Plano Plurianual e Orçamento Público

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
PLANO PLURIANUAL E ORAMENTO PBLICO
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
2012
2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2010
S237p
Santos, Rita de Cssia

Plano plurianual e oramento pblico / Rita de Cssia Santos. 2. ed. reimp.
Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :
UAB, 2012.
152p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-031-5
1. Plano plurianual. 2. Oramento pblico. 3. Administrao pblica. 4. Polticas
pblicas. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 351.72
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS

Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEDO
Rita de Cssia Santos
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz
Igor Baranenko
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Diagramao Rita Castelan
Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
O Papel do Oramento na Gesto Pblica ................................................ 13
O que Oramento Pblico? ........................................................................ 16
Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento ............................................... 18
Plano Plurianual ........................................................................................ 20
Finalidade e Contedo .............................................................................. 20
Estrutura ............................................................................................ 23
Elaborao do PPA ............................................................................. 28
Execuo do PPA ..................................................................................... 31
Avaliao do PPA ..................................................................................... 33
Lei de Diretrizes Oramentrias ..................................................................... 35
Finalidade e Contedo .............................................................................. 35
Elaborao da LDO .................................................................................... 38
Lei Oramentria Anual ..................................................................... 40
Finalidade e Contedo................................................................................ 40
Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemas

de Informaes Oramentrias
Receitas Pblicas ........................................................................................ 51
Classificao oOramentria das Receitas ................................................... 54
Plano Plurianual e Oramento Pblico
Despesas Pblicas ........................................................................................ 63

Classificao Oramentria das Despesas .................................................... 63
Sistemas de Informaes Oramentrias ........................................................... 77
Unidade 3 Elaborao e Execuo da Lei Oramentria Anual

Elaborao da Proposta Oramentria pelo Poder Eexecutivo ............................ 85
Oramento Participativo ............................................................................. 88
Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria ............................................. 90
Crditos Adicionais e Alteraes da Lei Oramentria Anual ............................. 94
Processo de Execuo do Oramento ................................................................. 97
Cronograma de Desembolso e Programao Financeira .............................. 97
Licitao .................................................................................................. 100
Empenho, Liquidao e Pagamento ............................................................. 101
Analisando o Perfil das Despesas ................................................................... 105
Execuo de Despesas por Convnios e Contratos ............................................ 108
Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

Gnese e Evoluo do Oramento Pblico ....................................... 125
Evoluo do Oramento Pblico no Brasil ................................................... 132
O Modelo Atual de Planejamento e Oramento .................................................. 136
Desafios para o Aperfeioamento do Oramento Pblico ................................... 138
Consideraes Finais .............................................................................. 146

Referncias.................................................................................................... 148
Minicurrculo.................................................................................................... 152
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante,
Ao longo de muitas dcadas, as administraes pblicas
constitudas no Brasil, em todos os nveis de governo federal,
estadual e municipal foram conduzidas luz de instrumentos e
experincias muito pobres de planejamento. Diferentes fatores foram
combinados para nos tornar cidados e agentes pblicos pouco
familiarizados com o que vem a ser planejamento, em geral, e
planejamento das aes governamentais, em particular, a saber:
a instabilidade poltica e econmica;

a ausncia de cultura de planejamento;
o imediatismo no trato dos problemas;
a apropriao patrimonialista dos recursos coletivos; e
as deficincias das tcnicas de gesto.
As consequncias da falta de vivncia e de experincia
acumulada em planejamento se traduzem em dificuldades de
compreenso sobre os problemas a serem tratados, baixa eficincia
no uso dos recursos, pouca eficcia das solues adotadas, falta
de efetividade das aes governamentais e desperdcio de tempo,
esforo humano e recursos.
importante reconhecermos que o oramento pblico pode
ser instrumento de boa ou de m gesto pblica, dependendo da
qualidade do planejamento que ele reflita. O oramento pblico
simplesmente a sistemtica por meio da qual se estimam as receitas
e se fixam os gastos a serem financiados com tais receitas.
Nessa qualidade, ele sempre instrumento de planejamento e de
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
gesto pblica. Cabe a ns aprender a torn-lo cada vez mais

adequado e coloc-lo a servio do desenvolvimento humano e
ambiental em nosso Pas.
O objetivo desta disciplina, estudante, no s familiarizlo com as classificaes oramentrias e com o processo de
elaborao e de execuo do oramento pblico. Isso ser feito,
certamente, mas dentro de um processo de aprendizagem terica e
prtica que lhe capacite transpor os conhecimentos adquiridos para
sua realidade profissional e permita-lhe no somente avaliar a
qualidade do planejamento oramentrio do seu rgo ou governo,
como tambm intervir, como cidado ou como agente pblico, na
elaborao e implementao desse instrumento.
Iniciaremos nossa disciplina, portanto, pela discusso dos
instrumentos de planejamento de polticas pblicas, que so os
planos e programas de governo dos quais o oramento deve emanar.
Essa discusso passa pelo exame do desenho oramentrio trazido
pela Constituio Federal de 1988, que deu importante passo na
restaurao das prticas de planejamento governamental no Pas
ao integrar planejamento e oramento no mesmo processo decisrio
de alocao dos recursos pblicos.
Na primeira Unidade, abordaremos as funes e o contedo
das leis oramentrias criadas pela Constituio de 1988: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a
Lei Oramentria Anual (LOA). Apesar de encontramos uma
tendncia de senso comum em identificar oramento pblico como
Lei Oramentria Anual, o oramento pblico , na verdade, a
conjuno das trs leis mencionadas anteriormente, cada qual
contribuindo para o planejamento das aes segundo enfoques e
horizontes prprios.
O processo de elaborao e de execuo da LOA, em
particular, ser deixado para a segunda e terceira Unidades, pois
sua discusso demandar, preliminarmente, da familiaridade
conquistada com a ferramenta eletrnica que ser o laboratrio no
qual poderemos exercitar, na prtica, os conceitos e conhecimentos
adquiridos. Tal ferramenta o sistema SIGA Brasil, que faculta a
Apresentao
manipulao direta, pela internet, da base de dados do oramento

da Unio, relativamente a todo o processo oramentrio, desde a
proposta elaborada pelo Poder Executivo at a execuo das
despesas oradas e dos convnios firmados, passando pela
inter veno do Poder L egislativo por meio de emendas
parlamentares. Uma vez capacitados no sistema SIGA Brasil,
estaremos aptos a alternar texto e laboratrio para os assuntos que
se seguiro.
A terceira Unidade abordar as fases e os procedimentos de
preparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo e a sua
apreciao pelo Poder L egislativo, buscando investigar
empiricamente as diferenas entre o oramento que se prope e o
oramento que se aprova. De posse de todas essas informaes
concretas sobre o processo de elaborao do oramento pblico
ano a ano, ganhamos a possibilidade de contrast-lo com os planos
e instrumentos de polticas pblicas e de avaliarmos se estamos
alocando corretamente os recursos, ou seja, se estamos usando o
oramento como bom instrumento de planejamento.
Ainda na Unidade 3, discutiremos o oramento como
instrumento de gesto das polticas e aes governamentais, por
meio da execuo das despesas autorizadas na LOA. Veremos que,
muitas vezes, deficincias no planejamento, inclusive decorrentes
de nossa dificuldade em ajustar os planos realidade do Pas, do
Estado ou do municpio, acabam resultando em baixos nveis de
execuo oramentria de programas e aes. Faremos exerccios
prticos que nos permitiro criar indicadores de execuo
oramentria e coligir informaes para avaliarmos o desempenho
do oramento.
Por fim, na quarta Unidade deste livro, trataremos dos
desafios que se apresentam gesto dos recursos pblicos em nosso
Pas e os aperfeioamentos que se fazem necessrios em nosso atual
modelo de planejamento e oramento. Faremos isso por meio de
um passeio histrico pelos caminhos que percorremos na evoluo
do oramento pblico, desde sua criao at os dias atuais,
buscando compreender os seguintes aspectos: como e por que se
deu a criao do oramento pblico? De que modo o oramento
foi se transformando ao longo do tempo? O nosso modelo atual

satisfatrio? Em que aspectos ele precisa ser melhorado?
Ao final dessa jornada, voc dever estar apto a continuar
sua interao com o oramento pblico de forma autnoma e a
combinar as informaes que ele lhe propicia sobre as aes
governamentais com os contedos das demais disciplinas, em busca
de uma compreenso sistmica das qualidades e das carncias da
gesto pblica no Brasil.
Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
10
UNIDADE 1
INTRODUO AO PLANEJAMENTO
E AO ORAMENTO PBLICO
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Discutir a relao entre polticas pblicas e oramento;
Evidenciar o desenho do sistema brasileiro de planejamento e

oramento;
Analisar a funo, o contedo e a composio do Plano Plurianual

e da Lei de Diretrizes Oramentrias e mostrar o seu processo de
elaborao, apreciao legislativa e execuo; e
Descrever o papel da Lei Oramentria Anual e seus princpios

reguladores.
11
12
O PAPEL DO ORAMENTO
NA GESTO PBLICA
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Plano Plurianual e Oramento
Pblico. Nesta primeira Unidade, discutiremos a relao entre
oramento pblico e planos e programas de governo. Veremos que
o oramento pblico revela-se importante instrumento de gesto
pblica, pois todas as aes de governo que demandam a aplicao
de recursos financeiros tm, necessariamente, de passar pelo
oramento. Portanto, ele reflete a qualidade do planejamento na
Administrao Pblica e fornece os instrumentos para a
implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das
aes de governo. Examinaremos como a Constituio Federal de
1988 concebe o sistema brasileiro de planejamento e oramento e,
em seguida, discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que
compem esse sistema: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se tiver
dvidas, no hesite em consultar o seu tutor.
Bons estudos!
Vamos iniciar nosso estudo recordando que gesto pblica

a arte de planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar
assuntos de interesse coletivo por meio da mobilizao de estruturas
e recursos do Estado. Ela visa, fundamentalmente, garantir o bem-
13
estar da comunidade, zelando pela manuteno dos bens e servios

pblicos e pelo enfrentamento de situaes consideradas
problemticas pelos cidados.
Mas o que o oramento pblico tem a ver com isso?
Veremos, nesta Unidade, que o oramento pblico um dos

principais instrumentos que o gestor pblico dispe para dar
cumprimento s suas funes e que, sem o amparo do oramento
pblico, ele pouco pode fazer.
Para o gestor pblico, saber lidar com oramento importante
por trs razes principais:
As demandas da comunidade por bens e servios

somente podero ser atendidas se estiverem
contempladas no oramento pblico: a solicitao da
comunidade para a construo de uma nova escola
primria, por exemplo, somente poder ser atendida
se houver recursos para investimento no programa de
educao do oramento pblico. Se esses recursos no
estiverem previstos no oramento, o governante no
poder construir a escola, mesmo que o queira.
As leis que regulamentam as atividades econmicas,

sociais, culturais e polticas da comunidade dependem
de recursos do oramento pblico para sua aplicao:
uma lei que estabelea a coleta seletiva de lixo, por
exemplo, implicar uma srie de novos gastos para o
recolhimento, o armazenamento e a destinao dos
resduos slidos. Para que essa lei saia do papel,
preciso que o programa de coleta de resduos slidos
tenha previso de recursos no oramento para a sua
implantao e manuteno ao longo do tempo.
Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem

ser desviados do que est autorizado no oramento
14
pblico nem conflitar com o interesse pblico. Por

exemplo, se o oramento pblico prev recursos para
a construo de quadras poliesportivas, a sua
execuo oramentria deve apresentar, a um custo
razovel, quadras construdas onde exista demanda e
um projeto de construo ligado a uma poltica maior
de desenvolvimento social pelo esporte. Ao gestor
pblico compete realizar o acompanhamento da
execuo oramentria, para verificar no apenas se
os gastos esto de acordo com a autorizao dada
pelo legislativo mas tambm analisar se as aes esto
sendo realizadas a um custo razovel (eficincia), se
esto voltadas para resolver problemas da comunidade
(eficcia) e se esto promovendo o desenvolvimento
do municpio (efetividade).
Por essas razes, podemos afirmar que o oramento pblico
instrumento central de gesto, possibilitando a traduo do
planejamento estratgico em programas de trabalho, o
acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo e
o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal
quanto da avaliao de desempenho.
O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu

Estado ou do seu municpio apresentam atributos de
planejamento e transparncia necessrios a uma boa gesto
dos recursos pblicos?
Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para um

entendimento dessa questo central, no contexto do sistema
brasileiro de planejamento e oramento. Antes, porm, vamos
compreender melhor o que oramento pblico.
15
O QUE ORAMENTO PBLICO?

Em termos simples, o oramento pblico rene, de forma
sistemtica e organizada, todas as receitas estimadas para um
determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo
espera executar. Na sua forma, portanto, ele um documento
contbil de receitas e despesas.
Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao

devem constar do oramento? De que forma ele deve ser
elaborado e executado?
Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos

reconhecendo no oramento pblico mais do que um conjunto de
registros de receitas e despesas:
de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas

e que despesas sero financiadas com essas receitas,
o oramento promove uma redistribuio de recursos
entre os diferentes segmentos da sociedade, para o
benefcio de toda a coletividade; e
por outro lado, a definio de quem participar da

elaborao do oramento e de como se dar sua
execuo confere poderes polticos, sociais e
econmicos a determinados atores.
Podemos perceber, portanto, que o oramento no apenas
um instrumento contbil de gesto e controle, mas fundamentalmente
16
um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e

sociais entre segmentos da sociedade.
Para a gesto pblica, o oramento importante na medida
em que se torna um instrumento para a consecuo de aes que
faam sentido para a comunidade e que atendam ao interesse
pblico. Nas diversas reas de interveno governamental sade,
educao, habitao, transporte e outras , o oramento deve refletir
um planejamento de boa qualidade e deve conter as aes e os
atributos necessrios para a obteno de um resultado satisfatrio
para a sociedade.
17
SISTEMA BRASILEIRO DE
PLANEJAMENTO E ORAMENTO
Depois de muitas dcadas de uma gesto de Administrao
Pblica conturbada por desequilbrios econmicos e instabilidade
poltica e social, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu as bases
para a retomada de um processo amplo de planejamento. Longe de
restringir ao modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longo
do sculo XX, a Constituio preconizou:
a adoo de sistema de planejamento constitudo por

planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo; e

que o detalhamento deve ser feito anualmente por meio
de uma Lei Oramentria Anual, elaborada e executada
de acordo com o disposto na Lei de Diretrizes
Oramentrias, igualmente de periodicidade anual.
A relao entre planejamento e oramento se d na interao
desses instrumentos, cuja dinmica importante ao gestor pblico
conhecer.
Estamos falando de planos e planejamentos de mdio e longo

prazo por setor. O que voc entende por essas especificaes?
18
Como mdio e longo prazo podemos considerar os planos,

os programas e as polticas elaboradas para as diversas reas de
governo. Alguns desses instrumentos decorrem de leis federais,
outros de normas locais. Por exemplo:
o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,

de 28 de dezembro de 1990, para que o municpio
receba recursos do Sistema nico de Sade;
o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.

8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o municpio
receba repasses federais para assistncia social;
o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade

(Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001); e
o plano municipal de educao, consoante o Plano

Nacional de Educao e seus planos decenais
(Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001).
O oramento pblico organiza a programao de gastos por
rea de atuao governamental, compatibilizando o contedo dos
planos setoriais com as orientaes estratgicas do governo. Assim,
a programao de gastos do oramento ser to boa quanto boa
for a qualidade desses planos de mdio e longo prazo.
Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistema
oramentrio composto de leis oramentrias, dos rgos
envolvidos no processo oramentrio e das normas que regem a
elaborao e execuo dessas leis, quais sejam:
Plano Plurianual (PPA).

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
Lei Oramentria Anual (LOA).
A seguir, veremos o papel e o contedo de cada uma dessas
leis, bem como a relao que se estabelece entre elas, conforme
definido pela Constituio de 1988.
19
PLANO PLURIANUAL
uma lei oramentria que define as aes de governo para
um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatro
anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero os
programas de trabalho a serem implementados pelos gestores
pblicos durante esse perodo.
FINALIDADE E CONTEDO
*Planejamento estrat g i c o planejamento

sistmico das metas de
longo prazo e dos meios
disponveis para alcanlas. Considera no somente os aspectos internos organizao, mas
O PPA define as estratgias, diretrizes e metas do governo

para o mdio prazo. No se trata apenas de propor aes a serem
implementadas em dado perodo, mas sim de instituir um plano de
ao que, partindo de um planejamento estratgico*, discrimine
os objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato do
chefe do poder executivo, estabelea os programas setoriais a serem
implementados e defina as fontes de financiamento e as
metodologias de elaborao, gesto, avaliao e reviso dos
programas. O PPA abrange, ainda, as aes no oramentrias que
contribuam para os objetivos dos programas. Observe a Figura 1.
principalmente o ambiente externo no qual a

empresa est inserida.
Fonte: Lacombe (2004).
20
Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento

Fonte: BRASIL (2007, p. 42)
Note o papel do PPA como instrumento de planejamento

intermedirio entre o planejamento de longo prazo e a programao
oramentria de curto prazo.
Agora, vamos analisar o que diz a Constituio Federal de
1988, art. 165, 1 sobre o PPA:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada. (BRASIL, 1988).
Observe, primeiramente, que esse dispositivo constitucional

no traz propriamente uma definio do que seja o PPA. A definio
do PPA, seus conceitos, sua organizao, sua elaborao e sua
execuo devero ser objeto da lei geral de finanas pblicas
prevista no artigo 165, 9, da Constituio Federal, ainda pendente
de votao pelo Congresso Nacional. Na falta dessa lei,
21
a regulamentao tem se dado por decretos e portarias do Poder

Executivo Federal e por normas suplementares locais.
O que o dispositivo constitucional faz estabelecer condies
que devero ser observadas pelo PPA. Uma dessas condies
que o PPA especifique as despesas de capital a serem realizadas na
vigncia do plano e explicite a que objetivos e metas essas despesas
esto relacionadas.
O PPA deve discriminar as despesas de capital, bem como

outras despesas delas decorrentes. Mas a que essas despesas
esto relacionadas? Voc sabe?
As despesas de capital so aquelas relativas, principalmente,

a obras, instalaes, equipamentos e material permanente, ou seja,
despesas que contribuam, diretamente, para a formao ou
aquisio de um bem de capital (Portaria Interministerial n. 163,
de 4 de maio de 2001). Temos ainda as despesas decorrentes das
despesas de capital que envolvem todos os gastos relacionados
manuteno das obras, s instalaes, aos equipamentos e ao
custeio de sua utilizao e funcionamento. Por exemplo, a
construo do edifcio-sede de um hospital despesa de capital da
qual decorrem importantes despesas correntes, relacionadas no
somente com a manuteno do prdio, mas tambm com o
funcionamento dos servios de sade ao qual o prdio se destina
(contratao e remunerao dos mdicos, aquisio de
medicamentos, pagamento de energia, gua, telefone etc.).
Outra despesa que deve ainda estar presente no PPA a
despesa relativa ao programa de durao continuada, que inclui
despesas com a manuteno de bens e servios j existentes.
Note que a nfase do dispositivo constitucional volta-se,
claramente, para a definio de obras e equipamentos de carter
estruturante ao desenvolvimento local, estadual ou nacional, bem
como ao planejamento do conjunto de servios pblicos e aes de
22
carter permanente. Na considerao desses dois aspectos,

residem a natureza estratgica e a razo de ser do PPA, qual seja,
a realizao de aes estruturantes e permanentes para alavancar
o desenvolvimento humano, social e econmico.
A Constituio Federal define, ainda, que todas as despesas
do PPA devem ser regionalizadas. No caso da Unio,
a regionalizao se d pelas cinco macrorregies definidas pelo
IBGE Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Alm dessas,
utilizada tambm a categoria Nacional para as despesas que
no so regionalizadas ou que, por sua natureza, no se prestam
regionalizao. No caso dos Estados e municpios, a
regionalizao se reporta a distritos definidos segundo critrios do
governo local (regies administrativas, distritos sanitrios etc.).
O PPA tem, na concepo do sistema oramentrio brasileiro,
a funo primordial de orientar a programao de aes da
Administrao Pblica, as quais devero estar sempre em
consonncia com aquele. o que se depreende de vrios
dispositivos constitucionais.
ESTRUTURA
O sistema brasileiro de oramento adota como princpio
bsico de planejamento a organizao das informaes
oramentrias em programas formulados a partir dos planos
estratgicos de longo prazo e da previso de recursos por rea.
Programa um conjunto de aes que visam

concretizao de um objetivo nele estabelecido.
23
Veja esta lei que dispe
sobre o Plano Plurianual

para o perodo 2008/
2011 no site: <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/
L11653.htm>.
Essa e outras definies, aplicveis ao PPA Federal 2008-2011,

esto mensuradas na Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008. Essa lei
estabelece que o PPA se componha de duas partes, quais sejam:
Base estratgica: na qual feita uma anlise da

situao econmica e social. Tambm define as
diretrizes, os objetivos e as prioridades do governo,
estima os recursos oramentrios por setor e identifica
as diretrizes, os objetivos e as prioridades dos rgos
setoriais.
Programas: apresenta a identificao dos problemas

a serem solucionados, dos objetivos a serem
alcanados e das aes necessrias consecuo
desses objetivos.
O PPA discrimina, ainda, os Programas Finalsticos, ou seja,
aqueles que proporcionam bens ou servios para atendimento direto
a demandas da sociedade. Cada programa traz metas e indicadores
de desempenho. Os demais programas so classificados como
Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais,
compreendendo aqueles voltados para: a oferta de servios ao
prprio Estado; a gesto de polticas; e o apoio administrativo.
A ttulo de ilustrao, analise a Figura 2, a seguir, que mostra
um programa constante do PPA Federal 2008/2001 na rea de
abastecimento alimentar:
24
Figura 2: Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011

Fonte: Adaptada de <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/
2008/Lei/anexos/ANL11653-08-1.pdf>
Note que a parte A da Figura 2 traz o cabealho do

demonstrativo. Esse espao nos informa que:
trata-se de um Programa Finalstico;

o programa est ligado a um objetivo amplo de governo
(Promover o crescimento econmico ambientalmente
sustentvel, com gerao de empregos e distribuio
de renda) e a um objetivo setorial mais especfico
(Impulsionar o desenvolvimento sustentvel do Pas
por meio do agronegcio);
Analise a parte A por

alguns instantes e,
ento, retorne a este

texto.
o programa se denomina Abastecimento Agroalimentar,

de cdigo 0352; e
o programa est a cargo do Ministrio da Agricultura,

Pecuria e Abastecimento (MAPA), de cdigo 22000.
25
A partir da, ainda na parte A, o demonstrativo passa a

informar a concepo do programa como poltica pblica. Para
isso, define:
qual o objetivo especfico do programa (deve ser

diretamente relevante para alcanar o objetivo de
governo e o objetivo setorial vistos anteriormente); e
Analise as partes B, C e D
medida que o texto
fizer referncia a elas.
qual o pblico-alvo das aes que sero implementadas no mbito do programa.
Nas partes B, C e D, o demonstrativo traz, sinteticamente,

trs conjuntos de informao: os indicadores de referncia do
programa, a sua regionalizao e os seus valores financeiros.
Os indicadores mostrados na parte B so as variveis a

serem monitoradas ao longo da execuo das aes do programa,
variveis essas cujo comportamento deve contribuir diretamente
para a obteno do objetivo do programa. Por exemplo, na coluna
referncia, a quarta linha informa que, em 30/12/2006, havia
11.006 produtores rurais atendidos pelos instrumentos de apoio
comercializao de produtos agropecurios e que a meta do
programa chegar a 17.084 agricultores atendidos at 2011.
A quinta linha diz que, em 30/04/2004, o programa atingiu o patamar
de 123,2 milhes de toneladas de gros produzidos e que a sua meta
at 2011 garantir a produo de 150 milhes de toneladas.
A parte C traz a regionalizao e define em que regio do

Pas se dar a aplicao dos recursos. O programa aplicar
R$ 14,9 milhes na regio Sudeste e R$ 28,6 bilhes em regies
ainda no definidas e, portanto, classificadas como Nacional.
Observe que o expressivo montante de recursos classificados

como Nacional equivale a uma no regionalizao. Essa
uma das principais deficincias de nosso planejamento
oramentrio na atualidade, pois a falta de uma regionalizao
efetiva das despesas reflete falhas no modelo e nos instrumentos
de planejamento, inclusive a carncia de sistemas de
26
informao que subsidiem o planejamento das aes nas

diversas reas de polticas pblicas. Voc concorda?
Seguindo a anlise da Figura 2, vamos para a parte D, que

traz a coluna de valores do programa e especifica o montante de
recursos a serem aplicados em suas aes, detalhados por esfera e
categoria econmica.
Uma vez definidos os principais atributos do Programa, o
demonstrativo passa a detalhar as aes que o compem.
Essas aes podem ser de trs tipos:
Projeto: conjunto de operaes limitadas no tempo

(ou seja, com incio e fim definidos), visando criao
de produtos ou processos voltados para a expanso
ou ao aperfeioamento da ao governamental.
Atividade: conjunto de operaes executadas contnua
Entenda como essas
definies se aplicam na
prtica acompanhando a
descrio do tpico E e F
apresentados a seguir.
e permanentemente (ou seja, no tm data de trmino

definida), visando manuteno da ao
governamental.
Operaes especiais: despesas constantes do

oramento que no se enquadram em nenhuma das
categorias anteriores, por no resultarem em produto
ou na prestao direta de bens ou servios.
Na parte E da Figura 2, a ao detalhada do tipo projeto:
Concluso da Obra da Unidade Armazenadora Uberlndia MG.
um projeto porque tem incio e fim definidos e visa ampliar a
capacidade instalada. Nessa mesma linha do demonstrativo, so
definidos os atributos de um projeto: produto (obra executada),
unidade de medida (percentual de execuo fsica), data de incio
e trmino (03/2006 03/2009), rgo executor (MAPA), valor total
estimado do projeto (R$ 26,6 milhes), regionalizao (Sudeste) e
programao de execuo financeira e fsica (R$ 3 milhes em 2008,
cumprindo 12% de execuo fsica da obra, e R$ 11,9 milhes em
2009, cumprindo os restantes 68% de execuo fsica da obra).
27
J na parte F, ainda da Figura 2, a ao detalhada do tipo

atividade: Aquisio de Produtos para Comercializao. Observe
que, por ser atividade e, portanto, uma ao continuada do governo,
o detalhamento da ao no traz data de incio e trmino, nem
valor total estimado. Mas traz os demais atributos, inclusive as metas
fsicas a serem alcanadas.
Assim, podemos afirmar que o objetivo das aes constantes
do PPA contribuir para a consecuo dos objetivos do programa
no qual essas aes esto inseridas. Portanto, os gestores precisam
monitorar o andamento de cada ao e verificar se a execuo
dessas aes est surtindo os efeitos esperados em relao aos
objetivos do programa.
H dois tipos de elementos na Figura 2 que auxiliam esse
monitoramento: o primeiro so os indicadores do programa, que
discutimos na parte B e so as variveis que monitoram diretamente
o atendimento dos objetivos; o outro so as metas fsicas de cada
ao, que definem as quantidades de bens e servios a serem
realizados ou adquiridos para que o programa se cumpra, nos limites
dos recursos financeiros disponveis.
Volte Figura 2 e confira: voc entendeu como um programa

no PPA estruturado? Consegue ver a ligao entre o objetivo
de governo, o objetivo setorial, o objetivo do programa e os
projetos e as atividades propostas? Se ainda tiver dvida, no
deixe passar: recorra ao seu tutor!
ELABORAO
DO
PPA
A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da

proposta inicial pelo Poder Executivo; e apreciao e votao da
proposta pelo Poder Legislativo.
28
A formulao da proposta de PPA pelo Poder Executivo

envolve todos os rgos da Administrao Pblica (chamados de
setoriais), que elaboram suas propostas e as encaminham ao rgo
central de planejamento. Para que seja consistente e de boa
qualidade, a elaborao das propostas setoriais precisa ser
precedida de sensibilizao e treinamento dos dirigentes e de
gestores pblicos em planejamento estratgico e elaborao de
programas. Ademais, todas as reas finalsticas dos rgos
envolvidos no enfrentamento de um problema precisam estar
mobilizadas e articuladas nesse processo preparatrio de elaborao
do programa. Os atores envolvidos na elaborao do PPA devem ser
capazes de definir os atributos essenciais de um programa, que so:
Alguns manuais
referentes ao ciclo de
elaborao, execuo,
monitoramento,
avaliao e reviso do
PPA Federal esto
disponveis no stio do
Ministrio do
Planejamento,
Oramento e Gesto.
a definio do problema;
os objetivos do programa;
o pblico-alvo do programa;
a estratgia de implementao do programa; e
os indicadores de desempenho para aferir eficincia,
eficcia e efetividade das aes.
Devem, ademais, ser capazes de formular o plano de ao
associado ao programa, contendo as atividades e os projetos a
serem implementados, com os respectivos atributos tcnicos
(finalidade, produto, unidade de medida, custo total, durao etc.).
Trata-se de tarefa que requer treinamento e capacitao prvia.
Uma vez consolidada a proposta de PPA pelo Poder
Executivo, esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciao
por parte dos parlamentares. A Constituio Federal estabelece que
o projeto de PPA dever ser encaminhado ao Poder Legislativo at
o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do governante,
para vigorar do segundo ano at o fim do primeiro ano do mandato
seguinte. Veja na Figura 3.
29
Figura 3: Cronologia das leis oramentrias

Fonte: <http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/
agenda/linhadetempo>
Assim, podemos, ento, afirmar que o projeto de PPA passa

pelo processo de discusso e alterao, que compreende as seguintes
etapas gerais:
a realizao de audincias pblicas com as autoridades

governamentais e a sociedade;
a definio de regras para emendar o projeto de lei;

a apresentao das emendas ao projeto de lei;
a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto
de lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
a apresentao e votao do parecer da Comisso de

Oramento no plenrio do Legislativo;
o encaminhamento do autgrafo ao chefe do Poder

Executivo, para sano ou veto; e
a publicao da lei no dirio oficial.

Diante dessas etapas, podemos garantir que a realizao
de audincias pblicas um importante canal por meio do qual a
sociedade pode participar das discusses sobre as leis
oramentrias e veicular suas opinies e demandas ao Poder
Executivo e ao Poder Legislativo.
30
O governo do seu municpio ou Estado realiza audincias

pblicas sobre o PPA? Os atores sociais esto preparados
para discuti-lo?
Para fazer um juzo de valor sobre as decises tomadas pelos

deputados, fundamental analisar no apenas as aes que foram
criadas ou expandidas, como tambm as fontes de financiamento
dessas despesas: outras aes tiveram de ser reduzidas ou
canceladas para dar lugar s novas aes? O Estado aumentar a
dvida pblica para financiar as novas aes? H previso de
aumento da arrecadao do Estado para financiar as novas aes?
Questes cruciais como essas s so discutidas por aqueles que
tm alguma familiaridade com o oramento. Como promover a
educao oramentria dos cidados? Podemos observar um
exemplo de como fazer isso mobilizando diversos segmentos da
sociedade atravs da notcia Sedes capacita conselheiros e aprecia
PPA 2008/2011, disponvel em: <http://www.jornalpequeno.com.br/
2007/8/25/Pagina62710.htm>. Acesso em: 20 maio 2010.
Note como impor tante que o gestor pblico,
particularmente, conhea e acompanhe a discusso da proposta
de PPA no Poder Legislativo, uma vez que a Constituio Federal
conferiu a esse Poder prerrogativas para modificar a proposta. Tais
prerrogativas permitem que os objetivos e programas propostos pelo
Poder Executivo sejam amplamente discutidos e introduzidas no
PPA demandas sociais no contempladas na proposta original.
Nos stios do Senado
Federal e da Cmara dos

Deputados, voc pode
acessar todos os
documentos referentes
apreciao da proposta
de PPA Federal 2008/
EXECUO DO PPA
2011 pelo Congresso

Nacional o projeto de
lei, as emendas
apresentadas, a anlise
Os programas do PPA so detalhados e executados, ano a

ano, por meio da LOA. Apenas programas presentes no PPA podem
ser includos na LOA. Assim, pelo acompanhamento da elaborao
e execuo da LOA que podemos verificar se o PPA est sendo
da receita, o relatrio
geral, os programas
aprovados etc.
31
cumprido de forma satisfatria. Discutiremos esse ponto mais

adiante, ao abordarmos a execuo da LOA.
Em consonncia com a viso de gesto pblica flexvel e
voltada para resultados, a estrutura federal de gesto do PPA prev
a participao ativa de dois importantes atores no seu processo de
execuo. So eles:
Gerentes de programa: em geral, os titulares da

unidade administrativa qual o programa est
vinculado. Tm como atribuies principais buscar
mecanismos inovadores para o financiamento e a
gesto das aes do programa e gerir as restries que
possam influenciar o desempenho do programa.
Coordenadores de ao: responsveis diretos pela

execuo de cada ao. Tm como atribuies
principais viabilizar a execuo e o monitoramento
das aes, responsabilizar-se pela obteno do produto
expresso na meta fsica da ao e gerir as restries
que possam influenciar a execuo de cada ao
(Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008).
Observe que as atribuies dos gestores dos programas e
dos coordenadores de aes vo muito alm do mero cumprimento
protocolar de execuo oramentria. Eles devem mobilizar
recursos, articular apoios e parcerias e adotar procedimentos
criativos, para contornar obstculos e carncias, garantindo, desse
modo, o cumprimento dos objetivos e das metas do PPA.
um desafio e tanto!
Nesse desenho gerencial, h dois aspectos que precisam ser
aperfeioados para que o modelo de gesto funcione a contento,
quais sejam:
Flexibilizar e articular a estrutura de governo para o

trabalho colaborativo, j que os programas e as aes
envolvem, em geral, a participao de mais de um
rgo e uma unidade administrativa para a sua
execuo.
32
Criar condies propcias para que os gestores pblicos

cumpram o papel esperado, sobretudo mediante a
instituio de incentivos e fatores motivacionais para
uma gesto por resultados e a construo de
capacidade de trabalho em termos de recursos
humanos, tecnolgicos e informacionais.
Logo, podemos afirmar sob esses dois aspectos que a
estrutura da Administrao Pblica ainda deficiente, mesmo no
nvel da Unio.
AVALIAO
DO
PPA
Assim, como o contedo e a forma de elaborao e execuo

do PPA ainda esto pendentes de regulamentao, tambm os meios
para a avaliao desse plano carecem de definio. No caso do
PPA Federal de 2008-2011, a prpria lei que o instituiu define que
se proceda avaliao anual do plano, a ser encaminhada ao
Congresso Nacional at 15 de setembro de cada exerccio,
abordando aspectos como:
o comportamento das variveis macroeconmicas que

embasaram a elaborao do PPA, explicitando as
razes das eventuais discrepncias verificadas entre
os valores previstos e os realizados;
a execuo fsica e oramentria das aes de cada

programa;
os ndices alcanados, por programa e por indicador,

e previso para os exerccios seguintes; e
a avaliao, por programa, da possibilidade de alcance

do ndice final previsto para cada indicador e de
cumprimento das metas, indicando, se for o caso, as
medidas corretivas necessrias.
33
O amadurecimento da metodologia e dos instrumentos de

avaliao do PPA e, consequentemente, do oramento anual por
meio do qual o PPA executado est entre os principais desafios
que se apresentam hoje para uma gesto pblica de melhor
qualidade. Nesse sentido, h diversas propostas em discusso
iniciadas por especialistas em oramento pblico, mas todas ainda
pendentes de muito trabalho pela frente. Na avaliao final do
PPA Federal 2004-2007, a metodologia utilizada foi baseada na
percepo dos gerentes de programas e de suas equipes, com a
coleta de informaes na tica de autoavaliao, por meio de
roteiros de questes respondidas no Sistema de Informaes
Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN).
Para saber mais sobre o

modelo e os resultados
da gesto e a avaliao
do PPA Federal, visite o
stio do Ministrio do
Planejamento,
Oramento e Gesto.
34
Se na sistemtica atual o PPA editado a cada quatro anos,

as duas outras leis oramentrias LDO e LOA so editadas
todos os anos. Observe novamente a Figura 2 e note que, para cada
ano, h uma lei veiculando as diretrizes oramentrias e uma lei
tratando do oramento anual. Vamos entender melhor essas duas leis.
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e
a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio
Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Vejamos.
Para cumprir a funo de levar para a LOA os objetivos e as
metas definidas no PPA, a LDO estabelece as metas e as prioridades
do governo para cada exerccio e as regras a serem observadas na
elaborao e na execuo do oramento anual. A finalidade original
da LDO foi definida pela Constituio Federal, art. 164, 2o:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente,
orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento. (BRASIL, 1998).
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe, tambm, atribuies

LDO, como a de dispor sobre metas e riscos fiscais, programao
financeira, limitao de empenho e movimentao financeira
(contingenciamento) e transferncias de recursos a entidades
pblicas e privadas, entre outras.
35
Na falta de uma lei geral de finanas pblicas, ademais, a

LDO tem assumido a funo de definir a estrutura do oramento, de
dispor sobre as classificaes oramentrias e de tratar de diversos
outros assuntos relativos elaborao e execuo do oramento.
Assim, na LDO que o Poder Executivo e o Poder Legislativo
tm disposto sobre os seguintes pontos, entre outros:
as regras para elaborao e execuo do oramento;

as prioridades na aplicao dos recursos;
os limites de gastos;
as metas fiscais relativas s receitas, s despesas, aos
resultados nominal e primrio e ao montante da dvida
pblica;
as regras para contratao de pessoal e aumento de

remunerao;
as alteraes da lei oramentria ao longo do ano;

as alteraes na legislao tributria, inclusive quanto s
regras para a concesso de incentivos ou benefcios
tributrios;
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais

de fomento;
a execuo de obras com indcios de irregularidades graves;

as transferncias de recursos a outros entes; e
a avaliao, controle e transparncia das contas
pblicas.
O aumento substancial dos assuntos tratados pela LDO desde
sua criao em 1988 tem contribudo para a hipertrofia dessa lei,
tornando-a cada vez mais complexa.
Para que voc tenha uma noo do contedo da LDO,

navegaremos a seguir por alguns dispositivos constantes da
LDO federal para 2009 (Lei n. 11.768, de 14 de agosto de
2008). Preparado? Vamos comear?
36
No Captulo I dessa lei, o principal assunto tratado a

definio da meta de resultado primrio. Em 2008, o supervit*
primrio foi de R$ 118 bilhes, ou 4,07% do Produto Interno Bruto
(PIB). Para 2009, a LDO estabeleceu que o governo federal dever
gerar supervit primrio em montante equivalente a 3,80% do PIB.
No Captulo II, a LDO trata da estrutura e da organizao
dos oramentos. Define o que programa, atividade, projeto,
operao especial, unidade oramentria etc. e, ao longo de 11
artigos, discorre sobre conceitos que sero, futuramente, objeto da
lei geral de finanas pblicas, quando esta vier a ser aprovada.
*Supervit diferena entre recebimento e pagamento em determinado

perodo, quando os receb i m e n t o s
superam
os pagamentos. Fonte:
Lacombe (2004).
A discusso de polticas pblicas tem ocorrido mais nos anexos

da LDO do que no texto da lei. O Anexo A traz o rol de prioridades e
metas para a Administrao Pblica no exerccio seguinte e tem sido
objeto de grande interesse por parte do Poder Legislativo,
j que, em tese, essas aes tm precedncia na alocao dos
recursos e na execuo. Na prtica, no entanto, o Tribunal de Contas
da Unio tem constatado que, por razes tcnicas e polticas, as
aes constantes do anexo nem sempre so priorizadas.
O Anexo II e o Anexo III relacionam, respectivamente, os
quadros que devero acompanhar o projeto da LOA e as
informaes complementares que devero ser fornecidas ao
Congresso Nacional por ocasio da apreciao da LOA.
O Anexo IV cuida das metas fiscais, compreendendo a
avaliao do cumprimento das metas fiscais do exerccio anterior,
a definio das metas de resultado nominal e primrio para o
exerccio seguinte, a evoluo do patrimnio lquido, as projees
para o regime geral de previdncia social e o regime prprio dos
servidores pblicos, as projees de gastos com benefcios
assistenciais e a previso de renncias de receita.
O Anexo V traz o rol de despesas que no podem ser
contingenciadas pelo governo durante a execuo oramentria e
que, por essa razo, tem sido objeto de crescente interesse poltico.
O Anexo VI traz os riscos fiscais que se referem a fatores que
podero impactar receitas e despesas no exerccio seguinte, como
variaes na arrecadao de receitas, comportamento das taxas de
inflao e juros, obrigaes que o Poder Pblico ter de assumir etc.
37
E, por fim, o Anexo VII traz os objetivos das polticas

monetria, creditcia e cambial.
Assim, podemos afirmar que por intermdio dos anexos
da LDO que so definidas as condies nas quais se dar a
programao e a execuo oramentria para o exerccio seguinte
e, por consequncia, quanto das metas do PPA podero ser
efetivamente implementadas.
Leia a notcia Relator da LDO vai propor corte de 30% no

oramento devido queda na arrecadao, disponvel em
<http://www.andifes.org.br/index.php?option=com_content
&task=view&id=1893&Itemid=104> e identifique trs
assuntos que foram objeto de discusso na LDO 2010. Voc
consegue perceber, pela notcia, como a LDO antecipa as discusses
e as decises de receitas e despesas que se daro na LOA?
Explore o texto da LDO do seu municpio e verifique como se

d a definio das prioridades e metas e das condies de sua
elaborao e execuo. Investigue voc mesmo. Em caso de dvida
no hesite em consultar seu tutor. Voc pode ir at o ambiente de
ensino-aprendizagem e discutir esses objetos com seus colegas de turma.
ELABORAO DA LDO
A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos
rgos de fazenda e planejamento do municpio, do Estado ou da
Unio. Porm, para traar o cenrio fiscal e definir as prioridades
para o oramento anual, a elaborao da LDO envolve um nmero
maior de atores, inclusive mediante consulta aos rgos setoriais
nas diversas reas de governo (educao, sade, transportes etc.).
38
Uma vez consolidado, o projeto de LDO encaminhado ao

Poder Legislativo no primeiro semestre de cada ano, em prazo
definido pela Constituio Federal ou Lei Orgnica do municpio.
O Legislativo deve apreci-lo e aprov-lo em tempo que permita a
essa lei orientar a elaborao da proposta oramentria para o
exerccio seguinte.
A apreciao do projeto de lei pelo Poder Legislativo

compreende as seguintes etapas gerais:
a realizao de audincias pblicas com representantes

do governo e da sociedade;
a apresentao e publicao das emendas ao projeto de lei;

a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto
de lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
Nos stios do Senado
Federal e da Cmara dos

Deputados, voc
encontra os documentos
referentes apreciao
da LDO pelo Congresso
Nacional a proposta do
Poder Executivo, as
emendas apresentadas,
o relatrio geral, a lei
aprovada etc.
a apresentao e votao do parecer da Comisso de

Oramento no Plenrio do Legislativo;
a encaminhamento do autgrafo ao Poder Executivo

para sano ou veto; e
a promulgao e publicao da lei no dirio oficial.

Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio voltase, ento, para a elaborao da LOA.
39
LEI ORAMENTRIA ANUAL

Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas
orientaes dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a
programao anual de trabalho denominada de LOA.
A finalidade principal da LOA estimar as receitas que o
governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que sero
realizadas com tais recursos. importante detacarmos que a LOA
uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastar.
Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.
Para ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA.

Porm, nem todas as despesas previstas na LOA precisam
ser realizadas. Ficou claro?
Para entendermos melhor essa questo, precisamos distinguir

dois tipos de despesa que ocorrem na LOA: as obrigatrias e as
discricionrias. So obrigatrias as despesas que constituem
obrigaes constitucionais ou legais do governo, tais como
pagamento de pessoal, de juros e encargos da dvida pblica, de
aposentadorias etc. As despesas no obrigatrias so chamadas
40
de discricionrias, porque sobre elas o governo tem margem para

escolher se as executam ou no. Quanto maior a proporo de
despesas obrigatrias no oramento, maior sua rigidez e menor a
flexibilidade dos polticos e gestores para planejar as aes
governamentais. Mais adiante veremos que, por meio de um cdigo
chamado identificador de resultado primrio, podemos calcular
o grau de rigidez do oramento da Unio.
A LOA apresenta a programao de gastos separada em trs
demonstrativos distintos, tambm chamados de oramentos
(embora o oramento seja nico), a saber:
Oramento fiscal: apresenta as despesas dos

Poderes, seus fundos, rgos e entidades da
Administrao Direta e Indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
Oramento da seguridade social: traz as despesas

com sade, previdncia e assistncia social. Observe
que tais despesas no ocorrem apenas nos rgos e
nas entidades de sade, previdncia e assistncia, mas
em praticamente todos os rgos do governo.
Oramento de investimento das empresas

estatais: apresenta as despesas de capital das
empresas em que o governo detenha maioria do capital
social com direito a voto e sejam dependentes de
repasses do Tesouro para sua operao.
Observe que no integram o oramento pblico as empresas
pblicas e sociedades de economia mista que no dependem de
recursos do Tesouro para sua operao.
A programao de receitas e despesas na LOA deve obedecer
a um conjunto de princpios oramentrios, recomendados pela
doutrina ou institudos pela legislao, cujo objetivo facilitar a
gesto e o controle do oramento. So eles:
Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidade

da Federao (Unio, Estados e municpios).
41
Universalidade: a LOA deve conter todas as despesas

e receitas da Administrao Pblica, englobando todos
os Poderes, os fundos, os rgos e as entidades da
Administrao Pblica.
Anualidade: as receitas e despesas constantes da LOA

devem se reportar a um perodo determinado, em geral
um exerccio financeiro, e os correspondentes crditos
oramentrios devem ter sua vigncia adstrita ao
exerccio financeiro.
Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivo

estranho previso da receita e fixao da despesa.
Especificao: a LOA no poder consignar

dotaes globais a despesas, devendo fornecer
detalhamento suficiente para demonstrar a origem e
a aplicao dos recursos.
Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos

sua elaborao e execuo devem ser divulgados
para conhecimento pblico e serem acessveis a
qualquer cidado para consulta.
Oramento Bruto: a LOA deve conter as receitas e

despesas pelos seus valores brutos, sem qualquer tipo
de deduo prvia.
No afetao de receitas: as receitas constantes

da LOA devero estar livres de comprometimento
prvio a determinados gastos, sendo vedada a
vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo ou
despesa.
Equilbrio: as receitas constantes da LOA no devem

exceder as despesas previstas para o exerccio
financeiro.
Programao: as receitas e despesas constantes

da LOA devero ser organizadas de modo a veicular
a programao de trabalho do gover no, seus
objetivos, suas metas e suas aes.
42
A Constituio Federal de 1988 adota, ainda, um princpio

conhecido como Regra de Ouro*, com o objetivo de impedir que a
Administrao Pblica contraia dvida (emprstimos, financiamentos
ou emisso de ttulos) para custear despesas correntes.
Observe, por fim, que a Lei Complementar n. 101/00
(Lei de Responsabilidade Fiscal), no artigo 48, ampliou o princpio
da publicidade, explicitando sua funo de promover a
transparncia das contas pblicas e a participao social no
processo oramentrio, dando ensejo ao princpio da:
*Regra de Ouro o montante de operaes de crdito no deve exceder o

montante de despesas de
capital. Fonte: Silva, Carvalho e Medeiros (2009).
Transparncia e participao: os planos, os

oramentos, as LDO; as prestaes de contas e os
relatrios de execuo oramentria devem ser
instrumentos de transparncia da gesto fiscal,
devendo o processo oramentrio incentivar a
participao popular.
Os processos de elaborao, apreciao legislativa e
execuo do oramento anual, incluindo os mecanismos de
participao social, sero discutidos detalhadamente nas Unidades
3 e 4 deste livro. Na prxima Unidade, vamos abordar os elementos
que compem o oramento as receitas e as despesas pblicas
e aprender a consultar bases de dados oramentrias para
instrumentalizar nosso estudo.
43
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico importante instrumento de gesto governamental, uma vez
que ele permite ao gestor pblico traduzir em programas de
trabalho operacionais o planejamento estratgico do governo. Permite-lhe, tambm, fazer o acompanhamento
gerencial das aes no curso de sua execuo, o controle
dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal
quanto da avaliao de desempenho, e a avaliao dos resultados alcanados.
Essas funes so cumpridas, no curso do processo
oramentrio, pela interao entre o PPA, a LDO e a LOA.
O PPA identifica os objetivos a serem perseguidos no mdio
prazo (quatro anos) e os programas a serem adotados para o
alcance desses objetivos. A LDO especifica quais, dentre o
rol de aes e metas constantes do PPA, sero priorizadas
no oramento anual. Ademais, a LDO cumpre o papel de veicular as metas fiscais do governo para o exerccio seguinte e
orientar a elaborao da pea oramentria. Por fim, a LOA
especifica em detalhes a programao de trabalho dos rgos para o exerccio seguinte, materializando as polticas
pblicas em aes operacionais.
Na prxima Unidade, daremos mais um passo na compreenso do processo oramentrio, estudando dois instrumentos essenciais para interagirmos com o oramento
44
pblico. O primeiro instrumento a linguagem oramentria, dada pelas classificaes de receitas e despesas com
as quais o oramento escrito. O segundo instrumento so
os sistemas de informao que nos permitem obter, tratar
e analisar as informaes oramentrias necessrias elaborao, gesto, ao acompanhamento e avaliao das
aes governamentais.
45
Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento do que tratamos
nesta Unidade, respondendo s questes conforme
conceitos estudados. Boa sorte! Se precisar de auxlio, no
hesite em consultar seu tutor.
1. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que conferem ao PPA papel de referncia
para a programao oramentria. Nessa leitura, voc deve perceber que o PPA a referncia bsica com a qual todas as demais
leis e crditos oramentrios devem estar de acordo.
2. Consulte o PPA do seu Estado ou municpio, escolha um programa
e identifique o objetivo, o rgo responsvel e as aes do programa, bem como seus indicadores fsicos e financeiros.
3. Navegue pelos documentos relativos tramitao do PPA 20082011 no Congresso Nacional e descubra se foram apresentadas
emendas contemplando a sua regio. Para realizar esta atividade, siga os passos descritos a seguir:
a) Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
b) Clique em Plano Plurianual no menu azul esquerda.
c) Clique na caixa Projeto de Lei do diagrama.
d) Abra a pasta Proposta do Executivo. Dentro dela, abra a
pasta Anexos do Projeto de Lei e clique no Anexo I.
e) Em seguida, volte ao diagrama e clique na caixa Autgrafos e Leis.
46
f) Abra a pasta Autgrafos do PPA 2008-2011 e clique no

Anexo I.
g) Observe que voc abriu o Anexo I que veio da proposta
do Poder Executivo e o Anexo I que o Congresso Nacional aprovou. Escolha uma ao que contemple o seu
Estado ou municpio, compare os dois documentos e
descubra se houve alterao naquela ao.
Ao final desse exerccio, voc notar que muito trabalhoso buscar informaes oramentrias folheando documentos, mesmo
que eletronicamente, quando o volume de informaes muito
grande. Na prxima Unidade, aprenderemos a buscar informaes por meio de um sistema informatizado que facilita enormemente o trabalho de recuperao e cruzamento dos dados.
Contudo, importante que voc saiba como faz-lo nas duas
modalidades.
47
UNIDADE 2
CLASSIFICAES ORAMENTRIAS
DAS RECEITAS E DESPESAS E SISTEMAS
DE I NFORMAES ORAMENTRIAS

Compreender os conceitos de receitas e despesas pblicas;
Identificar as classificaes das receitas e despesas sob diversos

critrios, reconhecendo o significado oramentrio dos cdigos
utilizados na programao oramentria; e
Utilizar o sistema SIGA Brasil e manipular diretamente a base de

dados oramentrios da Unio, para aplicao emprica dos contedos da disciplina.
50
Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemas de Informaes Oramentrias
RECEITAS PBLICAS
Caro estudante,
Na Unidade anterior, vimos que as Leis Oramentrias
traduzem os planos de ao do governo, tanto de mdio
quanto de curto prazo. Porm, ainda no discutimos como
o oramento faz isso. Como passamos de um plano que tem
objetivos e estratgias para um oramento que precisa
especificar em detalhe os recursos a serem mobilizados e
as aes a serem empreendidas?
Considerando que o oramento pblico escrito em uma
linguagem prpria, formada pelas classificaes de receitas e
despesas, nesta Unidade aprenderemos a reconhecer as
classificaes oramentrias e, com base nelas e no uso de
recursos da Tecnologia da Informao, tomaremos contato
direto com as bases de dados da programao de despesas da
Unio. O sistema de informaes SIGA Brasil nos permitir
aplicar os conceitos a situaes reais e explorar com maior
profundidade e riqueza de detalhes a pea oramentria.
Voc perceber que, longe de ser um assunto rido, o
oramento pblico pode ser um fantstico laboratrio de
polticas pblicas. Vamos iniciar esta Unidade descobrindo
o que so receitas pblicas.
Preparado para mais estas descobertas? Ento, mos obra!
As receitas so os recursos financeiros que o governo tem

sua disposio para pagar as despesas pblicas. Em geral, esses
recursos vm de cinco origens principais. So elas:
Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos,

taxas e contribuies de melhoria), de contribuies
sociais e econmicas e de receitas patrimoniais,
agropecurias, industriais e de servios.
51
Receitas oriundas de operaes de crdito (emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos).
Receitas de transferncias constitucionais.

Receitas de transferncias legais.
Receitas de transferncias voluntrias.
As trs ltimas origens so conhecidas como receitas de
transferncias correntes ou de capital e perfazem uma parcela
importante da receita de Estados e municpios. Cabe destacarmos
ainda que as receitas de transferncias constitucionais
correspondem s parcelas de receitas federais ou estaduais
repassadas aos Estados e municpios por mandamento da
Constituio Federal. A principal transferncia constitucional a
que ocorre pelo chamado Fundo de Participao Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos
Municpios (FPM).
O Fundo de Participao corresponde a uma parcela (21,5%
para Estados e 22,5% para municpios) da arrecadao da Unio
com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). A parcela desse fundo que cabe a cada Estado
ou municpio calculada pelo Tribunal de Contas da Unio, com
base principalmente na populao residente.
Alm do Fundo de Participao, os Estados e municpios
fazem jus a outras transferncias constitucionais federais, como as
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), do
Imposto sobre Operaes Financeiras Ouro (IOF-Ouro) e do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR).
H, por fim, as transferncias constitucionais estaduais, que
destinam parcelas de receitas estaduais aos municpios do Estado.
o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade de
Veculos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operaes
Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios (ICMS) ao municpio no qual ocorreu a operao que gerou
o tributo e do Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos
Industrializados (FPEX).
52
As receitas de transferncias legais so os repasses feitos

aos Estados e municpios por determinao de leis especficas e
que no requerem a celebrao de convnio, por exemplo:
Receitas de royalties* do petrleo, repassadas aos

municpios a ttulo de indenizao, no montante de 1%
sobre o valor do leo, xisto betuminoso e gs extrados
de suas reas, onde se fizer a lavra do petrleo.
*Royalties expresso da
Transferncias realizadas no mbito do Fundo Nacional
uma patente, copyright,
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Fundo

Nacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da
Assistncia Social (FNAS), para a realizao de aes
especficas de educao, sade e assistncia social.
lngua inglesa que significa o pagamento que se

faz quele que possui
marcas registradas ou
qualquer direito de uso
exclusivo que seja resultante de um trabalho intelectual ou criativo.
Fonte: Lacombe (2004).
Por fim, as receitas de transferncias voluntrias so os

repasses que os governos fazem mediante convnio ou contrato de
repasse, para a prestao de determinados servios ou realizao
de obras. Na Unidade 3, discutiremos a execuo de despesas por
convnios e contratos. A Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997,
determina que os rgos e as entidades da Administrao Pblica
Direta e Indireta notifiquem as respectivas Cmaras Municipais da
liberao de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer
ttulo, para os municpios, no prazo de dois dias teis, contado da
data da liberao. Com base no princpio da transparncia, essa
mesma lei determina, ainda, que a prefeitura do municpio
beneficirio da liberao de recursos notifique os partidos polticos,
os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais da
respectiva liberao, no prazo de dois dias teis contados da data
de recebimento dos recursos.
Os governos podem, ainda, obter receitas por meio das
chamadas operaes de crdito, que so emprstimos,
financiamentos e emisso de ttulos pblicos. H normas que
disciplinam como isso pode ser feito, como a L ei de
Responsabilidade Fiscal e as Resolues do Senado Federal.
53
Todos os recursos que chegam aos cofres da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios,
de qualquer natureza e origem, tm de estar
relacionados na Lei Oramentria Anual para
poderem ser utilizados. Contudo, de acordo com o
artigo 3 o, nico, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de
1964, no so consideradas receitas oramentrias
as operaes de crdito por antecipao da receita,
as emisses de papel-moeda e outras entradas
compensatrias no ativo e passivo financeiro.
Observe que, enquanto a despesa fixada na LOA, a receita

apenas estimada, sendo os valores constantes do oramento
referncias para a programao de despesas. Isso ocorre por vrias
razes, a saber: os tributos precisam ser criados em lei especfica; as
operaes de crdito e alienaes de patrimnio precisam de prvia
autorizao legislativa; a arrecadao influenciada por fatores
econmicos imprevisveis etc.
CLASSIFICAO ORAMENTRIA
DAS
RECEITAS
As receitas so identificadas na LOA por meio de cdigos

que refletem duas principais classificaes: classificao por
natureza de receita e classificao por fonte de recursos.
Classificao pela Natureza da Receita

Toda receita oramentria possui um cdigo de identificao
de oito dgitos que define a sua natureza:
Natureza da Receita A B C D. EF. GH
54
Nesse cdigo, cada dgito representa uma caracterstica

especfica daquele item de receita, como explicado a seguir:
A faz referncia a que categoria econmica a receita

pertence: receita corrente ou receita de capital. So
receitas correntes o produto da arrecadao tributria
(de impostos, taxas e contribuies de melhoria), das
contribuies sociais e econmicas e das receitas
patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios,
alm daquelas provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito pblico ou
privado, quando destinadas a atender despesas
classificveis em Despesas Correntes. Receitas
correntes so identificadas pelo dgito 1. J as receitas
de capital so as oriundas da constituio de dvidas
(por meio de operaes de crdito, a exemplo de
emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos,
internas ou externas), da alienao de bens e direitos
(a exemplo da venda de bens mveis e imveis), bem
como os recursos recebidos de outras pessoas de direito
pblico ou privado, quando destinadas a atender
despesas classificveis em Despesas de Capital, e o
supervit do oramento corrente (diferena entre
receitas e despesas correntes). Receitas de capital so
identificadas pelo dgito 2. Contudo, se as receitas forem
intraoramentrias, elas recebem o dgito 7 (receita
corrente intraoramentria) ou 8 (receita de capital
intraoramentria). As receitas intraoramentrias so
aquelas destinadas a custear despesas decorrentes de
operaes entre rgos, fundos e entidades integrantes
dos oramentos fiscal e da seguridade social e sua
identificao visa eliminao de duplas contagens
decorrentes de sua incluso no oramento.
55
B diz qual a origem ou o fato gerador da receita:

tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria,
de transferncias etc.
C refere-se espcie da receita, que o detalhamento

da origem: se for tributria, por exemplo, esse dgito
esclarece se de imposto, de taxa ou de contribuio
de melhoria.
D diz qual a rubrica da receita, que o detalhamento

da espcie: por exemplo, se for receita de impostos,
detalha se imposto sobre o comrcio exterior,
imposto sobre o patrimnio e a renda, imposto sobre
a circulao de mercadorias etc.
EF identifica a alnea da receita, que o detalhamento

da rubrica: por exemplo, se for receita de imposto sobre
o comrcio exterior, esse cdigo esclarece se imposto
sobre a exportao ou sobre a importao etc.
GH d o maior nvel de detalhamento da receita,

especificando aspectos relativos entrada do valor
financeiro.
Vamos a um exemplo concreto. Com base no Quadro 1,
a seguir, que discrimina os cdigos da categoria econmica, origem
e rubrica, descubra a que receita se refere o cdigo 1112.04.10.
56
1. RECEITAS CORRENTES (A)

ORIGEM I (B)
ESPCIE (C)
2. RECEITAS DE CAPITAL (A)

ORIGEM (B)
ESPCIE (C)
1. Tributria
1. Impostos
2. Taxas
3. Contribuies de
Melhoria
1. Operaes de
Crdito
1. Internas
2. Externas
2. Contribuies
1. Sociais
2. Econmicas
2. Alienao de
Bens
1. Bens Mveis
2. Bens Imveis
3. Patrimonial
1. Imobilirias
2. Valores Mobilirios
3. Concesses e
Permisses
9. Outras
3. Amortizao
de Emprstimos
0. Amortizao
de Emprstimos
4. Agropecuria
1. Produo Vegetal
2. Prod. Animal ou
Derivados
9. Outras
4. Transferncias de Capital
2. Intergovernamentais
3. Instituies
Privadas
4. Exterior
5. Pessoas
7. Convnios
8. Combate
Fome
5. Industrial
1. Indstria Extrativa Mineral

2. Indstria de
Transformao
3. Indstria de
Construo
5. Outras Receitas de Capital
2. Integralizao do Capital
Social
6. Servios
0. Servios
3. Resultado do
BACEN
7. Transferncias Correntes
2. Intergovernamentais
3. Instituies Privadas
4. Exterior
4. Remunerao
das Disponibilidades do Tesouro Nacional
5. Pessoas
6. Convnios
7. Combate Fome
9. Outras
9. Outras Receitas Correntes
1. Multas e Juros
de Mora
2. Indenizaes e
Restituies
3. Dvida Ativa
9. Diversas
Quadro 1: Codificao oramentria das receitas

Fonte: Adaptado de <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/
contabilida-de/Manual_Procedimentos_RecPublicas.pdf>
57
Consultando o Quadro 1, vemos que o primeiro dgito (categoria

econmica) se refere a uma receita corrente, o segundo (origem) a
uma receita tributria e o terceiro (espcie) a uma receita de impostos.
At aqui muito fcil, no ? Mas e quanto aos demais dgitos?
Voc deve ter notado que h elevado nmero de receitas possveis,

cada qual com uma codificao. Alm disso, a codificao regularmente
revista e atualizada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Por causa disso,
a forma mais fcil e segura de descobrirmos a que se refere um
determinado cdigo de receita consultando o manual.
Para completar o nosso exemplo (cdigo 1112.04.10), vamos
dar uma olhada no Quadro 2, que traz os cdigos de rubrica, alnea
e subalnea das receitas de impostos, conforme consta da 4a edio
do Manual de Procedimentos
das Receitas Pblicas. Esse
Saiba mais
Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas
quadro nos diz que o quarto
Regularmente, a Secretaria do Tesouro Nacional edita verso
dgito do cdigo (2) se refere
revista e atualizada do Manual de Procedimentos das Receiao Imposto sobre o Patrimnio
tas Pblicas, que padroniza os procedimentos contbeis nos
e a Renda, o quinto dgito (04)
trs nveis de governo, de forma a garantir a consolidao das
se refere a Imposto sobre a
contas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Para
Renda e Proventos de
saber mais sobre a codificao oramentria das receitas,
Qualquer Natureza e o sexto
consulte o manual. Conhea um pouco mais deste
dgito (10) se refere a Pessoas
manual acessando <http://www. tesouro.fazenda.gov.br/
Fsicas. Portanto, o cdigo
legislacao/download/contabilidadeManual_Procedimentos_
1112.04.10 se refere ao
RecPublicas.pdf>. Acesso em: 20 maio 2010.
pagamento de Imposto de
Renda por pessoas fsicas.
Agora, consulte o Quadro 2 e tente descobrir, sozinho, a que
receita corresponde o cdigo 1113.01.02. Depois de responder,
consulte a pgina 122 do Manual de Procedimentos das Receitas
Pblicas (4a edio) e confirme sua resposta. Aproveite para verificar
que outras informaes o manual traz, a exemplo da definio de
cada subalnea da receita.
58
1. Impostos
1. Tributria
(D)
2. Impostos sobre o
Patrimnio e a Renda
1. Impostos sobre o
Comrcio Exterior
RUBRICA
Fonte: Elaborado pela autora
Quadro 2: Codificao oramentria das Receitas Correntes
ESPCIE (C)
ORIGEM(B)
1. Receitas Correntes (A)
00. Valor Total do Imposto sobre a Importao

01. Receita do Principal do Imposto sobre a Importao
02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Imposto sobre a Importao
00. Valor Total do Imposto sobre a Exportao
01. Receita do Principal do Imposto sobre a Exportao
02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Imposto sobre a Exportao
00. Valor Total do ITR
00. Valor Total do IPTU
00. Valor Total do Imposto sobre a Renda
10. Pessoas Fsicas
11. Receita do Programa de Recuperao Fiscal PF
21. Imposto de Renda Pessoa Jurdica
22. Receita do Programa de Recuperao Fiscal PJ
31. Imposto de Renda Retido nas Fontes Trabalho
32. Imposto de Renda Retido nas Fontes Capital
33. Imposto de Renda Retido nas Fontes Remessa Exterior
34. Imposto de Renda Retido nas Fontes Outros Rendimentos
35. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Retido nas
Fontes
02. Imposto sobre a Exportao
01. ITR
02. IPTU
04. Imposto sobre a Renda e
Proventos de
Qualquer Natureza
SUBALNEA (GH)
01.
Imposto
sobre a Importao
ALNEA (EF)
59
60
1. Impostos
1. Tributria
(D)
5. Impostos Extraordinrios
3. Impostos sobre a
Produo e a Circulao
2. Impostos sobre o
Patrimnio e a Renda
RUBRICA
Quadro 2: Codificao oramentria das Receitas Correntes
ESPCIE (C)
ORIGEM(B)
1. Receitas Correntes (A)
00. Valor Total do ICMS

00. Valor Total do IOF
01. Imposto sobre Comercializao do Ouro
02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IOF
09. Imposto sobre as Demais Operaes
10. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IOF
00. Valor Total do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
00. Valor Total dos Impostos Extraordinrios
02. ICMS
03. Imposto sobre Operaes
de Crdito IOF
05. Imposto sobre Servios de

Qualquer Natureza
00. Impostos
Extraordinrios
00. Valor Total do Imposto sobre Transmisso Inter Vivos
08. Imposto de
Tr a n s m i s s o
Inter Vivos
00. Valor Total do IPI

01. Imposto sobre os Produtos Industrializados do Fumo
02. Imposto sobre Produtos Industrializados de Bebidas
03. Imposto sobre Produtos Industrializados de Automveis
04. Imposto sobre Produtos Industrializados de Importao
09. Imposto sobre Produtos Industrializados Outros Produtos
10. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IPI
00. Valor Total do Imposto sobre Transmisso Causa Mortis
07. Imposto de
Tr a n s m i s s o
Causa Mortis
01. Imposto sobre Produtos Industrializados
00. Valor Total do IPVA
SUBALNEA (GH)
05. IPVA
ALNEA (EF)
por meio do estudo do comportamento de cada natureza

da receita que o Poder Executivo estima (e o Poder Legislativo
avalia) a projeo de arrecadao do governo, a qual fundamentar
a programao de despesas na LOA.
Observe que o governo no pode escolher livremente as
despesas nas quais sero aplicadas as receitas arrecadadas. Isso
porque alguns itens de receita esto vinculados, por lei, a
determinados tipos de despesa. Por exemplo, o artigo 212 da
Constituio Federal determina que os Estados, o Distrito Federal e
os municpios destinem no mnimo 25% de sua receita de impostos
na manuteno e no desenvolvimento do ensino. Logo, para montar
a programao de despesas, necessrio criar uma classificao
de receitas que discrimine os recursos livres dos recursos vinculados
e evidencie as destinaes desses ltimos. Isso feito por meio da
chamada classificao por fonte de recursos, conforme discutiremos
na seo a seguir.
Classificao por Fonte de Recursos

Fonte de Recursos (tambm denominada de Destinao de
Recursos) so agrupamentos de naturezas de receita que atendem
a uma determinada destinao legal (ALBUQUERQUE;
MEDEIROS; FEIJ, 2008).
Cada fonte formada por meio de um cdigo de trs dgitos,
que identificam os seguintes atributos:
Fonte A BC
A, conhecido como indicador do Grupo Fonte,

identifica se o recurso originrio do Tesouro ou se
de Outras Fontes, e, ainda, se trata-se de recursos do
exerccio corrente ou de exerccio anterior.
1 Tesouro exerccio corrente.
2 Outras Fontes exerccio corrente.
3 Tesouro exerccio anterior.
61
4 Outras Fontes exerccio anterior.

9 Recursos Condicionados.
BC identificam a destinao da receita, conforme a

legislao vigente. No h padronizao para esses
dgitos, devendo cada ente da federao compor sua
prpria tabela, de acordo com as suas necessidades.
Apenas os recursos sem nenhuma vinculao
(conhecidos como Recursos Ordinrios) que devero
ser identificados pelo cdigo 00 por todos os entes.
Assim, a Fonte 100 se refere a Recursos Ordinrios do
Tesouro, arrecadados no exerccio corrente, no oramento
federal e nos oramentos estaduais e municipais.
Os demais recursos, vinculados a algum tipo de gasto,
recebem cdigos diferenciados. Na Unio, por exemplo, o cdigo
12 se refere aos recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino, conforme voc pode averiguar na pgina
110 do Manual Tcnico do Oramento para 2010. Assim, a Fonte
112 se refere a recursos do Tesouro, arrecadados no exerccio
corrente, que se destinam ao custeio de aes de manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Para conhecer este
material acesse: <https:/
/portalsof.planejamento.
gov.br/bib/MTO_2010_
VF6_de_190510.pdf>.
Tomamos contato com a linguagem oramentria pelo lado

da receita. Agora, passaremos a estudar como se classificam as
despesas. Antes, porm, uma observao para voc: no se intimide
com o volume de informaes que esto sendo fornecidas. No h
necessidade de decorar nada, apenas de compreender os conceitos
oramentrios e saber consultar os manuais, as tabelas e as bases
de dados, quando necessrio.
Aps discutirmos a classificao das despesas, teremos
oportunidade de fazer, nas prximas Unidades deste livro, diversas
consultas base de dados oramentrias para verificar, na prtica,
como essas classificaes so utilizadas. Elas nos abriro as portas
para algumas interessantes experincias de laboratrio e lhe
permitiro ganhar familiaridade com a linguagem oramentria de
forma natural. Portanto, vamos em frente!
62
DESPESAS PBLICAS
Entendemos por despesas todos os gastos com a manuteno
dos rgos e das entidades e a prestao de servios pblicos
(chamadas de despesas correntes) e com a realizao de obras e
compra de equipamentos (chamadas de despesas de capital), alm
da concesso de emprstimos, constituio de empresas e do
pagamento dos servios da dvida, quando houver.
a programao de despesas constantes das leis oramentrias
que define como os recursos sero distribudos entre as despesas a
serem realizadas, cabendo ao Poder Executivo fazer uma proposta
inicial, que os parlamentares devem analisar e modificar, por meio de
emendas, para atender aos interesses da sociedade.
Voc pode estar se perguntando: como se elabora a

programao de despesas?
Para respondermos a essa pergunta, precisamos continuar

nossa jornada pelas classificaes oramentrias. Ento, mos obra!
CLASSIFICAO ORAMENTRIA
DAS
DESPESAS
As leis oramentrias so leis de um tipo especial, porque

trazem, ano a ano, a relao de centenas e, muitas vezes, milhares
de aes, cada uma com sua descrio, sua meta e seu valor.
63
Para planejar as aes, administrar sua execuo e fazer o controle

dos gastos, necessrio dar a cada despesa um cdigo identificador
e classific-la conforme sua finalidade, sua natureza e seu rgo
responsvel. As principais normas em vigor sobre a classificao da
despesa oramentria so a Lei n. 4.320/64, a Portaria n. 42, de 14
de abril de 1999, e a Portaria Interministerial n. 163/01. Observe o
Quadro 3.
Quadro 3: Quadro LOA 2009

Fonte: Adaptado de Brasil (2008c, anexo VII, v. 4)
Note que as despesas so organizadas no oramento segundo

trs classificaes principais: classificao institucional (parte 1 do
Quadro 3), classificao funcional e por programa (parte 2 do Quadro
3) e classificao por natureza da despesa (parte 3 do Quadro 3).
64
Classificao Institucional
Retorne parte 1 do Quadro 3, ela traz a classificao
institucional da despesa, que serve para agrupar as aes
conforme as instituies autorizadas a realiz-las, relacionando os rgos da administrao direta ou indireta responsveis por realiz-las. (ALBUQUERQUE; MEDEIROS;
FEIJ, 2008, p. 291).
Essa parte identifica o rgo e a unidade oramentria (UO)

aos quais a despesa est vinculada, por meio de um cdigo de cinco
dgitos: os dois primeiros referentes ao rgo e trs seguintes
referentes UO.
A parte 1 do Quadro 3 ainda nos diz que as despesas ali
programadas esto a cargo do rgo Ministrio da Cultura, de
cdigo 42 (A), e da UO Fundo Nacional de Cultura, de cdigo
902 (B), resultando na classificao institucional 42.902.
O Ministrio da Cultura tem outras UO, por exemplo:
42101 Ministrio da Cultura;

42201 Fundao Casa de Rui Barbosa;
42202 Fundao Biblioteca Nacional BN;
42203 Fundao Cultural Palmares;
42205 Fundao Nacional de Artes;
42204 Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional; e
42206 Agncia Nacional do Cinema.

Observe que a primeira unidade oramentria listada tem a
mesma denominao do rgo, o que fcil de entendermos: como
as autorizaes de despesas esto consignadas nas unidades
oramentrias (UO) e no no rgo, um ministrio, por exemplo,
que rgo, precisar ser, tambm, unidade oramentria na qual
estaro dispostas as suas dotaes.
65
Classificao Funcional e por Programas

Agora, observe a parte 2 do Quadro 3 ela traz a classificao
funcional e por programas, que serve para identificar a rea de
governo qual a despesa est atrelada. Essa classificao abrange
cinco categorias de programao: funo, subfuno, programa,
ao e subttulo.
A funo (C) o maior nvel de agregao da despesa e
identificada por meio de um cdigo de dois dgitos. Por exemplo:
08 Assistncia Social.
12 Educao.
13 Cultura.
16 Habitao.
17 Saneamento.
18 Gesto Ambiental.
20 Agricultura.
27 Desporto e Lazer.
A subfuno (D) identifica com maior detalhe a rea de
governo na qual a despesa se insere, sendo identificada por cdigo
de trs dgitos. Por exemplo:
126 Tecnologia da Informao.

128 Formao de Recursos Humanos.
241 Assistncia ao Idoso.
302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial.
391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico.
365 Educao Infantil.
512 Saneamento Bsico Urbano.
782 Transporte Rodovirio.
66
Observe que a subfuno no est vinculada funo.

Ou seja, uma despesa pode ser classificada na funo Habitao e
na subfuno Saneamento Bsico Urbano, por exemplo.
As funes e subfunes so definidas, para todos os entes
da Federao, em anexo da Portaria n. 42/99. J os programas,
conforme vimos no PPA, tm por finalidade agregar as aes que,
uma vez executadas, contribuiro para a obteno de resultados e
a consecuo de determinado objetivo.
O programa o elemento central de organizao da

ao governamental, no qual se definem determinados
objetivos a serem atingidos e os correspondentes
indicadores de desempenho.
Os programas que compem o oramento anual so os

mesmos definidos no PPA, o que faz dessa categoria elo fundamental
entre o planejamento de mdio prazo e a elaborao e gesto dos
planos de trabalho de curto prazo. Veja a Figura 4.
Figura 4: Programa como elo entre planejamento, oramento e gesto

Fonte: Adaptada de Brasil (2007)
67
Cada programa possui um cdigo identificador de quatro

dgitos (E) e abarca certo nmero de aes, que, conforme vimos
na parte do PPA, podem ser do tipo projeto, atividade ou operao
especial. Cada ao (F) identificada por cdigo de quatro dgitos.
Como podemos saber se o cdigo da ao se refere a uma

atividade, um projeto ou uma operao especial?
Podemos identific-los pelo primeiro dgito do cdigo da ao:

atividades iniciam com dgito par (2, 4, 6 ou 8), projetos iniciam
com dgito mpar (1, 3, 5 ou 7) e operaes especiais iniciam com o
dgito 0. Contudo podemos encontrar, no PPA, aes cujo cdigo
nicia pelo dgito 9. Trata-se de aes no oramentrias, ou seja,
aes que constam do PPA, mas que no tm dotao na LOA.
Cada ao, por sua vez, seguida pelo subttulo (G), cujo
cdigo de quatro dgitos serve para identificar a localidade da
ao (ou seja, em que Distrito, municpio, Estado ou regio a ao
ser realizada).
Vamos ver como a classificao funcional e por programas
est representada no Quadro 3. A coluna Funcional nos diz que
a despesa se refere funo 13 Cultura (C) e subfuno
391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico (D). J os
itens E , F e G do Quadro 3 sinalizam, respectivamente,
o cdigo do programa (0167 Brasil Patrimnio Cultural), o
cdigo da atividade (2636 Preservao de Bens Culturais de
Natureza Material) e o cdigo do subttulo (0060 Preservao
de Bens Culturais de Natureza Material No Estado da Bahia).
A identificao dos subttulos no obrigatria para

Estados e municpios. Nesse caso, vale o que
dispuser a Constituio Federal ou Lei Orgnica do
ente e sua LDO.
68
Veremos, a seguir, como utilizar o sistema de informaes

para identificar as despesas, seus cdigos e suas descries.
Por ora, vamos prosseguir com o ltimo bloco de classificaes:
por natureza da despesa e outras classificaes complementares.
Classificao segundo a Natureza da Despesa

Para entender melhor como esta classificao, retorne ao
Quadro 3 e observe a parte 3, ela traz a classificao por Natureza
da Despesa, que serve para identificar as aes segundo vrios
critrios necessrios para o controle da gesto dos rgos e das
polticas do governo. Essa classificao compreende quatro critrios
bsicos:
por categoria econmica;

por Grupo de Natureza da Despesa (GND);
por Modalidade de Aplicao (MA); e
por elemento de despesa.
Agora, vamos entender o que vem a ser cada uma dessas
categorias.
Categoria Econmica
Essa classificao visa separar as despesas de consumo e
manuteno dos bens e servios governamentais daquelas que
contribuem para a expanso da capacidade produtiva do Pas.
Compreende dois critrios de classificao: despesas correntes e
despesas de capital.
Despesas correntes: so as despesas de prestao

de servios, conservao e adaptao do patrimnio
constitudo e transferncias para manuteno de outras
entidades. Exemplo: formulao e acompanhamento
da poltica nacional de desenvolvimento urbano.
69
Despesas de capital: so aquelas que contribuem

para a formao ou aquisio de bem de capital
(compra de equipamentos e construo de imveis,
por exemplo) ou de produtos para revenda, alm da
concesso de emprstimos e amortizao da dvida.
Exemplo: construo de ponte urbana sobre o rio Poti,
em Teresina (PI).
Observe que o Quadro 3 no traz qualquer referncia direta
classificao por categoria econmica. Isso ocorre, pois, como
veremos na prxima classificao que discutiremos Grupo de
Natureza da Despesa , j nos informa, indiretamente, se a despesa
corrente ou de capital.
Grupos de Natureza da Despesa (GND)

a classificao que visa agregar as despesas em categorias
que expressam a finalidade do gasto. H seis tipos de GND que
guardam relao com as categoriais econmicas vistas
anteriormente. So elas:
GND 1 Pessoal e encargos sociais: despesas com o pagamento do funcionalismo pblico.
GND 2 Juros e encargos da dvida: despesas com o pagamento de juros, comisses e encargos da dvida pblica
interna e externa.
3-Despesas
Correntes
GND 3 Outras despesas correntes: despesas no classificadas nas demais categorias, voltadas sobretudo para
o funcionamento dos rgos e a prestao de servios
pblicos.
GND 4 Investimentos: despesas com o planejamento e a
execuo de obras, bem como a aquisio de bens imveis, instalaes, equipamentos e material permanente.
GND 5 Inverses financeiras: despesas com aquisio de
imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio
de ttulos ou aumento do capital de empresas; concesso de emprstimos e aquisio de bens para revenda
(estoques reguladores).
GND 6 Amortizao da dvida: despesas com o pagamento ou refinanciamento do principal da dvida pblica e
sua atualizao monetria ou cambial.
Quadro 4: Grupos de natureza da despesa
Fonte: Adaptado de Brasil (2001)
70
4-Despesas
de Capital
No Quadro 3, a coluna GND (I) informa que a dotao

para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado
da Bahia destina-se a despesas de investimento (GND 4).
comum vermos as despesas em GND 3 (Outras Despesas
Correntes) serem referidas nos meios de comunicao como
despesas de custeio da mquina. Observe que isso no correto,
porque o GND 3 compreende um grande nmero de despesas que
no so de manuteno dos rgos de governo. Por exemplo:
compra de vacinas para os postos de sade e de livros didticos
para as escolas pblicas so despesas em GND 3, que nada tm a
ver com o custeio da mquina pblica.
Por essa razo, precisamos ter cuidado ao criticarmos o
aumento dos gastos com custeio: tais gastos podem se referir tanto
ao consumo de cafezinho nos rgos pblicos quanto distribuio
de material didtico para a rede de ensino, certo?
Modalidade de Aplicao (MA)

Essa classificao identifica quem aplicar os recursos
autorizados na LOA: se o prprio rgo detentor da dotao
oramentria ou o rgo/entidade de outra esfera, mediante
transferncia de recursos. Tambm serve para evitar dupla
contagem, no caso de transferncias entre unidades oramentrias
da mesma esfera de governo. So 11 os critrios de classificao
segundo a modalidade de aplicao:
MA 20 Transferncias Unio: despesas realizadas

pelos Estados, municpios e pelo Distrito Federal por
meio de transferncias de recursos Unio.
MA 30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal:

despesas realizadas pela Unio ou por municpios por
meio de transferncias a Estados e ao Distrito Federal.
MA 40 Transferncias a municpios: despesas

realizadas pela Unio, por Estados ou pelo Distrito
Federal por meio de transferncias a municpios.
71
MA 50 Transferncias a Instituies Privadas sem

Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por
meio de transferncias a entidades privadas sem fins
lucrativos que no tenham vnculo com a
Administrao Pblica.
MA 60 Transferncias a Instituies Privadas com

Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio, pelos
meio de transferncias a entidades privadas com fins
lucrativos que no tenham vnculo com a
Administrao Pblica.
MA 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais: despesas realizadas pela Unio, pelos

meio de transferncias a entidades criadas ou
mantidas por mais de um ente da Federao ou pelo
Brasil juntamente com outros pases.
MA 71 Transferncias a Consrcios Pblicos:

despesas realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos municpios por meio de
transferncias a consrcios pblicos criados nos
termos da Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005.
MA 80 Transferncias ao Exterior: despesas

realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos municpios por meio de transferncias
a entidades governamentais pertencentes a outros
pases, a organismos internacionais e a fundos
institudos pelo Brasil juntamente com outros pases.
MA 90 Aplicaes Diretas: despesas realizadas pela

Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
municpios por unidades oramentrias da mesma
esfera de governo.
72
MA 91 Aplicao Direta Decorrente de Operaes

entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social: despesas
relativas a operaes de aquisio de materiais, bens
e servios e a pagamento entre rgos e entidades dos
oramentos fiscal e da seguridade social da mesma
esfera de governo.
MA 99 A Definir: modalidade utilizada pelo Poder

Legislativo em emendas ao projeto de LOA ou a
crditos adicionais, ficando vedada a execuo da
despesa enquanto no houver definio de sua
modalidade pelo Poder Executivo.
Voltando ao Quadro 3, podemos observar a coluna Mod
(K) informa que a dotao para Preservao de Bens Culturais de
Natureza Material no Estado da Bahia ser realizada por meio de
aplicaes diretas da Unio (MA 90).
Elemento de despesa
Essa classificao visa identificar com maior detalhe o objeto
do gasto: remunerao de pessoal, obrigaes tributrias, benefcios
assistenciais, obras e instalaes, auxlios financeiros a estudantes
etc. A identificao do elemento de despesa no explicitada na
LOA, razo pela qual o Quadro 3 no faz referncia a essa
classificao. Porm, os elementos de despesa so definidos e
podem ser conhecidos quando da execuo da despesa.
Discutiremos mais esse aspecto na prxima Unidade.
A Portaria Interministerial n. 163/01 traz a listagem bsica

dos elementos de despesa, que pode, no entanto, ser suplementada
pelos governos estaduais e municipais.
Para conhecer mais
sobre esta portaria,

acesse <http://
www.tesouro.fazenda.gov.br/
legislacao/download/
contabilidade/
portaria_163_01.pdf>.
73
Classificaes Complementares
O oramento da Unio e alguns oramentos estaduais e
municipais contam ainda com trs outros critrios de classificao
de gastos. So eles:
Esfera: essa classificao visa identificar a que tipo

de oramento a despesa se refere. Por exemplo:
Esfera F Oramento Fiscal; Esfera S Oramento
da Seguridade Social; Esfera I Oramento de
Investimento das Empresas Estatais. No Quadro 3,
a coluna Esf (H) informa que a dotao para
Preservao de Bens Culturais de Natureza Material
no Estado da Bahia insere-se no oramento fiscal.
Identificador de uso: essa classificao visa

identificar a parcela das despesas que compem a
contrapartida de emprstimos ou doaes. Na Unio,
existem seis identificadores de uso (IU), a saber:
recursos no destinados a contrapartida;

contrapartida de emprstimos do Banco Internacional
para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD);
contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID);
contrapartida de emprstimos com enfoque setorial amplo;

contrapartida de outros emprstimos; e
contrapartida de doaes.
Observe que no Quadro 3 a coluna IU (L) informa que
a dotao para Preservao de Bens Culturais de
Natureza Material no Estado da Bahia no se destina
contrapartida (IU 0).
Identificador de Resultado Primrio: essa

classificao visa identificar as despesas primrias e
financeiras, para fins de apurao do resultado
primrio do governo. Despesas primrias so todas
74
as despesas oramentrias exceto as despesas

financeiras, que so as despesas com juros e
amortizao da dvida interna e externa, a aquisio
de ttulos de capital integralizado e as despesas com
concesso de emprstimos. O resultado primrio a
diferena entre receitas e despesas primrias. Quando
essa diferena positiva, ocorre um supervit primrio,
que contribui para a reduo do endividamento pblico.
E quando essa diferena negativa, ocorre um dficit
primrio, que contribui para um aumento do
endividamento pblico. Na Unio, h cinco
indicadores de resultado primrio (RP):
0 Despesa financeira;
1 Despesa primria obrigatria;
2 Despesa primria discricionria;
3 Despesa relativa ao Projeto Piloto de Investimentos
(PPI); e
4 Despesa do oramento de investimentos das empresas

estatais que no impactam o resultado primrio.
Note que, utilizando os identificadores de resultado primrio,

podemos tambm verificar o nvel de rigidez do oramento,
calculando a proporo das despesas primrias obrigatrias sobre
o total das despesas primrias. Retomando novamente a anlise
do Quadro 3, perceba que a coluna RP (J) informa que a dotao
para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado
da Bahia uma despesa primria discricionria (RP 2).
Em suma, perceba que, utilizando os cdigos relativos s
classificaes oramentrias, podemos obter um grande volume de
informaes a partir de uma simples linha de cdigos. Por exemplo,
no Quadro 3, considerando a linha de cdigo Esf-F GND-4 RP-2
Mod-90 IU-0, podemos evidenciar a dotao do oramento fiscal,
destinada realizao de despesa primria discricionria do tipo
investimento a ser executada diretamente por rgo da Unio e
sem vnculo com contrapartida.
75
O Quadro 3, traz tambm o cdigo da fonte de recursos que

est financiando a despesa (coluna Fte M). Trata-se da mesma
classificao por fonte que estudamos na seo anterior desta
Unidade classificao das receitas. No exemplo do Quadro 3, a
despesa ser financiada por fonte 100, correspondente a recursos
ordinrios do Tesouro Nacional.
Para um melhor entendimento, analise atentamente a Figura 5,
a seguir, que sintetiza a estrutura bsica das classificaes
oramentrias para a Unio:
Figura 5: Estrutura da Lei Oramentria da Unio

Fonte: Adaptada de <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/
2007/Lei/Anexo/ANL11451-07-V4.pdf>
Tendo entendido a lgica de codificao das receitas e

despesas oramentrias, vamos passar a discutir como consultar
as informaes oramentrias e utiliz-las na anlise da elaborao
e execuo do oramento.
76
SISTEMAS DE INFORMAES
ORAMENTRIAS
A LOA, mesmo de um pequeno municpio, rene elevado
nmero de decises e informaes, que precisam ser organizadas
de modo a se tornarem compreensveis, acessveis e gerenciveis.
Isso se d por meio da adoo de um sistema de informaes
oramentrias, que pode ser simples (fazendo uso de planilhas
eletrnicas) ou sofisticado (fazendo uso de bancos de dados e
ferramentas on-line). A tecnologia adotada para organizar os dados
no importa, desde que torne as contas pblicas transparentes e
gerenciveis.
A partir desta Unidade, nossas discusses sero sempre
referenciadas em exerccios prticos, a serem realizados com a base
de dados do oramento da Unio. A ideia que voc aprenda a
reconhecer e utilizar os conceitos aplicando-os em relatrios
concretos do processo oramentrio. Tais conceitos so muito
semelhantes nas trs esferas de governo, pois a Constituio Federal
e as normas infraconstitucionais impem certa padronizao dos
sistemas oramentrios. Portanto, adquirindo familiaridade com uma
base de dados, voc estar se capacitando para compreender, por
analogia, qualquer outra.
Para lidar com a base de dados do oramento da Unio, vamos

aprender a utilizar o sistema SIGA Brasil. Mas o que voc
entende por esse sistema? J ouviu falar dele?
77
Esse sistema rene, em um mesmo repositrio, informaes

sobre todo o ciclo oramentrio desde a elaborao da proposta
oramentria pelo Poder Executivo e a discusso de emendas pelo
Poder Legislativo, at a execuo da lei aprovada. Antes, porm,
vamos entender o seguinte: cada fase do ciclo oramentrio
realizada por um determinado grupo de rgos e entidades pblicas,
que desenvolve e gerencia a base de dados referente quela fase do
processo. Portanto, o ciclo oramentrio objeto de diversas bases
de dados diferentes, no uma s.
A primeira fase do ciclo a fase da elaborao da proposta
envolve os chamados setoriais do Poder Executivo (os rgos de
cada pasta do governo), mais as propostas dos rgos do Legislativo
e do Judicirio. Essas propostas so consolidadas pelo rgo central
de oramento (no caso federal, a Secretaria de Oramento Federal;
nos Estados e municpios, as Secretarias de Planejamento, Fazenda,
Finanas etc.). Nessa fase, utilizado um sistema de informaes de
elaborao oramentria, a exemplo do Sistema Integrado de Dados
Oramentrios (SIDOR) no governo federal.
Atualmente, o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG) desenvolve outro sistema de informaes
o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP) que
dever integrar, em uma nica plataforma, as bases de planejamento
e oramento do governo federal. Acompanhe o desenvolvimento
da proposta no portal do MPOG.
A segunda fase a apreciao da proposta oramentria
pelo Poder Legislativo e apresentao de emendas parlamentares.
Nessa fase esto envolvidos rgos do Poder Legislativo, inclusive
os conselhos e tribunais de contas, os quais tambm desenvolvem
suas bases de dados sobre as emendas apresentadas e decises
pertinentes a essa fase. No caso do oramento federal, o Congresso
Nacional gerencia essas informaes por meio de um sistema de
informaes chamado Sistema de Elaborao Oramentria do
Congresso Nacional (SELOR).
Por fim, a terceira fase, de execuo da proposta
oramentria, envolve praticamente todos os rgos pblicos, que
arrecadam as receitas e realizam os gastos. Podemos, assim,
78
considerar essa fase como a mais complexa, porque nela que se

produzem milhares de decises e informaes de forma difusa, que
precisam ser administradas de alguma forma. No governo federal,
a administrao da execuo se d por meio do Sistema Integrado
de Administrao Financeira (SIAFI).
Agora, imagine a dificuldade que para o interessado em
oramento pblico ter de conhecer cada uma dessas bases
separadamente, conseguir senhas de acesso a cada uma e aprender
a utiliz-las. Pois bem, o sistema de informaes que iremos
trabalhar o SIGA Brasil que rene em um nico repositrio de
dados o SIDOR, o SELOR, o SIAFI e outras bases que so,
originalmente, sistemas separados. Ao reuni-los na mesma base, o
SIGA Brasil nos permite explorar o processo oramentrio em toda
sua extenso manipulando um nico repositrio de dados e sem a
necessidade de senha ou cadastramento prvio.
Assim, podemos afirmar que a base de dados toda

organizada segundo a classificao oramentria que estudamos
nesta Unidade rgo, unidade oramentria, funo, subfuno,
programa, ao, GND, MA, Esfera etc. Porm, os valores financeiros
que a base de dados mostra refletem alguns conceitos que ainda
no estudamos: valor da proposta, dotao inicial, autorizado,
empenhado, liquidado, restos a pagar etc. Na prxima Unidade,
discutiremos o processo de elaborao e execuo do oramento.
A cada conceito dado, voltaremos ao SIGA Brasil para conferir
como o conceito utilizado na prtica.
Para conhecer este

sistema, v at o
Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem
(AVEA), assista s aulas

no vdeo e pratique os
exerccios. Mais do que

cumprir os requisitos da
disciplina, investir no
aprendizado dessa
ferramenta agora ir
dot-lo de um
instrumento de trabalho
para o seu dia a dia e
capacit-lo a
compreender melhor a
elaborao, a execuo e
o controle do oramento.
Complementando......
Para voc ampliar seu conhecimento sobre a classificao das receitas, leia:
Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de Planejamento,

Oramento e Administrao Financeira com Responsabilidade Fiscal
captulos 8 (Receitas) e 9 (Vinculaes de Receitas e Transferncias
Intergovernamentais) de Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros
e Paulo Henrique Feij.
79
Resumindo
Nesta unidade, vimos que as receitas e despesas pblicas so a matria-prima da qual a programao oramentria feita. As aes governamentais programadas pelo
poder executivo e aprovadas pelo poder legislativo precisam ser escritas em documentos passveis de serem consultados por todos. Isso seria impossvel se fosse feito em linguagem natural. As classificaes oramentrias de receitas
e despesas nos fornecem uma linguagem mais resumida para
traduzir as intenes de arrecadao e os gastos do governo, por meio da utilizao de cdigos. Compreender as classificaes oramentrias condio essencial para compreender o planejamento governamental e participar de seu processo de elaborao, gesto, acompanhamento e avaliao.
A segunda condio para participar desse processo
ter acesso s informaes oramentrias, para tanto utilizar
sistemas de informaes gerenciais fundamental para o
trabalho de planejamento, execuo, avaliao e controle
dos gastos. O governo federal, como os governos estaduais
e muitos governos municipais, utilizam sistemas de informaes como ferramentas de elaborao e execuo oramentria e financeira.
Por fim, vimos que tais sistemas nos possibilitam
fazer consultas, cruzamentos de dados e anlises que dificilmente poderamos fazer sem a ajuda da tecnologia.
Por intermdio de sistemas, como o SIGA Brasil,
80
podemos obter as informaes com mais facilidade,

poupando-nos tempo para investi-lo no que de fato interessa: a anlise das aes de governo e a atuao sobre o
processo oramentrio.
81
Para voc saber se entendeu o que foi exposto nesta
Unidade, resolva as atividades propostas. Caso tenha
dvidas, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos
e verifique os exemplos apresentados. Lembre-se:
voc pode contar com o auxlio de seu tutor sempre
que necessrio.
1. Consulte a LOA de seu municpio e descreva as classificaes utilizadas para identificar as despesas, nos moldes do Quadro 3.
2. Se o governador do Estado A desejar construir o edifcio-sede de
um hospital pblico por meio de convnio com a prefeitura do
municpio B, em que GND e Modalidade de Aplicao a despesa
dever estar classificada?
3. E, se o objetivo for contratar uma equipe mdica para o hospital
do prprio Estado A, qual o GND e Modalidade de Aplicao apropriados?
82
UNIDADE 3
ELABORAO E EXECUO DA
LEI ORAMENTRIA ANUAL

Discutir a preparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo;
Compreender as possibilidades de participao social no oramento pblico;
Analisar a atuao do Poder Legislativo na definio da programao oramentria;
Investigar empiricamente as diferenas entre a proposta encaminhada pelo Poder Executivo e a lei aprovada pelo Poder Legislativo; e
Discutir as etapas de execuo da despesa; e da execuo do oramento.
83
84
ELABORAO DA PROPOSTA
ORAMENTRIA PELO PODER EXECUTIVO
Caro estudante,
Na Unidade anterior, vimos que, por meio da definio das
receitas e despesas, o oramento d concretude ao
planejamento e viabiliza a realizao de obras, a prestao
de servios e a regulao dos assuntos de interesse coletivo.
Nesta Unidade, discutiremos como transcorre o processo
oramentrio, nas fases de elaborao e execuo do
oramento, e discutiremos como se d a definio concreta
das receitas e despesas, quem participa das decises e o
que faz cada um dos atores envolvidos. Exploraremos os
trmites de elaborao da proposta oramentria pelo
Poder Executivo, sua apreciao pelo Poder Legislativo e as
alteraes no oramento por meio de crditos adicionais.
Passaremos, ento, para a fase de execuo do oramento,
analisando as etapas de realizao das despesas e fazendo
diversos exerccios para explorarmos caractersticas da
execuo, relativas regionalizao, s modalidades de
aplicao, natureza da despesa e outras. Por fim,
exploraremos tambm alguns instrumentos disponveis
para fazer o acompanhamento dos pagamentos e as
transferncias de recursos entre rgos e nveis de governo
e veremos que possvel alcanar nveis elevados de
transparncia financeira e oramentria nas administraes
pblicas, com a participao ativa dos gestores pblicos.
Se aps a leitura voc ainda tiver alguma dvida, no hesite
em consultar seu tutor. Vamos l!
85
Para saber mais sobre o

processo de elaborao
da proposta
Para iniciarmos, vamos compreender o processo de

elaborao do oramento. Comearemos recordando que a LOA
est situada no processo mais amplo de planejamento das
realizaes de governo. Ela traduz em aes operacionais de curto
prazo as estratgias e os objetivos de mdio e longo prazo constantes
do PPA e dos planos setoriais. Portanto, a elaborao da proposta
oramentria precisa partir de rgos setoriais do governo, os quais,
cada um em sua rea de atuao, conhece os problemas a serem
enfrentados e as intervenes a serem realizadas. So rgos
setoriais do governo municipal, por exemplo, as Secretarias de
Educao, Sade, Transportes etc., alm da Cmara de Vereadores,
do Conselho de Contas e do Tribunal de Justia.
oramentria pelo Poder

Executivo Federal,
acesse o stio da
Secretaria de Oramento
Federal SOF. Disponvel
em: <http://
www.mp.gov.br/
secretaria.asp?sec=8>.
Devido ao elevado nmero de participantes envolvidos e de

informaes utilizadas, o processo de captao das propostas
setoriais precisa ser coordenado por um rgo central, que tambm
fica responsvel por consolidar as propostas setoriais em um nico
projeto de LOA. No governo federal, esse rgo a Secretaria de
Oramento Federal (SOF). Os procedimentos operacionais
utilizados pelos setoriais e pela SOF na elaborao da proposta
oramentria constam do Manual Tcnico do Oramento (MTO),
editado anualmente.
Veja, na Figura 6, o fluxo de elaborao da proposta
oramentria federal constante do MTO 2009:
86
Legenda: SOF = Secretaria de Oramento Federal; MP = Ministrio do Planejamento; PR = Presidncia da Repblica; e PL = Projeto de Lei.
Figura 6: Fluxo de elaborao da proposta oramentria
Fonte: Brasil (2009a, p. 74)
Note que o rgo central de oramento fixa os limites

financeiros de cada rgo e as diretrizes estratgicas a serem
observadas pelos setoriais. Estes, por sua vez, definem os objetivos
setoriais a serem observados pelas unidades oramentrias, que
so responsveis pela formulao dos programas e das aes.
A proposta setorial encaminhada ao rgo central, que, aps
ajust-la e consolid-la com a dos demais setoriais, elabora o
projeto de lei a ser encaminhado ao Poder Legislativo.
87
Em vrios municpios brasileiros, a proposta oramentria

resulta no apenas das decises dos setoriais, mas contempla
tambm sugestes da sociedade civil organizada, coligidas por meio
dos instrumentos de oramento participativo.
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Podemos definir o oramento participativo como sendo o
processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade civil
tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises de gastos
do governo e de fiscalizar a gesto oramentria.
O Brasil foi um dos primeiros pases a instituir o oramento
participativo (no final dos anos 1970), cujos bons resultados
acabaram nos tornando referncia mundial nessa prtica. Hoje,
inmeros municpios brasileiros fazem o oramento participativo e
melhoram a cada ano as formas de integrar o governo e a sociedade.
No h uma receita nica de como a Administrao Pblica
deve implantar o oramento participativo. Cada municpio desenvolve
a sua maneira de trabalhar. A ttulo de ilustrao, veja como foi a
implantao do oramento participativo em um municpio brasileiro
(COSTA et al., 2005):
O municpio foi inicialmente dividido em sete regies

oramentrias, com base na diviso j existente de
distritos sanitrios feita pela Secretaria de Sade.
Em cada uma dessas regies, feita uma Conferncia

Regional Oramentria, na qual ocorrem reunies
temticas envolvendo os cidados e os tcnicos do
governo. Nessas conferncias, so escolhidos os
delegados que comporo a Conferncia Municipal.
Na Conferncia Municipal, so sistematizadas as

discusses iniciadas nas Conferncias Regionais,
88
definidas as prioridades oramentrias para o exerccio

seguinte e eleito o Conselho do Oramento Participativo.
o Conselho do Oramento Par ticipativo que

encaminha as propostas para o PPA, a LDO e a LOA,
faz o acompanhamento da execuo oramentria e
fiscaliza o cumprimento do plano de governo.
Para que tais canais de participao tenham efetividade,
contudo, necessrio que eles possam decidir sobre as aes a
serem implementadas em cada regio e quanto cada ao deve
receber de recurso. necessria, portanto, uma metodologia para
a distribuio dos recursos para investimentos entre os bairros da
cidade, que leve em conta fatores como a carncia de infraestrutura
e a populao de cada um, por exemplo.
Aps captar as propostas oramentrias dos setoriais e do
oramento participativo e de consolid-las em um nico projeto de
lei, o rgo central de oramento do governo encaminha o projeto
ao chefe do Poder Executivo, para que este o encaminhe ao Poder
Legislativo. O encaminhamento deve ocorrer at 31 de agosto de
cada ano ou conforme dispuser a Constituio Federal ou Lei
Orgnica do municpio. Comea, a partir da, a fase de apreciao
da proposta oramentria pelos parlamentares.
No sistema SIGA Brasil, o indicador que expressa os valores
inicialmente propostos pelo Poder Executivo para cada categoria
de programao denominado PL (em referncia a Projeto de Lei).
89
APRECIAO LEGISLATIVA DA
PROPOSTA ORAMENTRIA
Uma vez recebido o projeto de LOA do Poder Executivo,
o Poder Legislativo passa a analisar e discutir a proposta.
A apreciao do projeto de LOA uma das mais complexas tarefas
do Poder Legislativo, no apenas devido importncia do
oramento para a comunidade, como tambm devido ao elevado
nmero de emendas apresentadas e decises produzidas.
Nenhum projeto de lei

recebe nmero to
elevado de emendas,
fazendo-se necessrio
adotar processo
legislativo especfico
para o projeto de lei
oramentria, com
regras prprias de
tramitao da matria.
O processo legislativo-oramentrio segue, em linhas gerais,

as seguintes etapas:
a escolha do relator-geral e dos relatores setoriais do

projeto de lei;
a realizao de audincias pblicas com os rgos de

governo e a sociedade;
a definio de regras para emendar o projeto de lei;

a apresentao de emendas ao projeto de lei;
a preparao dos relatrios setoriais e dos pareceres
s emendas;
a discusso e a votao dos relatrios setoriais na

comisso de oramento;
a preparao do relatrio final do projeto de lei pelo

relator-geral;
a discusso e a votao do relatrio final na comisso

de oramento;
90
a discusso e a votao do parecer final da comisso

de oramento pelo Plenrio do Poder Legislativo;
o encaminhamento dos autgrafos ao Poder Executivo,

para sano ou veto; e
a publicao da LOA no dirio oficial.

Na maioria das casas legislativas, a proposta oramentria
dividida em reas temticas, ficando cada rea sob a
responsabilidade de um parlamentar indicado para a funo de
relator setorial.
escolhido, tambm, um parlamentar para exercer a funo
de relator-geral, cuja principal atribuio propor ajustes nas
receitas e despesas para garantir a observncia de preceitos
constitucionais e legais, corrigir erros e omisses e consolidar as
decises aprovadas pelos relatrios setoriais.
Um aspecto importante da apreciao oramentria no
Congresso Nacional que a anlise da estimativa de receitas fica a
cargo de um comit especfico, apartado das relatorias responsveis
pela definio dos gastos. o Comit de Receitas que analisa a
estimativa de arrecadao feita pelo Poder Executivo, corroborandoa ou alterando-a. O resultado dessa anlise passado aos relatores
setoriais e ao relator-geral, os quais, ento, ajustam as dotaes
oramentrias disponibilidade de recursos. Observe que a
reestimativa de receita pode ser positiva ou negativa.
Voc sabia que devido crise financeira mundial de 2008 o

Congresso Nacional reduziu a estimativa de receita da
proposta oramentria para 2009 em mais de R$ 10 bilhes,
fazendo o correspondente corte de despesas?
As alteraes da proposta oramentria aprovadas pelo Poder

Legislativo geram novos valores e programaes para o oramento,
os quais recebem o nome de autgrafos. Uma vez gerados os
91
autgrafos pelo Poder Legislativo, esses so encaminhados para

sanso ou veto pelo Poder Executivo. A partir da, os autgrafos
tornam-se a dotao inicial com a qual os rgos iro trabalhar.
Ento, no curso de elaborao da proposta oramentria,
temos o seguinte processo de decises:
importante destacarmos que por meio das emendas que

ocorrem as alteraes na proposta oramentria. Essas emendas
podem ser individuais ou coletivas. As emendas individuais so de
parlamentares, enquanto as coletivas so de comisses e de
bancadas. A quantidade de emendas que cada autor pode
apresentar e o valor mximo das emendas so definidos por norma
interna da comisso de oramento.
O Poder Legislativo tambm pode desenvolver mecanismos
de oramento participativo para coligir propostas de emendas da
sociedade civil organizada. As iniciativas, nesse sentido, ainda so
muito incipientes, mas j h alguns exemplos.
Para acessar relatrios,
notas tcnicas,
legislao e outros
documentos referentes
Voc sabia que na apreciao da proposta oramentria para
tramitao da proposta
2009 a Comisso Mista de Oramento coligiu sugestes de
oramentria no
emendas da sociedade (emendas populares) por meio da
Congresso Nacional, bem

como obter mais
internet e de audincias pblicas e determinou que cada
informaes sobre o
bancada adotasse pelo menos uma emenda popular?
processo legislativo-
oramentrio acesse os
stios do Senado Federal

<http://www.senado.
gov.br> ou da Cmara dos

Deputados <http://
www.camara.gov.br>.
92
92
A prerrogativa parlamentar de alterar tanto as receitas quanto

as despesas da proposta oramentria bastante recente e
inovadora em relao a nossa histria poltica e ao sistema
prevalecente nos demais pases da Amrica Latina, cujos
parlamentos no detm tantos poderes. O bom uso dessas

prerrogativas requer que o Poder Legislativo se prepare tcnica e
politicamente, adquirindo familiaridade com o processo
oramentrio, dando ampla publicidade s discusses e estimulando
a participao da sociedade nas audincias e reunies sobre o
oramento. O gestor pblico tem um importante papel nesse
processo de aprendizado institucional.
93
CRDITOS ADICIONAIS E ALTERAES

DA LEI ORAMENTRIA ANUAL
*Crditos adicionais so
alteraes feitas na LOA,
Como vimos no incio da Unidade 1, a LOA, uma vez

aprovada, deve ser o guia para a atuao dos gestores pblicos.
Nem por isso o oramento deve ser esttico. Ao contrrio, sendo a
realidade dinmica, o planejamento subjacente ao oramento
tambm deve ser malevel, de modo a possibilitar mudanas e
ajustes. Tais alteraes na LOA se do por meio de crditos
adicionais*. Uma vez aprovada, sancionada e publicada a LOA,
sua alterao somente pode ocorrer de duas formas:
durante o exerccio finan-
Por meio de autorizaes dadas pelos parlamentares
ceiro, para promover mu-
ao Poder Executivo, no prprio texto da LOA, para a

realizao de pequenos ajustes na programao.
Por exemplo, o artigo 4 da LOA da Unio para 2009
autoriza o Poder Executivo a abrir crditos
suplementares no valor de at 10% de cada subttulo,
mediante a anulao parcial de outras dotaes.
danas na programao
ou nos valores das dotaes. Fonte: Elaborado
pela autora.
Por meio de crditos adicionais, que so autorizaes de

despesas no computadas na LOA ou com dotao
insuficiente. H trs tipos de crditos adicionais:
Crditos suplementares: visam reforar dotaes oramentrias de despesas j constantes da LOA.
Crditos especiais: visam incluir dotaes oramentrias para despesas ainda no constantes da LOA.
Crditos extraordinrios: visam aportar recursos para

despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes
de guerra ou calamidade pblica.
94
No sistema de informaes oramentrias podemos

distinguir que parte da dotao atual de um subttulo, uma ao ou
um programa veio da autorizao inicial aprovada pelo Poder
Legislativo e que parte da dotao veio de autorizaes de gasto
por meio de crditos adicionais.
Se o planejamento que embasou o oramento tiver sido de
boa qualidade, a necessidade de fazer ajustes por meio de crditos
adicionais mnima o suficiente para acomodar pequenas
contingncias que vo surgindo ao longo do tempo. Porm, se os
crditos adicionais so abertos em montante significativo, somos
levados a concluir que o planejamento que orientou o oramento
sofre de pelo menos uma das seguintes deficincias:
O planejamento no contemplou problemas e fatores

importantes da realidade, que acabaram se impondo
ao longo do exerccio financeiro.
O planejamento foi adequado, porm acabou sendo

politicamente preterido por outras prioridades de gasto.
Logo, em qualquer caso, a aplicao dos recursos pblicos
nessas circunstncias corre o risco de se dar de forma casustica,
fragmentada e inefetiva.
Para abrir crditos adicionais, o Poder Executivo precisa
indicar as fontes de recursos que financiaro esses gastos. Tais
fontes, segundo o artigo 43 da Lei n. 4.320/64, podem ser:
Supervit financeiro do exerccio anterior: so

saldos financeiros, de crditos adicionais e de operaes
de crdito remanescentes do oramento anterior.
Excesso de arrecadao: a diferena entre a

arrecadao prevista e a realizada.
Operaes de crdito: so emprstimos, financiamentos

e emisses de ttulos.
Anulao total ou parcial de dotaes: o

remanejamento de valores constantes da LOA e/ou de
crditos adicionais aprovados.
95
Perceba que o Poder Executivo pode propor a abertura de crditos

suplementares e especiais, ao longo do ano, por meio da apresentao
de projeto de lei ao Poder Legislativo. J os crditos extraordinrios, por
seu carter de urgncia, so abertos por Medida Provisria.
Voc j ouviu falar do uso excessivo de Medidas Provisrias

pelo Poder Executivo Federal?
Esse tem sido um dos principais problemas do planejamento

oramentrio desde a Constituio de 1988. Sob a alegao de
urgncia e relevncia, os sucessivos governos tm aberto crditos
extraordinrios os mais variados, por meio de medidas provisrias,
ganhando a possibilidade de executar aes por eles selecionadas
em detrimento de outras programaes do oramento.
Os crditos adicionais tm vigncia adstrita ao exerccio
financeiro no qual foram abertos. Porm, no caso dos crditos
especiais e extraordinrios abertos nos ltimos quatro meses do
exerccio, a Constituio Federal faculta sua reabertura no exerccio
seguinte, para utilizao nos limites dos seus saldos.
96
PROCESSO DE EXECUO DO
ORAMENTO
Uma vez aprovadas as programaes de trabalho e suas
respectivas dotaes oramentrias, seja na LOA, seja em crditos
adicionais, inicia-se a fase de execuo oramentria, que observa
os seguintes procedimentos.
1o passo: definio do cronograma de desembolso e

programao financeira dos rgos.
2o passo: cumprimento das exigncias de licitao.

3o passo: realizao de empenho, liquidao e pagamento.
Vamos estudar cada passo com maior detalhe a seguir.
CRONOGRAMA
DE
DESEMBOLSO E PROGRAMAO
FINANCEIRA
A LOA define o valor de dotaes a que cada rgo far jus

ao longo do ano para realizar despesas. Contudo, a execuo das
dotaes depende da existncia de recursos financeiros no caixa
do governo. A autorizao oramentria condio necessria,
mas no suficiente para garantir a execuo da despesa. Ou seja:
97
Se houver dotao oramentria, mas no houver

recursos financeiros disponveis, a despesa no poder
ser executada.
Se houver recursos financeiros disponveis, mas no

houver dotao oramentria, a despesa tambm no
poder ser executada.
Logo, a execuo oramentria e a execuo financeira so
indissociveis.
Com o objetivo de adequar o ritmo de execuo das despesas
ao ritmo de ingresso de recursos financeiros no Tesouro, o governo
edita, 30 dias aps a publicao da LOA, o cronograma mensal de
desembolso e a programao financeira dos rgos.
Alm de editar a programao financeira, o Poder Executivo,
ao final de cada bimestre, reavalia a previso de receitas e despesas
para verificar se as metas fiscais previstas na LDO sero cumpridas.
Se houver expectativa de frustrao na arrecadao, a Lei de
Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Executivo edite
decreto bloqueando parte das despesas o chamado
contingenciamento de gastos ou, mais corretamente, limitao de
empenho e movimentao financeira. Nesse caso, cada rgo
dever rever sua programao de gastos conforme os novos limites
constantes do decreto de contingenciamento.
Uma vez definida a programao de desembolsos e os limites
de empenho e movimentao financeira, o Tesouro libera para os
rgos setoriais cotas financeiras correspondentes s cotas
oramentrias aprovadas para cada um.
Observe, ento, que cada rgo ter, nesse ponto, uma
programao de crditos oramentrios e a respectiva programao de
cotas financeiras. A utilizao desse crdito pode ser dada de duas
formas: ou as unidades oramentrias do rgo realizam a despesa
diretamente ou descentralizam o crdito para que outra unidade a realize.
Se a unidade oramentria optar por descentralizar o crdito,
isso pode ser feito de duas formas:
98
Para outra unidade do mesmo rgo: nesse caso,

a descentralizao do crdito oramentrio
denominada proviso e a descentralizao da cota
financeira denominada repasse.
Para unidade de outro rgo: nesse caso, a

descentralizao do crdito oramentrio
denominada destaque e a descentralizao da cota
financeira denominada da sub-repasse.
Para um melhor entendimento, observe a Figura 7, a seguir:
Figura 7: Integrao entre a execuo oramentria e financeira da despesa

Fonte: Adaptada de Giacomoni (2008, p. 316), editada por Inesc (2008)
Note que h uma correspondncia entre as operaes

oramentrias e as financeiras. Ou seja, uma vez que cada unidade
gestora tenha sua cota de gastos autorizada, inicia-se a execuo
das despesas propriamente dita, a comear pela licitao dos bens
ou servios a serem contratados.
99
LICITAO
A Constituio de 1988 determinou que nenhuma obra,
servio, compra ou alienao seja contratada sem que haja processo
prvio de licitao pblica, exceto nas situaes ressalvadas por lei
(CF art. 37, XXI). O objetivo das licitaes garantir igualdade de
condies a todos os concorrentes e, por essa via, assegurar as
melhores condies de preo e qualidade para a Administrao
Pblica. So cinco as modalidades de licitao:
Concorrncia: ocorre entre quaisquer interessados

que, na fase de habilitao preliminar, comprovem
possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos
no edital.
Tomada de preos: a licitao por meio de consulta

a interessados devidamente cadastrados.
Convite: acontece por meio de convite a pelo menos

trs fornecedores
administrativa.
escolhidos
pela
unidade
Concurso: ocorre para escolha de trabalho tcnico,

cientfico ou artstico.
Leilo: a licitao para venda de bens mveis ou imveis.

Alm dessas modalidades, h duas outras formas derivadas
de licitao: o prego eletrnico e o suprimento de fundos. O prego
eletrnico utilizado para aquisio de bens e servios comuns,
cujas caractersticas possam ser objetivamente especificadas no
edital. O suprimento de fundos, por sua vez, o adiantamento
concedido ao servidor para atender despesas eventuais que exijam
pronto pagamento em espcie ou que sejam sigilosas ou, ainda,
que sejam de pequeno vulto.
100
A legislao determina que o edital de licitao defina

claramente os critrios de julgamento das propostas. Tais critrios
podem ser:
menor preo;
melhor tcnica;
tcnica e preo; e
maior lance ou oferta.
Em circunstncias especiais, a licitao pode ser dispensada
ou considerada inexigvel pela Administrao Pblica.
Inexigibilidade de licitao se justifica quando a competio
invivel aquisio de bens e servios exclusivos, contratao de
profissionais com notria especializao, contratao de artistas
consagrados pelo pblico e pela crtica especializada e outras
situaes semelhantes.
J a dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra,
calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da segurana
nacional, contratao de instituies de pesquisa de inquestionvel
reputao tico-profissional e contratao de organizaes sociais
para desempenhar atividades previstas em contrato de gesto.
EMPENHO, LIQUIDAO E PAGAMENTO

Feita a licitao, os rgos passam a executar os trs estgios
clssicos da despesa:
Empenho: a reserva de parte da dotao

oramentria para fazer frente ao pagamento dos
fornecedores contratados. Nenhum rgo pode realizar
despesa sem prvio empenho.
Liquidao: o reconhecimento de que os bens ou

servios adquiridos foram entregues conforme previa
101
o contrato e que, portanto, o contratado credor da

Administrao Pblica e tem direito ao pagamento
correspondente. Para liquidar a despesa, o gestor
pblico deve verificar se o contratante atendeu s
condies do contrato e apurar quem o credor e qual
o montante do pagamento a ser realizado.
Pagamento: a emisso de uma ordem de pagamento
Se voc estiver
interessado em saber
(cheque, ordem bancria ou outro meio de pagamento)

em favor do credor.
Quando, ao final do exerccio, a despesa empenhada, mas

ainda no foi paga, a respectiva dotao inscrita em restos a
pagar (RP), facultando ao gestor continuar realizando a despesa
no exerccio seguinte.
quanto a Administrao
Pblica desembolsou em
determinado item de
despesa, necessrio
Por que determinados itens de despesa tm percentual de execuo
somar o montante pago
maior do que outros? O que isso tem a ver com a qualidade do
(no ano) com o montante
planejamento e da gesto pblica que subjazem ao oramento?
RP pago (nos anos
Voc sabia que o governo deixa de executar bilhes de reais todos
seguintes).
os anos devido falta ou deficincia de projetos?
Para um melhor entendimento, vamos detalhar um pouco

mais os procedimentos de empenho e de pagamento de despesa.
H trs modalidades de empenho:
Empenho ordinrio: o valor exato da despesa

conhecido e o pagamento realizado de uma s vez.
E m p e n h o g l o b a l: o valor exato da despesa

conhecido e o pagamento parcelado.
Empenho por estimativa: o valor exato da despesa

no conhecido previamente. Nesse caso, se o valor
empenhado for insuficiente, pode ser complementado;
se for excedente, o saldo pode ser anulado e o recurso
revertido para o crdito de origem.
102
Formalmente, o gestor pblico empenha despesa emitindo

um documento chamado Nota de Empenho. Antes de ser lanada
no sistema de administrao financeira, a nota de empenho
analisada pelo rgo de contabilidade e autorizada pelo
ordenador de despesa (normalmente, o ordenador a autoridade
mxima do rgo ou o seu delegado).
Quanto ao pagamento, este realizado principalmente por
meio de ordem bancria, emitida diretamente em favor do
fornecedor do bem ou servio prestado. A precisa identificao dos
pagamentos efetuados a fornecedores instrumento fundamental
para a fiscalizao e o controle da gesto oramentria pelos
prprios gestores pblicos e pelas entidades de controle interno,
externo e social, conforme discutiremos adiante.
Qualquer cidado pode acompanhar regularmente os

pagamentos feitos pelo governo federal a rgos e
entidades de qualquer natureza e nveis de governo.
Podem saber quanto foi pago, para quem, para que
finalidade, em que banco e conta corrente, o nmero
do convnio etc.
Como voc pode notar, tais informaes instrumentalizam

no apenas os rgos oficiais de controle interno e externo,
como tambm a sociedade civil a fazer a fiscalizao e o
acompanhamento da execuo oramentria. A construo de
relatrios mais sofisticados de transferncias e pagamentos
efetuados exige domnio mais avanado da ferramenta e da tcnica
oramentria. Por essa razo, o portal SIGA Brasil publica uma
srie de consultas prontas sobre esses pagamentos, que podem
ser acessados e acompanhados diariamente na pgina de Estados
e municpios. Veja o exemplo da Figura 8.
103
Figura 8: Repasses ao governo municipal, exceto transferncias constitucionais e compensaes 2009

Fonte: Brasil (2009b)
A seguir, vamos verificar o que as classificaes

oramentrias que estudamos na Unidade 2 nos dizem sobre o perfil
das despesas executadas.
104
ANALISANDO O PERFIL DAS DESPESAS

Para que o oramento seja um bom instrumento de gesto
pblica, fundamental que o gestor possa utiliz-lo para fins
gerenciais, ou seja, para analisar o que est sendo feito e como
est sendo feito.
J vimos que, por meio de um bom sistema de informaes,
podemos conhecer as dotaes oramentrias autorizadas e suas
variaes por crditos adicionais ao longo do ano, acompanhar o
ritmo de execuo das despesas e verificar sua regionalizao.
Podemos, tambm, tanto nos universos de elaborao quanto de
execuo, verificar o perfil da despesa autorizada e executada.
Podemos fazer isso, simultaneamente, para todas as aes

oramentrias. Voc sabe como?
Para um melhor entendimento, vamos identificar os atributos

das despesas executadas no mbito da ao Apoio Instalao de
Restaurantes Populares do Programa Acesso Alimentao, na LOA
2007. Para isso, realize os passos descritos a seguir:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
Monte a consulta, proposta na Figura 9.
105
Figura 9: Painel de Consulta do SIGA Brasil

Fonte: <www.sigabrasil.gov.br>
Agora com voc: crie um relatrio para cada varivel: Ao

Empenhado, Esfera Empenhado, Fonte Empenhado, GND
Empenhado, Modalidade de Aplicao Empenhado e RP Empenhado.
De posse do relatrio, podemos descrever que a ao
investigada apresenta o seguinte perfil:
Trata-se de uma despesa do Oramento da Seguridade

Social, custeada com recursos da Contribuio Social
sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas.
A ao envolveu despesas de duas naturezas GND: 80%

de investimentos e 20% de outras despesas correntes.
Olhando para a Modalidade de Aplicao, percebemos

que quase toda a despesa foi executada por meio
de transferncia a Estados e Distrito Federal (14,6%)
e a municpios (83,3%). Dos 2% restantes, 1% foi
executada diretamente pelo governo federal e
1% foi executada por instituies privadas sem fins
lucrativos. Dica: podemos identificar esses rgos e
essas entidades por meio do universo de Ordem
Bancria que estudamos anteriormente.
106
Por fim, vemos que todas as despesas no mbito da

ao Apoio Instalao de Restaurantes Populares
so despesas primrias discricionrias, ou seja, no
so despesas obrigatrias sob a tica do Resultado
Primrio (RP).
Voc conseguiu obter, na sua consulta, os mesmos resultados

discutidos anteriormente? Se no tiver conseguido, no deixe
a dvida passar. Contate o seu tutor!
Observe que a discusso que acabamos de fazer no tem

sentido por si prpria. O que significa ter 80% de investimentos e
20% de outras despesas correntes para a instalao de restaurantes
populares? O que significa executar a despesa massivamente por
meio de transferncias a outros entes? O raio x da despesa que
fizemos anteriormente importante como subsdio para uma anlise
mais ampla por parte das pessoas que conhecem os problemas aos
quais a despesa se refere e acompanham de perto as estratgias de
polticas pblicas. Para essas pessoas, a possibilidade de fazerem
um diagnstico to detalhado da despesa com tanta facilidade de
grande valia. S nessas condies o oramento se revela um eficiente
instrumento de gesto pblica.
107
EXECUO DE DESPESAS POR

CONVNIOS E CONTRATOS
Como vimos na Unidade 1, as despesas oramentrias
podem ser executadas diretamente pelos rgos que detm a
dotao oramentria ou por meio de transferncias que esses
rgos fazem a rgos de outros governos ou a entidades privadas
sem fins lucrativos.
A execuo de despesas da Unio ou do Estado por meio de
transferncias legais e voluntrias responde por uma parcela
importante da prestao de bens e servios populao de muitos
municpios.
*Convnio nome genrico dado ao instrumento

de acordo entre entidades do setor pblico (ou
entre entidades do setor
Portanto, importante ao gestor pblico estar familiarizado

com a execuo de despesas no mbito de convnios* e contratos.
A diferena entre convnio e contrato de repasse que, neste ltimo
caso, os mandatrios do repasse so agncias financeiras oficiais
federais (Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil etc.) e
normalmente se referem execuo de obras de infraestrutura.
pblico e do setor privado) para a realizao de

programas de trabalho
ou eventos de interesse
At aqui o contedo ficou claro? Vamos explorar um pouco mais
recproco. Fonte: Elabo-
os atributos dos convnios e nos familiarizar com a base de dados?
rado pela autora.
Considerando que as informaes so fundamentais para o

acompanhamento das transferncias, identifique os atributos das
despesas executadas no mbito do Convnio n. 577817, referente
ao Sistema Integrado de Educao e Valorizao Profissional, do
Programa Sistema nico de Segurana Pblica. Siga os passos:
108
Escolha o universo Convnios.
Monte a consulta descrita na Figura 10.
Figura 10: Painel de consulta do SIGA Brasil

Fonte: <www.sigabrasil.gov.br>
Agora, formate o relatrio para mostrar as variveis por

linha: clique com o boto direito do mouse na borda mais externa
da tabela, escolha o link converter em e selecione o primeiro
modelo de tabela.
Feito isso, acompanhe os atributos identificados no convnio
analisado, a saber:
109
O convnio n. 577817 foi firmado entre a Secretaria

Nacional de Segurana Pblica e a Prefeitura
Municipal de Altamira, com a finalidade de qualificar
os profissionais da guarda municipal.
O convnio se deu no mbito do Programa Nacional

de Segurana Pblica e da ao referente ao Sistema
Integrado de Educao e Valorizao Profissional.
Para tanto, o governo federal se comprometeu a

repassar o valor de R$ 245,7 mil e a prefeitura a
contrapartida de R$ 45,4 mil, perfazendo um valor total
pactuado de R$ 291,4 mil.
O convnio teve incio em 26/12/2006 e estava previsto

para vigorar at 26/12/2008.
Em 27/12/2006, a Unio depositou R$ 245.751,19

na conta corrente 10762-X, agncia 0567,
do banco 001, por meio da ordem bancria no
2006.OB.200331.00001.903047, em favor da prefeitura.
Saiba mais
As informaes que acabamos de obter contribuem para que

o gestor pblico e as instncias de controle interno, externo e social
avaliem com mais propriedade se os recursos
pblicos foram devidamente aplicados.
Portal dos Convnios
No Portal dos Convnios, o governo federal

relaciona os programas com convnios abertos aos
substancial nos procedimentos para
municpios, com o detalhamento de cada
celebrao de convnios entre o
programa e as condies a serem atendidas pelos
governo federal e os demais entes.
governos municipais, por exemplo, a necessidade
Agora, todas as aes de celebrao,
de contrapartida ou no. O governo municipal, por
execuo e prestao de contas dos
sua vez, deve fazer o seu cadastramento prvio no
convnios devero ser feitas pela
portal, a seleo dos programas de seu interesse e
internet, no Portal. Para saber mais,
apresentar proposta ou plano de trabalho a ser
acesse <www.convenios.gov.br>.
conveniado. Uma vez aprovada a proposta pelo
governo federal, o convnio celebrado e as operaes para a sua
execuo passam a ocorrer tambm no portal: os detalhes das
licitaes realizadas e dos contratos firmados, o registro das notas
Recentemente, houve uma reformulao
110
fiscais, recibos e outros documentos contbeis, a movimentao

financeira do convnio e os pagamentos a fornecedores (que
ocorrero sempre por ordens bancrias emitidas diretamente no
portal) e a prestao de contas do convnio.
At este ponto de nossa disciplina voc tomou conhecimento
de diversos conceitos oramentrios importantes para o exerccio
da gesto pblica e explorou, de forma inicial, as bases de dados
oramentrias da Unio. Essa familiaridade com o oramento federal
no apenas lhe d acesso direto a informaes relevantes para as
finanas de Estados e municpios, como tambm o capacita a
apreender mais facilmente a linguagem oramentria dos governos
estaduais e municipais, por analogia.
Temos muito mais a conhecer, certamente, mas agora voc

j tem em mos o que necessita para lidar com o oramento
no seu dia a dia e continuar seus estudos oramentrios de
forma autnoma. As referncias bibliogrficas ao final deste
livro lhe sero de muito auxlio nessa empreitada. E lembrese: em caso de dvida consulte seu tutor, combinado?
Na ltima sesso de nosso mdulo, discutiremos aspectos

referentes avaliao e ao controle da gesto oramentria e
entenderemos melhor o processo evolutivo pelo qual estamos
passando em relao aos modelos de planejamento e gesto do
oramento pblico.
111
Resumindo
Nesta Unidade, estudamos o processo de elaborao
da proposta oramentria. Vimos que envolve os rgos
setoriais do governo e toma como parmetro as diretrizes e
os objetivos de mdio e longo prazo definidos no PPA e nos
planos setoriais. Aps receber as propostas setoriais, o rgo central de planejamento as consolida em um nico projeto de lei, que encaminhado para apreciao do Poder
Legislativo. Alm das propostas oriundas dos rgos
setoriais, o governo de muitos municpios tem contemplado tambm recomendaes de gastos vindos da sociedade
civil, por meio de processos de oramento participativo.
Vimos tambm que uma vez preparada a proposta oramentria pelo Poder Executivo, esta encaminhada ao
Poder Legislativo para apreciao e alteraes por meio de
emendas. Vimos que o projeto de LOA a proposio mais
complexa a tramitar anualmente pelas casas legislativas e
que, por essa razo, possuir um processo legislativo diferenciado. Como em poucos pases do mundo, as casas
legislativas brasileiras tm amplas prerrogativas para alterar o oramento e o tm feito cada vez mais. H, contudo,
um trabalho de preparao e aprendizagem em curso nos
legislativos para bem desempenharem essa tarefa.
Os gestores pblicos tm um papel central no aprimoramento da discusso oramentria, fortalecendo esse que um
dos principais pilares da democracia.
112
Outro aspecto que estudamos que a aprovao da

LOA no a torna um instrumento esttico de gesto. Ela pode
ser alterada ao longo do exerccio por meio de crditos adicionais, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Quando
a abertura de crditos adicionais se torna expressiva, contudo, a qualidade do planejamento e da gesto pblica pode
ser significativamente comprometida.
Por fim, passamos a discutir os principais eventos da
execuo. Vimos que, aps a definio do cronograma de
desembolso e programao financeira para os rgos, a execuo da despesa iniciada pela realizao dos procedimentos licitatrios, passando em seguida para o empenho,
a liquidao e o pagamento dos credores. Muitas vezes a
despesa realizada por meio de transferncias de recursos
a outros entes, mediante a celebrao de convnios e contratos de repasse, que aprendemos a reconhecer e, no caso
da Unio, a acompanhar eletronicamente.
Todos esses conhecimentos adquiridos, contudo,
so meramente instrumentais para a Administrao Pblica
alcanar aquilo que de fato importa: a obteno de resultados efetivos para os problemas subjacentes ao planejamento oramentrio. Isso nos conduz questo final da
disciplina: quo bom o nosso modelo de planejamento e
oramento?
113
As atividades de aprendizagem propostas consistem
em voc aplicar os conceitos estudados nesta Unidade.
Se voc realmente o compreendeu, no ter
dificuldades em responder s questes. Mas se surgir
alguma dvida, no hesite em consultar seu tutor.
1. Analise a proposta oramentria do Poder Executivo para a rea de

meio ambiente em 2009 e verifique como o Congresso Nacional
alterou essas despesas. Siga os passos:
Escolha o universo LOA 2009 Despesa Elaborao.
Monte a seguinte consulta apresentada a seguir.
114
Feito todo o procedimento indicado, responda s questes a seguir:

a) Que rgos tm aes de gesto ambiental?
b) Que programas de gesto ambiental tero aes executadas pelo Ministrio da Integrao Nacional?
c) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental
proposto pelo Poder Executivo?
d) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental
aprovado pelo Poder Legislativo?
e) Que ao teve seu valor reduzido pelo Congresso Nacional em mais de R$ 180 milhes? Que ao teve seu
valor acrescido em mais de R$ 67 milhes?
f) Que aes foram includas no oramento pelo Congresso Nacional?
2. Identifique quais parlamentares, comisses e bancadas apresentaram emendas para aes de meio ambiente em 2008. Para tanto, siga as instrues a seguir:
Escolha o universo LOA 2008 Emendas Apresentadas.
Monte a seguinte consulta.
115
Agora, responda s questes a seguir:

a) Qual o montante para a gesto ambiental proposto por
emendas individuais?
b) Que aes de gesto ambiental foram contempladas com
emendas da Comisso de Meio Ambiente do Senado
Federal?
c) Que partido poltico solicitou o maior valor de emendas para aes de gesto ambiental?
3. Descreva como se alteraram as despesas autorizadas para gesto
ambiental ao longo de 2007. Siga os passos:
Agora a consulta seguinte.
116
Considerando esta consulta, responda s proposies a seguir:

a) Que novas dotaes foram includas no oramento por
crditos especiais?
b) Que aes tiveram dotaes aumentadas por meio
de crditos adicionais?
c) Que aes tiveram dotaes canceladas por meio
de crditos adicionais?
d) Que aes tiveram seus valores alterados em mais de 50%?
4. Identifique as modalidades de licitao utilizadas na realizao
das despesas do programa Livro Aberto, ao longo de 2007.
Para tanto, voc deve proceder da seguinte maneira:
Acesse: <www.sigabrasil.gov.br>.
117
Monte a seguinte consulta:
Depois de executar a consulta, remova a coluna Ao do relatrio, ignore a linha No informado e responda:
a) Quais modalidades de licitao foram utilizadas na
execuo desse programa? Observe que a modalidade
No Aplicvel se refere a despesas as quais no se
aplica licitao, como pagamento de pessoal.
b) Qual a modalidade mais utilizada?
c) Pense um pouco: por que essa modalidade foi adotada?
118
5. Consulte a execuo das despesas do Programa Livro Aberto ao

longo de 2007. Siga os passos:
Monte a seguinte consulta:
119
Agora, responda s questes a seguir:

a) Quanto foi pago pelo programa no exerccio de 2007?
Quanto foi pago em exerccios posteriores?
b) Qual o montante total pago pelo programa? Que porcentagem isso representou do valor autorizado para o
programa em 2007?
c) Que ao teve maior percentual de execuo?
Nesse exerccio, verifique que nem toda dotao consignada para
uma despesa foi efetivamente utilizada. A dotao uma mera
autorizao de gasto. Por isso o oramento autorizativo e no
impositivo.
Tambm verifique que nem toda dotao empenhada foi efetivamente liquidada, pois o empenho pode ser cancelado ao longo
da execuo oramentria.
Por fim, verifique que nem toda a dotao liquidada foi paga durante o exerccio financeiro. Ela pode ser paga no exerccio seguinte, por meio da inscrio da despesa em restos a pagar.
6. Aponte os pagamentos feitos pelo governo federal a favorecidos
sediados no municpio de Aailndia (Maranho), no ms de abril
de 2007. Para tanto, siga as etapas a seguir:
Escolha o universo LOA 2007 Ordem Bancria.
120
Monte a seguinte consulta.
Dada a anlise, resp onda s questes:

a) Qual o montante total de pagamentos feitos pela Unio
a favorecidos do municpio de Aailndia em maio de 2007?
b) Quem recebeu pagamentos para Ateno Ambulatorial e
Hospitalar no SUS? Quais as ordens bancrias que os favoreceram? Receberam o pagamento em que data, banco,
agncia bancria e conta corrente? Qual o valor recebido?
121
UNIDADE 4
O ORAMENTO COMO
PROCESSO EVOLUTIVO

Discutir onde e por que surgiu o oramento pblico;
Compreender o processo de transformaes pelo qual o oramento

pblico vem passando desde sua criao at os dias atuais;
Identificar a qualidade de nosso modelo atual de planejamento e

oramento; e
Analisar os desafios que se colocam hoje ao aperfeioamento da

gesto dos recursos pblicos em nosso Pas.
124
GNESE E EVOLUO DO
ORAMENTO PBLICO
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade desta disciplina. Agora, vamos
verificar que o oramento pblico se manifesta como um
processo evolutivo, cujos modelo vo se transformando
medida que novos problemas se colocam. Discutiremos, ainda,
questes como quo bom o nosso modelo atual? e que
desafios ainda precisam ser perseguidos para termos um
modelo de oramento considerado ideal ou prximo ao ideal?
Por fim, veremos que essas perguntas no tm respostas
acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e
um belssimo caminho para futuros trabalhos de pesquisa.
Vamos l? Bom estudo!
Agora que nos familiarizamos com o oramento pblico, vamos

voltar ao ponto inicial de nosso estudo e indagar novamente: por
que precisamos de um oramento pblico? Na primeira Unidade,
vimos que o oramento importante porque por meio dele que se
materializam as aes governamentais. Mas por que assim? Por
que as aes tm de passar pelo oramento? Qual o benefcio disso?
Para responder a essas questes, considere as duas situaes
seguintes:
Voc est autorizado a falar ao celular no meio de uma

sesso de cinema? No. Apesar de no haver
nenhuma lei proibindo as pessoas de fazerem isso, se
o fizerem, provavelmente levaro uma vaia ou ouviro
reclamaes das pessoas presentes.
125
Voc est autorizado a conduzir seu veculo pela faixa

de pedestres durante a passagem de um transeunte?
No. Voc poder ser multado pela autoridade de
segurana pblica se transgredir a regra, ou receber um
sinal de agradecimento do pedestre, se respeit-la.
Pois bem. A sociedade em que vivemos composta de
pessoas que agem de acordo com determinadas regras de conduta
formais ou informais. Essas regras so denominadas, na literatura
acadmica, de instituies. As instituies so as regras, tidas como
legtimas pelos indivduos, que definem o que os indivduos e as
organizaes podem fazer, bem como os incentivos e as sanes
de cada conduta.
Sendo assim, podemos afirmar que o sistema oramentrio
uma instituio. Ele foi criado para definir as regras de gesto
dos recursos pblicos, de modo a respeitar e atender os interesses
da coletividade.
Voc pode estar se perguntando: como e por que essa

instituio foi criada?
Vamos entender: houve uma poca em que no havia

nenhuma regra definida em relao ao poder de arrecadao de
recursos da sociedade pelos governantes, nem sobre a forma de
aplicao desses recursos. Na baixa Idade Mdia, por exemplo,
sempre que um rei decidia fazer uma grande obra ou se via em
dificuldades financeiras para custear uma guerra, ele estabelecia,
unilateralmente, um tributo e o impunha aos habitantes do reino.
So vrios os exemplos de revoltas motivadas ou agravadas pelos
excessos de tributao dos reis Revoluo Gloriosa, na Inglaterra;
Revoluo Francesa, na Frana; Guerra de Independncia, nos
EUA; Inconfidncia Mineira, no Brasil etc.
Em resposta aos excessos dos governantes, surgiu a ideia de
estabelecer regras para disciplinar os assuntos de interesse coletivo,
entre os quais a criao de impostos e sua aplicao.
126
Esse regramento seria feito pelo colegiado de representantes da

sociedade, que conhecemos hoje como Poder Legislativo, o qual
teria suas prerrogativas sensivelmente fortalecidas com a instituio
formal do oramento pblico. At hoje, a aprovao, o monitoramento,
a fiscalizao e a avaliao do oramento pblico esto entre as
principais funes do Poder Legislativo, sendo esse poder mais forte
medida que efetivamente participe do processo oramentrio.
Na era moderna, o primeiro pas a estabelecer regras
oramentrias foi a Inglaterra, cuja histrica Constituio passou
a incluir o seguinte dispositivo:
Nenhum tributo ou auxilio ser institudo no Reino, seno
pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a
pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua
filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero
razoveis em seu montante (MAGMA CARTA, 1215, art. 12,
traduo da autora).
Considerando que o termo conselho comum, existente na

citao anterior, significa parlamento ou Poder Legislativo
podemos afirmar que o rei s poderia criar e arrecadar um tributo
se tivesse a prvia autorizao do Poder Legislativo. Vemos, assim,
que o oramento pblico surgiu como instrumento de controle dos
poderes dos governantes.
Contudo, perceba, que, nesse momento, ainda no h uma
separao entre as finanas do rei e as finanas do Estado, j que
era o rei quem decidia o que fazer com os tributos arrecadados.
Essa separao ocorreu paulatinamente, medida que o poder
legislativo foi estabelecendo requisitos para o planejamento, a
organizao e a demonstrao das contas pblicas. Alm dos
excessos de arrecadao de tributos, outros problemas foram sendo
colocados no sistema poltico, demandando que o oramento fosse
modificado para solucion-los. Por exemplo, o governante pode
decidir unilateralmente que aumentar o efetivo de soldados mais
importante do que aumentar o efetivo de mdicos? Ao dar resposta
negativa a essa pergunta, o Poder Legislativo estabelece regras
127
para os gastos do governo e, consequentemente, passa a necessitar

de um modelo de oramento pblico que demonstre no apenas o
que est sendo arrecadado, mas tambm como esses recursos esto
sendo gastos.
Esse processo de amadurecimento institucional foi bastante
lento, tendo levado mais de cinco sculos para chegar a um modelo
de oramento plenamente desenvolvido. Apenas em 1822 que o
Poder Executivo da Inglaterra apresentou ao parlamento um
demonstrativo detalhando as receitas e despesas para o exerccio.
A experincia inglesa se
difundiu, somada de
outros pases que
tambm se tornaram
referncia em matria
oramentria, como
Frana e Estados Unidos.
Mas as transformaes do oramento no pararam por a.

A legislao oramentria e as organizaes que tratavam do
oramento pblico foram sofrendo modificaes e sendo ampliados
medida que a sociedade industrial moderna se tornava mais
complexa e as despesas governamentais diversificadas.
Particularmente ao longo do sculo XX, o crescimento das
despesas pblicas foi marcante em praticamente todos os pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos. Enquanto o governo dos EUA,
por exemplo, gastava 6,5% do PIB em 1890, esse percentual
alcanou 35% na dcada de 1990 (GIACOMONI, 2008).
No Brasil, a participao do Estado no PIB saltou de 17% em 1947
para 47,5% em 1980.
Desse modo, podemos afirmar que crescimento das despesas
pblicas significa elevao da carga tributria ou do endividamento
pblico para financiar tais gastos. Ou seja, tanto a carga tributria
quanto a dvida do setor pblico crescem substancialmente ao longo
do tempo, com diversos efeitos sobre a economia e a sociedade.
Veja alguns desses efeitos:
O crescimento da carga tributria significa a retirada

de recursos das mos das pessoas e das organizaes
para as mos do governo, reduzindo a capacidade de
investimentos do setor privado.
Os tributos fazem parte dos custos de produo das

organizaes. Logo, se os tributos se elevam, os preos
das mercadorias tendem a aumentar, alimentando a
inflao e reduzindo o poder de compra das pessoas.
128
Quando o governo eleva os tributos de forma seletiva,

ou seja, fazendo-o incidir sobre determinadas
atividades apenas, ele reduz a lucratividade desses
setores e, consequentemente, incentiva a migrao de
investimentos para outros setores e atividades.
Se, em vez de aumentar impostos, o governo opta por

tomar emprstimos para financiar os seus gastos, ele
aumenta sua capacidade de fazer gastos no presente,
mas reduz a capacidade de gastar no futuro, pois ter
de retirar, de suas receitas futuras, o montante
necessrio para pagar os juros da dvida contrada.
Como o aumento dos tributos, o aumento da dvida

pblica tambm transfere recursos das pessoas e
organizaes para as mos do Estado, reduzindo a
capacidade de investimentos do setor privado.
Alm disso, como o dinheiro emprestado ao governo

operao que, regra geral, rende juros com baixo risco
e esforo, o endividamento pblico desvia recursos de
atividades produtivas que geram emprego, renda, bens
e servios na economia.
Por outro lado, crescimento dos gastos pblicos significa
expanso da infraestrutura (transportes, energia, comunicaes,
saneamento etc.), da prestao de servios governamentais
(educao, sade, segurana pblica e outros) e da concesso de
benefcios pblicos (transferncia de renda, bolsas de estudo,
auxlio-doena etc.), que so demandas feitas pela sociedade.
Veja os mapas da Figura 11 e observe: por meio quase que
exclusivamente de investimentos pblicos, a malha viria municipal
cresceu exponencialmente entre 1940 e 2005, interligando o
territrio nacional e alavancando o desenvolvimento do Pas.
129
1940
2005
Figura 11: Evoluo da Malha Municipal
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/atlasescolar/mapas_pdf/
brasil_evolucao_malha_municipal.pdf>
Logo, no difcil percebermos que um dos principais

dilemas da economia moderna encontrar o equilbrio entre os
benefcios gerados pela atuao do Estado e os custos arcados pela
sociedade para prover as fontes de financiamento desses gastos.
Nesse contexto, faz toda diferena ter um instrumento que deixe
claro sociedade os termos desse dilema. Esse instrumento o
oramento pblico.
Em meio s muitas controvrsias que rodeiam essa questo:

qual o tamanho do Estado de que precisamos?
Sobressai o consenso de que, qualquer que seja o nvel de

gastos realizados pelo Estado, haver sempre demandas no
atendidas, devendo os recursos colocados disposio do Estado
serem utilizados com a mxima eficincia e eficcia.
Em suma, partimos de um modelo de oramento que visava
apenas controlar a capacidade dos governantes de arrecadar tributos
e migramos, paulatinamente, para modelos que vo se tornando
mais complexos para atender a necessidade de evidenciar o
planejamento de aes, as decises de gastos e os resultados
produzidos pelo governo.
130
O oramento pblico no apenas uma formalidade para

a Administrao Pblica viabilizar a realizao de aes
um instrumento que foi se desenvolvendo ao longo
do tempo para apoiar um valor sociopoltico fundamental:
a gesto transparente e democrtica dos recursos
pblicos.
131
EVOLUO DO ORAMENTO
PBLICO NO BRASIL
E no Brasil, como surgiu e evoluiu o oramento?
A primeira lei oramentria brasileira foi editada em 1827,

ainda no perodo monrquico. Contudo, devido a dificuldades de
capacidade administrativa, logstica e de infraestrutura, no chegou
a ser implementada. Somente em 1831 ocorre a primeira
experincia brasileira de oramento. Observe a Figura 12.
Figura 12: Fragmento da primeira lei oramentria brasileira

Fonte: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/arquivo/
Outros/LinhaDoTempo/430-1830/410-Lei_de_15_de_dezembro_de_1830.pdf>
132
A primeira Constituio Republicana do Brasil, promulgada

em 1891 sob regime democrtico, conferia ao parlamento poderes
para elaborar a proposta de oramento e tomar as contas do Poder
Executivo. Nesse mesmo contexto, foi criado o Tribunal de Contas
da Unio, que , at hoje, um dos principais rgos auxiliares do
Poder Legislativo no exerccio do controle externo.
Cerca de quatro dcadas depois, em 1934, foi promulgada
a nova Constituio Federal, que passou a centralizar as funes
de Estado no Poder Executivo, incluindo nestas funes a
responsabilidade de elaborao da proposta oramentria.
Ao Congresso Nacional, foi atribuda a funo de discutir e aprovar
o oramento e julgar as contas do presidente da repblica.
De modo geral, a partir de ento ocorreu certa alternncia

entre as constituies no que concernem as prerrogativas do
Poder Executivo e do Poder Legislativo em iniciar, alterar e
aprovar matria oramentria. Voc entendeu essa relao
de alternncia entre os poderes? Vamos ver juntos?
Mesmo durante a vigncia de Constituies que conferiam

ao Parlamento a iniciativa de elaborar o oramento, como o caso
da Constituio de 1937 e de 1967, o oramento era, na prtica,
elaborado e decretado pelo presidente da repblica. Veja o artigo
67, 1 da Constituio de 1967 sobre as emendas do Congresso
Nacional aos projetos de lei oramentria:
No sero objeto de deliberao emendas de que decorra
aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou
programa, ou as que visem a modificar o seu montante,
natureza e objetivo. (BRASIL, 1967).
Se no podia modificar o montante, a natureza ou o objetivo

das dotaes dos rgos e programas, qual a relevncia de o
Parlamento apresentar emendas ao oramento? Poucos eram os
133
incentivos existentes para que os parlamentares se engajassem em um

processo de aprendizado e de consolidao de entendimentos sobre o
oramento pblico.
Essa cultura poltica, que tambm implicava hipertrofia do
Poder Executivo em matria oramentria, explica porque a atuao
do Poder Legislativo (Congresso Nacional, assembleias estaduais e
cmaras de vereadores) ainda tmida nessa matria, no obstante
a Constituio de 1988 ter-lhes dado amplos poderes para alterar e
fiscalizar o oramento. O desinteresse e a baixa capacidade
institucional e organizacional de lidar com o oramento constituem
uma herana com a qual temos de lidar ainda hoje.
Conhea este decreto-lei

acessando <http://
www.planalto.gov.br/
CCIVIL/Decreto-Lei/19371946/Del2416.htm>.
Voltando a nossa histria, em 17 de julho de 1940 foi

editado o Decreto-Lei n. 2.416, que veiculou o primeiro cdigo
oramentrio brasileiro. Esse decreto-lei trouxe classificaes para
despesas e receitas e regulamentou os procedimentos de autorizao
dos gastos e escriturao das contas.
Um ponto interessante a observamos e que revela termos
estado, naquele momento, sob um modelo de oramento tradicional,
o fato de o processo oramentrio ter sido concebido como um
processo contbil, a ser conduzido primariamente por contabilistas.
Na verdade, a codificao constante do decreto-lei apenas
converteu em norma legal resolues aprovadas pela 2a Conferncia
de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios.
O foco predominante era no controle, particularmente no
cumprimento de tetos oramentrios estabelecidos por rgo e por
tipo de despesa (pessoal, equipamentos etc.). As classificaes eram
estruturadas em objetos de gasto pormenorizados.
O modelo oramentrio sofreu modificaes marginais at a
edio da Lei n. 4.320/64. Essa lei representou um enorme avano
na concepo e organizao do oramento pblico no Brasil, tendo
sido recepcionada pela Constituio de 1988, orientando at hoje
os princpios oramentrios e a execuo da despesa.
A Lei n. 4.320/64 trouxe no apenas a concepo do
oramento por programas, como tambm vrios outros elementos
inovadores, sinalizando para a adoo de um modelo de oramento
de desempenho. O foco predominante era na gerncia das aes,
134
nos custos incorridos e nos resultados a alcanar. Para tanto,

propunha que fossem adotadas mensuraes que possibilitassem a
avaliao de desempenho das atividades, alm da adoo de
demonstrativos mais sintticos, ao nvel do elemento de despesa,
dando mais flexibilidade ao gestor pblico.
Apesar disso, a substituio do Decreto-Lei n. 2.416/40 pela
Lei n. 4.320/64 no teve o condo de alterar o processo decisrio
relativo despesa pblica. Permaneceu um acentuado vis jurdico
e contbil na elaborao e gesto do oramento, que s
recentemente comeamos a alterar. Isso nos mostra que a existncia
de uma lei no suficiente para mudar o comportamento
administrativo calcado mais no controle formal da despesa do que
na aferio dos bens e servios pblicos efetivamente
disponibilizados sociedade (CORE, 2004).
Alm de alterar a legislao, a Administrao Pblica

precisa criar capacidade organizacional, competncias
e tecnologias para promover as mudanas desejadas.
135
O MODELO ATUAL DE
PLANEJAMENTO E ORAMENTO
*Oramento tradicional
conhecido como lei de
meios, estipulava tetos
oramentrios para cada
unidade administrativa
do governo e detalhava
os objetos de gasto (pessoal, equipamentos etc.).
Fonte: Elaborado pela
autora.
Quando o oramento pblico foi criado e comeou a ser

difundido, a preocupao central era, como vimos, com o controle
do montante de receitas arrecadadas e de gastos realizados pelo
governo. Naquele contexto, foi desenvolvido o que hoje chamamos
de oramento tradicional*. O oramento era visto como um
processo contbil, com foco no controle.
J no incio do sculo XX e particularmente aps o advento
da crise econmica de 1930, considerada a pior crise do capitalismo
moderno, as autoridades passaram a reconhecer que o Estado tinha
um papel importante a desempenhar na promoo do
desenvolvimento econmico, devendo adotar polticas fiscais ativas
(gastos pblicos para gerar emprego e renda) e polticas regulatrias
para disciplinar o funcionamento do mercado. Nesse novo cenrio,
o oramento pblico passava a ser instrumento no apenas de
controle dos gastos, mas tambm de execuo da poltica fiscal.
Para desempenhar esse papel, o oramento precisava
detalhar com maior apuro a natureza econmica dos gastos, seus
objetivos e suas metas, assim como suas fontes de financiamento.
Foram desenvolvidas, principalmente no perodo ps-Segunda
Guerra Mundial, diversas alternativas de elaborao oramentria,
das quais emanou uma nova classificao econmica e funcional
das despesas, bem como a estrutura oramentria por programas e
projetos que aproximava oramento e planejamento. Esse novo
modelo, conhecido como o r a m e n t o p o r p r o g r a m a s,
representou um importante passo no aprimoramento da
136
programao de gastos, por permitir a explicitao de custos e produtos

e a discusso da relao custo/benefcio das alternativas de ao.
A partir da dcada de 1970, quando as crises econmicas
passaram a ser manifestadas em situaes de excessivo
endividamento por parte dos governos e dificuldades de elevao
da carga tributria, passa-se a reconhecer que, em vez de aumentar
os gastos, o governo precisa gastar melhor. Ganha destaque a
ideia de que o oramento por programas precisa ser aperfeioado
rumo ao oramento por resultados ou oramento de
desempenho, que coloque em relevo no o que o governo gasta,
mas o que o governo realiza. O oramento por programas, no
obstante explicite os objetivos a serem alcanados pela atuao
governamental, se organiza segundo a lgica de insumos
fornecidos/produtos gerados, sem elementos que permitam auferir
os resultados efetivamente alcanados pelas despesas realizadas.
O novo desafio, portanto, passa a ser o de fazer o oramento
contemplar dimenses importantes do processo de polticas
pblicas, como o planejamento estratgico e a avaliao de
resultados e impactos como apresenta a Figura 13.
Figura 13: Novas dimenses necessrias ao modelo oramentrio

Observe que, no processo de aperfeioamento do modelo

oramentrio, no se trata de substituirmos um valor (controle) por
outro (resultados), mas de desenvolvermos um modelo que
contemple e compatibilize cada um dos valores adquiridos ao longo
da histria: planejamento dos fins, controle de meios e avaliao
dos resultados.
137
DESAFIOS PARA O APERFEIOAMENTO

DO ORAMENTO PBLICO
Para falarmos dos desafios, precisamos indagar: qual o
modelo de oramento pblico que almejamos?
Considerando nosso cenrio atual, podemos definir trs
princpios que norteiam a busca de aprimoramento do processo
oramentrio e das estruturas de gesto das polticas pblicas, a saber:
a eficincia da mquina governamental;

a efetividade das polticas pblicas; e
a qualidade do gasto.
Para tanto, o desafio consiste em se buscarmos um modelo
de planejamento, governana e gesto voltados para resultados,
visando transcender o mero controle de insumos.
Atualmente, um dos principais problemas do processo
oramentrio, no que respeita sua contribuio para o
desenvolvimento humano e social no Brasil, reside no descasamento
entre o processo de elaborao e a execuo do oramento, de um
lado, e o processo de elaborao e a execuo das polticas pblicas,
de outro. Veja, a seguir, o exemplo desse descasamento.
Para saber mais sobre
esta declarao, acesse:

<http://www.unric.org/
html/portuguese/uninfo/
DecdMil.pdf>.
138
Em setembro de 2000, por ocasio da Cpula do Milnio,

191 pases assinaram a Declarao do Milnio. Com base nessa
declarao, a Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborou a
estratgia de desenvolvimento humano consolidada nos oito
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
Objetivo 1: erradicar a pobreza extrema e a fome.

Objetivo 2: alcanar o ensino primrio universal.
Objetivo 3: promover a igualdade entre os sexos e a
autonomia da mulher.
Objetivo 4: reduzir a mortalidade infantil.

Objetivo 5: melhorar a sade materna.
Objetivo 6: combater a aids e outras enfermidades.
Objetivo 7: garantir a sustentabilidade do meio ambiente.
Objetivo 8: fomentar uma associao mundial para o

desenvolvimento.
Como signatrio da Declarao do Milnio, o governo
brasileiro instituiu grupos de trabalho com cerca de 200 especialistas
de 17 ministrios e de 14 agncias do Sistema Naes Unidas, para
tratar dos diversos temas da declarao. Deliberou-se, por exemplo,
que o governo brasileiro iria perseguir as seguintes metas:
Reduzir a 25%, entre 1990 e 2015, a proporo da

populao com renda inferior a 1 US$ per capita por dia.
Erradicar a fome at 2015.

Garantir que, at 2015, todas as crianas do Pas
concluam o Ensino Fundamental.
Promover, na Rede do Sistema nico de Sade,

cobertura universal por aes de sade sexual e
reprodutiva at 2015.
At 2015, ter detido o crescimento da mortalidade por

cncer de mama e de colo de tero, invertendo a
tendncia atual.
At 2015, ter reduzido a incidncia da malria e da

tuberculose.
At 2010, ter eliminado a hansenase.
139
Para acessar os
Relatrios Nacionais de
Acompanhamento dos
Objetivos de
Desenvolvimento do
Milnio, acesse o link

Assessoria Direta ao
Governo Objetivos do
Milnio, no stio:
<www.ipea.gov.br>.
O governo federal publicou trs Relatrios Nacionais de

Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio,
em 2004, 2005 e 2007. Ocorre que a estrutura atual do PPA no
permite identificar, nem quantificar, os gastos do governo federal
alocados para a consecuo desses objetivos. No constou dos
relatrios nacionais qualquer referncia aos recursos investidos pelo
governo federal para atingir as metas por ele mesmo institudas. Assim,
um desafio que se apresenta para o Pas refletir nos planos de governo
o esforo oramentrio para alcanar os Objetivos do Milnio.
Com base nessa explanao, podemos observar que a
manifestao mais clara do descasamento entre oramento e
polticas pblicas o fato de que, na maior parte dos rgos
pblicos, esses dois processos so tratados por unidades
administrativas separadas, havendo uma unidade de planejamento,
uma unidade de oramento e unidades que tratam da execuo
finalstica das polticas com pouca integrao entre eles.
Desafio da integrao: integrar planejamento,

oramento e execuo das aes governamentais.
Quando o foco da ao governamental a resoluo de um

problema e a produo de impactos sobre determinada situao,
necessrio que o governo adote estratgias que, via de regra, abarcam
aes que esto sob a alada de rgos distintos. Por exemplo, a
melhoria do desempenho escolar de estudantes carentes requer aes
no apenas de educao e cultura, mas tambm de sade e assistncia
social. A dificuldade da Administrao Pblica de promover trabalho
cooperativo eficiente entre diferentes rgos e unidades administrativas
o que conhecemos hoje como problema da transversalidade.
Desafio da transversalidade: garantir trabalho

cooperativo eficiente entre diferentes unidades
administrativas.
140
Outra questo reside na superposio de responsabilidades e

aes entre os trs nveis de governo, em alguns casos, e na falta de
definio sobre os responsveis pelo tratamento de determinados
problemas, em outros casos. Mesmo quando as responsabilidades esto
definidas, seria desejvel o estabelecimento de sinergias entre esferas
de governo, de modo a maximizar a troca de conhecimentos, tecnologias
e outros recursos. Um dos mecanismos recentemente adotados para
tratar essa questo a celebrao de consrcios pblicos. Os consrcios
pblicos, regulamentados pela Lei n 11.107/05, so parcerias formadas
por dois ou mais entes da federao para a realizao de objetivos
de interesse comum, em qualquer rea (tratamento de lixo,
saneamento bsico, sade, abastecimento, projetos urbanos etc.).
J h inmeros consrcios em funcionamento, principalmente entre
municpios, cujo andamento e resultados precisam ser
acompanhados e estudados.
Desafio da cooperao: integrar esforos de alocao

de recursos nos trs nveis de governo: Unio, Estados
e municpios.
As inovaes tecnolgicas, organizacionais e normativas,

contudo, pouco fazem por si mesmas. No adianta o governo inovar
se as pessoas que vo operar essas inovaes no estiverem
preparadas para isso. Ao contrrio, quando as pessoas esto
motivadas e capacitadas a atender aos desafios, os resultados so
surpreendentes mesmo sem alteraes estruturais importantes. Para
tanto, necessrio Administrao Pblica empreender aes para
profissionalizar e capacitar continuamente a fora de trabalho,
promover a criao e o gerenciamento de carreiras pensadas em
perspectiva estratgica, introduzir e difundir a lgica de gesto
por competncias para melhor alocao e uso dos talentos e
implementar sistemticas de incentivo e responsabilizao.
141
Desafio da gesto: investir em pessoas e capacidade

de gesto.
Chegamos ao final de nossa discusso, importante que voc

atente para dois aspectos fundamentais. O primeiro que as
instituies e as organizaes oramentrias que vigoram hoje
como a legislao de finanas pblicas, os sistemas de informaes,
as prticas de planejamento, as comisses de oramento do
legislativo, os instrumentos de avaliao e controle, entre outros
so inovaes muito recentes no contexto institucional brasileiro,
a maior parte destas datam da dcada de 1960 ou posterior. Isso
quer dizer que os governos ainda tm muito a fazer no que diz
respeito compreenso e ao aperfeioamento dessas instituies
e organizaes, sobretudo no nvel dos municpios.
O segundo aspecto que os gestores pblicos tm um papel
ativo fundamental a desempenhar no processo de aperfeioamento
de nosso modelo oramentrio, particularmente no tocante
ampliao da transparncia e pesquisa e desenvolvimento de
novas prticas de planejamento, gesto e avaliao oramentria.
Complementando......
Para ampliar seus conhecimentos, acesse os stios indicados a seguir:
Glossrio
do Por tal da Fazenda, disponvel em: <http://
w w w 9 . s e n a d o. g o v. b r / p o r t a l / p a g e / p o r t a l / o rc a m e n t o _ s e n a d o /
_Glossario?letra=R>.
Glossrio
do Por tal do Senado, disponvel em: <http://
www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp>.
142
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico uma
instituio que surgiu na Inglaterra, h muitos sculos, com
o objetivo de controlar o poder fiscal do rei, e evoluiu lentamente medida que novos problemas iam surgindo, principalmente o aumento da demanda por gastos pblicos e a
necessidade de melhorar a qualidade e a efetividade das
aes governamentais. Vimos que esse mesmo processo foi
desenhado no Brasil, mais tardiamente e condicionado por
fatores prprios a nossa realidade histrica, como a
hipertrofia do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo e a
nfase no controle legalstico.
O processo evolutivo do oramento nos coloca, hoje,
o desafio de contemplarmos diversos valores amadurecidos ao longo de nossa histria, como a qualidade do planejamento, a eficcia do controle e a efetividade dos resultados obtidos. Como realizar a integrao entre planejamento, oramento e gesto das aes? Como fomentar o trabalho cooperativo entre os rgos pblicos? Como promover a
integrao de esforos entre a Unio, os Estados e os municpios? Como melhorar a capacidade de gesto da Administrao Pblica? Essas so questes que afetam diretamente
a qualidade do processo oramentrio e os resultados que
este produz. Configuram, tambm, um fantstico caminho
convidando a futuros trabalhos de pesquisa.
143
Chegamos ao final desta Unidade. Agora vamos verificar
como est o seu entendimento sobre os temas abordados,
para tanto voc deve realizar as atividades a seguir. Caso
precise de auxlio, no hesite em entrar em contato com o
seu tutor atravs do Ambiente V irtual de EnsinoAprendizagem.
1. Observando a tabela a seguir, voc percebe que a participao do

governo nas contas nacionais aumentou ou diminuiu ao longo do
tempo? Por qu?
144
2. Em 2000, o governo federal adotou nova metodologia de elaborao e gesto do PPA. Pesquise que inovaes foram introduzidas e
elabore um breve ensaio sobre a relao entre essas inovaes e o
objetivo de instituir uma gesto oramentria por resultados.
3. Escolha um dos desafios discutidos nesta Unidade e mostre como
ele aplicado ao processo oramentrio. A superao desse desafio favoreceria a qualidade do gasto pblico em qu?
145
CONSIDERAES FINAIS
Caro estudante, chegamos ao final dessa disciplina.
Como voc pode observar, abordamos uma das tarefas mais
importantes de um gerenciamento operacional alinhado s
orientaes polticas de governo, que cuidar do financiamento do
plano estratgico de aes, considerando um conjunto de
instrumentos definidos em arcabouo legal normativo integrado.
Um dos instrumentos um plano operacional, derivado do plano
estratgico, com abrangncia para o mandato do gestor do executivo.
O controle desse plano no deve somente retroalimentar o plano
estratgico, mas tambm embasar a definio dos recursos
oramentrios necessrios ao mbito pblico.
Vimos ainda que o oramento pblico, sua elaborao,
aprovao e gesto exigem conhecimentos bastante aprofundados
do ciclo oramentrio e tambm a implementao de um sistema
de informaes que o integre s etapas financeira e contbil do
ciclo de gesto das receitas e despesas. Por estar sustentado em
arcabouo legal formado pelas leis oramentrias, esse instrumento
est sujeito gesto compartilhada de poderes distintos Legislativo
e Executivo o que faz do oramento um instrumento de sinalizao
concreta da capacidade governativa dos rgos pblicos.
Por fim, vimos que o embate poltico mencionado
anteriormente deve ser acompanhado, se necessrio, por reviso
das polticas pblicas vigentes e ampla disseminao de informaes
aos demais atores, em particular, sociedade, para que o controle
a ser exercido por ela esteja sustentado em definies atualizadas
das prioridades do governo.
146
Consideraes Finais
Mas no finalize seus estudos por aqui. Continue pesquisando

para construir o seu conhecimento. Foi um prazer enorme trabalhar
com voc ao longo desta disciplina!
Sucesso,
Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos.
147
Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Marcio; FEIJ, Paulo
Henrique. Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de
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______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
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decreton%C2%BA6601.htm>. Acesso em: 20 maio 2010.
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codificao das normas financeiras para os Estados e Municpios.
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20 maio 2010.
148
Referncias Bibliogrficas
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providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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BRASIL. Lei n. 11.897, de 30 de dezembro de 2008c. Estima a receita e
fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2009. Disponvel
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maio 2010.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Oramento Federal. Manual tcnico de Oramento MTO. Verso 2010.
Braslia: MP, 2009a. Disponvel em: <https://
www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2010_VF6_5.pdf>.
Acesso em: 20 maio 2010.
149
______. Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. Dispe

sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da
Unio, estados, Distrito Federal e municpios, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/
contabilidade/portarias325e519.PDF>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Portaria Interministerial n. 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a
discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1 do
art. 2 e 2 do art. 8, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964,
estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto,
atividade, operaes especiais, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/
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150
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Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/
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BRITISH LIBRARY. Magna Carta (1215). Trad. Rita de Cssia Leal
Fonseca dos Santos. Disponvel em: <http://www.bl.uk/treasures/
magnacarta/shockwave/magna_carta_broadband.htm>. Acesso em: 20
maio 2010.
151
M INICURRCULO
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
Doutora em Polticas Pblicas e Gesto para
o Desenvolvimento pela Universidade de
Manchester (2005) e mestre em Economia pela
Universidade de Braslia (1996). Atualmente Consultora de Oramentos, Fiscalizao e Controle do
Senado Federal, professora da Escola Nacional de
Administrao Pblica ENAP e da Fundao Getlio Vargas FGV e exerce o cargo de Secretria Adjunta de Planejamento do Estado do Maranho. Tem experincia na rea de economia,
planejamento, Administrao Pblica e governana eletrnica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e gesto de
polticas pblicas, transparncia e controle social dos gastos pblicos,
solues de Tecnologia da Informao para o setor pblico e avaliao
de impacto de polticas sociais.
152

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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

PLANO PLURIANUAL E ORAMENTO PBLICO

Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

Santos, Rita de Cssia

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS

Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemas

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Despesas Pblicas ........................................................................................ 63

Unidade 3 Elaborao e Execuo da Lei Oramentria Anual

Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

Consideraes Finais .............................................................................. 146

Especializao em Gesto Pblica

a instabilidade poltica e econmica;

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

gesto pblica. Cabe a ns aprender a torn-lo cada vez mais

Especializao em Gesto Pblica

manipulao direta, pela internet, da base de dados do oramento

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

foi se transformando ao longo do tempo? O nosso modelo atual

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Discutir a relao entre polticas pblicas e oramento;

Evidenciar o desenho do sistema brasileiro de planejamento e

Analisar a funo, o contedo e a composio do Plano Plurianual

Descrever o papel da Lei Oramentria Anual e seus princpios

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Vamos iniciar nosso estudo recordando que gesto pblica

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

estar da comunidade, zelando pela manuteno dos bens e servios

Mas o que o oramento pblico tem a ver com isso?

Veremos, nesta Unidade, que o oramento pblico um dos

As demandas da comunidade por bens e servios

As leis que regulamentam as atividades econmicas,

Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

pblico nem conflitar com o interesse pblico. Por

O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu

Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para um

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

O QUE ORAMENTO PBLICO?

Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao

Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos

de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas

por outro lado, a definio de quem participar da

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

a adoo de sistema de planejamento constitudo por

a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo; e