de las diferencias. Los resultados en Bogot para el
44% de los estudiantes de grado 5 y el 31% de los estudiantes de grado 9 resultan
insuficiente y mnimo.
Adicionalmente, una revisin de la Encuesta de Cultura Ciudadana para las edades entre 14 y
18 aos indica diferencias sustanciales con los dems rangos de edad evaluados. Alrededor
del 86% de las personas entre 14 y 18 aos en Bogot dicen tener sentimientos positivos y
muy positivos hacia la ley. Estos porcentajes son ms bajos que los de las personas entre 19 y
55 aos pero comparables para las personas de ms de 55 aos. El 76% de las personas entre
14 y 18 aos consideran que lo ordenado por la conciencia siempre o casi siempre coincide
con lo ordenado por la ley, porcentaje bastante bajo comparado con los dems rangos de
edad, que alcanzan valores cercanos al 90%. Los resultados tambin muestran que un
Maldonado Copello, Alberto, Balance de la situacin de corrupcin en las localidades y propuesta de poltica de
lucha contra la corrupcin . Veedura Distrital, 2014, pg. 25.
50
35
porcentaje mayor de personas entre 14 y 18 aos justifican desobedecer la ley ante distintas
situaciones comparados con los dems rangos de edad, y de manera similar ocurre con
aquellos que justifican usar la violencia ante distintas situaciones.
Con respecto a las actitudes, percepciones y comportamientos relativos a la confianza y los
acuerdos, la encuesta muestra que solamente el 32% de las personas entre 14 y 18 aos
consideran que, en general, se puede confiar en la gente. Estos porcentajes son los ms bajos
de todos los rangos de edad (los dems estn entre 3 y 10 puntos porcentuales por encima).
Finalmente, el 78% de las personas en este rango de edad afirman que ayudaran a impulsar o
modificar una ley. Este porcentaje es bajo comparado con los dems rangos de edad, que
estn entre 3 y 13 puntos porcentuales por encima, con excepcin de las personas de ms de
65 aos, que muestran un porcentaje equivalente.
Adems, de que persisten comportamientos actitudes y percepciones que denotan que en la
ciudad no se privilegia el cuidado de lo pblico, como se ilustr anteriormente, tambin se
vislumbran ineficiencias e ineficacias en la gestin de lo pblico y en la toma de decisiones
que generan riesgos de corrupcin. Las principales se sealan a continuacin.
1. Falta de transparencia en la gestin de lo pblico.
a. Baja y dbil rendicin de cuentas
A nivel nacional existe una obligacin legal para todas las entidades para rendir cuentas a los
ciudadanos, contenida en el CONPES 3654 de 2010 y en el proyecto de ley estatutaria de
participacin ciudadana. No obstante, no es una actividad que se ejerza de manera extensa y
correcta por los entes obligados, como lo ilustran los resultados de la evaluacin que sobre el
cumplimiento de los Planes Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano hiciera la Veedura
Distrital en 201351: la informacin contenida en las pginas web sobre la rendicin de
cuentas se encontraba, en solo la mitad de las entidades (46%), sobre el proceso de
planeacin no se encontr informacin concreta y solamente el 60% de las entidades plane
la realizacin de audiencias pblicas. El fortalecimiento de las capacidades ciudadanas e
institucionales a travs de procesos de formacin en actitudes favorables a la rendicin de
cuentas, no estaba previsto por la mayora de las entidades (56%), tampoco la divulgacin de
informacin de seguimiento a la gestin(84%) y en muchos casos (49%) no presentaban
acciones dirigidas a concretar los propsitos institucionales.
La situacin de la rendicin de cuentas de las corporaciones de eleccin popular, no es
distinta, aunque el Acuerdo 151 de 200552, establece la rendicin de cuentas obligatoria de los
concejales dos veces al ao, sta se limita a informar detalles sobre proposiciones, debates, y
proyectos de acuerdo presentados, sin revisar a fondo el impacto del trabajo normativo en los
temas de la ciudad. As mismo, la interaccin con la ciudadana es limitada.
b. Falta de Transparencia y Visibilidad
Veedura Distrital. Informe de Seguimiento al Plan Anticorrupcin y de Atencin al ciudadanos de las entidades
del Distrito, septiembre de 2013.
52
"Por el cual se establecen mecanismos para la rendicin de cuentas y la visibilidad de la gestin de los concejales
y del Concejo de Bogot, D.C. y se dictan otras disposiciones". Disponible en:
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=16213. Consultado: 7 de julio de 2014.
51
36
Banco Interamericano de Desarrollo BID-, Mega-ciudades e infraestructura en Amrica Latina, lo que piensa
su
gente,
consultado
en:
http://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6415/encuestaMegaciudades.pdf?sequence=1, junio 16 de
2014.
54Bogot Cmo Vamos, Encuesta de percepcin ciudadana Bogot 2013, Ipsos Napolen Franco, Bogot. P. 67-68.
55 Ranking: Posicin obtenida por la entidad entre los 1.101 municipios en el caso de las alcaldas. [en lnea]
Disponible en: http://www.procuraduria.gov.co/portal/Indice-de-Gobierno-Abierto.page
56 Documento CONPES Social No 167. Estrategia Nacional de la Poltica Pblica Nacional Integral Anticorrupcin.
Pg.35
57 Alcalda Mayor de Bogot. Decreto 489 de 2009 (noviembre 9) "Por el cual crea la Comisin Intersectorial de
Gestin tica del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones". Articulo 1. Bogot.
53
37
el Acuerdo 244 de 2006 estableci las figuras de los/las Gestores/as de tica y los
Grupos de Trabajo para prcticas ticas, y los acuerdos voluntarios de transparencia,
con el fin de adelantar procesos de gestin tica en las entidades y organismos del
Distrito Capital.
En concreto, "los/las Gestores/as de tica son servidores/as del Distrito Capital, cuya
misin es liderar la sensibilizacin y motivacin para el arraigo de la cultura tica y de
servicio en las prcticas cotidianas de la administracin distrital"58. Por su parte, los
grupos de trabajo tienen como objetivo, generar reflexiones y ejecutar acciones
tendientes a fortalecer la Gestin tica. Los acuerdos de transparencia son voluntarios
y se realizan en relacin con procesos administrativos.
Sin embargo, a pesar de la importancia de estos instrumentos, no hay un seguimiento
o evaluacin que permita medir su impacto, ni se encuentran articulados de manera
clara para lograr una verdadera gestin tica distrital.
Ausencia de reglas de manejo de conflicto de intereses. Aunque este tema ser tocado
ms adelante en detalle, vale la pena sealar que el Departamento Nacional de
Planeacin DNP- sostiene que en materia de contratacin pblica no hay una
regulacin especial referente al conflicto de inters y, por tanto, no existe norma que
prohba a los servidores pblicos que intervienen en la gestin contractual de la
administracin y a los particulares que intervienen en la misma, actuar incursos en
este tipo de conflicto59.
Ibd.
Departamento Nacional de Planeacin, Inhabilidades y conflictos de inters en la Contratacin Pblica. [en lnea]
disponible en:
https://www.contratos.gov.co/Archivos/DocsPregFrec/inhabilidades%20incompatibilidades%20y%2,
Recuperado el 12 de noviembre de 2012, diciembre de 2011, Pg. 3.
58
59
38
Veedura Distrital. Informe de Seguimiento al Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano en las Entidades
del Distrito Capital. Septiembre del 2013.
61 Veedura Distrital. Mapa de riesgos de la Gestin Contractual, Alcaldas Locales. Bogot D.C. octubre de 2012
pp. 21-22
60
39
Hay que mencionar que estos riesgos se ubican en diferentes zona de riesgo (aceptable,
moderado o tolerable) en cada una de las alcaldas locales, esto depende de la importancia e
incidencia dentro de la gestin contractual de cada una.62 As mismo, la mayora de las
Alcaldas Locales manifiestan presentar debilidades en el momento de elaborar los estudios
de mercado en tema de inversin debido a la dificultad de concretar cotizaciones con el sector
privado.
Sin embargo, la existencia de este conjunto de herramientas no es garanta de su correcto o
eficiente funcionamiento, dado que se cumple con los requisitos de ley pero no se puede
asegurar que la informacin o la implementacin responda a las necesidades de la ciudad, ni
mucho menos que emitan alertas tempranas sobre actos de corrupcin. Y si las emiten como
es el caso del Mapa de Riesgos de la Gestin Contractual, no se puede garantizar su efectivo
seguimiento debido a que es una accin voluntaria de parte de las entidades, otra dificultad es
el cambio constante de personal o por que las estrategias implementadas para reducir los
riesgos identificados mediante las alertas, no son lo suficientemente efectivas. Pero tal vez
uno de los problemas ms serios, radica en la falta de evaluacin y articulacin entre las
distintas herramientas y dependencias63 que manejan informacin con la cul sera posible
descubrir posibles riesgos de corrupcin.
En trminos generales se presenta una dificultad asociada a la publicacin en las pginas
WEB, de las estrategias anticorrupcin y de atencin al ciudadano. El 21% de las 45 entidades
distritales no publicaron su Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano, el 4.5% de los
hospitales lo hizo de manera incompleta y el 31.8% no lo pblico, y el 20% de las Alcaldas
Locales (Usme, Usaqun, Sumapaz y Suba) tampoco lo hizo64.
Adicionalmente, el Distrito cuenta con otras herramientas con la capacidad potencial de
alertar tempranamente sobre ineficiencias en la gestin que puedan originar riesgos de
corrupcin, como el Sistema de Seguimiento del Plan de Desarrollo Distrital SEGPLAN-, el
Sistema de Presupuesto Distrital PREDIS-, el Sistema de Coordinacin Distrital, la
Declaracin Juramentada de Bienes y Rentas, el Cuadro de Mando Integrado y la Matriz
Unificada de Seguimiento a la Inversin local MUSI-. De estas herramientas solo las cinco
Ibdem.
Cuando se habla de herramientas, se trata no slo de las contempladas en el Plan Anticorrupcin, sino tambin
de los mapas de riesgos contractuales, el sistema de quejas y reclamos, la informacin proveniente de las
denuncias y de los procesos de participacin sectoriales, entre otros. Al referir las dependencias que manejan
informacin que podra evidenciar riesgos de corrupcin, se trata aqu de las siguientes: Oficinas de Planeacin, de
Contratacin, de Control Interno, de Participacin y de Atencin al Ciudadano.
64 Para G. Petro (20 de mayo de 2013), Resultado verificacin publicacin estrategia anticorrupcin y plan de
atencin al ciudadano en las pginas web de las entidades distritales, hospitales y alcaldas locales. (comunicacin
personal), radicado 85507. Veedura Distrital.
62
63
40
primeras estn dispuestas para todo el Distrito, pero en s mismas no dan cuenta de la gestin
en su conjunto, no obran sobre los procesos estratgicos y no fueron pensadas con el
propsito de emitir alertas tempranas, por lo cual no cumplen cabalmente con dicha funcin.
En conclusin, se puede decir que la falta de identificacin de alertas tempranas en el distrito
responde, por un lado, a una descoordinacin entre los controles (ciudadanos,
administrativos, fiscales y disciplinarios) y de stos con los procesos estructurales; por otro, a
la nula articulacin entre las herramientas, insumos y dependencias que podran facilitar la
identificacin y prevencin de los riesgos de corrupcin65. Es decir, se evidencia que las
herramientas anteriormente nombradas tienen funciones especificas no pensadas para emitir
alertas tempranas, pero todas estas arrojan informacin que puede ser til para crear un
Sistema de Alertas Tempranas que es definido como un: () conjunto de indicadores
asociados a las variables clave de la gestin de una organizacin, rea o proceso,
estructurados de tal manera que permiten identificar y evaluar oportunamente el surgimiento
de desviaciones que en el mediano o el largo plazo pueden afectar negativamente el logro de
los objetivos, la estabilidad o la integridad del elemento controlado, propiciando la toma de
acciones pertinentes para reajustar el comportamiento de dichas variables con respecto a los
parmetros preestablecidos y/o convenientes66.
b. Deficiencias en el Sistema de Quejas y Reclamos y en la atencin a la ciudadana.
El Sistema Distrital de Quejas y ReclamosSDQS- est soportado por un mdulo de reportes
esttico que no permite hacer tratamiento de la informacin en lnea, no tiene un sistema de
aplicacin de filtros y por ende no es un mdulo dinmico de consulta; el tratamiento de la
informacin que entrega el sistema se debe hacer de manera manual; el sistema no entrega
informacin o un resumen estadstico de frecuencias, porcentajes y reportes grficos que
faciliten al usuario un anlisis segn sus necesidades para detectar alarmas; la definicin de
parmetros se ha venido alimentado de manera espontnea, a medida que surgen nuevos
requerimientos interpuestos por la ciudadana; los subtemas crecen de manera exponencial,
volvindose inmanejable la clasificacin de los mismos; y el modelo de base de datos no est
bien estructurado, por lo que se presentan problemas en la generacin de reportes, como la
duplicacin de registros67. Lo ms relevante, sin embargo, es que el Sistema no est articulado
al de atencin y servicio a la ciudadana.
Por su parte, la estrategia de atencin al ciudadano tampoco se ha publicado ni implementado
adecuadamente, lo cual ha sido verificado por la Veedura Distrital mediante un seguimiento a
las pginas web de cada entidad, con los siguientes resultados: el 67% (56 entidades) cumpla
con la definicin y difusin del portafolio de servicios en sus portales web, el 48% con la
publicacin de las dependencia, el nombre y el cargo del servidor a quien deben dirigirse los
Estos problemas tienen una dificultad de fondo asociada a la falta de formacin de los funcionarios en cultura de
la prevencin y del control.
66Beltrn, J. M., Diseo del sistema de Alerta Temprana en la Fundacin Cultural Javeriana de Artes Graficas
JAVERGRAF. , disponible en:
http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/revista_tecnologia/volumen9_numero1
/diseno_sistema_alerta_temprana9-1.pdf, Recuperado el 19 de Mayo de 2014. Enero-Junio de 2010. Bogot.
67 Veedura Distrital, Recomendaciones para la Implementacin de la Nueva Versin del Sistema Distrital de
Quejas y Soluciones SDQS-, 2013, pg.6.
65
41
Veedura Distrital. Informe de Seguimiento al Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano en las Entidades
del Distrito Capital. Septiembre del 2013, Pgs. 36, 40 y 51.
69 Ibd., pg. 46
70Veeduria Distrital. Op. Cit. Pgs. 13 y 14
71 Mara Eugenia, Avendao. Poltica de integridad transparencia y no tolerancia con la corrupcin en Bogot
(Documento de Trabajo) Veeduria Distrital, marzo de 2014. Bogot
68
42
L. J. Salcedo, E. Len Beltrn, I & Gurrero, B. (S.F) La reconfiguracin cooptada del Estado: Ms all de la
concepcin tradicional de captura econmica del Estado. Bogot: Transparencia por Colombia.
73Departamento Nacional de Planeacin. Estrategia Nacional de la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin
Documento CONPES Social 167. Bogot D.C., Colombia: DNP 9 de noviembre de 2012.
74Transparencia por Colombia, Documento Gua 2011, Conflicto de Inters [en lnea], disponible en:
http://transparenciacolombia.org.co/images/publicaciones/transparencia_politica/Guia_ConflictoDeIntereses.pdf,
consultado el 16 de junio de 2014. Bogot.
43
Consejo de Estado. Sentencia de la Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo Radicacin1100103-15-000-2007<00581>00. Providencia de fecha veintiuno (21) de abril de dos mil nueve (2009). Consejero
Ponente Dr. Mauricio Torres Cuervo, en Cartillas de Administracin Pblica, Inhabilidades e Incompatibilidades de
los Servidores Pblicos, versin 2, Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y ESAP, 2013.
76COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-348/04, (20 de abril). M. P. Dr. Jaime Crdoba Trivio, en
Cartillas de Administracin Pblica, Inhabilidades e Incompatibilidades de los Servidores Pblicos, versin 2,
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y ESAP, 2013.
77COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-426 de 1996. M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara, en Cartillas
de Administracin Pblica, Inhabilidades e Incompatibilidades de los Servidores Pblicos, versin 2,
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y ESAP, 2013.
75
44
CONTROL EXTERNO
Control disciplinario
Control fiscal
CONTROLES
ESPECIALES
Control Social
Control Poltico
Fuente: Elaboracin equipo de Poltica de Integridad, Transparencia y No Tolerancia con la Corrupcin, Veedura
Distrital, 2014.
Cada uno de estos controles presenta dificultades que no han permitido desarrollar un tipo de
gestin de lo pblico que se oriente a prevenir, de manera organizada, hechos de corrupcin.
Por ejemplo, la ineficiencia del control interno en su capacidad preventiva se evidencia en el
Anlisis Situacional del Control Interno en el Distrito, realizado por la Veedura Distrital78, del
cual puede sealarse a grandes rasgos que el control interno a la administracin se establece
en cada dependencia de manera fragmentada, y no est articulado como un sistema. As, en el
documento mencionado se destaca de manera particular que:
78
Alcalda de Bogot, Veedura Distrital, Cmo Avanza el Distrito en Control Interno, 2012.
45
Las actividades de las oficinas de control interno, de acuerdo con los informes
elaborados por ellas mismas, se concentran en realizacin de auditoras y
elaboracin de informes, sin que aparezcan actividades referentes a evaluaciones
de los aspectos estratgicos y de aspectos propios del mismo control interno.
No hay evidencia de cumplimiento de la funcin establecida por el artculo 65 de la
ley de 1993, ratificada por la sentencia 623 de 1999 de la Corte Constitucional,
sobre el control administrativo de la fase previa de la contratacin, en cabeza de
las oficinas de control interno.
La responsabilidad del control interno, en cabeza de todos los funcionarios se ha
ido concentrando exclusivamente en la oficina de control interno, en contrava del
principio del autocontrol.
El control de informacin constituye una de las fallas permanentes, poniendo en
riesgo, los asuntos estratgicos, la gestin y la evaluacin de las entidades.
46
De igual forma, debe resaltarse que no existe un esquema o mecanismo que articule los
distintos tipos de control () y que adems no existe un esfuerzo sistemtico y organizado
por investigar la corrupcin82.
Sobre este tema, vale la pena sealar algunos resultados y conclusiones del anlisis de los
riesgos y hallazgos fiscales y disciplinarios83, en las Secretaras de Educacin y Salud del
Distrito, para el periodo comprendido entre 2008 y 2012, que permiten arrojar conclusiones
sobre la efectividad del control externo:
Maldonado Copello, Alberto. (2014). Balance de la situacin de corrupcin en las localidades y propuesta de
poltica de lucha contra la corrupcin, Veedura Distrital, Bogot.
83 Estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD- y la Veedura Distrital en el
marco del Convenio suscrito para la formulacin de la presente poltica.
82
47
Bogot Cmo Vamos. Encuesta de percepcin ciudadana Bogot 2013. Ipsos Napolen Franco. 2013
Bogot.
84
48
Fuente: Bogot Cmo Vamos. (2013) Encuesta de percepcin ciudadana Bogot 2013. Ipsos Napolen Franco.
Bogot. P. 101
85
49
Maldonado Copello, Alberto. Balance de la situacin de corrupcin en las localidades y propuesta de poltica de
lucha contra la corrupcin, Veedura Distrital, 2014. Bogot.
87 Ibd. pg. 21.
88Veedura Distrital. Seguimiento a la gestin contractual. Rendicin de cuentas. Delegada para la Contratacin.
2013. Bogot.
86
50
Fuente: Veedura Distrital. (2013). Seguimiento a la gestin contractual. Rendicin de cuentas. Delegada para la
Contratacin. Bogot.
Sin embargo, es preciso examinar el detalle de la cuanta de los contratos, para tener una
visin ms completa sobre lo que sucede. As, los 13 sectores suscribieron contratos por
$6.293.547,2 millones, discriminados de la siguiente manera segn la modalidad de seleccin:
contratacin directa $3.350.440,0 millones; licitacin pblica $1.352.423,7 millones; seleccin
abreviada $782.018,8 millones; con fundamento en el Decreto 777 de 1992 $418.119,9
millones; concurso de mritos $373.585,9 millones y mnima cuanta $16.959,0 millones. En
la grfica se muestran los porcentajes correspondientes a cada modalidad89.
Grfico 4. Porcentaje de recursos invertidos por modalidad de contratacin
Fuente: Veedura Distrital. (2013). Seguimiento a la gestin contractual. Rendicin de cuentas. Delegada para la
Contratacin. Bogot.
Ibd.
51
sealarse que el abuso de sta modalidad de seleccin podra traer consigo niveles
desmedidos de discrecionalidad, elemento que potencialmente generara riesgos de
corrupcin.
En los procesos de compras pblicas se han identificado problemas como la eleccin
recurrente de los mismos proveedores, procesos de planificacin y presupuestacin que no
dialogan y que requieren integrarse para evitar bolsa de recursos con gran discrecionalidad
de gasto, el pago de sobrecostos muy por encima de los precios del mercado, irregularidades
en el pago de honorarios no liquidados, irregularidades en la liquidacin de contratos, pagos
dobles, detrimentos patrimoniales, ajustes de precios irregulares, irregularidades en la
ejecucin contractual, no acatamiento de la oferta inicial, interventoras fallidas y falta de
herramientas de control de procesos de compra y evaluacin de precios.
Una de las prcticas que de acuerdo con los informes consultados genera mayores riesgos y
preocupacin en los rganos de control, es la modalidad de contratacin directa mediante
convenios de asociacin. La Veedura Distrital en su investigacin sobre convenios realizados
con fundamento en la decreto ley 777 de 1992 encontr que para el 2012: De las 34
entidades y 20 localidades analizadas () que 17 entidades (50%) y 19 localidades (95%),
utilizaron este tipo de contratacin, suscribiendo un total de 403 convenios, de los cuales tan
slo 24, es decir el 5%, fueron celebrados de conformidad con la normatividad vigente90
(parntesis fuera de texto).
Por otra parte, en el caso de las inversiones, el 43% manifiesta no saber si la inversin
realizada por la Alcalda local se ejecuta a favor de alguien. Sin embargo el 38% percibe que la
inversin se ejecuta a favor de algunos grupos91.
Respecto a los procesos adelantados por la Contralora de Bogot durante el periodo
comprendido entre los aos 2009 y 2012, esta institucin dio apertura a 724 procesos, de los
cuales el 95% vinculaba de manera directa como presunto responsable a personal de cargos
de direccin, confianza y manejo.
d. Problemas en la seleccin y formacin del talento humano.
Una de las consecuencia ms inmediatas de la baja capacidad institucional de las alcaldas
locales para cumplir sus obligaciones con la planta de personal asignada por la Secretara
Distrital de Gobierno, es la vinculacin masiva de contratistas (prestacin de servicios
profesionales y de apoyo a la gestin), que en promedio representan el 69,10% del personal
vinculado a las alcaldas locales con las consecuencias que esto conlleva: discontinuidad en
labores y procesos, desgaste administrativo, deterioro del clima laboral y prdida de memoria
institucional92.
De otra parte, la utilizacin de recursos de inversin para cubrir carencias de personal,
representa una distorsin del concepto de inversin por cuanto la contratacin con fines
administrativos no es econmicamente productiva y no genera bienes de capital o capital
Alcalda de Bogot, Veedura Distrital. Informe de Gestin y Resultados Ao 2012. Bogot D.C. marzo de 2013.
pg. 110.
91Alcalda Mayor de Bogot. Informe de resultados sobre el ndice de Percepcin de la Integridad y Transparencia
del Distrito 2013. Secretaria General , 2013. Bogot.
92 Alcalda de Bogot, Veedura Distrital. Informe de Esquema de Anlisis Integral Preventivo: Anlisis de
Condiciones y Resultados Sector Localidades. 2014. Bogot.
90
52
53
norma de reciprocidad relacionada con la confianza, Putnam plantea que el capital social
consiste en aquellas "caractersticas de la vida social traducidas en la forma de normas de
reciprocidad, redes, asociatividad, confianza y compromiso cvico que mejoran la eficacia de la
sociedad facilitando la accin coordinada"98. Desde la perspectiva de la teora de la accin
racional, la confianza es el sustento de las relaciones de reciprocidad en que se basa el capital
social99. De esta manera, la norma de reciprocidad basada en la confianza, al lado de diversas
normas sociales que favorecen determinadas conductas y constrien otras, ayuda a resolver
problemas relacionados con los bienes pblicos en una comunidad, de ah que el capital social
tambin pueda beneficiar a colectividades y est, por ello, dotado de una naturaleza colectiva.
Desde la perspectiva institucional afecta la justicia de los acuerdos y de las decisiones,
entendida en trminos de su validez social, en tanto no responden al inters general. Tal es el
caso de la captura del Estado que se refiere a la capacidad que tiene un individuo (ciudadano)
o grupo de inters de influir directa y efectivamente, sobre las decisiones del Estado para
favorecer sus intereses particulares, por lo general por fuera de los canales formalmente
establecidos. Cuando las decisiones no son justas no slo no favorecen el inters general, sino
que ponen en riesgo el sistema poltico y disminuye la disposicin de las personas a
respetarlas y las justificaciones para hacerlas cumplir.
Desde la perspectiva econmica, incide negativamente en los principios de equidad e
inclusin, propios del Estado Social de Derecho y en la posibilidad de lograr una distribucin
equitativa de la prosperidad colectiva, en tanto disminuye el desarrollo y el crecimiento
econmico, aumenta los costos, reduce la inversin privada, destruye negocios productivos,
castiga el desarrollo de la economa y el ambiente competitivo, afectando el empleo y
profundizando la pobreza.
En trminos de la gestin, socava la efectividad y la eficiencia, el buen uso de los recursos y la
capacidad del Estado para producir resultados en pro de los intereses ciudadanos, para
producir los bienes y servicios pblicos con calidad, para dar cuenta de su quehacer, para
contar con talento humano comprometido con el servicio pblico y para contar con
mecanismos adecuados para ejercer los controles.
En trminos de la cultura, la situacin descrita genera e incentiva creencias, comportamientos,
percepciones y acciones, contrarios al inters general, incrementa la aprobacin cultural y
moral de la ilegalidad y del vivo, del todo vale, de los atajos y de las justificaciones para
violar la ley.
Ibd. p. 252
J. C., Social Capital in The Creation of Human Capital, en American Journal of Sociology No. 94,
Washington D.C., 1990, citado por Saiz, Jorge Enrique y Rangel Jimnez, Sander, en Capital social: una revisin del
concepto, Universidad Santo Toms, Revista CIFE No 13, 2008.
98
99Coleman,
54
100Desde
55
ausencia de sta facilitan que ciudadanos y servidores pblicos hagan uso indebido del poder
para desviar los recursos y la gestin de lo pblico hacia el beneficio privado.
As, en el marco de esta Poltica Pblica de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la
Corrupcin en Bogot -PPTINTC-, la corrupcin, como resultado del poco aprecio, respeto y
cuidado de lo pblico, que deriva en abuso del poder para beneficio particular, impide la
realizacin efectiva de los derechos fundamentales y el logro del bien comn, imposibilita que
los bienes y servicios pblicos atiendan las necesidades de los ciudadanos como debe ser.
En tanto el cumplimiento del Estado Social de Derecho no es discrecional, sino una
disposicin obligatoria de la Constitucin Poltica de Colombia, la realizacin de todas las
acciones necesarias para prevenir y mitigar situaciones o escenarios propicios para el abuso
de poder en detrimento del inters general, que impidan la realizacin efectiva de los
derechos en Bogot, se hace tambin imperativa. Este es el marco en el que se inscribe la
Poltica.
Estos dos escenarios surgen de las discusiones llevadas a cabo en la etapa de movilizacin que tuvo lugar en
2013.
104
56
OBJETIVOS ESPECFICOS
Ahora bien, promover cambios culturales orientados a desarrollar comportamientos y
acciones sostenibles, tendientes al cuidado y la gestin ntegra, responsable y transparente de
lo pblico, pasa por:
Objetivo especfico 1 - Ms Ciudadana: Suscitar comportamientos, actitudes y percepciones
sostenibles que privilegien el cuidado de lo pblico sobre el inters particular.
Objetivo especfico 2 - Mejor Gestin: Mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestin de lo
pblico para prevenir la corrupcin.
Objetivo especfico 3 - Mejores Decisiones: Promover el desarrollo de procesos de toma de
decisin en la gestin de lo pblico que sean transparentes, ntegros y que prevengan riesgos
de corrupcin.
MS CIUDADANA
SUSCITAR COMPORTAMIENTOS, ACTITUDES Y PERCEPCIONES SOSTENIBLES QUE
PRIVILEGIEN EL CUIDADO DE LO PBLICO SOBRE EL INTERS PARTICULAR.
En el marco de este objetivo se pretende: (i) incrementar la aprobacin cultural y tica del
cumplimiento de la ley y disminuir la impunidad social, moral y legal de la corrupcin; (ii)
aumentar la corresponsabilidad y la participacin ciudadana orientadas a la prevencin de la
corrupcin; y iii) mejorar los niveles de confianza mutua.
Incrementar la aprobacin cultural y tica del cumplimiento de la ley y disminuir la
impunidad social, moral y legal de la corrupcin implica obrar sobre el conjunto de normas
que rigen la conducta de los individuos y las organizaciones pblicas, privadas y sociales, para
que el apego a la ley sea incorporado como un valor digno de respetar y defender, para que las
57
58
MEJOR GESTIN
MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA EN LA GESTIN DE LO PBLICO PARA PREVENIR
LA CORRUPCIN.
Este objetivo especfico se orienta a: (i) disminuir los riesgos de corrupcin producto de la
inadecuada implementacin de los procesos estratgicos de la administracin pblica y de la
debilidad del sistema de control; y (ii) aumentar la confianza de la ciudadana en el sector
pblico.
Mejorar la gestin de lo pblico para prevenir la corrupcin significa propiciar una gestin
visible, eficaz y eficiente, que prevenga la generacin de oportunidades para que se atente
contra lo pblico. Se trata de fortalecer la administracin pblica desde una tica del servicio
pblico y de prevenir situaciones proclives a la corrupcin, bien por incumplimiento de las
normas y procedimientos o bien por ineficiencias que den pie a la misma.
Entendemos aqu por gestin las acciones que llevan a desarrollar lo pblico, en aras de
resolver las necesidades presentes en la sociedad y de proyectar el futuro deseado. Por tanto,
una gestin visible, es una gestin transparente. Una gestin eficiente, es una gestin que
maximiza los recursos y los resultados de la actuacin para el bienestar de los ciudadanos. Y
una gestin eficaz, es la que alcanza los objetivos propuestos por la Administracin. De esta
manera el concepto de eficacia est ntimamente ligado con el de integridad, si se la entiende
como una manera de actuar en armona con lo que se piensa y se dice.
Si se comprende que mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestin de lo pblico pasa por la
tica del servicio de lo pblico, se asume que se relaciona con las motivaciones internas de los
servidores y que por tanto implica modificar sus comportamientos en relacin con el cuidado
de lo pblico. Se trata de promover en ellos una mejor administracin y gestin de los bienes
y servicios pblicos mediante la generacin de un compromiso individual y colectivo que
privilegie el inters general sobre el particular.
Adicionalmente, una mejor gestin implica que la administracin sepa invertir los recursos
pblicos con el propsito de inhibir la corrupcin, es decir, tener prioridades y una visin
estratgica del control. Entonces, la gestin, debe poner su empeo en identificar e
implementar formas ms eficientes de ejercer el control.
Una gestin ms eficiente y eficaz es tambin producto de ms ciudadana ocupndose de lo
pblico. Implica tambin, que la administracin pblica y el sector privado compartan
principios ticos y comportamientos que respeten la ciudad, para lo cual ser necesario que el
sector privado y las organizaciones sociales en su interaccin con el sector pblico se
comprometan con la transparencia, la integridad y la prevencin de la corrupcin.
Finalmente, aumentar la confianza de la ciudadana en el sector pblico significa salvaguardar
lo pblico sobre todas las cosas, en respuesta al poder de administrar el patrimonio colectivo,
que la ciudadana ha delegado en los servidores pblicos; responder a la expectativa de actuar
en defensa del inters colectivo de manera que se preserve la armona y se reduzca la
incertidumbre.
Tambin es respetar los acuerdos formales y no formales y construir o reconstruir reglas
aceptables para el comportamiento apropiado de todos los actores, en virtud de la adecuada
gestin de lo pblico. Adems, es actuar con lealtad para generar la certidumbre de que se
59
pueden tejer hilos comunes, fortalecer el capital social y ampliar la posibilidad de generar
relaciones de colaboracin para llevar a cabo la accin colectiva.
Es una gestin responsable de lo pblico que se traduce en acciones integras, transparentes y
eficientes lo que requiere la ciudad para aumentar la confianza de la ciudadana en el sector
pblico.
MEJORES DECISIONES
PROMOVER EL DESARROLLO DE PROCESOS DE TOMA DE DECISIN EN LA GESTIN DE LO
PBLICO QUE SEAN TRANSPARENTES, NTEGROS Y QUE PREVENGAN RIESGOS DE
CORRUPCIN.
Este objetivo le apunta a: i) mejorar el proceso de toma decisiones en aras de construir
decisiones socialmente legtimas y; ii) visibilizar las decisiones que toman los actores que
intervienen en la gestin de lo pblico, evidenciando aspectos tales como quin toma las
decisiones, cundo se toman y qu impactos tienen en la ciudad.
Se trata de lograr que los procesos de toma de decisiones y las decisiones en s mismas, en
materia de gestin de lo pblico, estn orientadas por la prevalencia del inters general sobre
el particular y tengan un efecto positivo en el proceso de construccin y fortalecimiento de la
cosa pblica en Bogot. Es decir, se busca prevenir desde el proceso de toma de decisin, la
captura del estado por parte de intereses particulares.
Desde la perspectiva de los tomadores de decisiones implica utilizar los canales, mecanismos
y procedimientos formalmente establecidos para la toma de decisiones; transparentar el
proceso (cundo, quin, para qu y con qu argumentos se toma la decisin); y evidenciar los
impactos de las mismas sobre lo pblico.
Desde la ciudadana se trata, por un lado, de interesarse en conocer la implicacin de las
decisiones, y por otro, de participar en el proceso de toma de decisiones de una manera en la
que el inters general sea prioritario frente al inters individual. Los ciudadanos deben
movilizarse hacia la sancin social y mostrar el dao que los tomadores de decisiones hacen a
la ciudad cuando actan en contrario. Los actores privados y las organizaciones sociales
deben actuar en nombre de la ciudad y tomar decisiones que no lastimen o daen lo pblico.
Una mejor gestin tambin conlleva a que las decisiones le apuesten al cuidado de lo pblico.
Si las decisiones se encaminan hacia esto, la actuacin y gestin de lo pblico, ser ntegra. A
su vez, es prevenir en la entidad, que se adopten decisiones que generen situaciones proclives
a la corrupcin y que eviten la captura del estado.
Tanto para el objetivo de ms ciudadana, como para el de mejor gestin, es necesario no solo
conocer las decisiones que afectan lo pblico, sino promover entre los individuos, llmense
stos ciudadanos o funcionarios, un proceso de autorregulacin que les lleve a tomar
decisiones integras frente a lo pblico, ya sean stas decisiones pblicas, privadas o colectivas.
Las buenas decisiones del gobierno de la ciudad, sern aquellas en las que se prevenga que
poderes nacionales ejecutivo, legislativo y judicial-, as como poderes distritales, adopten
decisiones en contra de la ciudad. Decisiones que prioricen el inters general sobre el
particular y que protejan lo pblico como bien esencial del estado.
60
ESTRATEGIAS
Ahora bien, las estrategias que permitirn alcanzar los objetivos y articular las acciones que se
desplieguen para la implementacin de la poltica, son las siguientes: cultura ciudadana;
control social y participacin; informacin de calidad, oportuna y asequible; entorno de
negocios y comercio justo; y gestin preventiva. Estas estrategias a su vez se encuentran
apoyadas en unas transversales que le dan soporte a la actuacin de la poltica, stas son:
comunicacin, formacin y asistencia tcnica.
CULTURA CIUDADANA
La estrategia de cultura ciudadana comprende ante todo acciones en materia de formacin,
informacin y comunicacin e instrumentos. Las primeras se orientan a conseguir que las
personas adquieran los conocimientos, las habilidades y las aptitudes requeridas para
sostener el cambio cultural que pretende esta poltica. Las segundas, son todas aquellas que se
realicen en el mbito de la construccin de sentidos, que tengan por objeto las maneras de
percibir, representar y reconocer lo pblico y hagan posible la movilizacin social en torno a
la transparencia, la integridad y la prevencin de la corrupcin en la gestin de lo pblico. Se
trata de acciones que tienen que ver con informar,105 contextualizar,106 colectivizar107 y poner
en agenda pblica los asuntos de inters de la poltica108. Las terceras se refieren al desarrollo
de medios para la circulacin de los contenidos.
CONTROL SOCIAL Y PARTICIPACIN
La estrategia de participacin y control social contiene acciones que buscan fortalecer el
control social como herramienta de prevencin y de fortalecimiento de la participacin
ciudadana en la gestin ntegra de lo pblico. De esta manera, busca consolidar un sistema de
peticin y rendicin de cuentas en el Distrito Capital, que permita visibilizar la gestin e
interactuar de manera ms clara y franca con los ciudadanos. Para ello adems de brindar
informacin y formacin para un efectivo control social, se implementarn veeduras
especializadas y la ruta del control social y se reconocer e incentivar el ejercicio del control
social.
Como se dijo arriba, el control social tiene el propsito de mejorar el manejo de la gestin
pblica y optimizar la entrega de bienes y servicios a los ciudadanos. El fortalecimiento del
control social, implica el fortalecimiento de la corresponsabilidad ciudadana en la gestin de
lo pblico.
INFORMACIN DE CALIDAD, OPORTUNA Y ASEQUIBLE
105 Proceso
a travs del cual se hace posible establecer una relacin entre un conjunto de elementos
(investigaciones, documentos, experiencias sistemticas, materiales, mtodos, datos, etc.) y un problema o
conjunto de problemas. (Mauricio Ortiz Gonzlez 2006, documento indito).
106Proceso comunicativo que permite a una persona o grupo social establecer marcos de referencia, de accin e
interpretacin sobre hechos, actores, saberes colectivos, etc., acerca de un tema especifico. (Mauricio Ortiz
Gonzlez 2006, documento indito).
107Proceso comunicativo que permite que un grupo social se sienta parte de un proyecto, a travs de la oferta de
un horizonte o norte compartido. (Mauricio Ortiz Gonzlez 2006, documento indito).
108Se refiere a poner en circulacin pblica un discurso especfico de inters general, a travs de palabras, hechos,
actos y actitudes. En otras palabras es poner a hablar a una sociedad sobre un tema. (Mauricio Ortiz Gonzlez
2006, documento indito).
61
62
109
SECRETARIA
GENERAL
- ALCALDA
MAYOR.
Qu
es
el
Observatorio?.
http://transparenciabogota.gov.co/que-es-el-observatorio/. Consultado el da 17 de julio de 2014.
110 Ibd.
63
Disponible
en:
Los ndices de transparencia son herramientas diseadas para identificar las condiciones
institucionales y prcticas de los actores gubernamentales, y a partir de ello definir el riesgo
de corrupcin a los que se enfrentan las entidades pblicas, en el desarrollo de sus procesos
de gestin. De esta forma, estas herramientas permiten a las entidades pblicas evaluar sus
caractersticas institucionales, la visibilidad que dan a sus actos y el nivel de sancin y
autorregulacin de dichas entidades, con el fin de contribuir con la prevencin de la
ocurrencia de hechos de corrupcin. Bogot cuenta con un ndice diseado que atiende sus
caractersticas particulares que espera aplicar en lo que queda de 2014.
Norma para Gobiernos Locales: IWA 4 ISO 18091.
Es una gua internacional para la gestin de los gobiernos locales respaldada por la ISO, la cual
proporciona herramientas sencillas pero poderosas que permiten mejorar el desempeo de
los gobiernos locales. Es el primer esfuerzo mundial de la ISO en materia de gobierno, que
contribuye a estandarizar y evaluar las actividades de los Gobiernos Locales a nivel
internacional.
Esta norma conecta de manera efectiva a los gobiernos de los distintos niveles territoriales,
pero sobre todo Sobre todo conecta al ciudadano con las autoridades, y esto es fundamental
para lograr una efectiva gobernanza democrtica.
Representa integralidad en los procesos para los servicios que proporciona el Gobierno Local
con un enfoque hacia el ciudadano, basada en la ISO 9001:2008.
Tambin est integrado por dos anexos: Anexo A y Anexo B. Anexo A: En l destacan tres
grupos de procesos: los de gestin, los operativos y los de apoyo. En cada uno de ellos se
indican los procesos que los conforman y no pueden faltar en un Sistema de Gestin de
Calidad de un Gobierno Local. Anexo B: Desarrolla un sistema de diagnstico para gobiernos
locales confiables, usando 39 indicadores de la ISO/DIS 18091. El sistema de diagnstico
cuenta con 4 cuadrantes y con una mtrica de tipo semforo (verde, amarillo, rojo). Los 4
cuadrantes son los siguientes: Desarrollo Institucional para un buen gobierno, Desarrollo
Econmico Sostenible, Desarrollo Social Incluyente y Desarrollo Social sostenible.
Sistema de Alertas tempranas.
Se trata de la constitucin de un sistema que permita detectar y prevenir riesgos de
corrupcin a partir del perfeccionamiento y la articulacin de los controles, internos y
externos, y de algunas herramientas de identificacin de riesgos existentes o en desarrollo,
como son los Planes Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano, con sus cuatro componentes:
i) mapas de riesgo de corrupcin y las medidas para su mitigacin, ii) racionalizacin de
trmites, iii) rendicin de cuentas y, iv) servicio al ciudadano; el Sistema Distrital de Peticin,
Quejas, Reclamos y Sugerencias; los mecanismos de denuncia; el Esquema de Anlisis Integral
Preventivo, y el sistema de control interno.
Sistema de formacin formal y no formal.
Se trata de articular los procesos de formacin formal y no formal en torno a los propsitos de
la poltica. De incluir los componentes de cultura ciudadana, cultura de la legalidad y tica
pblica en dichos procesos para que actuando de manera sistmica sustenten el cambio
cultural que se propone la poltica.
64
65
LISTADO DE SIGLAS
BARCAS: Barmetro de Capital Social.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina.
CICC: Convencin Interamericana contra la Corrupcin.
CNUCC: Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin.
DNP: Departamento Nacional de Planeacin.
EDI: Encuesta de Desempeo Institucional.
GA: Gobierno Abierto.
IGA: ndice de Gobierno Abierto.
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
PPTINTC: Poltica Pblica de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupcin en
Bogot.
PREDIS: Sistema de Presupuesto Distrital.
SDQR: Sistema Distrital de Quejas y Reclamos.
SEGPLAN: Sistema de Seguimiento del Plan de Desarrollo Distrital.
SITP: Sistema Integrado de Transporte Pblico.
SUIT: Sistema nico de Informacin de Tramites.
66
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Preventivo: Anlisis de Condiciones y Resultados Sector Localidades, 2014.
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probidad, rechazo a la corrupcin, valoracin de lo pblico y control social desde el punto de
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Amrica Latina, lo que piensa su gente, 2013.
BARMETRO GLOBAL DE CORRUPCIN 2013. Informe de Colombia. Bogot: Corporacin
Transparencia por Colombia. 2013. p. 13
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GARAY, L. J. Salcedo, E. Len Beltrn, I & Gurrero, B. (S.F) La reconfiguracin cooptada del
Estado: Ms all de la concepcin tradicional de captura econmica del Estado. Bogot:
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http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1374/15.pdf. Consultado el 24 de mayo de 2014.
MALDONADO Copello, Alberto, Balance de la situacin de corrupcin en las localidades y
propuesta de poltica de lucha contra la corrupcin, Veedura Distrital, 2014, pg. 25.
MONROY Cabra, Marco Gerardo, Seguridad Jurdica e inflacin normativa,
Colombiana de Jurisprudencia, Bogot, 2011.
Academia
69
70
ANEXOS
ANEXO 1: DESCRIPCIN DEL MARCO JURDICO PARA LA TRANSPARENCIA, LA INTEGRIDAD
Y LA PREVENCIN DE LA CORRUPCIN: LEYES, ACUERDOS DISTRITALES Y DECRETOS DEL
ALCALDE MAYOR
NORMA
LEY 80
de 1993
LEY 1150
de 2007
TTULO
DESCRIPCIN GENERAL Y HERRAMIENTAS
1. TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO
1.1 Contratacin
Marco general de principios y procedimientos para
la gestin de contratacin estatal. Hace referencia a:
Definiciones, derechos y deberes de los contratistas,
modalidades de asociacin para contratar,
inhabilidades e incompatibilidades para contratar,
delegacin para contratar por parte de servidor
pblico y clusulas exorbitantes. Determina los
principios de la contratacin estatal y a partir de
Por la cual se expide el
ellos fija procedimientos de seleccin objetiva y
Estatuto General de
pblica mediante diferentes tipos de procesos
Contratacin de la
contractuales a partir de aspectos como la cuanta y
Administracin Pblica.
la necesidad de servicio o bien, entre otros.
Define la responsabilidad contractual, la liquidacin
de los contratos, seala los momentos del proceso
contractual y la manera de resolver controversias en
el marco de ejecucin del contrato.
Se complementa con la reciente expedicin del
Decreto 1510 de 2013 que reglamenta el sistema de
compras y contratacin pblica.
Por medio de la cual se
introducen medidas
para la eficiencia y la
Complementa la Ley 80 de 1993 en cuanto a las
transparencia en la Ley
modalidades de seleccin, limitndolas a la licitacin
80 de 1993, "por la cual
Pblica, la seleccin abreviada, el concurso de
se expide el Estatuto
mritos y la contratacin directa. Indica la necesidad
General de
de analizar los riesgos contractuales, crea el Registro
Contratacin de la
nico de Proponentes - RUP, fortalece el sistema de
Administracin
publicacin de los procesos contractuales, define el
Pblica" y se dictan
rgimen contractual de las Empresas Industriales y
otras disposiciones
Comerciales del Estado as como del sector Defensa
generales sobre la
y tambin se refiere a los aportes al sistema de
contratacin con
seguridad social de los contratistas.
recursos pblicos.
71
NORMA
DECRETO
DISTRITAL
469 de 2009
TTULO
LEY 412
de 1997
de
de
de
de
NORMA
LEY 970
de 2005
TTULO
NORMA
TTULO
NORMA
LEY 668
de 2001
TTULO
NORMA
LEY 819
de 2003
ACUERDO
DISTRITAL
27 de 2001
ACUERDO
DISTRITAL
52 de 2001
TTULO
NORMA
ACUERDO
DISTRITAL
399 de 2009
ACUERDO
DISTRITAL
438 de 2010
LEY 190
de 1995
LEY 909
de 2004
TTULO
procedimental y
sustantivo de los
tributos en el Distrito
Capital de Bogot.
NORMA
LEY 951
de 2005
LEY 962
de 2005
TTULO
dictan otras
disposiciones.
NORMA
TTULO
LEY 1437
de 2011
LEY 1475
de 2011
LEY 1712
de 2014
NORMA
TTULO
ACUERDO
DISTRITAL
23 de 2001
ACUERDO
DISTRITAL
60 de 2002
ACUERDO
DISTRITAL
67 de 2002
ACUERDO
Por el cual se
DISTRITAL establecen informes de
131 de 2004 rendicin de cuentas de
NORMA
TTULO
DESCRIPCIN GENERAL Y HERRAMIENTAS
la gestin contractual y cada ao y en el ltimo ao de gestin
administrativa a cargo adicionalmente en diciembre, bajo los siguientes
del Distrito, sus
parmetros:
localidades y entidades
Sectorizacin.
descentralizadas, y se
Avances y ejecucin del plan de desarrollo y
dictan otras
el presupuesto.
disposiciones.
Avance y cumplimiento de los contratos.
Audiencia pblica.
Se ordena a los concejales rendir cuenta de manera
semestral sobre la gestin desarrollada, incluyendo
elementos especficos de su gestin, como
presentacin de proposiciones, debates, ponencias
rendidas, proyectos de acuerdo y la labor realizada
Por el cual se
en
la
bancada,
como
otras
actividades
establecen mecanismos
complementarias como Concejal.
para la rendicin de
De otra parte, se determina que el Concejo tambin
ACUERDO
cuentas y la visibilidad
rendir cuentas como organizacin, dos veces al ao.
DISTRITAL
de la gestin de los
Tambin se ordena publicar informacin y
151 de 2005 concejales y del Concejo
novedades relacionadas con los concejales como las
de Bogot, D.C. y se
hojas de vida, impedimentos, excusas, faltas
dictan otras
temporales o absolutas y la composicin de la
disposiciones.
Unidad de Apoyo Normativo. As mismo,
informacin de las plenarias y comisiones como
grabaciones y actas, y se ordena la transmisin va
streaming de las sesiones del Concejo en plenaria y
comisiones permanentes.
Se establece el 18 de agosto como el Da de la
Transparencia Distrital. En consecuencia se ordena
lo siguiente:
Crear la Orden de Transparencia Luis Carlos
Galn para estimular la transparencia y el
control social en la ciudadana.
Crear el Comit Distrital de Lucha contra la
Por el cual se establece
Corrupcin, integrado por la Veedora
ACUERDO
el da de la
Distrital, el Contralor Distrital y el
DISTRITAL Transparencia Distrital
Personero Distrital, con las siguientes
202 de 2005
y se dictan otras
funciones:
disposiciones.
Elaborar un diagnstico de la corrupcin.
Elaborar un programa integral de lucha
contra la corrupcin.
Promover campaas de educacin.
Promover participacin ciudadana.
Presentar evaluacin del cumplimiento
de sus funciones.
Por medio del cual se Obliga a las entidades responsables de los planes
ACUERDO
establece un
maestros en el Distrito a presentar un informe de
DISTRITAL
mecanismo de
avance sobre su cumplimiento al Concejo de Bogot,
223 de 2006
seguimiento a los
definiendo las siguientes variables: Ejecucin
81
NORMA
TTULO
planes maestros de
Bogot, D.C.
NORMA
TTULO
DESCRIPCIN GENERAL Y HERRAMIENTAS
domiciliarios en Bogot Pblicos domiciliarios.
D.C.
Se reglamenta la gestin desarrollada por el Concejo
Distrital como autoridad poltico administrativa de
la Ciudad.
Adems de establecer la estructura administrativa y
orgnica, regula el control poltico como mecanismo
para vigilar, debatir o controvertir la gestin que
Por el cual se expide el desarrollan las autoridades distritales. Tambin
ACUERDO
reglamento interno del regula el procedimiento de mocin de censura.
DISTRITAL
Concejo de Bogot,
De igual forma establece los procedimientos para la
348 de 2008
Distrito Capital.
eleccin de la mesa directiva, el Personero, Contralor
y Secretarios de la Corporacin. Define la
responsabilidad de los Concejales frente a sus
actuaciones dentro y fuera de las instalaciones del
Concejo, impone sanciones y describe el conflicto de
intereses.
Realiza modificaciones para reglamentar la
rendicin de cuentas en el Distrito, observando los
siguientes criterios:
Sectorizacin.
Indicadores de efectividad.
Avance y cumplimiento de los contratos
estatales.
Por el cual se modifica
Presentacin anticipada del informe en sitios
ACUERDO
el Acuerdo 131 de 2004
web.
DISTRITAL
(Rendicin de cuentas
Celebracin de audiencia pblica para la
380 de 2009
Alcalde Mayor).
rendicin del informe.
Diversificacin de canales para realizar
preguntas sobre el informe y obligacin de
dar respuesta segn los trminos legales.
Designacin de la Veedura Distrital como
coordinadora metodolgica del proceso de
rendicin de cuentas y su divulgacin y
promocin.
Por el cual se dispone
Publicacin en lnea del expediente distrital como
dar publicacin ampla
instrumento que contiene la caracterizacin del
y permanente al
ACUERDO
Distrito a partir de una batera de indicadores
expediente distrital que
DISTRITAL
relacionados con la realidad de la ciudad. As mismo,
hace seguimiento a los
416 de 2009
se solicita presentar el modelo de ocupacin
avances del Plan de
territorial adoptado por el POT y mecanismos de
Ordenamiento
seguimiento y verificacin de sus polticas.
Territorial del Distrito.
Por el cual se dictan
El Distrito se compromete a facilitar la informacin
ACUERDO
normas para difundir del Sistema Integrado de Transporte Pblico para
DISTRITAL
informacin a la
consulta de la ciudadana interesada, mediante el
446 de 2010
ciudadana relacionada uso de las tecnologas de informacin.
83
NORMA
TTULO
con el Sistema
Integrado sobre
Informacin de
Movilidad Urbana y
Regional SIMUR.
Por medio del cual se
ordena a la
administracin distrital
ACUERDO
que de manera
DISTRITAL
permanente y pblica,
475 de 2011
informe sobre las
capacitaciones dirigidas
a los ciudadanos por el
Distrito Capital.
ACUERDO
DISTRITAL
489 de 2012
NORMA
TTULO
ACUERDO
DISTRITAL
494 de 2012
ACUERDO
DISTRITAL
540 de 2013
NORMA
TTULO
DECRETO
DISTRITAL
374 de 2002
NORMA
TTULO
NORMA
TTULO
Distrital -SIGD y la
Comisin Intersectorial
del SIGD, y se dictan
otras disposiciones.
Por medio del cual se
adopta la Norma
DECRETO
Tcnica Distrital del
DISTRITAL
Sistema Integrado de
652 de 2011
Gestin para las
Entidades y Organismos
Distritales.
NORMA
TTULO
NORMA
ACUERDO
DISTRITAL
13 de 2000
ACUERDO
DISTRITAL
21 de 2001
TTULO
Por el cual se
reglamenta la
participacin ciudadana
en la elaboracin
aprobacin, ejecucin,
seguimiento, evaluacin
y control del Plan de
Desarrollo Econmico y
Social para las
diferentes Localidades
que conforman el
Distrito Capital y se
dictan otras
disposiciones.
Por el cual se promueve
la conformacin de los
comits de desarrollo y
control social de los
servicios pblicos
domiciliarios en Bogot,
D.C."
NORMA
ACUERDO
DISTRITAL
207 de 2006
ACUERDO
DISTRITAL
239 de 2006
ACUERDO
DISTRITAL
240 de 2006
ACUERDO
DISTRITAL
242 de 2006
TTULO
91
NORMA
ACUERDO
DISTRITAL
292 de 2007
ACUERDO
DISTRITAL
326 de 2008
ACUERDO
DISTRITAL
443 de 2010
ACUERDO
DISTRITAL
444 de 2010
ACUERDO
DISTRITAL
454 de 2010
TTULO
ciudadana, en las
instituciones educativas
pblicas y privadas en
los niveles preescolar,
bsica y media, formal,
no formal e informal.
Por medio del cual se
establecen lineamientos
de poltica pblica, en
materia de
comunicacin
comunitaria en Bogot,
se ordena implementar
acciones de
fortalecimiento de la
misma y se dictan otras
disposiciones.
Por el cual se crea una
distincin anual a la
persona u organizacin
social que se haya
destacado en el
ejercicio del control
social en el Distrito
Capital.
Por el cual se
implementa el literal b
del artculo 35 de la Ley
743 de 2002" (Atencin
a comunales).
Por el cual se
establecen
herramientas para el
control ciudadano
sobre la calidad de las
obras del sistema
Transmilenio mediante
la identificacin de las
losas reemplazadas o
reparadas y se dictan
otras disposiciones.
Por el cual se fortalece,
dentro de los planes de
estudio de los
Proyectos Educativos
Institucionales (PEI) de
los establecimientos
educativos pblicos y
privados del Distrito
92
NORMA
TTULO
Capital, la temtica de
cultura ciudadana,
como proyecto
pedaggico transversal.
Por medio del cual se
ACUERDO
crea el da del
DISTRITAL cabildante estudiantil y
477 de 2011
se dictan otras
disposiciones,
Por medio del cual se
dictan normas para
fortalecer la
ACUERDO
participacin y la
DISTRITAL Veedura Ciudadana en
522 de 2013
el seguimiento,
evaluacin y control de
la contratacin en el
Distrito Capital.
NORMA
DECRETO
DISTRITAL
053 de 2007
DECRETO
DISTRITAL
060 de 2007
DECRETO
DISTRITAL
448 de 2007
DECRETO
DISTRITAL
278 de 2008
TTULO
DESCRIPCIN GENERAL Y HERRAMIENTAS
atribuciones propias de asambleas ciudadanas para elegir los integrantes de
algunos empleados de los comits de Veedura Ciudadana.
la Administracin
Distrital. (Veeduras
ciudadanas)
Determina responsables para la coordinacin de
diferentes sistemas de informacin distritales,
Por el cual se
reglamenta el Artculo advirtiendo la necesidad de facilitar en el corto
No. 4 del Acuerdo 142 tiempo el acceso a dichos portales por parte de las
veeduras ciudadanas:
del 10 de marzo de
2005, expedido por el
SEGPLAN Secretara Distrital de
Concejo de Bogot D.C.
Planeacin.
Contratacin a la Vista Secretara General.
Por el cual se asigna a la
Secretara del Hbitat la
Ordena a la Secretara de Hbitat presidir la
funcin de presidir la
Comisin de Veedura a las Curaduras Urbanas del
Comisin de Veedura a
Distrito.
las Curaduras urbanas
de Bogot D.C.
Crea el Sistema Distrital de Participacin Ciudadana,
como mecanismo de articulacin entre los actores
gubernamentales y sociales del Distrito y desarrolla
su estructura en los siguientes trminos:
Autoridades de participacin.
Formas de organizacin ciudadana.
Espacios de articulacin:
Comisin Intersectorial de Participacin.
Espacios cvicos de encuentros.
Por el cual se crea y
Mesas de concertacin.
estructura el Sistema
Asambleas ciudadanas.
Distrital de
Subsistemas locales de participacin
Participacin
ciudadana.
Ciudadana.
Otros: Foros, congresos, espacios
virtuales.
Establece la direccin del Sistema a la Secretara de
Gobierno en coordinacin con el Instituto Distrital
de la Participacin y Accin Comunal. Crea la
Comisin Local Intersectorial de Participacin. De
igual manera crea el Observatorio para la
Participacin y la Descentralizacin como instancia
para el seguimiento y la evaluacin del sistema y de
las polticas relacionadas.
Por el cual se fija el
procedimiento para la Reglamenta el proceso de eleccin de los dos
eleccin de los dos
delegados de las Veeduras Ciudadanas del orden
delegados de las Redes Distrital ante el Consejo Distrital de Apoyo a las
de Veeduras
Veeduras Ciudadanas.
Ciudadanas del Distrito
94
NORMA
TTULO
Capital ante el Consejo
Distrital de Apoyo a las
Veeduras Ciudadanas y
se dictan otras
disposiciones.
NORMA
TTULO
NORMA
LEY 106
de 1993
LEY 330
de 1996
LEY 610
de 2000
TTULO
NORMA
TTULO
LEY 678
de 2001
LEY 1416
de 2010
98
NORMA
DECRETO
DISTRITAL
236 de 2006
LEY 734
de 2002
TTULO
sistema de
nomenclatura y los
grados de la escala
salarial de la planta de
personal y se dictan
otras disposiciones.
99
NORMA
LEY 821
de 2003
TTULO
Por la cual se modifica
el artculo 49 de la Ley
617 de 2000 Prohibiciones relativas
a cnyuges,
compaeros
permanentes y
parientes de los
gobernadores,
diputados, alcaldes
municipales y
distritales; y miembros
de juntas
administradoras locales
municipales y
distritales.
LEY 836
de 2003
LEY 1015 de
2006
NORMA
ACUERDO
DISTRITAL
182 de 2005
DECRETO
DISTRITAL
284 de 2004
DECRETO
DISTRITAL
352 de 2006
DECRETO
DISTRITAL
342 de 2007
LEY 599
de 2000
TTULO
DESCRIPCIN GENERAL Y HERRAMIENTAS
Por el cual se modifica
la estructura bsica de
la Personera de Bogot,
D.C., en cumplimiento Modifica la estructura bsica de la Personera de
de lo dispuesto por el Bogot D.C., constituyendo direcciones en reemplazo
decreto ley 785 de 2005 de unidades.
y se sealan las
funciones de algunas
dependencias.
Por el cual se adoptan Adopta mediante resolucin (372 de 2006) el
las estrategias,
Manual nico de Procesos y Procedimientos
metodologas, tcnicas Disciplinarios, elaborado por la Secretara General
y mecanismos de
para que sea implementado como gua de gestin
carcter administrativo disciplinaria por los operadores del Distrito.
y organizacional en
Tambin crea el Sistema de Informacin
materia disciplinaria Disciplinaria del Distrito y crea la Comisin Distrital
para las entidades
de Control Disciplinario, la cual debe realizar
distritales a las que es recomendaciones para expedir polticas que
aplicable el Cdigo
prevengan
las
conductas
con
incidencia
Disciplinario nico.
disciplinaria.
Por el cual se modifica
Determina la competencia de la Oficina Asesora
el Decreto 332 de 2003
Jurdica en materia disciplinaria en primera
y se asignan funciones
instancia para adelantar las investigaciones de esta
disciplinarias en el
naturaleza contra los servidores pblicos del
Departamento
Departamento Administrativo del Servicio Civil
Administrativo del
Distrital.
Servicio Civil Distrital.
Por el cual se adoptan
unas medidas en
relacin con la
Adeca la estructura de la Administracin Distrital
implementacin del
para dar cumplimiento al numeral 32 del artculo 34
Control Disciplinario
de la Ley 734 de 2002, la cual ordena establecer el
Interno en algunas
control disciplinario interno al ms alto nivel
entidades del Distrito
jerrquico. As mismo ordena dar cumplimiento a la
Capital, de acuerdo con
actualizacin del Sistema Distrital de Informacin
las normas que
Disciplinaria, creada por el Decreto Distrital 284 de
consagra la Ley 734 del
2004.
5 de febrero del 2002,
actual Cdigo
Disciplinario nico.
3.4 Control Penal
El Cdigo Penal Colombiano expone de manera
amplia las diferentes conductas punibles en las que
puede incurrir toda persona que la infrinja, con la
Por la cual se expide el salvedad de las excepciones consagradas por las
Cdigo Penal.
normas internacionales sobre la materia.
Respecto a la Transparencia, la Integridad y la No
Tolerancia con la Corrupcin se debe mencionar lo
siguiente:
101
NORMA
TTULO
NORMA
TTULO
LEY 273
de 1996
LEY 906
de 2004
LEY 1407
de 2010
LEY 1474
de 2011
NORMA
TTULO
NORMA
TTULO
105
NORMA
LEY 1573
de 2012
LEY 1708
de 2014
TTULO
106
112Decreto
107
Del total de los recursos de inversin dispuestos para el Plan de Desarrollo el 18% fueron
destinados a estos propsitos118.
POR LA BOGOT QUE QUEREMOS: ENRIQUE PEALOSA LONDOO (1998-2002)
El Plan de Desarrollo Por la Bogot que Queremos119 tuvo como objetivo transformar la
ciudad buscando generar confianza en los ciudadanos para asumir los retos futuros, a travs
de dinamizar el progreso social, cultural y econmico120. Ni las iniciativas ni el enfoque
orientado a mejorar los procesos para responder de manera preventiva a la corrupcin, o
aumentar la integridad y transparencia en los funcionarios y ciudadanos, son tan evidentes.
Aun as, durante este periodo se justific la decisin de quitar la delegacin de la ordenacin
del gasto a los alcaldes locales y de crear unidades ejecutivas locales en varias secretaras y
entidades de la administracin central, en razones de eficiencia en la planeacin, ejecucin del
gasto, debilidad institucionales y ocurrencia de prcticas irregulares y corruptas, una de cuyas
expresiones ms evidentes era la presencia de obras inconclusas121.
Vale la pena mencionar algunas de las prioridades de este Plan de Desarrollo: Interaccin
Social, Seguridad y Convivencia y Eficiencia Institucional122. La primera, buscaba mejorar
la condicin y la calidad de vida de los ciudadanos a travs de la promocin de un
compromiso cvico, guiado desde programas educativos. La segunda, buscaba Prevenir y
sancionar los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar
aquellos que promueven la paz, solidaridad, el respeto y la vida en comunidad123. Dentro de
sus programas se destacan Desarrollo normativo y fortalecimiento de la accin coordinada
entre las autoridades de polica y la ciudadana, Promocin de la solidaridad y compromiso
para la convivencia ciudadana y Fomento al buen uso del tiempo libre y el espacio
Pblico.124 Los tres tenan un importante componente que buscaba y propenda por la
convivencia de los ciudadanos entorno al cuidado y respeto del bien pblico. La prioridad de
Eficiencia Institucional buscaba aumentar los controles administrativos para mitigar y
prevenir la corrupcin y hacer de la cultura de servicio al usuario y de la participacin
ciudadana mecanismos de control a la gestin.
Del total de los recursos de inversin dispuestos para el Plan de Desarrollo el 8% fue
destinado a stos estos propsitos125.
BOGOT PARA VIVIR TODOS DEL MISMO LADO: ANTANAS MOCKUS SIVICKAS (2001-2004)
118Informacin
tomada del Plan de Inversiones respectivo. Agrega las prioridades de Cultura Ciudadana y
legitimidad Institucional.
119Acuerdo 6 de 1998.
120 Restrepo, M., Impacto Social de los Planes de Desarrollo, Anlisis de la Inversin Social en Bogot 1995-2004,
Editorial Universidad del Rosario, 2006, Pp. 79-78.
121Maldonado Copello, Alberto. Documento de balance de la situacin de corrupcin en las localidades y de
propuesta de poltica de lucha contra la corrupcin. Veedura Distrital, 2014. Pgina 7.
122Acuerdo 6 de 1998, Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa
Fe de Bogot, D.C., 1998 - 2001 -POR LA BOGOT QUE QUEREMOS, Ttulo II, Las siete prioridades y sus
correspondientes estrategias, programas y metas, 1998.
123Ibd. Captulo II.
124Ibd.
125Informacin tomada del Plan de Inversiones respectivo. Agrega los objetivos de Seguridad y Convivencia y
Eficiencia Institucional.
108
El Plan de Desarrollo BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado 126 se introduce por primera
vez la idea de que lo pblico es sagrado. A partir de esto, la administracin se enfoc en
fortalecer la ciudad y su institucionalidad bajo los preceptos del civismo, la transparencia, el
respeto de lo pblico y de la ley, la solidaridad, la honradez, la equidad y la armona entre la
ley, la moral y la cultura.
En consecuencia, se formularon y ejecutaron diversas polticas, programas y proyectos
encaminados a generar un cambio cultural, a prevenir la corrupcin y a mejorar la
convivencia ciudadana, a travs del respeto de lo pblico, de las leyes y de las normas. Todo
acompaado de un componente cultural, que propiciara los espacios de participacin y
solidaridad entre los ciudadanos.
De los objetivos contenidos en el plan de desarrollo, se destaca el de Cultura Ciudadana, que
buscaba aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir
acuerdos y la mutua ayuda para actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley.
Promover la comunicacin y la solidaridad entre los ciudadanos127. En ese marco se
introducen conceptos importantes, como el de cultura del atajo que se entiende como ()
(alcanzar) una meta de una manera que permite ahorrar tiempo, distancia, esfuerzo o dinero
respecto a mtodos o caminos ms convencionales128. La importancia de la definicin de
conceptos como este, radica en la idea de concebir y pensar en los ciudadanos a travs de
rasgos culturales, y de esta manera poder determinar qu se quiere cambiar y modificar en los
comportamientos y hbitos.
Por otra parte, se evidencia entre las iniciativas ms importantes de esta administracin el
programa de Cultura de la Probidad y del Control Social, que hace parte del objetivo de Gestin
Pblica Admirable, y que define Bogot Transparente como un propsito compartido entre
las entidades distritales y la sociedad civil, para promover la Cultura de la Probidad,
conformada por hbitos y creencias que reconozcan las actuaciones administrativas probas y
castiguen socialmente las mprobas y facilitar a los habitantes de Bogot y a sus
organizaciones su participacin activa en la construccin de lo pblico 129.
De Bogot Transparente tambin se desprende el trmite de denuncias de corrupcin que
buscaba evitar, por medio de la consolidacin de herramientas, comportamientos no ntegros
o que afectaran la transparencia en la gestin pblica130.
Del total de los recursos de inversin dispuestos para el Plan de Desarrollo el 10% fue
destinado a estos propsitos.
BOGOT SIN INDIFERENCIA: LUIS EDUARDO GARZN (2004-2007)
126Alcalda
Mayor de Bogot, Decreto 440 de 2001, Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico,
Social y de Obras Pblicas para Bogot D.C. 2001 - 2004 "BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado", 2001.
127Ibid.
128Alcalda Mayor de Bogot, Secretara Distrital de Planeacin, Memorias de Planes de Desarrollo Distritales.
Bogot para Vivir 2001-2003, [CD ROM].
129Alcalda Mayor de Bogot, Directiva 008 de 2001, Programa Cultura de la Probidad, Bogot Transparente.
130 Alcalda Mayor de Bogot, Directiva 004 de 2003, Trmite de denuncias sobre corrupcin.
109
110
111
participacin en la construccin y adecuacin de espacios pblicos con la entrega de 536 nuevas obras ejecutadas
en un 90% por Juntas de Accin Comunal, entre otros.
141Op. Cit. p.137 148.
142
112
Artculo 33.
Cit. Artculo 34.
148 p. Cit Artculo 38.
149 Incluyendo la Veedura misma.
147p.
113
De este grupo hacen parte entidades como: la Veedura Distrital, el IDPC, la Secretara de Gobierno, la Secretara
de Salud, la UAESP, la Secretara de Ambiente, la Secretara de Hacienda, la Secretara de Hbitat, Catastro, la
Fundacin Gilberto Alzate Avendao, la Orquesta Filarmnica de Bogot, el Fondo de Vigilancia y Seguridad, la
Secretara de Movilidad, la Secretara de la Mujer, la Secretara de Desarrollo Econmico, el IDRD y la Secretara de
Cultura.
151
La informacin desarrollada en este aparte, proviene del Reporte de SEGPLAN al 31 de marzo de 2014, del Plan
de Desarrollo Bogot Humana y de la Oficina Asesora de Planeacin de la Veedura Distrital.
152Informacin tomada del Plan de Inversiones respectivo. Los recursos corresponden a lo destinado al Eje 3 del
Plan.
150
114