Manin Distincao

Bernard Manin
O princpio da distino
Os fundadores do governo representativo no se preocuparam com o

fato de que as eleies pudessem resultar em uma distribuio desigual
de posies de poder; sua ateno concentrou-se no igual direito ao consentimento que esse mtodo tornava possvel.1 Uma outra caracterstica
desigualitria do governo representativo, entretanto, foi deliberadamente
introduzida aps extensa discusso, a saber, a de que os representantes sejam socialmente superiores a seus eleitores. Acreditava-se firmemente que
os representantes eleitos devessem situar-se em posio mais elevada que
a dos eleitores quanto riqueza, talento e virtude. A frao da populao
constitutiva do eleitorado variou de pas para pas na poca do estabelecimento do governo representativo. Na Inglaterra, por exemplo, apenas os
estratos mais elevados da sociedade podiam votar, ao passo que nos Estados
Unidos e na Frana revolucionria o direito de voto se estendeu a elementos
mais populares. Mas, qualquer que fosse o limiar, tomaram-se medidas para
que os representantes estivessem bem acima deles. O que contava no era
somente o status social dos representantes definido em termos absolutos,
mas tambm (e possivelmente mais importante) sua posio relativa com
respeito de seus eleitores. O governo representativo foi institudo com plena
conscincia de que os representantes eleitos podiam e deviam ser cidados
Do original The principle of distinction, publicado como o terceiro captulo do livro The principles of
representative government. Direitos autorais concedidos pela Cambridge University Press. Traduzido
por Andr Villalobos.
Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 4. Braslia, julho-dezembro de 2010, pp. 187-226.
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eminentes, socialmente diferentes dos que os elegiam. Podemos chamar a

isso o princpio da distino.
A natureza no-democrtica do governo representativo em seus primeiros
tempos usualmente vista como repousando no carter restrito do direito
ao voto. Na Inglaterra do ps-guerra civil, o direito ao voto estava de fato
reservado a uma pequena frao da populao. A Assembleia Constituinte francesa tambm estabeleceu uma distino entre cidados ativos e
passivos, sendo os primeiros os nicos a ter direito ao voto. Nos Estados
Unidos, a Constituio deixou essas decises aos Estados: estipulou que as
qualificaes para votar nas eleies federais devessem ser as mesmas que se
aplicassem em cada Estado para as eleies Assembleia Legislativa [Lower
House]. Como, em 1787, a maioria dos Estados estabeleceu a qualificao
dos eleitores em termos de propriedade ou de capacidade de pagamento de
impostos, a deciso da Conveno da Filadlfia acarretou, na prtica, certa
restrio ao direito de voto para as eleies federais.2
As limitaes ao direito de voto nos primeiros tempos do governo representativo so bem conhecidas, e a ateno dos historiadores se concentrou
normalmente no gradual desaparecimento dessas restries durante os sculos XIX e XX. Independentemente dessas restries, entretanto, o que se
observou e estudou menos foi a existncia, tambm, de diversas provises,
arranjos e circunstncias que asseguravam que os eleitos seriam de posio
social mais elevada que a dos eleitores. Isso se realizou por diferentes meios
na Inglaterra, na Frana e nos Estados Unidos. De uma maneira geral, podese dizer que, na Inglaterra, a posio social superior foi garantida por uma
mescla de provises legais, normas culturais e fatores prticos, ao passo que,
na Frana, foi assegurada por provises puramente legais. O caso dos Estados
Unidos mais complicado, mas tambm, como veremos, mais revelador.
Inglaterra
Constitui um lugar comum dizer que, na Gr-Bretanha dos sculos
XVII e XVIII, a participao na Cmara dos Comuns estava reservada para
um pequeno crculo social. Desde o incio do sculo XX, tantos estudos
documentaram esse fato que desnecessrio sublinh-lo novamente.3 Em
certa medida, a primeira revoluo abriu o jogo poltico, no sentido de que
Ver Pole (1966, p. 365).
Para uma viso geral desse campo, com referncias bibliogrficas, ver Cannon (1973).
2
3
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ocorreram eleies contestadas mais frequentemente durante o perodo revolucionrio do que antes. Um estudo recente mostrou que, antes da guerra
civil, a seleo parlamentar era parte de um padro global e integrado de
autoridade. A reconduo de um parlamentar era uma maneira de honrar o
lder natural da comunidade local. As eleies eram raramente disputadas.
Que algum competisse pela honra de ocupar uma cadeira no parlamento
era visto como uma afronta a seu detentor, ou famlia deste. Temiam-se,
pois, as disputas eleitorais, e se as evitavam o quanto possvel. As eleies
eram usualmente por unanimidade, e os votos raramente contados.4 A guerra
civil aprofundou as divises religiosas e polticas entre as elites, tornando
assim as disputas mais frequentes. As eleies assumiram, ento, a forma
de uma escolha, mas uma escolha entre elites divididas e em competio.
Mesmo durante o perodo revolucionrio, o componente social de seleo,
embora em recuo, nunca desapareceu (KISHLANSKY, 1986, p. 122-123).
Alm disso, aps os anos de tumulto, o final do sculo XVII testemunhou
inclusive uma consolidao da pequena nobreza e da aristocracia. Enquanto se expandiam os grupos sociais constitutivos do eleitorado, escreve
Mark Kishlansky, contrairam-se os grupos sociais que incluam os eleitos
(KISHLANSKY, 1986, p. 229). Isso foi ainda mais verdadeiro aps a metade
do sculo XVIII, quando decresceu significativamente o nmero de eleies
disputadas (CANNON, 1973, p. 33-40).
Dois fatores fundamentais so os responsveis por essa natureza aristocrtica ou oligrquica da representao na Inglaterra. Em primeiro lugar, havia
um clima cultural em que a posio social e o prestgio eram excepcionalmente influentes. O respeito pela hierarquia social era algo que impregnava
profundamente o pensamento da populao: os eleitores tendiam a tomar
como exemplo as figuras locais mais proeminentes e consideravam natural
que somente tais figuras pudessem ser eleitas para a Cmara dos Comuns.
Posteriormente, essa caracterstica distintiva da cultura poltica britnica veio
a ser denominada deferncia. O termo foi cunhado por Walter Bagehot no
final do sculo XIX, mas o fenmeno por ele referido havia sido por muito
tempo tpico da vida social e poltica inglesa.5 O segundo fator foi o custo
exorbitante das campanhas eleitorais, que aumentou constantemente aps
a guerra civil e durante o sculo XVIII. Os prprios parlamentares, em sua
4
Ver Kishlansky (1986, esp. cap.1-4).
5 Sobre o papel da deferncia nas eleies do sculo XIX, ver Moore (1976).
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correspondncia privada e nos debates no Parlamento, queixavam-se de que

as eleies eram demasiadamente dispendiosas. Os estudos histricos confirmam, sem qualquer dvida, que a realizao de uma campanha eleitoral
era uma atividade restrita aos homens ricos. Esse fato devia-se, em grande
medida, s peculiaridades das eleies inglesas. Eram poucos os locais de
votao, o que muitas vezes exigia que os eleitores viajassem longas distncias
para votar. E era costumeiro que cada candidato transportasse seus eleitores
e os entretivesse durante a viagem e a estada nos locais de votao. Assim,
a combinao da deferncia e dos gastos eleitorais restringia espontaneamente o acesso Cmara dos Comuns, apesar da ausncia de disposies
legais explcitas para esse efeito.
Em 1710, um outro fator veio a entrar em cena. Nessa ocasio, foi estabelecida a exigncia de uma qualificao formal em termos de propriedade
para os membros do Parlamento, isto , uma exigncia de propriedade
diferente e mais elevada que a exigida dos eleitores. Foi decretado (9 Anne,
c. 5) que os nobres do condado [knights of the shire] devessem possuir
propriedade da terra no valor de 600 libras anuais, e os representantes
distritais [burgesses] no Parlamento, propriedade da terra no valor de 300
libras anuais.6 A medida foi aprovada por um ministro Tory, e tencionava
favorecer os interesses agrrios. Mas os interesses do dinheiro (fabricantes,
comerciantes e financistas) podiam comprar terras e, de fato, o fizeram. Os
Whigs, aps sua vitria em 1715, no fizeram qualquer esforo para revogar
o decreto.7 Na verdade, eles h muito vinham pensando em introduzir uma
exigncia de propriedade especfica para os eleitos. Em 1679, Shaftesbury,
o lder whig que desempenhou um papel proeminente durante a crise da
Excluso, apresentara um projeto de reforma eleitoral. O projeto continha
vrias disposies almejando assegurar a independncia do Parlamento em
relao Coroa. A mais famosa dessas disposies afetava o direito de voto:
Shaftesbury propunha que, nos condados, s pudessem votar os chefes de
famlia e os habitantes com renda de 200 libras (ao invs dos 40 xelins, cujo
valor fora dramaticamente erodido desde seu estabelecimento em 1429). O
propsito dessa disposio era o de reservar o direito de voto aos homens
6
Por valor entenda-se o montante da renda que uma propriedade era capaz de gerar, conforme as
avaliaes feitas pelas autoridades fiscais.
Ver Cannon (1973, p. 36) e Pole (1966, p. 83, 397). Pole observa que, se a medida foi aprovada e mantida,
isso pode ter ocorrido porque as esperadas diferenas naturais entre os eleitores e os eleitos j no
eram mais bvias.
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que tivessem suficiente substncia para serem independentes da Coroa e,

portanto, menos suscetveis aos seus empenhos corruptivos.8 Mas o projeto
tambm continha um dispositivo estabelecendo uma qualificao especfica
em propriedade (e idade) para os representantes, diferente da estabelecida
para os eleitores. Em um texto no publicado (encontrado entre seus papis
aps sua morte), Shaftesbury escreveu, em defesa de seu projeto:
Do mesmo modo que os que elegem devem ser homens de substncia, tambm o
devem, em grau proporcional, os membros eleitos [do Parlamento]. No prudente
confiar os recursos pblicos a homens que no possuem nada de seu, para evitar que
suas misrias domsticas, em conjuno com uma tentao externa (o rei e a corte),
venham a desvirtu-los para interesses contrrios, como observamos, para nosso pesar,
em Parlamentos anteriores (Antony Ashley Cooper, First Earl of Shaftesbury, Some
observations concerning the regulating of elections for Parliament (provavelmente
1679) apud SOMERS, 1748, vol. I, p. 69 nfases minhas).
Shaftesbury props que os representantes fossem escolhidos apenas dentre os membros da pequena nobreza com propriedades em terras e bens
mveis de no mnimo 10.000 libras, pagas todas as dvidas (e quarenta anos
de idade) (SHAFTESBURY, 1689, p. 71).9
Mesmo na Inglaterra, por conseguinte, onde o direito de voto j era severamente limitado, aplicavam-se restries adicionais para os representantes
eleitos. Embora por razes diferentes, Whigs e Tories concordavam em que os
eleitos devessem ocupar uma posio social mais elevada que a dos eleitores.
Frana
Na Frana, a Assembleia Constituinte estabeleceu j de incio o direito de voto em bases marcadamente mais amplas. Pelos padres atuais,
naturalmente, elas parecem restritas. Para ser considerado um cidado
ativo, o indivduo tinha que pagar em impostos diretos o equivalente ao
rendimento de trs dias de trabalho. Alm disso, no tinham direito ao
8
9
Sobre o projeto de lei de 1679, ver Jones (1961, p. 52-55).

A soma de 10.000 libras parece enorme e quase implausvel. Foi isso, no entanto, o que encontrei no
exemplar da edio de 1748 a que tive acesso, mas pode ter sido um erro de impresso (1.000 libras
pareceria mais plausvel). At agora, no tive como verificar mais profundamente esse ponto. De qualquer forma, a quantia exata no crucial para meu argumento. O ponto essencial que Shaftesbury
prope uma qualificao mais alta, em termos de propriedade, para os eleitos do que para os eleitores.
Nesse aspecto, o autor perfeitamente claro.
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voto as mulheres, os empregados domsticos, os muito pobres, os que no

tivessem domiclio fixo, e os monges, com base no argumento de que sua
posio os tornava demasiado dependentes de outros para que tivessem
uma vontade poltica prpria. A excluso desses cidados passivos do
direito de votar atraiu bastante a ateno dos historiadores do sculo XIX
e incio do sculo XX. Tratava-se certamente de algo importante, pois
implicava que, aos olhos dos constituintes, os direitos polticos podiam ser
legitimamente dissociados dos direitos civis, sendo apenas estes ltimos
os desfrutados indistintamente por todos os cidados. Estudos recentes
mostram, no entanto, que o direito ao voto estabelecido pela Assembleia
Constituinte era de fato amplo, considerada a cultura da poca (que via
a mulher como parte da unidade matrimonial) e em comparao com a
prtica contempornea em outros lugares (notavelmente na Inglaterra)
ou com a prtica posterior na Frana sob a monarquia restaurada (18151848). Calculou-se que o eleitorado francs sob as exigncias estabelecidas
em 1789 importava em 4,4 milhes (GUNIFFEY, 1933, p. 44-45).10 Os
decretos de agosto de 1792, estabelecendo o sufrgio universal, certamente
ampliaram o eleitorado, mas isso resultou principalmente da diminuio
da idade de voto dos 25 para os 21 anos (as mulheres, os empregados
domsticos e os sem domiclio permanente permaneceram excludos)
(GUNIFFEY, 1933, p. 70). Embora a proclamao do sufrgio masculino
universal tenha sido visto como histrico, a mudana efetiva foi limitada.
Depois de 1794, os termidorianos, sem reviver os desafortunados termos
de cidados ativos e passivos, retornaram a um sistema eleitoral que
no diferia do de 1789, tornando ainda o direito ao voto condicionado
habilidade de ler e escrever (com o argumento de que a votao devia se
fazer atravs de cdulas escritas). Na sequncia do Termidor, o eleitorado
era ainda amplo, alcanando provavelmente os 5,5 milhes de cidados
(GUNIFFEY, 1933, p. 289).
Na Frana, ento, o debate sobre como deveria ser o governo representativo no se centrou sobre quem poderia votar. Centrou-se, antes, sobre
quem poderia ser eleito. Em 1789, a Assembleia Constituinte decretou que
s poderiam ser eleitos Assembleia Nacional aqueles que possussem terras
e pagassem impostos de pelo menos um marc dargent (o equivalente ao
Esse nmero representava algo como 15,7 por cento do total da populao e 61,5 por cento da
populao adulta masculina (GUNIFFEY, 1933, p. 96-97).
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salrio de 500 dias). Foi esse decreto do marc dargent que constituiu o foco
de controvrsia e oposio. Enquanto se exigia dos eleitores a capacidade de
pagamento equivalente a trs dias de trabalho em impostos, e isso deixava
apenas um nmero relativamente pequeno de cidados sem direito ao voto,
o requisito do marc dargent para os deputados parece ter sido muito restritivo (embora haja alguma incerteza sobre onde de fato se situava a linha
de excluso).11 Em uma terminologia conveniente, embora no da poca,
poder-se-ia dizer que os membros da Assembleia Constituinte consideravam
o voto como um direito, mas a ocupao de um cargo poltico como uma
funo. Dado que o exerccio de uma funo era considerado do interesse
da sociedade, esta tinha o direito de mant-lo inacessvel a mos no qualificadas. O objetivo era o de reservar a posio de representante aos membros
das classes proprietrias, e a Assembleia Constituinte escolheu alcan-lo
por meios legais explcitos.
O decreto provocou objees imediatas. Alguns constituintes argumentaram que a qualidade de representante devia ser determinada unicamente
pelos votos e pela confiana do povo. Coloque confiana no lugar de marc
dargent, declarou um deputado (Prieur) (GUNIFFEY, 1933, p. 59); e
Siys, normalmente um opositor democracia, concordou. Mas tais vozes
foram ignoradas. Em 1791, confrontada com a ameaa de radicalizao da
revoluo e com a mar ascendente da oposio, a Assembleia foi finalmente
forada a abandonar a regra do marc dargent. O arranjo que a substituiu
foi concebido para alcanar o mesmo objetivo por meios diferentes. Em
1789, a Assembleia Constituinte estabelecera um sistema de eleio indireta
concebido explicitamente como um mecanismo de filtragem, com vistas a
assegurar a escolha de cidados proeminentes. Fora decidido que os eleitores
deviam reunir-se em assembleias primrias (assembles primaires) no nvel
do canton e a escolher eleitores (um para cada 100 cidados ativos) para o
segundo estgio; esses eleitores se reuniriam no nvel do dpartement para
eleger os deputados.12 Em 1789, a Assembleia Constituinte havia tambm
estabelecido um requisito intermedirio para os eleitores do segundo estgio,
Guniffey estima que apenas cerca de 1 por cento da populao atendia a esse requisito (GUNIFFEY,
1933, p. 100).
12
Observe que as pequenas dimenses dos cantes (64 km2) e seu grande nmero (4.660) foram explicitamente concebidos para limitar a distncia que os eleitores precisavam viajar para chegar ao local
de votao (na cidade principal do canto); ver Guniffey (1933, p. 267). A Inglaterra, nesse aspecto,
constituiu provavelmente o modelo oposto.
11
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a saber, o pagamento de um tributo equivalente a dez dias de trabalho. Em

1791, a Assembleia desistiu da regra do marc dargent e da exigncia de propriedade para os representantes, mas manteve o sistema de eleio indireta
e elevou o tributo de qualificao intermediria. Ficou ento decidido que
apenas os que pagassem o equivalente a quarenta dias de salrio poderiam
ser eleitos como eleitores de segundo estgio (GUNIFFEY, 1933, p. 61), o
que constitua um patamar bastante elevado.13 Alguns o denunciaram como
uma transferncia oculta do marc dargent.14 Com efeito, a medida significou deslocar a barreira de entrada de um degrau para o outro na hierarquia
eleitoral. O pressuposto tcito era de que os eleitores de segundo estgio,
possuidores de propriedades, usualmente elegeriam representantes entre
os de suas fileiras, enquanto poderia ser retorquido ao movimento popular
que esses eleitores eram livres para escolher pessoas de mrito, independentemente da classe. A nova regulamentao na verdade teve sucesso em
reduzir significativamente o nmero dos elegveis no segundo estgio (se
no em acabar com a revoluo, como esperavam seus promotores). Em
1792, foram abolidos quaisquer requisitos em termos de propriedades ou de
tributos, mas foi mantido o princpio da eleio indireta (GUNIFFEY, 1933,
p. 70). Os termidorianos voltaram ao sistema de 1791: nenhuma exigncia de
propriedade ou impostos para os deputados, mas uma qualificao restritiva
para os eleitores de segundo estgio.
No obstante, estudos estatsticos confirmam que, durante todo o curso
da revoluo, inclusive em 1792, as assembleias eleitorais de segundo estgio
foram dominadas pelas classes ricas (GUNIFFEY, 1933, p. 411-413). Isso
se refletiu na composio da assembleia nacional. A prpria Conveno foi
uma assembleia de advogados (52 por cento dos membros) eleitos por
camponeses (GUNIFFEY, 1933, p. 414).
O efeito socialmente seletivo das eleies foi sem dvida muito menos
acentuado do que o ocorrido na Inglaterra, mas estava igualmente presente.
Tambm na Frana, os fundadores do governo representativo buscaram
estabelecer um sistema no qual os eleitos fossem, de um modo geral, mais
ricos e proeminentes do que seus eleitores. Contudo, enquanto na Inglaterra o resultado foi parcialmente alcanado atravs da operao silenciosa
de normas sociais e constrangimentos econmicos, na Frana um resulta Sobre os efeitos estatsticos do requisito dos quarenta dias de salrio, ver Guniffey (1933, p. 101-102).
A expresso foi utilizada por Brissot em seu jornal Le Patriote Franais. Ver Guniffey (1933, p. 61).
13
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do similar foi alcanado por meio de arranjos institucionais inteiramente

explcitos: a qualificao tributria para os eleitores de segundo estgio e
o princpio da eleio indireta. O sistema de eleio indireta, que era visto
como uma filtragem da democracia (GUNIFFEY, 1933, p. 41), merece
especial meno pelo fato de ter sido mantido ao longo de toda a revoluo.
Estados Unidos
Filadlfia
Quanto ao direito ao voto, a Conveno da Filadlfia tomou uma posio
similar dos franceses, ao optar pela mais aberta das solues consideradas.
A clusula da Constituio estipulando que os eleitores em cada estado
devero ter as qualificaes requeridas para os eleitores do ramo mais
numeroso do legislativo estadual (Art. I, Sec. 2, cl. 1), aplicava-se apenas
s eleies para a Cmara Federal [House of Representatives]. Pois, sob o
projeto de Constituio de 1787, os senadores deveriam ser escolhidos
pelos legislativos dos diferentes estados (Art. I, Sec. 3, cl. 1), e o presidente,
por um colgio eleitoral nomeado pelos legislativos estaduais (Art. II,
Sec. 1, cl. 2). A Presidncia e o Senado, dessa forma, no exigiam outras
decises relativas ao direito de voto. Os debates mais significativos sobre
as eleies e como estas afetavam a natureza da representao centraramse nas eleies para a cmara baixa. Deve-se tambm ter em mente que
as exigncias estaduais para o direito ao voto estavam estabelecidas pelas
diferentes constituies estaduais. Por conseguinte, a clusula federal no
importava em deixar s legislaturas individuais dos estados a regulamentao do direito ao voto.
Os membros da Conveno da Filadlfia estavam plenamente conscientes
de que, em alguns estados, havia significativas restries ao direito de voto,
o que, por sua vez, implicava em restries na eleio dos representantes
no plano federal. Todavia, a deciso a que chegou a Conveno precisa ser
situada em seu contexto: ela foi, de fato, a mais aberta ou, como disse James
Wilson no debate de ratificao na Pensilvnia, a mais generosa das opes discutidas na Filadlfia, pois havia tambm, entre os delegados, uma
corrente favorvel a uma exigncia federal no sentido de que os eleitores
para o Congresso fossem proprietrios, o que teria restringido o direito
de voto em alguns estados (como a Pensilvnia), onde vigorava apenas a
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exigncia de uma baixa capacidade tributria para as eleies estaduais.15

Gouverneur Morris, por exemplo, reivindicava uma exigncia de propriedade que restringisse os direitos eleitorais aos detentores de propriedade
com pleno domnio [freeholders]. Seu argumento era o de que os noproprietrios seriam particularmente suscetveis corrupo por parte
dos ricos e se tornariam instrumentos nas mos destes. Ele apresentou sua
proposta como uma proteo contra a aristocracia (Records, 1966, vol.
II, p. 202-203)16 e, sobre esse ponto, recebeu o apoio de Madison. Vendo
a matria apenas quanto ao seu mrito, disse Madison, os proprietrios
independentes [freeholders] do Pas seriam os mais seguros depositrios da
liberdade republicana. Madison era a favor da introduo da exigncia da
deteno da propriedade como uma questo de princpio. Mas, ao mesmo
tempo, temia a oposio popular a tal medida. Se a exigncia constitucional deve ser a de uma propriedade de pleno domnio, [ algo que] depende
muito da provvel recepo que essa mudana encontre em estados onde
o direito atualmente exercido por todo tipo de pessoa (Records, 1966,
vol. II, p. 203-204)17. O discurso de Madison revela certa hesitao e, com
base nos Records, parece que finalmente ele advogou por uma exigncia de
propriedade, mas no na forma de propriedade territorial ou bens de raiz.
De qualquer forma, nem Morris nem Madison foram vencedores, e o teor
geral dos discursos pronunciados naquela ocasio mostram que a maioria
dos delegados se ops a quaisquer restries outras que as aplicadas pelos
estados. O argumento principal parece ter sido de que as pessoas estavam
A Constituio radical da Pensilvnia, de 1776, havia abolido a exigncia anterior de propriedade
para o voto nas eleies estaduais, assim como estendido o direito de voto a todos os adultos
livres e contribuintes de impostos que houvessem residido um ano em seu distrito eleitoral, o que
correspondia a um eleitorado bastante amplo (pequenos comerciantes, artesos independentes e
operrios podiam votar). Em contraste, na Virgnia, o direito de voto era reservado aos detentores de
propriedade, sobretudo rural, livre e desimpedida [freeholders], o que, naturalmente, exclua artesos
independentes e operrios. A Constituio de Massachussets, para mencionar outro exemplo, havia
estabelecido toda uma hierarquia de qualificaes de propriedade, mas de fato o efeito disso foi um
bastante amplo direito ao voto (dois em cada trs, ou trs em cada quatro homens adultos tinham
direito de votar). Sobre isso, ver Pole (1966, p. 272, 295, 206).
16
No que segue, as referncias edio Farrand aparecero como Records, seguidas pelos nmeros dos
volumes e das pginas.
17
Deve-se observar que, quando Madison preparou para publicao as suas notas sobre a Conveno
Federal (provavelmente em 1821), ele revisou o discurso sobre o direito de voto, que havia feito na
Filadlfia em 7 de agosto de 1787, explicando que, desde ento, seu ponto de vista havia mudado.
As citaes precedentes so feitas a partir do discurso original. A verso revisada de 1821, geralmente
conhecida pelo ttulo Notes on the right of suffrage, um documento extremamente importante ao
qual voltaremos.
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fortemente ligadas ao direito de voto e no subscreveriam prontamente a

Constituio nacional, se esta as submetesse perda do direito de voto.18
Mas ningum na Conveno da Filadlfia props que o direito de voto em
mbito federal fosse mais amplo que os de cada estado. Por conseguinte,
a Conveno claramente optou pela verso mais ampla do direito de voto
em considerao na poca.
Passando agora s qualificaes para os representantes [deputados federais], mais importantes para nossos propsitos, encontramos a seguinte
clusula na Constituio: Ningum poder ser representante se no houver
atingido a idade de vinte e cinco anos, no tiver sido cidado dos Estados
Unidos por sete anos e, quando eleito, no habitar o Estado pelo qual for
escolhido (Art. I, Sec. 2, cl. 2). Obviamente, essas exigncias no so muito rigorosas e no contm qualquer trao do que denominei princpio de
distino. Uma cultura mais igualitria e uma populao mais homognea
deste lado do oceano deram talvez ao governo representativo um carter
diferente daquele do Velho Mundo, marcado por sculos de organizao
hierrquica. Contudo, uma leitura mais cuidadosa dos Records [The records
os the Federal Convention of 1787], editado por Max Farrand, mostra que,
por trs das portas fechadas da Conveno, os debates sobre as exigncias
qualificadoras para os representantes foram de fato muito complexos.
Em 26 de julho de 1787, George Mason props uma moo solicitando
Comisso Preparatria (o Committee of Detail, o rgo encarregado de
preparar a matria para as sesses plenrias) que elaborasse uma clusula
exigindo certas qualificaes de propriedade territorial e cidadania para os
membros do legislativo e desqualificando as pessoas com contas a acertar
ou com dvidas para com os Estados Unidos (Records, 1966, vol. II, p. 121).
Durante o debate, Mason citou o exemplo [...] das qualificaes parlamentares adotadas na Inglaterra no reinado da rainha Anne, que [segundo
disse] receberam aprovao universal (Records, 1966, vol. II, p. 122). Morris
retorquiu que preferia qualificaes para o direito de voto. Madison sugeriu
eliminar da moo de Mason a palavra territorial, observando que a posse
de terras no constitua uma evidncia de riqueza real e argumentando,
ademais, que os interesses comerciais e manufatureiros tambm deveriam
ter oportunidade de fazer seus direitos sentidos e entendidos nos Conselhos
A formulao de Oliver Ellsworth (Records, 1966, vol. II, p. 201), mas ela resume o tom geral de um
grande nmero de discursos.
18
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pblicos; no se deveria conceder nenhum tratamento especial propriedade territorial (Records, 1966, vol. II, p. 123-124). A moo de Madison foi
adotada por uma esmagadora maioria de dez para um.19 Solicitou-se ento
Comisso Preparatria que elaborasse a minuta de uma exigncia noespecificada de propriedade para os representantes.
Assim, a discusso no interior da Conveno concentrou-se puramente no
tipo de propriedade a ser exigido para os representantes. Aparte essa hesitao,
todos os delegados aparentemente concordaram em que era apropriada a
exigncia de propriedade de um ou outro tipo. Tendo a Conveno optado
pelo rumo mais liberal com respeito aos eleitores, ela tendeu claramente
para a direo oposta no tocante aos eleitos. Dois argumentos foram avanados. Em primeiro lugar, parecia de grande importncia assegurar que os
representantes tivessem suficiente independncia econmica para ficarem
imunes a todas as influncias corruptoras, especialmente as do Executivo. O
peso dessa preocupao (proteger a independncia do Legislativo em relao
ao Executivo) est tambm refletida na clusula que probe a senadores e
representantes ocupar cargos federais durante o mandato (Art. 1, Sec. 6, cl. 2).
Esta clusula foi obviamente concebida como precauo contra um sistema
de reserva de vagas moda inglesa, to abominvel para os republicanos do
sculo XVIII. De modo mais geral, a ideia de que a independncia econmica
oferecia uma das melhores garantias contra a corrupo foi um princpio central do pensamento republicano, de maneira que as opinies dos delegados
Conveno da Filadlfia estavam em consonncia com uma tendncia mais
ampla de pensamento.20 Em segundo lugar, uma exigncia de propriedade
para os representantes parecia justificada, visto que o direito de propriedade
era visto por todos os delegados como um dos mais importantes direitos,
sendo a sua proteo um objetivo essencial do governo. Pareceu necessrio,
por isso, adotar precaues especficas para assegurar que os representantes
levassem a srio os direitos e interesses da propriedade. De qualquer modo,
fosse a propriedade vista como um baluarte da liberdade republicana ou
como um direito fundamental, a Conveno federal considerou que os representantes deveriam ser detentores de propriedade e, consequentemente,
ocupantes de posio social mais alta do que a de seus eleitores, posto que
Nos Records, os votos so contados por estado. Dez sim e um no significam que dez delegaes
votaram a favor e uma contra.
20
Ver Pocok (1975, passim).
19
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199
uma qualificao similar no foi exigida para o direito de voto. Assim, parece
que o princpio de distino tambm esteve presente na Filadlfia. A questo
: por que ele no se traduziu em uma disposio constitucional?
Voltemos aos debates em busca de uma resposta. Algumas semanas mais
tarde, a Comisso preparatria submeteu a seguinte clusula ao plenrio:
O Legislativo dos Estados Unidos ter a autoridade para estabelecer tais
qualificaes uniformes dos membros de cada Casa, com respeito a propriedade, da forma que ao dito Legislativo parecer conveniente (Records,
1966, vol. II, Report of the committee of detail, p. 165).21 A Comisso (como
explicaram dois de seus membros, Rutledge e Ellsworth) no conseguira
entrar em acordo sobre nenhuma exigncia precisa quanto a propriedade,
resolvendo, consequentemente, deixar a matria para ser decidida por futuras legislaturas. Dois obstculos impediram que a Comisso chegasse a um
acordo. Primeiramente, como relatou Rutledge, os membros da Comisso
viram-se embaraados pelo perigo de, por um lado, desagradar as pessoas
por faz-los (os requisitos) elevados e, por outro, de torn-los inteis por
faz-los baixos. Em segundo lugar, de acordo com Ellsworth,
as diferentes circunstncias de diferentes partes dos Estados Unidos, e a provvel
diferena entre as circunstncias presentes e futuras do pas em seu conjunto, tornam
inapropriado que se tenham qualificaes uniformes ou fixas. Se as estabelecermos de
tal modo altos que sejam teis nos Estados sulinos, elas sero inaplicveis aos Estados
do leste. Se as adequarmos a estes ltimos, elas no serviro a propsito algum nos
primeiros (Records, 1966, vol. II, p. 249).
A clusula proposta pode ter solucionado os problemas internos da

Comisso, mas, na sesso plenria, ela encontrou uma importante objeo:
deixar a questo ao arbtrio do Legislativo era extremamente perigoso, posto
que a prpria natureza do sistema poltico poderia ser radicalmente alterada
pela simples manipulao daquelas condies.22 Wilson, embora membro
da Comisso, tambm observou que uma regra uniforme provavelmente
nunca ser estabelecida pelo Legislativo e, consequentemente, props que
se encerrasse a sesso (Records, 1966, vol. II, p. 251 nfases minhas).
Compunham a Comisso: Gorham, Ellsworth, Wilson, Randolph, e Rutledge. Ver Hutson (1987, p. 195196).
22
A objeo foi apresentada por Madison (Records, 1966, vol. II, p. 249-250).
21
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200 Bernard Manin
Imediatamente aps a interveno de Wilson, procedeu-se votao, e a proposta da Comisso foi rejeitada por sete a trs. A Constituio no incluiria
qualquer requisito de propriedade para os representantes.
Esse episdio mostra que ausncia de qualificaes de propriedade na
Constituio de 1787 no se deveu a razes de princpio, mas de oportunidade
ou convenincia. Os delegados eram a favor do princpio de estabelecer uma
exigncia de propriedade, mas eles simplesmente no puderam chegar a um
acordo sobre um nvel que produzisse o resultado desejado tanto nos estados do norte quanto nos do sul, tanto nos estados agrrios do oeste quanto
nos estados mercantis mais ricos do leste. Por conseguinte, a ausncia, na
Constituio, de quaisquer exigncias de propriedade para os representantes
numa notvel divergncia em relao ao padro ingls e francs deve
ser vista como um resultado em grande medida no-intencional. Quando
emitido seu ltimo voto, de todo provvel que os delegados estivessem
conscientes de estarem abandonando o prprio princpio das qualificaes
de propriedade, e dessa forma, o resultado no foi estritamente no-intencional. Mas fica claro que circunstncias externas levaram-nos a um voto
final diferente de sua inteno inicial e explcita (e, na verdade, contrrio a
ela). Ademais, no h evidncia de que, nesse nterim, eles hajam mudado
de opinio sobre esse ponto de princpio. -se tentado a dizer que o carter
excepcionalmente igualitrio da representao nos Estados Unidos deve-se
mais geografia do que filosofia.
Os membros da Conveno da Filadlfia tomaram duas outras decises
sobre as eleies. A Cmara de representantes Federal deveria ser eleita a
cada dois anos, um mandado suficientemente curto para assegurar a adequada dependncia dos representantes em relao a seus eleitores. Existia
um imenso temor de um longo Parlamento que, com base na experincia
inglesa, era considerado como marca registrada de tirania. Alguns delegados argumentaram em favor de eleies anuais, mas logo se chegou, sem
dificuldade, a um acordo sobre um mandato de dois anos. A Conveno
tambm resolveu que: O nmero de Representantes no deve exceder o de
um para cada trinta mil (habitantes), mas cada estado deve ter pelo menos
um representante (Art. I, Sec. 2, cl. 3). Ficou decidido que a Casa seria
integrada por sessenta e cinco membros at que o primeiro recenseamento
fosse realizado. A proporo entre eleitos e eleitores foi estabelecida com
vistas a manter o tamanho da Cmara dentro de limites controlveis, mesmo
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201
quando viesse a ocorrer o esperado (e desejado) aumento da populao. A

vasta maioria dos delegados estava determinada a evitar a confuso das
grandes assembleias. A Comisso Preparatria havia proposto inicialmente
uma proporo de um representante para cada 40.000 eleitores habilitados
(Records, 1966, vol. I, p. 526). Alguns delegados, notavelmente Mason, Gerry
e Randolph se opuseram ao pequeno tamanho da assembleia representativa
(Records, 1966, vol. I, p. 569 [Mason e Gerry]; Records, 1966, vol. II, p. 563
[Randolph]) Mas, no conjunto, parece que essa questo no suscitou um
debate significativo na Conveno, como o prprio Gerry admitiria em sua
correspondncia.23 Aparentemente, os delegados preocuparam-se mais com
os pesos relativos dos estados individuais nas legislaturas futuras do que com
a proporo entre eleitores e eleitos.24
O debate da ratificao
Enquanto a questo do tamanho da Cmara de Representantes no
suscitou discusses significativas na Conveno da Filadlfia, ela se transformou em um importante ponto de controvrsia nos debates de ratificao.
Com efeito, como observam Kurland e Lerner, na questo da representao,
eclipsando todas [as demais] controvrsias e preocupaes, encontrava-se a
questo de uma representao adequada tal como expressa no tamanho da
Cmara de Representantes proposta (KURLAND e LERNER, 1987, vol. I, p.
386 [Introductory note]). A questo do tamanho da assembleia representativa (que, em certo sentido, era um problema tcnico do nmero timo para
um processo deliberativo apropriado) assumiu uma enorme importncia
poltica; envolveu a relao entre representantes e representados, ou seja, o
Elbridge Ferry para o Vice Presidente da Conveno de Massachussets (21 de janeiro de 1788), in
Records (1966, vol. III, p. 265).
24
Deixo inteiramente de lado aqui o debate sobre a base da representao e a questo da distribuio
das cadeiras, embora ambos tenham figurado com destaque nos debates da Conveno. O debate
sobre a base da representao teve grandes implicaes, pois envolveu uma discusso sobre o que
devia ser representado. A questo mais importante nesse aspecto foi: deve a distribuio de assentos
(e, por conseguinte, a representao) basear-se na propriedade ou em pessoas? Como mostrou de
maneira detalhada J. R. Pole, a deciso final de basear o rateio dos assentos primordialmente em
nmeros (ainda que admitindo a ratio federal, segundo a qual um escravo, considerado uma forma
de propriedade, devia ser contado como trs quintos de uma pessoa) deu um mpeto possivelmente
no-intencional, mas de qualquer modo inegvel, ideia de democracia poltica. (POLE, 1966, p. 365).
Os defensores de uma representao especfica ou separada com base na propriedade foram, assim,
derrotados. Este aspecto do debate, entretanto, foi estudado por Pole com toda a clareza desejvel e
de maneira bastante persuasiva. Suas concluses so pressupostas pelo presente captulo.
23
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202 Bernard Manin
prprio ncleo da noo de representao. A discusso girou quase exclusivamente em torno das consequncias da proporcionalidade entre eleitos
e eleitores. Nem a extenso do direito de voto nem as qualificaes legais
para os representantes estavam em questo, pois os antifederalistas (os que
rejeitavam o plano preparado na Filadlfia) no tinham objeo ao primeiro,
e a Constituio nada continha sobre as ltimas. Os antifederalistas aceitavam a necessidade da representao: no eram democratas no sentido que
o termo tinha no sculo XVIII, pois no defendiam o governo direto pelo
povo em assembleia. Isso foi corretamente enfatizado em um ensaio recente
de Terence Ball (BALL, 1987, p. 144 e segs).
A principal objeo levantada pelos antifederalistas contra a Constituio
foi a de que a razo entre eleitos e eleitores era demasiado pequena para
proporcionar a similitude [likeness] adequada. Os conceitos de similitude,
semelhana, proximidade, e a ideia de que a representao deveria ser
uma imagem verdadeira do povo algo que aparece recorrentemente nos
escritos e discursos dos antifederalistas.25
A anlise de Terence Ball sobre as duas concepes de representao em
conflito nos debates da ratificao no inteiramente satisfatria. Utilizando-se
das categorias desenvolvidas por Hanna Pitkin, Ball caracteriza a concepo
de representao dos antifederalistas como a de uma teoria do mandato,
segundo a qual a tarefa do representante a de espelhar as opinies daqueles
que representa e compartilhar suas atitudes e sentimentos. Por contraste,
diz Ball, os federalistas viam a representao como a atuao independente
de um curador que precisa fazer seus prprios julgamentos a respeito dos
interesses de seus constituintes e sobre como eles podem ser mais bem atendidos (BALL, 1987, p. 145).26 certo que os antifederalistas pensavam que os
representantes deviam compartilhar as circunstncias, atitudes e sentimentos
daqueles a quem representavam. Tambm verdade que essa preocupao
estava virtualmente ausente do pensamento federalista. Entretanto, o foco
do debate no era exatamente a liberdade de ao dos representantes com
relao aos desejos de seus constituintes, como est implcito no contraste
entre independncia e mandato. A acusao repetidamente lanada pelos
antifederalistas no era de que, sob a Constituio proposta, os representantes
Sobre a importncia da noo de similitude [likeness] entre os antifederalistas, ver Storing (1981, vol.
I, What the anti-federalists were for?, p. 17).
26
A obra referida por Ball a de Pitkin (1967).
25
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203
no atuariam conforme as instrues recebidas dos eleitores, mas de que no se

pareceriam com eles. Obviamente, as duas questes so relacionadas, mas no
so a mesma coisa. O debate de ratificao no girou em torno do problema de
mandatos e instrues, mas da questo da similaridade entre eleitores e eleitos.
Brutus, por exemplo, escreveu:
O prprio termo, representante, implica que a pessoa ou corpo escolhido para esse
propsito deve assemelhar-se aos que os nomeiam uma representao do povo
da Amrica, para ser verdadeira, precisa ser igual ao povo [...]. Eles so o signo o
povo, aquilo que significado [...]. preciso, ento, que se tenha pretendido que os
que so postos em lugar do povo devam possuir seus sentimentos e percepes, e
sejam governados por seus interesses ou, em outras palavras, que ostentem a mais
forte semelhana com aqueles de quem assumem o lugar. bvio que, para uma
assembleia ser uma verdadeira imagem do povo de qualquer pas, ela precisa ser
consideravelmente numerosa (Brutus, Essay III, apud STORING, 1981, vol. II, p. 9,
42 nfases minhas).27
Por sua parte, Melancton Smith, o principal adversrio de Hamilton na

Conveno de ratificao de Nova York, declarou em um discurso sobre a
proposta Cmara de Representantes:
A ideia que naturalmente vem mente, quando falamos de representantes, que
eles se parecem com aqueles que representam; eles devem ser um retrato verdadeiro
do povo: possuir o conhecimento de suas circunstncias e necessidades; condoer-se
com todas as suas angstias, e estar dispostos a buscar seus verdadeiros interesses
(SMITH, 1788, Storing, VI, 12, 15)
A incansvel insistncia sobre a necessidade de identidade ou semelhana

entre eleitores e eleitos est entre as mais notveis caractersticas dos panfletos
e discursos antifederalistas.28 Certamente os antifederalistas no constituam
uma corrente intelectualmente homognea. Entretanto, embora alguns fossem
conservadores e outros radicais, foram virtualmente unnimes em sua demanda de que os representantes se parecessem com aqueles que representavam.
De ora em diante, as referncias aos escritos e discursos antifederalistas sero apresentadas como:
Storing, seguidas pelos trs nmeros empregados pelo organizador, com o numeral romano indicando
o volume.
28
Ver The Federal Farmer, Carta II, Storing, II, 8, 15; Minority of the Convention of Pennsylvania, Storing,
III, 11, 35; Samuel Chase, Fragment 5, Storing, V, 3, 20; Impartial Examiner, III, Storing, V, 14, 28-30.
27
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204 Bernard Manin
A ideia de que a representao poltica deveria ser concebida como um

reflexo ou um retrato, cuja maior virtude fosse a semelhana com o original,
encontrara nas Reflexes sobre o governo [Thougths on government], de John
Adams, uma de suas mais influentes expresses nos primeiros anos aps a
independncia. Embora Adams no tenha participado do debate constitucional de 1787, sua influncia sobre o pensamente antifederalista dificilmente
pode ser posta em dvida. A principal dificuldade se encontra, escrevera
Adams em 1776,
e o maior cuidado deve ser empregado, na constituio da assembleia representativa.
[Na passagem precedente, Adams havia mostrado a necessidade de representao
dos grandes estados.] Ela deve ser, em miniatura, um retrato exato do povo como
um todo. Ela deve pensar, sentir, raciocinar e agir como ele (J. Adams, Thoughts on
government [1776] apud ADAMS,1850-6, vol. IV, p. 195).
Valendo-se das categorias de Hanna Pitkin, poder-se-ia dizer que os antifederalistas defendiam uma concepo descritiva de representao. Nessa
perspectiva, o objetivo que a assembleia, como o povo em miniatura, aja
como agiria a prpria populao se reunida em assembleia. Nesse sentido,
os objetivos da concepo descritiva e da teoria do mandato seriam os
mesmos. Todavia, neste ltimo caso, a identidade entre a vontade dos representantes e a vontade do povo assegurada por meio de disposies legais
(instrues ou mandatos imperativos); ao passo que a concepo descritiva
supe que os representantes agiro espontaneamente da maneira que o povo
agiria, posto serem um reflexo do povo, compartilharem as circunstncias
de seus constituintes, e estarem prximos a eles tanto no sentido metafrico
como espacial do termo.
Quando os antifederalistas falavam de semelhana ou proximidade,
tinham em mente primordialmente o significado social desses termos. Opositores Constituio afirmavam que vrias classes da populao no estariam
apropriadamente representadas, porque nenhum de seus componentes teria
assento na assembleia. Samuel Chase escreveu:
impossvel que uns poucos homens estejam familiarizados com os sentimentos
e interesses dos Estados Unidos, que contm muitas classes ou ordens diferentes
de pessoas comerciantes, sitiantes, fazendeiros, operrios, e aristocratas ou ricos.
Para constituir uma representao apropriada e verdadeira, cada ordem deve ter a
06/10/2010 08:09:46
205
oportunidade de escolher um dos seus como representante (...). S que (...) apenas
poucos entre os comerciantes e somente os opulentos e ambiciosos tero alguma
chance. O grande conjunto de sitiantes e fazendeiros nada pode esperar de sua
ordem a posio muito elevada para que a ela possam aspirar , a distncia
entre o povo e seus representantes ser to grande que no h probabilidade de
que um sitiante ou fazendeiro seja escolhido. Os trabalhadores manuais de todos
os ramos sero excludos, pela voz geral, de uma cadeira parlamentar somente
os aristocratas, os ricos, os bem nascidos sero eleitos (Samuel Chase, Fragment
5, Storing, V, 3, 20).
Dada a diversidade da populao estadunidense, somente uma grande

assembleia poderia atender aos requisitos de uma representao adequada.
Em uma assembleia verdadeiramente representativa, observou Brutus,
o sitiante, o comerciante, o trabalhador manual e outras vrias ordens de pessoas
devem ser representadas segundo seus respectivos peso e quantidade; e os representantes devem estar intimamente familiarizados com as necessidades, entender os
interesses das diversas ordens da sociedade, e ter o sentimento e o zelo apropriados
para promover a prosperidade delas (Brutus, Essay III, Storing, II, 9, 42).
Contudo, os antifederalistas no reivindicavam que todas as classes, sem

exceo, tivessem membros com assento na assembleia. Desejavam apenas
que os principais componentes da sociedade fossem representados, com
nfase especial nas categorias intermedirias (proprietrios de terras, artesos
independentes, e pequenos comerciantes).
Eles no tinham dvida alguma, todavia, de que a representao, tal
como estipulada pela Constituio, seria distorcida em favor das classes
mais prsperas e proeminentes. Essa era uma das razes pelas quais denunciavam a tendncia aristocrtica da Constituio (outro foco de temor da
aristocracia eram os poderes substanciais concedidos ao Senado). Quando
falavam de aristocracia, os antifederalistas no se referiam, naturalmente, a
uma nobreza hereditria. Ningum jamais questionou o princpio de que os
Estados Unidos no teriam nem deveriam ter uma nobreza, e a Constituio
proibia explicitamente a concesso de ttulos de nobreza (Art. I, Sec. 9, cl.
9). O que os antifederalistas pressentiam no era o privilgio legalmente
definido, mas a superioridade social conferida por riqueza, status, ou mesmo talento. Os que desfrutavam dessas vrias superioridades compunham
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206 Bernard Manin
o que eles chamavam de a aristocracia natural natural, no caso, por

oposio a legal ou institucional. Como formula Melancton Smith no debate
de ratificao em Nova York:
Estou convencido de que este governo est assim constitudo, de que os representantes
se comporo em geral da primeira classe da comunidade, que distinguirei pelo nome
de aristocracia natural do pas (...). Posso ser questionado sobre o que entendo por
aristocracia natural e possvel ser-me dito que entre ns no existe tal distino
entre classes de homens. verdade que nossa singular bem-aventurana no termos
uma distino legal ou hereditria desse tipo; mas, ainda assim, h diferenas reais.
Cada sociedade se divide naturalmente em classes. O autor da natureza conferiu a
alguns capacidades maiores do que a outros nascimento, educao, talentos e riqueza criam distines entre os homens, as quais so to visveis e de tanta influncia
como os ttulos, as insgnias, as jarreteiras. Em toda sociedade, os homens dessa classe
recebero um grau superior de respeito e, se o governo for constitudo de tal forma
a admitir que apenas uns poucos exeram os seus poderes, ele estar em suas mos,
segundo o curso natural das coisas (Smith, discurso de 20 de junho de 1788, Storing,
VI, 12, 16 nfases minhas).29
Por sua parte, Brutus observou:

De acordo com o andamento habitual dos assuntos humanos, a aristocracia natural
do pas ser eleita. A riqueza sempre produz influncia, e esta geralmente muito
ampliada por grandes conexes familiares (...). provvel que s uns poucos comerciantes, e entre eles os mais opulentos e ambiciosos, tenham uma representao de
seu grupo poucos deles so personalidades suficientemente conspcuas para atrair
a ateno dos eleitores do estado em uma representao to limitada (Brutus, Essay
III, Storing, II, 9, 42 nfases minhas).30
Como salientou a manifestao da minoria na Conveno da Pensilvnia:

S sero escolhidos os de mais elevada posio na vida.31 Os antifederalistas
Deve-se notar que Smith situa talentos, nascimento e riqueza num mesmo plano. Este no o lugar
para embarcarmos nos debates filosficos que tal caracterizao pode suscitar, mas o caso de chamar
a ateno para esse fato.
30
Sobre a noo de que s a aristocracia natural seria eleita, ver tambm The Federal Farmer, Letter IX,
Storing, II, 8, 113.
31
Cf. The address and reasons of dissent of the minority of the convention of Pennsylvania to their Constituents, Storing, III, 11, 35.
29
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207
no eram igualitaristas radicais que denunciassem a existncia de desigualdades sociais, econmicas ou pessoais. Em sua viso, tais desigualdades faziam
parte da ordem natural das coisas. Tampouco objetavam que a aristocracia
natural exercesse um papel poltico especfico. Mas no queriam que ela
monopolizasse o poder.
Os antifederalistas no desenvolveram uma explicao detalhada, para
no dizer clara e simples, que pudesse ser utilizada com sucesso no debate
pblico, a respeito das razes pelas quais s os ricos e proeminentes seriam
eleitos. Suas ideias tinham antes a forma de intuies profundas, mas incompletamente articuladas. Quanto mais amplos os distritos eleitorais, diziam
eles, maior seria a influncia dos ricos. Em contextos menores, pessoas
comuns poderiam ser eleitas, mas em mbitos mais amplos, para ser bemsucedido, um candidato teria que ser especialmente conspcuo e proeminente.
Nenhuma dessas proposies evidente por si mesma, mas os opositores
Constituio no foram capazes de ir alm disso na explicao. Essa falta de
articulao explica em parte a fraqueza de sua argumentao no confronto
com a clareza e a fora da lgica dos federalistas. Os antifederalistas tinham
plena conscincia da fora argumentativa de seus adversrios em defesa
de sua causa. Assim, no final, eles recorreram simples, mas insuficiente,
afirmao de que os federalistas estavam enganando o povo. Em uma declarao que capta tanto o ncleo da posio antifederalista como sua fraqueza
argumentativa, o Federal Farmer escreveu:
(...) as pessoas podem ser os eleitores, [mas] se a representao for formada de forma
a dar a uma ou mais das classes naturais de homens na sociedade uma ascendncia
indevida sobre as outras, ela imperfeita; as primeiras se transformaro gradualmente
em senhores e as ltimas em escravos (...). enganar as pessoas dizer-lhes que elas so
os eleitores, e que podem escolher seus legisladores, se est na natureza das coisas que
no os possam escolher entre os seus e [que sejam] genuinamente como eles prprios
(The Federal Farmer, Letter VII, Storing, II, 8, 97 nfases minhas).
O tom acusatrio e a exagerao retrica no podem esconder a falta de um

argumento substancial. Os antifederalistas estavam profundamente convencidos de que os representantes no seriam semelhantes aos eleitores, mas eram
incapazes de explicar em termos simples a enigmtica natureza das coisas ou
o curso habitual dos assuntos humanos que conduziriam a esse resultado.
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208 Bernard Manin
Tal posio fica inteiramente vulnervel rplica fulminante de Madison.

Dizem-nos, declarou Madison em uma passagem igualmente retrica, que a
Cmara de Representantes se constituir em uma oligarquia, mas:
Quem devero ser os eleitores dos representantes federais? No mais o rico do que
o pobre; no mais o culto do que o ignorante; no mais os arrogantes herdeiros de
nomes ilustres do que os humildes filhos de obscura e desfavorvel sorte. Os eleitores
devero constituir o grande corpo do povo dos Estados Unidos (...). Quem dever
ser objeto da escolha popular? Qualquer cidado cujo mrito o recomende estima e
confiana de seu pas. No permitida nenhuma qualificao de riqueza, nascimento,
crena religiosa ou profisso civil [que possa] constranger o julgamento ou frustrar
a propenso do povo (Madison, Federalist 57, in Hamilton, Madison e Jay, The
Federalist Papers, 1961, p. 351).32
Os antifederalistas no tinham objees regulamentao federal do

direito de voto, e admitiam que, na Constituio, no havia exigncias em
termos de propriedade ou capacidade tributria para os candidatos a representante. Dessa forma, no tinham contra-argumentos efetivos.
Aps essa defesa, o argumento de Madison no Federalist 57 afirma
essencialmente que a Constituio fornece todas as garantias de que os representantes no trairo a confiana do povo. Como os representantes tero
sido distinguidos pela preferncia de seus concidados, diz Madison, h
boas razes para crer que efetivamente tero as qualidades pelas quais foram
escolhidos e correspondero s expectativas. Alm disso, eles sabero que
devem ao povo o terem sido alados a tal cargo pblico; isso no pode deixar
de produzir pelo menos uma afeio temporria para com seus constituintes. Devendo essa honra e distino ao favor do povo, improvvel que eles
venham a subverter o carter popular de um sistema que constitui a base
de seu poder. Mais importante ainda, as eleies frequentes lhes recordaro
constantemente sua dependncia com respeito ao eleitorado. Finalmente, as
Sobre as qualificaes para a eleio como representante, ver tambm Federalist 52. Nesse texto,
Madison relembra os trs requisitos expressos na Constituio (vinte e cinco anos de idade, sete anos
de cidadania nos Estados Unidos, residncia no estado pelo qual o candidato concorre ao Congresso),
acrescentando em seguida: Sob essas razoveis limitaes, a porta desta parte do governo federal
est aberta ao mrito [de pessoas] de qualquer condio, sejam nativos ou [cidados] por adoo,
sejam jovens ou velhos, e sem levar em conta pobreza ou riqueza, ou qualquer profisso ou crena
religiosa em particular (p. 326). De ora em diante, as referncias aos The Federalist Papers indicaro
apenas o nmero do ensaio e a pgina na edio Rossiter.
32
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leis que eles aprovam se aplicaro tanto a eles e seus amigos como sociedade
como um todo (Madison, The Federalist 57, in Hamilton, Madison e Jay,
The Federalist Papers, p. 351-352).
Dadas todas essas garantias, Madison vira o feitio contra o feiticeiro, ao
lanar indiretamente suspeitas sobre o apego dos antifederalistas ao governo
republicano ou popular. Nesse sentido, pergunta:
O que dizer aos que professam o mais inflamado zelo pelo governo republicano, mas
ousadamente contestam seu princpio fundamental (o direito de o povo eleger seus
governantes); que simulam ser os paladinos do direito e da capacidade do povo para
escolher seus prprios governantes, e no entanto afirmam que as pessoas preferiro
apenas aqueles que, imediata e infalivelmente, trairo a confiana neles depositada?
(Madison, The Federalist 57, in Hamilton, Madison e Jay, The Federalist Papers, p. 353).
Madison sugere que esses pretensos republicanos alimentam dvidas

sobre o direito do povo de escolher seus governantes segundo sua vontade e
sobre sua capacidade para avaliar os candidatos. Embora Madison enfatize,
com grande efeito, a dimenso popular ou republicana da representao sob
o esquema proposto, ele no afirma, em lugar algum de sua argumentao,
que a Constituio assegurar semelhana ou proximidade entre representantes e representados. Ele tambm sabe que no assegurar.
Em vez disso, desenvolve uma concepo inteiramente diferente do que
poderia e deveria ser a representao republicana:
O objetivo de qualquer constituio poltica , ou deve ser, primeiramente o de obter,
para governantes, homens que possuam mais sabedoria para discernir, e mais virtude
para buscar o bem comum da sociedade; e, depois disso, o [objetivo] de tomar as
mais efetivas precaues para conserv-los virtuosos enquanto continuam a ocupar
seus cargos pblicos. O modo eletivo de obter governantes a poltica caracterstica
do governo republicano. Nessa forma de governo, so numerosos e variados os
meios para evitar sua degenerao. O mais eficaz uma tal limitao do tempo de
mandato que mantenha uma adequada responsabilidade perante o povo (Madison,
The Federalist 57, in Hamilton, Madison e Jay, The Federalist Papers, p. 350-351).
importante observar que, nesta caracterizao do governo republicano,

no existe a mais leve meno a qualquer semelhana entre representantes
e representados. Na verdade, os representantes devem ser diferentes de seus
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210 Bernard Manin
constituintes, pois o governo republicano, como qualquer outro, requer

que o poder seja confiado queles que possuem mais sabedoria e mais
virtude, isto , a pessoas superiores e diferentes de seus concidados. Esta
uma das mais claras formulaes do princpio de distino no pensamento
federalista, mas Madison expressa a mesma ideia em numerosas ocasies.
Na famosa passagem de o Federalist 10, em que estabelece sua concepo
sobre as diferenas entre uma democracia e uma repblica, ele observa primeiramente que a caracterstica definidora de uma repblica
a delegao do governo (...) para um pequeno nmero de cidados eleitos pelos
demais (...). Cujo efeito , por um lado, refinar e ampliar a opinio pblica fazendo
com que ela passe por um corpo escolhido de cidados, cuja sabedoria pode melhor
discernir o verdadeiro interesse do pas e cujo patriotismo e amor justia tero
muito pouca probabilidade de ser sacrificados a consideraes temporrias ou parciais
(Madison, The Federalist 57, in Hamilton, Madison e Jay, The Federalist Papers, p.
82 nfases minhas).
O que distingue uma repblica de uma democracia, portanto, no meramente a existncia de um corpo de representantes, mas tambm o fato de
que tais representantes constituem um corpo escolhido. Como Guicciardini
antes dele, Madison est claramente jogando com dois sentidos do termo
escolhido: os representantes so escolhidos, em sentido literal, posto que so
eleitos, mas tambm constituem os poucos escolhidos. Assim, a completa
caracterizao do modo republicano de designao dos governantes consiste
em deixar que, atravs da eleio, o povo selecione os mais sbios e virtuosos.
O republicanismo de Madison, contudo, no se contenta com proporcionar a seleo dos mais sbios e virtuosos; no h uma f cega nas elites sbias
e virtuosas. Os representantes devem ser mantidos no caminho virtuoso
por meio de um sistema de restries, sanes e recompensas. A precauo
mais eficaz para mant-los virtuosos submet-los a frequentes eleies e
reeleies. O constante prospecto de uma prxima eleio, combinado com
o desejo de continuar no cargo, garantir sua adequada dedicao aos interesses do povo. Se, no governo republicano, os poucos escolhidos e seletos
servem ao bem comum mais propriamente que a seus prprios interesses,
isso no se deve a qualquer semelhana com seus constituintes, mas primordialmente ao fato de serem responsabilizados perante o povo por meio
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211
de eleies regulares. Os antifederalistas achavam que, para servir ao povo,

os representantes deveriam ser semelhantes a ele. Madison responde que
os representantes podem muito bem ser diferentes do povo, que na verdade
devem ser diferentes. No obstante, serviro ao povo porque, atravs de meios
institucionais, sero mantidos devidamente dependentes do povo. Eleies
recorrentes, e no a similaridade ou proximidade social, so os melhores
guardies dos interesses do povo. A completa extenso da divergncia entre
as duas concepes fica, agora, aparente. Os antifederalistas no questionavam a necessidade de eleies recorrentes, mas para eles esta era apenas
uma condio necessria para uma representao genuna; viam tambm
a similaridade e a proximidade como requisitos para tanto. Os federalistas,
por outro lado, viam as eleies como condies tanto necessrias como
suficientes para uma boa representao.
Confrontados com a objeo de que a Constituio era aristocrtica, os
federalistas replicaram enfatizando a diferena entre uma pura e simples
aristocracia e uma aristocracia natural, bem como argumentando no haver
nada de objetvel nesta ltima. Um exemplo dessa linha de argumentao
pode ser encontrado nos discursos de James Wilson durante o debate de
ratificao na Pensilvnia. Sua defesa da Constituio no tocante a esse ponto
particularmente significativa porque, entre todos os lderes federalistas, ele
era certamente o de mentalidade mais democrtica. Por exemplo, ele elogiava
a Constituio por seu carter democrtico, algo que Madison (e muito
menos Hamilton) nunca faria. No obstante, quando confrontado com a
objeo de que a Constituio proposta tendia na direo da aristocracia,
Wilson estava pronto a justificar o governo por uma aristocracia natural.
Eu me pergunto agora o que se quer dizer com aristocracia natural. No me sinto
embaraado pela definio etimolgica do termo, pois, quando buscamos sua origem
na linguagem de que deriva, uma aristocracia significa nada mais, nada menos, que
um governo dos melhores homens da comunidade ou daqueles que so recomendados
pelas palavras da Constituio da Pensilvnia, onde se indica que os representantes
devem ser os mais notveis pelo saber e pela virtude. [Deve-se ter em mente que
a Constituio da Pensilvnia de 1776 era amplamente vista como uma das mais
democrticas constituies estaduais; e que ela, de qualquer forma, constitua uma
referncia para a audincia de Wilson]. Existe algum perigo nessa representao?
Jamais considerarei equivocado que tais atributos sejam aproveitados (...). Se isso o
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212 Bernard Manin
que significa aristocracia natural, e eu no conheo nenhum outro significado pode

ser objetvel que se aproveitem os homens mais notveis por sua virtude e talento? (J.
Wilson, discurso de 4 de dezembro de 1787 apud ELLIOT, 1888, vol. II, p. 473-474).
Em sua definio de aristocracia natural, Wilson no mencionou riqueza,

o que fez com que sua posio ficasse mais fcil de ser defendida e tornou
seu argumento algo mais comum, mas no ao ponto de ser trivial, pois o
argumento deve ser visto no contexto do debate em seu conjunto e luz
das acusaes do outro lado. Dessa perspectiva, o argumento de Wilson
significativo por ter explicitamente considerado dois pontos levantados pelos
antifederalistas. Em primeiro lugar, afirmava que os representantes no seriam, e no deveriam ser, iguais a seus eleitores. Era positivamente desejvel
que fossem mais talentosos e virtuosos. Em segundo lugar, a assembleia
representativa seria constituda primordialmente, se no exclusivamente,
pela aristocracia natural.
Aps essa defesa da aristocracia natural, Wilson salientou o quanto esta
diferia de uma aristocracia propriamente dita. Um governo aristocrtico,
prosseguiu, um governo
em que o poder supremo no retido pelo povo, mas reside em um seleto corpo de
homens que preenchem as vagas que surgem por meio de sua prpria escolha e eleio
ou que sucedem uns aos outros pelo princpio da descendncia, ou em virtude de
posse territorial, ou ainda alguma outra qualificao que no resulta de propriedades
pessoais. Quando falo de propriedades pessoais, refiro-me a qualidades da mente e
inclinaes do corao (J. Wilson, discurso de 4 de dezembro de 1787 apud ELLIOT,
1888, vol. II, p. 474).
Quando confrontado com a mesma objeo sobre o carter aristocrtico

da Constituio, Hamilton respondeu inicialmente pela ridicularizao da
concepo de aristocracia dos adversrios.
Por que, ento, nos falam to frequentemente de uma aristocracia? De minha parte,
tenho dificuldade em compreender o significado da palavra na forma em que
empregada (...). Mas, quem constitui a aristocracia entre ns? Onde se encontram
homens elevados a uma perptua posio acima de seus concidados, e possuidores
de poderes independentes deles? Os argumentos dos cavalheiros [os antifederalistas]
vo apenas no sentido de provar que h homens que so ricos, homens que so pobres,
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213
alguns que so sbios e outros que no o so; que, de fato, todo homem ilustre um
aristocrata (...). Ouso dizer que essa descrio ridcula. A imagem uma iluso.
Torna o novo governo mais elegvel um homem rico do que um pobre? No. Ele no
exige essa qualificao (Hamilton, discurso de 21 de junho de 1788 apud ELLIOT,
1888, vol. II, p. 256).
Hamilton voltou repetidas vezes ao argumento favorito dos federalistas:

o povo tinha o direito de escolher quem quer que lhe aprouvesse para governante. Mas foi ainda alm, reconhecendo que a riqueza estava destinada
a ter um papel crescentemente importante nas eleies:
Na medida em que a riqueza aumente e se acumule em poucas mos, na proporo
em que o fausto prevalea na sociedade, a virtude ser em maior grau considerada um
elegante apndice da riqueza, e a tendncia das coisas ser a de afastar-se do padro
republicano. Essa a real propenso da natureza humana: o que nem o honorvel
membro [Melancton Smith] nem eu mesmo podemos corrigir (Hamilton, discurso
de 21 de junho de 1788 apud ELLIOT, 1888, vol. II, p. 256).
E embora Hamilton lamentasse esse inelutvel desenvolvimento, algo

mais que resignao soou nas seguintes observaes:
Atentem para os ricos e os pobres da comunidade, para os cultos e os ignorantes. Onde
predomina a virtude? A diferena na verdade consiste no na quantidade, mas no
tipo de vcios que incidem sobre as vrias classes; e, neste caso, a vantagem de carter
pertence aos ricos. Seus vcios so provavelmente mais favorveis prosperidade do
Estado do que os dos indigentes, e eles [os ricos] compartilham menos depravao
moral (Hamilton, discurso de 21 de junho de 1788 apud ELLIOT, 1888, vol. II, p. 257).
Mais abertamente do que qualquer outro federalista, Hamilton estava

pronto a advogar abertamente por um certo papel para a riqueza na seleo
dos representantes. Roma fascinava-o, e seu supremo objetivo era que a jovem
nao se tornasse uma grande potncia, talvez um imprio. Via o poder econmico como o principal caminho para a grandeza histrica, desejando em
consequncia que o pas fosse dirigido por negociantes prsperos, ousados e
industriosos. Na Filadlfia, em seu discurso contra o plano apresentado pela
delegao de Nova Jersey, ele havia enfatizado a necessidade de atrair para o
governo homens verdadeiramente de peso e influncia (Records, 1966, vol.
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214 Bernard Manin
I, p. 299). Em The Federalist, ele replicou aos antifederalistas que a ideia de

uma efetiva representao de todas as classes do povo por pessoas de cada
classe era uma ideia inteiramente visionria; e acrescentou: A menos que
fosse expressamente disposto na Constituio que cada ocupao diferente
devesse enviar um ou mais membros, a coisa jamais ocorreria na prtica
(Hamilton, The Federalist 35, in Hamilton, Madison e Jay, The Federalist
Papers, p. 214). Uma vez mais, se admitia a justeza de um ponto dos antifederalistas: a importncia numrica das vrias classes da sociedade jamais
encontraria um reflexo espontneo na assembleia representativa.
Trabalhadores manuais e fabricantes, com poucas excees, estaro sempre inclinados
a dar seus votos aos comerciantes, de preferncia a pessoas de suas prprias profisses ou ramos de negcios. Esses sagazes cidados tm bastante conscincia de que
as artes mecnicas e manufatureiras fornecem os materiais da empresa mercantil e
da indstria (...). Eles sabem que o comerciante seu natural cliente e amigo; e tm
conscincia de que, por maior confiana que tenham justamente em seu prprio bom
senso, seus interesses podem ser mais eficazmente promovidos pelos comerciantes
do que por eles mesmos (Hamilton, The Federalist 35, in Hamilton, Madison e Jay,
The Federalist Papers, p. 214 nfase minha).
A diferena era que, ao contrrio dos antifederalistas, Hamilton via com

simpatia esse estado natural de coisas.
Como mostrariam os debates e conflitos ao longo da dcada seguinte,
nem todos os federalistas compartilhavam o ponto de vista de Hamilton
sobre o papel do comrcio e da riqueza. Nos anos 1790, Madison e Hamilton
encontravam-se em campos opostos: este ltimo, ento no governo, continuou a favor dos interesses comerciais e financeiros, e a defender um poder
central forte; ao passo que Madison juntou-se a Jefferson na denncia do que
ambos consideravam como corrupo associada s finanas e ao comrcio,
assim como abusos do governo federal. Todos os federalistas concordavam,
entretanto, que os representantes no deviam ser iguais a seus constituintes.
Fosse a diferena expressa em termos de sabedoria, virtude, talentos, ou
simplesmente riqueza e propriedade, todos esperavam e desejavam que os
eleitos se situassem em posio social superior de seus eleitores.
Em ltima anlise, porm, os federalistas compartilhavam a intuio dos
antifederalistas de que esse tipo de diferena resultaria do simples tamanho
dos distritos eleitorais (isto , da proporo entre eleitores e eleitos). Nem os
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215
defensores da Constituio proposta nem seus opositores ofereceram uma

explicao desse fenmeno. Contudo, como os federalistas usualmente no o
apresentaram publicamente nos debates como um dos principais mritos da
Constituio, sua incapacidade para explic-lo foi menos um problema para
eles do que para os antifederalistas. A ideia, todavia, surgiu ocasionalmente
nos discursos federalistas. Wilson, por exemplo, declarou:
E eu creio que a experincia de todos os que a tiveram demonstra que quanto maior
o distrito eleitoral, melhor a representao. apenas em lugares remotos que surgem
pequenos demagogos. Somente o valor do carter pode conferir a um homem influncia real sobre um grande distrito. Isso se evidencia notavelmente na comunidade de
Massachussets. Os membros da Cmara de Representantes so escolhidos em distritos
muito pequenos; e tal tem sido a influncia de faces partidrias, e das pequenas intrigas no interior desses distritos, que uma grande maioria parece inclinada a demonstrar
muito pouca desaprovao da conduta dos rebeldes no estado (os partidrios de Shays)
(J. Wilson, discurso de 4 de dezembro de 1787 apud ELLIOT, 1888, vol. II, p. 474).
Em contraste, o governador de Massachussets foi escolhido pelo conjunto

do eleitorado do estado, um amplo distrito eleitoral. Claramente, prossegue
Wilson, quando se tratou de escolher o governador, os eleitores de Massachussets oscilaram apenas entre as mais eminentes personalidades (J. Wilson,
discurso de 4 de dezembro de 1787 apud ELLIOT, 1888, vol. II, p. 474). A
aluso rebelio de Shays, de 1786, tornou bastante transparente a dimenso
socioeconmica do que Wilson queria dizer com personalidades eminentes
ou personalidades de peso.33 Em seu discurso de 11 de setembro de 1787, ele
repetiu o mesmo argumento (com apenas uma leve diferena de nfase), antes
de argumentar que os grandes distritos eleitorais constituam uma proteo
tanto contra os demagogos como contra o paroquialismo (J. Wilson, Discurso
de 11 de dezembro de 1787 apud McMASTER e STONE, 1888, p. 395).
Escrevendo no Federalist 10, Madison tambm estabelece uma conexo
entre o tamanho de eleitorado e a seleo de candidatos proeminentes. Embo A rebelio de Shays, ocorrida em Massachussets em 1786, exerceu alguma influncia na concepo da
Constituio. Ela contribuiu para o nimo contrrio democracia expresso na Filadlfia. Os pequenos
fazendeiros da parte ocidental do estado se haviam revoltado contra a poltica favorvel aos interesses
mercantis do litoral, adotada pelo legislativo, em Boston. A assembleia havia adotado uma poltica
de moeda forte e decidido resgatar a dvida pblica, o que levara a um aumento na carga fiscal. Nas
eleies legislativas que se seguiram rebelio, as foras descontentes alcanaram grandes sucessos.
Sobre a rebelio de Shays, ver Pole (1966, p. 227-241).
33
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216 Bernard Manin
ra no esteja lidando, nessa passagem, com a proporo eleitoral e o tamanho

da Cmara, mas com a vantagem das grandes repblicas relativamente s
pequenas, ele utiliza um argumento similar ao de Wilson: quanto mais numeroso o eleitorado, mais provvel a escolha de personalidades respeitveis.
Como cada representante ser escolhido por um nmero maior de cidados em uma
repblica grande do que em uma pequena, ser mais difcil que candidatos desmerecedores pratiquem com xito as artimanhas pelas quais muito frequentemente
so vencidas as eleies; e os sufrgios do povo sendo mais livres, mais provvel ser
que eles se concentrem em homens que possuam mritos atraentes e boa reputao
estabelecida e difundida (Madison, Federalist 10, in Hamilton, Madison e Jay, The
Federalist Papers, p. 82-83).
Em uma nota a propsito de seu discurso sobre o direito de voto (uma

elaborao sobre o discurso que havia feito na Conveno em 7 de agosto
de 1787),34 Madison mais explcito quanto aos benefcios que esperava
dos grandes distritos eleitorais. Essa nota reflete sobre as possveis solues
para o que ele descreve, inicialmente, como o principal problema suscitado
pelo direito de voto.
Admita o direito apenas propriedade, e o direito das pessoas pode ser oprimido. O
sistema feudal basta para prov-lo. Estenda-o igualmente para todos, e os direitos da
propriedade ou os clamores de justia podem ser desconsiderados por uma maioria
sem propriedade, ou interessada em medidas de injustia (Madison, Note to the
speech on the right of suffrage (provavelmente 1821) apud Records, vol. III, p. 450).
O principal objetivo em matria de sufrgio , portanto, garantir tanto

os direitos das pessoas como os da propriedade. Madison considera cinco
possveis solues. As duas primeiras so rejeitadas como injustas: uma qualificao de propriedade para os eleitores, na forma de propriedade fundiria
ou qualquer tipo de propriedade; e a eleio de um ramo do legislativo pelos
proprietrios e de outro ramo pelos no-proprietrios. Madison estende-se
longamente sobre uma terceira possibilidade: reservar o direito de eleger
um ramo do legislativo aos proprietrios fundirios, concedendo a todos os
cidados, inclusive aos proprietrios fundirios, o direito de eleger o outro
Ver anteriormente, nota 17.
34
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217
ramo (o que daria um voto duplo aos proprietrios fundirios). Madison

observa, contudo, que no tem muita clareza quanto aos efeitos dessa terceira
soluo, acreditando que ela poderia ser tentada. Em seguida, passa a uma
quarta soluo, a respeito da qual aparentemente tem opinies mais definidas:
Se a experincia ou a opinio pblica exigir um sufrgio igualitrio e universal para
cada ramo do governo, como o que prevalece em geral nos Estados Unidos, um
recurso favorvel aos direitos da propriedade fundiria e de outras formas de propriedade, quando seus possuidores se tornarem minoria, pode ser encontrado na
ampliao dos distritos eleitorais para um ramo do legislativo, e em uma extenso
de seu tempo de mandato. Os grandes distritos so manifestamente mais favorveis
eleio de pessoas de grande respeitabilidade, e de provvel conexo com os direitos de
propriedade, do que [ eleio] de competidores que dependam de apelos pessoais praticveis em um cenrio mais restrito (Records, 1966, vol. III, p. 454 nfases minhas).
Finalmente, no caso dessa soluo ser considerada inaceitvel, Madison v

o baluarte final dos direitos de propriedade em uma combinao de diversos
elementos: a influncia usual possuda pela propriedade e o grau superior
de informao que caracteriza seus detentores,35 o senso de justia popular
ilustrado e ampliado pela difuso da educao, e a dificuldade de tramar
e levar a efeito propsitos injustos por todo um pas de grande extenso. A
quarta e quinta solues esto obviamente incorporadas na Constituio.36
Em The Federalist, Madison alude deferncia inspirada pelos detentores de propriedade. Em um
argumento justificando a distribuio de cadeiras baseada em alguma medida na propriedade de
escravos (a proporo federal), Madison explica que a riqueza dos estados individuais precisa ser
legalmente levada em conta porque os estados afluentes no desfrutam espontaneamente de uma
influncia superior conferida pela riqueza. A situao dos estados, argumenta ele, nesse aspecto
diferente da dos cidados individuais. Se a lei concede ao cidado opulento apenas um voto individual
na escolha de seu representante, o respeito e a importncia social que ele deriva dessa sua situao
afortunada muito frequentemente orienta os votos de outros para os objetos de sua escolha; e, atravs desse canal imperceptvel, os direitos de propriedade so transmitidos representao pblica
(Madison, Federalist 54, in Hamilton, Madison e Jay, The Federalist Papers, p. 339 nfases minhas).
36
O status e a data dessa Nota no so inteiramente claros. No incio, Madison escreve que seu discurso
de 7 de agosto de 1787, tal como consta dos Records da Conveno Federal, no expressa a viso
mais completa e amadurecida do orador sobre o assunto. A interpretao mais plausvel seria a de
que a Nota descreve retrospectivamente (em 1821) o que Madison via como a lgica que presidira
o estabelecimento do direito de voto, em 1787, ao passo que, na poca, como vimos, ele fora a favor
de um requisito de propriedade. difcil datar com preciso a mudana de opinio a que ele alude.
Ao que parece, luz dos argumentos contidos no Federalist 10, por volta do final de 1787, ao mais
tardar, ele compreendeu que os grandes distritos eleitorais funcionariam em favor dos detentores de
propriedade. Mas possvel que ele tenha descoberto esse efeito antes disso (durante os debates na
Filadlfia, por exemplo).
35
06/10/2010 08:09:47
218 Bernard Manin
Observando os efeitos dos grandes distritos eleitorais, Madison no utiliza

mais (como o fizera no Federalist 10) a linguagem da virtude e da sabedoria; afirma mais diretamente que a vastido do distrito operar em favor
da propriedade e da riqueza.
Seria superficial, entretanto, retratar Madison e os lderes federalistas em
geral como polticos hipcritas e astutos que introduziram na Constituio
uma exigncia sub-reptcia de propriedade (grandes distritos eleitorais),
enquanto defenderam publicamente, com vistas a ganhar o apoio popular,
que a assembleia deveria ser aberta a quem tivesse mrito. Inversamente,
seria ingnuo focalizar exclusivamente o lado legal da situao e afirmar que,
como a Constituio no determinou uma qualificao de propriedade para
os representantes, os federalistas foram os paladinos da igualdade poltica.37
A fora extraordinria da posio federalista decorreu do fato de que, quando
Madison ou Wilson declararam que o povo poderia eleger quem quisesse,
eles estavam expressando uma proposio incontroversa. Nesse aspecto,
acusar os federalistas de trair o povo era algo em que simplesmente no
se acreditaria. Os defensores da Constituio afirmavam certamente uma
verdade. Mas havia tambm uma outra verdade, ou mais precisamente
uma outra ideia, que ambos os lados consideravam verdadeira (mesmo no
entendendo exatamente por que): em regra, o povo escolheria livremente
eleger os candidatos proprietrios e respeitveis. Ambas as proposies (e
esse o ponto essencial) podiam ser objetivamente verdadeiras ao mesmo
tempo. A primeira no podia, na poca, e no pode agora, ser vista como
um mero vu ideolgico para a segunda.
No se pode tampouco alegar que o tamanho dos distritos eleitorais fosse
uma forma de compensar, na prtica, os efeitos da ausncia de qualificaes
formais. Os federalistas no confiavam em dois elementos da Constituio
que eram igualmente verdadeiros (ou considerados como tal), na crena
de que o elemento restritivo (a vantagem concedida aristocracia natural
pelo tamanho dos distritos eleitorais) cancelaria os efeitos do elemento mais
aberto (a ausncia de qualquer requisito de propriedade para os representantes). Tal alegao pressupe que os resultados concretos de uma qualificao
formal teriam sido exatamente idnticos ao de grandes distritos eleitorais
(ou percebidos como idnticos pelos envolvidos).
A interpretao ingnua manifestamente contraditada pela documentao histrica, de modo que
no h razo para discuti-la.
37
06/10/2010 08:09:47
219
intuitivamente evidente que as duas disposies no eram equivalentes. O princpio geral de que leis e instituies fazem diferena e no
so fenmenos meramente superficiais ganhou aceitao geral hoje em
dia. Contudo, nem a intuio nem o princpio geral de que a lei no uma
mera formalidade so inteiramente adequados aqui. tambm necessrio explicar precisamente por que, no caso particular das qualificaes dos
parlamentares, as exigncias legais no teriam produzido efeitos idnticos
aos que tanto federalistas como antifederalistas esperavam do tamanho dos
distritos eleitorais.
Por duas razes principais, os grandes distritos eleitorais no eram estritamente equivalentes a uma qualificao formal em termos de propriedade.
Em primeiro lugar, a noo de que eles dariam vantagem aristocracia natural fundava-se sobre um fenmeno que a experincia parecia geralmente
confirmar: a experincia demonstra (como formula Wilson) que, em geral,
apenas as personalidades respeitveis so eleitas nos grandes distritos eleitorais, ou (para usar a linguagem de Brutus) esse efeito ocorre de acordo
com o curso usual dos assuntos humanos.38 A conexo entre grandes distritos e a eleio da aristocracia natural parecia prevalecer a maior parte das
vezes. Uma exigncia formal de propriedade, em contraste, teria tido eficcia
sempre. Conquanto a vantagem das classes proprietrias seja assegurada por
uma comprovada regularidade estatstica do comportamento eleitoral, o
sistema oferece uma medida de flexibilidade: podem surgir circunstncias
em que o efeito no se produz, porque uma preocupao excepcional se
sobrepe inclinao usual dos eleitores para os candidatos eminentes. A
situao diferente se a posio legislativa reservada legalmente para as
classes sociais mais altas, porque a lei rgida por definio. Obviamente,
a lei pode ser mudada, por meios pacficos ou violentos, mas o processo
mais complicado.
No h justificativa para ver como negligencivel a diferena entre o que
ocorre sempre e o que ocorre apenas na maior parte das vezes. A distino
(desenvolvida por Aristteles) entre essas duas categorias particularmente
relevante em poltica. um erro, na verdade uma falcia, considerar, como se
Pode-se recordar tambm a observao de Hamilton, citada anteriormente: Trabalhadores manuais
e manufatureiros estaro sempre, com poucas excees, inclinados a dar seus votos a comerciantes
de preferncia a pessoas de suas prprias profisses ou ramos de negcios (nfases minhas). Ver
Hamilton, Federalist 35, in Hamilton, Madison e Jay, The Federalist Papers, p. 214.
38
06/10/2010 08:09:47
220 Bernard Manin
faz frequentemente, que a verdade ltima de um fenmeno poltico assentase na forma que ele assume na maior parte das vezes. Na realidade, o caso
excepcional tambm importante, porque o que est em jogo na poltica
varia de acordo com as circunstncias, e o caso estatisticamente raro pode
ser um caso com consequncias historicamente crticas. Por outro lado,
igualmente falacioso conferir privilgio epistemolgico ao caso extremo, isto
, a um caso ao mesmo tempo raro e em que algo muito importante est em
jogo. Em poltica, a verdade ltima no se revela mais pela exceo do que
pela regra.39 Crises e revolues so certamente importantes; pode-se dizer
que elas definem o usual, no sentido de que determinam os limites entre
os quais tm lugar as situaes ordinrias. Mas disso no se segue que elas
sejam a verdade da poltica costumeira e forneam a chave para entend-la.
Em revolues ou crises entram em jogo alguns fatores e mecanismos que
esto ausentes das situaes normais e, por isso, no servem para o nosso
entendimento da poltica habitual. As mais poderosas teorias polticas so
as que oferecem espao tanto para o ordinrio quanto para o extraordinrio, e ao mesmo tempo mantm uma distino entre ambos e os explica
diferentemente. O pensamento de Locke proporciona uma ilustrao perfeita. A maior parte das vezes, observou ele, as pessoas confiam no governo
estabelecido, particularmente quando o elegeram; no com facilidade que
elas se afastam das formas habituais. Apenas quando uma longa sucesso
de abusos, prevaricaes, e artifcios, todos tendendo no mesmo sentido,
manifesta inequivocamente uma inteno de trair sua confiana, o povo
se levanta, apela aos cus, e submete sua sorte (com muita justeza) ao
veredicto da batalha (J. Locke, Second Treatise of Government, cap. XIX,
221, 223, 242 apud LOCKE, 1960, p. 414, 415, 427). Um dos mais notveis
pontos fortes do Segundo Tratado que nem a confiana no governo por
parte dos governados, nem a possibilidade de revoluo, so apresentadas
como a verdade da poltica.
O pensamento de Carl Schmitt um dos desenvolvimentos mais brilhantes, sistemticos e conscientes
do princpio falacioso de que o caso excepcional revela a essncia de um fenmeno. As anlises de
Schmitt sobre casos extremos so, em sua maioria, penetrantes. Mas indevidamente (embora conscientemente), ele estende as concluses, extradas do caso excepcional, ao carter geral do fenmeno
sob considerao. Schmitt escreve, por exemplo: Precisamente uma filosofia da vida concreta no
deve se afastar da exceo e do caso extremo, mas deve interessar-se por ele no mais alto grau (...). A
exceo mais interessante do que a regra. A regra no prova nada, a exceo prova tudo: ela confirma
no s a regra, mas tambm sua existncia, a qual deriva somente da exceo (SCHMITT, 1985, p. 15).
39
06/10/2010 08:09:47
221
Voltando ao debate americano, a concluso deve ser a de que, mesmo se

os grandes distritos eleitorais e os requisitos legais exigidos para os representantes favorecessem os candidatos das classes sociais mais elevadas, as
duas condies no podem ser equiparadas. O maior grau de flexibilidade
oferecido pelos distritos extensos em casos excepcionais no pode ser descartado como insignificante: ele a primeira razo por que o tamanho dos
distritos eleitorais no anulava os efeitos da clusula eleitoral no restritiva
na Constituio.
Em segundo lugar, se a vantagem de certas classes em matria de representao estiver inscrita na lei, aboli-la (ou conced-la a outras classes) exige
uma mudana na lei. Isso significa que uma mudana nas regras precisa ser
aprovada exatamente pelas pessoas que delas se beneficiam, visto terem sido
eleitas segundo as antigas regras. Tal sistema equivale, portanto, a sujeitar
a eliminao de uma elite a sua prpria aprovao e consentimento. Se,
por contraste, a vantagem de uma classe social especfica resulta apenas do
comportamento eleitoral dos cidados (como ocorre com a vantagem da
aristocracia natural resultante dos grandes distritos eleitorais), uma simples
mudana no eleitorado ser suficiente para derrubar uma elite ou alterar
sua composio. Neste caso, pois, a eliminao de uma elite no poder pode
ser alcanada sem a sua aprovao. Isso no quer dizer que a deciso livre
e deliberada do eleitorado seja suficiente para atingir tal resultado. Pois a
vantagem das classes sociais mais elevadas em grandes distritos eleitorais,
embora seja um resultado do comportamento do eleitorado, na verdade
depende de uma pluralidade de fatores, dos quais apenas alguns podem
ser deliberadamente modificados pelos eleitores. Por exemplo, o sucesso
eleitoral dos detentores de propriedade, nos grandes distritos eleitorais,
indubitavelmente deve alguma coisa fora representada pelos gastos de
campanha. Ele tambm pode ter a ver com normas sociais (deferncia, por
exemplo). Tais fatores esto claramente para alm do alcance das decises
conscientes e deliberadas dos eleitores; a simples vontade do eleitorado
no em si suficiente para eliminar a vantagem da riqueza. So tambm
necessrias mudanas mais profundas nas circunstncias socioeconmicas.
Por difceis que possam ser, tais mudanas no exigem a aprovao dos que
j se encontram no poder, ao passo que essa aprovao seria necessria sob
um sistema de requisitos legais. E no h, possivelmente, algo mais difcil
do que induzir uma elite a aquiescer na diminuio de seu prprio poder.
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222 Bernard Manin
Isso requer, tipicamente, uma quantidade muito grande de presso externa

e certamente violenta.
Pode ser objetado que, sob um sistema de qualificaes legais, a lei a ser
alterada para remover a vantagem das classes privilegiadas no usualmente
uma lei ordinria, mas uma lei constitucional. Esse era certamente o caso
dos Estados Unidos. Por conseguinte, mudar as exigncias legais no teria
dependido simplesmente da aprovao dos representantes eleitos sob tais
condicionantes. No obstante, o argumento aqui avanado conserva sua
validade, posto que o legislativo teria que se pronunciar no processo de
reviso constitucional.
Deste segundo ponto de vista tambm, as exigncias legais para os representantes e os grandes distritos eleitorais no tm, estritamente, os mesmos
efeitos. A diferena que, com um sistema de grandes distritos eleitorais, a vantagem da riqueza poderia ser alterada, ou possivelmente mesmo abolida, sem
o consentimento da elite proprietria. Esse sistema se prestou mais facilmente
mudana poltica do que o fizeram as condies legais que os fundadores
ingleses e franceses do governo representativo instituram em seus pases.
Assim, a diversidade geogrfica dos estados, que impediu que os delegados Conveno da Filadlfia chegassem a um acordo sobre qualificaes
de riqueza para os representantes, levou inveno de um sistema em que a
distino da elite representativa foi assegurada de uma maneira mais flexvel
e adaptvel, do que no outro lado do Atlntico. Nos Estados Unidos, segundo
as fases histricas e as mudanas na estrutura social da nao, diferentes
elites poderiam suceder-se no poder sem que isso exigisse sublevaes significativas. E ocasionalmente, em tempos excepcionais, os eleitores poderiam
mesmo eleger cidados comuns.
Estamos agora em condies de ver a razo pela qual o debate constitucional americano lana luz sobre as instituies representativas em geral, e no
apenas sobre as americanas. Essa importncia mais ampla resulta, em primeiro
lugar, da posio defendida pelos antifederalistas. Seus pontos de vista no
foram amplamente estudados, mas a histria das ideias e a teoria poltica de
modo geral estiveram equivocadas em negligenciar essa corrente de pensamento. Com sua incansvel insistncia sobre a semelhana e proximidade
que devem ligar representantes e representados em um governo popular, os
antifederalistas de fato fizeram uma importante contribuio ao pensamento
poltico, formulando com muita clareza uma plausvel, consistente e poderosa
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223
concepo de representao. Eles aceitavam sem reservas a necessidade de

uma diferenciao funcional entre governantes e governados, mas afirmavam
que, para um governo representativo ser genuinamente popular, os representantes deveriam ser to prximos quanto possvel de seus eleitores: vivendo
junto a eles e compartilhando suas circunstncias. Se essas condies fossem
preenchidas, argumentavam, os representantes espontaneamente sentiriam,
pensariam e agiriam como o povo que representavam. Essa viso da representao foi claramente derrotada em 1787. Assim, o debate americano pe
em ntido relevo o que no se pretendia que fosse o governo representativo.
Desde o incio, estava claro que, nos Estados Unidos, o governo representativo no seria baseado na semelhana e proximidade entre representantes e
representados. O debate de 1787 ilumina tambm, por contraste, a concepo
de representao que prevaleceu. Os representantes deveriam ser diferentes
de seus representados, e situar-se acima deles em termos de talento, virtude e
riqueza. No obstante, o governo seria republicano (ou popular) porque os
representantes seriam escolhidos pelo povo e, acima de tudo, porque as eleies
recorrentes obrigariam os representantes a serem responsveis perante o povo.
Mais do que na Frana ou na Inglaterra, onde, no sculo XVIII, nenhuma fora
significativa defendia a representao baseada na semelhana ou proximidade
social, foi nos Estados Unidos que surgiu de forma exemplar a combinao
entre o princpio de distino e o governo representativo popular.
Alm disso, para alm do problema constitucional da representao, o
ideal de similaridade entre lderes e povo mostrou-se uma poderosa fora
mobilizadora durante o sculo seguinte. E os antifederalistas foram os primeiros a formul-lo. Vista de certo ngulo, a histria do mundo ocidental
pode ser considerada como o avano do princpio da diviso do trabalho.
Mas cada vez que esse princpio se estendeu para organizaes envolvidas
em poltica (p. ex., partidos de massa, sindicatos, grupos de cidados), o
ideal de semelhana e proximidade mostrou sua fora de atrao. Em toda
organizao com uma dimenso poltica, energias substanciais podem ser
mobilizadas por meio da declarao de que os lderes devem se parecer com
os demais membros, compartilhar suas circunstncias e ser to prximos
deles quanto for possvel, mesmo que as necessidades prticas imponham
uma diferenciao de papis. A fora do ideal de similaridade deriva de sua
capacidade de produzir uma conciliao quase perfeita entre a diviso do
trabalho e o princpio democrtico da igualdade.
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224 Bernard Manin
H um elemento adicional de importncia geral no debate americano. Neste lado do Atlntico, cedo se percebeu que a superioridade dos
eleitos sobre seus eleitores poderia ser normalmente alcanada, mesmo
na ausncia de exigncias legais, atravs da mera operao do mtodo
eleitoral. Quase cem anos mais foram necessrios para que os europeus
viessem a se dar conta dessa propriedade das eleies, ou pelo menos para
que viessem a se valer dela para assegurar a distino dos representantes.
Admitidamente, os protagonistas do debate americano viram o tamanho
dos distritos eleitorais como o principal fator na seleo de candidatos
proeminentes. Mas os antifederalistas reconheceram que, mesmo em
distritos menores, os eleitores espontaneamente escolheriam pessoas que
viam, de um modo ou de outro, como superiores a eles prprios. Quando
o Federal Farmer, por exemplo, lanou um apelo por um nmero maior
de representantes, ele o fez com vistas a possibilitar que os profissionais, comerciantes, negociantes, fazendeiros, trabalhadores manuais, etc.
levassem, respectivamente, ao legislativo uma proporo justa de seus
homens mais bem informados (The Federal Farmer, Letter II, Storing, II,
8, 15 nfases minhas).
Havia no pensamento antifederalista uma tenso no resolvida entre o
ideal da semelhana e a adeso ao princpio eleitoral (tenso essa que os
federalistas no deixaram de explorar). No debate da ratificao, contudo,
a posio antifederalista no foi simplesmente inconsistente. Pois, se os antifederalistas de fato aceitaram uma certa diferena entre os representantes
e seus constituintes, eles temeram que, com os vastos distritos eleitorais,
essa diferena se tornasse demasiado grande; temeram que certas categorias
fossem privadas de quaisquer representantes de suas prprias fileiras, e
que, finalmente, a riqueza se tornasse o critrio prevalecente de distino.
De qualquer modo, perceberam que o prprio princpio eleitoral levaria
seleo do que chamavam de uma aristocracia. Indubitavelmente, os
federalistas compartilhavam essa convico. O desacordo foi uma questo
de grau: os dois lados sustentaram opinies diferentes sobre qual deveria
ser a distncia adequada entre representantes e representados. Alm disso,
divergiram tambm sobre as caractersticas especficas da aristocracia
que era desejvel selecionar. Revivendo uma antiga ideia, sem referi-la
explicitamente, ambos os lados acreditavam que as eleies, por si s,
produzem um efeito aristocrtico.
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Resumo
Neste texto, que corresponde ao terceiro captulo do livro The principles of representative
government, Bernard Manin analisa o princpio da distino, que consiste no entendimento
de que os eleitos devem ser socialmente superiores aos eleitores. A anlise dos debates,
normas e instituies que organizaram a poltica representativa na Inglaterra, na Frana e
nos Estados Unidos, nos sculos XVII e XVIII, permite que o autor explicite a conexo entre o
princpio da distino e a escolha dos representantes por meio de eleies. Diferentemente
do sorteio, o mtodo eleitoral teria um efeito aristocrtico. Um conceito alternativo foi
defendido pelos antifederalistas nos Estados Unidos: o corpo dos representantes deveria
espelhar ou assemelhar-se ao dos representados, em vez de distinguir-se dele.
Palavras-chave: representao poltica; eleies; distino; democracia; aristocracia.
Abstract
In this text that corresponds to the third chapter of his book The principles of representative
government, Bernard Manin analyses the principle of distinction, which consists in the understanding that the elected should be socially superior to the electors. The analysis of the
debates, norms, and institutions organizing representative politics in England, France and
the United States, in the seventeenth and eighteenth centuries, allows for making explicit
the connection between the principle of distinction and the choice of representatives by
means of elections. Differently from a choice at random, the electoral method would have
an aristocratic effect. An alternative concept was supported by the anti-federalists in the
United States: the body of representatives should mirror the represented, that is, should
be similar to them instead of being distinct from them.
Key words: political representation; elections; distinction; democracy; aristocracy.
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Bernard Manin

Os fundadores do governo representativo no se preocuparam com o

Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 4. Braslia, julho-dezembro de 2010, pp. 187-226.

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eminentes, socialmente diferentes dos que os elegiam. Podemos chamar a

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correspondncia privada e nos debates no Parlamento, queixavam-se de que

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que tivessem suficiente substncia para serem independentes da Coroa e,

Sobre o projeto de lei de 1679, ver Jones (1961, p. 52-55).

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voto as mulheres, os empregados domsticos, os muito pobres, os que no

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a saber, o pagamento de um tributo equivalente a dez dias de trabalho. Em

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do similar foi alcanado por meio de arranjos institucionais inteiramente

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exigncia de uma baixa capacidade tributria para as eleies estaduais.15

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fortemente ligadas ao direito de voto e no subscreveriam prontamente a

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A clusula proposta pode ter solucionado os problemas internos da

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quando viesse a ocorrer o esperado (e desejado) aumento da populao. A

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no atuariam conforme as instrues recebidas dos eleitores, mas de que no se

Por sua parte, Melancton Smith, o principal adversrio de Hamilton na

A incansvel insistncia sobre a necessidade de identidade ou semelhana

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204 Bernard Manin

A ideia de que a representao poltica deveria ser concebida como um

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Dada a diversidade da populao estadunidense, somente uma grande

Contudo, os antifederalistas no reivindicavam que todas as classes, sem

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o que eles chamavam de a aristocracia natural natural, no caso, por

Por sua parte, Brutus observou:

Como salientou a manifestao da minoria na Conveno da Pensilvnia:

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O tom acusatrio e a exagerao retrica no podem esconder a falta de um

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Tal posio fica inteiramente vulnervel rplica fulminante de Madison.

Os antifederalistas no tinham objees regulamentao federal do

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Madison sugere que esses pretensos republicanos alimentam dvidas

importante observar que, nesta caracterizao do governo republicano,

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