Cepal Capital Social y Reduccion de La Pobreza en Busca de Un Nuevo Paradigma

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe:
en busca de un nuevo paradigma

Compiladores Ral Atria (CEPAL) Marcelo Siles (MSU) Irma Arriagada (CEPAL) Lindon
J. Robison (MSU) Scott Whiteford (MSU)
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Universidad del Estado de Michigan
Santiago de Chile, enero de 2003
4
Libros de la CEPAL
CEPAL
71
Equipo de trabajo CEPAL - Universidad del Estado de Michigan (MSU) CEPAL Compila
dores principales Ral Atria Socilogo, Consultor de CEPAL, ratriab@entelchile.net I
rma Arriagada Sociloga, Oficial de Asuntos Sociales Divisin de Desarrollo Social,
iarriaga@cepal.cl Marcelo Siles Codirector Iniciativa de Capital Social en el Ce
ntro de Estudios Avanzados para el Desarrollo Internacional. siles@pilot.msu.edu
Lindon J. Robison Codirector Iniciativa de Capital Social en el Centro de Estud
ios Avanzados para el Desarrollo Internacional. robison@pilot.msu.edu Scott Whit
eford Director del Centro de Estudios Latinoamericanos y del Caribe. whitefol@ms
u.ed Agradecimientos Este libro ha sido posible gracias a la colaboracin de las s
iguientes instituciones y personas: Gobierno Italiano Proyecto ITA/02/049 Capita
l Social y Reduccin de la Pobreza. Francisca Miranda (consultora, CEPAL) Manuel S
ilva (editor de espaol) Doris Hernndez (traductora al espaol) Oficina del Provost C
entro de Estudios Latinoamericanos y del Caribe Centro de Estudios Avanzados par
a el Desarrollo Internacional Estacin Experimental Agrcola de Michigan Instituto d
e Agricultura Internacional Instituto de Investigacin Julian Samora Fundacin Hewle
tt Danny Layne (Diseo) Arwyn Carroll (Editora de ingls) Linda Apsley (Editora de i
ngls) MSU
Michigan State University Social Capital Initiative 306 Berkeley Hall East Lansi
ng, Michigan 48824-1111 Tel. 517/432 7034 Fax 517/353-4840 Correo electrnico: pre
smail@msu.edu http://www.msu.edu Publicacin de las Naciones Unidas LC/G.2194-P IS
BN: 92-1-322101-0 Copyright Naciones Unidas, enero 2003. Todos los derechos rese
rvados N de venta: S.03.II.G.03 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La
autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Se
cretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,
N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernament
ales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que m
encionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...

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ndice
Resumen ........................................................................
..............................9 Introduccin .....................................
............................................................... 11 Primera parte
Capital social y desarrollo
Captulo I Capital social y agenda del desarrollo, Jos Antonio Ocampo .............
............... 25 Captulo II Capital social y desarrollo: la agenda venidera, Fr
ancis Fukuyama ................ 33 Segunda parte Capital social y pobreza: el ma
rco analtico
Captulo III El capital social y la reduccin de la pobreza: hacia un paradigma madu
ro, Lindon J. Robison, Marcelo E. Siles y A. Allan Schmid ......................
........... 51 Captulo IV El capital social y su capacidad de reduccin de la pobre
za, Norman Uphoff ..............................................................
.................................... 115 Captulo V Capital social: parte del prob
lema, parte de la solucin, su papel en la persistencia y en la superacin de la pob
reza en Amrica Latina y el Caribe, John Durston .................................
........................................... 147
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Captulo VI Capital social: virtudes y limitaciones, Margarita Flores, Fernando Re
llo ...... 203 Captulo VII Confianza y corrupcin: sus repercusiones en la pobreza
, Eric M. Uslaner ..............................................................
................... 229 Tercera parte Capital social, pobreza y polticas pblicas
Captulo VIII Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los
eslabones perdidos de la sociabilidad, Dr. Javier Diaz-Albertini Figueras .....
247 Captulo IX La pobreza en la ciudad: capital social y polticas pblicas
Guillermo Sunkel ...............................................................
............................................ 303
Captulo X Participacin ciudadana, desarrollo local y descentralizacin. Lecciones y
experiencias del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) de Nicaragua en pr
oceso de transformacin
Carlos Lacayo ..................................................................
.......................................... 339
Cuarta parte
El capital social en la dimensin de gnero
Captulo XI Polticas para el empoderamiento de las mujeres como estrategia de lucha
contra la pobreza, Sonia Montao ................................................
......... 361 Captulo XII Gnero y programas de combate a la pobreza en Mxico: recono
cimiento del capital social? , Silvia Nez Garca ................................ 37
9 Quinta parte El capital social en el mundo rural
Captulo XIII Entre el ideario y la realidad: capital social y desarrollo agrcola,
algunos apuntes para la reflexin, Martine Dirven ......................... 397 Ca
ptulo XIV El capital social y las polticas de desarrollo rural. Punto de partida o
punto de llegada?, M. Beatriz de A. David y Laura M. Ortiz Malavassi ...........
447 Captulo XV Capital social e intensificacin de las estrategias de vida: organi
zaciones locales e islas de sostenibilidad en los Andes rurales
Anthony Bebbington .............................................................
......................................... 491

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Captulo XVI Desarrollo de aldeas rurales y capital social, Linda G. Smith y
Cristopher Johnson .............................................................
............................................ 509
Captulo XVII Capital social y pequeos productores de leche en Mxico: los casos de l
os Altos de Jalisco y Aguascalientes Manuel ngel Gmez Cruz, Rita Schwentesius Rind
ermann,
Fernando Cervantes Escoto, Scott Whiteford y Manuel Chvez Mrquez .................
... 529
Captulo XVIII Desarrollo comunitario en las zonas rurales de los Andes
Jan L. Flora y Cornelia Butler Flora ...........................................
.................................... 555
Sexta parte
Reflexiones sobre el capital social
Captulo XIX Capital social: concepto, dimensiones y estrategias para su desarroll
o, Ral Atria ....................................................................
....................... 581
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Resumen
El conjunto de textos reunidos en este libro representa un producto palpable de
la Conferencia internacional Hacia un nuevo paradigma: Capital social y reduccin d
e la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, organizada, en Santiago de Chile, por l
a Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Universidad del Estado de Michig
an, en septiembre de 2001. Este libro, que contiene 19 artculos de conocidos espe
cialistas, se organiza en siete secciones que abordan el anlisis del capital soci
al y su relacin con el desarrollo, las polticas pblicas, la pobreza urbana, la dime
nsin de gnero, el mundo rural y la sostenibilidad ambiental. Las perspectivas teric
as y analticas, as como los enfoques disciplinarios, son heterogneos, diversidad qu
e enriquece este texto. Su publicacin constituye una importante contribucin para i
nvestigadores, acadmicos, estudiantes y trabajadores en terreno, involucrados en
el desarrollo de la teora del capital social y su aporte al diseo y puesta en marc
ha de polticas y programas orientados a la reduccin de la pobreza. Entre los princ
ipales desafos futuros planteados por este libro, se encuentra la necesidad de ex
plorar la formacin y mantencin de capital social en las sociedades de Amrica Latina
y el Caribe, que son altamente desiguales y segmentadas. Asimismo, de examinar
las mejores formas de eslabonamiento entre organizaciones de base y Estado para
eliminar aspectos negativos del desarrollo latinoamericano, como son el clientel
ismo y la corrupcin. En ese desafo adquiere extrema importancia el fortalecimiento
de los actores sociales ms dbiles y el rendimiento de cuentas de la gestin pblica e
n sus niveles municipales, regionales y nacionales. Entre los actores
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principales que hay que considerar se encuentran las mujeres pobres urbanas y ru
rales, as como grupos rurales e indgenas largamente excluidos de los procesos de d
esarrollo.

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Introduccin
Marcelo E. Siles Lindon J. Robison Scott Whiteford
La Universidad del Estado de Michigan y la Comisin Econmica de las Naciones Unidas
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) firmaron en abril de 2000 un memorando de
entendimiento para una colaboracin amplia en actividades de mutuo inters. Una de
las actividades conjuntas acordadas en el memorando fue la organizacin de una con
ferencia internacional sobre el capital social y la reduccin de la pobreza. Como
resultado de este acuerdo, la Universidad del Estado de Michigan y la CEPAL orga
nizaron la Conferencia En busca de un nuevo paradigma: capital social y reduccin d
e la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. La Conferencia se llev a cabo en la sede
de la CEPAL de Santiago de Chile, entre el 24 y el 26 de septiembre de 2001. El
objetivo principal de esta Conferencia fue facilitar un intercambio de ideas y
experiencias relacionadas con el capital social y sus aplicaciones en los esfuer
zos por reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Los organizadores establ
ecieron los siguientes objetivos especficos para la Conferencia: i) examinar cmo e
l capital social puede ser utilizado para mejorar la efectividad de las polticas
diseadas para reducir la pobreza;
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ii)
proveer un foro para investigadores, personas que trabajan en programas destinad
os a combatir la pobreza y miembros de agencias internacionales interesados en l
as aplicaciones del capital social en la reduccin de la pobreza, como tambin en lo
s esfuerzos de comunicacin y coordinacin para avanzar en el logro de dicho objetiv
o.
Con el propsito alcanzar la meta y los objetivos de la Conferencia, ms de 400 part
icipantes asistieron a la sesin inaugural. El Secretario Ejecutivo de la CEPAL, J
os Antonio Ocampo, y el Presidente de la Universidad del Estado de Michigan, Pete
r McPherson, inauguraron la reunin y dieron la bienvenida a los participantes. El
Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, a travs de una transmisin en viv
o va satlite, y el ex Presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter, con un mensa
je pregrabado, congratularon a los organizadores de la Conferencia por su enfoqu
e sobre el capital social y la reduccin de la pobreza. Los discursos de apertura
estuvieron a cargo de Francis Fukuyama, Norbert Lechner y Hernando de Soto. En l
a primera sesin plenaria, investigadores de la Universidad del Estado de Michigan
, del Banco Mundial y la CEPAL exploraron las conexiones entre la reduccin de la
pobreza y el capital social. Las reas sustantivas de la Conferencia fueron discut
idas en cuatro sesiones simultneas, que estuvieron enfocadas en: capital social y
pobreza urbana; capital social y pobreza rural; capital social, condiciones de
gnero y pobreza de hogares; y capital social, gestin del medio ambiente y recursos
naturales. Otras sesiones plenarias se abocaron a instituciones, redes y flujo
de recursos; voces de la sociedad civil; polticas pblicas y programas para la redu
ccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe; y participacin del sector privado
en programas regionales para la reduccin de la pobreza. En este libro, que repres
enta un producto tangible de la Conferencia En busca de un nuevo paradigma: capit
al social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, se incluyen alguno
s de los trabajos expuestos en ella. A continuacin presentamos un breve sumario d
e los trabajos seleccionados para ser incluidos en este libro. En su discurso in
augural, que luego fue revisado para ser publicado como el primer trabajo de est
e libro, Jos Antonio Ocampo enfatiza la importancia de la Conferencia en la que c
onvergen intereses de una institucin acadmica y una organizacin regional. La Univer
sidad del Estado de Michigan ha orientado parte de sus actividades de investigac
in y enseanza al desarrollo del enfoque analtico del capital social. Por su parte,
la CEPAL, una organizacin regional, est comprometida con el

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desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, donde la persistencia de la pobreza y la
desigualdad requiere de urgentes polticas de carcter tico, que acten eficientemente
en la solucin de los principales problemas de la regin. Desde la perspectiva de l
a CEPAL, el capital social se entiende como el conjunto de relaciones sociales b
asadas en la confianza y los comportamientos de cooperacin y reciprocidad. Cuando
la riqueza y el ingreso no estn distribuidos equitativamente en una sociedad, su
rge una pregunta importante para la Conferencia: Cul es la contribucin que se puede
esperar de los instrumentos de desarrollo y movilizacin del capital social para
sustentar y aplicar polticas sociales efectivas destinadas a la reduccin de la pob
reza? Ocampo considera que la persistencia de la pobreza, que tiende a ser endmic
a en la regin, constituye un grave obstculo para el logro de la igualdad. Tambin en
fatiza el importante papel que la educacin y la fuerza de trabajo juegan en la so
lucin de este problema. La educacin es un requisito previo para el desarrollo equi
tativo y democrtico, la consolidacin de la ciudadana y el desarrollo personal. Debi
do a las importantes y permanentes innovaciones tecnolgicas, la adaptacin de la ma
no de obra a estos cambios es otro factor decisivo que requiere consideracin. La
movilizacin del capital social dentro de los sectores ms pobres deber ponerse en ma
rcha conjuntamente con un sistema econmico dinmico e incluyente, adems de un amplio
sistema sociopoltico que sea consistente con los objetivos de inclusin. Esta estr
ategia deber estar orientada al diseo de instituciones formales de asociacin y part
icipacin. La capacitacin de los beneficiarios para su propia gestin nunca alcanzar s
us objetivos, a menos que las instituciones socioculturales informales de confia
nza, cooperacin, liderazgo y prestigio sean reconocidas como temas de poltica pblic
a. Finalmente, Ocampo sugiere otro importante tema como causa del fracaso de los
programas tradicionales de reduccin de la pobreza, que incluyen las relaciones t
ecnocrticas y paternalistas entre las agencias de desarrollo y la poblacin a la qu
e stas sirven. El capital social comunal complementa a los servicios pblicos de va
rias formas. Primero, la participacin en un nivel comunitario asociativo puede se
r clave para articular servicios pblicos con los hogares, lo que es muy important
e en programas orientados a reducir la pobreza. Por otra parte, la movilizacin de
l capital social comunal puede contribuir a que estos programas sean ms eficiente
s y promover microempresas urbanas y la produccin campesina. Francis Fukuyama, en
su discurso de apertura de la Conferencia, analiz la conexin entre el capital soc
ial y el desarrollo. Fukuyama comenz describiendo las polticas econmicas irnicamente
denominadas Consenso
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CEPAL
de Washington, cuyo fracaso puede ser atribuido a la ausencia de capital social.
Fukuyama seala que el desarrollo econmico requiere de un Estado competente, fuerte
y efectivo, de un conjunto de instituciones que permitan el cambio de las poltic
as, y de la predisposicin adecuada de los actores sociales y polticos. Fukuyama ta
mbin expres su preocupacin respecto de las agendas del capital social y el desarrol
lo. Primero, nota la ausencia de un consenso sobre la definicin del capital socia
l. Su conceptualizacin de ste incluye normas y valores que promueven la cooperacin
social. Fukuyama tambin expresa su preocupacin por la falta de medidas y metodologa
s del capital social que propongan medios para su empleo en el desarrollo, sus c
onexiones a externalidades y una estrategia para su aplicacin en poltica. Finalmen
te, Fukuyama pide ms ejemplos de medios que permitan crear capital social; una me
jor comprensin de las instituciones formales y legales que promueven el capital s
ocial; un mejor entendimiento de la conexin entre el capital social y la corrupcin
poltica y entre aqul y los cambios culturales; y una mayor atencin a la interseccin
del capital social con la democracia y las reformas econmicas. Para una mejor co
mprensin de cmo el capital social puede ser usado en la reduccin de la pobreza, Rob
ison, Siles y Schmid presentaron el paradigma del capital social. ste incluye al
capital social, las redes, los bienes socioemocionales, los valores de arraigo,
las instituciones y el poder. El capital social es la simpata de una persona o gr
upo hacia otros. La distribucin del capital social puede ser descrita por las red
es. El capital social tiene valor debido a su habilidad para producir beneficios
econmicos y, si es ignorado, desventajas econmicas. Adems, el capital social crea
valor debido a que produce bienes socioemocionales, los que satisfacen necesidad
es de la misma ndole. Algunas veces los bienes socioemocionales estn enraizados en
objetos. Cuando esto ocurre, cambia el significado y valor de stos, creando valo
res de arraigo. Las instituciones son las reglas que ordenan y dan significado a
los intercambios. Cuando las instituciones adquieren valores de arraigo, es ms p
robable que ellas sean cumplidas que cuando su cumplimiento depende del poder de
rivado de incentivos o amenazas. Robison, Siles y Schmid concluyen que los compo
nentes del paradigma del capital social son interdependientes y necesarios para
comprender y prescribir soluciones para la reduccin de la pobreza. El resto de su
trabajo introduce prescripciones para el combate a la pobreza basadas en las im
plicaciones del paradigma del capital social. Norman Uphoff comienza su ponencia
con un cuidadoso anlisis sobre el concepto del capital social. Nos recuerda que
el capital social es una reserva (stock), que produce un flujo de beneficios y u
na accin colectiva mutuamente beneficiosa. Uphoff asocia al capital social con am
igos, ya que la palabra

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social se deriva de la palabra latina amigo. Identifica dos clases de capital social
: capital social estructural, que proviene de estructuras y organizaciones socia
les; y capital social cognitivo, que consiste de estados sicolgicos o emocionales
. El capital social estructural facilita la accin colectiva mutuamente beneficios
a, mientras que el cognitivo predispone a la gente a dicha accin. Ejemplos provec
hosos incluidos en la ponencia de Uphoff ilustran la importancia de cada tipo de
capital social. Uphoff responde a las crticas acerca de que el capital social no
puede ser medido o administrado. Sostiene que han sido desarrolladas medidas de
l capital social que pueden tener tanto un valor de prediccin como explicativo. F
inalmente, muestra cmo las inversiones de capital social en Sri Lanka mejoraron l
a productividad de un proyecto de administracin participativa de irrigacin y concl
uye su ponencia con varias inferencias sobre esfuerzos para la reduccin de la pob
reza. El artculo de Durston comienza con un seguimiento de la genealoga del capita
l social y los debates alrededor de sta. Durston define al capital social como el
contenido de ciertas relaciones sociales mejor expresadas en actos de confianza
, reciprocidad y cooperacin, que proveen mayores beneficios a aquellos que cuenta
n con capital social que a los que no cuentan con l. Este autor examina la import
ancia de conceptos como los de parentesco, amistad y prestigio, en su condicin de
instrumentos del cambio social. Tambin nota que el capital social se activa sola
mente en tiempos de necesidad, riesgo u oportunidad. Finalmente, Durston reconoc
e la naturaleza dinmica del capital social cuando ste se relaciona con proyectos p
articulares que requieren de la movilizacin de diferentes aliados. Tambin relacion
a el capital social con el problema de la distribucin desigual de recursos. Recon
oce la influencia del capital social dentro de grupos sociales empobrecidos y gr
upos privados dominantes, pero tambin en unidades gubernamentales que contribuyen
al clientelismo y grupos de cabildeo. Durston sostiene que los diseadores de poltica
nunca proveern polticas efectivas para la reduccin de la pobreza mientras no incluy
an al capital social como una parte de sus debates internos y polticas. La relacin
Estado/sociedad civil tiene que ser reevaluada, concluye Durston, para poder re
conocer aspectos tanto positivos como negativos del trabajo del capital social,
el que facilita o impide la participacin colectiva y el empoderamiento de los pob
res. Flores y Rello sostienen que no se debe confundir al capital social con lo
que ste puede lograr. Por ejemplo, el capital social no es simplemente una colecc
in de normas, instituciones y redes. Los autores sostienen que al confundir esta
diferencia se est cometiendo un error muy comn, que conduce a investigadores a con
siderar las mejoras en la teora y la prctica del capital social no como un resulta
do del capital social, sino de otros
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procesos, creando, por lo tanto, falsas expectativas en relacin con este concepto
. Eric Uslaner nos recuerda que la corrupcin es una calamidad, que transfiere riq
ueza de los pobres a los ricos. Dicha lacra fija impuestos adicionales, produce
menos servicios pblicos, restringe el comercio, cierra mercados e impide el creci
miento econmico. Al contrario de la corrupcin, Uslaner observa que la confianza ha
ce que promovamos nuestra disposicin a tolerar a la gente de diferentes razas y g
rupos tnicos, nos conduce hacia la empata, redistribuye recursos de los ricos haci
a los pobres, incrementa las inversiones en programas sociales, mejora la eficie
ncia de los gobiernos, baja las tasas de criminalidad y promueve el crecimiento
econmico. Uslaner pregunta, cmo podemos reducir la corrupcin e incrementar la confia
nza? Este autor discute dos enfoques dirigidos a la reduccin de la corrupcin y el
incremento de la confianza. El primero intenta reducir la corrupcin en los nivele
s altos (un pez comienza a podrirse por la cabeza). Este enfoque asume que una men
or corrupcin incrementa la confianza. El segundo, intenta el desarrollo de una cu
ltura de la confianza desde abajo la tesis de la recomendacin (raccomandazione), debi
do a que el incremento de la confianza reduce la corrupcin. Uslaner sostiene que
resultados estadsticos de muchos pases apoyan ambos enfoques, pero enfatizan el ef
ecto destructivo de la corrupcin sobre la confianza. Sin embargo, datos que muest
ran cambios en la confianza a lo largo del tiempo, constatan que la corrupcin dec
lina en aquellos pases con altos niveles de confianza, pero que esta ltima no se i
ncrementa en pases que se han convertido en menos corruptos. Finalmente, Uslaner
examina las relaciones entre desigualdad, confianza, corrupcin, mercados cerrados
, crecimiento econmico y calidad de gobierno. Diaz-Albertini describe cmo el capit
al social puede conducir a un desarrollo sostenible slo si los lazos verticales e
n cada sociedad nacional proveen a los pobres de acceso a los recursos sociales.
Diaz-Albertini observa que por naturaleza el capital social es exclusivo. La co
nfianza, las normas y las redes tienden a pertenecer a grupos con lmites muy bien
definidos. El desafo para el empleo del capital social en favor del desarrollo e
s la extensin y alargamiento de las redes de capital social, a fin de incluir a l
a gente ms necesitada. Guillermo Sunkel comienza su ponencia identificando temas
que frecuentemente aparecen en muchos estudios relacionados con el capital socia
l. Estos temas incluyen: la participacin en redes, la reciprocidad, la confianza,
las normas sociales, y la proactividad. Asume que estos elementos son dimension
es que son usadas en investigacin emprica en comunidades selectas y promueven opor
tunidades para la acumulacin de capital social.

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La ponencia de Sunkel intenta relacionar la discusin del capital social con aquel
la sobre pobreza urbana. Para facilitar el entendimiento de la pobreza urbana, a
naliza tres puntos importantes: i) la definicin de pobreza y cmo la lnea de pobreza
puede ser utilizada como criterio para esta definicin; ii) el capital social com
o una visin positiva de la capacidad de la gente para superar las limitaciones de
la pobreza; y iii) el capital social como una premisa que permitir el establecim
iento de criterios orientados al fortalecimiento de la integracin social. Sunkel
tambin analiza algunas caractersticas comunes en los procesos de exclusin social de
los pobres urbanos. Entre stos, identifica los siguientes temas: i) la urbanizac
in de la pobreza, ii) la segmentacin del trabajo, y iii) la segregacin socioespacia
l. La ltima parte de su estudio demuestra el fortalecimiento del capital social e
ntre los pobres urbanos, la produccin de capital social, la participacin de los se
ctores populares en programas sociales, y contrasta el capital social de abajo h
acia arriba con el capital social de arriba hacia abajo. El trabajo de Carlos La
cayo describe el importante papel del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FIS
E) en el diseo y puesta en marcha de programas dirigidos a la reduccin de la pobre
za en Nicaragua. Comienza su ponencia enfatizando el importante progreso alcanza
do por la Estrategia Reforzada para la Reduccin de la Pobreza (ERRP). Los pilares
fundamentales de esta estrategia son: i) crecimiento econmico, ii) inversiones e
n capital humano, iii) proteccin social, y iv) gobernabilidad. Adems, dicha estrat
egia incorpora elementos transversales entre los que se incluyen: la vulnerabili
dad del medio ambiente, la equidad social y la descentralizacin. El Fondo de Inve
rsin Social de Emergencia es uno de los actores principales en la aplicacin de la
ERRP. Tambin sostiene que el papel del FISE es: i) financiar infraestructura bsica
social multisectorial, ii) proveer asistencia tcnica y capacitacin para la planif
icacin, iii) la gestin de proyectos sociales mediante un modelo de fortalecimiento
municipal y comunitario que promueva la participacin ciudadana, iv) el control s
ocial, y v) la transferencia de capacidades a los gobiernos municipales y comuni
tarios. Lacayo tambin describe muy claramente el Programa de Fortalecimiento Muni
cipal y Comunitario (PFMC) del FISE y sus cuatro instrumentos: 1) la micro plani
ficacin participativa, 2) el diseo y gestin de proyectos descentralizados, 3) el fo
ndo de mantenimiento preventivo, y 4) el entrenamiento de miembros comunitarios.
Finalmente, presenta un detallado anlisis de la estrategia para la aplicacin de e
ste programa y las principales lecciones aprendidas durante este proceso. La con
tribucin ms importante del PFMC es su capacidad para generar el cambio social, nue
vas culturas ciudadanas y capacidades
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CEPAL
locales que promuevan un plan de produccin ms sostenible para la administracin y ma
ntenimiento de la infraestructura social bsica de las jurisdicciones municipales.
Sonia Montao comienza su ponencia con una evaluacin de la incidencia de la pobrez
a femenina y la gravitacin de la pobreza en los hogares encabezados por mujeres.
Sostiene que existe una informacin emprica contradictoria, que no permite aseverar
que las mujeres constituyen dos tercios de los pobres. Sin embargo, s es posible
adscribir el concepto de la pobreza femenina a una representacin desproporcionad
a de las mujeres que participan en la lucha contra la pobreza. Existen muchos pr
ogramas orientados al alivio de la pobreza que son apoyados por los gobiernos, l
as ONG y las organizaciones para el desarrollo en las que la presencia de las mu
jeres es crucial. La autora sostiene que el desarrollo y fortalecimiento de las
redes sociales, actualmente reconocidas como capital social, constituye un recur
so gratuito que no es suficientemente reconocido. Montao tambin asume que el conce
pto de exclusin social desde una perspectiva de gnero, articulada con empoderamien
to y autonoma, provee un modelo que muestra la complejidad de la pobreza. Ella af
irma que es crucial mantener la distincin entre estos aspectos que son constituye
ntes de la pobreza y aspectos instrumentales que apoyen el empoderamiento de la
mujer. Silvia Nez describe en su ponencia el progreso realizado por la legislacin m
exicana en temas de gnero. La legislacin mexicana en favor de la mujer ha estado s
iempre en la vanguardia del progreso, cuando es comparada con legislaciones simi
lares en varios pases de Amrica Latina. Las primeras medidas que incluyen a la muj
er como sujeto legislativo en el mbito nacional, se originaron durante el perodo r
evolucionario, como resultado de la Constitucin Mexicana de 1917, que estableci de
rechos individuales igualitarios para hombres y mujeres. Nez tambin presenta datos
estadsticos histricos que demuestran la alta concentracin de la pobreza entre las m
ujeres, y las grandes desigualdades que ellas tienen que afrontar especialmente
en el mercado de trabajo, donde en promedio el ingreso de las mujeres es 35% men
or que el de los hombres. Ms an, en las reas rurales, 75% de las mujeres que partic
ipan en el mercado laboral no reportan ningn ingreso. Finalmente, Nez ilustra los ms
importantes programas sociales mexicanos que tienen un enfoque de gnero y sus es
pecificaciones. Demuestra tambin cmo cada uno de stos se relaciona con el capital s
ocial. La mayora de estos programas comenzaron durante la administracin del ex Pre
sidente Salinas de Gortari (1989-1994), que se caracteriz por un proceso rpido de
cambios econmicos e institucionales.

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Martine Dirven sostiene que hay una considerable brecha entre la realidad y las
ideas utpicas asociadas con el capital social en Amrica Latina, especialmente pron
unciada entre los campesinos. Sobre la base de estudios de caso y otros anlisis r
ealizados por la CEPAL, el artculo identifica niveles limitados o inexistentes de
capital social en las familias campesinas, entre pequeos agricultores y el perso
nal de asistencia tcnica, entre pequeos agricultores y las compaas de negocios agrcol
as y, finalmente, dentro de las asociaciones comerciales de agricultores. Las po
lticas de ajuste del desarrollo han reconocido correctamente la importancia del c
apital social, pero han dado por supuesta su existencia. Esto se ha traducido en
programas y proyectos con serios problemas de funcionamiento. Dirven concluye s
u ponencia con una recomendacin a observar prcticamente la existencia del capital
social. David y Ortiz comparten su preocupacin con respecto a que mientras el cap
ital social puede ser visto como un lubricante que incrementa la cooperacin, todava
depende de otras formas de capital para desarrollarse, particularmente de capita
l humano y financiero. En su anlisis, David y Ortiz implican que el emergente int
ers en el capital social, que ha sido construido bajo la suposicin de un mejoramie
nto por sus propios medios, es el resultado de las mismas ideas neoliberales res
ponsables del desmantelamiento del Estado benefactor. Si bien David y Ortiz reco
nocen los positivos aspectos que estos procesos pueden promover, tales como la i
nclusin social en los procesos de toma de decisiones (democratizacin de la esfera
poltica), puntualizan que los proyectos y programas de capital social que no cuen
ten con una activa participacin del Estado y el sector privado, son proyectos con
denados al fracaso. Anthony Bebbington en su ponencia evala dos temas importantes
: i) un reflejo de las diversas tendencias de cambios ambiental y socioeconmico e
n la regin de los Andes, y ii) un reflejo de los roles de los diferentes actores
de la sociedad civil. El enfoque principal de Bebbington se refiere a las organi
zaciones campesinas en los procesos de intensificacin de la produccin agrcola, y el
uso de recursos y estrategias de vida. Considera que el capital social, que est
basado en las redes sociales y formas asociativas de la sociedad civil, puede te
ner considerables efectos en las funciones del mercado y gubernamentales. Bebbin
gton tambin muestra el impacto de estas redes en la sociedad civil, como asimismo
en la tasa de distribucin de los beneficios sociales del crecimiento econmico. Su
giere dos opciones futuras para reducir las altas tasas de pobreza y degradacin e
n los Andes. La primera predice una continuacin de la migracin rural hacia los cen
tros urbanos, que tiene una repercusin directa en el proceso de declinacin de las
organizaciones, estructuras y formaciones econmicas tradicionales en la regin de l
os Andes. Este proceso tendr un efecto directo en la recuperacin ecolgica y la dism
inucin de la presin demogrfica. La
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CEPAL
disponibilidad de recursos financieros, provenientes de las migraciones, redunda
r en un uso menos intensivo de la tierra. La otra opcin se relaciona con una inten
sificacin significativa en el uso eficiente de los recursos naturales, que fortal
ece la productividad de la tierra y la mano de obra. Finalmente, Bebbington pres
enta algunos estudios de caso en comunidades de Bolivia, Per y Ecuador como ejemp
los exitosos de islas de intensificacin sostenible. stas son islas donde los crculos
viciosos de la pobreza, la degradacin y la inmigracin han sido transformados en crc
ulos virtuosos. Estos crculos sinrgicos de organizaciones sociales promueven el cr
ecimiento, la acumulacin, la intensificacin y la recuperacin de recursos degradados
. Linda Smith, Gerente General del Centro para Extensin Humanitaria e Intercambio
Inter-Cultural (CHOICE), describe cmo su organizacin ha utilizado el concepto del
capital social por casi 20 aos en muchos proyectos exitosos de desarrollo comuni
tario alrededor del mundo, que comienzan con pedidos de las comunidades. CHOICE
ofrece entrenamiento y recursos con el fin de ayudar a estos pueblos a desarroll
ar su capacidad de trabajar en forma conjunta en la comunidad y establecer relac
iones fuera de los lmites comunitarios para acceder a nuevos recursos. La base de
la filosofa en que se sustentan los esfuerzos de CHOICE fue desarrollada por Jam
es Mayfield, quien asevera que la identidad social y el acceso a recursos son es
enciales para un efectivo funcionamiento social. Las herramientas destinadas a u
na autoevaluacin, desarrolladas por Mayfield, son esenciales para que los pueblos
establezcan metas mutuamente beneficiosas. Smith describe varios proyectos apoy
ados por CHOICE cuyo xito se basa en el capital social. El acceso a capital socia
l fuera de las comunidades fue muy importante para proyectos exitosos de mejoram
iento sanitario y alfabetizacin en Mxico. El establecimiento de capital social con
los dirigentes del pueblo ayud al programa Mi Escuelita en Bolivia a obtener el ap
oyo necesario destinado a la enseanza de habilidades para la supervivencia a los
nios de los pueblos rurales. El capital social fue tambin instrumental para que lo
s pobladores de Kenya ganaran acceso a varios comercios y servicios en su rea. Fi
nalmente, un aspecto nico del capital social utilizado por CHOICE Humanitarian es
aquel desarrollado por medio de expediciones de voluntarios estadounidenses, qu
ienes trabajan con los pobladores de pueblos rurales en completar aquellos proye
ctos iniciados por su comunidad. La ponencia de Gmez-Cruz y otros, se centra en e
l estudio de la presencia, en diferentes grados, del capital social en dos regio
nes rurales productoras de leche del centro-occidente de Mxico: los Altos de Jali
sco y Aguascalientes. La zona constituye un rea de concentracin de pequeos producto
res lecheros, quienes han sido afectados por los ajustes estructurales

21
de liberalizacin de la agricultura y ganadera mexicanas. El estudio observa y anal
iza la diferenciacin en contenidos del capital social de las dos comunidades, y e
stablece los impactos derivados de su acumulacin. Este estudio tambin examina el p
apel del Estado y los recursos propios familiares de los productores para reducir
su pobreza en esta zona. Jan Flora y Cornelia Flora comienzan su ponencia descri
biendo la interseccin de reas de influencia, que incluyen el mercado, el Estado y
la sociedad civil. El mercado intercambia bienes y servicios por una ganancia. E
l Estado, que incluye a los poderes judicial, legislativo y administrativo del g
obierno, posibilita el mercado. La sociedad civil, conformada por grupos formale
s e informales de ciudadanos, define el bien comn. Los autores describen luego la
s intersecciones de estos tres sectores desde una perspectiva del capital social
. Ellos encuentran que es muy beneficioso distinguir entre capital social de laz
os (bonding) y de puente (bridging). Definen al capital social de lazos como las
conexiones entre individuos y grupos homogneos, que pueden ser familiares entre
s en mltiples contextos. El capital social de puente, como los autores lo definen,
conecta a diversos grupos dentro de una comunidad con grupos fuera de la comuni
dad. Los autores ilustran la importancia de cada tipo de capital social y examin
an su relevancia para el desarrollo, utilizando ejemplos de Ecuador. Ral Atria, e
n su ponencia, examina el concepto de capital social, las dimensiones o ejes pri
ncipales que constituyen este concepto y discute posibles estrategias para promo
ver su desarrollo, orientado a la reduccin de la pobreza en grupos sociales que v
iven en la indigencia y la pobreza en la regin. Basado en las ponencias presentad
as en la Conferencia, observa dos dimensiones en las que las diferentes definici
ones de capital social pueden ser alineadas. La primera se relaciona con la capa
cidad especfica de movilizacin de grupos de determinados recursos y la segunda, co
n redes de relaciones sociales. Atria define al capital social de grupo como una
capacidad efectiva para movilizar productivamente recursos asociativos localiza
dos en varias redes sociales a las que los miembros del grupo tienen acceso. Ent
re estos recursos asociativos, que son importantes para medir el capital social
de un grupo o comunidad, cita las relaciones de: i) confianza, ii) reciprocidad
y iii) cooperacin. Combinando estas dos dimensiones, Atria muestra cuatro diferen
tes formas de capital social, que varan desde el capital social restrictivo hasta
el capital social ampliado. Atria presenta dos posibles enfoques con relacin al
punto de vista del capital social restrictivo-ampliado. El primero se refiere al
empoderamiento de las acciones orientadas a incrementar la capacidad de moviliz
acin de un grupo mediante la transformacin del liderazgo existente. El segundo es
una estrategia de asociatividad, o de acciones orientadas a
22
CEPAL
expandir y fortificar el alcance de las redes en las que los miembros de un grup
o participan promoviendo la cooperacin del grupo con otros grupos mediante la con
exin de sus redes. En la parte final de su ponencia, Atria evala la conexin entre c
apital social y pobreza. l relaciona la distribucin de capital social con la distr
ibucin del ingreso. Usando un grfico, ilustra cmo los diferentes niveles de pobreza
e ingreso estn relacionados con la capacidad de movilizacin y recursos asociativo
s de un grupo o comunidad. En grupos con extrema pobreza, hay una escasa pero cr
eciente dotacin de recursos asociativos, como tambin una mejor capacidad de movili
zacin al principio, pero luego esta capacidad disminuye. En aquellos grupos con a
ltos niveles de ingreso, la capacidad de movilizacin se incrementa considerableme
nte y disminuye la importancia de los recursos asociativos. Atria concluye su po
nencia presentando varias implicaciones de empoderamiento y asociatividad para p
olticas sociales. Esperamos que este libro, que representa un resultado concreto
de la Conferencia Internacional Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica L
atina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma, proporcione a profesores, inve
stigadores, estudiantes y gente en terreno una referencia para el continuo desar
rollo de la teora del capital social y el diseo y aplicacin de proyectos y polticas
orientados a vincular el capital social con la reduccin de la pobreza. Ms an, dada
la acogida que tuvo la Conferencia, la Universidad del Estado de Michigan y la C
EPAL se han comprometido a seguir desarrollando en forma conjunta el enfoque ana
ltico del capital social y el diseo de polticas orientadas a reducir la persistente
pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe, que constituyen serios obstcu
los para el desarrollo regional.
Primera parte
Capital social y desarrollo
24
CEPAL

25
Captulo I
Capital social y agenda del desarrollo
Jos Antonio Ocampo*
Quiero, en primer trmino, dar la ms cordial bienvenida a los participantes procede
ntes de diversos pases de la regin y del hemisferio y ofrecer a todos nuestra acog
ida y hospitalidad. De manera especial, deseo saludar a los participantes de los
Estados Unidos y expresarles nuestros hondos sentimientos de solidaridad frente
a los trgicos hechos ocurridos recientemente en su pas, que han sacudido nuestras
conciencias. Hace poco ms de un ao establecimos, con nuestros colegas y amigos de
la Universidad del Estado de Michigan, lazos de cooperacin cuyos primeros frutos
se recogen en esta Conferencia, la que nos congrega para dialogar con espritu co
nstructivo y a la vez crtico acerca de los posibles usos del capital social, como
una herramienta destinada a incrementar la eficacia de las polticas de lucha con
tra la pobreza. El tema de esta reunin permite, de este modo, una convergencia de
intereses entre una institucin acadmica, que ha orientado parte importante de sus
labores de investigacin y docencia a desarrollar el enfoque analtico del capital
social, y una organizacin comprometida con el desarrollo de una regin donde la per
sistencia de la pobreza y la desigualdad plantea urgencias ticas y polticas para a
ctuar eficazmente en la superacin de uno de sus principales problemas.
*
Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
jaocampo@eclac.cl
26
CEPAL
Me parece, por lo tanto, oportuno compartir con ustedes, en esta ocasin, algunas
reflexiones sobre el tema de la Conferencia desde la perspectiva de la CEPAL. En
tendemos el capital social como el conjunto de relaciones sociales caracterizada
s por actitudes de confianza y comportamientos de cooperacin y reciprocidad. Se t
rata, pues, de un recurso de las personas, los grupos y las colectividades en su
s relaciones sociales, con nfasis, a diferencia de otras acepciones del trmino, en
las redes de asociatividad de las personas y los grupos. Este recurso, al igual
que la riqueza y el ingreso, est desigualmente distribuido en la sociedad. De al
l surge la pregunta central de esta reunin: Cul es la contribucin que se puede espera
r de instrumentos de creacin y movilizacin de capital social para poner en marcha
polticas sociales efectivas de reduccin de la pobreza? Para responder esta pregunt
a es necesario plantearla en el contexto del debate amplio y promisorio que se h
a producido en los ltimos aos en torno de la agenda del desarrollo. Este debate ha
venido emergiendo como expresin de una insatisfaccin respecto de los resultados d
e las reformas inspiradas por el modelo de desarrollo prevalente a escala global
, junto con una agudizacin de las tensiones y brechas distributivas que caracteri
zan a nuestra regin y, por qu no decirlo, al mundo contemporneo. El debate intelect
ual sobre la agenda del desarrollo tiende a ordenarse alrededor de dos ejes prin
cipales y complementarios: por una parte, la bsqueda de un nuevo equilibrio entre
el mercado y el inters pblico y, por otra, la concepcin de las polticas pblicas como
formas de accin en favor de objetivos de inters comn, que no se limitan a las acci
ones estatales. De esta manera, se pone de relieve la necesidad de abrir nuevas
oportunidades para la participacin de la sociedad civil y de superar, por ese cam
ino, la crisis del Estado que repercute por igual en los mundos desarrollado y e
n desarrollo. Las reflexiones de la CEPAL sobre este debate han quedado consigna
das en nuestro documento estratgico del ao 2000, Equidad, desarrollo y ciudadana. A
h hemos plasmado la necesidad de abordar, en forma integral, un nuevo enfoque de
la estabilidad macroeconmica, la revaluacin de las estrategias de desarrollo produ
ctivo, el mejoramiento de los encadenamientos entre desarrollo econmico y social,
y el fortalecimiento de la ciudadana. A la luz del tema de esta Conferencia, qui
siera concentrar mi atencin en el mejoramiento de los encadenamientos sociales. st
os, en nuestra visin, deben orientarse a desarrollar una poltica social de largo p
lazo que incremente la equidad y garantice la inclusin, basada firmemente en los
principios de universalidad, solidaridad y eficiencia; en un patrn de crecimiento
econmico que genere un volumen adecuado de empleos de calidad; y en una reduccin
de las brechas productivas entre la pequea y gran empresa, y entre distintos sect
ores econmicos.

27
La persistencia de la pobreza, que tiende a ser endmica en la regin, es un enorme
obstculo para alcanzar la equidad, imperativo tico y estratgico del desarrollo. En
esa perspectiva, la CEPAL ha insistido en que la poltica social debe tener la cap
acidad de influir en los determinantes estructurales a travs de los cuales se rep
roducen la pobreza y la desigualdad de generacin en generacin: la mala distribucin
de las oportunidades educativas y ocupacionales, la pronunciada desigualdad en l
a distribucin de la riqueza, la elevada dependencia demogrfica, y las dimensiones t
nicas y de gnero que las acompaan. A partir de este anlisis, hemos destacado el pap
el prioritario que desempean la educacin y el empleo. La educacin es una va obligada
para el crecimiento equitativo, el desarrollo democrtico, la consolidacin de la c
iudadana y el desarrollo personal. Sin embargo, este conjunto de relaciones virtu
osas no debe ocultar el hecho de que, en una sociedad segmentada, la educacin es
tambin un instrumento de segmentacin social, y que ella no puede ser abordada al m
argen de la influencia de los dems factores estructurales sealados, en especial, l
a generacin de empleos de calidad que hagan efectivamente posible la utilizacin de
l capital humano. Desde el punto de vista del empleo y en medio de las enormes y
permanentes innovaciones tecnolgicas que existen hoy en da, la capacidad de adapt
acin de la mano de obra es otro factor decisivo. De ah la prioridad que debe otorg
arse a los programas de capacitacin y recalificacin de la mano de obra, a aquellas
instituciones que favorecen la cooperacin entre empresarios y trabajadores, al d
esarrollo de sistemas adecuados de proteccin social, tanto de carcter permanente c
omo de emergencia, y a una razonable poltica salarial. Como es obvio, la creacin d
e empleo no puede considerarse al margen de un entorno macroeconmico estable y un
crecimiento dinmico. Estas consideraciones acerca de la interaccin entre la educa
cin y un empleo de calidad y las caractersticas del entorno econmico, son suficient
es para ilustrar el imperativo de avanzar hacia el diseo de marcos integrados de
poltica, que tomen explcitamente en cuenta las interrelaciones de los factores est
ructurales de reproduccin de la pobreza. Los programas integrados de erradicacin d
e la pobreza deben ser la fiel expresin de este marco de poltica. La experiencia p
arece indicar que una de las causas principales que impiden la adopcin de marcos
integrados de polticas es la carencia de instituciones adecuadas. stas deben carac
terizarse por una activa participacin de los diversos actores sociales; una capac
idad real de intervencin en los sectores ms pobres de la poblacin; y la promocin de
sistemas eficaces de coordinacin entre las autoridades econmicas y sociales, que g
aranticen que las prioridades sociales se incorporen efectivamente en la poltica
econmica.
28
CEPAL
Una importante consecuencia de las visiones renovadas sobre la agenda del desarr
ollo es que el sistema econmico debe estar subordinado a objetivos sociales ms amp
lios que el solo bienestar material de las sociedades. Sentido de pertenencia, i
dentificacin con propsitos colectivos y necesidad de crear lazos de solidaridad, p
arecen ser en la actualidad algunas de las principales metas a las que debe enca
minarse el desarrollo econmico. Por ello, hemos afirmado que uno de los objetivos
bsicos de nuestro desarrollo, acrecentado por el debilitamiento de las redes de
cohesin social en nuestros pases, es crear sociedad. Esta afirmacin nos conduce direc
tamente al tema de la Conferencia, ya que la asociatividad, que est en la base de
la nocin de capital social, puede constituirse en un medio privilegiado para crea
r sociedad. Proponemos, en consecuencia, que esta potencialidad del capital socia
l sea un elemento ordenador del dilogo que vamos a comenzar hoy. Existe an un ampl
io margen de dispersin en la conceptualizacin de capital social, lo que sin duda s
e relaciona con la convergencia de diversos acentos y lenguajes disciplinarios e
n torno de este concepto. Esperamos avanzar durante esta Conferencia en la const
ruccin de un enfoque ms integrado, que permita hacer un mejor uso del capital soci
al en la bsqueda de soluciones a los problemas de pobreza y desigualdad que enfre
nta la regin. La materia prima para construir capital social existe en todas las
sociedades del mundo, con las particularidades propias de cada cultura. Todas la
s personas lo usan en sus estrategias y en la satisfaccin de las necesidades econm
icas, sociales y afectivas. En todas las sociedades existen la habilidad de trab
ajar en equipo, la ayuda mutua basada en una identidad compartida, y la capacida
d de articular organizaciones para el logro de ciertas metas comunes a las colec
tividades y grupos sociales involucrados. Pero tambin existen, en un mismo medio
social, normas culturales informales que responden a lgicas y modos diversos y ha
sta contradictorios con este impulso asociativo. Esto es sobre todo palpable en
naciones muy segmentadas econmica y socialmente, como son las sociedades latinoam
ericanas. Como ya hemos sealado, el capital social no est igualmente distribuido e
n la sociedad. Por ello, este concepto sirve para analizar aquellos activos o re
cursos de los sectores pobres que no estn siendo plenamente utilizados, pero tamb
in para estudiar la desigualdad existente en nuestros pases. Investigaciones y est
udios recientes muestran que la institucionalidad asociativa es mayor en el empr
esariado que en ningn otro sector socioeconmico. Esto es plenamente consistente co
n lo destacado por la CEPAL en sus informes sobre la situacin social de la regin,
donde se demuestra que, en general, la estratificacin de los circuitos educativos
es

29
un factor clave en la transmisin desigual de las oportunidades de vida, mediante

mecanismos culturales y sociales propios del capital social que son activados po
r grupos y estratos privilegiados. La movilizacin del capital social de los secto
res ms pobres debe ser complementada con un sistema econmico dinmico e incluyente,
como ya lo hemos mencionado, pero tambin con un sistema sociopoltico ms amplio que
sea coherente con este objetivo de inclusin. De esta manera, el diseo de instituci
ones formales de asociacin y participacin, y la capacitacin de los supuestos benefi
ciarios en su gestin, nunca lograrn sus objetivos a menos que las instituciones so
cioculturales informales de confianza, cooperacin, liderazgo, prestigio y cliente
lismo sean tambin temas de la poltica pblica. Estas formas positivas y negativas de ca
ital social siguen dinmicas cuya capacidad de determinacin de resultados es mayor
que la de las lgicas formales. Por ello, como seala John Durston en su aporte a es
ta Conferencia, si el Estado se limita a canalizar nuevos recursos a travs de los
canales institucionales existentes, aunque sea para algo llamado capital social, e
stos recursos sern capturados y distribuidos a travs de las relaciones informales
y segn las reglas no escritas del clientelismo pasivo. Para fortalecer el capital
social de sectores excluidos y transformarlos en actores sociales vlidos, es nec
esario que el Estado tome un rol mucho ms proactivo, incubando a las organizacion
es embrinicas en sus primeros aos. No obstante lo anterior, de ah surge asimismo la
oportunidad que brinda el contexto ms amplio para que la formacin del capital soci
al de los pobres les permita renegociar las relaciones desiguales de poder, que
constituyen justamente el capital social de actores y grupos sociales ms favoreci
dos. El marco terico del capital social carece an de un consenso suficiente, como
para que haya la claridad necesaria sobre el tipo de indicadores cuantitativos a
decuados y la forma de interpretar esas mediciones. Sin embargo, los estudios em
pricos estn revelando constantes generalizables, que permiten evaluar cualitativam
ente relaciones socioculturales especficas en los sectores y grupos sociales en c
ondicin de pobreza, haciendo posible mejorar el diseo de programas y proyectos, po
tenciando la confianza y la cooperacin existentes y evitando conflictos entre los
diversos agentes involucrados. Ello exige la integracin de una visin del sistema
sociocultural especfico de cada comunidad en el modelo manejado por las agencias
de desarrollo. De hecho, una conclusin de estos anlisis es que parte importante de
la falla de los programas tradicionales de lucha contra la pobreza reside preci
samente en las relaciones tecnocrticas y paternalistas que las agencias del desar
rollo mantienen con la poblacin que atienden. En un sistema estatal en que el cum
plimiento de rdenes jerrquicas es el principal elemento de
30
CEPAL
evaluacin positiva, una visin de los pobres como carentes de fortalezas es, de hec
ho, funcional a esta rendicin de cuentas hacia arriba. Parte de esta percepcin den
ota una tenaz ceguera frente al capital social y el capital humano presentes en
las comunidades pobres. Frente a esta visin, las posibilidades de una vinculacin d
el capital social con los programas y polticas pblicas destinados a reducir la pob
reza surgen de algunas investigaciones recientes sobre programas de servicios so
ciales estatales orientados a la poblacin pobre, especialmente en el campo de la
educacin y la salud, en los que el agente externo modifica su relacin con los grup
os atendidos. Estas transformaciones incluyen nuevos mecanismos por cuya va se ri
nde cuentas a la poblacin atendida; se identifica a una comunidad de personas con
cretas, en donde el agente pblico se reconoce como un miembro ms de sta; y se desar
rollan relaciones de coproduccin de bienes en que convergen la agencia estatal y
el conjunto de las comunidades atendidas. Es un hecho que el capital social comu
nitario complementa a los servicios pblicos de diversa manera. En primer lugar, l
a participacin a nivel comunitario asociativo puede ser clave para articular los
servicios pblicos con el hogar, lo que resulta especialmente importante para los
programas destinados a la superacin de la pobreza. Por otra parte, la movilizacin
del capital social comunitario puede contribuir a hacer ms eficaces los programas
orientados a fomentar las microempresas urbanas y la produccin campesina. En amb
os casos, la contribucin decisiva del nuevo enfoque es su capacidad para integrar
el recurso de las redes interpersonales que compenetran las relaciones Estado-s
ociedad, en sustitucin del ms clsico enfoque de estos dos estamentos como distintos
y aislados entre s. En resumen, las experiencias en programas de superacin de la
pobreza en la regin permiten sustentar el juicio de que no es posible crear y for
talecer capital social, ni nutrir relaciones sinrgicas entre el agente pblico y la
s comunidades pobres, sin actuar en el entorno local y regional en que estn inmer
sas. Hay ya suficientes lecciones sobre la eficacia de los programas asociativos
de microempresas, de los aportes comunitarios a la construccin y gestin de infrae
structura social, y del papel que pueden desempear las asociaciones cvicas que acta
n en la arena poltica como grupos de presin, para asegurar que los beneficios de l
os programas de reduccin de la pobreza lleguen efectivamente a sus destinatarios
reales. Las actividades de las Juntas de Accin Comunal, existentes en los sectore
s ms pobres de muchas de las ciudades latinoamericanas, son un ejemplo del uso de
l capital social de una comunidad pobre en la bsqueda de soluciones a sus problem
as comunes. No obstante, estas fuerzas asociativas no son suficientes en s mismas
para producir un impacto eficaz y romper el crculo vicioso de reproduccin de la e
xclusin y la pobreza. Sus efectos tienden a extinguirse en el tiempo,

31
en ausencia de un contexto econmico y sociopoltico ms amplio que sea funcional al p
ropsito de reducir la pobreza y la desigualdad. Expresado en los trminos de esta C
onferencia, aunque efectivamente estas redes asociativas pueden fortalecer la int
egracin de la comunidad, barrio u organizacin, no bastan para crear suficiente capi
tal social que vincule, a modo de puente, dicha integracin con los sistemas sociopo
lticos local, regional y nacional, que son precisamente los mbitos en los que el c
apital social de los grupos ms favorecidos es usado en estrategias para mantener
las condiciones de privilegio, de una generacin a otra. He querido destacar lo qu
e a mi juicio son algunos de los temas ms significativos que debern ser abordados
en las diversas reuniones de trabajo programadas a lo largo de esta Conferencia,
a fin de avanzar hacia una visin integrada de la relacin entre el capital social
y la reduccin de la pobreza, desde la doble perspectiva de la agenda actual del d
esarrollo y de un nuevo enfoque de las polticas pblicas, sus principios orientador
es y la crucial relacin entre los agentes pblicos encargados de aplicar los progra
mas de reduccin de la pobreza y los grupos pobres que son la razn de ser de stos. E
stoy seguro de que con la activa participacin de todos ustedes, las deliberacione
s que tendrn lugar en estos das sern fructferas y aportarn luces para el mejor aprove
chamiento del capital social en el combate a la pobreza y la desigualdad en nues
tra regin.
32
CEPAL

33
Captulo II
Capital social y desarrollo: la agenda venidera
Francis Fukuyama*
El tema que quisiera abordar en esta ocasin se refiere a cul es el lugar que ocupa
hoy el concepto de capital social, cmo se ha incorporado en nuestro conocimiento
del desarrollo, y cul es la agenda para el futuro que permitir utilizarlo con el
fin de promover el crecimiento y aliviar la pobreza. El trmino capital social fue r
eincorporado al lxico de las ciencias sociales por James Coleman (1990) en los aos
ochenta y alude a la capacidad de las personas de trabajar en grupo. El autor c
onsidera preferible definir el concepto en sentido amplio y emplearlo en todas l
as situaciones en que la gente coopera para lograr determinados objetivos comune
s, sobre la base de un conjunto de normas y valores informales compartidos. Actu
almente, muchos consideran que el capital social es un componente fundamental, t
anto para el desarrollo econmico como para la estabilidad de la democracia libera
l. En la ltima dcada, el volumen de las investigaciones sobre el capital social y
sus relaciones con el desarrollo econmico ha sido enorme. Buena
*
Profesor de Economa Poltica Internacional, The Paul H. Nitze School of Advanced In
ternational Studies, Universidad Johns Hopkins, fukuyama@jhu.edu.
34
CEPAL
parte de esta labor ha tenido un carcter conceptual, es decir, ha tratado de comp
render qu es el capital social, cmo funciona y cmo se origina. Para el futuro, ser p
reciso dejar de lado los estudios histricos y abordar una agenda ms pragmtica que i
ncluya el anlisis de ciertos aspectos, tales como determinar dnde se ha logrado cr
ear capital social, las condiciones jurdicas e institucionales necesarias para su
desarrollo, su relacin con la corrupcin en el plano poltico, los cambios culturale
s que afectan al capital social (por ejemplo, la conversin a otras religiones) y
la forma en que pueden disearse las instituciones democrticas a fin de desarrollar
al mximo el capital social. No obstante, primero es preciso determinar cul es el
lugar del capital social en la agenda ms amplia del desarrollo.
1.
Replanteo del concepto de desarrollo
En la ltima parte de la dcada de 1990, se ha producido un profundo replanteo del p
roblema del desarrollo, que incluye una mayor toma de conciencia de la importanc
ia de los factores culturales que inciden en el crecimiento econmico y su incorpo
racin a los modelos de desarrollo. El capital social no es otra cosa que el medio
para reconceptualizar el papel que desempean los valores y las normas en la vida
econmica. Los aos noventa comenzaron, en cierto sentido, con el llamado Consenso d
e Washington, como el enfoque dominante de las instituciones financieras internac
ionales con respecto al problema de las economas en desarrollo y en transicin. El
Consenso de Washington comprenda una serie de polticas econmicas liberalizantes que
procuraban librar de la inercia opresiva del Estado a las economas en desarrollo
y en transicin. Dichas polticas fueron aplicadas con mayor o menor xito en diverso
s pases desde Europa oriental y la ex Unin Sovitica hasta Amrica Latina, Asia, Asia
meridional y otras partes del Tercer Mundo. En muchos casos, estas polticas han f
racasado en su propsito de producir un crecimiento econmico sostenido, lo que ha g
enerado una reaccin contra lo que irnicamente se denomina neoliberalismo. En ninguna
parte esto es ms cierto que en Amrica Latina. Sin embargo, la acusacin de que el C
onsenso de Washington ha sido un revs generalizado es errnea; de hecho, hubo algun
os xitos clave en pases como Estonia, Mxico y Polonia. El fracaso del Consenso de W
ashington fue por omisin, y no de las polticas en s. La privatizacin de activos naci
onalizados ineficientes, la reduccin de las barreras al comercio y la inversin, la
baja de los subsidios que distorsionan los precios de mercado, la desregulacin y
la integracin de las economas nacionales en la economa mundial, son todas polticas
comunes y corrientes, que a la larga sern necesarias para el

35
crecimiento econmico. Cualquier reformulacin del problema del desarrollo no debe i
ncluir el rechazo de estas polticas como objetivos de largo plazo. El problema de
l Consenso de Washington no es que fuera mal encauzado, sino que fuera aplicado
de modo incompleto, entre otras razones, porque no se tom en cuenta el capital so
cial. Es decir, la capacidad de implementar polticas liberalizantes presupona la e
xistencia de un Estado competente, poderoso y efectivo, una serie de institucion
es en cuyo seno podan ocurrir cambios de polticas, y las predisposiciones cultural
es apropiadas de parte de los actores econmicos y polticos. El problema del Consen
so de Washington como va al desarrollo fue que, en muchos pases, se aplic en ausenc
ia de las precondiciones polticas, institucionales y culturales adecuadas y neces
arias para que la liberalizacin fuera efectiva. Por ejemplo, el trmino de los cont
roles al capital puede provocar una grave inestabilidad financiera si se impleme
nta, como ocurri en Tailandia y la Repblica de Corea, en pases sin una regulacin ade
cuada del sector bancario. La privatizacin de los activos estatales puede deslegi
timar todo el proceso de reformas en las sociedades, si sta es realizada por orga
nismos estatales corruptos y propensos al amiguismo. En consecuencia, lo que hemos
aprendido durante la ltima dcada no es que la liberalizacin sea inoperante, sino q
ue la poltica econmica per se no es suficiente para conseguir el desarrollo. Sea c
ual sea la poltica econmica existente, tiene que llevarla a cabo el Estado, un Est
ado con un radio de accin limitado, pero poderoso en cuanto a su capacidad de hac
er que se respete el imperio de la ley, competente en la formulacin de polticas, t
ransparente en sus actuaciones con los ciudadanos que son sus electores, y con l
a legitimidad necesaria para tener la autoridad de tomar decisiones econmicas dol
orosas. En otras palabras, la agenda del desarrollo no puede abstraerse de la po
ltica y de las instituciones polticas. La mayora de los economistas aceptan plename
nte la importancia de las instituciones para el desarrollo. No obstante, son muc
hos menos los que estn convencidos de que los factores culturales como el capital
social desempean un papel importante. Antes, sola abusarse de lo cultural para ex
plicar la pobreza o la falta de desarrollo econmico, en circunstancias que lo que
faltaba no eran los valores apropiados, sino ms bien el conjunto adecuado de ins
tituciones, tales como el imperio de la ley o un sistema de tribunales comercial
es que permitieran que ocurriera el crecimiento. Las instituciones pueden modifi
carse, en tanto que los valores culturales son mucho ms difciles de manipular medi
ante las polticas; por lo tanto, la apelacin a los factores culturales pareca a men
udo inconducente. Pero la relacin entre cultura e instituciones es mucho ms comple
ja que eso, pues la formacin de estas ltimas es algo que requiere en s de capital s
ocial. Es evidente que no toda sociedad es capaz de formar
36
CEPAL
burocracias estatales que sean iguales en trminos de eficiencia, transparencia, p
rofesionalismo, entre otros. Son pocos los pases en desarrollo capaces de estable
cer un organismo pblico como el Ministerio de Industria y Comercio Internacional
de Japn, o la Oficina de Planificacin Econmica de la Repblica de Corea, para gestion
ar una poltica industrial altamente compleja y polticamente sensible. De hecho, ca
be sostener que una de las razones principales de que Amrica Latina haya alcanzad
o tasas de crecimiento global menores que Asia oriental en las dos ltimas dcadas,
tiene menos que ver con la clase de polticas econmicas seleccionadas (o sea, orien
tadas al mercado en lugar de proteccionistas), y ms con la calidad de las institu
ciones.1 En las sociedades en que la gente tiene la costumbre de cooperar y trab
ajar en conjunto en grandes instituciones, son mucho mayores las probabilidades
de que surjan instituciones estatales poderosas y eficientes. Existe otra manera
en que el capital social incide en el desarrollo y es cuando acta como apoyo dec
isivo de la democracia. La opinin sobre la relacin entre democracia y desarrollo h
a cambiado notablemente en los ltimos aos, as lo atestiguan los escritos de figuras
como Amartya Sen (1999). Hace una o dos generaciones, muchos observadores propi
ciaban la denominada transicin autoritaria, en que una dictadura iluminada tecnocrti
camente empleaba su poder para imponer polticas econmicas impopulares pero necesar
ias, mientras aplazaba cualquier movimiento de corto plazo en favor de la democr
acia. Ahora, es mucho ms difcil que un pas en desarrollo emule transiciones autorit
arias como las de Chile, Repblica de Corea o Taiwn. Esto no se debe a que las demo
cracias sean indefectiblemente buenas para el crecimiento econmico, sino ms bien a
que es muy difcil hallar alternativas a la democracia como fuentes de legitimida
d para los pases en desarrollo. Gran parte del poder de un Estado proviene de la
legitimidad que goza entre sus ciudadanos. Hemos visto muchos Estados que parecan
fuertes por fuera, pero que demostraron ser dbiles por dentro debido a una falta
de legitimidad; por ejemplo, la ex Unin Sovitica e Indonesia bajo Suharto. A la i
nversa, un nmero apreciable de democracias, como Polonia o la Repblica de Corea de
spus de 1997, han logrado emprender reformas econmicas aflictivas. La democracia e
s ahora una realidad para la mayora de los pases en desarrollo: el desarrollo polti
co se dar en paralelo con el desarrollo econmico, no despus de ste. El capital socia
l es decisivo para el xito de la democracia. El socilogo Ernest Gellner (1994) lo
plante sin rodeos: sin sociedad civil no hay democracia. El capital social es aqu
ello que permite que los individuos dbiles se agrupen para defender sus intereses
y se organicen en apoyo de sus
1
Se ha presentado este caso con mayor extensin en Francis Fukuyama y Sanjay Marwah
(2000).

37
necesidades colectivas; el gobierno autoritario, por el contrario, prospera en f
uncin de la atomizacin social. Si se quiere que la democracia liberal sea el conte
xto en que la mayora de los pases en desarrollo procuren promulgar sus polticas y e
stimular el crecimiento, entonces el capital social resulta decisivo para la for
taleza y estabilidad de ese marco poltico. Las democracias ms vigorosas y bien con
solidadas se hallan en mejor situacin de encarar los desafos del desarrollo. Por t
anto, si bien el capital social no es la nica cosa que falta en el Consenso de Wa
shington, sigue apareciendo en varias dimensiones del desarrollo. Dicho capital
influye directamente en la capacidad de las personas de organizarse con fines ec
onmicos; es importante para que las sociedades sean capaces de crear institucione
s y hacer cumplir la ley; y es un puntal indispensable de la democracia, que es
la fuente de legitimidad y el marco poltico en que se da el desarrollo.
2.
Qu se entiende por capital social?
Una de las objeciones al concepto de capital social es, como veremos, que todava
no existe un acuerdo general sobre qu se entiende por tal. Emplear mi propia defin
icin: el capital social son normas o valores compartidos que promueven la coopera
cin social. 2 Dentro de esta perspectiva, el capital social es una manera utilita
ria de mirar la cultura. La cultura tiende a considerarse como un fin en s misma,
lo que es innegable, o como una forma de expresin creativa. Pero tambin desempea u
n papel funcional muy importante en toda sociedad, ya que es el medio por el cua
l grupos de individuos se comunican y cooperan en una gran variedad de actividad
es. Si bien nos resulta difcil juzgar la cultura como un fin en s mismo, la funcio
nalidad de la cultura en trminos econmicos es algo mucho ms mensurable. Por cierto
que no todas las normas y valores, y por tanto no todas las culturas, son creada
s iguales en lo atinente a su capacidad de fomentar el crecimiento econmico. O, p
ara decirlo en una jerga ms economicista, no todas las sociedades tienen la misma
reserva (stock) de capital social. Puedo ilustrar esta afirmacin con respecto a
Amrica Latina. Este viaje constituye mi decimonovena visita a la regin durante la l
tima dcada, y con suma frecuencia he sido invitado a hacer uso de la palabra sobr
e el problema de la confianza. Rara vez he hallado un pblico en Amrica Latina
2
Para un anlisis ms acabado, vase Francis Fukuyama (1999 y 2001, pp. 7-20).
38
CEPAL
que no pensara que su sociedad adoleca de una grave crisis de confianza. Esta cri
sis se manifiesta en diversas formas. En la economa, la mayora de los pases latinoa
mericanos estn en una situacin en que el grueso de su producto interno bruto (PIB)
es producido por empresas de propiedad familiar, que en su gran mayora pertenece
n a un crculo relativamente reducido de 10, 20 30 familias prominentes. Estas emp
resas suelen estar interconectadas mediante redes de conglomerados de crecimient
o descontrolado, que vinculan compaas dispares en sectores como el comercio al det
alle, las manufacturas, los seguros y la banca y que no poseen ninguna sinergia
obvia. La razn de que existan estas redes es que ellas se basan en el parentesco;
al expandirse las empresas familiares, stas recurren al trabajo de hijos, hijas,
primos y sobrinos para dotarlas de personal. En otras palabras, la vida empresa
rial de gran parte de Amrica Latina sigue siendo familstica: los lazos de confianz
a ms firmes y fidedignos se dan entre familiares, o entre crculos relativamente re
ducidos de amigos ntimos. Es decir, el capital social radica sobre todo en redes
de parentesco, y en muchos sentidos tales redes constituyen un activo social imp
ortante. Cuando en Mxico, en 1995, o ahora en Argentina, sobreviene una recesin y
alto desempleo, las redes familiares anan recursos y sirven de proteccin en pocas d
ifciles en sociedades que carecen de una red de seguridad social bien desarrollad
a financiada por el Estado. Pero segn lo explic Edward Banfield (1958) hace ms de 4
0 aos, el familismo tambin constituye un lastre, pues denota una falta de confianz
a con los extraos. Significa que a las empresas familiares a menudo les cuesta cr
ecer hasta llegar a convertirse en empresas grandes, impersonales, gestionadas p
rofesionalmente con una propiedad pblica dispersa. En definitiva, esto impone lmit
es al crecimiento econmico. Y el familismo en la empresa reduce tambin la transpar
encia: a los inversionistas externos o socios comerciales suele resultarles difci
l entender las estructuras y relaciones de propiedad bizantinas de las empresas
de propiedad familiar. El hecho de mantener un juego de libros contables para la
familia y otro para el recaudador de impuestos o los inversionistas externos, n
o es una prctica tan desusada en las sociedades con bajos niveles de confianza. L
as ramificaciones polticas del familismo tienen tal vez mayores consecuencias. El
hecho de que exista una falta de confianza con los extraos significa que las rel
aciones de confianza ms firmes estn reservadas para la familia y los amigos ntimos,
y que se crean las condiciones culturales para un sistema de moral doble en que
se tienen pocos reparos en comportarse como un oportunista con los dems. En esas
condiciones culturales, un poltico elegido para un cargo pblico experimenta a men
udo la obligacin categrica de abultar sus cuentas a nombre de su familia, o de asc
ender a familiares y clientes en desmedro de personas ms calificadas elegidas con

39
criterios objetivos. Gran parte de la crisis de corrupcin poltica que sufre el gru
eso de Amrica Latina se funda en esta estructura de doble moral. Si bien se han c
onseguido avances importantes en la creacin de instituciones para combatir la cor
rupcin en los ltimos aos, las mejores instituciones sern inoperantes si las personas
situadas en la cpula de las jerarquas polticas que las dirigen se sienten con dere
cho a saquear el erario pblico. Amrica Latina no es la nica parte del mundo que suf
re de familismo. Tal como he sostenido en mi libro Trust: The Social Virtues and
the Creation of Prosperity, la desconfianza de aquellos que no son parientes es
t omnipresente en aquellas partes de Asia con presencia china, y de hecho fue pro
bablemente una condicin general de la humanidad durante gran parte de la historia
hasta hace pocos cientos de aos en Europa septentrional (Fukuyama, 1995). En rea
lidad, el familismo puede considerarse como una respuesta racional a una socieda
d en que el Estado es arbitrario y rapaz. Por ejemplo, en China tradicional, tan
to la familia como la empresa familiar han sido consideradas como un bastin defen
sivo contra un Estado corrupto y que no es de fiar. En China moderna, algunos ob
servadores han llegado a sostener que la familia se ha vuelto ms fuerte pese a lo
s esfuerzos del maosmo por debilitarla, pues la leccin que deja la historia de Chi
na del siglo XX es que slo se puede confiar en los parientes. Al respecto, el fam
ilismo puede considerarse como un sustituto imperfecto del imperio de la ley, qu
e tuvo la flexibilidad y fuerza suficiente para respaldar el milagro econmico de
posguerra en Asia oriental, pero que al final result autolimitativo en un mundo g
lobalizante.
3.
Qu lugar ocupa hoy el concepto de capital social?
La presente Conferencia nos ofrece la oportunidad de estudiar detenidamente qu lu
gar ocupa hoy el concepto de capital social, y qu hay que hacer en el futuro para
emplearlo de manera prctica en promover el desarrollo. A pesar de la amplia acep
tacin que el concepto ha recibido, el panorama no parece del todo positivo. A mi
juicio, hasta ahora el capital social ha revestido mayor importancia en un senti
do negativo. Es decir, ha servido para realzar nuestro conocimiento de los facto
res culturales presentes en el desarrollo, y las razones de por qu instituciones
idnticas en diferentes sociedades suelen tener resultados completamente distintos
. El concepto de capital social sita a las polticas e instituciones en su contexto
cultural adecuado, y nos evita albergar ciertas expectativas ingenuas de que un
a frmula poltica relativamente sencilla conduzca inevitablemente al crecimiento ec
onmico. Sin embargo, una revisin franca de la literatura sobre el capital social r
evela algunos puntos dbiles del concepto. El primero es metodolgico.
40
CEPAL
Cabe recordar que hoy no existe una definicin de capital social que tenga amplia
aceptacin, y por lo tanto carece de un estndar comnmente aceptado para medirlo o in
corporarlo en los modelos econmicos convencionales. Ya he formulado mi propia def
inicin de capital social, que es ms amplia e incluyente que la de muchos otros, pe
ro hay otras. Para algunos, el capital social es colindante con la sociedad civi
l o el sector de las organizaciones no gubernamentales (ONG); para otros, es una
cuestin de redes; algunos observadores consideran que la familia o el Estado son
fuentes de capital social, pero otros no lo estiman as. Incluso si hubiera un ac
uerdo sobre la definicin de capital social, subsistiran graves problemas para medi
rlo y usarlo como insumo en los modelos econmicos, tal como se usa actualmente el
capital fsico y humano. Robert Solow (2000) adujo una vez que el uso del trmino ca
pital en el capital social es engaoso: estaba dispuesto a admitir la importancia d
e las relaciones sociales para la vida econmica, pero capital implica un bien homogn
eo, fungible y por consiguiente mensurable, lo que evidentemente no era el caso
del capital social.3 Solow tiene razn: hay una dimensin cualitativa importante del
capital social vinculada no slo a la existencia de una relacin social, sino tambin
a su calidad y fuerza que son decisivas para su funcionalidad en promover la co
operacin social. Una familia, una comunidad tnica, un club de jardinera, y una habi
tacin para charlar por Internet suponen la cooperacin social, pero la clase de fin
alidades y propsitos que persiguen difiere radicalmente. Otro problema con el con
cepto de capital social se refiere a las externalidades. Partha Dasgupta seal una
vez, acertadamente, que si bien el capital social no es como algunos han sostenid
o un bien pblico, es un bien privado preado de externalidades positivas y negativas
(Dasgupta, 2000). El capital social dentro de un determinado grupo o red puede
producir externalidades positivas, ensendole a la gente virtudes sociales como la
honradez, la reciprocidad y el cumplimiento de los compromisos, que luego pueden
aplicar a otras personas. La educacin profesional moderna, por ejemplo, produce
una abundancia de capital social como subproducto de la formacin de mdicos, abogad
os, ingenieros elctricos, y otros. Por otra parte, los seres humanos tienden a se
r solidarios dentro del grupo a expensas de los grupos externos o individuos het
erogneos: as, las sociedades con muchos grupos o redes frreamente unidas pueden ver
se fragmentadas y divididas por conflictos y hostilidades al considerarlas en su
conjunto. Incluso los grupos inocuos, que no producen externalidades claramente
negativas, pueden ser autorreferentes y cerrarse a la informacin, la innovacin o
las ideas del exterior.
3
Vase el captulo de Solow en Serageldin y Dasgupta (2000).

41
Naturalmente que el capital fsico y el capital humano producen externalidades. El
capital fsico puede emplearse para fabricar rifles de asalto, desechos txicos y o
tros males sociales; el capital humano contenido en un diplomado en qumica puede
utilizarse para armar bombas. El problema es que el capital social en su conjunt
o tiende a producir ms mediante externalidades que estas otras formas de capital,
y estas externalidades suelen aplastar la utilidad del capital social subyacent
e en ellas. Por ejemplo, es indudable que un clan o tribu tradicional de un pas e
n desarrollo constituye una forma de capital social; lograr mayor cooperacin socia
l que un nmero comparable de individuos desorganizados. Por otra parte, este clan
o tribu puede estar en guerra con sus vecinos, o resistir con fiereza la import
acin de nuevas tecnologas, o encarnar un sistema de jerarqua y discriminacin social
que impide la distribucin equitativa de los beneficios colectivos. La mera suma d
el nmero de tales grupos ofrecer una visin agregada muy engaosa de la reserva de cap
ital social de la sociedad en general, porque las externalidades negativas son d
emasiado grandes. Conviene recordar la observacin del socilogo Dennis Wrong sobre
los lazos dbiles: a menudo es el miembro heterogneo de una red, o aquel con lazos
dbiles y afinidades rotas, el que sirve de conducto para las nuevas ideas e infor
macin en un grupo cerrado (Wrong, 1961). Una sociedad con muchas redes sueltas y
superpuestas puede ser econmicamente ms eficiente que otra con muchas redes esttica
s y autorreferentes. Un lugar de trabajo frreamente unido como la empresa japones
a, con sus prcticas de empleo vitalicio y salarios por antigedad, puede producir a
ltos niveles de cooperacin y eficiencia en una poca determinada y bajo cierto conj
unto de condiciones tecnolgicas, pero se alza como un obstculo insuperable a la re
forma y el progreso econmico en otra. Tropezamos constantemente con este problema
en la poltica democrtica. Si bien puede ser cierto que la democracia no es posibl
e sin la existencia de la sociedad civil, la presencia excesiva de la sociedad c
ivil puede ser a menudo la pesadilla de la democracia. Los grupos de inters puede
n proteger a los individuos dbiles de un Estado opresivo, pero tambin pueden condu
cir a la parlisis, el autoelogio y el cinismo acerca de la poltica.4 Dado el carcte
r heterogneo del capital social, las dimensiones cualitativas de las relaciones s
ociales y lo invasivo de las externalidades positivas y negativas, no debera extr
aar que haya resultado difcil producir un estndar de capital social nico y aceptable
, o un medio convenido de incorporarlo en modelos formales. Esto rige incluso pa
ra el estudio del capital
4
Para un anlisis de la poltica estadounidense de este estilo, vase Jonathan Rauch, 1
994.
42
CEPAL
social ms ambicioso realizado hasta ahora, Bowling Alone de Robert Putnam (2000):
pese a un esfuerzo impresionante de recopilacin de datos, el autor todava no ha d
emostrado de manera convincente cul ha sido el coeficiente de la tasa de variacin
del capital social estadounidense en los ltimos 40 aos, o ni siquiera si su signo
debera ser positivo o negativo.5 Si esta clase de incertidumbres existen con resp
ecto al pas con mayor riqueza de datos del mundo, es probable que los problemas d
e analizar sociedades en desarrollo ms pobres con informacin mucho menos abundante
sean de gran envergadura.
4.
Capital social y polticas
Una de las mayores dificultades de trabajar con el concepto de capital social es
saber cmo insertarlo en las polticas. Conviene tener presente que este concepto h
a sido de singular utilidad para ampliar nuestro conocimiento del contexto cultu
ral del problema del desarrollo, e identificar los obstculos a la reforma institu
cional. Pero no resulta tan claro cmo generar capital social en sociedades donde s
te no existe. Esto por cierto es comprensible: el capital social entendido como
las normas y valores que promueven la cooperacin se origina con frecuencia en fenm
enos como la religin, la experiencia histrica compartida y otras tradiciones cultu
rales muy arraigadas que slo pueden configurarse con gran dificultad. La situacin
ms difcil de abordar desde el punto de vista de las polticas son aquellas sociedade
s que carecen por completo de confianza social, las que lamentablemente no son p
ocas en el mundo de hoy. En algunos casos, como Colombia, la desconfianza es el
resultado del conflicto y quiebre social. En el ex mundo comunista, el marxismoleninismo se centr deliberadamente en tratar de minar la sociedad civil y atomiza
r a los individuos, de manera que no es de extraar que el vaco de un Estado colaps
ado haya sido llenado por la desconfianza y el cinismo. En otras reas como los Ba
lcanes, el Oriente medio y muchas partes del frica subsahariana, el capital socia
l ha sido minado por la explosin de conflictos tnicos y sectarios en la ltima dcada.
En estos casos, el fracaso econmico tiene claras races culturales y sera extremada
mente ingenuo suponer que un conjunto relativamente sencillo de intervenciones d
e poltica econmica, o incluso los esfuerzos destinados a la formacin y reforma inst
itucional puedan revertir hbitos y modos de pensar profundamente arraigados. Prcti
camente, no hay nada que un organismo financiero externo o un gobierno puedan ha
cer para
5
Vase tambin la crtica a Putnam (y la aseveracin de que obtuvo el coeficiente de sign
o errado) en Ladd, 1999.

43
mitigar las dimensiones culturales del problema. De hecho, es errneo y engaoso pre
tender que puedan intentarlo siquiera. En tales casos, el nico enfoque posible pa
ra crear capital social en toda la sociedad es fortalecer polticamente el imperio
de la ley y las instituciones estatales fundamentales en que se apoya, que es a
lgo que todo aquel que quiera promover el desarrollo debe procurar hacer en cual
quier caso. El problema que encaran la mayora de las sociedades con bajo nivel de
confianza no es la carencia absoluta de capital social, sino ms bien el hecho de
que el radio de confianza promedio de los grupos cooperativos tiende a ser redu
cido. La clase de familismo ya sealado que caracteriza al grueso de Amrica Latina
y a aquellas partes de Asia con presencia china, es una manifestacin de ello; tam
bin lo es el etnonacionalismo de los Balcanes. Lo que se necesita en estas circun
stancias es incrementar el radio de confianza de los individuos de los diversos
grupitos aislacionistas que comprenden estas sociedades, y posibilitar la apertu
ra de relaciones de cooperacin en la economa y la poltica entre grupos que tradicio
nalmente han tenido poco que ver entre s. El imperio uniforme y transparente de l
a ley fue la manera como las sociedades en vas de modernizacin de Occidente amplia
ron histricamente el radio de confianza e hicieron posible la cooperacin entre ext
raos. Nadie se ofrecer de voluntario para trabajar en una organizacin vecinal si la
polica no puede garantizar ah la seguridad pblica; nadie confiar en el gobierno si
los funcionarios pblicos son inmunes a la accin judicial; nadie suscribir un contra
to comercial con un extrao si no existe una legislacin sobre delitos civiles y con
tratos vlidos. Si nos remontamos en la historia a cmo sucedi esto en pases como el R
eino Unido y los Pases Bajos, vemos que los vnculos causales entre cultura e insti
tuciones eran realmente bastante complicados. No se trata simplemente de que est
as sociedades decidieran un da crear instituciones legales modernas; estas instit
uciones ya estaban arraigadas culturalmente en tradiciones como el derecho roman
o y el derecho consuetudinario, y como explicaba Max Weber, surgieron tambin del m
petu religioso protestante de romper las cadenas de la parentela o familia (Webe
r, 1951). Una vez establecidas, las instituciones formales reforzaron entonces l
as tendencias culturales hacia un mayor radio de confianza. Sean cuales fueren l
as complejidades de su evolucin histrica, sabemos ahora que tales instituciones fo
rmales deberan asemejarse, y su construccin y reforma es un proyecto que se entien
de bien conceptualmente (aunque es difcil de ejecutar en la prctica). La puesta en
funcionamiento de tales instituciones es la nica forma que conozco de generar un
radio ms amplio de confianza a nivel agregado en toda la sociedad. El camino ms r
ealista para crear capital social mediante la aplicacin de polticas no pasa por el
nivel macro, sino por los niveles micro. Tanto en las aldeas como en las burocr
acias, las empresas o los departamentos, se
44
CEPAL
observan muchos casos en que las organizaciones crean capital social en forma in
tencionada. El rea de las microfinanzas es un ejemplo de una de las instancias ms
exitosas de creacin y aprovechamiento del capital social. Todos los tipos de fina
nciamiento constituyen un servicio basado en la informacin, en que el crdito se as
igna a los prestatarios sobre la base de criterios como la confiabilidad, las ga
rantas y la evaluacin de las perspectivas del negocio. El problema del financiamie
nto en los pases pobres es que la asignacin de crditos se ve facilitada por las eco
nomas de escala. La verificacin de los requisitos para obtener un crdito con la deb
ida diligencia toma tanto tiempo cuando se trata de una gran empresa, con una am
plia trayectoria pblica, como en el caso de una familia pobre, carente de anteced
entes en esta materia. En el cobro de las obligaciones crediticias se observan p
roblemas similares. Aun si una familia pobre merece recibir un crdito y tiene la
capacidad necesaria para pagarlo, los prestadores no dispondrn de los recursos ad
ecuados a fin de reunir la informacin requerida para que el otorgamiento del crdit
o valga la pena. Este es un aspecto en que el capital social desempea un papel im
portante, pues las redes sociales tienen una capacidad excelente para difundir,
precisamente, informacin sobre quin es suficientemente confiable como para recibir
el crdito y quin no. En los ltimos aos, buena parte del microfinanciamiento se ha d
estinado a las mujeres que, en muchas sociedades, son soslayadas por la estructu
ra jurdica formal y carecen de acceso a las mismas instituciones crediticias que
los hombres. Sin embargo, las redes de mujeres poseen capital social, y el micro
financiamiento aprovecha dichas redes con el objeto de obtener la informacin nece
saria para adoptar las decisiones correspondientes. Muchos de los que no pertene
cen a las organizaciones de microfinanciamiento tambin ayudan a sus clientes a cr
ear lo que, de hecho, son asociaciones crediticias autorrenovables, que pueden c
onceder y cobrar crditos y de esta manera crear capital social. En el mbito de la
organizacin, la creacin de capital social no es tan diferente de la creacin de capi
tal humano: esto se consigue mediante la educacin, y por lo tanto, exige inversio
nes en capacitacin y una infraestructura institucional donde pueda impartirse. A
diferencia del capital humano convencional, que entraa la transmisin de ciertas ap
titudes y conocimientos especficos, el capital social exige inculcar normas y val
ores compartidos, y esto suele conseguirse mediante el hbito, la experiencia comp
artida y el ejemplo de liderazgo. Cabe recordar que la educacin convencional suel
e producir capital social como un subproducto por ejemplo, cuando se imparten a i
ngenieros o contadores normas profesionales compartidas, pero las organizaciones
pueden tratar de producir capital social como producto primario.

45
Lo que esto supone cuando se aplica en el contexto del desarrollo resulta comple
jo. No es suficiente ir a una aldea, tomar nota de la existencia de redes, etiqu
etarlas de capital social y dictaminar que es algo bueno. En realidad, casi todo
s los pases en desarrollo poseen una abundancia de capital social en la forma de
grupos de parentesco o grupos sociales tradicionales como linajes, tribus, cofra
das o asociaciones comunales. Lo que les falta son organizaciones ms modernas de a
mplio radio, que traspasen las fronteras tradicionales tnicas, de clase o de cond
icin social y sirvan de base para las organizaciones polticas y econmicas modernas.
Mirados desde esta perspectiva, muchos grupos tradicionales que encarnan una fo
rma de capital social pueden de hecho ser obstculos para el desarrollo, porque so
n demasiado aislacionistas o resistentes al cambio. De modo que lo que a menudo
se necesita es cierta destruccin creativa del capital social, y la ampliacin gradu
al del radio de confianza de parte de las organizaciones ms modernas.
5.
Aspectos futuros
Esta Conferencia marca otro adelanto en la evolucin del capital social desde un c
oncepto acadmico a un objetivo normativo prctico, y esperamos con ansias conocer l
as experiencias de los diversos profesionales que han procurado usar el concepto
y formar capital social en el terreno. A nuestro juicio, hay al menos cinco reas
importantes donde los nuevos adelantos seran bien recibidos. En primer lugar, ne
cesitamos ms informacin compartida sobre los casos en que el capital social ha sid
o creado con xito, y donde no lo ha sido. Hay muchos pases en desarrollo que han e
xperimentado de hecho lo que Lester Salamon ha denominado una revolucin asociativa,
en que las ONG modernas complementan y en algunos casos reemplazan a los grupos
sociales tradicionales (Salamon, 1994). Por otra parte, hay otros casos en que
los organismos de financiamiento externo han procurado estimular la sociedad civ
il, y slo han creado un grupsculo de personas que se tornaron adeptas a dirigir so
licitudes de donacin a las fundaciones y organismos de ayuda occidentales. En otr
as palabras, la sociedad civil prende en algunas sociedades con mayor facilidad qu
e en otras, y necesitamos conocer mejor las condiciones ambientales que fomentan
este crecimiento. Segundo, tambin necesitamos conocer mejor las condiciones form
ales legales-institucionales para promover el capital social. Como dije antes, l
a promocin del capital social a nivel macro o agregado se superpone notoriamente
con la agenda existente de implementar el imperio de la ley. Pero existen varias
cuestiones de poltica que se relacionan concretamente con la promocin del capital
social. Por ejemplo, muchos pases carecen de
46
CEPAL
leyes que prescriban normas de rendicin de cuentas para el sector de las ONG, tal
es como requisitos de auditora y transparencia. En algunos pases, las organizacion
es o grupos delictivos que promueven el fraude han conseguido hacerse pasar por
las ONG, minando la legitimidad del sector de estas organizaciones en su conjunt
o. Este es un problema que tiene una solucin relativamente directa. Tercero, tamb
in tenemos que examinar con mayor detalle la cuestin del capital social y la corru
pcin poltica. El problema de la corrupcin ha recibido una extraordinaria atencin en
los ltimos aos, y varios pases como Argentina y Per han tomado medidas valientes par
a que los lderes polticos tengan que rendir cuentas. El grueso de la investigacin d
estinada a combatir la corrupcin se ha centrado en soluciones institucionales y r
eformas administrativas. Pero como ya se seal, la corrupcin tiene un componente cul
tural importante. Muchos funcionarios corruptos no persiguen transgredir las nor
mas sociales; ms bien, las normas de su sociedad les exigen ayudar a la familia y
amigos antes de velar por el inters pblico general. El nepotismo es en muchos sen
tidos uno de los impulsos humanos ms naturales. Por lo tanto, tenemos que estudia
r detenidamente una agenda ms amplia de cambio cultural, que debe abordarse media
nte la educacin, la capacitacin y el refuerzo de las normas. Cuarto, necesitamos c
onocer mejor la relacin entre capital social y cambio cultural. Una de las revolu
ciones culturales ms grandes que ocurre actualmente es tambin una de las menos rec
onocidas: no es el fundamentalismo islmico, sino ms bien la expansin del protestant
ismo evanglico, sobre todo en Amrica Latina. Aunque sta es naturalmente una cuestin
delicada desde el punto de vista poltico, tambin entraa grandes implicaciones para
Amrica Latina. Segn lo expresado por el prominente socilogo Peter Berger, Max Weber
est vivo y reside en Amrica Latina. La ltima rea en que necesitamos tener mayor clari
dad en el futuro se refiere a la interseccin entre capital social, democracia y r
eforma econmica. Ya he sealado que el capital social era decisivo para el xito de l
a democracia, y que la democracia era un componente inevitable de la vida poltica
para la mayora de los pases en desarrollo. Sin embargo, esto no significa que est
as diferentes dimensiones de la vida social vayan a calzar siempre a la perfeccin
o que sirvan necesariamente para apuntalarse recprocamente. La reforma econmica e
s a menudo polticamente dolorosa, y puede ocurrir que una sociedad con una socied
ad civil ms fuerte y grupos de inters ms desarrollados resista las reformas necesar
ias con mayor eficacia que otra atomizada. Este no es un argumento para revivir
la transicin autoritaria pues, como ya se ha sealado, la democracia debe considera
rse como algo bueno en s y un factor concomitante del desarrollo. Sin embargo, s s
ignifica que necesitamos estudiar detenidamente qu clase

47
de instituciones democrticas son las ms adecuadas para tomar opciones de poltica du
ras. Hay algunas materias importantes de diseo institucional en las democracias,
como son las normas electorales, la opcin entre sistemas presidencial o parlament
ario, la independencia de las burocracias, la reforma del financiamiento de las
campaas, y otras similares que pueden servir para minimizar las disfunciones pote
nciales de la poltica democrtica y maximizar su legitimidad. Este es slo un listado
preliminar de temas que requieren de mayor estudio, reflexin, investigacin, y sob
re todo, de medidas prcticas. Estoy seguro de que tambin es bastante incompleta, y
espero que los resultados de esta Conferencia nos ofrezcan nuevas orientaciones
para conocer y cultivar el capital social.
48
CEPAL
Bibliografa
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ion of man in modern sociology, American Sociological Review, vol.26.
Segunda parte
Capital social y pobreza: el marco analtico
50
CEPAL

51
Captulo III
El capital social y la reduccin de la pobreza: hacia un paradigma maduro1
Lindon J. Robison* Marcelo E. Siles** A. Allan Schmid***
Ningn hombre es una isla en s mismo, cada hombre es parte del todo... La muerte (y
la pobreza) de cualquier hombre me afecta, porque soy parte de la humanidad; po
r eso, nunca preguntes por quin doblan las campanas; lo hacen por ti (John Donne,
poeta ingls, 15731631).
*
**
***
1
Lindon J. Robison, Codirector Iniciativa de Capital Social, Profesor del Departa
mento de Economa Agrcola, Universidad del Estado de Michigan, robison@pilot.msu.ed
u. Marcelo Siles, Codirector Iniciativa de Capital Social en el Centro de Estudi
os Avanzados para el Desarrollo Internacional, Profesor del Centro de Estudios I
ntegrados de Ciencias Sociales, Universidad del Estado de Michigan, siles@pilot.
msu.edu. Profesor del Departamento de Economa Agraria, Universidad del Estado de
Michigan, schmid@msu.edu. Agradecemos a Amy Damon y Kelley Cormier por sus tiles
comentarios.
52
CEPAL
Introduccin
El presente documento tiene por objeto: i) presentar el paradigma del capital so
cial; ii) ofrecer pruebas acerca del importante papel que ste desempea en la reduc
cin de la pobreza, y iii) pr oponer varias polticas para generar capital social y
utilizarlo en la reduccin de la pobreza. El paradigma del capital social comprend
e al propio capital social, las redes, los bienes socioemocionales, los valores
afectivos, las instituciones y el poder. El capital social es la solidaridad que
una persona o un grupo siente por los dems. Se basa en relaciones de solidaridad
que pueden describirse mediante el uso de redes. Hay algunas razones que conduc
en a valorar el capital social. En primer trmino, ste puede producir beneficios ecn
omicos y, si no es tomado en cuenta, perjuicios econmicos. En segundo lugar, pued
e utilizarse para producir bienes socioemocionales que contribuyan al bienestar
socioeconmico de un pas. En algunos casos, los bienes socioemocionales estn incorpo
rados (embedded) a determinados objetos. Cuando ello sucede, el significado y el
valor de esos objetos se modifica. El cambio en el valor de un objeto, como res
ultado de los bienes socioemocionales incorporados en l, representa el valor afec
tivo de ese objeto. Las personas intercambian bienes tanto materiales como socio
emocionales. Las instituciones son las normas que ordenan y dan significado a es
os intercambios. Las instituciones que tienen un mayor valor afectivo tienden a
ser ms respetadas que aquellas cuyo cumplimiento depende de incentivos o amenazas
de ndole econmica. Por ltimo, el poder, que es la capacidad de ejercer influencia
sobre los dems, depende de los recursos de cada uno, incluido el propio capital s
ocial. En la mayora de las transacciones personalizadas, las partes intercambian
bienes socioemocionales y bienes y servicios materiales. Las cantidades relativa
s de bienes socioemocionales y de bienes y servicios materiales que se intercamb
ian, cuando se miden en unidades fsicas, modifican los niveles y los trminos de di
cho intercambio. Puesto que la capacidad de una persona de incluir bienes socioe
mocionales en los intercambios de bienes y servicios materiales depende del capi
tal social que sta posea, el capital social de la otra parte en la transaccin infl
uir en los trminos y niveles de ese intercambio. Quienes posean un gran volumen de
capital social estarn en una situacin ms ventajosa que quienes carezcan de l, ya qu
e podrn intercambiar tanto bienes socioemocionales como bienes y servicios materi
ales. Adems, dado que el capital social altera los trminos y niveles del intercamb
io, y stos a su vez influyen en la distribucin de los ingresos resultantes de dich
o intercambio, el capital social tambin ejerce

53
una influencia importante en la distribucin del ingreso de los hogares y la pobre
za. Existen algunos elementos de prueba que sugieren la existencia de un vnculo e
ntre la distribucin del capital social en las redes y la distribucin del ingreso d
e los hogares. Quienes proporcionan capital social internalizan los cambios que
se producen en el bienestar de las personas que reciben su solidaridad. En conse
cuencia, quienes poseen capital social tienen la posibilidad de recibir un trato
preferencial, incluida la oportunidad de hacer intercambios en condiciones favo
rables, recibir obsequios, reducir el costo de sus transacciones y evitar ser vct
imas de medidas oportunistas. A medida que aumenta el capital social de una pers
ona, su solidaridad e inters por los dems tambin crece y puede producir los efectos
siguientes. En primer lugar, esa persona puede estar ms dispuesta a invertir en
bienes con un alto costo de exclusin (a veces tambin llamados bienes pblicos). Toda
sociedad debe incurrir en algn gasto para proporcionar a sus ciudadanos determin
ados bienes y servicios que estn a disposicin de todos y que sera muy costoso exclu
ir del uso de cualquier persona. Esos bienes pueden ser la educacin, la vigilanci
a del cumplimiento de la ley, algunos servicios de salud y transporte, saneamien
to, higiene de los alimentos, defensa, y proteccin ambiental. En un pas rico en ca
pital social, donde los ingresos sean relativamente similares y los ciudadanos s
e interesen por el bienestar de los dems, los costos y beneficios de los bienes pb
licos se distribuirn de manera ms homognea que en aquellos pases donde el capital so
cial se encuentra ms concentrado. En los pases que presentan altos niveles de desi
gualdad y pobreza, los costos de los bienes pblicos a menudo se concentran, mient
ras que sus beneficios se dispersan. Con frecuencia, esta situacin conduce a los
pases con elevados niveles de pobreza a invertir de manera insuficiente en bienes
pblicos, e impulsa a los ms privilegiados a sustituir los bienes pblicos por priva
dos. Por ejemplo, ante la falta de proteccin pblica, las personas adineradas contr
atan guardias privados; consumen agua embotellada para suplir la falta de una re
d de abastecimiento de agua potable; recurren a escuelas privadas y preceptores
en lugar de utilizar las escuelas pblicas; usan vehculos de doble traccin para comp
ensar la falta de rutas adecuadas; asimismo, las carreteras llenas de basura y l
as corrientes de agua contaminadas son el resultado de la inexistencia de un ser
vicio pblico de salubridad. A medida que aumenta el capital social colectivo de u
n pas, sus instituciones gozan de una mayor aceptacin general y mejora la capacida
d de negociacin e intercambio. Por el contrario, en los pases que tienen redes lim
itadas y desconectadas de capital social, las instituciones formales que suelen
existir son reemplazadas por instituciones informales que dependen de relaciones
personalizadas, y cuyas posibilidades de intercambio son ms
54
CEPAL
reducidas. Es ms, la dependencia de las instituciones informales a menudo genera
corrupcin y da lugar a una distribucin desigual de los beneficios. Ante la falta t
otal de instituciones formales, se produce el colapso del intercambio organizado
. La teora del capital social sugiere que, a medida que aumenta el capital social
dentro de las redes de participantes en las transacciones, la disparidad de ben
eficios se reduce y se eleva el nivel medio de beneficios. Esta relacin inversa e
ntre la disparidad de ingresos y el promedio de ellos es en parte el resultado d
e los trminos de intercambio en las redes ricas en capital social, que favorecen
a los menos privilegiados y reducen la disparidad; de un mayor volumen de invers
iones en bienes pblicos, que ofrecen oportunidades con independencia del ingreso
individual; y de las reglas sociales que aplican quienes comparten el capital so
cial, las que permiten una mayor igualdad de oportunidades. Hemos participado en
estudios realizados en estados y comunidades de los Estados Unidos, en los que
se ha confirmado la conclusin general de que existe una relacin inversa entre el n
ivel medio de ingresos y la disparidad de stos (Robison y Siles, 1999; Robison y
otros, 2000). Otros autores han llegado a resultados similares en estudios inter
nacionales. A medida que se eleva el promedio de ingresos, los niveles de pobrez
a disminuyen (Deininger y Squire, 1997; Banco Mundial, 2001). La enseanza importa
nte que han dejado estos estudios es que el aumento del ingreso medio y la reduc
cin de los niveles de desigualdad y pobreza son metas complementarias y no excluy
entes, que exigen prestar atencin a las polticas econmicas y a las oportunidades de
inversin en capital social. Si bien resulta claro que el capital social influye
en la pobreza, es igualmente evidente que la pobreza influye en las inversiones
en capital social. Algunos estudiosos del capital social han sugerido que ste con
siste en lo que se invierte mientras se desarrolla una actividad diferente. Si a
s fuera, la pobreza influira en la formacin e inversin de capital social. Las transa
cciones en que se puede adquirir capital social a menudo dependen de la disponib
ilidad de recursos que pueden ser objeto de intercambio. Si los pobres carecen d
e esos recursos, no podrn participar en muchos intercambios y, por lo tanto, no a
dquirirn recursos de capital social ni recibirn los beneficios derivados del inter
cambio de bienes y servicios materiales. Como ejemplos de actividades de las que
los pobres pueden verse excluidos, cabe citar las oportunidades de asistir a es
cuelas privadas, a eventos sociales para los que se requiere un alto nivel socio
econmico, a clubes exclusivos y reuniones polticas y, en algunos casos, a ceremoni
as religiosas. La idea central de este documento es que existe una interdependen
cia entre los esfuerzos dirigidos a reducir la pobreza y la desigualdad, y las

55
iniciativas de inversin en capital social. Los esfuerzos de reduccin de la pobreza
ejercen una influencia positiva en el capital social de un pas, porque disminuye
n la segregacin. Adems, las iniciativas de inversin en capital social, que conectan
a personas anteriormente desvinculadas, tienden a aminorar la desigualdad de in
gresos y la pobreza que contribuyen a esa segregacin. A qu se debe este nfasis en el
capital social y la pobreza? Hay dos razones para destacar la relacin existente
entre el capital social y la pobreza. En primer lugar, el capital social es un r
ecurso importante que, correctamente administrado, puede utilizarse para reducir
la pobreza. En algunos casos, las iniciativas de desarrollo han pasado por alto
el papel que desempea el capital social y, en consecuencia, se cree que han teni
do un xito menor que el que podran haber logrado. Se reconoce que existen otras fo
rmas de capital que son necesarias para la reduccin de la pobreza; sin embargo, e
n las ltimas dcadas se ha aprendido que la productividad de las formas fsica, finan
ciera, humana y natural del capital depende del capital social. En segundo lugar
, el capital social es un recurso importante que contribuye al bienestar socioem
ocional de un pas. Cuando no existe un volumen suficiente de capital social, los
pobres suelen carecer de bienes socioemocionales. Cuando los pobres tienen la op
ortunidad de expresarse, describen como una de sus mayores carencias la falta de
capital social, del que derivan los bienes socioemocionales. Los investigadores
del Banco Mundial observaron en Egipto que [la pobreza] lleva a los pobres a exc
luirse a s mismos de las redes sociales que los rodean. ... Mantener cualquier re
lacin cuesta dinero ... Quienes sufren privaciones o se encuentran excluidos no t
ienen los medios materiales para vivir junto al resto de la poblacin (Narayan y ot
ros, 2000, p. 137). La necesidad de centrar la atencin en el capital social como
un recurso capaz de mitigar la pobreza quizs pueda ilustrarse mejor con una analo
ga. El movimiento de los planetas est sujeto a la influencia de la ubicacin y la ma
sa de los dems cuerpos celestes. En el pasado, cuando no fue posible predecir el
movimiento de un planeta, ello se debi a la influencia de un cuerpo celeste no ob
servado hasta entonces. Por ejemplo, el planeta Urano fue descubierto en 1781 po
r William Herschel.2 Posteriormente, se observ que la trayectoria orbital de Uran
o era diferente a la que se haba previsto.
2
Para ms informacin, vase: http://www.solarviews.com/eng/uranus.htm.
56
CEPAL
Esto condujo a los cientficos a descubrir el planeta Neptuno. Como constataron lo

s cientficos, Neptuno ejerca sobre Urano un efecto no observado hasta entonces. Cr
eemos que las polticas de desarrollo y las teoras sobre la reduccin de la pobreza a
menudo han tenido un xito menor al esperado porque no han reconocido la influenc
ia del capital social. Preguntas que se plantean en este trabajo La sugerencia d
e que el capital social desempea un papel importante en la reduccin de la pobreza
hace surgir varias preguntas, entre ellas las siguientes: Qu es el capital social
si es realmente una forma de capital? Qu es el paradigma del capital social? Quines
son los pobres, y qu relacin existe entre su situacin y el capital social? Qu prueba
s existen de que el capital social puede ser utilizado para reducir la pobreza? Q
u polticas propone el paradigma del capital social?
El resto del presente documento se ha organizado sobre la base de esta lista de
preguntas. Cada una de las secciones principales del documento lleva como ttulo u
na de esas preguntas, y en el texto de cada seccin figuran nuestras respuestas a
ellas.
A.
Qu es el capital social, si es realmente una forma de capital?
Hanifan fue uno de los primeros en utilizar el trmino capital social en crculos acadm
icos, en 1916. Ms recientemente, varios estudiosos han contribuido a popularizar
el trmino y el concepto, entre ellos Bourdieu (1985), Coleman (1988), Fukuyama (1
995), Narayan y Pritchett (1997), Portes (1998), Putnam (1995) y Woolcock (1998)
. Incluso antes de que estos acadmicos escribieran sobre el capital social, el co
ncepto era conocido por muchos cientficos sociales, aunque lo hayan llamado de ot
ro modo. Para muchos, el capital social es como un vino aejo en una botella nueva
: un viejo concepto con un nuevo nombre. Lo que ahora resulta diferente es que m
uchos cientficos sociales y analistas reconocen el inters que comparten por el cap
ital social y hablan del tema entre ellos. Esta Conferencia es un ejemplo del in
ters que despierta el capital social en personas de distinta formacin.

57
El dilogo entre cientficos y profesionales de distintas disciplinas y esferas prob
lemticas sobre sus respectivas aplicaciones e interpretaciones del capital social
ha dado lugar al surgimiento de un paradigma ms rico y til. Esta mayor utilidad d
el paradigma del capital social se ha reflejado en su aplicacin a temas tan diver
sos como el rendimiento escolar, la atencin de la salud, la reduccin de la delincu
encia, la inversin en bienes pblicos, la retencin de clientes, la publicidad, el de
sarrollo comunitario, el crecimiento econmico y la disminucin de la pobreza. Una d
e las consecuencias predecibles del hecho de que cientficos y profesionales socia
les de diversas orientaciones compartan un paradigma comn es el surgimiento de di
stintas definiciones del capital social (Portes, 1998; Woolcock, 1998). No obsta
nte, estas definiciones son lo suficientemente similares como para permitir el d
ilogo acerca del paradigma del capital social y su aplicacin, sobre la base de una
interpretacin comn. La presentacin del paradigma del capital social en este docume
nto tiene por objeto proporcionar un vocabulario comn sobre los conceptos del cap
ital social, que contribuir a los esfuerzos de comunicacin entre distintas discipl
inas y orientaciones prcticas. Los principales conflictos que se plantean entre l
as diversas definiciones de capital social son los siguientes: Lo que algunos de
nominan capital social, es lo que otros consideran manifestaciones o productos d
el capital social. Hay quienes estiman que el capital social es un concepto micr
o. Otros piensan que se trata de un concepto macro. Algunos equiparan el capital
social a conceptos como las instituciones, las normas y las redes, mientras que
otros prefieren identificar estos conceptos en forma separada como elementos de
l paradigma del capital social. En sus definiciones del capital social, hay quie
nes lo ubican en unidades tales como la sociedad civil, las comunidades y las fa
milias. Otros sostienen que no corresponde hacer referencia a esa ubicacin en la
definicin del capital social.
Nosotros definimos el capital social como los sentimientos de solidaridad de una

persona o un grupo por otra persona o grupo. Esos sentimientos pueden abarcar l
a admiracin, el inters, la preocupacin, la empata, la consideracin, el respeto, el se
ntido de obligacin, o la confianza respecto de otra persona o grupo. Nuestra defi
nicin equipara el capital social a la solidaridad porque sta es el recurso esencia
l necesario para las transacciones interpersonales y
58
CEPAL
el poder social. Segn Sally (2000), Si por capital social entendemos aquellos acti
vos arraigados y valorados en la interaccin social, entonces la solidaridad es, t
ambin en este caso, el proceso personal esencial (pg. 575). Cooley (1902) sostena que
la solidaridad era un requisito del poder social, que sin ella el hombre era un
mero animal, sin contacto real con la vida humana; y que al no tener ese contac
to con la vida humana, no poda ejercer poder alguno sobre ella (citado por Sally,
2000, p. 107).3 David Hume (1740) describi la importancia de la solidaridad en s
u Tratado de la naturaleza humana: Las mentes de todos los hombres son similares
en sus sentimientos y funcionamiento; ninguno de ellos puede reaccionar ante un
afecto frente al que los dems no sean susceptibles en alguna medida. Al igual que
las cuerdas de un instrumento que se tensan de la misma forma, el movimiento de
uno se comunica a los dems; de una persona a otra, provocando movimientos simila
res en todas las criaturas humanas (p. 576). Sally (2002) cita a varios autores e
n apoyo del argumento de que la solidaridad ampla el inters personal. Por ejemplo,
la solidaridad crea relaciones en las que el inters personal es indivisible (Merle
au-Ponty, 1969), se fusiona (Davis y otros, 1996) o se superpone (Aron, Aron y Smoll
an, 1992). Cooley (1902) escribi: Aquel por el que no siento antipata se convierte
en mi hermano. Si consideramos que debemos ayudar a otro, es porque ese otro viv
e y lucha en nuestra imaginacin, y por ello es parte de nosotros mismos. ... Si p
ienso en alguien que padece una injusticia, no es el altruismo lo que me hace dese
ar corregir esa injusticia, sino un simple impulso humano (citado por Sally, 2000
, p. 115). Edgeworth (1881) fue el primer economista en postular una funcin de ut
ilidad especfica que incorporaba la solidaridad. Propuso que los agentes maximiza
ran su propia utilidad sumndola a la utilidad de otra persona, ponderada en funcin
de un coeficiente de solidaridad.4 El coeficiente de solidaridad refleja el gra
do de superposicin entre el yo ampliado y la otra persona. Sally (2000) utiliz esta
funcin de utilidad lineal para analizar el juego del Dilema del prisionero cuando h
aba solidaridad entre los jugadores. Existen otras aplicaciones del modelo en eco
noma propuestas por Becker (1974), Bruce y Waldman (1990), Montgomery (1991), Rot
emberg (1994), Robison y Hanson (1995), y Robison, Myers y Siles (2002).
3
4
El anlisis enciclopdico y las aplicaciones de la solidaridad propuestas por Sally
(2000, 2001, 2002) constituyen la base de la mayor parte del resto de este docum
ento, y muchas de las referencias a la solidaridad han sido extradas de sus traba
jos. Collard (1975) desarrolla este principio.

59
Adam Smith (1759) defini la solidaridad como nuestra compaa en el sentimiento de cua
lquier pasin, que surge de ponerse en el lugar del que sufre (p. 6), y sugiri una bas
e para determinar el coeficiente de solidaridad, o lo que algunos hoy denominamo
s coeficiente de capital social. Smith consideraba que la solidaridad disminua dent
ro de la familia extendida en la misma medida en que se iban diluyendo los lazos
de sangre. Deca que estamos ms inclinados a solidarizar con nuestros amigos que c
on nuestros conocidos, y ms con los conocidos que con los extraos. Hume (1740) tena
en mente una ecuacin similar cuando opin que Solidarizamos ms con las personas que
estn cerca de nosotros que con las que estn lejos; ms con nuestros conocidos que co
n los extraos; ms con nuestros compatriotas que con los extranjeros (p. 581). Con r
especto a la ubicuidad de la solidaridad, Sally (2000) resumi: [La] inclinacin a id
entificarse con otros est arraigada en nuestra naturaleza social, y en la medida
en que nos sentimos impulsados a tener xito dentro de una estructura social, la m
otivacin para ser solidarios se acrecienta. Tenemos la capacidad de captar y pred
ecir los pensamientos y sentimientos de la gente (o por lo menos de generar la c
reencia de que lo hacemos), no slo porque la coherencia esencial de la constitucin
humana determina que situaciones y estmulos similares provoquen las mismas reacc
iones internas (las cuerdas de Hume), sino adems porque nuestros pensamientos y s
entimientos estn interconectados mediante seales visibles y comprensibles... Final
mente, como veremos ms adelante, la creencia de que podemos leer la mente de los
dems y dejar que lean la nuestra puede ser una forma de realizacin personal, espec
ialmente dentro del orden de la interaccin. En suma, la solidaridad es tan insepa
rable de la interaccin social y la percepcin personal como la vista lo es de la pe
rcepcin visual (p. 572). El capital social ha sido criticado por quienes sostienen
que no es realmente una forma de capital, porque no tiene una definicin nica que
sea aceptada por todos los cientficos y profesionales, y porque no puede ser medi
do (Arrow, 1999; Solow, 1999). Sin embargo, estas crticas son las mismas que pued
en aplicarse a todas las dems formas de capital. Por ejemplo, no existe una nica d
efinicin aceptada del capital fsico, del mismo modo que no la hay del capital soci
al. Por ltimo, se ha descubierto que medir el potencial de servicio del capital s
ocial no es ms difcil que medir el potencial de servicio de formas de capital fsico
tan diversas como los automviles, las casas, las fbricas y los artculos personales
.
60
CEPAL
Se considera que el capital social es una forma de capital porque rene los requis
itos que, en opinin de la mayora, debe reunir el capital para ser tal. El capital
social tiene el potencial de brindar servicios y, aun as, mantener su identidad (
le podemos pedir un favor a un amigo y, aun as, conservar su amistad). El capital
social se diferencia de los servicios que presta (distinguimos los sentimientos
de solidaridad de un amigo de los favores que ste nos puede hacer). El capital s
ocial es duradero (podemos tener amigos por largos perodos de tiempo y, a veces,
durante toda la vida). La mayora considera que los servicios que puede prestar el
capital social son valiosos (valoramos las muestras de aprobacin e inters que int
ercambian los amigos, y estamos dispuestos a realizar los mayores esfuerzos para
conservarlos). El capital social es flexible (consideramos que los servicios de
nuestros amigos son valiosos en distintas situaciones). El capital social es pa
rcialmente fungible (podemos pedir a un amigo que ayude a otro amigo nuestro a q
uien no conoce).5 Por ltimo, el capital social a veces sustituye o complementa ot
ras formas de capital (nuestros amigos pueden ayudarnos a mejorar los servicios
que obtenemos de otras formas de capital). Hay muchos que vinculan el potencial
de servicio del capital fsico con su precio. En algunos casos hemos llegado a ten
er una idea del potencial de servicio del capital social observando su precio. P
or ejemplo, el valor del capital social de cada persona podra deducirse en funcin
de la diferencia que existe entre el precio que un vendedor propondra cobrarle a
un amigo por un bien, y el precio que le cobrara a un extrao por ese mismo bien (R
obison, Myers y Siles, 2002). En esencia, el capital social es un concepto de ca
pital bien fundamentado, que tiene todo el derecho de ocupar un sitial de honor
junto a las dems formas de capital, como el capital fsico, el financiero, el human
o, el cultural y el natural (Robison, Schmid y Siles, 2002). Una interrogante qu
e se plantea en relacin con el capital social es cul es su origen. Consideramos qu
e el capital social se origina en rasgos comunes denominados puntos de coinciden
cia (kernels of commonality). Estos rasgos pueden ser adquiridos o heredados, y
creemos que son necesarios para el desarrollo del capital social. Son ejemplos d
e puntos de coincidencia heredados el sexo, la edad, la genealoga, la nacionalida
d, la lengua materna
5
El capital social es parcialmente fungible, porque para proporcionar bienes soci
oemocionales en general se requiere un capital social personalizado. Un amigo de
un amigo puede darnos acceso a bienes y servicios materiales en condiciones pre
ferenciales para complacer a nuestro amigo en comn. Sin embargo, ese mismo amigo
de nuestro amigo probablemente no podr darnos bienes socioemocionales, porque stos
requieren de una relacin personalizada que en este caso no existe. De manera sim
ilar, el capital humano solamente es fungible en parte, debido a que no permitim
os la esclavitud o la servidumbre involuntaria.

61
y las caractersticas fsicas, para nombrar unos pocos. Como ejemplos de puntos de c
oincidencia adquiridos pueden mencionarse la educacin; los objetos adquiridos; la
pertenencia a clubes, organizaciones cvicas y equipos deportivos; los pasatiempo
s; los lugares de visita y las opiniones polticas y econmicas.6 El capital social
puede existir en forma latente en personas que tienen puntos de coincidencia ent
re s, pero que an no los han descubierto. Para que el capital social latente se co
nvierta en capital social activo debe haber interacciones que permitan descubrir
los puntos de coincidencia. Hay otros casos en que el capital social puede crea
rse durante el proceso de formacin de los rasgos comunes adquiridos. Por ejemplo,
puede haber estudiantes de muy diversos orgenes que asisten a la universidad y q
ue, al compartir experiencias, crean puntos de coincidencia adquiridos que se co
nvierten en la base de su capital social. La definicin de capital social que se p
ropone en este documento sugiere que existen diversas clases e intensidades de r
elaciones de solidaridad. Por ejemplo, hay un tipo de capital social que se basa
en el afecto y la preocupacin por el otro. Existe otra clase de capital social q
ue se basa en los sentimientos de compaerismo y buena voluntad recproca que pueden
existir entre personas de la misma condicin e iguales recursos. Finalmente, hay
un tipo de capital social que se basa en los sentimientos de
6
No todos los puntos de coincidencia son igualmente relevantes. La importancia de
estas caractersticas comunes para la determinacin del capital social depende de v
arios factores. El nmero de personas que comparten un punto de coincidencia influ
ye en su capacidad de generar capital social. Si hay demasiadas personas que tie
nen la misma caracterstica, sta se torna menos importante porque no distingue a un
grupo identificable. Un punto de coincidencia adquiere relevancia cuando la gen
te que lo comparte intercambia bienes socioemocionales y materiales relevantes.
La importancia de los puntos de coincidencia depende del nmero de personas que ap
oyan o desaprueban ese rasgo comn. Por ejemplo, recibir el Premio Nobel de Fsica e
s un hecho que despierta verdadera admiracin en el mundo y hace que esa caracterst
ica sea muy relevante, en parte debido a que las personas que la poseen cuentan
con la aprobacin de tanta gente. La importancia de los puntos de coincidencia dep
ende de su longevidad. Los enfermos de polio padecen sus efectos a lo largo de t
oda su vida. Es un rasgo relevante, en parte porque sus efectos duran para siemp
re. Un catarro comn termina en unos pocos das y no constituye un punto de coincide
ncia importante. El costo de compartir bienes socioemocionales con personas que
tienen puntos de coincidencia influye en su relevancia para la formacin de capita
l social. Es por ello que cuando un vecino o un amigo se muda a otro lugar, la i
mportancia de sus caractersticas comunes suele disminuir. Algunos puntos de coinc
idencia se tornan relevantes como resultado de la presin para lograr una accin coo
perativa. Todo equipo deportivo que desee triunfar debe desarrollar un sentido d
e buena voluntad; de lo contrario, sus miembros no podrn utilizar las habilidades
de los dems para conseguir el mejor resultado posible para el equipo. Por lo tan
to, la calidad de miembro de un equipo es un punto de coincidencia importante.
62
CEPAL
respeto o conciencia de la existencia del otro que puede haber entre personas qu
e mantienen una relacin asimtrica de poder e influencia. Para poder distinguir ent
re las diversas clases de capital social, las definimos como capital social de u
nin (bonding social capital), de vinculacin (linking social capital) y de aproxima
cin (bridging social capital).7 El capital social de unin (pinsese en un compromiso
intenso que puede formalizarse mediante un lazo o un pacto) existe en relacione
s socialmente estrechas. Generalmente se basa en puntos de coincidencia heredado
s o creados como resultado de compromisos para toda la vida y un contacto person
al frecuente. El capital social de unin puede caracterizarse por intensos sentimi
entos de conexin, que pueden incluir sentimientos de preocupacin, afecto e inters p
or el otro como los que existen entre los miembros de una familia, en las pareja
s comprometidas, entre las personas que han sido socios comerciales durante much
o tiempo o los miembros de una minora oprimida. El capital social de vinculacin (p
insese en los eslabones de una cadena que tienen el mismo tamao y resistencia y es
tn sometidos a la misma tensin) existe en relaciones sociales medianamente estrech
as y en la mayora de los casos se basa en puntos de coincidencia adquiridos, a ve
ces derivados de compromisos a mediano plazo. El capital social de vinculacin pue
de caracterizarse por sentimientos moderadamente intensos de conexin, como el res
peto, la confianza y el compaerismo que pueden existir entre colegas, compaeros de
trabajo, personas que realizan tareas parecidas o que comparten responsabilidad
es similares, y los miembros de un mismo club, comunidad o equipo deportivo. El
capital social de aproximacin (imaginemos un puente que conecta dos masas contine
ntales de diferentes superficies, recursos y poblaciones) existe en las relacion
es asimtricas entre personas que tienen pocos puntos de coincidencia, un contacto
personal limitado y a menudo diferencias importantes en cuanto a los recursos q
ue poseen. El capital social de aproximacin puede caracterizarse por sentimientos
asimtricos de conexin, como los que pueden existir entre un empleador y un emplea
do, un profesor y un estudiante, una persona famosa y un admirador, el gobernant
e de un
7
Estas definciones de unin, vinculacin y aproximacin no deben confundirse con las de
Putnam, quien establece una distincin entre el capital social de aproximacin, que
genera vnculos entre grupos, y el capital social de unin, que crea vnculos intragr
upos. En adelante se usar capital social de unin (bonding), capital social de vncul
os (linking) y capital social de aproximacin (bridging). Estos mismos trminos tamb
in se usan como de lazos, escalera y puente, respectivamente.

63
pas y un ciudadano, una autoridad poltica y un elector, o un estudiante y una pers
ona notable de tiempos pasados. La estabilidad de las inversiones en capital soc
ial que uno haga en personas de recursos similares est vinculada a la simetra de l
as relaciones. Si en una relacin social las personas se proporcionan mutuamente d
iferentes niveles de capital social, la persona que recibe mayor cantidad de cap
ital social podr explotar esa relacin. Sin embargo, esa explotacin suele traer apar
ejada una disminucin del capital social del explotador, que continuar hasta que ex
istan niveles simtricos de capital social en la relacin. Las relaciones de aproxim
acin pueden constituir una excepcin al requisito de la simetra, ya que en ellas la
desigualdad de recursos sociales y materiales hace posible la persistencia de la
s relaciones asimtricas. Como ejemplo de relacin asimtrica persistente puede mencio
narse la existente entre los padres de un nio consentido y ste.8 Una de las razone
s por las que pueden existir asimetras en las relaciones de aproximacin es que a m
enudo las personas que presentan distintos niveles de recursos sociales y materi
ales pueden tener diferentes deseos de invertir en capital social. Las personas
ricas en recursos podrn mostrarse reacias a incrementar el capital social que bri
ndan a quienes estn en una posicin inferior en trminos de recursos, porque pueden v
erse obligadas a hacerlo en condiciones preferenciales. En cambio, las personas
que tienen menos recursos pueden querer aumentar sus inversiones de capital soci
al en los ricos, porque al incrementar ese capital social tendrn un mayor acceso
a los recursos. Por ltimo, y para que el anlisis del tema no quede incompleto, deb
emos mencionar la forma negativa del capital social: los sentimientos de antipata
. La antipata suele ser el resultado de la falta de puntos de coincidencia y crea
conflictos relacionados con los resultados econmicos, los valores, el poder y la
informacin. En este documento se define el capital social negativo como la antip
ata que siente una persona o un grupo por otra persona o grupo. Esa antipata puede
abarcar sentimientos de rechazo, falta de inters, hostilidad, desprecio, falta d
e respeto, falta de responsabilidad o desconfianza hacia otra persona o grupo.
8
Becker (1981) escribi sobre este tema en su Tratado de la familia, en que describ
e la relacin entre un nio consentido y sus padres.
64
CEPAL
Son consecuencias del capital social negativo la renuencia a compartir, la falta
de disposicin a prestar ayuda o a participar en intercambios mutuamente benefici
osos, los actos de exclusin, el fraude, la discriminacin y la guerra.9 Mientras la
solidaridad genera beneficios adicionales como consecuencia de los esfuerzos co
nstructivos realizados para ayudar a un amigo, la antipata siente satisfaccin cuan
do se perjudica a un enemigo, aunque ello implique ganarse otro peor. El capital
social y los trminos de intercambio Existen pruebas cada vez ms claras de que el
capital social altera los trminos y niveles del intercambio. Dawes, McTavish y Sh
aklee (1977) descubrieron que cuando a los participantes en experimentos sobre b
ienes pblicos se les permita hablar entre s, cooperaban en un 72% de las veces. En
cambio, cuando se les exiga que adoptaran sus decisiones en forma annima, solament
e cooperaban el 31% de las veces. Frey y Bohnet (2001) informaron que la conside
racin por los dems aumentaba de 12% a 78% cuando se permita el dilogo antes de inici
ar un juego del Dilema del prisionero. De manera similar, esa actitud de considera
cin se elevaba de 26% a 48% cuando se permita el dilogo antes de comenzar un juego
del Dictador. Sobre la base de sus estudios, Frey y Bohnet llegaron a la conclusin
de que: Cuando las personas se comunican entre s, las situaciones de conflicto se
atenan debido a que se manifiesta una mayor consideracin por el otro. Las personas t
ienden a actuar en forma menos egosta y toman ms en cuenta el inters de los dems par
ticipantes. En una situacin como la del juego del Dilema del prisionero, las pers
onas estn dispuestas a contribuir al bien comn actuando en forma ms cooperativa y m
enos individualista (p. 104). Robison y Schmid (1991) descubrieron que sobre los
automviles usados se aplicaba un descuento de hasta 14% a familiares en situacin d
e pobreza, ninguno a los extraos, y se recargaba un 23% a los vecinos desagradabl
es. Siles, Robison y Hanson (1994) llegaron a la conclusin de que una relacin posi
tiva entre los empleados de un banco y sus clientes protega a los bancos de la co
mpetencia en las tasas de inters sobre los certificados de depsito. En
9
Observamos por primera vez el poder de la hostilidad durante un estudio realizad
o para medir los descuentos y recargos en la venta de automviles usados (Robison
y Schmid, 1991). Posteriormente, lo confirmamos en otros estudios. Por ejemplo,
en un estudio sobre los precios mnimos de venta de terrenos, la hostilidad determ
inaba un recargo de ms del 18% sobre el precio, lo que de hecho impeda el intercam
bio de tierras entre quienes mantenan esas relaciones de hostilidad (Robison, Mye
rs y Siles, 2002).

65
un estudio realizado por Robison, Myers y Siles (2002) con respecto a un grupo d
e 1500 granjer os del medio oeste de los Estados Unidos, se observ que en las ven
tas a familiares y amigos se aplicaba un 8% de descuento, mientras que a los vec
inos poco amistosos se les cobraba un recargo del 16%. Perry y Robison (2001) co
nstataron que las mejores tierras del condado de Linn, en el estado de Oregn, ten
dan a comercializarse nicamente entre familiares. Adems, descubrieron que un extrao
que comprara 80 acres de tierra agrcola sin riesgo de clase II por medio de un co
rredor inmobiliario tendra que pagar ms del 20% de lo que pagara un vecino. El capi
tal social tiene, entre otras, las siguientes consecuencias: Las personas o los
grupos poseen capital social cuando son objeto de los sentimientos de solidarida
d de otras personas o grupos. Las personas o los grupos aportan capital social c
uando experimentan sentimientos de solidaridad hacia otras personas o grupos. Qu
ienes poseen capital social tienen acceso a los recursos de quienes proporcionan
ese capital en condiciones ms favorables que las que cabra esperar en relaciones
ms distantes. El aumento del capital social fomenta la cooperacin, altera los trmin
os y niveles del intercambio, fomenta los intercambios, reduce el individualismo
, internaliza los factores externos y produce un aumento de las inversiones en b
ienes pblicos o con un alto costo de exclusin realizadas por personas y grupos que
poseen capital social. El capital social conduce a la creacin y el apoyo de inst
ituciones formales y no formales, as como a la creacin de redes entre esas institu
ciones y el capital social. El capital social existente dentro de un grupo puede
conducir a la discriminacin y exclusin de las personas o grupos que no formen par
te de l. El capital social existente dentro de un grupo puede conducir a determin
adas personas o grupos a actuar en detrimento de las instituciones y normas soci
ales que generan gastos pblicos en beneficio de los pocos miembros de sus redes r
icas en capital social.
66
CEPAL
B.
Qu es el paradigma del capital social?
Un paradigma es una descripcin de un tema que abarca las definiciones, la identif
icacin y descripcin de variables y las relaciones causa-efecto esperadas. A medida
que los paradigmas maduran, la opinin propuesta sobre dicho asunto recibe la ace
ptacin general de los expertos en el tema. Un paradigma maduro puede facilitar la
accin cooperativa en un mbito determinado, puesto que reduce los conflictos y gas
tos inherentes a la concertacin de un acuerdo. El paradigma del capital social de
scribe la influencia que ejercen las relaciones sobre las transacciones sociales
, emocionales y econmicas, y contiene conceptos extrados de casi todas las ciencia
s sociales. La importancia del paradigma del capital social no radica en que sus
elementos individuales sean totalmente nuevos, aunque algunos de ellos pueden t
ener nombres nuevos, sino en que, al reunir los diversos elementos del paradigma
y examinar su interdependencia, se ha aprendido mucho ms que cuando esos element
os se estudiaban en forma separada. En efecto, al hacerlo se mejora nuestra capa
cidad de comunicarnos con otras disciplinas y diversas orientaciones prcticas. Es
ta comunicacin ms fluida, que se logra merced a un vocabulario comn, permite a pers
onas de diferentes orientaciones trabajar juntas en torno de un mismo problema.
Por ejemplo, gracias al paradigma del capital social, hoy sabemos mucho ms acerca
de la pobreza y la forma de reducirla que lo que sabamos antes, cuando el proble
ma se estudiaba exclusivamente desde la perspectiva de la economa o de alguna otr
a disciplina. Los elementos del paradigma del capital social comprenden el propi
o capital social, los bienes socioemocionales, los valores afectivos, las redes,
las instituciones y el poder. A continuacin se analiza cada uno esos elementos.
Bienes socioemocionales El conocimiento de s mismo y la autoestima son fundamenta
les para el bienestar socioemocional y fsico del ser humano (Whetten y Cameron, 1
995). Rogers (1961) sugiri que exista una necesidad humana bsica de autoestima que,
segn observ en sus casos clnicos, era ms poderosa que las necesidades fisiolgicas. H
omans (1971) escribi: Todas las pruebas indican que para muchos hombres la aprobac
in social es una recompensa valiosa, y que difcilmente llega a saciarse de ella (p.
457). Hayakawa (1962) sostuvo que la primera ley de la vida no era el instinto
de conservacin, sino la necesidad de preservar la imagen de uno mismo. Maslow (19
62) sealaba que: Tendemos a tener miedo de saber todo aquello que nos pueda infund
ir

67
desprecio por nosotros mismos, o que nos pueda hacer sentir inferiores, dbiles, i
nsignificantes, malvados, infames (p. 57). Harris (1981) observ que, en la mayora d
e los casos, el conocimiento de s mismo se adquiere en contextos sociales que dep
enden de las reacciones de los dems. Los bienes socioemocionales son emociones qu
e se expresan entre personas que muestran aprobacin, manifiestan inters o brindan
informacin que aumenta el propio conocimiento y la autoestima. Dado que los biene
s socioemocionales satisfacen la necesidad fundamental de conocimiento de s mismo
y autoestima del ser humano, son valorados en el intercambio y algunas veces pu
eden ser canjeados por bienes y servicios materiales. El intercambio de bienes s
ocioemocionales constituye el medio primario de inversin en capital social.10 Una
de las caractersticas importantes de los bienes socioemocionales es que son eleg
idos, y su eleccin influye en la asignacin de recursos. Al describir la eleccin ent
re bienes socioemocionales y otros bienes, Elster (1998) observaba: lo que se arg
umenta no es que las emociones [los bienes socioemocionales] determinan totalmen
te la eleccin, o que no existe un intercambio con concesiones recprocas entre las
recompensas emocionales y otro tipo de recompensas, sino que es el propio interc
ambio el que se ve modificado por una de las recompensas que se canjean (p. 73).
Los primeros economistas reconocieron la importancia de los bienes socioemociona
les, o lo que Becker (1974) llama ingreso social. Nassau Senior, uno de los prim
eros economistas clsicos, escribi que el deseo de ser reconocido ... es un sentimie
nto que, por su universalidad y constancia, por estar presente en todos los homb
res y en todas las pocas, por acompaarnos desde la cuna y no abandonarnos hasta la
tumba, puede considerarse la ms poderosa de todas las pasiones humanas (en Marsha
ll, 1975, p. 87). Hochschild (1983) describi los esfuerzos de las industrias por
producir bienes emocionales mediante el trabajo emocional. A pesar de la atencin qu
e se prest muy tempranamente a la importancia de las relaciones sociales, a medid
a que comenz a formalizarse la teora de la demanda por parte del consumidor, conce
ptos como el de bienes socioemocionales empezaron a recibir menos atencin. Becker
(1974) describi el proceso de transicin durante el cual se iba diluyendo el inters
por el ingreso social o los bienes socioemocionales: A medida que la teora de la
demanda del consumidor se iba impregnando de un mayor rigor, variables como el r
econocimiento, un buen nombre o la benevolencia se iban relegando cada vez ms has
ta desaparecer. En general, se supone que cada
10
Este prrafo se basa en el excelente resumen de Whetten y Cameron (1995) sobre el
conocimiento de s mismo (pp. 56 a 58).
68
CEPAL
persona o familia cumple una funcin de utilidad que depende directamente de los b
ienes y servicios que consume (p. 1065). Los bienes socioemocionales merecen ser
incluidos en la teora del intercambio porque casi todos los intercambios personal
izados de bienes y servicios materiales incluyen tambin un intercambio de bienes
socioemocionales. Por ejemplo, un empresario puede realizar una operacin financie
ra en un banco y obtener a cambio un beneficio financiero. Si adems el personal d
el banco le brinda una atencin cordial que reafirma la autoestima del empresario,
el banco le habr proporcionado a su cliente tanto servicios financieros como bie
nes socioemocionales que tambin son apreciados. Los bancos en general reconocen q
ue pueden aumentar la lealtad de sus clientes si les brindan ambas cosas: servic
ios financieros y bienes socioemocionales (Siles, Robison y Hanson, 1994). Para
producir bienes socioemocionales se requiere capital social (Robison, Schmid y B
arry 2002). Por lo tanto, la modalidad de intercambio que incluye tanto bienes y
servicios materiales como bienes socioemocionales se ver afectada por la distrib
ucin del capital social. Adems, los trminos del intercambio dependern de la cantidad
relativa de bienes y servicios materiales y de bienes socioemocionales que se o
frezcan a cambio. En algunos casos puede ofrecerse un bien material a cambio nica
mente de bienes socioemocionales o de un capital social ampliado. Es el caso de
un obsequio que se entrega a una persona en una ocasin especial. Finalmente, y de
bido a que los bienes socioemocionales pueden sustituir a otros bienes en un int
ercambio, pueden cumplir la funcin de la moneda. Las personas que tienen capital
social estn en condiciones de canjear los bienes socioemocionales por dinero en u
n intercambio, y reducir el volumen de capital financiero necesario para culmina
r sus transacciones. Por ejemplo, los vecinos amistosos suelen prestarse cosas c
omo huevos, azcar o cortadoras de csped. En esos casos, se intercambian bienes mat
eriales por capital social y bienes socioemocionales. Los trminos del intercambio
se describen a menudo en funcin de los bienes y servicios materiales y del capit
al financiero que son objeto de la transaccin. Sin embargo, cuando en un intercam
bio se incluyen bienes socioemocionales, los trminos de dicho intercambio, medido
s en bienes y servicios materiales y capital financiero, se modifican de acuerdo
con el capital social de las partes en la transaccin. Por ejemplo, cuando las pa
rtes comparten un capital social de unin, la importancia relativa de los bienes s
ocioemocionales incluidos en el intercambio ser mayor que cuando comparten un cap
ital social de vinculacin. Adems, es ms probable que exista simetra en las cantidade
s relativas de bienes socioemocionales y bienes y servicios materiales que se in
tercambian cuando se est en presencia de un capital social de unin o de vinculacin.
En el cuadro III.1 se resume la forma en que los distintos tipos de capital soc
ial pueden influir en los trminos del intercambio.

69
Cuadro III.1 POSIBILIDADES DE INTERCAMBIO Descripcin de las posibilidades de inte
rcambio entre las personas A y B cuando existe capital social de unin, de vincula
cin y de aproximacin B brinda a A principalmente bienes socioemocionales A brinda
a B principalmente bienes socioemocionales A brinda a B principalmente bienes y
servicios materiales Estas transacciones requieren de capital social de unin Esta
s transacciones requieren de capital social de aproximacin B brinda a A principal
mente bienes y servicios materiales Estas transacciones requieren capital social
de aproximacin Estas transacciones tienen lugar entre personas con capital socia
l de vinculacin, o pueden darse entre extraos cuando existen instituciones formale
s que organizan las transacciones
Fuente: Elaboracin propia.
La inclusin de bienes socioemocionales en los intercambios tiene importantes cons
ecuencias econmicas. Las modalidades del intercambio de bienes y servicios materi
ales no necesariamente se ajustan a las pautas que maximizan la eficiencia o los
beneficios materiales, ni es probable que eliminen la pobreza si no se modifica
la distribucin del capital social. Adems, es posible que no se produzcan las moda
lidades de intercambio pronosticadas por el Teorema Coase, que predice la genera
cin de intercambios sobre la base de pautas econmicas eficientes (Kahneman, Knetsc
h y Thaler, 1990). En las relaciones que se caracterizan por su capital social,
los bienes socioemocionales se producen mediante actos de cooperacin, entrega de
obsequios, intercambio de informacin, transmisin recproca de informacin de apoyo, y
uso mancomunado de los recursos. En relaciones distantes u hostiles, las persona
s tratan de obtener bienes socioemocionales mediante el consumo ostensible, la e
xclusin y actos competitivos destinados a establecer la superioridad y controlar
y reasignar los recursos (Veblen, 1908). Si bien estos actos pueden generar algu
nos bienes socioemocionales para los ganadores, es inevitable que causen perjuic
ios socioemocionales a los perdedores, quienes podrn responder con sentimientos d
e creciente antipata y el firme deseo de poner al ganador en desventaja en alguna
competencia futura. En esencia, el consumo ostensible y otras actividades que a
puntan a establecer la superioridad, reducen el capital social de las partes en
la transaccin, demostrando la falta de puntos de coincidencia.11
11
Reconocemos, por supuesto, que el consumo ostensible puede estar motivado por ot
ros deseos, como demostrar que uno est vinculado con determinadas causas, partido
s o personas. El hecho de usar una chaqueta de un determinado equipo deportivo c
onstituye un ejemplo de consumo ostensible, que apunta a demostrar apoyo a la vi
nculacin con un grupo en particular.
70
CEPAL
Uno de los desafos que plantea la reduccin de la pobreza es que no solamente exige
una mejor distribucin de los recursos, sino tambin un cambio en las relaciones en
tre pobres y ricos. La desigualdad y la antipata acompaan tanto a pobres como a ri
cos. Es menos probable que quienes sostienen relaciones de antipata intercambien
recursos, ya que en cada intercambio incluirn bienes socioemocionales negativos y
aumentarn el volumen de capital financiero necesario para culminar la transaccin.
En consecuencia, los intercambios entre personas con sentimientos recprocos de a
ntipata suelen ser mutuamente desventajosos. Pueden mencionarse como ejemplos los
pleitos judiciales, los actos competitivos con intencin de empaar la reputacin del
otro, las acciones de bloqueo dirigidas a impedir a otra persona el uso de dete
rminados recursos, y por ltimo, los actos de violencia entre los que se cuentan l
a guerra y las lesiones personales. A continuacin se describen algunas de las con
secuencias de los bienes socioemocionales que forman parte del paradigma del cap
ital social: El valor de un intercambio puede acrecentarse mediante la inclusin d
e bienes socioemocionales. Sin embargo, como stos dependen del capital social, en
igualdad de circunstancias quienes posean capital social tendrn mayores posibili
dades de realizar intercambios que aquellos que carezcan de l. Dado que el interc
ambio se ve facilitado por el capital social de una persona, que puede utilizars
e para producir bienes socioemocionales, las modalidades de dicho intercambio re
flejan las inversiones realizadas en capital social. Los bienes socioemocionales
pueden sustituir al dinero y los bienes materiales en un intercambio. Como resu
ltado de ello, el precio en dinero de un objeto que se intercambia quizs no refle
je la totalidad de su valor medido en unidades monetarias. Es ms, cualquier cambi
o en la proporcin de bienes socioemocionales que se incluyen en un intercambio mo
dificar los trminos de ste, medidos en unidades monetarias.
Valores afectivos12 Hay ocasiones en que los bienes socioemocionales incorporan

a objetos tales como mascotas, poemas, fotos, lugares, promesas, artculos persona
les,
12
El trmino valor afectivo fue sugerido por Janet Bokemeier para distinguir los senti
mientos de solidaridad por un objeto, de los sentimientos de solidaridad por una
persona.

71
tradiciones y leyes, o estn incorporados en stos. Cuando los bienes socioemocional
es se incorporan en un objeto o se asocian con l, modifican el significado y el v
alor de ese objeto. El valor afectivo es el cambio que se produce en el valor de
un objeto debido a los bienes socioemocionales incorporados en l. Las personas q
ue valoran los bienes socioemocionales incorporados en un objeto, probablemente
tambin comparten valores afectivos. Las personas que no valoran los bienes socioe
mocionales incorporados en un objeto, probablemente tampoco aprecian el objeto p
or su valor afectivo. Otra nocin estrechamente vinculada al concepto de valor afe
ctivo es lo que Thaler (1980) denominaba efecto patrimonial, es decir, el mayor va
lor que adquiere un bien para una persona cuando ese bien pasa a formar parte de
su patrimonio individual. En una serie de experimentos cuidadosamente diseados,
Kahneman, Knetsch y Thaler (1990) demostraron que el valor de objetos como tazas
de caf, bolgrafos y binoculares, aumentaba para las personas una vez que stas adqu
iran la propiedad de los mismos. Estos autores asociaban este incremento de valor
a una aversin a la prdida. Tambin sealaban que no todos los objetos demostraban ese
efecto patrimonial. Concretamente, no lo demuestran aquellos objetos que tienen
sustitutos perfectos, como las monedas u otras unidades monetarias. Otro concep
to relacionado con el valor afectivo es lo que se ha dado en llamar valores de ex
istencia. Al respecto, Krutilla (1967) escribi: Cuando se trata de la existencia de
una gran maravilla panormica o de un ecosistema nico y frgil, su conservacin y cont
inuidad constituyen una parte importante del ingreso real de muchas personas a q
uienes la extincin de especies o el deterioro de un lugar de gran belleza paisajst
ica causan una profunda angustia y una sensacin de verdadero empobrecimiento rela
tivo (p. 779). Los efectos patrimoniales y los valores de existencia son compatib
les con lo que denominamos valores afectivos. Los bienes socioemocionales pueden
incorporarse en un objeto cuando se adquiere la propiedad de ste. En efecto, cua
ndo se tiene la propiedad de un objeto, es probable que la autoestima y el conoc
imiento de s mismo que tiene su dueo se asocien con l. Por el contrario, puede suce
der que se incorporen bienes emocionales en un objeto sin que se transfiera la p
ropiedad de ste. Por ejemplo, un intercambio de bienes socioemocionales puede est
ar vinculado a una experiencia vivida con un amigo en el Gran Can, lo que incorpor
ar un valor afectivo a esa maravilla de la naturaleza. Si bien an falta mucho para
llegar a determinar la forma en que se originan los valores afectivos, hemos id
entificado dos posibilidades. El primer origen posible de dichos valores es la a
sociacin de un objeto con una persona que posee altos niveles de capital social.
Si un familiar respetado
72
CEPAL
le da un objeto personal a otro familiar, ese objeto puede adquirir un valor afe
ctivo debido al capital social que existe entre quien entrega y quien recibe el
objeto. Unas flores a un amigo, una carta a un admirador o el reconocimiento de
un experto son ejemplos de esta categora. Una segunda posibilidad es la creacin de
valores afectivos como resultado de la aprobacin social. Supongamos que una pers
ona obtiene un ttulo acadmico, es elegida para un determinado cargo o adquiere una
propiedad. La aprobacin social que se manifiesta en estos casos produce la incor
poracin de bienes socioemocionales en ese ttulo, cargo pblico o propiedad, y les at
ribuye el valor afectivo correspondiente. Por ltimo, puesto que los valores afect
ivos dependen de la creacin de bienes socioemocionales y de capital social, los c
ambios que se produzcan en este ltimo pueden modificar los valores afectivos. Los
divorcios suelen traer aparejada la liquidacin de objetos que una vez fueron de pr
opiedad comn de ambos cnyuges, pero que han perdido su valor afectivo. El valor af
ectivo de los objetos que recuerdan a equipos deportivos o a personas famosas a
menudo cambia en funcin de los triunfos y las derrotas de esos equipos y los xitos
o fracasos de esas personas famosas. A diferencia del efecto patrimonial y los
valores de existencia, los valores afectivos pueden variar con el tiempo, depend
iendo de los bienes socioemocionales que contribuyan a mantener ese valor. Los b
ienes de gran valor afectivo son ms difciles de intercambiar que los bienes cuyo v
alor est vinculado a sus propiedades fsicas, ya que los propietarios de bienes de
gran valor afectivo suelen tener dificultades para encontrar compradores interes
ados que tambin valoren el objeto por los bienes socioemocionales incorporados en
l. Existen algunos objetos, como las obras de arte o los bienes de inters histrico
, que tienen efectivamente un alto valor afectivo generalmente aceptado, y para
los cuales se pueden encontrar interesados dispuestos a adquirirlos. Sin embargo
, los casos ms comunes se refieren solamente a un pequeo grupo de personas que com
parten el mismo valor afectivo respecto de ese objeto; por lo tanto, las oportun
idades de intercambio son limitadas. Otra dificultad que existe para canjear bie
nes de gran valor afectivo por su precio en unidades fsicas, es que algunas veces
la transaccin trae aparejado un costo de capital social. Mary Todd Lincoln, espo
sa de Abraham Lincoln, fue vilipendiada por todos cuando vendi las camisas y otro
s efectos personales de su esposo a fin de reunir dinero para pagar sus deudas p
ersonales. Bienes de tan elevado valor afectivo no deberan canjearse por dinero, se
le dijo (Baker, 1987). Es mucho ms frecuente que el intercambio de bienes de gra
n valor afectivo se realice mediante donaciones o legados entre personas con cap
ital social de unin.

73
A veces adquirimos bienes de escaso valor material, pero pagamos gustosos precio
s altos que exceden la utilidad fsica de dichos bienes, con el fin de poder incor
porarles bienes socioemocionales. Por ejemplo, uno puede comprar un obsequio de
bajo costo que no llega a vincularse a bienes socioemocionales porque su compra
representa un sacrificio insignificante. Sin embargo, un obsequio similar, con p
oca utilidad material pero de un costo elevado, puede adquirir un valor afectivo
porque su compra requiri un gran sacrificio. Robert Frank (1999) describe otros
ejemplos de esfuerzos por incorporar bienes socioemocionales en objetos mediante
su compra a un precio elevado. El reconocimiento de la importancia de los biene
s socioemocionales y de los valores afectivos ha inducido a los fabricantes de d
eterminados productos a contratar habitualmente a personas famosas para vincular
las a esos productos, aumentando as la posibilidad de que esas importantes conexi
ones incorporen valores afectivos en ellos. El hecho de contar con el auspicio d
e una persona que posee un capital social destacado resulta esencial para incorp
orar bienes socioemocionales en determinado objeto. De lo contrario, habr pocos c
ompradores dispuestos a aceptar el valor afectivo del producto. Por lo tanto, es
ms probable que compremos un producto asociado a una persona famosa, que el mism
o objeto pero sin esa asociacin (Tye, 1998). A continuacin se describen algunas ca
ractersticas de los valores afectivos: Cuando el valor de un objeto se atribuye p
rincipalmente a su valor afectivo, los nicos compradores potenciales sern las pers
onas que valoren los bienes socioemocionales incorporados en el objeto. Cuando e
l dueo de un objeto le incorpora una gran cantidad de bienes socioemocionales que
probablemente no sean compartidos por los posibles compradores, ese objeto rara
vez saldr a la venta en el mercado. Es por ello que los objetos que se guardan c
omo recuerdo rara vez se comercializan, salvo cuando su dueo fallece. Todo aqul qu
e desee comprar un objeto que reviste para l un valor afectivo, estar dispuesto a
pagar por ese objeto ms de lo que vale materialmente. Hay coleccionistas que han
pagado millones de dlares por pelotas de bisbol con valor afectivo, cuando podran h
aber comprado pelotas con propiedades fsicas similares por unos pocos dlares.
74
CEPAL
Los objetos inmateriales pueden adquirir un valor afectivo. Por ejemplo, las ley
es y costumbres que se obedecen de buen grado a menudo tienen un valor afectivo.
De lo contrario, sera necesario ofrecer otro tipo de motivacin para que fueran re
spetadas. Por ejemplo, hay estados que han promulgado leyes que exigen a los cic
listas el uso de cascos. Dado que para algunas personas esta exigencia contiene
un valor afectivo negativo, la ley a menudo no se cumple y es difcil imponerla. C
uando asociamos un objeto con una persona que nos desagrada o una causa que desa
probamos, se crean valores afectivos negativos. Como ejemplo de objetos con valo
res afectivos negativos para algunas personas pueden citarse las estatuas de Bud
a con siglos de antigedad destruidas por los talibanes en Afganistn. Con frecuenci
a, los bienes personales de los individuos o grupos que inspiran rechazo adquier
en un valor afectivo negativo. Son ejemplo de ello los bienes personales de las
parejas divorciadas, los smbolos del partido nazi y la publicidad de los abogados
especializados en juicios por lesiones personales.
En el cuadro III.2 se resumen las relaciones existentes entre el capital social,

los bienes socioemocionales y los valores afectivos.

75
Cuadro III.2 RESULTADOS DE LAS RELACIONES13 Descripcin de los resultados del inte
rcambio de bienes materiales y socioemocionales entre las personas A y B, vincul
adas entre s por capital social B brinda a A principalmente bienes socio emociona
les. A brinda a B principalmente bienes socioemocionales A y B aumentan su utili
dad y su consumode bienes socio emocionales. El capital social de A y B se incre
menta. Los objetos asociados al intercambio adquieren valor afectivo para A y B.
A consume bienes socioemocionales. El bienestar econmico de B aumenta. El capita
l social de A que reside en B se incrementa. El intercambio de objetos materiale
s puede adquirir valor afectivo para B. B brinda a A principalmente bienes y ser
vicios materiales. B consume bienes socioemocionales. El bienestar econmico de A
aumenta. El capital social de B que reside en A se incrementa. El intercambio de
objetos materiales puede adquirir valor afectivo para A. Aumenta el bienestar e
conmico de A y B. El capital social de A y B puede incrementarse.
A brinda a B principalmente bienes y servicios materiales
Redes En las relaciones humanas existe capital social (de unin, vinculacin y aprox
imacin). Las redes pueden utilizarse para describir las modalidades de las relaci
ones o el lugar en que reside el capital social de una persona. Por supuesto, la
solidez de las relaciones vara, y no todas las redes estn conectadas mediante cap
ital social. Por ejemplo, nuestra red puede abarcar a todas las personas emplead
as en nuestro lugar de trabajo. Sin embargo, es probable que en esa red no todas
las personas estn conectadas por su capital social. Creemos que lo que han afirm
ado otros es cierto: a menudo generamos capital social y construimos redes conec
tadas por ste mientras nos dirigimos hacia otros lugares para desempear otras tare
as. Por ejemplo, los miembros de un equipo pueden generar capital social cuando
cooperan en aras de una
13
Las filas y las columnas de los cuadros III.1 y III.2 son idnticas; sin embargo,
las celdas del cuadro III.2 reflejan resultados, mientras que las del cuadro III
.1 describen los distintos tipos de capital social.
76
CEPAL
meta comn. O descubrir entre ellos puntos de coincidencia que no saban que existan,
y convertir el capital social latente en capital social efectivo. De esa manera
, las redes no conectadas por capital social pueden transformarse en redes que s
lo estn. Las redes pueden tener muy diversas estructuras, entre ellas la jerrquica
, la lineal y la difusa. Una organizacin puede tener una estructura formal de red
es, pero el capital social puede conducir a la creacin de redes de facto conectad
as por ese capital social. Por ejemplo, una supervisora puede pensar que ella es
el centro de la red de empleados, cuando en realidad los empleados poseen una r
ed conectada por capital social que no incluye a esa supervisora. A medida que a
umentan las conexiones de capital social dentro de una red, el acceso de una per
sona a los recursos y la informacin tambin se incrementa. Sin embargo, cuando las
conexiones que tiene una persona dentro de una red de capital social aumentan, t
ambin se eleva el costo de mantenimiento de esos contactos, especialmente si se m
ide en funcin del tiempo que se le dedica. Afortunadamente, la existencia de sist
emas de comunicacin rpidos y de bajo costo, como el correo electrnico y los telfonos
celulares, ha reducido considerablemente el costo financiero de mantenerse en c
ontacto. Una caracterstica importante de las redes es su permeabilidad. Las redes
basadas en puntos de coincidencia heredados son menos permeables que las que se
basan en rasgos comunes adquiridos. En algunos casos, las redes impermeables ha
n sido sealadas y criticadas como impedimentos para el progreso econmico (Olson, 1
982). En otros casos, se ha observado y afirmado que el deterioro de las redes p
ermeables es la causa de la decadencia de las tradiciones cvicas (Putnam, 1995).
La mayora de las redes conectadas por capital social se mantienen a travs del cont
acto personal y el aprendizaje experimental. A veces, las redes impersonales de
capital social pueden mantenerse debido a la presencia de valores afectivos comp
artidos. Por ejemplo, algunas personas que pertenecen a organizaciones internaci
onales como iglesias, clubes de servicio, organizaciones polticas y asociaciones
comerciales, se sienten conectadas entre s aunque no se conozcan personalmente. S
us puntos de coincidencia y valores afectivos compartidos les proporcionan un ca
pital social latente, que slo requiere el contacto personal para activarse. La ex
istencia de ese capital social latente es posible porque todos ellos saben que c
omparten valores afectivos respecto de determinados credos, conceptos y objetos.
Las redes resuelven el conflicto que existe entre quienes consideran que el cap
ital social es un concepto micro, y quienes opinan que es un concepto macro. En
un sentido, el capital social es un concepto micro porque es aportado por person
as. Por otra parte, es un concepto macro porque reside en redes que pueden super
ponerse, y sirve para conectar a diferentes

77
segmentos de la sociedad. Tambin es un concepto macro en el sentido de que la afi
nidad es algo que se aprende culturalmente (se hereda), y no constituye el resul
tado de ningn esfuerzo individual consciente. Por ltimo, una red puede ejercer inf
luencias tanto micro como macro, pudiendo desalentar el comportamiento oportunis
ta de uno de sus miembros, porque el costo de no hacerlo le acarreara la repulsa
de todos los dems miembros de la red. Es por ello que las redes pueden desempear u
na importante funcin en el mantenimiento de las reglas y normas aceptadas. Cada e
structura de red tiene consecuencias para la eficiencia econmica y la generacin de
capital social (Burt, 1992). A continuacin se mencionan algunas de las consecuen
cias de las redes en el paradigma del capital social: Es ms probable que quienes
participan en redes ricas en capital social acten sobre la base de los intereses
compartidos entre los miembros de la red, que en beneficio de personas extraas a s
ta. A medida que aumenta el capital social dentro de una red, tambin crece la pro
ductividad y se reducen las diferencias de ingresos entre sus miembros, aunque p
ueden ampliarse las diferencias en trminos de productividad e ingresos entre los
miembros de la red y quienes no son miembros de ella. Por esta razn, una de las c
ausas de la pobreza puede estar relacionada con la exclusin de los pobres de las
redes productivas. Las redes pueden diferenciarse por su grado de permeabilidad.
Las que se basan en puntos de coincidencia heredados son menos permeables que l
as derivadas de puntos de coincidencia adquiridos. Cuando para ser miembro de un
a red se requieren caractersticas o puntos de coincidencia heredados, ello puede
constituir un obstculo para el desarrollo y la reduccin de la pobreza. Cuando para
ser miembro de una red se requieren caractersticas adquiridas, ello facilita el
desarrollo, ya que las redes pueden adaptarse a los cambios demogrficos y las nue
vas oportunidades. Las asimetras en las relaciones que forman parte de las redes
crean obstculos para el flujo de los recursos. Por ejemplo, si existe capital soc
ial entre las personas A y B, y entre A y C, pero existen relaciones hostiles en
tre B y C, la red ser inestable y el flujo de recursos se ver restringido.
78
CEPAL
Instituciones Las instituciones son las normas que hacen posible que se realicen
intercambios ordenados y significativos. Tambin establecen derechos de propiedad
, requisitos para adquirir la calidad de miembro, normas sobre solucin de controv
ersias y procedimientos para la creacin de nuevas instituciones. Las institucione
s son el producto de la reaccin colectiva de los miembros de la red ante las acci
ones de otros. A menudo surgen como consecuencia de normas que establecen respon
sabilidades. Las instituciones tambin reflejan la distribucin del capital social,
e influyen a su vez en la forma en que dicho capital se generar en el futuro. Cua
ndo no hay instituciones, reina el caos. Las instituciones pueden ser de carcter
formal o informal (Stiglitz, 2000). Las instituciones informales desarrollan com
portamientos derivados de los posibles aumentos o la amenaza de reduccin del capi
tal social. Estas instituciones no estn codificadas. En la mayora de los casos, la
s instituciones informales existen como normas de comportamiento generalmente ac
eptadas dentro de una red. Son ejemplos de instituciones informales la manera en
que las familias celebran los cumpleaos y otros eventos especiales, las prcticas
de duelo aceptadas, el cuidado de nios y ancianos y la responsabilidad por los de
ms en pocas de penurias. Las instituciones informales estn mejor preparadas para or
ganizar intercambios de bienes socioemocionales y bienes de gran valor afectivo.
Los intercambios organizados por instituciones informales no siempre producen e
ficiencia econmica, medida en trminos materiales (por ejemplo, el jefe contrata al
hijo de su hermana, aunque no sea un trabajador eficiente). Por otra parte, las
instituciones informales pueden aumentar la eficiencia econmica cuando se pide a
l jefe que contrate al hijo de su hermana porque ste actuar con lealtad, mientras
que otros empleados pueden adoptar una actitud oportunista. Sin embargo, en las
economas desarrolladas debemos ser capaces de intercambiar bienes y servicios con
personas que no sean miembros de nuestras redes de unin, y cuando esos intercamb
ios se realicen con extraos requeriremos la intervencin de instituciones formales.
Las instituciones formales son las normas sociales generalmente aceptadas que s
e aplican incluso entre extraos. En la gran mayora de los casos, las instituciones
formales se establecen por escrito y se comunican a travs de medios pblicos, y se
aceptan o modifican mediante procedimientos formales. El mantenimiento y la leg
itimidad de las instituciones formales dependen en parte de su valor afectivo, c
reado en relaciones de capital social. Si no fuera as, el costo de mantenerlas me
diante incentivos materiales o econmicos superara en definitiva sus posibles

79
beneficios. Las instituciones formales pueden amenazar a los transgresores poten
ciales con la eventual ganancia o prdida de bienes econmicos o con sanciones mater
iales. Pero stas slo son eficaces cuando el porcentaje de transgresores potenciale
s es reducido. Una economa desarrollada debe contar con instituciones formales qu
e permitan a los extraos realizar intercambios entre s. De lo contrario, se limita
ran las posibilidades de obtener beneficios a partir de las habilidades y la prod
uccin de los dems mediante el intercambio. Si los pobres no aceptan las institucio
nes formales, se vern excluidos de las ventajas que ofrece la economa formal. No o
bstante, para que las instituciones formales puedan recibir valores afectivos de
los pobres, stos deben participar en la creacin y el mantenimiento de esas instit
uciones, y obtener algn beneficio de su existencia. Por ello, uno de los desafos ms
importantes que enfrentan los pases y comunidades en desarrollo es el de incorpo
rar bienes socioemocionales en las instituciones formales. Adems, las institucion
es formales no deben entrar en conflicto con las instituciones informales. Una d
e las principales diferencias entre las instituciones formales y las informales
es su radio de aplicacin. El radio de las instituciones formales tiene generalmen
te mayor alcance que el de la mayora de las instituciones informales, que suele s
er de carcter ms local. Las instituciones informales cuentan normalmente con el ap
oyo de redes ricas en capital social. En cambio, las instituciones formales con
radios de mayor alcance dependen en ms alto grado de los valores afectivos. Sin e
mbargo, las instituciones formales e informales estn estrechamente vinculadas ent
re s. Las instituciones formales deben ser legitimadas por las instituciones info
rmales si desean mantenerse sin recurrir a la fuerza o la amenaza; y cuando exis
ten instituciones informales que estn en conflicto con las formales, puede ser ne
cesario aplicar medidas punitivas para mantenerlas. A fin de ilustrar la conexin
existente entre las instituciones formales e informales, consideremos las instit
uciones formales representadas por los cdigos tributarios. Hay quienes aprovechan
el alto costo de la vigilancia fiscal para evadir el pago de los impuestos que
les corresponden. Sin embargo, en las sociedades desarrolladas, que tienen cdigos
tributarios apropiados, la mayora paga sus impuestos porque considera que es lo
correcto, no por temor a que lo descubran si incurre en evasin. Con frecuencia, l
a creacin de instituciones formales va acompaada de conflictos, debido a su necesi
dad de imponer costos adems de distribuir beneficios. De hecho, hay quienes puede
n acrecentar su poder prometiendo beneficios a determinados grupos a expensas de
l erario pblico. El capital social es fundamental para reducir los conflictos vin
culados a la creacin y el mantenimiento de las instituciones formales. Las socied
ades que carecen de un nivel mnimo de capital social no estn dispuestas a trabajar
juntas en
80
CEPAL
el marco de las instituciones vigentes, aunque no prevalezca el punto de vista p
ersonal. De hecho, uno de los parmetros fundamentales para medir el nivel de capi
tal social que posee un organismo de gobierno es su capacidad de crear y mantene
r sus instituciones formales, sin provocar insurreccin o generar violencia. Las v
erdaderas democracias son la prueba prima facie de la existencia de capital soci
al a nivel general en un pas. Los gobiernos coercitivos son testimonio de su inex
istencia. Poder El poder se refiere a la capacidad que tiene una persona de infl
uir en las acciones de otra (Boulding, 1989). El poder se ejerce mediante recomp
ensas o sanciones potenciales. Algunas fuentes de poder pueden estar vinculadas
al capital o a los recursos que controla una persona que ejerce el poder. Por ej
emplo, el poder de comprar votos depende del capital financiero que uno tenga. E
l capital humano puede conferir poder por medio de las habilidades o los conocim
ientos superiores que tenga una persona. Por otra parte, el capital social puede
ser un medio de ejercer una forma distinta de poder, que Boulding denomina el p
oder del abrazo. Es indudable que no todo el capital social de una persona tiene e
l mismo valor. El capital social de las personas que carecen de otros tipos de r
ecursos puede proporcionar bienes socioemocionales, pero no el acceso a otras cl
ases de recursos en condiciones preferenciales. Si alguien necesita un prstamo, l
e ser til contar con un amigo en el banco. Si necesita un tratamiento jurdico prefe
rencial, le ser til conocer a un juez. El poder que se obtiene mediante sanciones
tambin puede adoptar la forma de sanciones financieras. Sera el caso de quien amen
aza con negarse a realizar un intercambio o una operacin comercial, o con entabla
r un juicio, o con coartar las posibilidades de percibir ingresos de un competid
or. El poder que se logra mediante el uso del propio capital social puede adopta
r la forma de prdida de la calidad de miembro, exclusin, subvaloracin y prdida de pr
estigio. Finalmente, pueden existir formas ilegales de sancionar, como son recur
rir a la violencia fsica, no respetar los derechos de propiedad de otra persona o
utilizar falsos argumentos para aplicar sanciones. La tragedia de los pobres es
que cuentan con muy poco poder para cambiar su situacin. Disponen de escasos rec
ursos financieros y su capital social a menudo reside en redes en las que hay po
cas personas con poder que puedan ayudarlos. Para la mayora de ellos, la posibili
dad de huir de la pobreza depende de su capacidad de generar capital social con
personas muy diferentes a ellos mismos, mediante lo que Granovetter (1973) llama
ba lazos dbiles.

81
Los bienes socioemocionales se encuentran a menudo incluidos en el intercambio d
e otros bienes y servicios. En igualdad de circunstancias, las personas que pose
en un capital social que produce bienes socioemocionales tienden a preferir los
intercambios que se realizan dentro de sus propias redes de capital social. (En
realidad, es probable que los bienes de gran valor afectivo se intercambien sola
mente dentro de redes ricas en capital social). Debido a que los niveles y trmino
s de esos intercambios son diferentes a los de los intercambios que se realizan
con personas que carecen de capital social, no podemos encarar el estudio de la
reduccin de la pobreza como un estudio de agentes independientes que solamente ac
tan en aras de su propio inters, como a menudo sugieren los modelos neoclsicos habi
tuales. Por el contrario, debemos ver a los agentes econmicos individuales y sus
redes de capital social como unidades cuyo anlisis reviste una importancia crtica.
C.
Quines son los pobres y qu relacin existe entre su situacin y el capital social?
Quines son los pobres? El Banco Mundial ha prestado un valioso servicio al entrevi
star a personas pobres y darles la oportunidad de describirse a s mismas y a su s
ituacin. Ellas nos dicen que las penurias que les impone la pobreza no son solame
nte el resultado de la privacin de bienes y servicios materiales, sino tambin de l
a falta de estima, respeto e inclusin. La pobreza es, al parecer, consecuencia de
la privacin tanto de bienes y servicios materiales, como de bienes socioemociona
les. Una de las caractersticas de los pobres es que no tienen puntos de coinciden
cia con la gente de posicin acomodada. Con demasiada frecuencia, los pobres y los
ricos asisten a distintas escuelas, viven en lugares separados, comen apartados
unos de otros, practican sus cultos en momentos y lugares diferentes, contraen
matrimonio con personas de su misma condicin y reciben atencin mdica en distintos l
ugares. La frecuente segregacin de los pobres del resto de la sociedad les recuer
da que son diferentes. Una forma de caracterizar a los pobres es utilizar la mat
riz de actividades y redes que se describe en el cuadro III.3. Entre las activid
ades descritas en las filas de la matriz se incluyen actos de consumo, intercamb
ios en el mercado, cultos religiosos, obras de beneficiencia, tareas relacionada
s con el empleo, eventos deportivos, actividades polticas, celebraciones comunita
rias, actividades educativas, esparcimiento y viajes, y actividades
82
Actividades Organzaciones de empleados Juntas directivas de instituciones Partid
os polticos Grupos religiosos Comunidades Otras redes, por ejemplo mercados Sub-t
otales
Cuadro III.3 HORAS DE PARTICIPACIN EN ACTIVIDADES DENTRO DE DETERMINADAS REDES Re
d con capital Redes con capital social de vinculacin y aproximacin social de unin
Redes de familiares inmediatos y de miembros de la familia ampliada
Redes de miembros de clubes deportivos y de servicio
Actividades de consumo Actividades de distribucin Culto religioso Obras de benefi
cencia Actividades productivas Actividades polticas Celebraciones comunitarias Ac
tividades educativas Actividades de esparcimiento y viajes Actividades diversas
Horas dedicadas a actividades diversas en redes seleccionadas X2 X3 X4 X5 X6 X7
X1
X8
Total de horas de participacin en redes Porcentaje X5 Porcentaje X6 Porcentaje X7
Porcentaje X8 100%
CEPAL
Porcentaje de tiempo dedicado a actividades diversas en redes seleccionadas Porc
entaje X3
Porcentaje X1
Porcentaje X2
Porcentaje X4

83
diversas. Las redes, que se describen en las columnas de la matriz, incluyen red
es integradas por familiares inmediatos y miembros de la familia ampliada, clube
s deportivos y de servicio, organizaciones de empleados, juntas directivas de in
stituciones, partidos polticos, grupos religiosos, comunidades y otras redes, inc
luidas las integradas por mquinas. Si se completara la matriz con respecto a una
persona determinada, las celdas contendran el nmero de horas de vigilia de esa per
sona durante el perodo de tiempo que dedica a cada una de las actividades que se
producen dentro de una red en particular. Las cifras que aparecen en la ltima fil
a del cuadro representaran porcentajes y sumaran 100%. Si bien los pobres y los ri
cos participan en muchas actividades similares, los pobres parecen hacerlo dentr
o de un menor nmero de redes, y a menudo en redes integradas por otras personas p
obres que carecen de los recursos necesarios para huir de la pobreza. En el cuad
ro III.3 se podra describir esta concentracin del capital social y las actividades
de una persona, asignando el tiempo de esa persona a un nmero de celdas menor qu
e el que correspondera a los ricos. Entre las personas que suelen formar parte de
las redes menos numerosas y de menor cantidad de recursos se incluyen los miemb
ros de hogares encabezados por un solo progenitor (habitualmente la madre) que n
unca se ha casado, familias rurales no propietarias de bienes y otros grupos min
oritarios que no se han integrado en la sociedad por sus costumbres particulares
o sus caractersticas comunes heredadas. Por ltimo, puede haber miembros de la pob
lacin mayoritaria que forman parte de redes menos numerosas y con pocos recursos,
porque no se han conectado con personas que comparten caractersticas similares a
las suyas. Nuestra premisa es que la pobreza se relaciona en parte con la falta
de capital social de una persona dentro de redes ricas en recursos. De acuerdo
con nuestra hiptesis, esta ausencia de capital social restringe el acceso de los
pobres al capital fsico, humano y financiero. Cuando una persona carece de capita
l social dentro de redes ricas en recursos, no solamente ve limitado su acceso a
esos recursos, sino que a menudo, cuando logra acceder a ellos, se encuentra en
una posicin desventajosa en comparacin con quienes gozan de capital social. En la
seccin siguiente destacaremos la conexin que existe entre el capital social y la
reduccin de la pobreza. Causas de la pobreza Gran parte de la poltica econmica actu
al se basa en lo que se denomina el modelo tradicional. Este modelo tradicional
se fundamenta en principios econmicos ampliamente aceptados, ya sealados por Adam
Smith en 1776. En la presente seccin examinaremos el modelo tradicional, su prome
sa de prosperidad y los motivos por los que algunos creen que no ha logrado elim
inar
84
CEPAL
el problema de la pobreza persistente. A continuacin, ampliaremos el modelo tradi
cional al examinar de qu manera se alteran sus consecuencias cuando se le observa
a travs de la lente del paradigma del capital social.
El modelo tradicional y la pobreza
En el modelo tradicional se hace hincapi en que el desarrollo y la prosperidad de
penden de nuestras oportunidades de especializarnos y realizar intercambios. Ada
m Smith, reconocido como el padre del pensamiento econmico, ilustr este principio
con sus observaciones acerca de los fabricantes de alfileres. Observ que un solo
trabajador poda fabricar apenas un alfiler por da. Sin embargo, 10 trabajadores, c
ada uno de ellos especializado en una etapa del proceso de fabricacin de alfilere
s y trabajando en forma conjunta, podan producir ms de 48000 alfiler es por da. Act
ualmente, el principio de que la especializacin determina un aumento de la produc
tividad se aplica en todo el mundo. La especializacin incrementa la productividad
individual, permitiendo que determinadas habilidades se perfeccionen mediante l
a prctica reiterada. Por ello, cuando las tareas se dividen y las personas se esp
ecializan, no solamente aportan una mayor destreza a cada etapa del proceso de p
roduccin, sino que a menudo aportan recursos e informacin que resultan esenciales
para el logro de la eficiencia. Sin embargo, para que haya especializacin debe ha
ber instituciones que organicen la coordinacin de las tareas y la distribucin de l
os productos. Por supuesto, la creacin y el mantenimiento de tales instituciones
requiere que exista capital social. Cuando las personas se especializan, dejan d
e producir algunos bienes y servicios que son fundamentales para su bienestar. P
ara obtener esos bienes y servicios que ya no producen, realizan intercambios co
n los dems. Por lo tanto, si en una economa las personas se especializan, tambin de
ben realizar intercambios, y en ese proceso se tornan dependientes de lo que pro
ducen otros. Tambin en este caso, las actividades de intercambio exigen la presen
cia de instituciones que tengan el respaldo de un capital social. A medida que l
a especializacin y los intercambios han ido adquiriendo alcance mundial, el biene
star econmico de los pases se ha tornado an ms interdependiente. Por lo tanto, la si
tuacin econmica imperante en un pas puede afectar al bienestar de quienes comercian
con l. Tambin puede tener los efectos de un seguro, en el sentido de que las cond
iciones econmicas desfavorables en un pas pueden compensarse con las condiciones e
conmicas favorables imperantes en otro. Los pases que no confan en otros, o que no
reconocen las ventajas de la especializacin y el intercambio, adoptan polticas de
autosuficiencia. Sin embargo, las enseanzas del pasado muestran que las polticas d
e autosuficiencia rara vez tienen xito. La historia y la experiencia han dado

85
la razn a Adam Smith. La especializacin y el intercambio son necesarios para el pr
ogreso econmico. Si el intercambio se limitara al trueque, las oportunidades de c
omerciar se veran sumamente restringidas. Solamente podra realizar un intercambio
todo aquel que fuera capaz de encontrar a alguien que produjera lo que l desea y
a su vez deseara lo que l produce. Por ese motivo se invent el dinero. En lugar de
limitar las oportunidades de intercambio a quienes producen un artculo deseado,
el dinero hace posible el intercambio con casi todas las personas que producen a
lgo de valor. En efecto, el dinero nos permite adquirir lo que deseamos mediante
dos operaciones de intercambio. Intercambiamos lo que nosotros producimos por d
inero, y luego intercambiamos el dinero por aquello que deseamos y que es produc
ido por otros. El concepto tradicional pone el nfasis en la importancia de los me
rcados, donde los bienes pueden ser evaluados en trminos de dinero y donde las in
stituciones formales permiten a los extraos comerciar. Si el intercambio se limit
ara al dinero en efectivo, las oportunidades de comerciar se veran limitadas, por
que rara vez existe una sincronizacin perfecta entre nuestros ingresos y gastos.
Por esa razn se invent el crdito. En lugar de limitar nuestras oportunidades de com
prar e invertir al dinero en efectivo, el crdito se intercambia por fondos presta
dos para la compra de bienes y servicios que pagaremos en el futuro. El desarrol
lo de una economa y la posibilidad de prosperidad personal estn vinculados a la di
sponibilidad de crdito. Finalmente, el concepto tradicional resalta el hecho de q
ue, para que la especializacin sea eficiente y el intercambio aumente el bienesta
r, los participantes deben estar motivados por la posibilidad de obtener un bene
ficio personal, que en la mayora de los casos se mide en trminos de bienes y servi
cios materiales y de acceso al poder y a posiciones jerrquicas. El concepto tradi
cional del desarrollo ha conducido con frecuencia a la formulacin de polticas bast
ante predecibles. Uno de los aspectos ms importantes en los que se ha centrado la
atencin de la poltica econmica, derivado del concepto tradicional de desarrollo, h
a sido el fomento de la especializacin y el intercambio. Una forma de promover la
especializacin y el intercambio es reducir el costo de las transacciones. Como c
onsecuencia de ello, muchas veces se han aprobado normas restrictivas que limita
n el comercio y se han reducido los aranceles y los derechos de importacin y expo
rtacin. Un segundo foco de atencin de las polticas han sido las medidas destinadas
a recompensar las iniciativas que apuntan a mejorar la comunicacin entre la ofert
a y la demanda. Los impuestos elevados y las polticas de bienestar social generos
as, as como otras restricciones al
86
CEPAL
comercio, suelen generar oposicin porque pueden distorsionar las seales provenient
es de la oferta y la demanda que se manifiestan en los mercados y que motivan el
intercambio, la especializacin y la aceptacin de riesgos. Un tercer foco de atenc
in de las polticas, derivado del modelo tradicional, ha sido el de fomentar la ado
pcin de medidas monetarias y fiscales dirigidas a estabilizar las monedas. La fin
alidad de esta poltica es proporcionar un medio de intercambio estable y reducir
el riesgo de inversin. Finalmente, hay polticas que apuntan a crear instituciones
diseadas para garantizar el goce de los derechos de propiedad y el cumplimiento d
e los acuerdos celebrados entre socios comerciales. En algunos artculos que se ha
n escrito recientemente sobre este tema, se sostiene que los pobres pueden estar
en situacin de desventaja porque sus derechos de propiedad no estn garantizados.
Por ejemplo, De Soto (2000) aduce que en muchos casos los pobres crean capital e
n forma de viviendas, pero como no tienen ttulos de propiedad saneados, no pueden
usar ese capital como garanta para la obtencin de otras formas de capital. El mod
elo tradicional ha sido reconocido por sus numerosos xitos y, en la mayora de los
casos, demostrado ser un sistema econmico ms eficiente que las dems opciones, inclu
idas las economas centralmente planificadas. Sin embargo, y a pesar de esos xitos,
la pobreza sigue existiendo en forma persistente, incluso en los pases desarroll
ados. Los crticos del modelo tradicional citan varias razones para explicar por q
u ste no ha sido capaz de eliminar la pobreza. En primer lugar, los beneficios der
ivados de la especializacin y el intercambio son recibidos por quienes tienen la
destreza y los recursos productivos necesarios, que a menudo son heredados, y no
adquiridos o determinados por las fuerzas del mercado. Cuando los trabajadores
carecen de recursos, incluidos el crdito y las habilidades que son objeto de dema
nda en el mercado, se ven excluidos de los beneficios de la especializacin y el i
ntercambio. Por supuesto, la solucin para un trabajador cuyas habilidades no teng
an demanda es la reconversin. Pero en muchos casos, el trabajador carece de los r
ecursos necesarios para adquirir una nueva capacitacin. La globalizacin y la reest
ructuracin de las modalidades de intercambio dentro de una economa favorecen a los
que gozan de movilidad y tienen una adecuada capacitacin. Los pobres, que suelen
carecer de movilidad y capacitacin, a menudo se van quedando atrs, ya que los cam
bios que se producen en la economa exigen nuevos conocimientos. En ocasiones, las
oportunidades de participar en nuevas redes productivas estn estructuradas para
favorecer a determinados grupos con caractersticas heredadas, como grupos tnicos o
religiosos, o a los jvenes. stas y otras

87
formas de discriminacin a menudo perjudican a los pobres. Por ltimo, los cambios q
ue se producen en las oportunidades econmicas, como consecuencia de la globalizac
in de los mercados y la reestructuracin de las economas, pueden ser un incentivo pa
ra que algunas personas redistribuyan sus inversiones en capital social. Esta re
distribucin puede tener consecuencias adicionales para los pobres. Todos los inte
rcambios tienen lugar en un entorno institucional. Las instituciones o las norma
s que describen las condiciones del intercambio tambin asignan beneficios y costo
s, y a menudo son controladas por una elite que las administra en beneficio prop
io y de sus amigos. Son pocas las conexiones que existen entre los pobres y los
poderosos y, por consiguiente, las normas rara vez favorecen a los primeros. En
un mundo interdependiente, los actos de una persona afectan a las dems. Si la per
sona A utiliza un terreno para construir una casa, ese mismo terreno no podr ser
usado por B con el mismo fin. Lo mismo se aplica cuando A utiliza el aire o el a
gua para la eliminacin de residuos. El modelo tradicional presume que estas oport
unidades tienen dueo, y pone el nfasis en los intercambios posteriores. Sin embarg
o, la ndole del desarrollo depende de quin tiene qu para intercambiar. Los pobres s
encillamente tienen poco para intercambiar (es decir, tienen pocas cosas que rep
resenten un costo para los dems). Aunque consigan los mejores trminos de intercamb
io, seguirn siendo pobres. La transmisin de la propiedad depende fundamentalmente
del capital social (es decir, de la estima y el reconocimiento de una persona po
r otra). Los ricos no cedern sus derechos de privilegio respecto de las oportunid
ades, a menos que consideren que los receptores son personas valiosas en lugar d
e objetos que pueden manipularse. Si a los ricos les importan los pobres, siente
n realmente un mayor bienestar cuando ceden a los pobres algunos derechos de pro
piedad.
El paradigma del capital social y la pobreza
La idea central de este documento es que una de las causas importantes de la pob
reza persistente es la falta de capital social que tienen los pobres dentro de r
edes ricas en recursos. Asimismo, partimos de la hiptesis de que cualquier opinin
informada acerca del desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza debe tener en
cuenta la influencia del capital social en la productividad de otras formas de
capital y la distribucin de los beneficios. Consideremos ahora la contribucin del
paradigma del capital social al modelo tradicional y a nuestra interpretacin de l
as causas de la pobreza persistente. En el modelo tradicional se sugiere que las
personas se especializan y realizan intercambios de acuerdo con sus posibilidad
es de obtener un beneficio material y financiero. El paradigma del capital socia
l aade a esa
88
CEPAL
premisa que los trminos y niveles del intercambio dependen no solamente del deseo
de una persona de obtener bienes y servicios materiales y activos productivos,
sino tambin del capital social de esa persona y de su necesidad de recibir bienes
socioemocionales. En el paradigma del capital social se reconoce que valoramos
e intercambiamos bienes socioemocionales, adems de bienes y servicios materiales.
En realidad, sostiene que los intercambios casi siempre incluyen algn bien socio
emocional. Es ms, puesto que el intercambio de bienes socioemocionales tiende a p
roducirse con mayor frecuencia en relaciones ricas en capital social, los trminos
y niveles del intercambio de bienes y servicios materiales suelen favorecer y a
lentar la especializacin y el intercambio entre quienes poseen capital social. Po
r lo tanto, el capital social de una persona influye en la productividad de sus
recursos materiales y de otro tipo. Segn nuestra hiptesis, los pobres, que suelen
carecer de capital social dentro de redes ricas en recursos, con frecuencia debe
n realizar sus intercambios en condiciones desventajosas. Adems, muchas veces no
disponen de informacin sobre oportunidades de progreso, porque no tienen contacto
s de aproximacin con redes ricas en capital social. En el modelo tradicional se p
redice que, en ausencia de costos de transaccin, la produccin tiene lugar en condi
ciones ptimas, en vista de las instituciones existentes y la distribucin de recurs
os en vigor. En cambio, el paradigma del capital social sugiere que las asignaci
ones de recursos estn sujetas a la influencia del capital social, y que la produc
cin de activos materiales puede no ocurrir en forma ptima, ni siquiera en presenci
a de una distribucin predeterminada de los recursos y los derechos (por ejemplo,
la contratacin de familiares no calificados puede estar motivada por la necesidad
de preservar el capital social del contratante, ms que por el logro de la eficie
ncia econmica). Adems, el paradigma del capital social subraya que la distribucin d
e los recursos no es necesariamente un factor preestablecido, y que los cambios
en dicha distribucin estn en gran parte motivados por los cambios en la distribucin
del capital social. En el paradigma del capital social tambin se establece una c
onexin entre la distribucin del capital social y la del ingreso. Esa conexin es dir
ecta. La distribucin del capital social altera los trminos y niveles del intercamb
io, y stos a su vez influyen en la distribucin del ingreso. Por lo tanto, la distr
ibucin del capital social debe reflejarse en la distribucin del ingreso de los hog
ares. De esta deduccin puede extraerse otra nueva conclusin: que la distribucin del
ingreso de los hogares puede modificarse si se altera la distribucin del capital
social. Adems, la conexin existente entre la distribucin del capital social y la d
el ingreso tambin permite predecir que las sociedades integradas por personas des
conectadas entre s y carentes de capital social estarn en una situacin econmica desv
entajosa, ya que esa falta de capital social desalentar el intercambio y la espec
ializacin.

89
Es un hecho ampliamente reconocido que la inversin insuficiente en bienes con un
alto costo de exclusin, como las carreteras, la salud pblica y la seguridad, contr
ibuye a la persistencia de la pobreza. El modelo tradicional sugiere que las per
sonas deben estar motivadas por el inters personal para invertir en bienes con un
alto costo de exclusin (a veces denominados bienes pblicos). En cambio, el paradi
gma del capital social ampla la definicin de los resultados que pueden considerars
e beneficiosos para el inters personal. Por ejemplo, una persona puede tener inte
rs en invertir en bienes pblicos, si esa inversin beneficia a las personas en las q
ue reside su capital social. Una persona puede invertir tambin en bienes pblicos,
si a cambio recibe bienes emocionales. O puede invertir en bienes pblicos, si el
lugar que apoyar encierra para ella valores afectivos. Una forma de mejorar la di
sposicin de las personas a invertir en los bienes pblicos que reciben sus comunida
des, es aumentar su apego a un determinado lugar o a su comunidad. Cuando los mi
embros de una comunidad comienzan a sentir que estn conectados entre s y se forma
entre ellos un capital social de vinculacin, se sienten tambin ms dispuestos a inve
rtir en bienes que benefician a la comunidad. Adems, a medida que se acrecientan
sus intercambios de bienes socioemocionales, es probable que esos bienes se inco
rporen a su comunidad y atribuyan al lugar un valor afectivo. Cuando no existen
sentimientos de conexin y capital social, es menos probable que se produzcan inte
rcambios de bienes socioemocionales y de bienes y servicios materiales, y lo ms p
robable es que no aumente el valor afectivo atribuido a determinados lugares. El
paradigma del capital social tambin tiene consecuencias para el comercio. En el
modelo tradicional, el dinero y el crdito permiten que todos los intercambios se
limiten a dos etapas. Se canjean bienes y servicios por dinero, y se usa el dine
ro obtenido para adquirir otros objetos. En el paradigma del capital social, dic
ho capital y los bienes socioemocionales pueden cumplir la funcin del dinero y el
crdito. En algunos casos, pobres y ricos logran una mayor eficiencia en sus inte
rcambios al utilizar bienes socioemocionales e inversiones en capital social. Im
aginemos por ejemplo que la persona A le hace un favor a la persona B (por ej.,
la reparacin de su automvil), con la nica expectativa de que, en algn momento, B tam
bin har algo por A. Sus expectativas o su confianza funcionan como el crdito. O ima
ginemos cunto ms sencillo sera obtener ayuda de un amigo para terminar una reparacin
, utilizando nuestro propio capital social, que tratar de llegar a un acuerdo fi
nanciero cuando no existe un mercado establecido que permita asignar un valor a
dicha ayuda. En esos casos, el capital social es como el crdito y el dinero, y pu
ede ser utilizado en mltiples intercambios. Es ms, debido a que es duradero, puede
guardarse hasta el momento en que uno lo necesite, aunque se requiere cierto gr
ado de mantenimiento.
90
CEPAL
En el modelo tradicional se equipara el bienestar a la posibilidad de acceder a
los recursos materiales y financieros, y a veces reconoce el valor que stos tiene
n para la obtencin de bienes de alto nivel social. En el paradigma del capital so
cial se sugiere que los bienes socioemocionales tambin son importantes para el bi
enestar, y que difcilmente pueden ser producidos por uno mismo. Por lo tanto, par
a la mayora de las personas los bienes socioemocionales solamente pueden obteners
e mediante intercambios en determinados entornos sociales. Este reconocimiento a
porta un elemento adicional de apoyo al nfasis que pone el modelo tradicional en
la circunstancia de que todos somos verdaderamente interdependientes, de que cad
a uno de nosotros es una parte del todo. Finalmente, en el modelo tradicional se r
econoce que en algunos casos los mercados no prosperan, y que ese fracaso impide
el desarrollo econmico. El paradigma del capital social sugiere que las fallas d
el mercado a menudo se relacionan con una ausencia de capital social, y a veces
con relaciones hostiles que crean condiciones desfavorables para el intercambio,
debido a la existencia de valores afectivos negativos. De hecho, las pruebas in
dican que entre grupos hostiles se producen pocos intercambios. En el paradigma
del capital social se predice que, en ausencia de instituciones formales y de un
a sociedad conectada en general entre s, el capital social sustituir a otras forma
s de capital. En esos casos, el capital social de una persona no solamente propo
rciona bienes socioemocionales, sino que adems es el recurso que facilita el inte
rcambio y la supervivencia econmica. Por supuesto, el capital social que se utili
za para la mayora de los fines econmicos no resulta tan eficiente como el dinero,
pero puede ser usado como un sustituto parcial. La meta es y debe ser pasar de e
conomas dependientes del capital social a economas basadas en instituciones formal
es, respaldadas por valores afectivos. En efecto, cuando el nmero de personas que
integran las redes de intercambio supera el nivel hasta el cual es posible mant
ener un capital social personalizado (como debe suceder en todas las economas est
ructuradas y desarrolladas), es preciso establecer instituciones formales y darl
es apoyo. El capital social de los pobres, aunque puede concentrarse y residir e
n redes de pocos recursos, representa igualmente para ellos un recurso important
e que utilizan ampliamente. Por ejemplo, en algunas comunidades de Nicaragua, lo
s pobres utilizan su capital social para cubrir los gastos de los servicios fnebr
es. En otros casos, los pobres intercambian su capital social para hacer frente
a gastos mdicos de emergencia u obtener raciones de supervivencia durante crisis
econmicas. De hecho, el capital social de los pobres representa para ellos la dif
erencia entre sobrevivir o no. Los pobres pagan con sus servicios y respeto futu
ros.

91
Debido a que el capital social de los pobres suele estar concentrado geogrficamen
te, los pobres se muestran a menudo reacios a intentar siquiera aprovechar las n
uevas oportunidades econmicas, porque ello les significara perder las ventajas que
les ofrece su red. Esta inmovilidad de los pobres puede constituir un obstculo i
mportante para su desarrollo econmico, puesto que la globalizacin y otros ajustes
del mercado a menudo exigen la reubicacin y participacin en nuevas redes, y ambas
cosas son difciles para los pobres. En sntesis, en el paradigma del capital social
se reafirma el modelo tradicional y se agregan nuevos elementos de comprensin de
las causas de la pobreza. En el paradigma se sugiere que la ausencia de capital
social en redes ricas en recursos puede generar trminos y niveles de intercambio
desfavorables para los pobres, y limitar su capacidad de aprovechar las nuevas
oportunidades econmicas. Adems, en ausencia de capital social, lo ms probable es qu
e los propietarios actuales del capital fsico y las oportunidades no los comparta
n con los pobres. Por ltimo, en el paradigma del capital social tambin se sugiere
que, en ausencia de capital social de vinculacin, las comunidades tienden a inver
tir de manera insuficiente en bienes pblicos, y que las consecuencias negativas d
e esa poltica recaen en forma desproporcionada sobre los pobres. Es ms, las prueba
s indican que la distribucin del capital social altera los trminos y niveles del i
ntercambio, y que stos a su vez influyen en la distribucin del ingreso, cuya falta
de uniformidad refleja la desigualdad en la distribucin del capital social.
D.
Qu pruebas existen de que el capital social puede ser utilizado para reducir la po
breza?
Afortunadamente, en muchas de las mejores prcticas de desarrollo ya se utiliza con
eficacia el capital social (Smith, 2001) y muchas de ellas tienen elementos en c
omn. Dichas prcticas amplan las redes de los pobres, mejoran su acceso a los recurs
os en condiciones favorables, aumentan el valor afectivo atribuido a determinado
s lugares, crean capital social de vinculacin y aproximacin al conectar a personas
de diversos orgenes, incrementan las inversiones en bienes pblicos y modifican la
s instituciones en beneficio de los pobres. En esta Conferencia se pondr el nfasis
en el uso del capital social para mejorar la situacin de los pobres. A continuac
in, se mencionan algunos ejemplos de la forma en que se ha utilizado el capital s
ocial, o de estudios que vinculan el capital social a la situacin de los pobres.
Uno de los primeros estudios que se hicieron sobre el capital social demostr que
el nivel de educacin alcanzado se
92
CEPAL
relacionaba con el entorno de capital social de los estudiantes (Coleman, 1990).
Los pases con altos niveles de confianza gozan de importantes ventajas econmicas
(entre ellas, economas de escala), en comparacin con las sociedades que tienen baj
os niveles de confianza (Fukuyama, 1995). Las comunidades con una fuerte socieda
d civil y un alto grado de asociacin han prosperado ms que las que tienen niveles
reducidos de participacin cvica (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993). La disparidad
en el ingreso de los hogares parece disminuir cuando aumentan las variables asoc
iadas a mayores niveles de capital social (Robison y Siles, 1999). La posibilida
d de adquirir tierras de buena calidad depende del capital social de cada uno (P
erry y Robison, 2001). Existe una relacin positiva entre el crecimiento econmico n
acional y la confianza (Knack y Keefer, 1997). A medida que aumentan los contact
os de intercambio de una persona, tambin lo hacen sus ingresos (Fafchamps y Minte
n, 1998). Cuando se otorga a las comunidades el poder de seleccionar y administr
ar sus propios proyectos de desarrollo, las inversiones tienen mejores resultado
s y crece el capital social de las comunidades (Robison, Siles y Owens, 2002). A
bundan los ejemplos de destruccin y pobreza derivadas de la hostilidad o del capi
tal social negativo, que distorsionan e incrementan el costo de las transaccione
s, y reducen las posibilidades de especializacin. La guerra, la delincuencia, la
corrupcin, las amenazas, la discriminacin, los actos de terrorismo y la destruccin
del medio ambiente son actos de hostilidad que aumentan la pobreza. El xito de la
s maquiladoras de Yucatn (Mxico) depende de su capital social (Biles, Robison y Si
les, 2001). Las prcticas de conservacin de recursos utilizadas en el Altiplano han
sido asociadas al capital social (Swinton, 2000). La formacin de capital social
trajo aparejada una mejora en el mantenimiento de un sistema de riego y uso comp
artido del agua (Uphoff, 2000).

93

Se han organizado con xito asociaciones de ahorro e inversin mediante el uso de ca
pital social (Adams y Fitchett, 1992). La adopcin de tecnologas depende de los laz
os sociales (Isham, 1999).
E.
Qu polticas propone el paradigma del capital social?
En una seccin anterior se describieron los vnculos existentes entre la persistenci
a de la pobreza y la falta de capital social en redes ricas en recursos. En esta
seccin se examinarn algunas polticas de reduccin de la pobreza que pueden proponers
e en atencin a esos vnculos. Medidas propuestas Una vez identificada la ausencia d
e capital social en redes ricas en recursos como causa importante de la pobreza,
se proponen a continuacin algunas formas de incrementar los recursos de capital
social de los pobres. El aumento del capital social de los pobres no slo mejora s
u acceso a bienes socioemocionales, sino que tambin ampla sus posibilidades de acc
eder a otros recursos. Muchas de las medidas que se proponen a continuacin no slo
permiten aumentar el capital social, sino que tambin generan otros beneficios, en
tre los que se incluye un mayor volumen de capital humano, instituciones fortale
cidas y un nivel ms elevado de intercambios y especializacin. En algunos casos se
tendr sencillamente que admitir que, antes de proponer medidas, ser necesario resp
onder algunas preguntas. Esas preguntas an sin respuesta se describen al final de
esta seccin. Recordamos a la Conferencia que las medidas que se proponen a conti
nuacin pretenden ser el punto de partida, y no el punto final, de los debates sob
re polticas de reduccin de la pobreza.
Enseanza pblica
Dado que para la formacin de capital social se necesita la interaccin entre las di
stintas clases econmicas de la sociedad, ella se debe fomentar siempre que sea po
sible. La participacin en la enseanza pblica constituye una de las oportunidades ms
importantes de interaccin entre grupos diferentes. Cuando estudiantes de distinto
s niveles socioeconmicos participan en una experiencia educativa similar, se crea
n puntos de coincidencia adquiridos y se puede formar capital social de aproxima
cin. Adems, la participacin de los nios en experiencias educativas similares brinda
algunas veces a los padres la oportunidad de crear redes ricas en
94
CEPAL
capital social y participar en ellas. Cuando las experiencias educativas dividen
por clase social o por nivel de ingresos (educacin privada para los ricos versus
educacin pblica para los pobres), se refuerza la actual distribucin del capital so
cial basada en la riqueza. Por lo tanto, proponemos un aumento de la inversin en
la enseanza pblica, y el reconocimiento de sta como un bien pblico prioritario. La e
ducacin no llegar nunca a representar una oportunidad de aproximacin mientras el si
stema de enseanza pblica no se considere una alternativa viable a la educacin priva
da. La enseanza pblica slo ser capaz de generar capital social de aproximacin cuando
atraiga a estudiantes de todos los niveles econmicos y sociales. Adems, un sistema
viable de enseanza pblica puede ser un medio de generar capital social de aproxim
acin entre los padres, al condicionar las inversiones en educacin a la creacin de r
edes de apoyo formadas por los padres y a la demostracin de que se ha inscrito en
las escuelas a estudiantes de distintos niveles socioeconmicos.
Educacin para adultos
En algunos pases, la pobreza persiste en determinados grupos porque no hablan el
idioma generalmente aceptado. Las personas que integran un grupo limitado por el
idioma en la mayora de los casos se comunican y asocian con personas que compart
en ese rasgo lingstico restringido. Como resultado de ello, a menudo no se forma c
apital social de aproximacin entre esos grupos y el resto de la sociedad, porque
falta ese punto de coincidencia tan importante que es un idioma en comn. Las pers
onas que no hablan el idioma generalmente aceptado tienen menos probabilidades d
e sentirse conectadas a sus instituciones o de participar en la economa formal. E
s posible que los empleadores y las autoridades del gobierno pasen por alto las
necesidades y la contribucin que pueden hacer las personas que carecen de determi
nados conocimientos lingsticos, porque stas no pueden comunicarse eficazmente. A co
nsecuencia de ello, hay personas pobres que se encuentran a menudo en una posicin
de desventaja en las transacciones y que quedan excluidas de las oportunidades
de especializacin e intercambio. Dificultades similares, con los mismos resultado
s, enfrentan las personas que no saben leer o carecen de alguna otra habilidad f
undamental en trminos de capital humano que les impide participar plenamente en l
a economa. Por lo tanto, es necesario ofrecer oportunidades de educacin a los adul
tos que carezcan de conocimientos lingsticos, que no sepan leer o escribir, o que
requieran otro tipo de capacitacin. Anteriormente, la inversin en educacin para adu
ltos se consideraba estrictamente una inversin en capital humano. Si bien la inve
rsin en educacin para adultos puede incrementar el capital humano, genera como ben
eficio adicional un mayor

95
capital social basado en un rasgo comn adquirido: la alfabetizacin. El hecho de re
unirse para aprender tambin crea oportunidades de intercambio de bienes socioemoc
ionales y formacin de capital social. Por ello, la educacin para adultos constituy
e tanto una inversin en capital humano como en capital social, de la que se esper
a una elevada tasa de rentabilidad. El paradigma del capital social nos recuerda
que en la mayora de los intercambios personalizados, incluida la prestacin de ser
vicios educativos, tambin se produce un intercambio de bienes socioemocionales. E
l valor de estos bienes, incluidas las inversiones en educacin, puede determinar
el xito o fracaso de esas inversiones. Existe un conjunto importante de pruebas q
ue respaldan la afirmacin de que el rendimiento escolar o acadmico depende del ent
orno de capital social en que se educan los estudiantes (y los adultos) (Coleman
, 1988). En consecuencia, deben tomarse medidas para garantizar que los servicio
s de enseanza no contengan bienes socioemocionales negativos. Estas medidas puede
n requerir polticas destinadas a poner de relieve determinadas caractersticas comu
nes, como el deseo y la capacidad de aprender, y a restarle importancia a las di
ferencias econmicas existentes entre los estudiantes, con normas como la exigenci
a de usar el mismo uniforme para obviar las diferencias en el nivel econmico de l
os estudiantes. Es necesario que los grupos de apoyo formados por los padres pro
duzcan bienes socioemocionales que alienten a los estudiantes, respalden a los p
rofesores y presionen a las autoridades encargadas de formular las polticas para
que sigan dando apoyo a la educacin. En el caso de la educacin para adultos, recom
endamos experimentar con una amplia gama de iniciativas. Las diferencias cultura
les pueden exigir el empleo de diversos mtodos en distintas circunstancias. Es in
dudable que la educacin logra los mejores resultados cuando existen relaciones ri
cas en capital social entre quienes participan en la experiencia educativa.
nfasis en la participacin
La mayora de los pases prestan apoyo a los programas de investigacin que producen r
esultados tiles. Sin embargo, muchos de esos importantes resultados nunca son apr
ovechados por las personas que podran beneficiarse de ellos, porque quienes neces
itan la informacin no estn en condiciones de acceder a ella o aplicarla. Debido a
la ausencia de capital social entre los responsables de la investigacin y los pob
res que podran beneficiarse de sus resultados, los beneficios derivados de las ac
tividades de investigacin raramente llegan a estos ltimos. Esta falta de capital s
ocial determina que las investigaciones carezcan de valor afectivo, y que los po
bres sean escpticos con respecto a que las ventajas que se obtendrn realmente de l
a aplicacin de los resultados de las investigaciones estarn a la altura de los ben
eficios prometidos.
96
CEPAL
La informacin necesaria nunca llega a los pobres, debido tambin a la falta de prog
ramas de participacin bien organizados, que garanticen la comprensin y aplicacin de
los resultados provechosos de las investigaciones por quienes ms podran beneficia
rse de ellos. Existe en muchas partes una apremiante necesidad de contar con un
sistema que permita transmitir informacin bsica a los pobres sobre higiene, cuidad
o personal y los peligros inherentes a las sustancias nocivas. El xito de las med
idas de difusin o participacin depende de la existencia de capital social entre lo
s proveedores y los receptores de la informacin. Por lo tanto, es necesario capac
itar y potenciar a las personas que estn conectadas a la comunidad, para que stas
a su vez proporcionen informacin y capacitacin a su comunidad. Quizs se podra fortal
ecer la conexin existente entre esas personas y su comunidad, si sta ltima se encar
gara de elegir y apoyar a esas personas. Por ello, resulta importante fortalecer
el capital social existente entre quienes brindan informacin y capacitacin y quie
nes las reciben. Se podra fomentar la creacin de un compromiso entre los pobres y
las personas que tienen los conocimientos y la capacitacin necesarios, exigiendo
a los que realizan actividades de investigacin con el apoyo de fondos pblicos que
demuestren, como condicin para seguir recibiendo ese apoyo, que sus resultados se
han aplicado en beneficio de una amplia gama de clientes, incluidos los pobres.
Transferencia de tecnologa
Las nuevas tecnologas estn relacionadas con las actividades de divulgacin. A menudo
carecen de valores afectivos y sustituyen a tecnologas anteriores que haban adqui
rido un valor afectivo. Cuando estas tecnologas son proporcionadas por personas c
onocidas por los posibles usuarios, los valores afectivos tienen mayores probabi
lidades de ser positivos que si fueran proporcionados por extraos o, lo que es pe
or, por personas no respetadas por los miembros de la comunidad. Los valores afe
ctivos positivos asociados a una nueva tecnologa tambin pueden incrementarse, cuan
do esa tecnologa es adoptada por personas respetadas dentro de la comunidad, o cu
ando es difundida por personalidades reconocidas y exitosas. En consecuencia, de
bera hacerse lo posible por aumentar el valor afectivo de las nuevas tecnologas. L
os profesionales de la publicidad son expertos en la tcnica de incorporar valores
afectivos a los productos. Sus xitos en ese mbito pueden brindar algn tipo de orie
ntacin a quienes deseen incorporar valores afectivos a las nuevas tecnologas.
Activacin del capital social latente en las comunidades
Hay muchas medidas positivas de reduccin de la pobreza que puede adoptar una comu
nidad organizada que reconozca el valor colectivo de sus

97
activos. Cuando las comunidades estn conectadas entre s, estas redes ricas en capi
tal social pueden organizar mercados, mejorar los sistemas de abastecimiento de
agua y saneamiento, evitar la delincuencia, presionar al gobierno para que mejor
e los servicios, establecer fondos de ahorro e inversin y aumentar la inversin en
las escuelas. Sin embargo, en la gran mayora de los casos, los pobres no estn orga
nizados porque su capital social es de carcter latente, en lugar de manifestarse
de manera concreta. Las comunidades que tienen muchas caractersticas comunes, per
o que no son conscientes de ellas o no les atribuyen importancia, poseen un capi
tal social latente. Para que una comunidad convierta su capital social latente e
n capital social efectivo, las personas que la integran deben reconocer sus punt
os de coincidencia y comprender que esas caractersticas comunes son ms importantes
que sus diferencias. A veces se plantean los siguientes interrogantes: por qu los
pobres son tan desorganizados y suelen mostrarse renuentes a expresarse en form
a colectiva y descubrir sus puntos de coincidencia? Por qu estn tan poco representa
dos? Una de las causas se relaciona con la propia naturaleza de la pobreza. Cuan
do su supervivencia est en juego, las personas rara vez se arriesgan a adoptar nu
evas tecnologas, a experimentar con prcticas nuevas, a invertir en relaciones que
comprometan sus limitados recursos o a expresarse en forma colectiva. Es necesar
io encontrar la manera de convencer a los pobres de que, si se organizan para qu
e su opinin sea tomada en cuenta en la formacin e instrumentacin de las institucion
es, sus posibilidades de supervivencia mejorarn en lugar de verse amenazadas. Los
participantes en esta Conferencia deben analizar las formas posibles de organiz
ar a los pobres con fines productivos y reducir los riesgos que stos pueden corre
r si adoptan tales medidas. En Nicaragua y otros pases se ha puesto en prctica con
xito una iniciativa para alentar a los pobres a organizarse. Dicha iniciativa, q
ue se describir en esta Conferencia, ha contado con el apoyo de donantes locales
e internacionales, que ofrecen ayuda a las comunidades identificadas como pobres
, con la condicin de que formen una red integrada por la mayora de los miembros de
cada comunidad (Lacayo, 2001). Una vez creada la red, sta debe determinar cules s
on sus prioridades de desarrollo y, con la ayuda de profesionales, preparar soli
citudes de asistencia. Si consiguen financiacin para sus proyectos, se les exige
que liciten y supervisen su ejecucin. En una de las comunidades que visitamos, la
red termin su tarea de construccin de una escuela y descubri que tanto la red como
su capital social le seran de utilidad para la concrecin de otros proyectos. Por
consiguiente, las comunidades deberan convertir su capital social latente en capi
tal social efectivo solicitando apoyo directo, y ese apoyo debera condicionarse a
la formacin de redes locales con una amplia
98
CEPAL
participacin. Tambin se debera potenciar a las redes comunitarias, asignndoles la re
sponsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, seleccionar a los
contratistas, supervisar la construccin y gestionar la totalidad de los proyectos
una vez finalizados. Los fondos pblicos destinados a las comunidades deberan ser
administrados por las autoridades locales de la comunidad, con sujecin a la oblig
acin de demostrar el consenso de la comunidad en cuanto al uso de dichos fondos.
Formacin de dirigentes
Esta Conferencia pone de relieve la necesidad de contar con dirigentes locales q
ue posean capital social en sus comunidades para que puedan surgir redes locales
ricas en capital social. La presencia de esos dirigentes en las comunidades sue
le ser anterior al desarrollo del capital social latente. Existen ejemplos exito
sos de programas de formacin de dirigentes, como los auspiciados por la Western I
llinois University y la empresa Kellogg. El simple hecho de reunir a dirigentes
potenciales con dirigentes reconocidos es una parte importante del programa. Sin
embargo, hay muchas iniciativas de formacin de dirigentes que no prestan suficie
nte atencin al desarrollo de las aptitudes de generacin de capital social. Los dir
igentes locales exitosos poseen capital social y lo utilizan en beneficio de sus
comunidades. Por lo tanto, las universidades de Amrica Latina deben cooperar par
a el establecimiento de programas de formacin de dirigentes, cuyos participantes
intervengan en los programas de desarrollo de capital social a nivel de las comu
nidades. Los donantes internacionales y los gobiernos locales y nacionales deben
contribuir a apoyar estos programas. Uno de los componentes de los programas de
formacin de dirigentes debera ser la posibilidad de que los participantes recibie
ran parte de su capacitacin junto a gobernantes y empresarios exitosos. El xito de
un programa de formacin de dirigentes que incluya actividades de capacitacin en m
ateria de capital social, puede ser an mayor si las universidades ofrecen ttulos d
e especialistas en capital social, o si se reconoce la importancia de dichos ttul
os universitarios y se les brinda apoyo. Se podra exigir como requisito para la o
btencin de esos ttulos que los aspirantes hagan pasantas en comunidades pobres, en
actividades que pongan el nfasis en una mejor utilizacin de las redes de capital s
ocial ya existentes y en la creacin de otras nuevas.
Uso ms intenso de las redes existentes
Es imprescindible tener acceso a recursos nuevos y aprovechar mejor los ya exist
entes para poder reducir la pobreza. Muchas de las medidas propuestas precedente
mente han sugerido formas de generar capital social. Sin embargo, a veces es pos
ible utilizar mejor los recursos de capital social ya existentes. Incluso los po
bres tienen abundantes recursos de capital social

99
que a menudo no utilizan plenamente. Por lo tanto, se debe alentar a los grupos
locales a aprovechar todas las oportunidades valiosas que se les presenten de or
ganizar y utilizar en mayor medida el capital social ya existente. En muchos cas
os, pueden comenzar con las redes de capital social ya disponibles y utilizarlas
para otros fines. Por ejemplo, algunas redes pobres unen recursos en un fondo c
omn para pagar los gastos de los servicios fnebres. Puesto que estas personas han
aprendido a confiar en los dems miembros de la red y a trabajar juntas para sepul
tar a sus muertos, no podran tambin emplear su buena voluntad para mejorar las cond
iciones de vida de los vivos? Muchas comunidades pobres tienen asociaciones de a
horro rotatorio. Estas asociaciones recaudan ahorros de algunos de sus miembros
y luego otorgan prstamos a otros miembros de la asociacin sobre la base de priorid
ades previamente acordadas. La amenaza de prdida del capital social propio consti
tuye un medio importante de obtener el cumplimiento forzoso del pago de un prstam
o. Todo aqul que no paga queda en evidencia frente a la comunidad y pierde su res
peto, su estima y la posibilidad de recibir un trato preferencial por parte de s
us miembros. Algunas de estas asociaciones reciben cierto apoyo del sector pblico
y sus prstamos cuentan con el respaldo de la garanta colectiva de la comunidad. L
o importante en estos casos es que esas mismas redes pueden utilizarse para otro
s fines, adems de recolectar ahorros y distribuir prstamos. Por consiguiente, prop
onemos que las iniciativas de generacin de capital social a nivel local comiencen
con medidas destinadas a identificar las redes ya existentes en la comunidad y
que luego las utilicen para otros fines. Estas iniciativas, que tendran por objet
o ayudar a las comunidades a aprovechar mejor y ampliar su capital social, podran
contar con el apoyo de miembros de la comunidad que hayan recibido capacitacin p
ara ser dirigentes, miembros de grupos internacionales de ayuda, como el Cuerpo
de Paz, y otros.
Uso indirecto del capital social
En algunos casos debemos sencillamente admitir que algunas comunidades pobres cu
entan con escasos medios para adquirir capital social de los ricos y poderosos,
ya sea en sus propios pases o de los organismos cuya asistencia necesitan. En eso
s casos es importante reconocer que el capital social es fungible. La fungibilid
ad del capital social permite acceder en forma indirecta a los recursos de capit
al social necesarios. Por ejemplo, una persona puede necesitar el apoyo de un fu
ncionario pblico, pero carecer del capital social necesario para obtenerlo. Sin e
mbargo, los pobres pueden tener capital social frente a los donantes internacion
ales u otros organismos del gobierno que tengan influencia sobre quienes deben a
utorizar dicho apoyo. Estas
100
CEPAL
relaciones con los organismos de apoyo pueden ser utilizadas como un medio indir
ecto de obtener la cooperacin necesaria. Por lo tanto, recomendamos que las comun
idades pobres aprendan cmo hacer un uso indirecto de su capital social.
Mantenimiento del capital social mediante el empleo
En algunos casos, y especialmente en zonas con altas tasas de desempleo, los pob
res carecen de servicios bsicos tales como alimentacin, vestimenta, vivienda y ate
ncin mdica. En esos casos, la asistencia pblica resulta esencial para la superviven
cia de las personas pobres. Cuando la asistencia va acompaada de bienes socioemoc
ionales negativos, porque los bienes y servicios se proporcionan de un modo que
transmite la idea de que los pobres son intiles o inferiores porque no pueden cui
dar de s mismos, se crean situaciones de profundo malestar. No obstante, como los
pobres necesitan desesperadamente esos bienes y servicios materiales, los acept
an aunque al hacerlo pierdan en parte su sentido de la dignidad. Los pobres y lo
s desempleados casi siempre tienen alguna habilidad til que podran ofrecer a sus c
omunidades y a otros grupos a cambio de la asistencia pblica que stos les brindan.
Si los servicios que los pobres son capaces de prestar pudieran utilizarse y ca
njearse por asistencia pblica, dicha asistencia no tendra por qu ir acompaada de bie
nes socioemocionales negativos. Durante un perodo de grave depresin econmica, el Go
bierno de los Estados Unidos organiz a varias personas para que construyeran obra
s pblicas, como carreteras, puentes y bibliotecas donde poder escribir cuentos y
pintar cuadros. La ventaja de estos proyectos era que estas personas, adems del p
ago, podan recibir bienes socioemocionales, porque saban que estaban prestando un
servicio a cambio del apoyo que se les daba. Por lo tanto, se debera establecer u
n sistema de intercambio que diera a las personas que necesitan asistencia pblica
la oportunidad de prestar sus servicios a la comunidad u otras personas necesit
adas a cambio de los bienes que les proporciona la comunidad. Las comunidades de
ben ser creativas a la hora de ofrecer oportunidades de prestar servicios, los q
ue pueden abarcar desde proyectos de embellecimiento hasta servicios de guardera
para madres que trabajan, o servicios de apoyo en las escuelas locales. Podra pon
erse en prctica un sistema similar al de pasantas para capacitar a quienes prestan
servicios pblicos a cambio de asistencia.
Divulgacin de los casos de hostilidad
Si bien hemos propuesto que los pobres inviertan en capital social como forma de
huir de la pobreza, una investigacin cuidadosa de las principales causas de la p
obreza revela que sta no se origina solamente en

101
la ausencia de capital social, sino tambin en la presencia de hostilidad o de cap
ital social negativo. El capital social negativo (sentimientos de hostilidad en
lugar de solidaridad) a menudo crea obstculos para el intercambio. La hostilidad,
o capital social negativo, es probablemente el impedimento ms importante para el
desarrollo y la reduccin de la pobreza. Las consecuencias de la hostilidad son l
a exclusin, la discriminacin, las guerras civiles, la inestabilidad institucional
y las altas tasas de delincuencia. El capital social negativo slo puede neutraliz
arse mediante el intercambio de bienes socioemocionales que incluyan muestras de
aprobacin, expresiones de buena voluntad y el flujo transparente de informacin. U
n medio de reducir la influencia de quienes ejercen el poder y manifiestan senti
mientos hostiles es divulgar sus acciones. El maltrato de que fue objeto Rosa Pa
rks durante los movimientos por los derechos civiles trajo aparejados cambios ra
dicales en las instituciones de los Estados Unidos. La divulgacin de las condicio
nes de trabajo de los obreros contratados por las empresas internacionales fue l
o que permiti que mejoraran esas condiciones. En efecto, la divulgacin de la situa
cin de los pobres moviliza el capital social latente en beneficio de stos, generan
do bienes socioemocionales negativos hacia quienes pueden ser los culpables de s
us penurias. Por lo tanto, proponemos que las consecuencias negativas de la host
ilidad se divulguen y se hagan conocer a las personas de buena voluntad. Las con
secuencias de la hostilidad son an ms atroces cuando sta es ejercida por funcionari
os pblicos. Para eliminar esas consecuencias, quienes practiquen la discriminacin
y el maltrato deberan ser excluidos de la administracin pblica. Es fundamental cont
ar con una prensa libre para la divulgacin de los actos de hostilidad.
Creacin de valores afectivos respecto de un lugar
La incorporacin de bienes socioemocionales en objetos crea valores afectivos. Uno
de los problemas de los barrios y pases en desarrollo es que los lugares donde r
esiden sus habitantes suelen carecer de valores afectivos. En consecuencia, quie
nes tienen mayor capacidad de contribuir al bienestar de su pas y su comunidad se
marchan, llevndose consigo lo que podran aportar. Las personas que no tienen movi
lidad permanecen en sus lugares de residencia, pero sin asumir compromiso alguno
con esos lugares. El deterioro del medio ambiente y el uso indiscriminado del c
apital natural, a menudo causados por organizaciones externas, constituyen una c
onsecuencia adicional que reduce an ms los valores afectivos. Por lo tanto, es pre
ciso hacer todo lo posible para crear valores afectivos en las comunidades y los
pases. Ello slo puede lograrse dando a las personas un sentido de propiedad y con
trol sobre las condiciones y
102
CEPAL
acontecimientos que se producen en su lugar de residencia. La proteccin jurdica de
los derechos de propiedad conduce a las personas a invertir, lo que a su vez im
pulsa la economa y aumenta los valores afectivos. La sensacin de poder influir sob
re los acontecimientos locales podra alentarse mediante la celebracin de foros abi
ertos, la inscripcin de un mayor nmero de votantes y la creacin de organizaciones d
e vecinos. Los desfiles y celebraciones locales con amplia participacin en honor
del lugar donde se vive son otras formas posibles de generar valores afectivos,
como lo es tambin el hecho de mejorar ese lugar y sus servicios y establecer cone
xiones con otros lugares. Con ese fin es frecuente que se realicen eventos depor
tivos, pero stos son de carcter competitivo y su valor a largo plazo es limitado.
Los lugares adquieren valores afectivos cuando se producen en ellos experiencias
positivas. Por eso es importante lograr que se establezcan en el lugar empresas
que ofrezcan empleos satisfactorios. Las comunidades deberan crear comisiones en
cargadas de estudiar la forma de mejorar el suministro de bienes y servicios soc
ioemocionales y materiales. A menudo las comunidades disponen de atracciones loc
ales o fabrican productos exclusivos que podran promocionarse ms intensamente para
atraer a visitantes y empresas.
Empoderamiento de las redes locales
La distribucin del ingreso de los hogares, la informacin y el acceso a los servici
os sociales y a los derechos de propiedad reflejan la distribucin del capital soc
ial y la configuracin de las redes. La reduccin de la pobreza exige que la distrib
ucin del capital social y la configuracin de las redes se modifiquen a fin de perm
itir a los pobres acceder a los recursos necesarios para mejorar sus condiciones
de vida. Los pobres necesitan recursos financieros, materiales y humanos, pero
si el suministro de stos por parte de los donantes de la asistencia fortalece y m
antiene las redes existentes que excluyen a los pobres y en ocasiones los perjud
ican, entonces los beneficios de la ayuda se vern reducidos. Cuando la ayuda se u
tiliza para crear redes entre quienes la reciben, sta es ms beneficiosa para los p
obres. Es preciso convencer a los miembros exitosos de una comunidad de que su b
ienestar puede mejorar si amplan por lo menos algunas de sus redes, para incluir
en ellas la participacin de los pobres. La voz poltica de las comunidades depende
de su grado de interconexin. Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos pb
licos en los que sus miembros puedan determinar cules son sus necesidades ms aprem
iantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesarios para alcanz
ar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad est ligada

103
a redes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de residencia y a
poyo a sus instituciones.
Aprovechamiento de las redes familiares
La empresa es una red importante y necesaria para mitigar la pobreza. Muchas emp
resas de pases en desarrollo slo contratan como empleados a sus familiares inmedia
tos o a miembros de su familia ampliada. Las empresas familiares tienen ventajas
respecto de otras empresas en numerosas situaciones, y tienden a organizarse cu
ando: los costos de transaccin son elevados; el control de calidad de los bienes
y servicios se torna difcil; hay elementos complementarios de importancia inheren
tes a la empresa que se perderan si las transacciones se realizaran fuera de sta;
existen importantes bienes socioemocionales que tendran que sacrificarse si se co
ntrataran externamente los servicios (outsourcing); y cuando no se dispone de me
rcados para los bienes y servicios que la empresa necesita. Las empresas familia
res cuentan a menudo con importantes recursos de capital social que son fundamen
tales para el xito de una empresa; sin embargo, a veces carecen de los recursos h
umanos, materiales y financieros necesarios para organizar y gestionar con xito u
na empresa. En consecuencia, debera ampliarse el acceso de las organizaciones fam
iliares al crdito y el apoyo profesional. El otorgamiento de esta asistencia debe
ra condicionarse, entre otras cosas, a la existencia de una red de participantes,
al diseo de un plan rentable para la empresa, y a la demostracin de su imposibili
dad de obtener los recursos necesarios de alguna otra fuente.
Fortalecimiento del capital social familiar
Las redes de hogares encabezados por madres solteras y, en menor medida, las de
hogares encabezados por un solo progenitor, generalmente tienden a participar en
redes con recursos limitados, debido a que cuentan con muy pocos recursos para
invertir en su conexin con otras redes. Por lo tanto, debera alentarse a la juvent
ud, en diversos contextos religiosos, cvicos y familiares, a postergar la procrea
cin hasta el matrimonio, y ste debera servir para crear una red ampliada para la nu
eva pareja. Deberan modificarse las instituciones informales que requieren costos
as fiestas para la celebracin de una boda, y las que desalientan el matrimonio fo
rmal. Es necesario tomar medidas para proporcionar capacitacin y acceso a los hog
ares encabezados por un solo progenitor, en condiciones que les permitan aprovec
har esas oportunidades. Por ejemplo, se podra dar apoyo econmico a los progenitore
s solteros para la crianza de sus hijos a fin de mejorar su capital humano y soc
ial.
104
CEPAL
Fortalecimiento de los mercados para la creacin de capital social
La participacin en mercados donde los intercambios suelen hacerse con extraos es u
na oportunidad importante para ampliar nuestra propia red. La participacin en un
intercambio en el que ambas partes se benefician constituye un punto de coincide
ncia importante, que tiene el potencial de generar capital social. En consecuenc
ia, se recomienda invertir fondos pblicos para dar origen y apoyo a mercados form
ales. Esas inversiones podran destinarse, entre otras cosas, a facilitar el inter
cambio de informacin, establecer sistemas de calificacin y normas, y crear servici
os de inspeccin para garantizar la seguridad de los consumidores. Por ejemplo, la
inspeccin de los pesos y medidas y los mtodos sanitarios utilizados podran benefic
iar a todos en el mercado. Tambin debera hacerse todo lo posible para aumentar la
participacin de los pobres en los mercados, mediante estudios que permitieran det
erminar la demanda potencial de los productos que ellos podran fabricar. Es indud
able que los mercados pueden limitarse a reafirmar sus pautas de distribucin actu
ales y no beneficiar a los pobres, a menos que se adopten medidas concretas que
hagan posible la participacin de stos.
Apoyo a las instituciones oficiales
La formacin de capital social generalmente se produce de abajo hacia arriba y no
a la inversa. Las instituciones oficiales son el resultado de la existencia de c
apital social personalizado. Las instituciones no oficiales deben apoyar, y en c
onsecuencia preceder, la creacin de instituciones oficiales eficaces. Las institu
ciones oficiales creadas y mantenidas por una minora poderosa son terreno frtil pa
ra el amiguismo, el nepotismo y la corrupcin. En muchos casos, los observadores e
xternos deben acostumbrarse a velar porque los pobres, que suelen carecer de con
tactos, desarrollen confianza en sus sistemas polticos, y para ello deben darles
la oportunidad de organizarse para el logro de metas polticas, de supervisar los
resultados para garantizar la transparencia de los procesos electorales, y de qu
e se les reconozcan los mismos derechos polticos en trminos de acceso e influencia
con respecto al proceso poltico. Toda institucin formal que ampare el racismo y l
a discriminacin sobre la base de puntos de coincidencia heredados, debe ser objet
o del ms enrgico rechazo. La oposicin a las instituciones que actan en perjuicio de
los pobres requiere la existencia de redes organizadas. El objetivo de la iguald
ad puede aportar puntos de coincidencia significativos a los miembros de esas re
des. Las instituciones informales son con frecuencia excluyentes y desalientan l
a especializacin y el intercambio a nivel general. Las economas

105
desarrolladas necesitan instituciones formales porque stas permiten la participac
in de extraos en los intercambios. Para poder reducir la pobreza se deben fortalec
er las instituciones formales. El poder reside en las redes y en la influencia q
ue stas ejercen sobre las instituciones formales e informales. Solamente cuando l
os pobres estn conectados en redes que les permitan unir sus voces, ellos podrn in
fluir en las instituciones formales que distribuyen los costos y los beneficios.
En ausencia de una voz organizada que represente a los pobres, quienes ejercen
el poder y tienen inters en el bienestar de los pobres deben examinar la influenc
ia que las actuales instituciones formales e informales ejercen sobre stos. Por l
o tanto, recomendamos que las estrategias de reduccin de la pobreza centren la at
encin en la formacin de capital social en el seno de las familias, luego en las co
munidades, y posteriormente en redes ms amplias. Esto no significa que deban igno
rarse las macropolticas de alivio de la pobreza, sino que, para ser eficaces, esa
s polticas deben gozar de aceptacin y apoyo en el nivel local y familiar. Los pobr
es quedarn excluidos de la economa formal, a menos que acepten las instituciones f
ormales. Y slo las aceptarn si su opinin es tenida en cuenta en el proceso de creac
in de esas instituciones, para lo cual se requerir de la cooperacin de quienes ejer
cen el poder.
Evaluacin de proyectos basados en las repercusiones del capital social
La mayora de las polticas propuestas precedentemente se aplican a los encargados d
e ponerlas en prctica. Sin embargo, quienes evalan y financian los proyectos tambin
son importantes para la reduccin de la pobreza. Creemos que en el pasado gran pa
rte de los fondos destinados a la reduccin de la pobreza se han desviado hacia ot
ros fines, y han producido escasos resultados tangibles por no haber tenido en c
uenta los efectos de los proyectos sobre el capital social. Al evaluar los proye
ctos destinados a generar desarrollo y reducir la pobreza se deberan considerar l
os siguientes factores, tomando en cuenta el paradigma del capital social: En qu m
edida la poltica propuesta fortalecer o debilitar el capital social existente en la
s redes de pobres, y hasta qu punto aumentar sus vnculos con otras redes de las que
estn excluidos? Cules son los flujos probables de bienes emocionales que generar la
medida propuesta? Y por consiguiente, dnde se
106
CEPAL
producirn las inversiones y desinversiones de capital social que probablemente or
iginar la medida? Cules son las instituciones (formales o no) necesarias para la ap
licacin satisfactoria de la poltica propuesta? De qu manera la medida propuesta modi
ficar los valores afectivos de las instituciones nuevas o de las ya existentes? En
qu medida la poltica propuesta alterar los trminos y niveles de intercambio que det
erminan la distribucin del ingreso y dependen del capital social individual? Cmo se
puede aumentar el poder de los pobres con el fin de reducir su pobreza?
F.
Preguntas sin respuesta
La distribucin del capital social se refleja en la distribucin del ingreso y en el
acceso a otras formas de capital. La idea central de este documento es que las
condiciones de pobreza estn en parte determinadas por la falta de capital social
de los pobres, especialmente de capital social de vinculacin y aproximacin. Se pla
ntean dos preguntas que es preciso considerar: Los pobres carecen tambin de capita
l de unin? En qu medida la aptitud de una persona para administrar y generar capita
l social de unin determina su capacidad de crear y mantener otras formas de capit
al social? Finalmente, debemos comparar los antecedentes de las personas que tie
nen las aptitudes necesarias para generar capital social, con los de las persona
s que carecen de ellas y, si es posible, determinar cules son las circunstancias
que favorecen el desarrollo de esas aptitudes. En trminos generales, proponemos f
omentar todas aquellas prcticas y asignaciones de recursos que mejoren el capital
social que los pobres reciben unos de otros en sus redes de unin y vinculacin. Ex
isten ejemplos destacados de xito en la formacin de capital social entre los pobre
s. Tambin proponemos un aumento del capital social que los pobres han invertido e
n los ricos y personas de slida posicin. Sin embargo, esta poltica se basa en la pr
esuncin de que ya sabemos cmo incrementar el capital social o la solidaridad de lo
s ricos hacia los pobres. Para decirlo en trminos ms concretos, la pregunta que de
bemos responder es: cmo se puede aumentar el capital social de aproximacin de los p
obres? Existen pocas polticas dirigidas a lograr ese objetivo, y son an menos las
experiencias exitosas en tal sentido, salvo en el mbito de las relaciones interna
cionales.

107
G.
Resumen y conclusiones
El capital social y otras formas de capital tienen efectos interdependientes. En
algunos casos, el capital social puede considerarse una variable independiente
que afecta a los trminos (precios) y niveles del intercambio. El capital social t
ambin puede considerarse una variable independiente que afecta a los derechos de
propiedad y las formas de distribucin (quin tiene qu para intercambiar). Sin embarg
o, existen otros casos en que el capital social constituye una variable dependie
nte que vara en funcin de las inversiones y los resultados de intercambios y otras
transacciones realizados con anterioridad y que contenan bienes socioemocionales
. El capital social tambin depende de la distribucin actual de los recursos materi
ales y de las instituciones que distribuyen los derechos y beneficios. En consec
uencia, el capital social es un factor determinante, pero tambin determinado. Cua
ndo se lo define como solidaridad, el capital social nos motiva a tratar a los d
ems de manera favorable en lo que respecta a bienes y servicios, y a brindar bien
es socioemocionales que tienen un valor en s mismos. Los trminos y niveles del int
ercambio a menudo favorecen a quienes forman parte de redes de capital social ri
cas en recursos. Por lo tanto, la distribucin del ingreso y la riqueza y de otras
formas de capital reflejan la forma en que distribuimos nuestro capital social.
Adems, las instituciones que establecen los derechos de propiedad, imponen costo
s y asignan beneficios, tambin reflejan la distribucin actual del capital social.
Quienes poseen capital social en redes ricas en recursos disponen de una herrami
enta importante. Habida cuenta de que el capital social y la produccin de bienes
socioemocionales alteran los trminos y niveles del intercambio, no podemos tener
garantas de que las actuales prcticas de produccin y pautas de distribucin del capit
al social y otros recursos reducirn la pobreza mediante un lento rebalse (trickling
down) de beneficios hacia quienes carecen de medios y cuyo capital social radic
a en redes pobres en recursos. Debemos dejar atrs el paradigma incompleto del des
arrollo, que declara que los problemas de los pobres se solucionarn en definitiva
cuando el resto de la economa sea suficientemente rica. El desarrollo y la equid
ad deben encararse como metas compatibles y complementarias. La pobreza es un pr
oblema de capital social, adems de ser un problema de capital fsico y humano. El p
ropsito de esta Conferencia es analizar la forma de incrementar y utilizar el cap
ital social para reducir la pobreza. En las sesiones simultneas nos preguntaremos
: cmo se puede utilizar el capital social para reducir la pobreza de las personas
que viven en zonas rurales, o de las personas de un determinado gnero que viven e
n zonas urbanas? Cmo se pueden administrar los recursos naturales para reducir la
pobreza? Tambin analizaremos la forma en que pueden utilizarse
108
CEPAL
las instituciones intermediarias, los mercados y las instituciones formales e in
formales para reducir la pobreza. Trataremos asimismo de averiguar cmo pueden con
tribuir la sociedad civil, las redes de servicios y los organismos pblicos a la r
educcin de la pobreza. En conclusin, la pregunta que surge es: cmo podemos increment
ar el capital social y la conexin en red de los pobres? Es un doble desafo. En pri
mer lugar, cmo pueden los pobres aumentar su capital social de vinculacin dentro de
sus propios barrios y comunidades? Y en segundo lugar, cmo pueden los pobres incr
ementar su capital social de aproximacin para conectarse con otros recursos que n
o sean nicamente los disponibles en el mbito local? Creemos que el segundo desafo e
s el ms difcil de lograr. En efecto, para ampliar las redes de vinculacin puede ser
necesario, en algunos casos, obtener un apoyo poltico y social que permita a los
pobres hacer progresos aun sin la ayuda de un capital social de aproximacin. Una
de las formas en que los pobres pueden adquirir capital social es que se les d l
a oportunidad de ser odos y hacer valer sus opiniones. Los pobres deben tener acc
eso a los medios de difusin para poder informar sobre su situacin y dejar constanc
ia de sus necesidades. Existe un potencial latente de capital social y buena vol
untad que solamente requiere ser activado. Quienes estn interesados en el bienest
ar de los pobres deben reconocer que cuando los recursos destinados a ellos se c
analizan por conducto de redes establecidas en las que los pobres no participan,
a veces los recursos necesarios se desvan, y en consecuencia fortalecen las paut
as vigentes de distribucin del poder y el capital social. En esta Conferencia rec
ibiremos informacin acerca de programas que tienen por objeto garantizar que los
recursos fluyan directamente hacia quienes ms los necesitan. Si bien hemos destac
ado la necesidad de que los pobres adquieran capital social, ese proceso, al igu
al que otras aptitudes de inversin, requiere capacitacin. Cmo aprendern los pobres a
invertir en capital social si los que saben cmo generarlo no les ensean a hacerlo?
Existe una imperiosa necesidad de contar con intervencin externa en lo que respe
cta a los programas de divulgacin que se han llevado a cabo en otras partes. Quizs
las ONG locales u otras entidades puedan aportar su ayuda en tal sentido. Esper
amos que uno de los resultados de esta Conferencia sea la recomendacin de polticas
que promuevan la formacin de dirigentes y den orientacin en cuanto a la forma de
generar capital. Sera ingenuo pensar que los problemas de la pobreza persistente
pueden eliminarse mediante el aumento de sus reservas de capital social. Si bien
el capital social constituye una fuente importante de bienes

109
socioemocionales, es apenas una de las diversas formas de capital que resultan i
mprescindibles para salir de la pobreza. El mensaje de esta Conferencia no es qu
e se deba sustituir el capital financiero y fsico por capital social, sino que es
preciso integrarlos. Una de las conclusiones a las que invariablemente se llega
en casi todas las iniciativas de desarrollo es el valor que reviste un slido pro
grama de enseanza pblica. Esos programas no solamente generan capital humano, sino
que adems pueden ser fundamentales para la creacin de capital social de aproximac
in. El desafo consiste en encontrar la forma de alentar a la poblacin de un pas en q
ue los costos de esos programas se concentran y sus beneficios se dispersan, par
a que preste apoyo a dichos programas. A menudo la alternativa ha consistido en
obtener el respaldo de escuelas privadas dotadas de los medios suficientes y de
escuelas pblicas con escasez de recursos, que reafirman las pautas actuales de di
stribucin del capital social. Es de esperar que en alguna de las recomendaciones
que emanen de esta Conferencia se destaque la necesidad de asignar prioridad a l
a enseanza pblica. Hemos sugerido varias medidas para mejorar el capital social de
los pobres y ampliar su acceso a otros recursos de capital, pero sin describirl
as en detalle. Por lo tanto, se requerir la atencin de esta Conferencia para los e
fectos de completar la lista de medidas y agregar los detalles pertinentes. Como
sealamos al comienzo, el propsito de este documento es ser un punto de partida, y
no el punto final, de los debates que se llevarn a cabo. Por ltimo, consideramos
que es posible mejorar la situacin de los pobres mediante el aumento de su capita
l social y su inclusin en redes ricas en recursos. Creemos que se pueden lograr p
rogresos importantes en la reduccin de la pobreza, si se reconoce el papel que de
sempea el capital social en la creacin de condiciones de pobreza, y si se emplea d
icho capital de una manera coherente, que permita reducir la pobreza y generar d
esarrollo.
110
CEPAL
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114
CEPAL

115
Captulo IV
El capital social y su capacidad de reduccin de la pobreza
Norman Uphoff *
Introduccin
A pesar de que hace ms de una dcada que se viene trabajando en lo relativo al capi
tal social, todava hay escpticos que creen que el trmino no agrega nada importante
a la comprensin de los fenmenos sociales o a la capacidad de alcanzar objetivos co
mo el de la reduccin de la pobreza (Robison, Schmid y Siles, 2001).1 Por mi parte
, tambin tena una visin escptica del capital social hasta que empec a trabajar en est
e tema hace unos tres aos, y considerando que gran parte de lo que se ha escrito
sobre el capital social es en realidad ambiguo o tautolgico, comprendo las crticas
. Sin embargo, hoy estoy convencido de que el capital social puede llegar a ser
un concepto y un factor muy til si se examina con un criterio analtico y emprico, y
no simplemente desde un punto de vista descriptivo y retrico. En este trabajo vo
y a abordar el capital social en trminos analticos y empricos, evitando tanto la am
bigedad como la tautologa, y dar ejemplos de la vida real que demuestran que el cap
ital social puede medirse y es productivo.
*
1
Director del CIIFAD (Cornell International Institute for Food, Agriculture and D
evelopment), Universidad de Cornell, ntul@cornell.edu. Vase Robison, Schmid y Sil
es (2001), que citan crticas de Kenneth Arrow, Robert Solow, y Barron y Hannon (p
p. 6 y 7).
116
CEPAL
En su discurso de apertura ante esta Conferencia,2 el Secretario Ejecutivo de la

CEPAL, el Dr. Jos Antonio Ocampo, nos ret a ahondar en el tema del capital social
. Eso significa ir ms all de las apariencias, para centrar la atencin en la natural
eza del capital social, en lo que ste realmente es. No deberamos contentarnos con
analogas (el capital social es como ) o ejemplos (el capital social abarca ). Cuando e
capital social se equipara a la confianza, la reciprocidad y la cooperacin, por
ejemplo,3 se mezclan causas con consecuencias. Dado que la cooperacin es un resul
tado del capital social, describirla como una forma de ste nos coloca en un crculo
vicioso (CEPAL, 2001). Tratar de responder a la pregunta de qu es el capital socia
l? puede parecer un ejercicio abstracto, pero es necesario encarar este tema en tr
minos ontolgicos, para llegar a un acuerdo en cuanto a lo que es, y no simplement
e en cuanto a cmo es o a lo que puede abarcar. Hay un viejo proverbio que dice qu
e si uno no sabe a dnde va, cualquier camino lo conducir hasta all. Si no sabemos c
on certeza o claramente qu es lo que constituye el capital social, ser difcil saber
cmo acrecentarlo y cmo beneficiarnos de su existencia. Existen razones muy prctica
s para tratar de aclarar la sustancia del capital social. Muchos de los informes
presentados en esta Conferencia sobre las experiencias de algunos pases y casos
prcticos han demostrado que lo que se entiende generalmente por capital social, a
unque no est claramente definido, puede contribuir a la reduccin de la pobreza. ste
es un objetivo urgente para los gobiernos y las organizaciones no gubernamental
es de todo el hemisferio, porque la reduccin de la pobreza es una necesidad profu
nda y apremiante de muchos millones de personas que viven actualmente sumidas en
la miseria y las limitaciones que sta les impone (Narayan y otros, 2000a; 2000b)
. La comprensin de lo que significa el capital social, y el apoyo que se brinde a
la formacin y el uso de ese capital, deberan ser dos formas de contribuir a modif
icar la situacin y el futuro de millones de personas, lo que constituye un objeti
vo muy tangible y loable. El capital social no debera ser un rubro dentro del cua
l se agrupen todas las cosas buenas, ni una categora residual que abarque por eje
mplo todo lo que no sean bienes econmicos. Para que el capital social constituya
un mecanismo de apoyo eficaz que permita mejorar las situaciones no deseadas, de
bemos conocer las cosas o las relaciones que pueden
2
3
Conferencia En busca de un nuevo paradigma: capital social y reduccin de la pobrez
a en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 24 al 26 de septiembre de 2001,
organizada por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Uni
versidad del Estado de Michigan. En este anlisis se resumen temas centrales de la
bibliografa sobre capital social.

117
efectivamente aumentarse y aprovecharse para mejorar las oportunidades de vida d
e los seres humanos que viven en la pobreza. La condicin de pobre, sobre todo cua
ndo persiste de generacin en generacin, no es solamente sinnimo de privaciones y hu
millacin para quienes la tienen, sino tambin una prdida y una vergenza para los que
no estamos comprendidos en esa categora.
A.
Qu es social y qu es capital?
Para comprender lo que constituye el capital social, podemos comenzar por analiz
ar el concepto desde el punto de vista etimolgico, examinando detenidamente el su
stantivo y el adjetivo que lo califica. Capital Si bien todas las formas de capi
tal producen o contribuyen a la produccin de beneficios, no son lo mismo que esos
beneficios. Tampoco son los insumos a la produccin que se utilizan en el proceso
de generar los beneficios que se consideran capital; esos insumos se describen
en cambio como recursos. Es importante hacer estas distinciones. El capital difi
ere entonces de los recursos y de los beneficios. La caracterstica bsica y ms gener
al del capital es que representa un conjunto de cosas que tienen consecuencias p
roductivas. Esas cosas, comnmente denominadas activos, generan una corriente o un
flujo de beneficios. Si bien algunas clases de activos disminuyen como resultad
o de esos procesos, otras aumentan. La caracterstica fundamental de todos los act
ivos de capital es que perduran y continan aumentando la productividad en los cic
los de actividad subsiguientes.4
4
Comnmente se piensa que el capital disminuye o se deprecia durante la produccin, p
ero esto se aplica solamente al capital fsico, como el equipo o las carreteras y
los recursos naturales no renovables como los minerales metalferos. Si bien los r
ecursos naturales renovables pueden disminuir como consecuencia del uso excesivo
, tambin pueden mantenerse o incluso aumentar si se respetan ciertos lmites de uti
lizacin; y aunque los trabajadores se cansen de trabajar, pueden recuperarse, y c
omo la gente suele aprender de su experiencia laboral, los trabajadores pueden t
ornarse ms productivos como resultado de esa experiencia. Hay una serie de caract
ersticas que se han vinculado al capital en la bibliografa, como el deterioro, la
calidad de sustituible, la durabilidad, y otras, pero como sealan Robison, Siles
y Schmid (2001), stas no siempre estn presentes en todas las formas de capital, y
lo que se entiende por capital social se ajusta a la mayora de estos criterios. N
o son caractersticas que definan al capital porque no se aplican a todas sus form
as, al menos no de manera comparable; en cambio, la distincin y la relacin entre a
ctivos y existencias y entre beneficios y flujo que se destaca en este trabajo e
s un rasgo general y fundamental de todos los tipos de capital.
118
CEPAL
Desde principios del siglo XIX, los economistas analizaron los procesos producti
vos en funcin de tres factores de produccin bsicos, a saber: la tierra (los recurso
s naturales), la mano de obra, y el capital (fsico y financiero). Si bien estos tr
minos parecen ser simples y uniformes, en los hechos son bastante variados.5 Dur
ante mucho tiempo, los dos primeros se consideraron recursos, y solamente el ter
cero se consider capital. Sin embargo, los dos primeros tambin representan existen
cias, y son algo ms que simples corrientes de recursos. Por lo tanto, en las ltima
s dcadas los economistas han comenzado a hablar de capital natural y de capital h
umano. Todos estos factores pueden incrementarse mediante inversiones y disminuy
en por desinversiones. Estas tres formas de capital son en realidad categoras den
tro de las cuales se han agrupado varias cosas heterogneas. Las cosas que corresp
onden a una misma categora tienen ms aspectos en comn entre s, de acuerdo con determ
inados conceptos, que con las comprendidas en otra categora. Cada una de estas ca
tegoras representa cosas reales que pueden usarse en forma productiva, pero no so
n reales en s mismas; en realidad, son creaciones de la mente, y en consecuencia
ms analticas que concretas. Lo concreto son las cosas comprendidas dentro de esas
categoras. De manera similar, el capital social es tambin una categora, tan signifi
cativa como cualquiera de las otras tres, aunque no exista un acuerdo en cuanto
a la forma de medir y agregar sus elementos. Como se indica ms adelante, los orgen
es del capital social ciertos factores cognoscitivos, culturales y emocionales qu
e influyen en las relaciones humanas estn en nuestras mentes, pero el hecho de que
sean mentales no significa que no sean reales. Los factores que componen las ex
istencias de capital social de las personas, de las comunidades y de sociedades
enteras tienen consecuencias muy tangibles y pueden, en distinto grado, ser aume
ntados o modificados intencionalmente. Estos factores no deberan desecharse ni pa
sarse por alto por el hecho de que sean inmateriales sicolgicos o emocionales. En
5
La objecin expresada por Robert Solow (citado por Francis Fukuyama en la exposicin
que hizo ante esta Conferencia), de que el capital social no puede considerarse
una forma de capital porque es ms heterogneo que el capital fsico, no es vlida. El
capital fsico puede ser ms susceptible de agregarse y medirse debido a las convenc
iones uniformes relativas a la imputacin y suma de valores monetarios, pero dista
mucho de ser homogneo. Comprende fbricas, escritorios, relojes marcadores, reserv
as de materias primas, existencias de mercancas no vendidas, e infraestructura de
todo tipo: cables de energa elctrica y generadores, telfonos y satlites, carreteras
y vehculos. Dentro de la categora general de capital tambin se incluyen las accion
es, los bonos y otros instrumentos financieros, as como las cuentas por cobrar. L
a mano de obra como factor de produccin comprende el trabajo de los porteros, gua
rdias, electricistas, mecangrafos, contadores, programadores informticos y directo
res ejecutivos.

119
realidad, son efectos muy reales, incluso materiales. Eso es lo que hace que el
capital social sea tan importante para el logro de objetivos trascendentales com
o el desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza. Al igual que las otras tres
clases de capital, el capital social puede entenderse mejor si se concibe en fun
cin de dos subcategoras principales. Durante muchos aos, el capital fsico o financie
ro se clasific en capital fijo y capital de explotacin, aunque ello no refleja ple
namente la enorme variedad de cosas comprendidas dentro de estas dos subcategoras
. Se pueden extraer muchas ideas tiles de la clasificacin de todo el capital natur
al en formas renovables y no renovables (por ejemplo, los bosques o las pesqueras
, por oposicin a los yacimientos de petrleo y los minerales metalferos), aunque el
suelo, un recurso natural clave, puede incluirse en las dos categoras. Es renovab
le, pero slo en el transcurso de perodos muy prolongados. El capital humano se con
cibe a menudo en trminos de mano de obra calificada o no calificada, aunque la ge
nte que participa en la produccin est comprendida dentro de un amplio espectro que
abarca muchas posibilidades intermedias entre los dos extremos. En el caso del
capital social conviene distinguir, por lo menos analticamente, dos formas princi
pales: la estructural y la cognitiva. Son complementarias, y la mayora de las man
ifestaciones del capital social tienen elementos de ambas. Si se piensa de esta
manera en el capital social, se ven con mayor claridad sus fuentes y se descubre
n formas prcticas de ampliarlo y ponerlo al servicio de la reduccin de la pobreza.
La comprobacin, y de hecho la utilidad, de la existencia del capital social depe
nde de sus efectos. Cul es la corriente de beneficios que emana de las diversas fo
rmas de capital social? Qu aspectos del capital social hacen que otros factores se
an ms productivos y beneficiosos cuando ste se combina con ellos? Todos los factor
es de produccin dependen de su combinacin con otros para ser productivos. Esto sig
nifica que ninguna categora puede ser productiva por s sola, y el capital social n
o es una excepcin. El flujo de beneficios que se espera obtener del capital socia
l es una accin colectiva mutuamente beneficiosa o, dicho en trminos ms sencillos, d
e cooperacin. Esta concepcin de los resultados del capital social coincide con la
mayora de los enfoques con que se ha tratado el tema en la bibliografa; adems, es l
a que tiene mayor sentido para los efectos del desarrollo (Woolcock, 1998). Una
concepcin del capital social que lo ubique nicamente dentro del marco de los benef
icios que pueden obtener los individuos, como por ejemplo, aquellos derivados de
las redes sociales, puede ser bsicamente de suma cero y no aportar ninguna contrib
ucin a los cambios en las relaciones econmicas, sociales y polticas que impliquen u
na verdadera transformacin.
120
CEPAL
Desafortunadamente, los anlisis del capital social muy pocas veces se han plantea
do en trminos de: Cul es el conjunto de activos sociales, sicolgicos y emocionales q
ue contribuyen a una corriente de beneficios? Cules son, en realidad, los benefici
os que esperamos ver fluir de los activos del capital social? Es necesario respo
nder a estas preguntas para poder dar sustancia al trmino capital social. Ellas pue
den darle un significado y un sentido ms prctico, al desarrollar las ideas fundame
ntales con respecto a lo que constituye capital y a lo que rene los requisitos ne
cesarios para ser considerado como tal.6 La calificacin de mutuamente beneficioso s
e propone por las razones que se expondrn a continuacin, e indica que todo lo que
es social (por oposicin a antisocial) entraa resultados que son esencialmente de su
ma positiva, en lugar de generarse a costa de otros (de suma cero). Este adjetivo d
ebe definirse, pero concuerda con el significado que la mayora de la gente le atr
ibuye al capital social. Uno puede hablar de capital social negativo cuando se e
mprende una accin colectiva con el fin de perjudicar o explotar a otros, pero sta
es una complicacin innecesaria si se define el capital social como las cosas (soc
iales, sicolgicas o emocionales) que contribuyen a una accin colectiva mutuamente
beneficiosa, o a la cooperacin en trminos ms generales. En este trabajo el anlisis s
e plantea en trminos de una accin colectiva, porque existe una extensa bibliografa
en el mbito de las ciencias sociales, y la falta de accin colectiva se asocia comnm
ente con el subdesarrollo. Un anlisis puramente econmico, que centre la atencin en
los incentivos y capacidades individuales, puede explicar gran parte del comport
amiento de la gente en el proceso de desarrollo y en favor del desarrollo, pero
no es capaz de explicar en igual medida el comportamiento colectivo. Si bien es
mucho lo que se puede aprender del anlisis de Olsen, el nfasis que pone en la acti
tud de quienes pretenden obtener beneficios sin asumir carga alguna sirve ms para
justificar cundo y por qu no se produce la accin colectiva, que para explicar la g
ran cantidad de acciones colectivas que en los hechos ocurren y perduran. Hay al
gunas razones lgicas y empricas de peso que explican por qu el anlisis de Olsen pred
ice un menor grado de accin colectiva, pero esas cuestiones no se examinan aqu (Ki
mber, 1982; Ostrom, 1990). El capital social se reconoce cada vez ms como algo qu
e nos ayuda a entender cundo, dnde y por qu la accin colectiva surge y contina. Esto
no significa que el capital social sea el nico factor que contribuye a la accin
6
Para conocer un examen ms detallado de este tema, vase Uphoff (1999); tambin Serage
ldin y Grootaert (2000).

121
colectiva; los intereses racionales individuales constituyen incentivos importan
tes para la cooperacin. Sin embargo, la accin colectiva sostenida la que contribuye
a que se logren resultados ms equitativos y eficientes no puede explicarse satisf
actoriamente mediante un anlisis convencional de las opciones racionales, basado
en la presuncin de que las decisiones son motivadas nica o fundamentalmente por co
nsideraciones individuales de inters propio y se inspiran sobre todo en el deseo
de obtener recompensas materiales o evitar privaciones del mismo tipo. Para pode
r entender mejor el comportamiento humano debemos recurrir al capital social, no
considerndolo irracional, porque ampla la capacidad de comprender las actividades
deliberadas que benefician a los dems y al mismo tiempo favorecen los intereses
individuales. Social El trmino social se usa ampliamente y en muchos contextos, p
ero tiene un origen claro y simple. El concepto, como se usa en ingls, francs y es
paol, deriva de la palabra socius, del latn, que significa amigo, al igual que el trm
ino paralelo en alemn, gesellschaftlich, deriva de Gesell, palabra que en ese idi
oma significa camarada. El concepto de lo que es social est pues vinculado al fenmen
o de la amistad, en el que las personas valoran el bienestar del otro y cooperan
para ayudarse mutuamente. Lamentablemente, y como se describe en Uphoff (1996),
muy pocas veces se ha hecho un examen sistemtico de la amistad en la bibliografa
de las ciencias sociales. El tratamiento ms analtico de este tema sigue estando, d
espus de ms de 2000 aos, en los captulos sobr e la amistad de La tica de Aristteles. E
n la literatura moderna, la amistad se ha considerado particularista y contraria
al desarrollo; en los debates sobre polticas, se la asocia con el favoritismo y
el nepotismo. El corolario de esto es que las mejores relaciones sociales son aq
uellas efectivamente neutrales. Sin embargo, se sabe comnmente que la amistad es
una de las cosas que hacen girar al mundo y que valga la pena vivir. La amistad mo
tiva y apoya, reconforta y ayuda, y abarca un amplio espectro de lazos especiale
s e intensos de amistad personal, hasta formas ms generales y difusas de relacion
arse con los dems mediante una actitud cordial, de confianza y cooperacin. La ause
ncia de estas orientaciones no slo resulta insatisfactoria en el plano personal,
sino que adems determina que las sociedades sean menos productivas, e incluso reg
resivas. Los socilogos describen a la amistad como un fenmeno general de solidarid
ad. Puede definirse en trminos ms precisos utilizando conceptos de la economa: la a
mistad es una situacin en la que las personas cumplen funciones de utilidad posit
ivamente interdependientes. Esto significa que
122
CEPAL
estiman que el bienestar de otros a quienes consideran sus amigos y cuya segurid
ad, bienestar y felicidad valoran, influye en su propio bienestar. A su vez, se
consideran menos felices si esos otros sufren de alguna manera (Uphoff, 1996). L
as relaciones de interdependencia positiva son ms frecuentes e intensas dentro de
las redes familiares y de parentesco, no obstante que tambin existen entre perso
nas ms o menos diferentes entre s pero con una clara afinidad. El anlisis econmico n
eoclsico, para simplificar sus clculos y evaluaciones, parte de la premisa de que
las personas cumplen funciones de utilidad independientes, en el sentido de que
el bienestar de los dems les es indiferente y slo buscan maximizar su propia utili
dad. La economa supone que las personas conviven como extraos en lugar de vivir co
mo amigos, sin que les importe lo que les suceda a los dems. El anlisis no parte d
e la base de que las personas buscan o valoran el perjuicio ajeno, pero esto pue
de ser la consecuencia de determinadas transacciones y actividades que promueven
el bienestar individual. Esta imagen de hombres y mujeres sin vnculos emocionale
s ha fomentado el escepticismo con respecto a este anlisis econmico y sus premisas
, porque realmente no concuerda con la propia experiencia de vida de la gente. E
sta superficialidad de la teora econmica neoclsica ha sido rebatida por encclicas pa
pales que proponen otras frmulas para explicar la finalidad de las actividades ec
onmicas y de otras actividades humanas.7 Para usar el lenguaje de la teora del jue
go, una relacin de amistad es de suma positiva en su dinmica. Recurriendo a una metfo
ra econmica, se puede decir que las personas hacen una inversin social y emocional
en sus amigos. Los amigos no son glbulos independientes y palpitantes de deseo, co
mo describi una vez Kenneth Boulding las premisas de la economa neoclsica.8 En la m
odalidad ms favorable de los resultados de suma positiva, todas las partes en esa
relacin social ganan. A su vez, puede ocurrir que algunos ganen sin que otros pi
erdan, en un resultado de suma positiva algo menos favorable, que la economa del
bienestar social designa con el trmino de ptimo de Pareto. Una situacin ms compleja se
da cuando, como algunas personas valoran claramente el bienestar de otras, la v
aloracin neta de las ganancias es positiva para todas las partes, aunque
7
8
Una tercera posibilidad es la interdependencia negativa de las funciones de util
idad, que es una definicin tcnica de la animosidad, en virtud de la cual algunas p
ersonas se consideran en mejor situacin cuando a los dems les va peor. Esto se ve
ms crudamente en el caso de las actividades terroristas, pero hay situaciones de
explotacin econmica que pueden tener la misma estructura en trminos de funciones de
utilidad. Cita extrada de una conferencia dictada por Bouldingen una r eunin de l
a Asociacin de Estudios Internacionales.

123
algunas de ellas incurran en gastos para generar beneficios para las otras. En e
sta ltima situacin, el ingreso squico total aumenta con independencia de los cambio
s que se produzcan en los saldos materiales o pecuniarios, porque algunos consid
eran sus prdidas (que benefician a otros) una ganancia. Inclusive esta modalidad
menos favorable de los resultados de suma positiva puede aportar una contribucin
neta muy intensa al bienestar social a lo largo del tiempo, ya que el principio
de uno para todos, todos para uno crea redes de seguridad, ana recursos y da lugar
a otro tipo de acciones que contribuyen a la productividad y el bienestar a larg
o plazo de poblaciones enteras. Estos son factores econmicos concomitantes de lo
que los socilogos han denominado solidaridad, y que los filsofos han llamado amist
ad.9 Estas relaciones no existen o han sido suprimidas en las sociedades o situa
ciones en que se ha alentado a la gente a pensar y actuar nicamente en su propio
beneficio, con indiferencia por el bienestar de los dems, o a cooperar con los de
ms solamente por razones egostas. En el caso de la cooperacin egosta, las personas d
esisten de la accin colectiva cuando sus gastos actuales o previstos superan sus
propios beneficios, sin asignar valor alguno a la satisfaccin o la seguridad de l
os dems. Esto hace que la cooperacin sea muy frgil, y cada uno tratar de beneficiars
e sin asumir carga alguna, al no estar dispuesto a correr con los gastos inicial
es de la accin colectiva (Uphoff, 1996).
B.
Formas de capital social
Cules son los diversos activos que: 1) predisponen a la gente a estar dispuesta a
embarcarse en relaciones y actividades mutuamente beneficiosas; y 2) facilitan e
sas relaciones? El efecto facilitador es consecuencia de la reduccin de los costo
s de transaccin y del aumento de las probabilidades de obtener resultados product
ivos y menos costosos. Ya se sugiri que la accin colectiva mutuamente beneficiosa
es la corriente de ingresos que cabe esperar del capital social. El capital soci
al es una categora que nos permite hablar colectivamente de los activos que gener
an esta corriente de beneficios, del mismo modo que se habla y se generaliza ace
rca de los recursos naturales, aunque stos sean un conjunto muy heterogneo de cosa
s.
9
Una accin de este tipo podra conducir a situaciones de aprovechamiento injusto o v
ictimizacin de otras personas, que es lo que algunos llamaran consecuencias negati
vas del capital social, o capital social negativo. Yo me remitira a las reflexiones
de Aristteles sobre lo que l consideraba la verdadera amistad, que estaba guiada
por motivaciones que hoy describiramos como de suma positiva. Aristteles describi l
as relaciones que no estaban animadas por un deseo del bienestar del otro como f
ormas imperfectas o falsas de amistad. Sus argumentos son muy convincentes.
124
CEPAL
Los activos del capital social pueden describirse de distintas maneras. Para que
tengan sentido como formas de capital deben ser cosas que puedan acumularse (es
decir, incrementarse), pero tambin deben tener la posibilidad de disminuir, con
los aumentos o reducciones correspondientes en el flujo resultante de accin colec
tiva mutuamente beneficiosa. Los activos tambin deberan ser significativos en dist
intos niveles para los individuos, en los grupos, en las comunidades, y en el niv
el regional, nacional e incluso internacional, as como la tierra, la mano de obra
y el capital pueden analizarse y utilizarse en el nivel de los hogares o de las
empresas, e identificarse y evaluarse en el nivel regional, nacional e incluso i
nternacional.10 Como parte de un proyecto de investigacin auspiciado por la Inici
ativa de Capital Social del Banco Mundial, con mi colega Anirudh Krishna estudia
mos la bibliografa relativa al capital social para poner en prctica este concepto
de un modo que fuera congruente con lo que los economistas entienden por capital
. Asimismo, quisimos conservar percepciones y elementos sustanciales de lo que h
an aprendido los socilogos y otros cientficos sociales al estudiar qu es lo social.
Encontramos muchas definiciones de capital social expresadas en trminos de cuali
dades (descripcin) o de resultados (tautologa), pero ninguna que abordara la relac
in entre las existencias y los flujos. En consecuencia, formulamos un anlisis del
capital social sobre la base de dos categoras principales de cosas que contribuye
n de manera diferente pero complementaria al flujo de accin colectiva mutuamente
beneficiosa. Como se seal antes, la primera de esas categoras es estructural, denom
inada as porque abarca cosas que derivan de la estructura y la organizacin sociale
s. La segunda categora se denomina cognoscitiva, porque sus componentes son estad
os sicolgicos o emocionales. La primera facilita la accin colectiva mutuamente ben
eficiosa, mientras que la segunda predispone a la gente en favor de esa clase de
accin. Tanto la forma estructural como la forma cognoscitiva del capital social
tienen su origen en procesos mentales y conceptos, pero la primera se expresa en
el mbito social interpersonal mediante acuerdos expresos o tcitos entre las perso
nas. Esto hace que sea relativamente objetiva en comparacin con la forma cognosci
tiva del capital social. Las formas cognoscitivas permanecen dentro de la mente,
pero se convierten en capital social cuando se comparten, es decir,
10
En su presentacin ante esta Conferencia, John Durston puso nfasis en esta cuestin d
e los niveles en los que puede formarse y utilizarse el capital social.

125
cuando son profesadas por ms de una persona. Estas formas son intrnsecamente subje
tivas, ya que existen en los pensamientos y en los vnculos emocionales de las per
sonas. Podra decirse que las formas cognoscitivas del capital social constituyen
su esencia, mientras que las formas estructurales son los instrumentos o la infr
aestructura mediante los cuales se expresa el capital social cognoscitivo (menta
l y emocional). sta es la opinin de Fukuyama y sus colegas de la Universidad del E
stado de Michigan, que han contribuido mucho a nuestra comprensin del capital soc
ial (Robison, Siles y Schmid, 2001). Sin embargo, mi experiencia en el terreno (
Uphoff, 1996; Uphoff y Wijayaratna, 2000) y los esfuerzos realizados por poner e
n prctica el capital social con fines de medicin (Krishna y Uphoff, 2002) me han c
onvencido de que ninguna de las dos formas debera colocarse por sobre la otra. Am
bas formas estn tan conectadas entre s y son tan interdependientes que resulta lgic
o reconocer sus funciones y contribuciones respectivas, por lo menos desde el pu
nto de vista analtico, pero reconociendo al mismo tiempo que en el mundo real la
disposicin y la facilitacin no son procesos independientes. Estas formas complemen
tarias de capital social se exponen de manera analtica en el cuadro IV.1. Si bien
esta manera de presentarlas pone de relieve sus diferencias y contrastes, ambas
formas son responsables conjuntamente del surgimiento y mantenimiento de la acc
in colectiva mutuamente beneficiosa. Las diferencias y las interacciones entre la
forma estructural y la forma cognoscitiva del capital social pueden verse en la
siguiente situacin hipottica que podra ocurrir en cualquier parte del mundo. Imagi
nen que en mitad de la noche se incendia una casa en un pueblo pequeo, y que el f
uego la consume por completo. La familia que estaba dentro de la casa escapa al
fuego, pero pierde todas sus posesiones materiales. Si el pueblo no tuviera capi
tal social, a la maana siguiente la familia estara sola, tratando de reconstruir s
u casa y su vida por su propios medios.
126
CEPAL
Cuadro IV.1 FORMAS COMPLEMENTARIAS DE CAPITAL SOCIAL. ACTIVOS SOCIALES-SICOLGICOS
-EMOCIONALES QUE GENERAN CORRIENTES DE BENEFICIOS, ES DECIR, LA ACCIN COLECTIVA M
UTUAMENTE BENEFICIOSA Estructural Deriva de: Manifestaciones: Estructura y organ
izacin sociales. Funciones y normas, precedentes y procedimientos que respaldan l
a accin colectiva. Redes sociales de relaciones. Cognoscitiva Lenguaje y concepto
s; vnculos emocionales. Normas y valores, actitudes y creencias que favorecen la
accin colectiva. Ideologas que ponen el nfasis en el inters comn. Resultados y relaci
ones sociales deseables. No es observable, y por lo tanto es ms subjetiva; cuesti
ones de valoracin. Predisposicin a la accin mutuamente beneficiosa, al hacer que es
te tipo de accin sea ms deseable y que la gente se sienta ms comprometida con ella.
Agregados complementarios:
Orgenes en procesos Resultados y relaciones sociales mentales dirigidos a: que fu
ncionen. Caractersticas: Observable y ms objetiva; puede ser sustituida por otras
opciones. Favorece este tipo de accin al tornarla ms fcil, reducir los costos de tr
ansaccin y convertir el comportamiento cooperativo en una cuestin de rutina.
Contribucin a la accin colectiva mutuamente beneficiosa:
En cambio, en una comunidad donde exista alguna cantidad de capital social estru
ctural, habr funciones, normas, precedentes y procedimientos que permitirn a la ge
nte ayudar rpida y fcilmente a la familia damnificada. Un dirigente del pueblo ins
peccionar los daos y pondr en marcha las medidas destinadas a beneficiar a la famil
ia. Puede haber un comit permanente encargado de hacer frente a los desastres, qu
e est en condiciones de organizar la ayuda de la comunidad a los damnificados. Ha
br normas, como la de que cada familia debe proporcionar una persona fsicamente ap
ta para que ayude a reconstruir la casa; precedentes, como el de que todas las f
amilias que no carezcan de vivienda deben contribuir con artculos domsticos para r
eemplazar los que se perdieron en el incendio, como utensilios de cocina y fraza
das; y procedimientos, como aqul segn el cual los hombres deben ayudar a reconstru
ir la casa, y las mujeres a reponer el alhajamiento del hogar. Las diversas rede
s de familiares y amigos no slo crean expectativas de cooperacin, sino tambin forma
s familiares de trabajar juntos. Al caer la noche, la familia damnificada podr te
ner un techo bajo el cual cobijarse, con sus comodidades restablecidas.

127
En un pueblo que carezca de capital social es posible que las acciones comiencen
a la maana siguiente y continen durante el resto del da para ayudar a la familia,
de acuerdo con los pensamientos y sentimientos de la gente. Puede haber valores
de asistencia recproca que promuevan las contribuciones; normas de reciprocidad q
ue conduzcan a la gente a proporcionarse bienes y servicios en pocas de necesidad
; actitudes como la de voy all solamente por la gracia de Dios, que obligan a las p
ersonas a ayudar a sus vecinos; y creencias como aquella segn la cual uno se conv
ierte en una persona ms justa y valiosa cuando ayuda a otros. La asistencia puede
no ser tan eficiente si no hay un capital social estructural que organice los e
sfuerzos, pero puede ser igualmente rpida si el capital social cognoscitivo de la
comunidad es importante. En realidad es muy poco probable que un pueblo tenga s
olamente un tipo de capital social y no el otro. Slo en un experimento pensado, c
omo el del caso hipottico planteado anteriormente, es posible distinguirlos para
ver las diferentes formas en que puede generarse y mantenerse una accin colectiva
mutuamente beneficiosa. Si el capital social cognoscitivo es abundante, tambin c
abe esperar que exista un capital social estructural que torne eficaces las norm
as y los valores de la gente. Ese capital social estructural permite expresar la
s normas y los valores con mayor facilidad y eficiencia, y hace que stos tiendan
a ser ms slidos. Ambos tipos de capital social dependen de que la gente haya inver
tido mental y emocionalmente en los dems en alguna medida. Si las personas siente
n indiferencia por los dems, pueden mantener algunos tipos de capital social estr
uctural por razones de inters propio; pero si las funciones y las normas existen n
icamente por motivos de inters personal, son ms frgiles y menos duraderas que cuand
o las personas las apoyan tambin por el bien del orden, sabiendo que no slo ellas se
beneficiarn como consecuencia de determinadas prcticas y compromisos, sino tambin
los dems. Para que las formas estructurales funcionen de manera fiable, es necesa
rio que exista por lo menos cierta cantidad de capital social cognoscitivo. El e
jemplo siguiente, tomado del medio rural de Camboya, muestra cmo se combinan las
dos formas de capital social en las instituciones y prcticas locales.11 Existe un
a costumbre segn la cual cada vez que se entabla una discusin y surge as la posibil
idad de que estalle la violencia en una aldea, las partes en la disputa deben bu
scar a la persona de ms edad del barrio, exponerle sus respectivos argumentos y d
ejar que esa persona decida cul de las dos partes tiene razn. Esto apunta a evitar
que estalle la violencia
11
Elisabeth Uphoff Kato supo de la existencia de esta costumbre mientras trabajaba
para una ONG britnica en la evaluacin de los efectos en los ancianos de los confl
ictos y los problemas del perodo de posguerra en ese pas. Mientras realizaba encue
stas en las aldeas, descubri ese ejemplo de capital social que describieron ancia
nos Khmers en varias aldeas.
128
CEPAL
y a mantener la paz en la comunidad. Si bien esta prctica se ha debilitado despus
de varias dcadas de conflicto y violencia en el pas, es muy probable que se siga a
plicando ya que algunas personas de edad han manifestado que no les gusta tener
esa responsabilidad y por eso tratan de irse del lugar cuando ven u oyen que se
entabla una discusin acalorada. La funcin oficiosa del mediador es estructural, co
n procedimientos claros para tratar de resolver el conflicto, mientras distintas
normas y creencias renen a las partes y las obligan a aceptar los resultados de
esta mediacin. Si bien es til hacer distinciones analticas entre el capital social
estructural y el capital social cognoscitivo, en la prctica se refuerzan entre s.
La distincin es importante porque es difcil para cualquier organismo exterior tene
r mucha influencia en las formas cognoscitivas. Las normas, los valores, las act
itudes y las creencias suelen estar profundamente arraigados, moldeados por la c
ultura y la experiencia familiar y de la comunidad. Pueden evolucionar y cambiar
con el tiempo en respuesta a nuevas experiencias, ejemplos dados por personas r
espetadas, nuevas ideas y justificaciones, entre otros; pero fomentar un valor c
omo el de la confianza no es algo que pueda lograrse simplemente con exhortacion
es o pedagoga.12 La confianza puede aumentar cuando se crean situaciones en que e
s ms productiva y respetada, pero es ms probable que ocurra lo contrario. En las s
ituaciones en las que no se premia la confianza, y donde sta no es apreciada por
otros, puede perderse rpidamente. Al igual que otras formas de capital, es ms fcil
que el capital social disminuya, y no que aumente. El capital social estructural
puede incrementarse deliberadamente, estableciendo ms (y mejores) funciones, nor
mas, precedentes y procedimientos, y ampliando las redes de contacto y comunicac
in entre las personas. En particular, el capital social aumenta cuando hay funcio
nes, normas, precedentes y procedimientos para llevar a cabo lo que pueden consi
derarse las cuatro funciones bsicas de toda organizacin social:
12
Adopcin de decisiones Movilizacin y gestin de recursos Comunicacin y coordinacin Solu
cin de conflictos
Una excepcin, de validez irregular, es que la propagacin de una ideologa que promue
ve la solidaridad y exalta ciertos tipos de cooperacin podra incrementar el capita
l social cognoscitivo. El trmino ideologa se usa aqu en su acepcin ms amplia, como sis
ema de ideas, ms que como una ideologa partidaria en particular, de manera que pue
de incluir enseanzas religiosas. Todas las religiones ms importantes han apoyado l
a interdependencia positiva de las funciones de utilidad, que es otra forma de d
ecir ama a tu prjimo como a ti mismo o no hagas a los dems lo que no quieras que te h
agan a ti.

129
La capacidad de desempear cada una de estas funciones hace que la accin colectiva
mutuamente beneficiosa sea ms fcil y menos costosa, y en consecuencia ms beneficios
a y ms probable.13 Cuando esa capacidad est incorporada en una comunidad, organiza
cin, regin o sociedad, puede facilitar la accin colectiva mutuamente beneficiosa au
n en ausencia de un fuerte apoyo de capital social cognoscitivo, aunque cuanto ms
capital de ese tipo exista en la mente y en el corazn de las personas, ms capital
social habr en total para aprovechar. En su contribucin a los debates de la confe
rencia, Fukuyama se refiri nicamente a las formas cognoscitivas (en particular la
confianza) al examinar el capital social. Es posible definir el capital social d
e esa manera, excluyendo las formas estructurales, pero ello trunca el alcance y
el potencial del capital social, especialmente en vista de que Fukuyama admite
que no se puede promover el capital social cognoscitivo o invertir en l muy efica
zmente. Es verdad que las formas estructurales no pueden reemplazar totalmente a
las formas cognoscitivas, pero s es posible introducir y fortalecer las funcione
s, las normas, los precedentes y los procedimientos que facilitan la accin colect
iva mutuamente beneficiosa, como se demuestra en un estudio detallado de casos (
Uphoff, 1996). Las formas estructurales de capital social pueden ser oficiales u
oficiosas. Estas ltimas son menos eficaces porque se derivan del consenso de la
gente, y por lo tanto del consentimiento, en lugar de ser formuladas e impuestas
sobre la base de la autoridad. Una combinacin de funciones, normas, procedimient
os y precedentes tanto oficiales como oficiosos para la adopcin de decisiones, la
movilizacin y la gestin de recursos, la comunicacin y la coordinacin y la solucin de
conflictos, representar sin duda un mayor volumen de capital social para respald
ar la accin colectiva mutuamente beneficiosa que si existiera solamente uno de lo
s dos tipos, y se puede decir que habr ms capital social cuando existan funciones,
normas, etc., para el desempeo de tres funciones o de todas ellas, y no solament
e para una o dos.
13
Estas cuatro funciones se identificaron al examinar una bibliografa sistemtica sob
re la gestin del riego, para comprender cules eran los elementos esenciales que de
ba tener la accin colectiva para mejorar esa gestin en forma participativa (Uphoff,
1986). Resultaron ser genricas para toda organizacin social, aunque la ltima funcin
dependa de que existiera la necesidad de resolver un conflicto. La presencia de
funciones, normas, procedimientos y precedentes para la solucin de conflictos red
uce la probabilidad de que stos surjan, o por lo menos hace que sean menos prolon
gados y costosos. Estas cuatro funciones corresponden casualmente, en trminos sen
cillos, a las funciones propuestas por Parsons (1951) como elementos esenciales
de toda organizacin social: el logro de metas, la adaptacin, la integracin y el man
tenimiento de pautas. Esto no prueba la validez de las cuatro funciones, pero s m
uestra que son generales.
130
CEPAL
C.
La medicin del capital social
Una de las objeciones que se hacen a la propuesta de considerar el capital socia
l como una forma de capital es que no puede expresarse en trminos corrientes, com
o el dinero, que permitan mostrar cifras absolutas o relativas, o tendencias a l
o largo del tiempo. Con el apoyo de la Iniciativa de Capital Social del Banco Mu
ndial se han ideado medidas que tienen un valor de prediccin y explicativo en el
terreno. ste no es el lugar adecuado para brindar informacin detallada sobre esa m
etodologa y sus resultados, puesto que ocupara mucho espacio y adems ya se ha hecho
(Krishna y Uphoff, 2002; 1999). No obstante, describir brevemente el alcance de
ese estudio y sealar algunas de las conclusiones ms pertinentes. El estudio se bas e
n abundantes datos ya existentes sobre la accin colectiva emprendida en el marco
de un importante programa de conservacin y desarrollo de una cuenca hidrogrfica a
nivel de todo el estado de Rajasthn, en la India, que fue financiado por el Banco
Mundial y el Gobierno de la India (Krishna, 1998). Si bien toda accin colectiva
que apunte a mejorar una cuenca hidrogrfica beneficia en alguna medida a los part
icipantes, muchos de los beneficios son, por su propia naturaleza, para quienes
residen aguas abajo o para las generaciones futuras. Esto significa que la activ
idad produce ms bienes orientados al prjimo que la mayora de las actividades de des
arrollo. Se dispona de datos sobre el desempeo de las aldeas a lo largo de un perod
o de siete aos en cuestiones de reforestacin, proteccin de tierras comunes y otras
iniciativas de conservacin y desarrollo que requieren una accin colectiva, lo que
permiti clasificar a las comunidades de acuerdo con el grado de accin colectiva mu
tuamente beneficiosa que hubieran demostrado, que poda ser alto, mediano o bajo,
explicndose la variable dependiente. Se reunieron datos de 64 aldeas en cuatro di
stritos del estado de Rajasthn. Las aldeas se ordenaron segn el grado de accin cole
ctiva que hubieran demostrado anteriormente. Se seleccionaron al azar casi 2400
aldeanos de esas comunidades, con igual nmero de hombres y mujeres, los que fuero
n entrevistados para obtener datos individuales que complementaran los datos a n
ivel de las aldeas que se haban obtenido de los registros administrativos y las c
onversaciones con los grupos de representantes de los interesados. La mayora de l
as preguntas apuntaban a evaluar las caractersticas de las personas y las aldeas,
pero otras se centraban en las funciones, normas, precedentes y procedimientos
de accin colectiva, as como en normas, valores, actitudes y creencias tales como l
a equidad, la confianza, la solidaridad, la reciprocidad, la cooperacin y la part
icipacin. Estas ltimas se utilizaron para elaborar un ndice de Capital Social que f
ue convalidado de acuerdo con las normas y prcticas locales.

131
Los mtodos de medicin del capital social utilizados por Putnam en su estudio de la
accin cvica y el capital social en Italia resultaron prcticamente inaplicables en
este caso: 1)las tasas de votacin eran generalmente altas en todas las aldeas y n
o explicaban el fenmeno; 2)los lectores de peridicos no eran un factor que permiti
era diferenciar unas aldeas de otras en el estado de Rajasthn, ya que raramente l
legaba algn peridico a esas aldeas; y 3) como la mayora de las asociaciones locales
eran auspiciadas por el gobierno, el conjunto de los miembros de esas asociacio
nes no representaba ninguna orientacin cvica.14 Sin embargo, un ndice de Capital So
cial elaborado sobre la base de seis elementos que reflejaban la capacidad local
de organizar actividades en las que poda haber ms o menos cooperacin local, o de l
as orientaciones que favorecan esas actividades, result ser un buen mtodo de predic
cin de la accin colectiva, tanto para la conservacin de la cuenca hidrogrfica como p
ara un conjunto ms amplio de acciones colectivas orientadas al desarrollo.15 De l
as otras explicaciones ms corrientes, como la necesidad relativa (Wade, 1988), la
modernizacin, la homogeneidad social, el apoyo de personal y el alfabetismo, sol
amente la ltima tuvo importancia estadstica, de 0.097 (0.03), para los efectos de
explicar la accin colectiva. Fue sorprendente descubrir hasta qu punto, y con qu un
iformidad este ndice de capital social elaborado sobre la base de los factores es
tructurales y cognoscitivos analizados con anterioridad, estaba estrechamente
14
15
De acuerdo con un anlisis de regresin que us un ndice de Desarrollo de las Tierras C
omunes (una medida compuesta que distingua entre diversos grados de accin colectiv
a) como variable dependiente, se lleg a la conclusin de que las tres variables uti
lizadas por Putnam en su anlisis cuantitativo del capital social en Italia (porce
ntaje de votacin, lectores de peridicos y nmero de asociaciones) producan un R2 de s
olamente 0.045. Mediante ecuaciones de regresin mltiple, y con otras explicaciones
posibles de la accin colectiva extradas de la bibliografa y medidas para evaluar l
a solidez relativa de sus vnculos de asociacin, se demostr que el ndice de Capital S
ocial era mucho ms firme que cualquier otra variable, con coeficientes de 0.689 (
0.276) y 0.718 (0.282), significativos al nivel de .01. La competencia poltica y
el alfabetismo, otras dos variables a nivel de las aldeas, tambin fueron signific
ativas pero con ms bajos coeficientes.
132
CEPAL
relacionado con mediciones independientes de la accin colectiva en pro de la cons
ervacin de cuencas hidrogrficas.16 La eficacia de este ndice como mtodo de prediccin
se deba en parte a que estaba basado en realidades locales y relaciones de ndole c
ultural, pero esto no significa que los factores que constituyen el capital soci
al sean particularistas en s mismos. Las funciones de adopcin de decisiones y la c
onfianza son factores universales, aunque la descripcin exacta de esas funciones
y las personas que las desempean varen de una situacin a otra, como varan tambin, por
ejemplo, los mbitos en que la confianza es pertinente y se manifiesta. Esto es s
imilar a la categora de los recursos naturales: si bien la categora es importante
en todas partes, los recursos especficos que son relevantes en cada lugar varan. P
ara poner a prueba uno de los aspectos ms controvertidos de la interpretacin que h
ace Putnam del capital social, se analiz si las diferencias en la dotacin actual d
e capital social en el nivel de las comunidades y de los distritos podan atribuir
se estadsticamente a influencias histricas. Dos de los distritos en los que se lle
v a cabo el estudio, Rajsamand y Udaipur, haban gozado de ms de un milenio de exist
encia relativamente pacfica, con continuidad en las familias que ejercan el poder
y pocos conflictos; mientras que los otros dos, Ajmer y Bhilwara, eran conocidos
por las invasiones, los cambios en el poder y los disturbios sociales que haban
experimentado en el mismo perodo. Dado que el primer grupo haba tenido mucho tiemp
o para establecer relaciones de colaboracin y valores
16
Los componentes del ndice, seleccionados porque al menos el 20% de los aldeanos e
ntrevistados dieron respuestas orientadas a la accin colectiva ms que individualis
tas fueron los siguientes: i)Si una enfermedad de las plantas afectara a la tota
lidad del cultivo en pie de esta aldea, quin cree Ud. que saldra a buscar una soluc
in para esta situacin? Todo el mundo enfrentara el problema individualmente [1], hast
a Toda la aldea actuara en forma conjunta [5]; nota: para todas salvo la ltima pregu
nta, se previeron respuestas intermedias, numeradas del 2 al 4. ii) Quin se ha enc
argado histricamente en esta aldea de cuidar las tierras de pastoreo comunes? Nadi
e hace nada [1], hasta Tratamos el tema entre todos y juntos decidimos qu hacer [5].
iii)Supongamos que se plantea una disputa entre dos personas de esta aldea, quin c
ree Ud. que resolvera la controversia? Nadie [1], hasta Toda la aldea [5]. iv) Supong
amos que algunos nios de la aldea se desvan del camino correcto, por ejemplo, falt
an el respeto a los mayores, hacen travesuras, etc., quin en esta aldea considera
que est bien corregir a los hijos de los dems? Nadie [1], hasta Ninguna persona de es
ta aldea. v)Cul es la razn ms importante por la que la gente de esta aldea planta gra
mneas y rboles y los protege? Porque hay escasez de forraje y lea [1], hasta Porque es
ta actividad mantiene unidos a los aldeanos [4].vi)Supongamos que un amigo de est
a aldea tiene las siguientes opciones con respecto a la propiedad de la tierra, c
ul es preferible? Cultivar 10 bighas de tierra por s solo [1], o Cultivar 25 bighas d
e tierra junto con otro agricultor [2]. Las tres primeras preguntas estaban relac
ionadas con las funciones de adopcin de decisiones, la movilizacin de recursos, y
otras, mientras que la ltima reflejaba la responsabilidad mutua, la generosidad y la c
onfianza. En el anlisis de factores, las respuestas a todas estas preguntas tuvier
on puntuaciones muy altas (0.648 a 0.787) en un solo vector.

133
cooperativos, caba esperar que tuviera una mayor puntuacin en trminos de capital so
cial, y que el segundo grupo tuviera menos. As fue, como puede verse en los datos
indicados en el cuadro IV.2. Sin embargo, al observar la puntuacin en trminos de
capital social a nivel de las aldeas, se detect una importante varianza dentro de
cada distrito, varias veces superior a las diferencias entre los distintos dist
ritos. Esto indica que la amplia influencia de la historia es menos importante q
ue la pluralidad de historias locales.
Cuadro IV.2 PUNTUACIN EN TRMINOS DE CAPITAL SOCIAL POR DISTRITO Y POR ALDEA Distri
to Ajmer Bhilwara Rajsamand Udaipur
Puntuacin media del distrito 54 53 63 62
Puntuacin mxima de la aldea 97 88 93 97
Puntuacin mnima de la aldea 30 27 38 33
En esta seccin se ofrece solamente un panorama somero de la reunin de datos y el a
nlisis realizados para evaluar si un concepto de base terica del capital social po
da medirse en el terreno y relacionarse estadsticamente con resultados importantes
en la esfera del desarrollo. Pensamos que esto poda demostrarse de manera convin
cente en trminos cuantitativos, haciendo ms difcil que el capital social pudiera de
scartarse como algo no susceptible de ser medido, o desprovisto de rigor terico.
Por supuesto que nuestro trabajo no constituye la ltima palabra en lo que respect
a al capital social. El concepto de capital social y su funcionamiento siguen es
tando en las primeras etapas de su desarrollo, pero el anlisis demostr efectivamen
te que lo que sola pensarse del capital social sobre la base de la intuicin y las
deducciones, poda formularse en forma explcita y comprobarse.17
17
Krishna (2001) ha profundizado en este tema, con un anlisis de la contribucin del
Organismo a la activacin y utilizacin del capital social en el que examina las dis
tintas clases de funciones que existen a nivel local.
134
CEPAL
D.
La productividad del capital social
En mi concepcin del capital social ha influido principalmente la experiencia que
tuve con la formacin de este tipo de capital en Sri Lanka durante el perodo 1980-1
985, en un esfuerzo dirigido a establecer una gestin participativa del riego en e
se pas, aunque en aquel momento yo y mis colegas de la Universidad de Cornell y d
el Instituto de Investigacin y Capacitacin Agrarias (ARTI) en Colombo no tenamos id
eas sistemticas acerca del capital social. stas surgieron ms tarde, como resultado
de un examen retrospectivo. Se nos haba encomendado la tarea de crear organizacio
nes de agricultores y prestarles apoyo en el marco de un proyecto de la Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) destinado a rehab
ilitar el sistema de riego de Gal Oya. ste no era solamente el sistema de mayor e
nvergadura del pas, sino tambin el ms deteriorado en su estructura fsica y el peor a
dministrado: 1) el suministro de agua proveniente del embalse principal era insu
ficiente para la zona de control, que se extendi un 40% desde que comenz a funcion
ar el proyecto; 2) alrededor del 80% de las estructuras fsicas de distribucin de a
gua estaban rotas o no funcionaban en el momento en que comenz la labor de rehabi
litacin, de modo que la capacidad de control del agua era reducida; y 3) la comun
icacin y la confianza entre los agricultores, y entre stos y los ingenieros que co
ntrolaban el suministro de agua, eran prcticamente inexistentes. Como consecuenci
a de ello, el tercio inferior del sistema de la margen izquierda nunca reciba agu
a durante la estacin en que los agricultores dependan totalmente del riego para su
s cultivos; en el tercio medio la distribucin era poco fiable e intermitente en e
sa poca del ao, y muchos agricultores, inclusive del tercio superior, experimentab
an escasez de agua cerca de los extremos finales de los largos canales de distri
bucin. Era una situacin que rayaba en la anarqua, y que se vea complicada an ms por el
hecho de que los agricultores del tercio inferior eran en su mayora tamiles, mie
ntras que los del resto del sistema eran mayoritariamente sinhaleses. Esto aada un
a dimensin tnica a una situacin en la que ya abundaban los conflictos. Cuando comen
zaron a trabajar en el proyecto los jvenes organizadores que haban sido capacitado
s y distribuidos en el terreno para actuar como catalizadores con el fin de esti
mular la creacin de grupos autosuficientes de usuarios del agua, el funcionario pb
lico superior del distrito les dijo que si conseguan que 10 15 agricultores, como
mucho, de Gal Oya trabajaran juntos, habran logrado algo muy importante, porque
los agricultores comprendidos en el plan de reasentamiento, que haban venido de o
tras partes del pas haca unos 20 30 aos, tenan fama de ser muy poco cooperadores y m
uy propensos a los conflictos.

135
No corresponde entrar en detalles aqu con respecto al proceso de creacin de estas
organizaciones de agricultores; todo eso ha sido documentado por Uphoff (1996).
Para sorpresa de todos, surgieron rpidamente nuevas modalidades satisfactorias de
cooperacin y uso compartido del recurso en las primeras seis semanas de una esta
cin seca en la que las reservas de agua del embalse principal alcanzaban apenas a
l 25% de su capacidad. Al ao siguiente, cuando al comienzo de la temporada de rie
go el nivel del agua llegaba solamente al 20% de la capacidad del embalse, el pr
ograma logr una difusin y un impulso an mayores. Cuatro aos ms tarde, al finalizar el
programa, unos 12 500 agricultores administraban sus propias organizaciones de
acequias y canales de distribucin y participaban en la gestin del sistema principa
l por medio de sus representantes. (El conjunto de las organizaciones habra conta
do con casi 10 000 agricultores ms si los insurgentes del LTTE no hubieran amenaz
ado a nuestros organizadores tamiles que trabajaban en los tramos inferiores del
sistema). Podra decirse que el xito del programa en lo que respecta a obtener la
participacin y la cooperacin de los agricultores fue 1 000 veces superior al que h
aba pronosticado el alto funcionario. Las mejoras registradas en la gestin del agu
a fueron an ms importantes. Desde 1985, prcticamente todos los aos se ha cultivado l
a totalidad de la superficie de la margen izquierda (65 000 acres, o 26 325 hectr
eas) con el agua de riego suministrada, mientras que antes se cultivaba menos de
la mitad de esa superficie. Las evaluaciones realizadas para el International I
rrigation Management Institute (IIMI) con posterioridad al proyecto revelaron qu
e la productividad del agua, medida en kilogramos de arroz producidos por metro
cbico de agua liberada del embalse, se haba multiplicado aproximadamente por cuatr
o; adems, en una evaluacin econmica oficial de los beneficios del proyecto en compa
racin con los costos, realizada por el IIMI, se calcul una tasa de rendimiento del
28% (Wijayaratna y Uphoff, 1998). En una evaluacin posterior efectuada por el II
MI, se calcul que por lo menos la mitad de los beneficios obtenidos podan atribuir
se a la organizacin social el software que se haba creado,
136
CEPAL
aunque este componente haba representado solamente entre el 5% y el 10% del costo
total del proyecto, que en su mayor parte se haba invertido en el hardware (Amaras
inghe, Sakthivadivel y Murray-Rust, 1998).18 Lo que es an ms importante, el sistem
a de organizacin de los agricultores sigue funcionando bien 15 aos despus de que la
asistencia externa se retirara precipitadamente en 1985. Las funciones, normas,
precedentes y procedimientos se han mantenido intactos y se han extendido an ms,
al igual que las normas y los valores de la gestin participativa y equitativa del
agua. Durante mi visita a Gal Oya en marzo de 2001, los agricultores declararon
sin titubeos que ya no tenan problemas con el funcionamiento y mantenimiento del
sistema. Actualmente el agua se distribuye de manera satisfactoria, aunque los
precios que reciben por el arroz se consideran demasiado bajos como para que el
cultivo sea rentable. En algunos aspectos, las organizaciones, con sus funciones
y normas de adopcin de decisiones, movilizacin y gestin de recursos, comunicacin y
coordinacin, y solucin de conflictos, se han fortalecido todava ms desde que el ARTI
y la Universidad de Cornell se retiraron de la escena. Las normas sobre uso equ
itativo y eficiente del agua tambin se siguen respetando estrictamente. As lo demo
str la capacidad de las organizaciones para gestionar el agua en condiciones de c
risis durante la estacin seca de 1997. Toda esta informacin se ha extrado de los re
gistros de los rganos pertinentes del gobierno y de las actas de las reuniones (U
phoff y Wijayaratna, 2000), de manera que aqu solamente resumir el caso. Esta expe
riencia demuestra la productividad potencial del capital social, as como la impor
tancia de sus formas tanto estructurales como cognoscitivas y su interaccin recpro
ca.
18
Un clculo anterior de la relacin costo-beneficio, realizado con un criterio conser
vador por Wijayaratna, haba mostrado como mnimo una tasa de rendimiento del 50% so
bre la inversin en organizaciones de agricultores (Uphoff, 1986). Lamentablemente
, aunque se le mostr ese clculo, un equipo del Banco Mundial que estaba diseando un
proyecto paralelo para rehabilitar sistemas de riego deteriorados en otras part
es del pas, decidi no incluir un componente similar de organizaciones de agriculto
res, descartndolo como un gasto innecesario. Dos aos ms tarde, algunos de los jvenes
organizadores fueran transferidos a ese proyecto para tratar de incorporar la p
articipacin de los agricultores en el proceso. Desafortunadamente, los resultados
no fueron tan buenos como lo habran sido si la participacin se hubiera integrado
desde el principio, como en Gal Oya.

137
Al comienzo de la estacin, el nivel de agua en el embalse principal era tan bajo
que los ingenieros del departamento de riego llegaron a la conclusin de que no ha
bra agua suficiente para satisfacer las necesidades de riego durante toda la esta
cin. En consecuencia, comunicaron a los agricultores que no se dara autorizacin par
a plantar. Como es comprensible, los agricultores no acogieron con agrado esta d
ecisin, y por medio de sus organizaciones presionaron para que se distribuyera po
r lo menos una parte del agua disponible. Hicieron algunos estudios y clculos por
su cuenta, y llegaron a la conclusin de que el departamento se haba olvidado de c
onsiderar el caudal afluente que recibira el embalse, durante la estacin seca, de
las aguas subterrneas ya existentes en las zonas ubicadas aguas arriba, sin tener
en cuenta adems las lluvias que podran producirse en la zona de captacin. Despus de
mucha agitacin y de movilizar el apoyo de polticos locales, el departamento se vi
o obligado a distribuir parte del agua del embalse. Anunci que podra suministrar 6
0 000 acres-pies de agua a la zona de la margen izquierda. La cuota habitual de
suministro de agua durante la estacin seca era de 4 pies por acre, de manera que
los ingenieros del departamento recomendaron que los agricultores usaran esa agu
a en los 15 000 acres de la parte superior del total de 65 000 acres, y que no p
lantaran arroz porque era un cultivo que consuma mucha agua. El departamento supo
na que se iban a perder algunas cosechas, y dijo que no se hara responsable de las
prdidas. Los agricultores tendran que arreglrselas por su cuenta. Cuando se les as
egur que recibiran esa cantidad de agua, los agricultores estuvieron dispuestos a
apostar a que habra un poco ms de agua durante la estacin. En lugar de darle toda e
l agua a algunos agricultores, convinieron en hacer todo lo posible para conserv
ar y distribuir el agua cuidadosamente y compartirla por partes iguales en toda
la superficie. En efecto, se obtuvieron otros 38 000 acres-pies de agua, con lo
que el total liberado del embalse se elev a 98 000 acres-pies. Aunque esto repres
entaba alrededor de un tercio de la cantidad de agua normalmente destinada a los
cultivos, se autoriz a los agricultores a que plantaran arroz, y as lo hicieron.
Mediante una gestin muy cuidadosa del agua, las organizaciones pudieron apoyar a
los agricultores para que plantaran arroz en toda la extensin de la margen izquie
rda, y ese ao el rendimiento del cultivo de arroz fue superior al promedio. Con l
os canales bien limpios y despejados, y rotando el agua suministrada entre todos
los campos para que cada agricultor recibiera por lo menos el mnimo necesario pa
ra sus cultivos, se ahorr toda
138
CEPAL
el agua posible para que los agricultores de las zonas ubicadas aguas abajo pudi
eran disponer de agua, y se maximiz la eficiencia de la distribucin.19 Esto demues
tra la productividad econmica que puede promover el capital social, ya que sin la
estructura de las organizaciones de agricultores y el clima normativo que se ge
ner en torno de las actividades de riego, esto no hubiera podido lograrse. Otro h
echo quizs ms sorprendente desde la perspectiva del capital social, es que se haya
decidido compartir el agua por partes iguales en una situacin caracterizada por
un conflicto de 20 aos entre fuerzas sinhalesas y tamiles a nivel nacional. Los a
gricultores de la margen izquierda del Gal Oya, en su mayora sinhaleses, estuvier
on de acuerdo en distribuir el agua por partes iguales con la minora tamil, aunqu
e la mayora estaba en una situacin ms ventajosa en trminos de ubicacin, ya que ocupab
a los dos tercios superiores del sistema, y los ingenieros del gobierno haban aco
nsejado utilizar toda el agua en los 15 000 acres del tramo superior, en lugar d
e distribuirla ntegramente en toda la superficie de 65 000 acres, ya que de esa m
anera se reduciran al mnimo la filtracin y las prdidas ocurridas en la conduccin del
agua y se lograra una mayor eficiencia. En los ltimos aos ha habido pocas muestras
concretas de tanta solidaridad en presencia de divisiones tnicas y riesgos de prdi
da de cultivos debido a la escasez de recursos ecolgicos. En Uphoff y Wijayaratna
(2000) figura un informe ms detallado de este caso, preparado sobre la base de l
os registros oficiales de los ministerios, las actas de las reuniones de los gob
iernos locales, y entrevistas. El aspecto que cabe destacar de todo esto es que
los componentes estructurales y cognoscitivos del capital social no slo pueden me
dirse, sino que adems pueden demostrarse en forma tangible, de manera realmente t
an clara que la medicin detallada resulta menos interesante que las consecuencias
alcanzadas para la vida de las personas. La margen izquierda del Gal Oya fue el
egida para el proyecto de la USAID que comenz en 1980 porque era una de las zonas
de Sri Lanka con ms alta concentracin de pobreza. La falta de un suministro fiabl
e y suficiente de agua para riego determinaba que las familias reasentadas all
19
Otro factor que contribuy a los buenos resultados agronmicos fue probablemente el
hecho, no reconocido ampliamente, de que el arroz no es una planta acutica y tien
e un mejor desempeo cuando se planta en suelos que se mantienen hmedos, pero que t
ienen un buen drenaje. En Madagascar hemos visto que los agricultores que utiliz
an el llamado sistema de intensificacin del arroz, que recomienda utilizar apenas un
mnimo de agua, han alcanzado promedios de alrededor de 8 toneladas por hectrea, cu
ando el anterior era de unas 2 toneladas por hectrea, y que los rendimientos obte
nidos con el sistema de intensificacin llegan a veces a niveles de entre 15 y 20
toneladas (Stoop, Uphoff y Kassam, en edicin). Estos resultados agronmicos dieron
apoyo a los esfuerzos de organizacin social de los agricultores.

139
vivieran en condiciones de inseguridad y de pobreza. Segn lo expresado por el fun
cionario pblico superior del distrito en el momento de iniciarse nuestro programa
, como se mencion antes , estas personas estaban consideradas entre las ms difciles
y menos capaces del pas; muchas de ellas haban sido marginadas en sus aldeas de o
rigen, y otras haban sido reclusos puestos en libertad para que se establecieran
en Gal Oya cuando se estaba poblando la zona para tratar de ganar terreno a selv
as deshabitadas. Sin embargo, como lo demostr nuestro programa, estas personas te
nan una enorme capacidad para crear y hacer funcionar eficazmente una organizacin
social en beneficio mutuo, si se les daba cierto grado de estmulo y seguridad ext
ernos. (Los agricultores no reciban pagos en el marco de este proyecto, ya que se
adopt un criterio de autosuficiencia para aumentar las probabilidades de sosteni
bilidad a largo plazo). Al tratar de comprender y evaluar esta experiencia, me d
i cuenta de que los propios agricultores haban resaltado las dimensiones cognosci
tivas y normativas de lo que se haba logrado (Uphoff, 1996). Los aspectos estruct
urales y cognoscitivos del capital social estaban entrelazados y cada uno de ell
os era importante.
E.
Repercusiones en el mbito de la reduccin de la pobreza
Este tema es muy amplio, y antes de que pueda conocerse plenamente la contribucin
que puede hacer el capital social a la reduccin de la pobreza, es necesario acla
rar qu es lo que constituye el capital social. De dnde proviene? Cmo se puede aumenta
r? Cmo se puede evitar que disminuya? Cmo se puede utilizar para reducir la pobreza?
Este trabajo ha apuntado principalmente a establecer un fundamento conceptual sl
ido que permita comprender el capital social, y slo ha sido un comienzo. La compr
ensin de otras formas de capital signific dcadas de trabajo de muchos analistas, as
que no debe esperarse que el capital social se llegue a definir rpidamente. Sin e
mbargo, debera examinarse simultneamente con lo que podran ser los vnculos con la re
duccin de la pobreza; de lo contrario, surgirn ideas acerca del capital social que
no tendrn relacin con esta tarea. De acuerdo con mi experiencia y los estudios qu
e he realizado, yo propondra las siguientes observaciones, que vinculan el capita
l social a la reduccin de la pobreza. No estoy considerando si el primero puede c
ontribuir a la segunda porque creo que eso ya ha sido demostrado, sin perjuicio
de que en el futuro pueda demostrarse de manera ms amplia y satisfactoria, con nu
evas investigaciones y una mayor experiencia prctica.
140
CEPAL
1.
El capital social es algo que puede incrementarse mediante esfuerzos deliberados
, como vimos en el caso de Gal Oya y como podemos ver en varios otros ejemplos d
e iniciativas de desarrollo rural en gran escala que han cambiado y mejorado las
vidas de millones de familias pobres (Krishna, Uphoff y Esman, 1997)
No obstante, debemos tener presente que el capital social tambin puede disminuir
o desaparecer. Desafortunadamente, este ltimo proceso puede ocurrir ms rpidamente q
ue la acumulacin de capital social. Sin embargo, como vimos en Sri Lanka, cuando
se trabaja sobre la base de las normas culturales y prcticas ya existentes (como
el shramadana, la tradicin del trabajo comunitario voluntario en aras de un bien
comn), el capital social se puede acrecentar con bastante rapidez. Lamentablement
e, la prisa con que se preparan muchos proyectos y programas hace que no estn dis
puestos a invertir en software y se concentren nicamente en el hardware del desarrol
lo. Hay una tendencia a planificar sobre la base de acciones individuales y a co
nfiar en los resultados que puedan derivarse de stas. Un proyecto evaluado por el
Comit de Desarrollo Rural para la USAID en Jamaica tena por objeto promover la co
nservacin del suelo en las laderas afectadas por la erosin. En el diseo del proyect
o se prevean incentivos individuales para los agricultores, a pesar de que la con
struccin de terrazas para evitar la erosin en los distintos terrenos ubicados en l
as laderas significaba que esta prctica empeorara la situacin de los dems. El agua d
e escorrenta de un terreno tena que desaguar por algn lado, y las terrazas concentr
aban el caudal, de manera que la fuerza y el dao de los flujos de escorrenta aumen
taban por el hecho de no encarar el problema en forma colectiva (Blustain, 1982)
. De hecho es posible movilizar este tipo de accin colectiva, como lo demuestran
algunos esfuerzos de conservacin similares, pero con una mayor orientacin de grupo
, que han comenzado a realizarse en Hait, donde las condiciones sociales y cultur
ales, as como las fsicas, son considerablemente ms desfavorables que en Jamaica (Wh
ite y Runge, 1995; 1994). 2. Cuando se trata de incrementar y utilizar el capita
l social, particularmente entre las familias y comunidades ms pobres, tal vez sea
ms aconsejable poner el nfasis en las instituciones y relaciones oficiosas, o por
lo menos comenzar por stas
El caso de Gal Oya se prepar deliberadamente primero, y despus se organiz, recurrie
ndo a los esfuerzos locales para resolver problemas en forma oficiosa, designand
o autoridades y asignando responsabilidades para cada caso en particular. Una ve
z demostrados los beneficios de la accin colectiva, surgi una demanda de capacidad
de organizacin y de fortalecimiento de las normas y valores de la accin colectiva
mutuamente

141
beneficiosa. Esto permiti generar un capital social ms duradero que si se hubiera
adoptado un enfoque basado en la oferta. Es importante, para muchas tareas y en
muchas situaciones, fortalecer la capacidad local, reconocindola y potencindola en
el nivel oficial. Sin embargo, es mejor adoptar una estrategia impulsada por la
demanda, al menos como hiptesis de trabajo. Esto se debe en parte a que el capit
al social estructural, aunque puede introducirse por medios oficiales, no basta
por s solo si no cuenta con activos cognoscitivos que lo respalden. La probabilid
ad de que existan estos activos es mayor cuando el proceso se inicia y se mantie
ne con un alto grado de participacin voluntaria, sobre la base de la autoridad so
cial ms que de la autoridad legal oficial. Si la segunda apoya a la primera, la g
ente tiene mayores probabilidades de lograr la sostenibilidad; pero es difcil que
la segunda genere a la primera. 3. En este proceso, como se sugiri anteriormente
, es probable que lo mejor sea trabajar a partir de las tradiciones e ideas prop
ias de las comunidades, ya que stas constituyen a menudo un capital social cognos
citivo latente
As se hizo en el caso de Gal Oya, donde se recurri en particular a la institucin tr
adicional del shramadana. En el caso de Hait antes mencionado, se aprovech y tambin
se reforz la prctica local de intercambio de mano de obra en la ejecucin del program
a de conservacin del suelo. 4. El medio ms eficaz de guiar y acelerar estos proces
os es utilizar catalizadores, personas que pertenezcan o no a la comunidad pero
que sean capaces de desempear un papel de estmulo y ayuda para la creacin de nuevas
funciones, normas, precedentes y procedimientos y en la articulacin y la profund
izacin del apoyo normativo y cognoscitivo a esos esfuerzos
En el caso de Gal Oya, los jvenes organizadores institucionales fueron vitales pa
ra el xito del proyecto, pero esto se ha visto en muchos otros casos (Krishna, Up
hoff y Esman, 1997; Uphoff, Esman y Krishna, 1998). Se les podra llamar agentes d
e cambio, pero ellos mismos experimentan un cambio a raz de la experiencia; se pr
efiere el trmino catalizadores porque deben entender que su papel consiste en despe
rtar un potencial que ya existe dentro de las comunidades, en lugar de tratar de
cambiar a las personas que se quiere beneficiar. 5. Este esfuerzo de acumular,
fortalecer y mantener el capital social, tanto estructural como cognoscitivo, de
bera realizarse ms a menudo en forma de proceso de aprendizaje (Korten, 1980)
Uno de los denominadores comunes de los esfuerzos de desarrollo exitosos que hac
en participar a los beneficiarios en tareas de responsabilidad y liderazgo, es q
ue pasan sin ms trmite a la ejecucin. Es necesario
142
CEPAL
determinar y comunicar los objetivos; es preciso formular algunos planes para te
ner recursos financieros y personal disponibles para el trabajo, pero hay que co
mprender que todo lo que se sepa de antemano nunca es suficiente para disear en d
etalle un proceso de cambio social, y aunque lo fuera, las circunstancias cambia
n tanto que los planes iniciales se vuelven obsoletos. En realidad, durante cual
quier programa o proyecto que apunte a producir cambios profundos, es probable q
ue los nuevos conocimientos que se van adquiriendo y los cambios que ocurren en
las circunstancias exijan una revisin y una nueva definicin de los objetivos. Por
lo tanto, los esfuerzos destinados a aumentar el capital social deberan incluir e
xpresamente una metodologa de procesos de aprendizaje. 6. El capital social no de
bera considerarse meramente un instrumento o un medio de ejecutar determinadas ta
reas del proyecto
Invertir en la acumulacin de capital social para lograr una prestacin ms eficiente
de los servicios es casi un contrasentido. El capital social puede mejorar la pr
estacin y la eficacia de los servicios de educacin, salud, abastecimiento de agua,
y otros, pero debera servir para mucho ms que eso en lugar de restringirse al log
ro de objetivos tan estrechos. Es importante no olvidar jams de quin es el capital
social del que se est hablando; lo que hay que aumentar y fortalecer es el capit
al social de los pobres, no el capital social de quienes tratan de ayudarlos. 7.
El capital social es valioso para obtener beneficios econmicos, como se vio en e
l caso de Gal Oya reseado anteriormente, pero los resultados que permite generar
son multifacticos
Los activos estructurales y cognoscitivos producen una corriente de accin colecti
va mutuamente beneficiosa. Esa corriente puede ser en gran o en pequea escala. Ms
all de eso, uno busca resultados como la seguridad, la dignidad y la potenciacin,
reconociendo que la pobreza es una realidad multifactica. Una vez que se logra un
a mayor capacidad y disposicin para la accin colectiva mutuamente beneficiosa entr
e los pobres, as como en cualquier conjunto de personas, sta puede orientarse a la
solucin de una gran variedad de problemas. La accin colectiva mutuamente benefici
osa debera utilizarse para encarar cualquier problema que los individuos no pueda
n resolver por s solos. As fue como comenz el proceso de organizacin de los agricult
ores en Gal Oya: se ense a la gente a que hablaran entre s acerca de cules eran sus
problemas ms importantes y a determinar cules de esos problemas podan y deban resolv
erse mediante una accin colectiva. Una vez iniciado este proceso, los pobres empe
zaron a trabajar en muchos otros aspectos, entre ellos el de conseguir mejores p
recios para sus productos, empleos para las mujeres y los jvenes, planes de ahorr
o para disminuir su dependencia

143
de los prestamistas, e incluso en cuanto a reducir la ebriedad entre los hombres
de ms edad de la comunidad. El capital social tiene una gran capacidad de mejora
r la vida de la gente. Los organismos donantes y los gobiernos deberan entenderlo
y valorar esta gama de posibilidades que ofrece. Una vez iniciados los procesos
de formacin de capital social, siempre que determinados intereses no lo impidan
generando divisiones, inseguridad o actitudes derrotistas, el capital social pue
de impulsar un amplio desarrollo de la capacidad humana, tanto individual como c
olectiva, de transformar la vida de la gente y de las comunidades. Hirschman (19
84) escribi sobre este tema en trminos de energa social, pero puede entenderse igua
lmente en trminos de capital social.
144
CEPAL
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147
Captulo V
Capital social: parte del problema, parte de la solucin, su papel en la persisten
cia y en la superacin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe
John Durston*
Introduccin
En este trabajo definimos capital social como el contenido de ciertas relaciones
sociales que combinan actitudes de confianza con conductas de reciprocidad y coo
peracin, que proporciona mayores beneficios a aquellos que lo poseen en comparacin
con lo que podra lograrse sin este activo. El debate algo catico que hoy se regist
ra sobre el concepto de capital social tiene la virtud de conectar varios campos
conceptuales, relevantes para las estrategias alternativas de superacin de la po
breza, tanto en los diagnsticos ms recientes de las causas de la persistencia de l
a pobreza como en las nuevas alternativas de poltica actualmente en consideracin.
*
Antroplogo social, consultor de la Divisin de Desarrollo Social, CEPAL, jdurston@m
i-mail.cl. El autor agradece los comentarios y sugerencias de varios colegas, en
tre ellos Francisca Miranda, Ivn Finot, Martine Dirven, Irma Arriagada, Eugenio L
ahera, Ricardo Jordan, Rolando Franco, Edgar Ortegn, Gerardo Mendoza y Diane Alme
ras. En la preparacin de este documento se cont con la valiosa colaboracin de Franc
isca Miranda. Las opiniones expresadas aqu son de exclusiva responsabilidad del a
utor.
148
CEPAL
La aplicacin de los mecanismos de mercado en las polticas sociales ya ha mostrado
algunas fallas (Cohen, 2001), no menores que aquellas asociadas con los anterior
es intentos por establecer sistemas de Estado benefactor (welfare state) en la r
egin. Por otra parte, hoy en da existe una acumulacin de experiencias con enfoques
de poltica social que privilegian lo colectivo en una nueva ptica; se reglamentan
los servicios y transferencias para producir incentivos a la asociacin, pero tamb
in se introducen contenidos de cooperacin y estmulos sociales al desempeo, que en co
njunto corresponden al marco conceptual del capital social. Gobiernos centrales
fuertes y la produccin de impactos (shocks) intencionales y beneficiosos para los
sistemas locales que tradicionalmente reproducan la desigualdad y la exclusin, so
n piezas esenciales en esta nueva estrategia. No slo las comunidades pobres tiene
n capital social; por cierto, probablemente muchos grupos privilegiados usan su
propio capital social para excluir e incluso limitar o debilitar el capital soci
al de otros grupos. Explcita o implcitamente, entonces, en estos programas se perc
ibe al capital social como parte del problema, en la medida en que su concentrac
in en pocas manos dificulta la aplicacin efectiva de programas de formacin de activ
os en manos de grupos pobres. De paso, dichos programas dejan en claro que el ma
rco conceptual del capital social no es esencialmente conservador, sino una herr
amienta analtica neutral y til para el diseo y aplicacin de estrategias muy diversas
de superacin de la pobreza. Frente a los magros resultados anteriores y el agota
miento de las polticas antipobreza en la regin, estas nuevas miradas sobre el anlis
is de la reproduccin de la pobreza y el fortalecimiento de capacidades, junto con
las primeras evidencias respecto de la formacin de capital social y sinergia Est
ado-sociedad civil en experiencias concretas, pueden contribuir al diseo de mejora
s en las polticas antipobreza, en stas y en otras reas, tanto en el nivel local com
o nacional.
I.
El capital social en un sistema complejo
A.
La guerra de las definiciones
1. Existe el capital social?
Algunos economistas, tanto neoclsicos (Arrow, 2000) como neomarxistas (Fine, 2001
), han argumentado que el capital social no es capital en sentido estricto y ple
no. Lo hacen, sin embargo, desde definiciones muy diferentes del capital. Otros
autores han refutado estos argumentos y elaborado razonamientos pormenorizados p
ara sealar un cmulo de puntos

149
coincidentes entre el marco conceptual del capital social y el del capital econmi
co, particularmente el fsico: la postergacin del consumo en el esfuerzo de inversin
, la desinversin, la capacidad de transformacin, la convertibilidad, el deterioro,
la capacidad de crear otras formas de capital, entre otros (Robison, Schmid y S
iles, 2001). De todas formas, el trmino figura en una vasta bibliografa acadmica y
de agencias internacionales de desarrollo, acumulada durante ms de una dcada, y es
difcil ya que se imponga algn nombre alternativo para el conjunto de temas que se
analizarn en este trabajo. Lo que no se discute es la urgencia de incorporar con
mayor nfasis estos aspectos sociales, culturales y contextuales al anlisis de pro
blemas y polticas de desarrollo, equidad y superacin de la pobreza. Existe un ampl
io reconocimiento de que los individuos y las colectividades manejan recursos in
tangibles, que son capitales en el sentido general de activos cuya movilizacin perm
ite lograr mejores resultados en emprendimientos y estrategias, en comparacin con
lo que habra sido posible en su ausencia (Coleman, 1990). Persiste, tambin, una g
ran diversidad de posiciones intelectuales sobre el concepto y con relacin a sus
implicancias para las polticas pblicas. En primer lugar, es posible detectar entre
los autores grados de diferencia respecto del capital social en un continuo ide
olgico que va desde conservadores a progresistas: En el extremo progresista hay un
a preocupacin con el empoderamiento, la ciudadana, el pluralismo y la democratizac
in. En el extremo ms conservador, el capital social se ubica en un compromiso con
estructuras familiares tradicionales y en un orden moral colectivo fundado en va
lores tradicionales (Gamarnikow y Green, 1999, citados en Fine, 2001). Este conti
nuo ideolgico va desde la conformidad conservadora con las estructuras socioeconmi
cas nacionales existentes hasta las visiones de una necesidad de transformacin to
tal de sistemas profunda y esencialmente injustos e inequitativos. Pero el estud
io emprico de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe indica, desde una postura op
timista y reformista, la necesidad de cambios en la relacin entre el Estado y los
grupos pobres para poder cambiar las dinmicas de la reproduccin de la pobreza, de
la exclusin y de la concentracin de activos, entre ellos, el capital social.
2. Tres visiones diferentes
Las posturas ideolgicas evidenciadas en los escritos recientes sobre capital soci
al tienden a aglutinarse en torno de tres visiones del ser humano en la sociedad
: i) maximizacin individual por eleccin racional (rational choice), mezclada con d
eterminismo culturalista;
150
CEPAL
ii) relacin de clases determinante de superestructuras ideolgicas y distribucin de

bienes; y iii) sistemas sociales complejos basados en mltiples agentes. En el pri
mer grupo de autores, el capital social es visto como un conjunto de normas de c
onvivencia y conductas de cooperacin surgidas como resultado del ejercicio indivi
dual de una racionalidad de maximizacin de ganancia. Se postula que aun las elecc
iones interesadas de diablos racionales produciran capital social a consecuencia de
sus intereses individuales egostas, porque hacen posible mayores niveles de gana
ncia (Fukuyama, 2000). Algunos autores extienden esta lgica de eleccin racional a
la satisfaccin de otras necesidades humanas no econmicas, como las socioemocionale
s (Robison y Siles, 2001). Los pensadores ms conservadores, por su parte, tienden
a ver la cultura, definida en trminos de creencias y normas, como la original cau
sa no causada (Fukuyama, 2000). La diferencia entre ste y el segundo grupo (en el
otro extremo del continuo) refleja la vieja discrepancia sobre la direccin de cau
salidad entre normas y conductas. El tercer grupo constituye una tendencia creci
ente que ve a la sociedad como un sistema complejo de tipo ecolgico, con mecanism
os de retroalimentacin y diversos grados de conduccin inteligente. Esta visin hace
posible combinar elementos de los anteriores marcos conceptuales (el del individ
uo racional, el culturalista y el sociologizante). En este modelo, el capital so
cial es visto como uno de los activos intangibles que movilizan mltiples agentes
individuales y colectivos en sus estrategias y emprendimientos. Como en todo sis
tema complejo, la causalidad no es unidireccional y el sistema no tiende al equi
librio (Cowan y otros, 1994). Un cambio en las normas, en las relaciones sociale
s o en el plano material puede originar un impacto en el sistema que desencadena
una fase de transicin de desenlace impredecible (Durlauf, 1997; Boisier, 2000; B
ebbington, 2000). En lugar de ver a la cultura abstracta como un programa rgido,
este grupo la percibe como una acumulacin de repertorios alternativos y hasta con
tradictorios en constante redefinicin. Otra manera de categorizar y analizar los
escritos de las decenas de autores sobre capital social es en trminos de sus prop
ias actitudes hacia el concepto. Edwards (1999) los divide en entusiastas, tcticos
y escpticos. Slo la etiqueta tcticos puede requerir explicacin: son los que opinan qu
el capital social ofrece la posibilidad de hacer mejor las cosas y ofrecen un d
iscurso interdisciplinario unificador que permite discutir un amplio rango de pr
eocupaciones (Edwards, citado en Fine, 2001). El hecho de que existan tantos ent
usiastas probablemente tiene que ver con el carcter marcadamente general del trmin
o, que puede ser apropiado por diferentes escuelas tericas y polticas (Fine, 2001)
. Y la existencia de tantos escpticos parece responder a una mezcla de personas q
ue sienten desagrado por el

151
mero trmino capital social, los que han ledo algn trabajo con el que estn en desacuerd
o, y los que ostentan una sana suspicacia frente a todo exceso de entusiasmo int
electual y toda promocin de modas.
3. Dos tipos de propietarios
Las definiciones del capital social tambin pueden dividirse entre las de aquellos
autores que lo consideran un atributo de individuos, expresado en las redes de
reciprocidad a las que tienen acceso (Portes, 1998; Espinoza, 1999), y las de aq
uellos que opinan que el capital social es ms bien un atributo de estructuras soc
iales: que existen, adems de las individuales, formas colectivas de capital socia
l, que son propiedad de comunidades, clases y sociedades enteras (Coleman, 2000; P
utnam, 1993b y Bourdieu, 1999). Esta discrepancia respecto de la propiedad (owners
hip) del capital social tiene implicancias sobre quin controla este activo y quin
se beneficia de sus resultados. Por ende, tales definiciones reflejan diferentes
opiniones en relacin con la viabilidad de formas asociativas de superacin de la p
obreza. Putzel, por ejemplo, afirma que la confianza que existe entre los indivi
duos que integran las redes no es un recurso de la sociedad como un todo, sino s
olamente de cada individuo o grupo que est en el centro de una red (Putzel, 1997)
. Tanto Bourdieu como Coleman hacen extensas referencias al capital social como
atributo de grupos sociales, colectividades y comunidades. Ambos analizan el pap
el de las instituciones sociales en su creacin. Bourdieu, por ejemplo, subraya la
necesidad de realizar inversin orientada a la institucionalizacin de las relacione
s grupales (Bourdieu, 1987). Coleman es particularmente explcito sobre la cuestin q
ue plantea Portes. Refirindose al aspecto del capital social como generador de bi
enes pblicos, seala que el capital social no es una propiedad privada, divisible o
alienable, sino un atributo de la estructura en que la persona se encuentra inm
ersa. El capital social, dice Coleman, beneficia a todos, no primariamente a las
personas como individuos (Coleman, 1990). North, cuya formulacin del marco conce
ptual del neoinstitucionalismo econmico es uno de los fundamentos del capital soc
ial, es explcito al centrar su anlisis de instituciones en el nivel comunitario y
supracomunitario (North, 1990). En general, tanto en la sociologa como en la antr
opologa, las instituciones son ms atributos de colectividades que de individuos. A e
ste nivel de anlisis, la naturaleza de las relaciones no deriva de la suma de int
eracciones entre individuos, que responden a decisiones de inters personal, sino
de sistemas complejos que emergen de la coevolucin de esas decisiones e interacci
ones. Uno de los desafos del marco conceptual del capital social es el de detecta
r los principios del funcionamiento de estos sistemas; otro es el de entender la
s retroalimentaciones entre acciones individuales, los sistemas que emergen de e
llas, y las maneras en que los cambios en un nivel de abstraccin conducen a cambi
os en el otro.
152
CEPAL
Estas posturas enfrentadas entre lo individual y lo colectivo, como seala Portes,
reeditan un viejo debate de la sociologa y la antropologa entre las posturas sobre
sociologizadas y las subsociologizadas: las primeras enfatizan, por ejemplo, la int
ernalizacin de las normas colectivas y el impacto de las relaciones e institucion
es sociales sobre los procesos econmicos; mientras que las segundas privilegian l
os clculos y acciones interesados del individuo como motor de todo intercambio, t
anto econmico como social (Fukuyama, 2000; Fine, 2001). Aqu tambin Coleman es claro
y equilibrado al sealar que en realidad las personas no son completamente egostas
, ni toman sus decisiones racionales con total independencia de los dems (Coleman
, 1990). Portes tambin reconoce el carcter colectivo del capital social. Se refier
e a los beneficios de la pertenencia a un grupo, y al capital social como un asp
ecto de la estructura social que facilita las acciones de personas y actores cor
porativos. Destaca tambin las funciones de control social de las instituciones de
l capital social y de sus mecanismos apropiables por individuos y por grupos (Port
es, 1998). Segn Portes, las tres funciones bsicas del capital social son: como fue
nte de control social; como fuente de apoyo familiar; y como fuente de beneficio
s a travs de redes extrafamiliares. Evidentemente las comunidades se componen de
individuos, quienes se benefician del capital social comunitario. Y gran parte d
e la riqueza del ideario del capital social radica justamente en lo que aclara r
especto de la manera en que el capital social individual interacta, a veces en co
ntra pero en general para reforzar, con las instituciones de capital social comu
nitario. Ambos tipos de capital social pueden ser definidos, en parte, por sus e
fectos esperados (funciones no necesariamente cumplidas en todos los casos reale
s, por ser el capital social uno de varios factores necesarios o posibles para s
u ocurrencia). Estos dos conceptos son igualmente vlidos y complementarios, pero
heursticamente distintos. Tal como advierte Portes, no hay que mezclar los interca
mbios didicos (entre dos individuos) con aquellos imbricados (embedded ) en estru
cturas sociales mayores que garantizan su predictibilidad y su curso (Portes, 199
8). Hay otras diferencias fundamentales entre las formas personales e impersonal
es del capital social. Mientras que las primeras, expresadas en redes, desaparec
en si desaparecen algunos de los individuos, las formas institucionalizadas de cap
ital social perduran a pesar del recambio de sus miembros. El surgimiento en for
ma rpida de las manifestaciones de capital social suele basarse principalmente en
los lazos existentes de carcter personal o en su creacin a partir de las primeras
interacciones entre personas cuando empiezan a cooperar. Estas relaciones, sin
embargo, desaparecen con igual rapidez ante condiciones adversas. Superar esta p
recariedad social implica un proceso de institucionalizacin: el establecimiento d
e normas y

153
sobre todo de detalles de interrelacin y procedimientos que funcionan en forma ef
icaz para lograr objetivos compartidos.
4. Sistemas cerrados y mentes abiertas
Parece estar emergiendo una nueva teora unificada que va ms all de cada disciplina
en particular, pero que incorpora el estado del arte de cada una de ellas. Las m
ismas crticas transdisciplinarias han estimulado un debate ms profundo, originando
una dialctica y la formulacin de nuevas hiptesis y evaluaciones en cuanto al papel
del capital social en el desarrollo. Lo que est surgiendo en el debate sobre cap
ital social es un paradigma supradisciplinario, no slo limitado al capital social
, sino un modelo del sistema complejo de la sociedad humana que incorpora al cap
ital social como uno de los elementos explicativos de las dinmicas sociales. Pare
ce probable, sin embargo, que persistan grandes discrepancias entre las tres vis
iones tericas sobre el capital social. Pero es de esperar que al menos se reduzca
la pltora de definiciones del concepto, cada una con su carga ideolgica respectiv
a. Ello permite escoger o combinar un marco conceptual apropiado para cada probl
ema analtico o de aplicacin concreta (algo usual en las ciencias sociales aplicada
s), en tanto que la discrepancia vaya decantando y cristalizando en una variedad
ms manejable de propuestas conceptuales sobre capital social. En este trabajo se
har un esfuerzo de este tipo, guiado por el objetivo tctico de analizar los aportes
realizados o potenciales del concepto a las polticas pblicas de superacin de la po
breza en Amrica Latina.
5. Las opciones conceptuales de este trabajo
El capital social ha sido tomado por algunos pensadores e instituciones conserva
dores para justificar el retiro del Estado en aquellas comunidades que tienen di
cho capital. Pero como cualquier concepto, el capital social puede ser usado con
la finalidad o el inters poltico de quien lo maneja. En este trabajo, y de acuerd
o con las diversas caracterizaciones de los autores sobre capital social resumid
as anteriormente, nos ubicamos explcitamente en los campos de la complejidad, que
pretende elaborar modelos sistmicos centrados en la cambiante retroalimentacin en
tre lo cultural y lo estructural; de los tcticos, quienes buscan puntos de releva
ncia para la accin en el debate terico y en la observacin de experiencias; y de los
progresistas, quienes creen que el fomento del capital social de sectores exclu
idos es capaz de desencadenar transiciones y potenciar reformas que puedan reduc
ir las inequidades sociales. Desde esta posicin terica y tica, el debate y la exper
iencia emprica tienen un valor instrumental especfico en el presente trabajo. En p
rimer lugar, su valor para desmentir el mito tecnocrtico: la idea de que los pobres
154
CEPAL
siguen siendo pobres porque son un atado de carencias y patologas y necesitan que
el tecncrata les haga las cosas. Ello marca una diferencia con la posicin conserv
adora, porque la conclusin es que hay que facilitar el empoderamiento de los pobr
es, y apoyar la potenciacin de sus capacidades para la formacin de su capital soci
al. Este ltimo punto es ms importante en pases donde en las agencias pblicas predomi
na una prctica de paternalismo y clientelismo, sustentada por una visin caritativa
y asistencialista de los sectores pobres como carenciados. Las propuestas que s
e presentarn al final de este artculo se basan en las opciones conceptuales sobre
el capital social que se detallan a continuacin. B. Dinmicas de capital social y c
apital cultural en sistemas socioculturales
1. Tres planos del sistema
En el anlisis que sigue hemos elegido una definicin operativa conductivista del ca
pital social, que privilegia la atencin a las relaciones sociales por sobre los d
iscursos normativos, pero que pretende analizar la pobreza desde una perspectiva
holstica en que el capital social se relaciona sistmicamente con otras formas de
capital. Al decir que el capital social es el contenido de ciertas relaciones so
ciales, aquellas caracterizadas por actitudes de confianza y comportamientos de
reciprocidad y cooperacin, lo que no est dicho ah es tan importante como lo que lo
est. Esta definicin, a diferencia de algunas otras actualmente en uso, no se centr
a en las normas ni en la cultura. En esta definicin seguimos a Coleman y a Bourdi
eu, que ven el capital social como un recurso de las personas, los grupos y las
colectividades en sus relaciones sociales, mientras que otros autores, como Nort
h, Putnam y Fukuyama, ponen el nfasis en aspectos culturales, valricos, simblicos y
abstractos. Al poner el acento causal en las culturas entendidas como sistemas
normativos y cosmovisiones, estos ltimos autores se acercan peligrosamente a un s
implista determinismo cultural, descuidando la variabilidad y volatilidad de los s
istemas normativos, es decir, la facilidad con que son reelaborados en reaccin a
cambios en las estructuras sociales y en respuesta a otros cambios en el entorno
. Al definir capital social de esta manera, lo estamos distinguiendo analticament
e de capital cultural. Bourdieu, Bebbington, Boisier y otros, han hecho un aport
e en este terreno al hablar de diferentes formas de capital intangible. Una conc
lusin inevitable de la discusin entre culturalistas y sociologizantes, es que los subs
istemas cultural y social estn interactuando constantemente: no es que uno determ
ine al otro o que se reproduzcan

155
permanentemente sin modificarse. Esto se entiende mejor si se piensa que existen
tres planos de un solo gran sistema sociocultural. En la propuesta presentada a
qu, hemos ubicado al capital social en el plano conductual de las relaciones y si
stemas sociales, y al capital cultural en el plano abstracto, junto con el capit
al humano (vase el grficoV .1). El anlisis de los tres planos debe concentrarse en
la interaccin entre las condiciones objetivas (planos material y conductual) y la
diversidad de discursos (plano abstracto). Hay que analizar cmo diferentes discu
rsos presentan diversas conductas a distintas audiencias, y analizar tambin los r
esultados prcticos a los que conduce este juego entre normas, discursos y conduct
as. Cabe subrayar que las conductas sociales reciben no una determinacin inmutabl
e e implacable, pero s importantes refuerzos desde el plano abstracto y simblico,
de lo que en este trabajo llamamos capital cultural y que est resumido en la primer
a parte del cuadro.
Cuadro V. 1 TIPOS DE CAPITALES CULTURAL Y SOCIAL Capital cultural (plano abstrac
to) Visiones compartidas de comportamientos esperables de las personas Valores c
ompartidos que jerarquizan los objetivos deseables Normas de conducta correcta,
general y para lderes Memoria compartida de historia propia Religin compartida, mi
tos, modelos de personajes arquetpicos Identidad compartida Reglas de parentesco:
alianzas matrimoniales deseables, definicin de roles de parientes Rituales y cer
emonias para solemnizar vnculos e identidades Principios de reciprocidad horizont
al y vertical Premios y castigos culturalmente definidos que satisfacen necesida
des socioemocionales: aceptacin/ostracismo, prestigio/repudio, honra, estatus Cap
ital social (plano conductual) Capital social individual: contratos didicos y red
es egocentradas Capital social grupal: trabajo en equipo; faccin; un lder Capital
social comunitario y de barrio: sistema complejo inteligente Capital social de p
uente (individual o comunitario): eslabonamiento de alianzas regional y nacional
Capital social de escalera (individual o comunitario): apoyos potentes, contact
os y clientelismos Capital social societal: normas e instituciones generalizadas
156
CEPAL
Grfico V. 1 TRES PLANOS DE REALIDAD EN UN SISTEMA SOCIAL
Plano Abstracto
Capital Humano
Capital Cultural
Plano Conductual
Capital Social Individual
Capital Social Colectivo
Plano Material
Recursos Naturales
Capitales Econmicos
Fuente: Elaboracin propia. Nota: Por capital cognitivo se entiende el conocimient
o (Boisier, 2000). Por capital cultural se entiende el sistema simblico de vision
es del mundo y del ser humano y las normas y valores que complementan los compor
tamientos socialmente valorados.
2.
Confianza, reciprocidad y cooperacin: los tres contenidos de las relaciones e ins
tituciones sociales de capital social
a)
Confianza
En el sentido usado aqu, de trust, la confianza individual es una actitud (no una
emocin) basada en la expectativa del comportamiento de la otra persona que parti
cipa en una relacin, y en el afecto que existe entre ambos. La confianza tiene un
soporte cultural en el principio de reciprocidad, y un soporte emocional en el
afecto que se siente hacia personas que se muestran confiables y manifiestan con
fianza en nosotros. Se expresa en conductas reiteradas y reforzadas de expresion
es que comunican esa confianza en discursos y en acciones de entrega del control
sobre bienes. La presencia o ausencia de confianza es producto, no de una progr
amacin rgida de una cultura ancestral, sino de la iteracin de interacciones con otras
personas, que demuestran en la experiencia

157
acumulada que respondern con un quid pro quo1 a un acto de generosidad, alimentan
do un vnculo que combina la aceptacin del riesgo con un sentimiento de afectividad
o de identidad ampliada. Confiar implica una disposicin a entregar el control de
bienes propios al otro (o, en el caso de una institucin, a sus autoridades). Sig
nifica, por ende, superar la aversin al riesgo, por lo menos con esa persona o gr
upo. Sin embargo, mientras mayor es el valor de los bienes cuyo control es cedid
o o compartido, mayor es la tentacin a la traicin, es decir, el costo de oportunid
ad de seguir siendo confiable. La necesidad humana de tener en quien confiar, an
te un mundo de riesgos y amenazas, hace posibles tanto las relaciones de capital
social como la estafa. Todos los grupos sociales alimentan los sentimientos de
obligacin del parentesco y la internalizacin de normas de identidad comunitaria pa
ra evitar la traicin. Cuando la traicin ocurre, constituye un aprendizaje traumtico
, un refuerzo negativo contra la confianza.2 b) Reciprocidad
En las ciencias sociales, sobre todo en la antropologa, el concepto de reciprocid
ad se ha construido sobre la base del clsico Ensayo sobre el don de Marcel Mauss.
El Ensayo sobre el don, escrito por Mauss a principios de siglo y publicado en
los aos cincuenta, identifica a la reciprocidad como principio regidor de las rel
aciones institucionales formales e informales a nivel de comunidad. Tanto en las
sociedades premercantiles como en las nuestras existe una lgica de intercambio a
jena a la lgica del mercado (aunque opera tambin en el mbito del mercado), que invo
lucra el intercambio basado en obsequios (objetos, ayuda, favores). Un obsequio
es a la vez una seal de disposicin a iniciar una relacin social y una obligacin cult
uralmente sancionada a retribuir. En esta reciprocidad difusa, la compensacin por u
n favor, un prstamo o un regalo es obligatoria, pero no en forma inmediata ni siemp
re de equivalencia precisa, a diferencia de las transacciones mercantiles (Mauss
, 1966). En cualquier entorno socialmente delimitado (en una sociedad tradiciona
l o en la mayora de las comunidades de hoy), las relaciones sociales son establec
idas a travs de numerosas interacciones pasadas y como potenciales que se prefigu
ran en una perspectiva de largo plazo. En las comunidades de membresa estable, la
s relaciones tienden a darse entre las mismas personas y familias en todos los mb
itos y en todas las instituciones
1 2
En ingls tit for tat, el principio esencial de la reciprocidad y, a la vez, de la
cooperacin. No se trata en este caso de un permanente equilibrio cultural antica
pital social siguiendo el estilo de Putnam (1993a), pero donde ha ocurrido la trai
cin con grandes costos o reiteradamente, suele requerirse tiempo y muchas experie
ncias positivas de confianza correspondida, para que se extinga su impronta.
158
CEPAL
de la vida humana: religiosa, jurdica, poltica, familiar y econmica, en un mismo mo
mento. Por esto, seala Mauss (1966), son fenmenos totales y las mismas comunidades s
on sistemas totales de carcter econmico, religioso y jurdico a la vez. La reciprocida
d, que a primera vista podra parecer un fenmeno social menor entre muchos, es, por
ende, la base misma de las relaciones e instituciones de capital social. Otros
antroplogos que han aportado tempranamente a este marco conceptual son Raymond Fi
rth, con su concepto de organizacin social referido a las relaciones regulares que
generan instituciones y estructuras sociales (Firth, 1961) y George Foster, con
sus trabajos sobre los contratos didicos, que son la base de la interaccin entre par
es y de las redes, ambas expresiones de reciprocidad (Foster, 1961). Los contrat
os didicos, entendimientos informales y generalmente implcitos entre dos personas
que mantienen intercambios en el tiempo, son a la vez el primer eslabn de las red
es centradas en el individuo, y la base de la organizacin social ms compleja que e
s en s un activo, esta vez colectivo. c) Cooperacin
La cooperacin es la accin complementaria orientada al logro de los objetivos compa
rtidos de un emprendimiento comn. Se diferencia de la colaboracin, que es el inter
cambio de aportes entre actores aliados que tienen emprendimientos y objetivos d
iferentes aunque compatibles. La cooperacin emerge, en conjunto con la confianza
y los vnculos de reciprocidad, como un resultado de la frecuente interaccin de est
rategias individuales. Est tericamente sustentada en las teoras de juegos y de la c
ooperacin (Axelrod, 1984), que hace posible fomentarla mediante oportunidades ite
radas de confiar o traicionar; o bien puede emerger como una consecuencia no pla
nificada de la coevolucin de estrategias de mltiples agentes (complexity) (Cowan y
otros, 1994; Axelrod, 1997).
3. Redes, equipos, comunidades, puentes y escaleras: tipos de capital social
El capital social existe en potencia en todos los grupos humanos, porque los ele
mentos valricos y normativos que refuerzan las conductas cooperativas desde el pl
ano abstracto del capital cultural, ms otros precursores en el plano conductual, co
mo la amistad, estn en la prctica universalmente presentes. Sin embargo, el capita
l social no se encuentra en la misma magnitud en todas las agrupaciones humanas,
porque estos precursores no constituyen automticamente y por s mismos, capital. A
unque todas las personas tienen una serie de amigos y parientes con quienes comp
arten varios de estos elementos, slo en ciertos momentos desean activar un proyec
to personal (de vida u otro objetivo); entonces

159
reclutan de esta reserva de posibles aliados a algunos individuos. La amistad pu
ede no ser instrumental y constituir un valor en s, pero en momentos de oportunid
ad, necesidad o frente a un riesgo se reclutan algunos amigos o parientes para e
mpezar un emprendimiento. Los satisfactores socioemocionales3 se obtienen en la in
teraccin interpersonal y en los grupos, aunque stos no sean instrumentales. Respon
den a una necesidad humana de sociabilidad tan fundamental como las necesidades
materiales (Durlauf, 1999) y constituyen un estmulo para la inversin de tiempo y e
sfuerzo en la reciprocidad, en los grupos y las organizaciones, porque conllevan
una recompensa (reward) inmediata a esta conducta, independientemente del xito o
fracaso del emprendimiento compartido.4 El dilogo entre el debate terico y la inv
estigacin emprica ha conducido a postular la existencia de seis formas diferentes
de capital social, cada una con caractersticas y dinmicas propias: a) Capital soci
al individual: los contratos didicos y las redes egocentradas
En esta propuesta, el capital social individual se manifiesta principalmente en
las relaciones sociales que tiene la persona con caractersticas de un contrato did
ico entre dos partes informal, con contenido de confianza y reciprocidad. Se extie
nde a travs de redes egocentradas. Este recurso reside no en la persona misma, co
mo es el caso del capital humano del conocimiento, sino en las relaciones entre
personas. Los antroplogos hablamos de una red egocentrada: cada uno tiene su prop
ia y distinta red, que es un capital de cada individuo y cuyos beneficios y mane
jo le son propios. b) Capital social grupal
Es una extensin de las redes egocentradas, cuando se cruzan
rupo cara a cara. Todos se conocen, todos son amigos, por lo
grado de cierre, es decir, las relaciones se cruzan entre s
emplo, entre 4 a 12 personas de diversos hogares, como orden
r estudios empricos en Amrica Latina,
muchos vnculos en un g
que existe un alto
y se densifican por ej
de magnitud dada po
3
4
Para un anlisis de la centralidad de estos bienes socioemocionales en el surgimient
o y la retroalimentacin de las conductas del capital social, vase Robison y Siles,
2001. Varias otras formas de capital tambin producen satisfacciones emocionales
por su posesin, y se relacionan con algunas de las variables psicosociales mencio
nadas aqu en el contexto del capital social.
160
CEPAL
conformando un grupo capaz de funcionar como equipo o, en otras palabras, como e
mpresa. Se trata de personas que tienen un alto grado de confianza entre s, debid
o a mltiples experiencias pasadas de reciprocidad difusa. c) Capital social comun
itario
Es en el nivel comunitario donde el capital social llega a ser plenamente colect
ivo, porque a diferencia del capital social individual y grupal, en la comunidad
la membresa no depende del reclutamiento por parte de una persona, sino que es u
n derecho de todos sus integrantes. La comunidad puede ser territorial o funcion
al: la membresa puede definirse sobre la base de una vecindad estable o ser una c
omunidad de intereses definida por un objetivo comn. Las comunidades son mucho ms
que redes; ms incluso que redes circunscritas. La definicin clsica de comunidad abarc
a aspectos de actividad coordinada con cierto propsito comn, autogobierno, superes
tructura cultural, y sentido de identidad. El capital social comunitario consta
de las estructuras que conforman la institucionalidad de cooperacin comunitaria.
Reside no slo en el conjunto de las redes de relaciones interpersonales didicas, s
ino tambin en el sistema sociocultural propio de cada comunidad, en sus estructur
as normadoras, gestionarias y sancionadoras. d) Capital social de puente: alianz
as horizontales en el territorio
Una extensin importante del capital social, tanto individual como grupal y comuni
tario, son los vnculos que dan acceso horizontal y simtrico a personas e instituci
ones distantes. Los vnculos extensos horizontales se dan en organizaciones asocia
tivas de segundo nivel en el territorio y usualmente constituyen alianzas y coal
iciones. e) Capital social de escalera: reciprocidad con control asimtrico
En todas las sociedades existen diferencias de poder entre las personas y los gr
upos. Hay, entonces, relaciones de confianza, reciprocidad y cooperacin en que el
grado de control y el capital social de una de las partes son mayores que los d
e las otras. Cuando estos vnculos cruzan estratos sociales, suelen tomar las cara
ctersticas de una relacin patrn-cliente. En un contexto democrtico, este puente sirv
e para empoderar y desarrollar sinergias, en lo que se puede visualizar como una
escalera, ms que como un puente, ya que conecta a un actor de bajo poder con uno
de alto poder, el Estado. f) Capital social societal
En las sociedades nacionales tambin existen prcticas ampliamente difundidas en el
territorio que constituyen activos intangibles de todas las

161
personas, aunque el estudio y la medicin de estos capitales presenta mayores difi
cultades que las que se pueden observar a escala local. Aqu nos interesan sobre t
odo la progresiva difusin de las instituciones sociales y las prcticas de la parti
cipacin democrtica, tanto en el aprendizaje de los procesos electorales como en lo
s procesos a travs de los cuales emergen nuevos actores que son aceptados o toler
ados en un sistema sociopoltico local o regional. En resumen, estas diversas form
as de capital social5 en combinacin pueden contribuir a superar la pobreza y a me
jorar la calidad de vida en sentido amplio. Pero para que esto resulte, es neces
ario que el capital social se combine con otros activos en forma complementaria
y sinrgica, en una estrategia coherente y compartida, dentro de un contexto de op
ortunidades para cambiar las relaciones de control en la sociedad. Pero en la me
dida en que las comunidades y barrios excluidos se constituyen en actores social
es que movilizan sus capitales sociales internos y externos, debern competir con
otros actores sociales ms poderosos que utilizan su capital social para mantener
control sobre sus entornos, incluidos en stos los grupos sociales de menor poder
(Bourdieu, 2001). C. Interrelaciones de las diversas formas de capital social
El desafo de aplicar el concepto de capital social a la superacin de la pobreza ex
ige referirse, entonces, a las desigualdades entre grupos, por una parte, y a la
s relaciones entre diferentes formas y niveles subnacionales de capital social,
por otra.
1. Reciprocidad y parentesco en la formacin de capital social
El hogar tiene, adems de sus recursos materiales y humanos, una categora important
e de recursos sociales, consistente esencialmente en lazos que fortalecen la coo
peracin con individuos y con otros hogares. sta se basa no en una solidaridad impe
rsonal, sino en lazos interpersonales de individuos concretos y especficos, es de
cir, en el capital social de las personas que componen el hogar y en el hogar co
mo un grupo o equipo.
5
Esta tipologa es una adaptacin de la desarrollada por Woolcock (1998). Capital soc
ial individual, grupal y comunitario forma parte de lo que se ha denominado bond
ing social capital o capital social de vnculos; bridgin social capital o capital
social de puente entre grupos; y linking social capital o capital social de esca
lera; que se refiere a la relacin entre grupos dismiles, con nfasis ms explcito en la
verticalidad y en las desigualdades de poder.
162
CEPAL
Aunque la reciprocidad es una forma de intercambio, se parece menos a una transa
ccin econmica que a un intercambio repetido de regalos y favores sin compensacin in
mediata ni exacta por ende, difusa, en que cada expresin de ayuda reafirma y fortal
ece la confianza entre las dos personas involucradas (Mauss, 1966). He all otro a
specto importante de la reciprocidad: sta no es una relacin grupal o es grupal slo e
n un sentido especial y solamente a travs de un conjunto de relaciones individual
es, sino una relacin de acuerdo implcito estable entre dos personas, lo que Foster
llam un contrato didico (Foster, 1961). Estos contratos no explicitados entre dos pe
rsonas, para ayudarse en tiempos de necesidad y en emprendimientos econmicos de c
ierto riesgo, operan sobre todo en medios en que la sancin de la ley es dbil (Fuku
yama, 2000) y donde se requiere adems alguna seguridad personal, de fe o confianz
a en la solidaridad de la otra persona, como en muchas situaciones de la vida mo
derna.
2. La red de parentesco: reserva de recursos sociales
Si bien las relaciones de reciprocidad estables ms fuertes y confiables que puede
tener un individuo son aquellas con sus parientes, no todos los parientes son p
articipantes activos en relaciones didicas: con un individuo dado (en jerga antropo
lgica, un ego). Al contrario, los parientes conocidos y reconocidos de un ego no so
n ms que una reserva potencial de relaciones de reciprocidad: con muchos pariente
s la interaccin es slo ocasional y casual, y con algunos existen relaciones de con
flicto que imposibilitan la reciprocidad estable con su carga afectiva positiva.
Y como el conjunto de las personas que ocupan los roles de parentesco (hermano,
to, cuado, y otros) es objetivamente diferente para distintos individuos, esta re
d de relaciones sociales potenciales es egocentrada: cada ego est en el centro de u
na telaraa de parientes en crculos concntricos, que se traslapa y se entrecruza con
las redes de parentesco de los dems egos en una misma comunidad. Es tan fuerte e
l sentimiento de pertenencia, identidad y deber asociado al parentesco, tan func
ional al objetivo de asegurar la ayuda recproca y la confianza, que en muchos med
ios de la regin el principio se extiende a amigos (parentesco ritual o ficticio), rel
acin que se formaliza y se refuerza religiosamente mediante el compadrazgo y el p
adrinazgo de bautismo, matrimonio, y otros.
3. Parentelas, grupos de apoyo y hombres grandes
De esta red abstracta de relaciones potenciales a la que se aaden vecinos, amigos
y miembros de la misma generacin de ego, cada jefe de familia mantiene activas rel
aciones de reciprocidad difusa con una red

163
egocentrada mucho ms reducida. Tambin, como es obvio, participa en las redes egoce
ntradas de sus parientes; a estas redes de relaciones reales de intercambio entr
e parientes se les ha dado el nombre de parentelas. El hecho de que estas parent
elas se traslapen entre s en un denso tramado de relaciones de reciprocidad, con
constantes intercambios de ayuda, es lo que da a la comunidad una suerte de soli
daridad invisible, mucho ms fuerte de lo que puede brindar el sentimiento abstrac
to de un inters social comn frente al resto del mundo. La parentela no es un grupo
social en el sentido estricto de la teora antropolgica y sociolgica, porque este ltim
o concepto denota algo ms que una red dispersa o una simple categora de personas s
imilares: un grupo social es un conjunto de personas con relaciones estables de
interaccin, que tiene fronteras perceptibles, las que distinguen a sus integrante
s de otras personas que no son miembros de ese grupo. En este sentido es que las
parentelas egocentradas han sido llamadas cuasi grupos (Mayer, 1966). Sin embargo
, con gran frecuencia las parentelas constituyen la base de autnticos grupos soci
ales, cuya presencia representa importantes implicaciones para cualquier intento
de intervencin en una comunidad o barrio donde ellas existen. Estos grupos socia
les reales, aunque informales, son grupos de apoyo para individuos especficos y des
tacados, que en algunas culturas comunidades de las zonas andinas, por ejemplo son
llamados hombres grandes o con trminos similares. Estos cuasi grupos, contrariamen
te al mito de la presin social para repartir cualquier ahorro, contribuyen en las
comunidades rurales a que el hogar campesino logre acumular capital y crecer co
mo empresa, mediante los aportes en trabajo de la red de reciprocidad. A cambio,
los parientes menos empresariales o ms jvenes gozan de la seguridad de la ayuda d
el hombre grande en momentos de necesidad. Como hemos visto, predomina la tendenci
a a que los jefes de hogar mayores tengan ms recursos y ms estatus que los jvenes e
n general, lo que da lugar a relaciones de reciprocidad vertical o de patrn-cliente
. En el occidente de Guatemala, la reciprocidad entre desiguales se basa tambin e
n una estratificacin social en el interior de la comunidad indgena, a veces fuerte
, con herencia de abundantes bienes y de alto estatus de algunos padres a sus hi
jos. Por ende, muchos hombres grandes dirigen grupos de apoyo relativamente establ
es y delimitados, basados en sus propias parentelas, pero aumentados en nmeros po
r medio de relaciones de padrinazgo y compadrazgo con varios no parientes. Estos
grupos actan como empresas econmicas ampliadas y como facciones en apoyo de un ho
mbre en particular en la competencia por prestigio dentro de la comunidad. Como
sus integrantes no pueden ser al mismo tiempo miembros de las parentelas de homb
res de prestigio rivales, es conceptualmente vlido en estos casos hablar de grupo
s
164
CEPAL
sociales autnticos. En algunas comunidades, hay un solo hombre grande que se ha des
tacado sobre los dems. En otras, hay dos o ms, todos con sus respectivos grupos de
apoyo basados en la reciprocidad horizontal y vertical, lo que da lugar a confl
ictos de facciones en los mbitos econmico, poltico y organizativo. En muchos casos,
por lo dems, se da la paradoja, para reforzar lazos comerciales, de relaciones d
e compadrazgo con forasteros de estratos sociales no campesinos, que a veces son
los mismos que han despojado a las comunidades de tierras o de ganancias por ve
ntas de productos.
4. Refuerzos entre lo individual y lo colectivo en comunidades y barrios
Los procesos a travs de los cuales el capital social institucional comunitario o m
eso surge del capital social micro o individual y, eventualmente, de otros orgenes,
son poco comprendidos, complejos y variados. Entenderlos es una tarea urgente pa
ra avanzar en la comprensin de la interaccin de estos dos niveles de capital socia
l. Parece claro que las dos formas no son antitticas: el capital social individua
l es un precursor del capital social comunitario; y ste es uno de los recursos qu
e sirve para la acumulacin de aqul. El aumento de escala en las relaciones sociale
s estables pasa de un contrato didico entre dos individuos (precursor del capital
social), a redes egocentradas (capital social individual o micro), de las que a v
eces emergen instituciones comunitarias de capital social (nivel meso). Es en este
sentido que Coleman (1990) considera que la existencia de redes densas es una c
ondicin necesaria para la emergencia del capital social. Las formas especficas que
toma el capital social en las tres escalas (micro, meso y macro) son diferentes
, porque en los diferentes niveles operan distintas problemticas (Ostrom, 1999).
Entre los niveles individual y comunitario, estas formas y lgicas se retroaliment
an en general, pero en muchas circunstancias conflictan las lgicas individuales, l
as de grupo cerrado, y las de la comunidad. En consecuencia, la existencia de ca
pital social en el nivel micro no garantiza que surja el capital social meso o m
acro. No hay que olvidar tampoco que la existencia de capital social de cualquie
r tipo no asegura la aparicin de beneficios en todas las situaciones. Por ejemplo
, como seala Portes, el capital social en la forma de control social institucional
puede entrar en conflicto con el capital social en la forma de mediacin de benef
icios por redes individual (Portes, 1998). Esto es en parte as, segn Portes, porque
la funcin de las redes apretadas es precisamente la de facilitar la violacin de aq
uellas normas institucionales para beneficio privado individual. De hecho, en cie
rto sentido, las instituciones formales existen en gran parte para contrarrestar
al capital social individual (Sen, 1987). No obstante, la operacin de redes inte
rpersonales

165
es tolerada dentro de las normas bsicas de las instituciones colectivas y los ind
ividuos respetan estas normas, tanto porque los valores de stas han sido internal
izados como porque su violacin conlleva sanciones negativas por parte del grupo a
l individuo transgresor. El capital social individual de las redes y el comunita
rio de las instituciones pueden ser simbiticos y sinrgicos, reforzndose y complemen
tndose. Esto ocurre cuando existe una institucionalidad informal comunitaria, cuy
as normas colectivas incluyen no slo prohibiciones y castigos sino tambin premios pa
ra el individuo, y pueden ser fuente de beneficios personales. El prestigio, los
bienes pblicos, las reglas que estimulan la reciprocidad son algunas de estas no
rmas y mecanismos que apremian. Y las estrategias personales, al operar en este
marco, refuerzan la institucionalidad. Otra manera en que el capital social indi
vidual complementa al comunitario es en la permanencia en el tiempo de ambos tip
os, en su estabilidad. Segn Coleman, la estabilidad del capital social depende de la
estabilidad de las estrategias y relaciones individuales; las disrupciones de l
a organizacin social o de las relaciones sociales pueden ser altamente destructiv
as del capital social (Coleman, 1990). Arrow (2000) tambin nos recuerda que las in
stituciones formales aquellas con estructuras legales basadas en posiciones explci
tamente definidas son tanto o ms importantes que las informales que constituyen el
capital social. De hecho, Coleman argumenta que las instituciones formales pued
en mantener su estabilidad en contextos de gran inestabilidad de las relaciones
y estrategias de los individuos. Cabe aadir, sin embargo, que las instituciones f
ormales pueden estar vacas de capital social, mantenindose solamente como cascaron
es mediante su existencia legal o desviadas hacia funciones de familismo amoral (B
anfield, 1951). Contrariamente, las instituciones informales, aquellas no apoyad
as por reglas escritas legales, pueden tener gran estabilidad y compenetrar las
formales, alterando sus lgicas pero asegurando su estabilidad y eficacia.
5. El prestigio comunitario del jefe como objetivo estratgico del hogar
Gran parte del debate terico sobre capital social se ha desarrollado o bien en ab
stracto, sin referencias a situaciones concretas y locales, o bien referido explci
ta o implcitamente a contextos urbanos. Las comunidades rurales, especialmente las
comunidades campesinas de Amrica Latina, presentan particularidades que exigen u
n trato especfico en lo referente a varias de las cuestiones analizadas en las pgi
nas precedentes. Como seala Woolcock, aunque la pobreza en trminos estrictamente ec
onmicos puede ser tan intensa en el campo como en la
166
CEPAL
ciudad,6 [pero] la presencia en el primer contexto de redes comunitarias ms estre
chas y duraderas previene muchas manifestaciones de la pobreza asociadas con las
grandes ciudades (Woolcock, 1998). Pero no slo es distinto el tema de la existenc
ia, fuerza y utilidad del capital social comunitario en contextos rurales, tambin
es posible que su consideracin aporte al esclarecimiento del debate conceptual s
obre capital social en general. Aqu se postula que al observar las comunidades ru
rales se aclaran aspectos del capital social comunitario que son menos ntidos en
las redes informales urbanas, las que han alimentado gran parte de la reflexin ter
ica sobre el tema. Esto es particularmente cierto en la medida en que esta mirad
a permite otorgar mayor centralidad a la dimensin territorial del capital social.
Constituye una hiptesis razonable sostener que la comunidad rural provee un ambi
ente ideal para que emerja o sea creado capital social.7 La estabilidad relativa
de relaciones interpersonales cruzadas por parentesco, en un espacio local dura
nte toda la vida, promete ser un tipo de precursor del capital social. Pero es i
mportante no caer en un romanticismo buclico acerca de la vida rural, evitando el
comunitarismo y el campesinismo como visin idealizada. No obstante, es en las comuni
dades campesinas, con sus abundantes precursores para la formacin de capital social
identidad compartida y memoria histrica por tratarse de un grupo local descendien
te de ancestros comunes, con gran permanencia de sus residentes y fuertes lazos
de parentesco y una institucionalidad sociocultural constituida, donde mejor se p
uede entender, por ejemplo, la dinmica por medio de la cual es posible complement
ar el capital social individual y el colectivo. El hogar campesino jerarquiza su
s diferentes objetivos econmicos y familiares en sus decisiones productivas. La v
isin del ciclo de desarrollo del hogar ayuda a entender cmo cambian los objetivos
extraeconmicos o familiares con las etapas de este ciclo. La prioridad que establec
e el jefe de hogar evoluciona desde el objetivo prioritario de subsistencia/cons
umo del jefe joven, a la acumulacin/capitalizacin del jefe de hogar de mediana eda
d, y a la maximizacin del prestigio mediante la combinacin de riqueza, generosidad
y servicio del jefe mayor. La importancia del prestigio en una comunidad campesin
a suele ser subestimada en los proyectos de desarrollo rural, en parte por ser st
e un
6
7
En todos las pases de la regin, sin embargo, los porcentajes de pobreza y de indig
encia son mucho mayores en el campo que en la ciudad. Es decir, en las comunidad
es rurales aparentemente se asocian presencia de capital social con una carencia
extrema de otras formas complementarias de capital. Ya hay evidencias empricas (
y cuantitativas) que apoyan la hiptesis de que existe ms capital social en las com
unidades rurales, vase PNUD, 2000.

167
factor no econmico; pero probablemente tambin porque se acepta el estereotipo de c
ampesinos esencialmente iguales, es decir, igualmente pobres. Por otra parte, el
tcnico o profesional, desde su posicin social superior, puede subestimar el grado
de respeto y admiracin de que puede ser objeto un campesino entre sus pares. Fin
almente, la escala de valores que determina el prestigio de un individuo vara de
un contexto cultural a otro, aunque los tres factores que menciona el prrafo prec
edente sean bsicamente universales. En las zonas campesinas pobres de los Andes,
Mxico y Mesoamrica, el prestigio y el estatus el rango social resultante del presti
gio ganado por un individuo han sido tradicionalmente asociados al desempeo de una
serie de cargos cvico-religiosos, que exigen una gran dedicacin de recursos materia
les y de tiempo del jefe de hogar. Una hiptesis de los primeros estudios antropolg
icos, que actualmente est siendo reevaluada,8 era que los gastos en fiestas servan
para lograr una nivelacin de la riqueza personal, al exigir mayores desembolsos
a los hombres que haban logrado iniciar un proceso de acumulacin de tal magnitud q
ue podra generar su diferenciacin social (mecanismos de nivelacin). Se ve ahora, po
r el contrario, que tanto el gasto como la dedicacin de tiempo servan como inversi
ones en prestigio y en reciprocidad difusa (vase ms adelante), que rendan posterior
es beneficios econmicos: los gastos asociados a los cargos no reducan al que los d
etentaba (cfrade, alcalde rezador, principal, y otros) al nivel comn de pobreza. S
i bien durante el ao posterior al auspicio de un gasto cvico-religioso se reducan e
l capital y el nivel de consumo de un hogar, a la larga el jefe de hogar volva a
acrecentar su prestigio y su fortuna material. Estos tradicionales cargos formal
es, cuyo desempeo era la manifestacin ms visible del prestigio de los jefes de hoga
r, han cambiado profundamente en las ltimas dcadas, por ejemplo, en el occidente d
e Guatemala. Aparte de varios cargos polticos formales que perduran y aumentan, d
os nuevas instituciones formales han incrementado su presencia en este terreno:
las sectas evanglicas y los proyectos de desarrollo o de ayuda internacional. Muc
has de las actividades del viejo sistema cvicoreligioso sincrtico, que medio siglo
atrs permita a un jefe de hogar (con bastante tierra, hijos grandes y ahorros) mo
strar su capacidad de gasto y su dedicacin al prjimo, ahora han sido suplantadas p
or las de los cargos en congregaciones evanglicas, en las nuevas organizaciones l
aicas catlicas y, crecientemente, por los cargos de presidente de comit, promotor,
y otros,
8
Sin embargo, el concepto de mecanismo de nivelacin ha entrado en la literatura tran
sdisciplinaria del capital como un dato no cuestionado.
168
CEPAL
de la ayuda internacional para proyectos de desarrollo. Segn algunos analistas (S
toll, 1990), estos puestos, que conllevan adems una esperanza de beneficios de cl
ientela, surgen ahora como los nuevos cargos de prestigio comunitario para un jefe
de hogar campesino.
6. Ciudades y campesinos
Es legtimo analizar las formas y dinmicas del capital social en barrios urbanos pob
res con el mismo lente (o el mismo microscopio, si se trata de profundizar en la
relacin sicosocial entre capital social y la constitucin de la personalidad y la
identidad social individual) con que se mira la comunidad campesina o indgena? Ex
isten poderosas razones que lo desaconsejan, entre ellas la peculiaridad de las
culturas ligadas a la posesin y al cultivo de la tierra en el minifundio. De hech
o, Jane Jacobs, la gran urbanista y candidata a inventora del concepto de capita
l social, subraya que sus anlisis de los sistema sociales de las grandes urbes no
son extensibles a comunidades rurales y ni siquiera a ciudades pequeas (Jacobs,
1961). Por otra parte, muchos barrios urbanos populares y marginados presentan c
aractersticas esenciales de una comunidad, y muestran las relaciones e institucio
nes del capital social de manera muy parecida al mundo campesino. Es as como Robe
rts habl hace tiempo de los barrios y campamentos de las megalpolis latinoamerican
as como ciudades de campesinos, por la manera en que reproducen tanto los sistemas
normativos como los lazos e instituciones concretos de los lugares rurales de o
rigen de los primeros migrantes, especialmente en los barrios urbanos ms pobres (
Richards y Roberts, 1999). Jacobs misma define los principios claves del capital
social en barrios de las grandes urbes en los siguientes trminos: las personas in
vierten aos de sus vidas en relaciones significativas .... una vez establecidas,
estas redes se pueden expandir con relativa rapidez, tejiendo nuevas formas resi
lentes y nuevas organizaciones ... estas redes son el irremplazable capital soci
al de la urbe (Jacobs, 1961), trminos muy similares a los que se usan en referenci
a a comunidades rurales. Tambin seala con claridad el factor ms importante para que
los barrios urbanos tengan capital social, factor que es tambin extremadamente g
ravitante en el capital social colectivo de casi todas la comunidades rurales: do
ndequiera que barrios tnicos se desarrollan y son estables, poseen otra cualidad
aparte de la identidad tnica: contienen a muchos individuos que se quedan donde e
stn. Este factor, ms que la mera identidad tnica, me parece el ms significativo (Jaco
bs, 1961). Lo que parece claro de estas referencias es que hay elementos compart
idos, por lo menos en ocasiones, en comunidades rurales y barrios populares urba
nos. En cada caso, sin embargo, se producen dinmicas nicas que lo apartan en menor
o mayor grado de este modelo comn, algo vlido tanto para las realidades de la pob
reza rural como en los casos urbanos.

169
D.
Exclusin social: capital social como parte del problema
El capital social es bueno por definicin? Es una opcin vlida definirlo en trminos de
los emprendimientos que pretenden lograr el bien comn. A pesar de las acusaciones
de tautologa (Portes, 1998), es coherente definir cualquier forma de capital en
trminos de los resultados que se esperan de l (Fine, 2001), siempre que la presenc
ia de estos resultados no se tome como una prueba de esa relacin causal. Se requi
ere, sin embargo, que se les dedique una atencin equivalente a las institucionali
dades informales contrarias al capital social as definido: la exclusin, la corrupc
in, las mafias, y otras. Resulta analticamente ms til, sin embargo, definir el capit
al social en trminos ms neutrales, como un recurso que puede ser usado en emprendi
mientos que producen beneficios slo para algunos y que excluyen o daan al resto. D
ebemos considerar que el capital social es un activo, como el dinero: es bueno t
enerlo. Todas las personas tienen capital social y lo usan en sus estrategias, t
anto en materias econmicas como en la satisfaccin de otras necesidades ms sociales
y emocionales. Sin embargo, el capital social no est igualmente distribuido en la
sociedad, y tampoco es en la pobreza dura donde ms hay. La cooperacin en pequeos g
rupos organizados es claramente una tendencia universal de los seres humanos. Po
r otra parte, en sociedades complejas, es igualmente universal la tendencia a qu
e estos grupos sean excluidos. Durlauf (1997) ha demostrado la dinmica mediante l
a cual esta ltima tendencia conduce a una creciente y permanente desigualdad. Es
decir, el capital social est esencialmente conectado a la exclusin social, los proc
esos societales e institucionales que excluyen a ciertos grupos de la plena part
icipacin en la vida social, econmica cultural y poltica de las sociedades (Narayan,
1999).
1. Retornando a los fundadores
Bourdieu, Fukuyama, Edwards y Foley, entre otros, han sealado que el capital soci
al se distribuye en forma inequitativa en la sociedad, al igual que otras formas
de capital. Es interesante notar que el tema del poder estaba relativamente aus
ente del debate que en los Estados Unidos provoc la publicacin del libro de Putnam
en 1993 (Putnam, 1993a; Narayan, 1999). Fine ha reflexionado extensamente sobre
las implicancias de esta omisin. El hecho es que Bourdieu escribi hace ms de una dc
ada que el capital social y el capital cultural (por ejemplo, humano o cognitivo
) son propiedad de grupos o estratos socioeconmicos definidos y delimitados (Bourdi
eu, 1987, citado en Fine, 2001). Y Putzel (1997) seal que aunque un grupo o estrat
o posea mucho capital social, no podr obtener sus frutos potenciales sin acceso a
otros recursos, especialmente los materiales.
170
CEPAL
Actualmente, el tema del poder y de la desigualdad en la posesin del capital soci
al est volviendo a ser incorporado en el debate: los lazos que unen tambin excluyen
... los grupos y las redes slo funcionan mediante la inclusin de algunos y la exc
lusin de otros .... en sociedades socialmente diferenciadas ... el capital social
puede contribuir a mantener el statu quo de la exclusin (Narayan, 1999). El Banco
Mundial ya suscribe esta visin del capital social como parte del problema, al de
cir que las instituciones sociales forman parte del marco ... [que] determina gra
n parte de la dinmica que crea y sostiene la pobreza ... (Banco Mundial, 2001).
2. Transmisin intergeneracional de las oportunidades de vida y de la influencia g
rupal
La omisin del anlisis de los conflictos del poder en la sociedad contribuye a gene
rar explicaciones de reduccionismo culturalista para entender por qu la pobreza es
tan persistente. En el paradigma del capital social, es necesario integrar, por
una parte, las pugnas entre grupos y estratos por conservar o ampliar su control
sobre recursos escasos; y por otra, el impacto de eventos aleatorios histricos,
en equilibrio de importancia explicativa con las normas culturales tradicionales
. El concepto de capital social sirve tanto para examinar la desigualdad como pa
ra analizar activos o recursos que tienen los pobres y que no estn siendo activad
os. La posesin de mucho capital social contribuye a la acumulacin de capital human
o y de las credenciales educativas, adems del capital simblico del prestigio socia
l (Bourdieu, 1987). Quienes ms echan mano a sus redes de parentesco y amistades a
dquiridas en los establecimientos educacionales exclusivos son las elites. La in
stitucionalidad asociativa es decir, el capital social colectivo es mayor en el em
presariado que en ningn otro sector socioeconmico (PNUD, 2000; Guell y Mrquez en CE
PAL, 2001). Quienes forman parte de l cooperan y tienen reciprocidad, para no hab
lar de sus contactos como actores sociales y sus influencias en las polticas pblic
as. En general, la estratificacin de los circuitos educativos es un factor clave
en la transmisin desigual de las oportunidades de vida, y opera mediante mecanism
os culturales y sociales propios del capital social que son activados por grupos
y estratos privilegiados (Bourdieu, 1987; CEPAL, Panorama social, 2000).
3. Por qu los pobres no acumulan: exclusin, dominacin y clientelismo
Adems de la utilidad del capital social de los estratos con mayor patrimonio para
acaparar y acumular ms capital social, la baja tendencia de los pobres a la acum
ulacin de capital social y de otras formas de capital puede explicarse en gran pa
rte por intentos eficaces de limitar los capitales

171
intangibles de los pobres, de destruirlos,9 taparlos o desviarlos en relaciones
en que gran parte del beneficio lo sacan otros: el clientelismo. En el beneficio
de una relacin clientelar, hay un capital social mayor de los patrones que desarro
llan un discurso y una prctica clientelar, y un capital social menor que es propi
edad del cliente.
4. Clientelismo: el Estado como parte del problema
Algunas de las propuestas ms sugerentes sobre la aplicacin del capital social al m
ejoramiento de los programas antipobreza parten del supuesto de que hay una brec
ha entre Estado y sociedad civil (Evans, 1996; Ostrom, 1996). Sin embargo, todo
parece indicar que la interfaz10 entre instituciones gubernamentales y sociedad
civil en Amrica Latina y el Caribe (como en otras regiones) est permeada de vnculos
socioculturales de diversos tipos, sobre todo en las democracias parlamentarias
basadas en partidos polticos.11 Los principales de estos vnculos son el ejercer p
resin ( lobby) esfuerzos organizados y pagados para influir en las decisiones de a
dministradores y legisladores y el clientelismo. El clientelismo en Amrica Latina
se manifiesta principalmente en cadenas de agentes (brokers) polticos que manejan
relaciones desiguales y paternalistas con sus clientelas, mediante el monopolio
de la informacin y el control de la dispensacin de beneficios (Auyero, 2000). Est
as relaciones pueden ser analizadas en el marco conceptual del capital social, s
in precipitarse a postular que son o no formas reales de capital social, antes d
e su estudio emprico. Los primeros esfuerzos tericos en esta direccin sealan, por ej
emplo, que los impactos negativos del capital social se manifiestan en grupos soc
iales poderosos ... que no rinden cuentas a la ciudadana y practican la corrupcin
y el amiguismo (cronyism) (Narayan, 1999). Parece evidente que el ejercer presin (
lobby) y el clientelismo constituyen recursos relevantes tanto para los objetivo
s de personas y grupos sociales como para los de partidos polticos y gobiernos. A
l igual que muchas otras formas de capital social, el lobby y el clientelismo so
n parte del problema de la perpetuacin de la pobreza y la
9
10
11
El capital social es el activo que menos sabemos construir; ciertamente, sabemos
mucho ms sobre cmo destruirlo (Bebbington, 1999). Segn Long, las interfaces sociales
son arenas en que las interacciones ocurren en torno de oportunidades y desafos
de tender puentes, acomodarse, segregarse o dar respuestas a las posturas social
es, cognitivas y evaluativas de diversos actores provenientes de diferentes mund
os sociales y culturales. Las interfaces no son confrontaciones cara a cara, sin
o comunicaciones intersistmicas complejas y mltiples, que abarcan muchos intereses
, relaciones y modos de racionalidad y poder diferentes. Su estudio debe cubrir
las distintas voces, experiencias, prcticas y procesos de aprendizaje de todos lo
s actores relevantes (Long, 2001). Se vuelve a este tema en la segunda parte de
este estudio.
172
CEPAL
desigualdad, no porque sean malos en s sino porque estn mal distribuidos en la may
ora de las sociedades. En sus manifestaciones de mayor concentracin, donde unas po
cas personas y grupos gozan de relaciones personales de alta confianza con funci
onarios pblicos, reforzadas por compadrazgos y amistades, se producen adems graves
problemas de corrupcin. Y el clientelismo autoritario reproduce relaciones de po
der extremadamente desiguales entre partidos polticos y grupos pobres, sobre todo
cuando se ejercen localmente por hombres nexos dominantes y padrinos. Desde el punt
o de vista de la aplicacin del marco conceptual del capital social al mejoramient
o de los programas antipobreza, el clientelismo en sus manifestaciones ms excluye
ntes y dominantes constituye el principal ejemplo del capital social como parte
de este problema, una parte en que el Estado mismo est fuertemente involucrado. A
nivel nacional, en pases en que se combinan el centralismo administrativo y empr
esarial con primaca urbana, la retroalimentacin entre concentracin de capital socia
l asociado con otros activos, por una parte, y amiguismo, lobby y clientelismo e
n el ejecutivo y la legislatura, por otra, la dinmica del capital social se expre
sa en trminos muy similares al faccionalismo en una comunidad, ya que todos los a
ctores relevantes se conocen como personas.
5. La exclusin social dentro de la pobreza
Tampoco hay que olvidar que en la comunidad popular pobre tambin existe la hetero
geneidad, la desigualdad y la imposicin de proyectos personales en las relaciones
informales que permean las instituciones colectivas. En casi todas las comunida
des y barrios pobres existe una diferenciacin econmica entre sus hogares, que en m
uchos casos aumenta con la integracin y el crecimiento econmico. Estas diferencias
de poder entre pobres hacen posible la captura y distorsin de capital social y d
e sus precursores por grupos y facciones dominantes. Cuando estas facciones inte
rnas establecen puentes clientelares con actores sociales externos dominantes, s
e alimenta la pasividad en el interior de la comunidad y se acenta la diferenciac
in de sus facciones dominantes respecto del resto.
II.
Parte de la solucin: tres lineamientos estratgicos para que el capital social apor
te a la superacin de la pobreza
En el marco conceptual desarrollado en la primera parte, ha quedado implcito que
el capital social es potencialmente parte de la solucin para la superacin de la pobr
eza. El capital social de los pobres se constituira,

173
por definicin, en un activo intangible para sus proyectos personales de vida, sus
emprendimientos grupales y sus esfuerzos organizados por lograr bienes pblicos p
ara la comunidad. Las personas y comunidades pobres utilizan el capital social p
recisamente para salir de la pobreza material y mejorar su calidad de vida en di
versos otros sentidos. En esta segunda parte se presentarn tres propuestas de est
rategias para que el Estado pueda aportar a la potenciacin del capital social col
ectivo, y para que estas personas superen la pobreza superando el Estado mismo,
de paso, su propio papel como parte del problema del capital social en la reprod
uccin de las desigualdades y de la pobreza. El diseo de instituciones formales de
asociacin y participacin y la capacitacin de los supuestos beneficiarios en su gest
in nunca lograrn sus objetivos, a menos que las instituciones socioculturales info
rmales de confianza, cooperacin, liderazgo, prestigio, faccionalismo y clientelis
mo sean tambin temas de la poltica pblica. Estas formas positivas y negativas de capi
tal social siguen dinmicas que son ms determinantes en sus resultados de lo que so
n las lgicas formales. Igualmente importantes son las oportunidades que brinda el
contexto ms amplio, a fin de que la formacin del capital social de los pobres les
sirva para renegociar las relaciones desiguales de poder que constituyen justam
ente el capital social de actores y grupos sociales ms favorecidos. Tanto las reg
las y estructuras formales de la asociatividad, como el capital social informal
que determina su funcionamiento real y efectivo, son activos intangibles que deb
en actuar concertadamente en una situacin ideal. Existe bastante conocimiento sob
re el diseo y los principios de gestin de instituciones formales asociativas. El g
ran desafo actual es cmo trabajar sinrgicamente con los sistemas socioculturales es
pecficos a cada caso, para formar instituciones productivas eficientes y actores
sociales capaces de introducir impactos positivos en los sistemas locales y regi
onales que tienden a reproducir el statu quo de desigualdad. La posibilidad teric
a de formacin intencional de capital social y su puesta en prctica en sectores pob
res descansa en la percepcin de que es posible formar y acumular varias formas de
capital social de manera relativamente rpida. Aunque la utilidad prctica del capi
tal social respecto de la poltica pblica ha sido cuestionada (Portes y Landolt, 19
96), existen muchos estudios que evidencian y analizan una importante sinergia d
e la institucionalidad informal del capital social en la sociedad civil con la i
nstitucionalidad formal del Estado, para diversos propsitos (Evans, 1996). Para e
mpezar, hay casos en que la poltica pblica ha contribuido a la creacin de capital s
ocial (Durston, 1999); y existen estudios de su uso por el Estado para lograr el
empoderamiento de sectores sociales excluidos y aumentar el impacto de los servic
ios sociales sobre la base de un fuerte compromiso personal del funcionario con
la comunidad local (Tendler, 1997). Aunque
174
CEPAL
esto parece ir en contra del ptimo del servidor pblico objetivo e imparcial, dicho
lazo contribuye a la civilidad porque el compromiso personal del funcionario es
asociativo con la comunidad como un todo y no individual (Evans, 1996). Qued plant
eada por algunos de los fundadores del concepto, la idea de que se puede constru
ir capital social, directa o indirectamente, realizando un potencial sinrgico que
existe entre organizaciones privadas y gobierno (Coleman, 1990; Putnam, 1993a y
1993b). En esta propuesta, diversos incentivos del Estado para que los ciudadan
os se asocien con el fin de recibir algn beneficio tendran el efecto de estimular
confianza donde sta no existe, rompiendo las barreras seculares de temor y descon
fianza, y de reforzar hbitos de colaboracin y asociacin. De hecho, para Putnam, est
e subproducto de creacin social es mucho ms importante que el premio especfico en sat
isfaccin de necesidades inmediatas que suele ser el objetivo formal de un proyect
o participativo dado, ya que con l se inicia el crculo virtuoso de acumulacin de ex
istencias de capital social, que se fortalece cada vez que se usa. Existen ya en
Amrica Latina algunos estudios empricos y algunas experiencias de proyectos y pro
gramas en que los principios del capital social han sido aplicados, explcita o im
plcitamente. Esto nos permite detectar algunas lneas generales sobre la manera en
que el capital social puede aportar a la reduccin de la pobreza a travs de la accin
estatal. La iteracin entre el debate terico (mtodo deductivo) y la observacin empric
a (inductivo) promete ser la manera ms eficaz de derivar lecciones para mejorar l
a prctica. Todo lo que tiene que ver con capital social en sus mltiples facetas an
alizadas arriba y que apoya a la gente para salir de su pobreza (en sentido ampl
io), es relevante para esta visin estratgica: el aumento de ingreso por trabajo; l
a entrega ms eficiente de servicios subvencionados; el aumento de activos materia
les e intangibles; y, finalmente, la superacin de la pobreza social y poltica la ex
clusin que retroalimenta las otras partes del sndrome. A continuacin se ordenar una i
teracin entre teora y prctica en torno de tres grandes lecciones que se derivan de s
ta: i) la importancia de aplicar metodologas de investigacin-accin que apoyan la fo
rmacin de capital social colectivo en organizaciones, comunidades y barrios pobre
s; ii) la necesidad de una transformacin de la relacin entre la poblacin pobre y lo
s agentes y agencias de desarrollo de tecnocrtica a sinrgica; y iii) la importanci
a central de una agencia externa para la incubacin y respaldo a actores sociales
pobres como eje de la descentralizacin.

175
El orden de presentacin de estas tres lecciones no es casual: la primera requiere
de la segunda para su aplicacin exitosa y ambas descansan en la tercera para sup
erar los obstculos a la acumulacin sostenida de activos por los pobres y a la supe
racin definitiva de la pobreza. Es decir, ms que tres estrategias independientes,
las tres lneas conforman una sola estrategia de poltica pblica. A. Primera lnea estr
atgica: de la investigacin-accin a la consolidacin del capital social comunitario
Una de las maneras de entender la dinmica y el potencial del capital social en lo
s diversos niveles territoriales es en trminos de crculos concntricos alrededor de
la persona. Fukuyama propone el concepto de radio de confianza. El radio de la con
fianza ms intensa es el de la familia nuclear, pero a niveles menores de intensid
ad el radio de confianza puede corresponder a una comunidad o a todo un grupo tni
co (Fukuyama, 2000). Extendiendo el concepto, se puede hablar tambin de un radio m
ayor, de identidad: todas las personas con quienes uno se siente identificado; co
mo de un radio de conocimiento: personas conocidas, pero de otras identidades; y
radios de reconocimiento: personas no conocidas directamente, pero que uno pued
e asignar a alguna identidad. Estos crculos mayores constituyen el fondo potencia
l del que uno elige su radio de confianza. Y de este ltimo uno recluta los socios
y aliados con quienes construye y alimenta vnculos de cooperacin, que son a la ve
z su radio de afectos y su capital social individual activado. El capital social c
omunitario, por ejemplo, implica la ampliacin de los radios de confianza, coopera
cin y afectividad desde el hogar, los parientes cercanos o el grupo pequeo a una c
olectividad de personas que comparten algunos de los elementos de materia prima
del capital social tales como la vecindad y la etnicidad. Aunque el concepto de
comunidades puede incluir el de una comunidad de intereses, en el caso de los pobr
es la vecindad territorial es una de las bases ms importantes del capital social
comunitario generado por ellos mismos. Uno de los principales obstculos para la a
plicacin de los conceptos de capital social al diseo de polticas y programas de sup
eracin de la pobreza, es la dificultad de la medicin del capital social y de la re
lacin entre ste y los impactos. Aunque ha habido esfuerzos por cuantificar el capi
tal social que constituyen adelantos importantes, varios autores (Portes, 1998;
Fukuyama, 2000; Fine, 2001; Arrow, 2000) han concluido que la medicin cuantitativ
a del capital social est an lejos de ser factible. Fine argumenta que la medicin no
es posible porque las formas y dinmicas del capital social son especficas a cada
caso concreto. Sin embargo, los primeros estudios empricos sobre capital
176
CEPAL
social estn revelando constantes generales y generalizables que emergen de casos
que son especficos solamente en sus detalles. Parece, ms bien, que el marco terico
del capital social carece an de un consenso suficiente, anclado en lo emprico, par
a que haya la claridad necesaria sobre exactamente cules indicadores cuantitativo
s es preciso medir y cmo las mediciones deben ser interpretadas. Si esto es as, to
dava existe una necesidad prioritaria de investigaciones empricas cualitativas que
arrojen nuevas hiptesis de trabajo ms finas, que puedan emerger de hallazgos no a
nticipados. Por otra parte, Arrow (2000) se pregunta si la preocupacin por la cua
ntificacin no nos est distrayendo de la posibilidad de diagnosticar y evaluar cual
itativamente relaciones socioculturales especficas en la poblacin atendida, a fin
de mejorar el diseo de programas y proyectos, potenciando la confianza y la coope
racin existentes y evitando o superando conflictos entre facciones. Estas mismas
percepciones subyacen a gran parte de las sugerencias derivadas de los recientes
anlisis del capital social en programas de superacin de la pobreza en la regin (po
r ejemplo, Bebbington, 1999; Bahamondes, 2001). La relevancia de la teora del cap
ital social para una agencia de desarrollo es que obliga a integrar una visin del
sistema sociocultural especfico a cada comunidad en el modelo manejado por la ag
encia (Bahamondes, 2001). Tanto los activos colectivos de capital social, como s
u manejo por grupos e individuos para perpetuar privilegios, se manifiestan en u
n sistema sociocultural con especificidades locales. Estos aspectos sociocultura
les influyen notoriamente en el resultado de programas que pretenden ser tcnicos, p
ero que ignoran estas variables sistmicas. La aplicacin de mtodos de anlisis y evalu
acin cualitativos (Strauss y Corbin, 1997; Patton, 1980) permite elaborar un mode
lo simple del sistema sociocultural local por parte de la agencia externa, model
o que es refinado constantemente como aspecto regular del trabajo. Este conocimi
ento de la realidad local permite potenciar los diferentes tipos de capital soci
al detectados de manera apropiada a cada uno, en un contexto de desarrollo comun
itario o barrial. Pero, desde la perspectiva de la investigacin-accin participativ
a, ese modelo ser un dbil predictor de conductas si no es generado y refinado desd
e la comunidad misma. Lo ms importante para la formacin de capital social, es que
sin esta participacin el modelo no ser apropiado por sus supuestos beneficiarios,
a menos que ellos hayan originado el diagnstico en que se fundamenta. Los llamado
s diagnsticos participativos ya son parte del inventario de la mayora de los program
as antipobreza en la regin. Sin embargo, debido a las lgicas tecnocrticas y cliente
lares analizadas anteriormente, el discurso de un diagnstico participativo suele
distar mucho de la prctica real de una participacin dirigida desde afuera. Los usu
arios detectan lo que ofrece

177
la agencia y ambos colaboran tcitamente en la ficcin de que las necesidades ms sent
idas de la comunidad coinciden exactamente con la propuesta y la oferta preelabo
radas por la agencia. En cambio, si el objetivo real no slo el discursivo de la age
ncia es facilitar el autoempoderamiento de los atendidos, resulta esencial que e
l diagnstico sea generado y asumido por la comunidad y que los agentes externos f
renen sus impulsos de imponer sus criterios (Long, 2001). Bien llevado, este aut
odiagnstico significa, inicialmente, el desarrollo en la prctica de una aumentada
capacidad de anlisis entre los miembros de la comunidad y el fortalecimiento de s
u pensamiento prospectivo y estratgico como comunidad. Posteriormente, la repetic
in de estos ejercicios de anlisis estratgico se traduce en la capacidad de elaborar
propuestas de accin ms realistas, lo que a su vez fortalece la capacidad colectiv
a de gestionar los recursos comunes tangibles e intangibles de la comunidad. Un
diagnstico genuinamente participativo es, en esta ptica, un primer paso en un proc
eso de empoderamiento y de acumulacin de las diferentes capacidades colectivas qu
e constituyen el capital social comunitario. El capital social comunitario compl
ementa los servicios pblicos de diversa manera. En primer lugar, robustece la par
ticipacin a nivel comunitario asociativo y puede ser clave para articular los ser
vicios pblicos con el individuo o el hogar. Esto es especialmente cierto en progr
amas para superar la pobreza. Por otra parte, la elaboracin de conceptos claros e
indicadores de la existencia y grado de capital social comunitario puede contri
buir a una mejor evaluacin de la viabilidad econmica de microempresas y hogares camp
esinos. La adecuada deteccin de este activo puede aportar marginalmente a la eval
uacin de la rentabilidad potencial de la pequea empresa familiar, especialmente en
comunidades rurales. Las experiencias con estos enfoques en proyectos de supera
cin de la pobreza indican que las habilidades sociales e institucionales tales co
mo liderazgo, conduccin y gestin, trabajo en equipo, control social interno, trans
parencia y rendicin de cuentas, son formables y transmisibles (Durston, 1999 y 2000).
Es decir, las instituciones y normas del capital social comunitario, all donde f
altan o donde han sido destruidas, pueden ser creadas intencionadamente por agen
tes externos mediante un amplio repertorio de metodologas de capacitacin en la par
ticipacin de base. La capacitacin colectiva tiene adems algunos aspectos de concien
tizacin que aporta el soporte normativo internalizado para la acumulacin de capita
l social colectivo: que las organizaciones son propiedad de todos, y que el pres
tigio es principalmente reconocimiento del servicio al conjunto, entre otros. As
imismo, las capacidades latentes de liderazgo existen en muchas de las personas
que son miembros, no slo en el dirigente del momento. Si todos son capacitados, n
ingn lder es indispensable. Al
178
CEPAL
fortalecer en la prctica la confianza y los vnculos, la institucionalidad informal
es reforzada por la formal y no subyugada o subsumida por ella: las normas y lo
s satisfactores emocionales individuales contribuyen a reforzarla. Incluso el de
safo de las facciones internas puede ser disminuido a travs de la capacitacin, medi
ante la competencia normada entre ellas o la propuesta de metas comunes mayores,
que exigen cooperacin intergrupal y la supervisin de la prctica de sta (Durlauf, 19
99). Arrow (2000) ha expresado recientemente la duda fundamental de los escpticos
frente a las propuestas de potenciar el capital social colectivo para superar l
a pobreza: si las organizaciones participativas creadas intencionalmente (como l
os distritos de riego) son realmente ms eficientes que la gestin de arriba hacia ab
ajo. Es justamente en temas de la gestin de recursos naturales como el agua (pero
tambin de otros recursos de propiedad colectiva, como fondos rotatorios) que las
evidencias son ms claras en favor de las ventajas de la autogestin asociativa. Uph
off, por ejemplo, analiza en detalle cmo una asociacin de regantes, en contra de l
a evaluacin tcnica externa, logr ganancias de la venta de sus cultivos en un ao seco
. En este caso, las normas de cooperacin que parecan ausentes fueron activadas por
conductas participativas ante el desafo prctico de la sequa, descubrindose estos va
lores que estaban presentes en la cultura local, pero en desuso (Uphoff, 2000).
1. Principios y amenazas de la gestin comunitaria
Los principios generales para la mxima eficiencia del capital social en la gestin
de recursos colectivos y la reproduccin de su institucionalidad informal han sido
deducidos por Ostrom y sus asociados, despus de analizar numerosos casos de estu
dio (vase el recuadroV .1). Un rea especfica en que el capital social comunitario a
porta al bien comn tanto local como societal es en el manejo de ecosistemas. La g
estin participativa por parte de los habitantes y usuarios del grupo humano local
de los ecosistemas locales y de sus recursos naturales puede ser clave en la pr
eservacin de stos. Pero sin normas internalizadas ligadas a y reforzadas por insti
tuciones sociales comunitarias o intercomunitarias, y sin un control social prop
io del grupo que sanciona las transgresiones individuales de estas normas, se pr
oduce la tragedia de los recursos comunes (Hardin, 1968). Las familias individuale
s compiten entre s para maximizar su consumo de los recursos naturales que no son
de propiedad personal de ninguna de ellas, y terminan depredndolos y debilitando
los ecosistemas de los que ellos mismos son parte. Esto ocurre incluso en puebl
os indgenas cuyas cosmovisiones estiman sagradas la tierra, el agua, los bosques
y los ros, sobre todo cuando sus instituciones sociales han sido reprimidas, debi
litadas o capturadas por grupos dominantes que tienen otras lgicas. Los sistemas de
valores no

179
funcionan solos: son dbilmente internalizados e imposibles de aplicar a las condu
ctas prcticas sin el refuerzo, desde el plano socioinstitucional del consenso, de
l control social y de una institucionalidad social del bien comn. Para el Estado
es menos eficaz crear una polica ecolgica que proteja los ecosistemas de sus propios
habitantes humanos, que destinar los mismos recursos y apoyo a la reconstruccin
y fortalecimiento del capital social institucional de las comunidades locales. C
on este apoyo externo podrn autogestionar el uso y cuidado de sus recursos natura
les en ecosistemas locales o microrregionales.
Recuadro V.1 PRINCIPIOS Y AMENAZAS DE LA GESTIN COMUNITARIA (OSTROM) PRINCIPIOS BS
ICOS PARA EL CONTROL COLECTIVO DE RECURSOS Lmites claramente definidos: los indiv
iduos u hogares con derecho a retirar unidades de recursos del recurso colectivo
y los lmites del recurso colectivo en s, estaran claramente definidos. Congruencia
entre las reglas de apropiacin y de provisin y las condiciones locales: las regla
s de uso que restringen tiempo, lugar, tecnologa y cantidad de unidades del recur
so, estn relacionadas con las condiciones locales y con las reglas que norman la
provisin de trabajo, materiales y dinero requeridos para mantener el recurso y la
organizacin. Acuerdos de eleccin colectiva: la mayora de los individuos que se ven
afectados por las reglas operacionales pueden participar en la modificacin de sta
s. Supervisin: los supervisores, quienes auditan activamente las condiciones de l
os recursos colectivos y el comportamiento de los usuarios, son responsables ant
e los usuarios y ellos mismos son usuarios. Sanciones graduales: es probable que
los usuarios que violan reglas operacionales reciban sanciones graduales, depen
diendo de la seriedad y del contexto de la ofensa, de parte de los otros usuario
s, de funcionarios responsables ante los usuarios, o de ambos. Mecanismos de sol
ucin de conflictos: los usuarios y sus funcionarios tienen acceso rpido a mecanism
os locales de bajo costo con el fin de dar solucin a conflictos entre los usuario
s o entre los usuarios y los funcionarios. Reconocimiento de los derechos de la
organizacin: los derechos de los usuarios a disear sus propias instituciones no so
n disputados por autoridades gubernamentales externas. Actividades complementari
as (en sistemas de mayor tamao): la apropiacin, provisin, supervisin, ejecucin de las
reglas, solucin de conflictos y actividades de direccin estn organizadas en mltiple
s estratos de emprendimientos complementarios.
Contina
180
CEPAL
Recuadro V.1 (conclusin) AMENAZAS INTERNAS Y EXTERNAS Pensar en esquemas predefin
idos. Confianza excesiva en reglas simples de votacin como mecanismo primario de
decisin para las opciones colectivas. Cambios rpidos en la tecnologa, en la poblacin
, en la disponibilidad de factores, en la importancia relativa de las transaccio
nes monetarias o en la heterogeneidad de los participantes. Deficiencias en la t
ransmisin de una generacin a otra de los principios operacionales sobre los que se
basa el sistema comunitario de administracin y gestin. Dependencia exagerada de l
a ayuda externa. Cooperacin internacional que no toma en cuenta las instituciones
y los conocimientos locales o autctonos. Corrupcin y otras formas de comportamien
to oportunista. Falta de arreglos institucionales a gran escala relacionados con
la recopilacin, agregacin y difusin de informacin confiable; con mecanismos de solu
cin de conflictos imparciales y de bajo costo; con sistemas educacionales y de ex
tensin; o con mecanismos para proporcionar ayuda en caso de desastres naturales u
otros problemas mayores al nivel local.

Fuente: Elaboracin de Daniel Duhart sobre la base de Elinor Ostrom, Principios de
diseo y amenazas a las organizaciones sustentables que administran recursos comun
es (www.fidamerica.cl), 1999.
2.
Medidas para el desarrollo de capital social comunitario y barrial
La confrontacin de los estudios empricos de proyectos recientes de fomento de la o
rganizacin comunitaria con el debate terico acumulado permite sugerir, en conclusin
, seis tipos de medida para la formacin del capital social comunitario:

181
1.
Recuadro V.2 MEDIDAS PARA EL DESARROLLO DE CAPITAL SOCIAL COMUNITARIO Y BARRIAL
Realizar una bsqueda de normas y prcticas de confianza, reciprocidad y cooperacin e
n grupos locales, aun en culturas aparentemente dominadas por el individualismo
y el familismo. Evaluar cualitativamente la realidad local en cuanto a presencia d
e conflicto, rivalidades y desconfianza para evitar fracasos en emprendimientos
colectivos y corregir estas debilidades. Realizar una excavacin arqueolgica del capi
tal social, a fin de identificar episodios anteriores de desarrollo colectivo qu
e puedan haber sido reprimidos o desalentados, pero que se han conservado en la
tradicin oral. Iniciar un proceso de desarrollo de aptitudes sociales en grupos d
e alta confianza, integrados por 3 a 15 hogares unidos por relaciones de parente
sco, residencia y reciprocidad. Asegurar que estos grupos, y no slo las facciones
dominantes, estn representados en ejercicios de desarrollo de capital social en
los que participe toda la comunidad. Ofrecer reiteradas oportunidades de creacin
y refuerzo de lazos de familiaridad, amistad y cooperacin a nivel comunitario. To
mar medidas para asegurar que la inversin en el capital social de las comunidades
pobres conduzca a beneficios materiales a corto plazo.
2.
3.
4.
5. 6.
B.
Segunda lnea estratgica: formacin de equipos sinrgicos entre agente y atendidos
1. Compromiso personal del funcionario pblico
Parte del problema del capital social en la reproduccin de la exclusin y de la pob
reza reside en que no slo las agencias, sino tambin los agentes individuales del d
esarrollo, mantienen relaciones tecnocrticas y paternalistas con la poblacin pobre
. En un sistema estatal en que el cumplimiento de rdenes jerrquicas es el principa
l motivo para ser evaluado positivamente, una visin de los pobres como carentes d
e fortalezas es funcional a esta rendicin de cuentas hacia arriba. Parte de esta
percepcin es una tenaz ceguera frente al capital social y el capital humano prese
ntes en las comunidades pobres. Una de las propuestas ms sugerentes para superar
este obstculo a la formacin de capital social en comunidades y barrios pobres, es
la de integrar el recurso de las redes interpersonales que compenetran las relac
iones Estado-sociedad, en sustitucin del ms clsico enfoque de estos dos estamentos
como distintos e idealmente aislados uno del otro (Evans,
182
CEPAL
1996). El paradigma tradicional de la divisin de roles como esencia de la democra
cia anglosajona rechaza este tipo de ligazn personal como generadora de corrupcin,
pero Evans (1996), al igual que Tendler (1997), presenta evidencia emprica y anli
sis en defensa de esta nueva tesis. La complementariedad formal entre Estado y s
ociedad suele dar frutos en sinergia con las redes de confianza y reciprocidad e
ntre funcionarios pblicos reformistas y los sectores excluidos o actores dbiles de
la sociedad. Lo que est sucediendo en algunos programas de servicios sociales es
tatales para la poblacin pobre educacional, de salud, y otros es que el agente exte
rno que trabaja en sectores pobres cambia su relacin con los grupos atendidos, de
las siguientes maneras: Cambio en la rendicin de cuentas: en vez de rendir cuent
as a la burocracia, se establece un nuevo mecanismo en que es obligado a rendir
cuentas a la poblacin atendida. Esto tiene que ver con capital social en la medid
a en que existe la capacidad en la poblacin de pedir rendicin de cuentas al funcio
nario. Cambio en la motivacin: en el sentido de un nuevo redescubrimiento, por pa
rte del agente pblico, de una vocacin de servicio. Est presente el contenido emocio
nal y normativo del capital social. Cambio en la identificacin: en el sentido de
desprenderse voluntariamente de su identidad de clase social como profesional e
identificarse ms con una comunidad de personas de carne y hueso, conocida como in
dividuos y como grupo, comunidad en la que l se identifica como un miembro ms de e
lla. Tanto los vnculos de las relaciones de amistad como la pertenencia a un conj
unto son elementos de capital social presentes en este cambio. Sinergia: que se
traduce en una relacin de coproduccin de bienes, en que la agencia estatal como un
todo y el conjunto de las comunidades pobres atendidas producen en conjunto.
Es, evidentemente, una propuesta que encierra posibles peligros. Los lazos inter
personales y de identidad de grupo obviamente dejan abierta la posibilidad de prc
ticas antidemocrticas. Pero esas prcticas por definicin estn castigadas por la ley,
y laspr ohibiciones a los lazos interpersonales entre funcionarios y privados pr
esuponen exageradamente, (Tendler, 1997) una inclinacin predominante a la corrupcin.
Sin embargo, es el contenido deshonesto de ciertas relaciones de reciprocidad p
ersonal, y no las relaciones en s y en general, el que resulta daino para la inter
accin Estado-sociedad civil. Evans postula que en los mltiples ejemplos de lazos

183
positivos, los funcionarios pblicos han desarrollado compromisos asociativos, no
personales (Evans, 1996). Es decir, su lealtad es primariamente con la comunidad
local, con la que se sienten identificados, no con personas individuales. Mante
ner la distincin, subrayada en este trabajo, entre capital social individual y co
munitario parece central para evitar este problema potencial en la aplicacin de l
a teora del capital social al mejoramiento de los servicios pblicos.
2. Gestin comunitaria de la escuela pblica en Mxico y Centroamrica
Un ejemplo de la aplicacin prctica de estos principios es la cogestin comunitaria d
e la escuela. Las comunidades pobres cuentan con importantes recursos que pueden
ser la base de aportes clave para el mejoramiento de la educacin. La comunidad p
uede ser pobre en capital material, pero s tener capital humano propio (de conoci
mientos formales e informales), capital cultural (normas y visiones de mundo en
constante evolucin) y capital social (relaciones de confianza y cooperacin), tres
formas de capital no material que pueden apoyar la acumulacin del capital humano
formal de los alumnos en el campo pedaggico y en la gestin en pro de una comunidad
educacional ampliada. Esta apreciacin surge del anlisis de experiencias interesan
tes y generalmente exitosas de incorporacin de la comunidad rural en el proceso p
edaggico y en la gestin de la escuela, en seis casos concretos: el Programa para A
batir el Rezago Educativo (PARE) de Mxico; Educacin con Participacin Comunal (EDUCO
) de El Salvador; el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo
(PRONADE) de Guatemala; el de la Escuela Nueva en Colombia; el del Proyecto Hon
dureo de Educacin Comunitaria (PROHECO) en Honduras (PRONADE, 1999; PROHECO, 1999)
. La comunidad que es integrada a la cogestin de la escuela se siente reconocida
como tal, y se da cuenta que puede cumplir con acciones prcticas como el traslado
de materiales y construccin, pero sobre todo, que tiene las capacidades para par
ticipar en la gestin de recursos. Frecuentemente, despus de estas experiencias pos
itivas en torno de la escuela, la comunidad tambin reactiva instituciones tradici
onales en desuso, como el trabajo colectivo de beneficio comunitario. Ambos, mae
stro y vecino, aprenden y se benefician de este fortalecimiento del capital soci
al local aplicado a la educacin de los nios, cuyos frutos no se limitan a la educa
cin. Es un aprendizaje, para ambas partes, de destrezas sociales tales como traba
jar en equipo, liderazgo con rendicin de cuentas, comunidad con demandas y respon
sabilidades frente al Estado, producto de la autonoma en la gestin cotidiana de re
cursos pblicos. En un caso tras otro, las relaciones entre maestro y comunidad
184
CEPAL
gradualmente transcienden la lgica de exigencia y rendicin de cuentas, para tomar
la forma de trabajo en un equipo en que ambas partes estn emocionalmente involucr
adas. El capital social original de la comunidad es fortalecido con esta prctica
en la gestin de la escuela y, una vez revitalizado, puede ser transferido a otras
esferas. La participacin comunitaria en la gestin de la escuela es por ende inter
esante para otros programas, de vivienda, salud, agua potable, electrificacin, tr
ansferencia tecnolgica y de fomento de empresas asociativas. En esta dinmica posit
iva que se autorrefuerza, la escuela empieza a ser aprovechada para otros proyec
tos, no slo como espacio fsico sino como una expresin de comunidad.12
3. Desarrollo de relaciones de confianza y mejoramiento del desempeo del funciona
rio de salud en Brasil
Son muchos los programas de atencin a comunidades pobres que han introducido regl
as que las empoderan formalmente frente a los funcionarios. Tendler comenta que
las reformas en los servicios sociales pblicos que exigen mayor satisfaccin en la
atencin al cliente son buenas en s, pero ignoran las investigaciones organizaciona
les que muestran que la mejora buscada en el desempeo funcionario tambin requiere un
amplio contexto de relaciones de confianza (Tendler, 1997). Segn esta autora, exi
ste una abundante evidencia de alto desempeo e impactos significativos que demues
tra que los funcionarios de gobierno exitosos son aquellos que reciben mayor apr
ecio y reconocimiento de la comunidad donde ellos trabajan. Destaca un programa,
en el mbito de la salud, en que se enfatiz el requerimiento de que los agentes de
ban vivir en las reas en las que trabajaban, visitando regularmente los hogares. E
n este caso, los profesionales permanecan como huspedes en el interior de la comun
idad, lo que posibilit el hecho de que los ciudadanos lograron confiar en los func
ionarios pblicos, al tiempo que el gobierno cre un fuerte sentido de vocacin y misin
... (Tendler, 1997). En este contexto, los trabajadores pblicos queran desempearse m
ejor para estar a la altura de la nueva confianza de los clientes y ciudadanos;
y los ciudadanos tenan conocimiento de sus derechos. Se destaca que se increment l
a satisfaccin en el trabajo mediante la ampliacin de la variedad de labores desemp
eadas, satisfaciendo las necesidades y privilegiando las relaciones con los ciuda
danos clientes.
12
Es significativo que la primera formulacin sociolgica del concepto de capital soci
al se haya referido al potencial de la escuela en la pequea comunidad cuyo centro
lgico es en la mayora de los casos la escuela (Hanifan, 1920).

185
Los funcionarios incrementaron la eficiencia y mejoraron el compromiso hacia el
trabajo; los agentes se sentan involucrados en una seria y gran misin pblica. El resu
ltado fue que los funcionarios locales de salud decan, amo mi trabajo y nunca aban
donara a mi comunidad. Concluye Tendler: La historia de la comunidad como monitor e
xterno de los trabajadores de la salud est inevitablemente vinculada a la idea de
los trabajadores inmersos en la comunidad, a travs de relaciones que combinaban
la confianza y el respeto... (Tendler, 1997). Los funcionarios pblicos siempre han
tenido que rendir cuentas a alguien por su desempeo, es decir, a quien les paga
y les asegura el puesto: el Ministerio, la municipalidad, el partido poltico, el
sindicato. A los nicos que no rinden cuentas tradicionalmente es a la comunidad l
ocal. Usualmente hay triangulacin cuando el funcionario entrega un servicio a la so
ciedad civil, pero es contratado, evaluado y pagado por un tercer actor: el Esta
do. La reforma que resulta de la gestin de un programa o servicio por parte de la
comunidad hace explcito el reconocimiento de este hecho de triangulacin entre com
unidad, funcionario y Estado, y cambia el sentido de esta triangulacin. Sin embar
go, la comunidad no juega el papel de una empresa privada, sino que forma parte
del sector pblico no estatal, es decir, es un actor social de la sociedad civil. Es
justamente la produccin de bienes socioemocionales, tanto para el agente como pa
ra la comunidad, la que diferencia a este tipo de reforma de los contratos labor
ales impersonales. Ms importante que el cambio en la redicin de cuentas, por relev
ante que ste sea, es la generacin de un clima emocional de un equipo. La negociacin
de un trabajo en equipo parte por la definicin de un objetivo compartido por tod
os. Supone un proceso previo de negociacin, la elaboracin de una meta compartida y
la explicacin de responsabilidades aceptadas por cada parte. Estas precondicione
s generan desde el comienzo un clima de confianza y un deseo de colaboracin. La n
egociacin es sobre la estrategia y las acciones a implementar. El propsito es gene
rar la confianza necesaria para trabajar como un equipo. La sancin para los miemb
ros del equipo amplio que no cumplen sus compromisos es slo moral. La rendicin de
cuentas no es del agente al jefe jerrquico ni a una comunidad empleadora, sino que
es de cada persona ante todos los dems integrantes del equipo. Este cambio de rel
acin hace que el control social no sea una amenaza, sino que contribuya a compart
ir la satisfaccin de los logros, y es esencial para que el Estado realmente aport
e al fortalecimiento del capital social comunitario o barrial.
186
CEPAL
C.
Tercer lineamiento estratgico: formacin y respaldo de actores sociales pobres en e
l entorno municipal
1. Por qu la superacin de la pobreza pasa por la sociedad civil?
Ni el diseo de programas de capacitacin, ni la formacin de equipos sinrgicos entre e
l agente y la comunidad pobre son suficientes en s para garantizar un impacto sus
tantivo y sustentable en el crculo vicioso de reproduccin de la exclusin y la pobre
za. Estos efectos tienden a extinguirse en el tiempo. Aunque efectivamente forta
lecen la integracin interna en la comunidad, barrio u organizacin, no crean sufici
ente capital social de puente con otros actores sociales en los sistemas sociopolti
cos microrregional y nacional, que son precisamente los mbitos en que el capital
social de grupos ms favorecidos es activado y aplicado en estrategias para manten
er y aumentar privilegios de una generacin a la prxima. Por ende, las primeras dos
lneas propuestas, la formacin de capital social colectivo as como la creacin de vncu
los socioemocionales entre agente y comunidad, deben ser vistas tambin como bases
slidas para una necesaria posterior incursin de la agencia externa en las arenas
polticas municipal y regional. En esto, la agencia externa que aplica conceptos d
e capital social a la superacin de la pobreza tiene otro papel que jugar, quizs el
ms clave de los tres. Se trata de fortalecer capacidades de propositividad y neg
ociacin, de incubar actores sociales embrionarios y de servir de apoyo de urgencia
(backstopping) a la organizacin en momentos de crisis externa/interna. El objetiv
o estratgico es aplicar el capital social de los actores pobres a la produccin de
un impacto en el sistema sociopoltico, para provocar a su vez una fase de transic
in rpida hacia un nuevo estado del sistema, que sea ms descentralizado, democrtico y
equitativo en la distribucin. Si el Estado se limita a canalizar nuevos recursos
a travs de las instituciones municipales existentes, aunque sea para algo llamad
o capital social, evidentemente estos recursos sern capturados y distribuidos por m
edio de las relaciones informales y segn las reglas no escritas del clientelismo
pasivo. Para robustecer el capital social de sectores excluidos y transformarlos
en actores sociales vlidos, es necesario que el Estado asuma un papel mucho ms pr
oactivo, incubando a las organizaciones embrionarias en sus primeros aos, resguar
dndolas de las acciones de actores locales dominantes por debilitarlas. Tambin las
agencias pblicas nacionales tendrn que desarrollar capacidades de intervencin rpida
para garantizar el respeto a los derechos democrticos, cuando estos nuevos actor
es irrumpen en el sistema complejo de la poltica municipal, haciendo que los otro
s actores tradicionales reaccionen coadaptando sus estrategias. En estas circuns
tancias, las transiciones sistmicas pueden ocurrir con sorprendente rapidez, porq
ue

187
los ajustes que los actores hacen a sus estrategias son necesariamente instantneo
s y conforman una reaccin en cadena (Cowan y otros, 1994).
2. Capital social y empoderamiento
La importancia de la teora del capital social para las estrategias de superacin de
la pobreza y de integracin de sectores sociales excluidos radica en la manera en
que complementa el empoderamiento o facultamiento (empowerment) (vase el recuadro
V.3). De hecho, Putnam ha sugerido que la teora del capital social profundiza la b
ase conceptual del empoderamiento (Putnam, 1993b). En el contexto de una estrateg
ia social, el empoderamiento es un proceso selectivo consciente e intencionado q
ue tiene como objetivo la igualacin de oportunidades entre los actores sociales.
El criterio central es de transformacin de sectores sociales excluidos en actores
, y de nivelacin hacia arriba de actores dbiles. El empoderamiento ha sido definid
o como el proceso por el cual la autoridad y la habilidad se ganan, se desarroll
an, se toman o se facilitan (Staples, 1990). Alternativamente, el nfasis est en qu
e el grupo y las personas protagonizan su propio empoderamiento, no en una entid
ad superior que les da poder (Sen, 1998). Es la anttesis del paternalismo, y la e
sencia de la autogestin mediante la pedagoga constructivista, que construye sobre
las fuerzas existentes de una persona o grupo social sus capacidades para potenciar
las, es decir, aumentar y realizar esas fuerzas potenciales preexistentes. Gita S
en ha refinado el concepto de empoderamiento y lo ha relacionado con el de capit
al social visto como problema y como solucin. Para ella, empoderar significa cambi
ar las relaciones de poder a favor de aquellos que previamente ejercan poco poder
en sus propias vidas ... es el proceso de ganar control. La descentralizacin no s
ignifica empoderamiento para los pobres si, como suele suceder, los jerarcas loc
ales son mucho ms poderosos que ellos. En respuesta, muchos programas de desarroll
o ... han elevado el control [de los pobres] sobre recursos externos. Como el emp
oderamiento no es un proceso neutral sino que cambia las relaciones de poder, pr
ovoca conflictos que no son necesariamente dainos y pueden incluso catalizar el pr
oceso de empoderamiento (Sen G., 1998). Obviamente, los grupos y comunidades que
cuentan con una considerable reserva de capital social en sus varias manifestaci
ones pueden cumplir mejor y ms rpidamente con estas condiciones del empoderamiento
. El acceso a redes que trascienden el crculo cerrado de la comunidad pobre, por
una parte, y el capital social comunitario manifestado en diferentes formas de a
sociatividad, por otra, son elementos importantes del empoderamiento. Coleman ex
plica este ltimo punto en trminos de que los actores sociales dbiles tendern a desarr
ollar redes con cierre
188
CEPAL
(closure) para fortalecer su posicin relativa a actores ms poderosos (Coleman, 1990
). El criterio central es de transformacin de sectores sociales excluidos en acto
res, y de nivelacin hacia arriba de actores dbiles. Una vez construida esta base (
vase el recuadro V.3) de condiciones facilitadoras del empoderamiento y de consti
tucin de un actor social, cobran relevancia los criterios de una participacin efec
tiva, como la apropiacin de instrumentos y capacidades propositivas, negociativas
y ejecutivas.
Recuadro V.3 EMPODERAMIENTO Creacin de espacios institucionales adecuados para qu
e sectores excluidos participen en el quehacer poltico pblico. Formalizacin de dere
chos legales y resguardo de su conocimiento y respeto. Fomento de organizacin en
que las personas que integran el sector social excluido puedan efectivamente par
ticipar e influir en las estrategias adoptadas por la sociedad. Esta influencia
se logra cuando la organizacin hace posible extender y ampliar la red social de l
as personas que la integran. Transmisin de capacidades para el ejercicio de la ci
udadana y la produccin, incluyendo los saberes instrumentales esenciales adems de h
erramientas para analizar dinmicas econmicas y polticas relevantes. Creacin de acces
o a y control sobre recursos y activos (materiales, financieros y de informacin de
dominio pblico) para posibilitar el efectivo aprovechamiento de espacios, derecho
s, organizacin y capacidades, en competencia y en concierto con otros actores. Ap
ropiacin de instrumentos y capacidades propositivas, negociativas y ejecutivas. A
cceso a redes que trascienden el crculo cerrado de la comunidad pobre y el capita
l social comunitario, manifestado en diferentes formas de asociatividad.

3.
Ejemplos de empoderamiento municipal en Guatemala, Ecuador y Chile
Las comunidades campesinas de Chiquimula (Guatemala), atendidas por el programa
antipobreza del Proyecto de Apoyo a los Pequeos Productores de Zacapa y Chiquimul
a, mostraban una cultura relativamente individualista y de dependencia y dominac
in, pero que, paradjicamente,

189
presentaban a la vez un amplio y dinmico repertorio de normas diversas, incluidas
las que podrn servir de soporte simblico a prcticas solidarias y recprocas. Chiquim
ula pareca carecer de las instituciones del capital social. Pero al rescatar las
prcticas institucionales del pasado y surgir nuevos contextos y oportunidades par
a desarrollar nuevas estrategias grupales, fue posible crear capital social en e
stas comunidades, con apoyo externo y capacitacin, y convertir as a un sector excl
uido en un actor social del escenario microrregional. Uno de los primeros signos
de este cambio fue la campaa exitosa a concejal municipal de uno de los lderes co
munitarios formados en el Proyecto, y su posterior papel en negociaciones con pa
rtidos polticos y con agencias del gobierno central para aumentar la participacin
de las comunidades ms pobres y aisladas en el reparto de los beneficios de progra
mas nacionales de superacin de la pobreza, como el Fondo de Inversin Social (FIS)
(Durston, 1999). En Guamote, provincia de Chimborazo, Ecuador, despus de generaci
ones de control del gobierno local por parte de los hacendados, y como resultado
indirecto de una reforma agraria, las organizaciones campesinas indgenas lograro
n por la va electoral el control mayoritario de la municipalidad. De este modo, p
udieron cambiar la forma en que los recursos del gobierno central eran repartido
s, a favor de comunidades que antes eran la expresin mxima de exclusin y dependenci
a (Carroll y Bebbington, 2000).13 En Villarrica, Regin de la Araucana de Chile, la
Asociacin de Comunidades Mapuches postul a su presidente en las elecciones para c
oncejales municipales. Aunque l perdi en las urnas, el surgimiento de este nuevo a
ctor social confrontacional en el escenario poltico desencaden cambios en las rela
ciones entre las comunidades rurales pobres y los grupos polticos ganadores. Los
ms conservadores se reactivaron, y mostraron mayor disposicin a escuchar a juntas
de vecinos que haban cado en desuso. Los ms progresistas invirtieron ms tiempo en dial
ogar y negociar con las comunidades sobre sus problemas, proyectos y sueos, ofrec
ieron sus servicios de lobby ante las agencias del gobierno central de subsidio
y apoyo a proyectos microempresariales y de infraestructura social, y fomentaron
su organizacin com movimiento aliado (Durston, 2001). Estos tres casos coinciden
en que el acceso tradicionalmente negado a recursos pblicos fue revertido por co
munidades rurales excluidas y pobres,
13
Tambin fueron afectados negativamente por desentendimientos con las directivas na
cionales del movimiento indgena, algo analizado por Fox como obstculo al aumento de
escala del capital social (Fox, 1996).
190
CEPAL
mediante su empoderamiento (autnomo o apoyado) en la sociedad civil microrregiona
l. En los tres ejemplos el marco legal relevante fue el sistema de representacin
en el gobierno municipal va elecciones.
4. En la interfaz: polticas antipobreza en el mundo real
En la literatura reciente sobre el lugar del capital social en las polticas pblica
s aparece la figura de una brecha (divide, gap) Estado-sociedad civil (Evans, 19
96; Ostrom, 1996). Los estudios empricos ms recientes sugieren que es ms apropiada
la imagen de una interfaz (interface): el rea de intercambio entre dos o ms sistem
as. La interfaz en este contexto es la arena de interacciones del mundo popular,
el sistema estatal, el del mercado y el del sistema de partidos polticos (vase la
nota 10 y Long, 2001). Los intercambios de informacin, servicios y bienes ocurre
n en esta interfaz en todos los ambientes en el mundo real: no hay pas en que los
actores principales de la sociedad civil no interacten con el Estado. Esta visin
tambin exige matizar la imagen de exclusin social. Se podra pensar que los pobres son
excluidos de esta rea de intercambio con el Estado, aunque interactan con ste con
poca intensidad y poco protagonismo, pero en mltiples mbitos: de reglamentacin econm
ica (microempresas y mercado laboral); seguridad pblica; fomento del desarrollo;
y servicios sociales diversos. La diferencia est en que los grupos pobres lo hace
n en condiciones de poder desventajosas.14
5. El tema tab: el clientelismo en las democracias parlamentarias
Por qu tantos programas antipobreza, incluso aquellos diseados y aplicados en conte
xtos democrticos, han tenido resultados e impactos tan decepcionantes? Todos los
gobiernos del mundo estn cruzados por el clientelismo poltico, que es uno de los a
spectos de la democracia parlamentaria, junto con el lobby, surgidos de los inte
ntos de diferentes grupos y actores por controlar espacios estatales. El cliente
lismo no es, ciertamente, un tema tab entre los politlogos (Auyero, 2000; Gonzlez,
1997, y otros), ni entre los polticos, pero s lo parece ser en los programas de su
peracin de la pobreza, que pretenden mantenerse libres de politizacin en tanto que s
us promotores y sus destinatarios estn siempre inmersos en densas redes de client
elismo de un signo u otro. El anlisis que hace Gonzlez del clientelismo mueve a pe
nsar que ste tiene mucho que ver con las lgicas del capital social individual y gr
upal:
14
De la misma manera en que la exclusin es la falta de participacin plena en diversa
s esferas de la vida social (Narayan, 1999, citada antes), son pocos los grupos
totalmente excluidos y muchos los involucrados, pero en condiciones de poder muy
desventajosas.

191
La burocracia, concebida como un activo factor de racionalizacin del Estado, est as
imismo bajo el dictum clientelar. Las estrategias de los grupos sociales, inclui
dos los connotados por la etnicidad, tienden a reducir las distancias con el Est
ado annimo, en especial con los burcratas ... el clientelismo moderno puede ser co
ntemplado, ms que como una manifestacin del homo hierarchicus, tal como una red de t
ransacciones transclasistas guiadas por el inters mutuo, y de carcter pragmtico. El
contrato didico del clientelismo rural clsico habra dado paso al pacto clientelstic
o (Gonzlez, 1997, p.75). Si, como sealamos antes, el capital social de grupos privi
legiados sirve, por una parte, para excluir a los pobres en forma sistemtica de e
sos privilegios y, por otra, para debilitar el capital social colectivo de stos,
es claro que parte de la solucin es revertir esas dinmicas. 15 Como el clientelism
o paternalista reduce los radios de confianza entre facciones en el interior de
la comunidad pobre y alienta la captura de la institucionalidad local por una fa
ccin privilegiada, en muchos casos el primer paso para la formacin del capital soc
ial en sectores pobres es la reconstitucin del radio de confianza comunitaria y l
a reconquista por la mayora de la institucionalidad en asociaciones locales. Un s
egundo paso, entonces, es el empoderamiento de la comunidad o de la asociacin com
o actor social en el sistema poltico microrregional (territorio municipal), para
renegociar las relaciones de receptividad pasiva que caracterizan al clientelism
o paternalista. Con slo caracterizar y denunciar el clientelismo no estamos hacie
ndo mucho para descubrir caminos que permitan revertir este elemento de la repro
duccin de la dependencia. Pero podemos avanzar en esa direccin al distinguir forma
s ms nefastas y ms beneficiosas de clientelismo: el clientelismo autoritario est en
un extremo de este continuo, y la sinergia coproduccin entre Estado y sociedad ci
vil en el otro (vase el cuadro V.2). En el cuadro V.2 hay un continuo desde las fo
rmas ms dainas del clientelismo para el capital social (el autoritario y el clepto
crtico), hasta el ms favorable a su rpida formacin, la relacin sinrgica (que es lo con
trario de la clientelista). Siguiendo una estrategia detallada de avances increm
entales en el poder de las organizaciones de los pobres en sus interacciones con
actores dominantes, se puede llegar por etapas a esta sinergia. Una de estas et
apas es el llamado semiclientelismo (Fox, 1996), en que los clientes pobres de los
partidos polticos reciben apoyos para acumular capital social y lograr posterior
mente una capacidad de
15
La solucin a un problema social no siempre exige corregir sus causas, sino que pu
ede surgir de intervenciones en aspectos menores que producen un rompimiento del
eslabn ms dbil de su retroalimentacin de crculo vicioso.
192
CEPAL
propositividad en el escenario microrregional. stos reciben apoyo en su fortaleci
miento como actor social, en lo que es una visin ampliada y ms dinmica del papel de
l agente externo.
Cuadro V.2 TIPOLOGA DE RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y EL CAPITAL SOCIAL COLECTIVO
CAPITAL SOCIAL
1. Clientelismo autoritario: represivo y/o cleptocrtico
Reprime con violencia al capital social popular; el saqueo como premio.
2. Clientelismo pasivo: Transforma capital social en receptividad pasiva de prod
uctos paternalista, tecnoy crea dependencia. crtico, burocrtico o partidista 3. Se
miclientelismo: incubador y capacitador 4. Agencia empoderadora y apoyadora Foment
a organizacin autnoma, capacita en capacidades de gestin y propositividad. Protege
organizacin en territorio social, econmico y poltico local y regional. Sigue desarr
ollando sistema de autogestin de organizacin ya armada y funcionando con cierta au
tonoma. Aumenta el nivel territorial de accin y fortalece actores sociales dbiles.
+
5. Sinergia Organizaciones de base y de segundo nivel determinan y coproduccin Es
tado- gestionan sus propias estrategias, celebran contratos con el sociedad civi
l Estado y otras agencias externas, gestionan recursos financieros y contratan p
ersonas para coproducir mejoras en la calidad de vida de sus integrantes. Los fun
cionarios pblicos y tcnicos contratados rinden cuentas a usuarios organizados.
La asociatividad comunitaria puede ser un eslabn clave que conecta al hogar indiv
idual con la institucionalidad pblica, cuya expresin espacial menor suele ser el m
unicipio. La asociatividad no slo formal o jurdica, sino con contenido de capital s
ocial puede jugar un papel clave en la negociacin y en nuevos arreglos contractual
es entre Estado, empresa privada y sociedad civil, proveyendo una presencia de a
ctores sociales para una nueva triangulacin de servicios con rendicin de cuentas a
los usuarios. Woolcock (1998) ha desarrollado una conceptualizacin del capital s
ocial que se concentra en el contexto extracomunitario. Hace un anlisis en que di
ferentes variables se combinan, bien o mal, para fortalecer o debilitar la siner
gia entre Estado y comunidad. Postula, por ejemplo, que un alto grado de coopera
cin y cohesin interna en la comunidad (integracin), slo producir beneficios significat
vos si se complementa con eslabonamiento (linkage) con redes sociales e institucio
nes externas a la comunidad pobre.

193
De manera similar, el Estado requiere de coherencia interna, probidad y competen
cia para poder aplicar con eficacia una poltica de sinergia con el capital social
comunitario. De otra forma, o si los intentos de lograr sinergia entre Estado y
sociedad civil se realizan en contextos comunitarios de anomia en vez de integr
acin, el resultado probable es el clientelismo. El esquema general de Woolcock so
bre sinergia se resume en el grfico V.2.
Grfico V.2 EL CAPITAL SOCIAL Y EL ESTADO: SINERGIA
TOP-DOWN Nivel macro ESTADO Integridad estatal (Estado central)
Eslabonamiento (Linkage)
SINERGIA
Sociedad Civil
Gobierno local Integracin
(Comunidad o Barrio) BOTTOM-UP Nivel micro
Fuente: Adaptada de Michael Woolcock, Social capital and economic development: to
ward a theorical synthesis and policy framework, Theory and Society, No 27, 1998.
El esquema conceptual propuesto por Evans y elaborado adems por Woolcock en este
grfico tiene numerosas implicancias prcticas. Por ejemplo, la existencia de relaci
ones de confianza y cooperacin en la comunidad constituye un medio favorable para
el desarrollo de una vocacin de servicio e identificacin afectiva de los funciona
rios pblicos locales con su poblacin objetivo, elemento que dinamiza la provisin de
servicios flexibles en respuesta a la diversidad de necesidades que surgen en t
oda realidad local (ver especialmente Tendler, 1997 y Evans, 1996). La situacin i
deal caracterizada en el esquema de Woolcock sobre eslabonamiento sinrgico (vase e
l grfico V.2) requiere para su existencia de importantes condiciones favorables e
n todos los niveles. En el Estado
194
CEPAL
nacional y municipal debe haber integridad: o sea, probidad y transparencia. En la
comunidad de base debe haber integracin: redes e instituciones de participacin loca
l que funcionan con niveles satisfactorios de capital social. Dada la mala distr
ibucin del capital social en asociacin con otros activos (o sea, del poder, Bourdi
eu, 1987), se produce un ya clsico dilema: Cmo se podr avanzar hacia la sinergia des
de una situacin de clientelismo pasivo (vase el cuadro V.2), de cuya reproduccin se
ocupan los intereses creados? Cmo y cundo es posible que el Estado juege un papel
clave para cambiar un sistema que se reproduce y del cual el Estado mismo forma
parte? Si dejamos de pensar en el Estado como un monolito, expresin de una hegemo
na total de un sector de la sociedad, la respuesta deja de ser tan esquiva. En ci
ertas coyunturas en que hay facciones en el Estado que buscan el cambio mediante
nuevas alianzas, o se est ante la eleccin de partidos que tienen una ideologa ms de
mocratizante, estos poderes en el interior del Estado y de sus agencias especfica
s pueden ayudar a fortalecer a actores sociales que han sido desarticulados por
la represin en el pasado o cooptados por el clientelismo (Fox, 1996). Fortalecer
muchas pequeas comunidades puede ser un primer paso para generar actores sociales
ms potentes y posibilitar alianzas regionales.
6. Por qu el empoderamiento local requiere de un Estado central fuerte?
Segn Tendler, experiencias en Brasil y otros pases demuestran que la descentralizac
in demanda centralizacin (1997, p. 142). En general, la literatura sobre la descent
ralizacin y el papel del capital social en ella ha exagerado el grado en que la s
ociedad civil local, por s sola, puede contrarrestar la frecuente tendencia a la
corrupcin y la colusin en el gobierno local. Tendler seala que se necesita un gobier
no central activo ... capaz de apoyar a actores locales independientes en la des
centralizacin .... [en Cear] el gobierno central estimul y apoy a asociaciones cvicas
, y estos grupos realizaron demandas autnomas (Tendler, 1997, p. 16). Ello tambin c
ontradice la idea de que una sociedad civil sana es condicin previa para que surj
a un buen gobierno local. Las evidencias de Brasil indican que las mejoras en el
gobierno local fueron el resultado de una dinmica tripartita: local, central y cvi
ca. En primer lugar, las acciones del gobierno central produjeron el surgimiento
de una sociedad civil local sana; en segundo lugar, los actores sociales as fort
alecidos empezaron a actuar en forma independiente; en tercer lugar, personas en
las asociaciones se aliaron con amigos en el gobierno para producir cambios en
la estructura de influencias locales. Tendler concluye que esta complejidad abre
la posibilidad de ms agencia por

195
parte del gobierno central en la creacin de actores sociales en sectores pobres d
e lo que admite la perspectiva de dependencia de trayectoria (path dependence) que
parece predominar en discusiones sobre capital social y desarrollo (Tendler, 19
97, p. 146). En Guamote, Ecuador (Carroll y Bebbington, 2000) y Villarrica, Chil
e (Durston, 2001), los movimientos microrregionales de organizaciones comunitari
as emergieron sin mayor intervencin de una agencia externa. En Chiquimula, Guatem
ala, este proceso tuvo que contar con un mpetu y una defensa externa (Durston, 19
99). Pero en los tres casos, este aumento en el nmero y la diversidad de fuerzas
polticas desencaden una rpida coevolucin de estrategias de actores que condujeron a
un nuevo Estado del sistema, un Estado menos autoritario y menos paternalista, ms
caracterizado por el semiclientelismo y el empoderamiento. En todos los casos,
estos cambios implicaron un aumento neto en el capital social puente de las comuni
dades, que posibilit pequeos avances en la reduccin de su marginacin y pobreza, evid
enciados en las mayores posibilidades de acceder a servicios pblicos y de acumula
r activos. La transicin desde un sistema autoritario a un sistema semiclientelist
a suele consistir en la aceleracin de las reacciones y la adaptacin de estrategias
de los actores sociales, despus de una etapa inicial de cambio lento. Ello da or
igen a nuevas normas, conductas y relaciones que hacen ms rpida la consolidacin del
capital social de comunidades y organizaciones pobres y, fundamentalmente, crea
n un nuevo contexto institucional regional. El proceso de fortalecimiento del ca
pital social de los pobres a nivel regional consiste en una cadena de accin y rea
ccin de al menos tres de los principales actores sociales: las elites urbanas pro
vinciales, los organismos externos de lucha contra la pobreza y las comunidades
y organizaciones pobres de la zona. Es la historia de la creacin de un nuevo acto
r social y de la transicin de las normas, conductas y relaciones tpicas del client
elismo autoritario regional al semiclientelismo. Ese cambio slo puede darse cuand
o las comunidades ya han formado (o reconstruido) su capital social rudimentario
, para poder intervenir y adaptarse como actores sociales, reaccionando a las es
trategias tanto de sus adversarios como de sus aliados. Aunque el semiclientelis
mo no es el medio ideal para el capital social de puente de los pobres, los part
idos semiclientelistas toleran su existencia y su relativa autonoma y permiten su
fortalecimiento y acumulacin. Por lo tanto, la acelerada transformacin de las est
rategias de los actores en la etapa de transicin, y la modificacin sistmica que sta
produce, son una de las causas de la relativa rapidez con que se desarrollan cie
rtas formas del capital social.
196
CEPAL
Cear, Chiquimula, Guamote y Villarrica son todos evidencias de cmo el fortalecimie
nto autnomo o con el apoyo de una agencia externa del capital social microrregional
de sectores pobres impacta en el sistema sociopoltico a nivel municipal, para pr
ovocar una coevolucin de estrategias de diversos actores, que a su vez abre nueva
s puertas para apurar la superacin de la pobreza. Cada caso de estudio replica el
marco conceptual del capital social y revela dinmicas similares y resultados com
parables vlidos, que retroalimentan este marco.
Conclusiones
Desde nuestra perspectiva sistmica, pragmtica y progresista, las opciones tericas ele
gidas en este trabajo nos han llevado a una visin optimista de las posibilidades
de empoderar a sectores pobres mediante la formulacin de su capital social, espec
ialmente de tipo comunitario, en sus tres manifestaciones: local, de puente y de
escalera. Esta visin se combina con una percepcin del capital social de grupos fa
vorecidos como parte del problema de la persistente pobreza, para generar una pr
opuesta de accin pblica que va ms all de la formacin del capital social circunscrita
al interior de comunidades y barrios pobres. Hemos concluido que igualmente cruc
iales son la transformacin de la relacin agente-comunidad y la intervencin en los s
istemas polticos microrregionales. Slo en una combinacin de estos tres elementos es
tratgicos es posible una visin prospectiva en que las comunidades pobres acumulan
capital social y lo movilizan en emprendimientos que mejoran directamente su cal
idad de vida y los convierten en actores sociales de peso en la sociedad civil.
La importancia de distinguir analticamente entre relaciones sociales, por una par
te, y normas, por la otra, queda clara en las prcticas del clientelismo. Es posib
le e incluso frecuente, tanto a nivel municipal como en programas nacionales, la
coexistencia de discursos pblicos solidarios y empoderadores con conversaciones
privadas y relaciones sociales efectivas de clientelismo autoritario. Exigir o e
vadir el cumplimiento en las conductas concretas de compromisos, discursos, promes
as y normas es parte importante de la gestin del capital social de grupos de todo
tipo en la interfaz entre la sociedad civil y Estado. Cambios tanto en la regla
mentacin electoral como en la variedad de actores polticos o en las alianzas entre
facciones locales, son tan relevantes para los programas que pretenden empodera
r a los pobres para superar su exclusin como lo son los cambios en la economa. Ent
re las variables de xito o fracaso de estos programas estn el grado en que toman e
n cuenta la naturaleza y las dinmicas del clientelismo poltico local y la fuerza d
e su compromiso y de sus vnculos con la poblacin atendida, frente a las presiones
de sus propios partidos

197
polticos de gobierno para alimentar el clientelismo pasivo, en vez de apoyar los
proyectos de grupos pobres de formacin y acumulacin de capitales social y econmico.
El cambio y la formacin de capital social puede ser un proceso rpido, por cuatro
razones. En primer lugar, los tres planos (material, conductual y abstracto) del
modelo de la sociedad humana interactan: un cambio en la dotacin y distribucin de
capital social puede resultar de un impacto positivo al sistema en cualquiera de
sus subsistemas. En segundo lugar, la amplitud de los repertorios culturales pe
rmite rescatar de la memoria social normas de cooperacin actualmente en desuso. E
n tercer lugar, la coevolucin de estrategias en una fase de transicin sistmica proc
ede rpidamente cuando emerge un nuevo actor social en la poltica municipal. Y en c
uarto lugar, el triple papel del capital humano en la formacin de capital social
involucra una sinergia entre el conocimiento de expertos sobre capital social, l
a capacitacin en tcnicas productivas y de gestin que aseguran estmulos materiales a
la confianza y la cooperacin, y la capacitacin en las destrezas sociales que hacen
posible la formacin de capital social. En resumen, las experiencias en programas
de superacin de la pobreza de ingresos y de servicios en la regin convergen al su
brayar que no es posible formar capital social ni nutrir relaciones sinrgicas ent
re agente y comunidad o barrio pobre, sin actuar en el entorno microrregional en
que estas comunidades estn inmersas: el medio municipal, con sus manifestaciones
propias de clientelismo poltico, cuyos matices significan importantes diferencia
s en la estructura de oportunidades para que grupos pobres puedan empoderarse co
mo actores sociales. Las tres hebras de una estrategia de activacin del capital s
ocial de los pobres para la superacin de la pobreza constituyen, evidentemente, u
na poltica pblica nacional. Sin embargo, esta propuesta difiere fundamentalmente d
e aquellas que se centran en cambios culturales e institucionales implementados d
esde arriba hacia abajo. Una poltica nacional de formacin de capital social puede i
ncorporar aprendizajes de otros pases, pero puede y debe basarse en la diversidad
del acervo cultural y de las formas sociales propios. Se requiere de una propos
itividad imaginativa, creativa y en cierto modo conflictiva para producir los ca
mbios asociados con la formacin de capital social en sectores pobres. Y ms que pla
nificar el cambio cultural, se trata de crear estmulos y condiciones propicias pa
ra que emerjan y florezcan formas y dinmicas impredecibles de confianza y coopera
cin. Lo que no resulta legtimo, a estas alturas del conocimiento emprico de las soc
iedades nacionales, es seguir analizando el capital social a nivel societal con
modelos simplistas que postulan un universo de agentes con dotaciones idnticas de
activos.
198
CEPAL
Otros mbitos propios del nivel nacional de intervencin son la elaboracin de una pos
tura frente a los movimientos sociales, que son parte necesaria del aumento de e
scala del capital social desde el nivel microlocal hasta el nacional. Esta postu
ra incluye la incorporacin de nuevos actores en la negociacin de proyectos de nacin
, para evitar la sobrecarga de demandas que es la herencia del clientelismo y de
una democratizacin incompleta. La promocin de la solidaridad entre grupos sociale
s y su expresin en servicios de voluntariado es otra manera de crear capital soci
al de nivel societal. Pero el papel activo del Estado central en una descentrali
zacin democratizante, de tres hebras en los trminos usados en la seccin precedente,
es la mejor base para que el fomento del capital social de los pobres signifiqu
e la superacin permanente de la exclusin y de la persistencia de la pobreza.

199
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203
Captulo VI
Capital social: virtudes y limitaciones
MargaritaFlores* Fernando Rello**
Introduccin
El objetivo de este artculo es participar en el debate sobre el concepto de capit
al social. Un concepto claro y abstracto que asle sus elementos constitutivos ms si
mples es necesario para desbrozar sus diferentes formas y dimensiones y tratar de
responder preguntas tales como de qu est hecho el capital social?, para qu le ha ser
vido a grupos rurales especficos con el fin de alcanzar las metas por ellos fijad
as?, el capital social es factor de inclusin social?, en experiencias rurales exit
osas, el capital social actu solo o en combinacin con otros elementos y cules son st
os?, en qu circunstancias sociales pudo acumularse y desempear un papel positivo y
en cules no? y, finalmente, cules son las debilidades y limitaciones del capital so
cial? La base fctica para abordar algunas de estas cuestiones proviene de varios
estudios de organizaciones rurales en Mxico y Centroamrica,
*
**
Jefa del Servicio de Seguridad Alimentaria y Anlisis de Proyectos Agrcolas de la O
rganizacin para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), Roma. Profesor e investigad
or de la Facultad de Economa, Universidad Autnoma de Mxico, rello@servidor.unam.mx.
204
CEPAL
elaborados por los autores de este artculo (Flores y Rello, 2001). Estos estudios
analizaron experiencias de organizaciones rurales exitosas y los factores que e
xplican estos resultados, entre ellos el capital social.1
A.
El concepto de capital social
Existen varias definiciones del capital social en la vasta bibliografa sobre el t
ema, pero no hay todava una que logre reunir el consenso de la mayora de los inves
tigadores. Existe una discusin en curso sobre qu es en realidad el capital social.
La revisin de la literatura especializada nos ha permitido entresacar los tres c
omponentes bsicos mencionados en casi todas las definiciones: i) las fuentes y la
infraestructura del capital social, es decir, lo que hace posible su nacimiento
y consolidacin: las normas, las redes sociales, la cultura y las instituciones;
ii) las acciones individuales y colectivas que esta infraestructura hace posible
; y iii)las consecuencias y los r esultados de estas acciones, que pueden ser po
sitivos: un incremento en los beneficios, el desarrollo, la democracia y una may
or igualdad social, o negativos: la exclusin, la explotacin y el aumento de la des
igualdad. Basndonos en estos tres elementos, hemos resumido las principales defin
iciones de capital social existentes (vase el cuadro VI.1). La primera columna in
dica que, de acuerdo a los diferentes autores, las fuentes y la infraestructura
del capital social pueden ser cosas tan distintas como los recursos morales de u
na sociedad: la confianza, la cultura, las normas, las redes sociales, las organ
izaciones y las instituciones. Todos ellos son considerados como capital social
por algunos de los diversos autores, en lo que otros no estn de acuerdo. Esta con
fusin conlleva la impresin de que el concepto de capital social no ha sido definid
o de forma rigurosa y aceptable para todos. Sera razonable y aceptable definir un
criterio para decidir cules forman parte del capital social y cules no? Nos parece
que no es ste el camino ms prometedor, porque no existe an una definicin comnmente a
ceptada de qu es realmente el capital social. Cmo podramos incluir ciertos elementos
de la sociedad como capital social y excluir otros?2 Se podra aceptar que todos
esos componentes sociales confianza, redes, asociaciones y otros son las diferente
s formas o fuentes del capital social,
1
2
xito significa, en este contexto, logros y avances en los objetivos que las propi
as organizaciones se han trazado. Algunas de estas organizaciones rurales entrar
on en crisis despus de una etapa de auge y fue posible entonces analizar las caus
as de sus problemas y su declive. El Banco Mundial incluye a todos estos element
os en una definicin tan genrica de capital social que no dice realmente nada (vase
el cuadro VI.1).

205
pero an quedara en pie la pregunta qu es el capital social? En otras palabras, el ca
pital social no puede definirse a partir de sus fuentes o de la infraestructura
que lo sostiene. La confianza, las redes o las organizaciones no son el capital
social, aunque sean los componentes que le dan origen.
Cuadro VI.1 DEFINICIONES DE CAPITAL SOCIAL SELECCIONADAS Y CLASIFICADAS DE ACUER
DO A SUS FUENTES, A LA ACCIN COLECTIVA Y A SUS RESULTADOS Fuentes e infraestructu
ra Coleman, 1990 Aspectos de la estructura social. Accin colectiva que facilitan
ciertas acciones comunes de los actores dentro de la estructura. que aseguran a
sus miembros un conjunto de recursos actuales o potenciales. que permiten la acc
in y la cooperacin para beneficio mutuo (desarrollo y democracia). y el beneficio
comn. Resultados
Bourdieu, 1985
Redes permanentes y membresa a un grupo.
Putnam, 1993
Aspectos de las organizaciones sociales, tales como las redes, las normas y la c
onfianza. Normas y redes. Recursos morales, confianza y mecanismos culturales. L
azos y normas.
Woolcock, 1998 Fukuyama, 1995
que facilitan la accin colectiva que refuerzan los grupos sociales. que ligan a l
os individuos dentro de organizaciones. que gobiernan la interaccin de personas
Neoweberianos
Banco Mundial, 1998
Instituciones, relaciones, actitudes y valores.
y facilitan el desarrollo econmico y la democracia.
Coleman y algunos otros autores optan por una definicin funcional, es decir, que
atiende a las funciones que cumple el capital social. Tendramos entonces que no e
s una sola entidad sino que pueden ser muchas, ya que desempea varias funciones.
Sin embargo, bajo esta postura es imposible
206
CEPAL
distinguir entre lo que es (el capital social) y lo que hace3 o, en otras palabra
s, entre el capital social y sus beneficios. Tambin se ha escrito que es muy difci
l distinguir entre sus fuentes y sus resultados o beneficios, aunque nos parece
que lo dificultoso ha sido definir la materia prima de que est hecho el capital s
ocial, ms que separar sus fuentes de los resultados que produce. La tarea relevan
te es entonces definir lo que es el capital social, para despus estudiar sus fuen
tes, sus dimensiones, sus formas, las funciones que cumple, las sinergias que es
tablece con otros componentes de la sociedad y sus resultados. Lo importante del
capital social para los individuos y los grupos que lo poseen es la potencialid
ad que les confiere y de la que carece el individuo aislado. Es decir, lo esenci
al del capital social es que es una capacidad. En efecto, representa la capacida
d de obtener beneficios a partir del aprovechamiento de redes sociales.4 La exis
tencia de estas redes le brinda ventajas adicionales a los individuos que tienen
acceso a ellas, en comparacin con las que obtendran si actuaran individualmente y
sin el apoyo de esas relaciones sociales. La capacidad de obtener esta ventaja
adicional es un capital social, que no debe confundirse con las fuentes e infrae
structura de este capital, ni con sus resultados. Definir el capital social como
capacidad resuelve el problema de que abarca cosas tan distintas como la cultur
a, las redes solidarias o las asociaciones productivas. stas son las fuentes o lo
s factores que influyen sobre el capital social, pero no son el capital social.
Como factores pueden ser de muy diversa ndole y es lgico que as sea porque la estru
ctura social es muy compleja, y tiene varios niveles y componentes. Varios de el
los pueden contribuir a la formacin del capital social. Una tarea para investigac
iones futuras es estudiar las condiciones externas e internas que facilitan o fa
vorecen el surgimiento y fortalecimiento del capital social y, viceversa, las qu
e lo debilitan. Definir el capital social como la capacidad de obtener beneficio
s a partir de redes sociales, permite aclarar la nocin de sus fuentes e infraestr
uctura. Esta capacidad no se da en el vaco, sino que surge de ciertas relaciones
sociales y de una base cultural e institucional dada. La existencia de relacione
s de confianza y solidaridad cristalizadas en instituciones locales como el tequi
o o la mano vuelta, es una fuente de capital social. Sin
3 4
Edwards y Foley, 1997, citado por Woolcock, 1998. Otras formas de capital se pue
den concebir tambin como capacidades. Por ejemplo, la tierra es capital natural p
orque es una capacidad reproductiva y productiva; el capital humano un individuo
educado y capacitado representa un aumento de las capacidades de las personas y e
l capital financiero es la capacidad de invertir o de generar intereses.

207
ellas, los individuos no podran apoyarse en relaciones con otras personas y reali
zar tareas o tener ciertos beneficios, los que estn fuera de su alcance si actan i
ndividualmente. Es necesaria una cierta infraestructura para que el capital soci
al pueda aumentar y acumularse. Por ejemplo, la capacidad de obtener un crdito en
una regin rural donde las instituciones financieras formales no acuden, depende
de la existencia de una organizacin social de microfinanciamiento. Si sta existe y
los campesinos tienen acceso a ella, pueden disponer de recursos financieros co
n la finalidad de movilizar otros capitales a su disposicin. La capacidad de obte
ner crdito y otros servicios financieros requiere de una red de relaciones social
es ms compleja que la necesaria para facilitar la cooperacin simple en un proceso
de trabajo campesino. Adems de la confianza, se requiere de una organizacin con no
rmas y reglas de operacin establecidas claramente y aceptadas por todos. Esta org
anizacin representa una infraestructura o un andamiaje, a partir del cual crece l
a capacidad de movilizar recursos basndose en una red de relaciones sociales estr
ucturada mediante instituciones. Sin embargo, las normas, redes, organizaciones
e instituciones no son el capital social, sino su fuente e infraestructura. Exis
ten varios tipos de capital social: individual, empresarial, comunitario y pblico
. Se puede hablar de un capital social individual cuando una persona tiene una r
ed de relaciones tiles que le confieren la capacidad de obtener ventajas y benefi
cios. Bourdieu (2000) escribe sobre lasestrategias de los agentes econmicos y las
empr esas y sobre el volumen y estructura del capital a su disposicin, y se refi
ere al capital social como el conjunto de los recursos movilizados alude a los de
ms capitales: financiero, tecnolgico, de informacin, en fin, a todos los recursos d
e una empresa mediante una red de relaciones sociales extendidas, que proporciona
n una ventaja competitiva al asegurar a los inversionistas rendimientos ms elevad
os. ste es un capital social empresarial. El objetivo de este artculo es analizar
el capital social comunitario rural, o sea, un capital social perteneciente a in
dividuos que forman parte de redes o grupos sociales, que pueden ser de muy dive
rsos tipos. Es posible definirlo como la capacidad de actuar como un colectivo e
n busca de metas y beneficios definidos en comn. Lo esencial de este tipo de capi
tal social es la capacidad colectiva de tomar decisiones y actuar conjuntamente
para perseguir objetivos de beneficio comn, derivada de componentes de la estruct
ura social tan diversos como la confianza, las redes, las asociaciones y las ins
tituciones. No obstante, el capital social no son sus beneficios, ni tampoco aqu
ellas partes de la sociedad que lo hacen posible, sino la capacidad adicional qu
e tienen los que pueden realizar acciones en comn, respecto de los que slo actan in
dividualmente, es decir, la capacidad de accin colectiva.
208
CEPAL
Lo que distingue al capital social comunitario de otros tipos de capital social,
es el hecho de que una porcin fundamental de las redes de relaciones sociales en
que se basa forman parte del grupo que lo detenta. Por ejemplo, una comunidad r
ural es una red compleja de relaciones sociales y ella misma es la fuente del ca
pital social, o sea, de la capacidad que tienen sus miembros de formar parte de
ella. En otras palabras, es un capital social endgeno o interno que debe distingu
irse de otro capital social exgeno que tienen las propias comunidades u organizac
iones rurales y que est formado por la red de relaciones sociales externas a laco
munidad con fundaciones privadas, ONG, empresas, universidades y organismos pblico
s, y que les permite alcanzar ciertas metas. Existen varios estudios de caso que
indican la utilidad que este capital social exgeno representa para las comunidade
s rurales. Finalmente, las organizaciones estatales pueden tener redes de relaci
ones con los agentes econmicos y sociales que podran hacer ms eficaz su tarea. En e
ste sentido se podra concebir la existencia de un capital social pblico. ste es un
tema polmico que no abordaremos aqu. Concebir el capital social como capacidad nos
lleva a preguntarnos sobre las condiciones necesarias para que esta potencialid
ad pueda materializarse. Como los dems capitales, el capital social depende de co
ndiciones externas al grupo social, como el estado de la economa, las institucion
es y otros componentes culturales. Sin embargo, el capital social es ms complejo
que otras formas de capital porque tambin influyen en l sus propias condiciones in
ternas, es decir componentes que forman parte de l, como la confianza, la solidar
idad y la cohesin sociales. Si stos merman, el capital social se reduce y la capac
idad que implica disminuye o no puede materializarse con la misma fuerza, o efic
acia. Esta caracterstica suya es muy importante porque le confiere su fuerza, per
o tambin su debilidad y fragilidad, como veremos ms adelante.
B.
Las dimensiones del capital social
La primera generacin de estudios sobre el capital social enfatiz sus virtudes, aun
que hubo voces crticas que sealaron sus limitaciones. El argumento ms utilizado cit
aba las correlaciones existentes entre las varias manifestaciones del capital so
cial familia, confianza, redes, asociaciones, entre otras y los resultados sociale
s positivos, tales como incremento del ingreso, del bienestar, de la escolaridad
, del aprovechamiento escolar, de la esperanza de vida, del buen funcionamiento
de ciertas instituciones, entre muchos ms. Sobre la base de estas correlaciones s
e conclua que el capital social es fundamental para el desarrollo. Sin embargo, p
ocos investigadores profundizaron en las conexiones que hacan posible estos bueno
s resultados,

209
o sea, en las relaciones sociales que estaban detrs de las correlaciones. Estos e
studios arrojan poca luz sobre la importancia explicativa del capital social con
respecto a otras variables, dentro de situaciones sociales muy complejas y poli
facticas. Este hecho debilita la teora del capital social. En nuestra opinin, una hip
ottica segunda generacin de estudios sobre el capital social debera incluir reflexi
ones sobre sus diversas dimensiones y, sobre todo, anlisis ms rigurosos de sus con
exiones con otras variables, en circunstancias sociales especficas. Qu capacidad ex
plicativa tiene el concepto en relacin con otras categoras?, qu tipo de hechos o cir
cunstancias puede explicar mejor el capital social?, qu marco terico necesitamos pa
ra establecer con ms rigor relaciones entre el capital social y otras categoras? A
bordamos ahora el tema de las dimensiones del capital social. Lo hacemos partien
do de nuestra propia definicin: el capital social es la capacidad de accin colecti
va que hacen posible ciertos componentes sociales, con el fin de obtener benefic
ios comunes. La medida para juzgar la pertinencia de la definicin de un concepto
es ver si sirve como hilo conductor en el anlisis y si ayuda a generar preguntas
interesantes. Si el capital social es una capacidad social, podramos preguntar cap
acidad para qu?, para acometer qu tareas? y alcanzar qu propsitos? En otras palabras,
nos referimos a las diversas formas de utilizacin del capital social para lograr
metas tales como protegerse contra el riesgo, construir bienes pblicos, explotar
sosteniblemente bosques comunes o vender colectivamente cosechas para negociar b
uenos precios, entre otras. El objetivo del cuadro VI.2 es poner en una lista al
gunas de estas formas de utilizacin de la capacidad de accin colectiva (columna 1)
y mostrar que cada una de ellas requiere de una fuente e infraestructura especfi
cas para poder surgir, consolidarse y crecer (columna 2). Por ejemplo, cooperar
para protegerse contra el riesgo y obtener prstamos de poca monta requiere como f
uente e infraestructura de la existencia de lazos de confianza y de una asociacin
simple de crdito rotativo, formada por pocos socios en la localidad. En cambio,
buscar colectivamente acceso a servicios financieros rurales ms complejos exige,
adems de los lazos de confianza y el conocimiento mutuo, la existencia de una red
de cajas de ahorro de alcance regional, en la que participan muchos socios, y d
e una institucionalidad que norme sus actividades.
210
CEPAL
Cuadro VI.2 CAPITAL SOCIAL RURAL: FORMAS DE UTILIZACIN, FUENTES Y RADIOS DE ACCIN
Formas de utilizacin del capital social (capacidad colectiva para qu?) Cooperacin si
mple en procesos de trabajo familiares, ayuda mutua para sembrar, cosechar o rea
lizar otras tareas. Cooperacin simple para obtener prstamos pequeos y protegerse co
ntra riesgos. Cooperacin para construir bienes colectivos y proporcionar servicio
s de beneficio comn. Fuente/Infraestructura del capital social Lazos de solidarid
ad cristalizados en instituciones tradicionales como el tequio, la mano vuelta, la
guelaguetza. Tandas u otras formas de crdito rotativo, basadas en la confianza y
el conocimiento mutuo. Lazos de solidaridad y pertenencia a una comunidad, expr
esados en instituciones como el tequio o el sistema de cargos dentro de una comu
nidad indgena. Organizaciones rurales como ejidos, comunidades y asociaciones de
usuarios de agua. Asociaciones productivas locales (pequeas cooperativas, grupos
de venta en comn, grupos de mujeres, asociaciones de artesanos, y otras). Asociac
iones productivas amplias (comercializadoras de productos, grupos de compra de i
nsumos, sociedades de aseguramiento). Cajas de ahorro, sociedades de ahorro y prs
tamo y otros organismos informales de microfinanciamiento. Asociaciones regional
es y nacionales de productores por producto, asociaciones nacionales de agricult
ores, centrales campesinas, sindicatos de trabajadores rurales, y otros. Organiz
aciones rurales formales reconocidas como interlocutores dentro de programas de
desarrollo descentralizado y participativo. Radio de accin
Local. Involucra a un grupo de familias y amigos.
Local. Rene a un grupo pequeo de conocidos. Local. Abarca a los miembros de una co
munidad.
Asignacin de derechos y administracin del uso de recursos comunes (agostaderos, bo
sques, agua). Participacin en pequeos proyectos productivos.
Local. Agrupa a todos los miembros de un ejido o una comunidad y a los socios de
una asociacin de usuarios. Local. Participan productores interesados, a ttulo ind
ividual. Regional y nacional. Rene a grupos amplios de productores y a varios eji
dos y comunidades. Local, regional y nacional. Agrupa a un nmero variable de soci
os que puede ser muy grande. Regional y nacional. Agrupa a grandes conjuntos de
productores y trabajadores.
Participacin en proyectos productivos de gran escala.
Participacin en grupos amplios de ahorro y prstamo.
Defensa de intereses gremiales y polticos.
Representacin de campesinos y participacin en proyectos de desarrollo rural.
Regional y nacional. Participan representantes de organizaciones rurales locales
y regionales.

211
La pregunta capacidad de accin colectiva para qu? se complementa con otra: y mediant
e qu instrumentos e infraestructura? Ambas nos llevan a una diversidad de situaci
ones y condiciones para que el capital social pueda rendir sus frutos. En genera
l, se puede afirmar que a un mayor alcance de los objetivos de la accin colectiva
corresponde una mayor complejidad de la infraestructura social necesaria para h
acerla posible. Evidentemente, no tiene el mismo grado de exigencia hacer una ta
nda o participar en el tequio, que formar una liga de comunidades o una asociacin
regional de productores rurales. En su formacin y consolidacin entran componentes
sociales muy diferentes y con radios de accin muy diversos. Otras posibles inter
rogantes son: capital social de quin? y para beneficio de quin? El capital social de
los grupos pobres se expresa mediante instrumentos muy diferentes de aquellos e
n los que se basa el capital social de los grupos ricos. La accin colectiva de lo
s grupos pobres rurales utiliza las redes solidarias locales, las comunidades y
ejidos, los instrumentos informales de microfinanciamiento, las pequeas cooperati
vas o asociaciones productivas y organizaciones rurales regionales, entre otras.
El ambiente institucional que requieren para desarrollarse estas organizaciones
es muy distinto del que necesitan las organizaciones de las clases acomodadas.
Los programas sociales de combate a la pobreza deberan tener claras estas distinc
iones. La mayora de los estudios suponen que el capital social genera resultados
socialmente positivos y que stos se distribuyen equitativamente entre los miembro
s de las organizaciones rurales, lo que frecuentemente no es cierto. El propio tr
mino capital social o sea, recurso productivo implica una connotacin positiva y fue a
cuado con el propsito de resaltar sus virtudes. Campea en la bibliografa sobre el t
ema un optimismo generalizado que a veces raya en los buenos deseos (wishful thi
nking), particularmente cuando se piensa en el capital social como una panacea o
el eslabn perdido del anlisis social. Algunos autores se han referido al lado osc
uro del capital social, a las organizaciones sociales que desembocan en resultad
os negativos para la sociedad (Portes y Landholt, 1996). Adems, se podran agregar
los rasgos autoritarios y excluyentes de las comunidades rurales en Mxico, que ma
rginan y discriminan a sus miembros, como es el caso de las mujeres y de los jven
es. Hace poco, en el Tercer Congreso de la Asociacin Mexicana de Estudios Rurales
, una organizacin de mujeres indgenas, ante lasorpr esa de todos, seal que no todos
los usos y costumbres de las comunidades indias demanda central del Ejrcito Zapati
sta para la Liberacin Nacional (EZLN) y de todas las organizaciones indgenas en Mxi
co eran buenos, ya que algunos de ellos permitan la discriminacin y la explotacin de
las mujeres. Asimismo, es frecuente encontrar en las organizaciones rurales gru
pos de poder que mantienen un dominio sobre ellas y concentran en sus manos
212
CEPAL
una gran parte de los beneficios, a costa de la mayora. No slo aludimos al cacicaz
go tradicional, sino tambin al nuevo poder que brinda el control de la direccin de
las empresas productivas campesinas. Existen muy pocas investigaciones sobre la
s estructuras de gobernacin internas de las organizaciones rurales. Como ilustrar
emos ms adelante, cuando estas estructuras funcionan inadecuadamente y fomentan hb
itos autoritarios y clientelares, y concentran los beneficios en unas cuantas ma
nos, la capacidad de accin colectiva disminuye y puede hasta desaparecer. Qu tanta
capacidad y poder confiere el capital social? Esta pregunta est relacionada con l
o dicho anteriormente. En nuestra opinin, el capital social representa una capaci
dad importante, en particular para los grupos pobres. En su ausencia, el camino
de estos grupos es mucho ms arduo y puede no tener salida. Sin embargo, la existe
ncia del capital social no garantiza nada. Es una capacidad entre otras, un capi
tal entre otros. No representa el capital ms importante ni es el elemento que fal
taba para dinamizar y mejorar relaciones sociales que implican privacin y desigua
ldad. Podra llegar a desempear este papel, junto con otras capacidades, libertades
y recursos y en ciertas condiciones econmicas y sociales. La tarea de investigac
iones futuras es descubrir las conexiones entre el capital social y otros factor
es impulsores del cambio social. Al respecto, caben dos interrogantes ms: cules son
las sinergias que se establecen entre el capital social y otras variables para
dar lugar a experiencias productivas positivas? y qu condiciones requiere el capit
al social para desarrollarse?; o bien cmo puede crearse el capital social? Nos ref
eriremos a la primera pregunta ms adelante, cuando se revisen algunas experiencia
s concretas. Sobre la segunda y la tercera, se puede decir que el contexto insti
tucional y la poltica gubernamental desempean un papel fundamental en el surgimien
to y consolidacin de organizaciones rurales. Basndose en estudios de caso, Evans (
1996) explic de qu formas se pueden establecer sinergias entre el Estado y los gru
pos sociales organizados que desembocan en programas de desarrollo cuyo funciona
miento es ms eficiente y equitativo. Dividi las formas de relacin entre el Estado y
la sociedad en dos: la complementariedad y la imbricacin. En la primera, el Esta
do crea las condiciones necesarias para que las organizaciones sociales surjan y
progresen: garanta de derechos civiles y polticos, bienes pblicos, programas de de
sarrollo, entre otras ms. Dichas condiciones son fundamentales para el crecimient
o de las organizaciones, y cuando no se hallan presentes stas encuentran barreras
casi infranqueables para crecer, como indica la profusa bibliografa sobre las or
ganizaciones rurales en Mxico. La imbricacin (imbeddedness) implica una relacin que
cruza la dupla sector pblico-organizaciones sociales. Se produce cuando se estab
lece una relacin de apoyo y solidaridad entre el personal de una institucin pblica

213
y la organizacin social que intenta servir, bajo un programa gubernamental dado.
Cuando esto ocurre, la sinergia entre estos dos elementos produce un incremento
de la accin colectiva y de su eficacia (ejemplos de esto se encuentran en Evans,
1996; Fox, 1996, y Tendler, 1997). Esto significa que el capital social puede in
cluir tambin a los miembros de una red o de una organizacin rural y a personas ext
ernas a ellas, pero que mantienen relaciones de solidaridad desde sus funciones
pblicas. La infraestructura que nutre el capital social no es slo una organizacin r
ural, sino tambin una institucin o un programa de gobierno participativo, con pers
onal comprometido con ciertos principios y metas. Sera deseable contar con nuevas
investigaciones sobre este tipo de sinergia, dada la importancia que podra tener
en el fomento del capital social y el desarrollo rural. La apreciacin de que la
formacin del capital social es un proceso largo que toma dcadas y hasta siglos como
el caso del norte de Italia, narrado por Putnam, 1993 lleva implcita la conclusin
de que no es posible construirlo rpidamente, partiendo de una situacin en la que n
o existe. Se puede construir capital social donde no existe y mediante acciones pb
licas externas? El capital social, como todo capital es creable y reproducible,
pero hay ciertos tipos de capital social que son ms fciles de producir que otros.
Existen fuentes del capital social, profundamente enraizadas en componentes soci
ales de larga gestacin y gran complejidad cultural, que no pueden ser creados med
iante acciones externas. Un ejemplo son las comunidades indgenas de Amrica Latina,
con su complejo sistema de normas y solidaridad y su gran significado en la vid
a de millones de personas en todo el continente. Los elementos de la cultura polt
ica de una sociedad, que hacen posible el desarrollo de normas y prcticas democrti
cas y participativas, son tambin fruto de un largo proceso histrico. En cambio, ex
isten otras organizaciones rurales menos densas en lazos culturales que pueden s
er creadas o impulsadas mediante acciones del sector pblico. Se podran citar vario
s ejemplos: organizaciones de usuarios de agua que nacen de los programas de dev
olucin de obras de riego, asociaciones para el abasto popular surgidas de program
as de distribucin de alimentos (Fox, 1996), redes de cajas solidarias de ahorro y
prstamo ligadas a programas estatales de microfinanciamiento impulsados desde ar
riba, nuevas organizaciones rurales creadas a partir de programas de desarrollo
rural (Durston, 1999) y nuevas acciones colectivas impulsadas por programas de s
uministro de servicios pblicos (Tendler, 1997). La experiencia indica que es posi
ble crear o bien fortalecer organizaciones sociales mediante programas pblicos. E
sto abre una veta muy interesante de reflexin futura, que tiene obvias implicacio
nes para el diseo de polticas gubernamentales orientadas con este propsito.
214
CEPAL
Finalmente, cabe la siguiente interrogante: si el capital social les reporta tan
tas ventajas a sus poseedores, tal y como la extensa bibliografa internacional so
bre el tema indica, entonces por qu es relativamente escaso y no ha proliferado ms?
, por qu se ha debilitado ah donde ya haba tomado fuerza?5 Las respuestas no son fcil
es, pero nos parece que aqu surge el nexo entre las instituciones que nacen del p
oder poltico y el capital social. En sociedades con una distribucin desigual del p
oder econmico y poltico, el capital social implica frecuentemente un cuestionamien
to a estas estructuras. Por ello, es tan comn observar las reacciones contrarias
que suscita la posibilidad de la accin colectiva entre funcionarios pblicos acostu
mbrados a las decisiones burocrticas verticales e incuestionables y entre los gru
pos econmicos acomodados. Las instituciones vigentes en estos pases reflejan esta
estructura de poder y representan un escollo muy importante para el surgimiento
del capital social. ste es otro punto de la agenda de investigacin sobre el tema.
Nuestras ideas sobre el capital social se sintetizan en el diagrama VI.1. Partam
os del capital social en s, o sea, de la capacidad de accin colectiva, que puede s
er mucha o poca. Es decir, el capital social tiene una magnitud que depende: i)d
e sus fuentes e infraestr uctura (si las normas, las redes y las asociaciones es
tn desarrolladas, la magnitud del capital social ser mayor); y ii)de las condicion
es externas (instituciones sociales) e internas (reproduccin y sostenimiento de l
a confianza en el grupo). De la magnitud del capital social dependern las formas
de su utilizacin. Si la magnitud del capital social es elevada y se sostiene en r
edes y organizaciones fuertes, podr acometer empresas sociales complejas y su rad
io de accin ser mayor y viceversa. Los resultados finales de la utilizacin del capi
tal social sus beneficios o perjuicios sern una funcin de su magnitud, sus formas de
uso y sus fuentes. Las condiciones externas (instituciones sociales) influirn so
bre el capital social al condicionar sus fuentes e infraestructura: es ms fcil que
las organizaciones rurales se desarrollen bajo una institucionalidad democrtica
que bajo una autoritaria.
5
Varios autores han sealado que el capital social aumenta con su utilizacin, idea i
mprecisa que implica que la consolidacin es un proceso acumulativo. Si bien es ci
erto que la accin colectiva puede, bajo ciertas condiciones, aumentar en fuerza y
radio de accin, existen muchos ejemplos de organizaciones rurales que se debilit
an y desaparecen despus de un perodo de auge y crecimiento. Hirschman (1986), acu el
trmino energa social para explicar que la capacidad de accin colectiva mengua y casi
desaparece pero no se destruye, y constituye una memoria histrica comn que es la
base de nuevos brotes y desarrollos del capital social.

215
Diagrama VI.1 RELACIN ENTRE LAS DIMENSIONES DEL CAPITAL SOCIAL
FORMAS DE UTILIZACIN DE CAPITAL SOCIAL
FUENTES DEL CAPITAL SOCIAL: - NORMAS - REDES - ORGANIZACIONES
MAGNITUD DEL CAPITAL SOCIAL (CAPACIDAD DE ACCIN COLECTIVA)
CONDICIONES EXTERNAS E INTERNAS DEL CAPITAL SOCIAL
RESULTADOS DEL CAPITAL SOCIAL (BENEFICIOS Y PERJUICIOS)
C.
Capital social, factor de inclusin social?
El potencial del capital social individual y comunitario, y la distincin entre ca
pital social comunitario endgeno (referido a las instituciones que rigen las rela
ciones intragrupales), y el exgeno a una comunidad (es decir, las relaciones con
su entorno social que le son tiles), permiten vislumbrar cmo, dependiendo de quin l
o detenta y de la forma en que lo canaliza, el capital social puede contribuir o
no a combatir la exclusin social y la pobreza. El aprovechamiento que hace un in
dividuo de su capital social es casi, por definicin, para el propio beneficio, ya
sea de su empresa o de su grupo familiar.6 En el mundo rural de pases con grande
s desigualdades y diferencias socioeconmicas como Mxico y las naciones centroameri
canas, el capital social comunitario puede desempear un papel clave para moviliza
r recursos en beneficio de sus integrantes. Eso es sobre todo relevante
6
Un anlisis del aprovechamiento del capital social empresarial lo aplica Bourdieu
en el caso del mercado inmobiliario en Francia (Bourdieu, 2000).
216
CEPAL
cuando se distingue conceptualmente el trmino pobreza como la carencia de capacid
ades bsicas, y no meramente como la falta de ingreso. Eso no entraa, por supuesto,
dejar de lado el hecho de que la escasez de ingreso sea una de las causas princ
ipales de la pobreza (Sen, 2000). En forma complementaria, la alusin a la exclusin
social, en particular de los individuos, se refiere a la dimensin mltiple del emp
obrecimiento, que comprende como componentes principales la privacin material y l
a situacin adversa del empleo y de las conexiones sociales. Como atributo de las
sociedades, apunta a la existencia de instituciones que restringen la interaccin
social y propician la desigualdad. A su vez, una cohesin social dbil limita las fo
rmas de participacin social, lo que repercute negativamente en el acceso de grupo
s particulares de personas a recursos y al proceso de adquisicin de ingresos, al ig
ual que al ejercicio de sus derechos ciudadanos (Gore y Figueredo, 1997). En ese
marco, la concepcin de capital social como capacidad de obtener beneficios a par
tir de redes sociales encierra una riqueza potencial en trminos de generacin (o de
fensa) de mecanismos de participacin social, adecuacin de normas para reducir desi
gualdades en los mercados, ejercicio de derechos y acceso a oportunidades. Posib
lemente uno de los puntos crticos sea cmo se transforma ese potencial en capacidad
real colectiva y cmo las polticas pblicas contribuyen a ello. Debe subrayarse que
al hablar de capital social se corre el riesgo de atribuir a las fuerzas sociale
s y a las redes de relaciones el atributo de compensar o corregir de manera direct
a la escasez de oportunidades econmicas, resultante de la falta de capital natura
l o financiero. Esa relacin es ms compleja ya que un capital no sustituye a los ot
ros; con todo, hay evidencias empricas que indican que la existencia y acumulacin
de capital social genera mayores posibilidades de creacin de capacidades bsicas y
de desarrollo en comunidades pobres. Para ilustrar esa relacin, hemos seleccionad
o dos experiencias de desarrollo organizativo en poblaciones indgenas pobres, una
en Mxico y otra en Guatemala (Flores y Rello, 2001). En el caso de la experienci
a mexicana, en la organizacin se entrelazan pobladores indgenas y mestizos de seis
municipios del estado de Guerrero. En cambio en el de Guatemala, la identidad tn
ica es el factor central en la conformacin de la asociacin en 48 comunidades maya
quich del occidente del pas. En los dos casos, el origen de las organizaciones act
uales se remonta a principios de la dcada de 1980. Se trata de poblacin dedicada p
rincipalmente a la agricultura en minifundios con tierras de baja calidad cuyas
cosechas, que se destinan principalmente al autoconsumo, son insuficientes para
cubrir las necesidades bsicas de las familias. En el primer caso, las fuentes de
ingreso complementarias son la ganadera familiar, la artesana de palma, la

217
produccin casera de mezcal y, cada vez ms, la emigracin. El porcentaje de analfabet
ismo es de 55%, muy superior a la media nacional, y el de pobreza afecta al 80%
de sus habitantes; la marginacin geogrfica es acentuada por un servicio deficiente
de transporte. En el segundo caso, la artesana tambin es una fuente importante ad
icional de ingreso. Ah la presin sobre los recursos y la pobreza se asocia a la al
ta densidad poblacional, ya que se trata de uno de los municipios de mayor densi
dad en el pas: 300 habitantes por km2, comparado con la media nacional de 80 habi
tantes por km2. Las historias de las dos organizaciones comparten algunos rasgos
comunes, con una base de penurias muy amplia. Sus logros y el alcance de los be
neficios que han obtenido estn muy vinculados a su capital social, una de cuyas f
uentes principales son sus tradiciones culturales, y la manera como lo han acrec
entado y aprovechado. Por tratarse de pueblos indgenas, es preciso tener presente
que los vnculos sociales entre ellos se basan en usos y costumbres que, siendo t
radicionales, estn lejos de ser estticos y refractarios al cambio; por el contrari
o, son muy dinmicos y prcticos, ya que existen en funcin de su utilidad para regula
r la convivencia y ejercer su propio gobierno (vila, 2001). En los sistemas socia
les indgenas existen cuatro rdenes interdependientes: el jurdico, el de la organiza
cin del trabajo, el ceremonialreligioso, y el de la estructura de gobierno. El ju
rdico comprende el sistema normativo y los mecanismos internos de resolucin de con
flictos. El de la organizacin del trabajo corresponde a una estructura de derecho
s y obligaciones de servicio a la comunidad, con reglas sobre el uso y apropiacin
de espacios y recursos comunes. El ceremonial, generalmente asociado al calenda
rio agrcola, tambin supone distribucin de responsabilidades. El ltimo se refiere al
sistema de cargos, a los mecanismos de eleccin, a los sistemas de toma de decisio
nes y, en ltima instancia, al ejercicio de la autoridad y la aplicacin de sancione
s (vila, 2001). En Mxico esos sistemas tienen dos variantes. En el norte, la estru
ctura organizativa se define en trminos tribales. En cambio entre los indios del
sur y, en general, en Mesoamrica, la comunidad es el eje de su sistema. En torno
de la comunidad se construye la identidad y el sentido de pertenencia, en cuyo m
arco se definen derechos y obligaciones. 1. Una organizacin en el sur de Mxico
A lo largo de sus aos de existencia, la organizacin Sanzekan Tinemi, que en nhuatl
significa seguimos estando juntos, ha tratado de enfrentar y resolver paulatinamen
te los principales problemas econmicos y sociales de los habitantes de su regin, e
mpezando por el ms sensible, el abasto de alimentos, para seguir con el proceso p
roductivo (distribucin de
218
CEPAL
fertilizantes), la diversificacin de fuentes de ingreso de los hogares segn necesi
dades de hombres y mujeres (artesanas, actividades de traspatio, reforestacin) y p
rogramas sociales (vivienda y caja de ahorro). Sus programas cuentan con el apoy
o financiero y tcnico de cuatro entidades pblicas, una fundacin internacional priva
da y un banco de desarrollo internacional. El abasto de alimentos, como programa
y eje en torno del cual la organizacin nace y se consolida, era un programa gube
rnamental con participacin comunitaria en la administracin local de la venta de pr
oductos bsicos. La comunidad designaba a un responsable de la tienda, quien reciba
una compensacin monetaria del gobierno. La estructuracin de las tiendas comunitar
ias alrededor de un almacn de distribucin favoreci la comunicacin entre comunidades
a travs de sus asambleas de base, seguidas de las de representantes ante la empre
sa estatal. Diferencias de concepcin y contenido del programa en cuanto a la inte
gracin de la canasta de productos, la seleccin de proveedores y, sobre todo, la di
stribucin de responsabilidades y costos entre la empresa y las comunidades, pusie
ron en riesgo la continuidad del programa por la parte gubernamental. La moviliz
acin regional ejerci una gran presin sobre las autoridades locales, estatales y fed
eral para mantener el programa con una participacin comunitaria creciente en su g
estin. Los designados por las comunidades como responsables del programa asumiero
n la direccin. La operacin dio lugar a una propuesta de llevar a cabo otros progra
mas de desarrollo mediante la accin colectiva y la canalizacin de apoyos conseguid
os en el exterior. Resulta importante destacar el hecho de que la organizacin rei
vindic su origen indgena (con todo y su participacin mestiza) y que su propuesta de
un programa de desarrollo econmico y social llenaba un vaco en una de las regione
s ms pobres de una entidad federativa que ocupa uno de los ltimos lugares en trmino
s de indicadores sociales, y en donde persisten movimientos armados. La difusin d
e las demandas y la incorporacin de la organizacin a una coordinadora campesina na
cional facilitaron el acceso de los dirigentes a fundaciones privadas y a la ban
ca de desarrollo internacional. Esa relacin contribuy a limar las diferencias que
los haban enfrentado con los funcionarios pblicos y fortaleci el vnculo con otros pr
ogramas gubernamentales de los que se obtuvieron nuevos recursos y asistencia tcn
ica. Las donaciones y los crditos blandos respaldaron el programa de la organizac
in para la formacin de cuadros, capacitacin, mejoramiento de la calidad de las arte
sanas de palma, as como para el desarrollo de una estrategia moderna con miras a s
u comercializacin y exportacin. Tambin fue notable la atencin esmerada al tema medio
ambiental y a la reforestacin. Un grupo de mujeres de la localidad demand y obtuvo,
no sin cierta

219
resistencia un espacio propio de accin para desarrollar actividades productivas (c
ra de ganado menor) y generar ingresos para satisfacer necesidades de las familia
s, sin tener que pasar por la autorizacin masculina. En su caso, el trabajo comn h
a sido difcil, ya que han tenido que superar actitudes adversas a su participacin.
La celeridad en el crecimiento del programa tuvo un efecto contradictorio en la
organizacin y en el tejido social. La ampliacin de sus redes reflej claramente cmo
el fortalecimiento de su capital social captur recursos a los que antes no haban t
enido acceso. Al mismo tiempo, la intensidad del ritmo al que se ampli la diversi
ficacin, tanto de actividades econmicas como de las propias redes sociales, demand
mayores esfuerzos y creacin de capacidades de la dirigencia y de los socios para
adaptarse a nuevos requerimientos de cooperacin y participacin. Al no ser posible
en todos los casos, y pese a que la estructura organizativa se ampli, algunos pro
gramas se desarticularon, provocando un desajuste en el proceso que estaba sigui
endo la organizacin. 2. En el occidente de Guatemala
La Asociacin Cooperacin para el Desarrollo Rural de Occidente (CDRO) es una organi
zacin que se ha propuesto mejorar las condiciones de vida de las comunidades y su
desarrollo mediante la capacitacin de sus miembros y la participacin en el diseo y
ejecucin de diversos proyectos. Con visin estratgica, se han planteado contar con
un soporte financiero que d continuidad a sus programas y con un sistema de relac
iones que mejore la capacidad de negociacin de las comunidades organizadas. Para
tener una dimensin del reto que enfrenta la organizacin, baste recordar que entre
la poblacin indgena de Guatemala (40% del total en el pas), ms del 90% vive con un i
ngreso inferior al de la lnea de pobreza (Banco Mundial, 1995). La organizacin cue
nta con cinco fuentes de financiamiento: un fondo rotatorio proporcionado por el
sector pblico, recursos de fundaciones nacionales, fundaciones extranjeras, banc
a de desarrollo internacional y fondos bilaterales. Entre sus antecedentes figur
an la formacin de grupos tradicionales de trabajo, durante la dcada de 1970, para
la atencin de problemas especficos de las comunidades carentes de servicios bsicos:
agua potable, salud, escuelas, caminos, u otros, con el apoyo de organismos no
gubernamentales y algunas universidades. El clima poltico de principios de los aos
ochenta cancel cualquier posibilidad de organizacin social, de tal forma que las
iniciativas de desarrollo se circunscribieron a acciones puntuales. Con todo, se
fue armando una red de promotores que se asociaron formalmente cuando las condi
ciones polticas lo permitieron, a mediados
220
CEPAL
de los aos ochenta. Ms adelante, organizaciones comunitarias indgenas se convirtier
on en miembros de la asociacin, recuperando sus redes e instituciones sociales. E
n este caso se produjo una sinergia entre los promotores y la estructura social
de las comunidades, en torno de una propuesta de desarrollo local y regional. La
estructura de la organizacin retoma elementos de los usos tradicionales, pero ti
ende a hacerla ms igualitaria, con un tejido de comunicacin horizontal en forma de
crculo. Los ncleos de base son las comunidades, o algn grupo en la comunidad en qu
e sta delega una funcin. La toma de decisiones recae en los consejos comunales qui
enes designan, a su vez, un representante ante la asamblea de delegados. Esta lti
ma nombra a una junta directiva. En esa articulacin voluntaria, las comunidades c
onservan su autonoma. Desde su creacin, la asociacin se convirti en un enlace entre
las comunidades y organismos humanitarios y fundaciones para canalizar propuesta
s y recibir recursos. Esa relacin de enlace ha acrecentado el capital social de l
a asociacin, tanto endgeno como en su red de relaciones externas. En un crculo virt
uoso, las relaciones de los promotores indgenas fundadores acercaron recursos que
permitieron respaldar acciones en beneficio de la comunidad, rescatando sus ins
tituciones e impulsando las capacidades bsicas y las de accin colectiva. A su vez,
los resultados positivos y la confianza generada en las comunidades resaltaron
la imagen de los dirigentes, y despertaron el inters de otras fundaciones y del p
ropio sector pblico. Eso permiti ampliar los programas de la organizacin as como el
radio de accin a 15 asociaciones similares a la CDRO pero ms pequeas con 500 comunida
des en la misma regin. La dirigencia indgena, al igual que todos sus miembros se pro
fesionaliz, y se cre una amplia infraestructura de servicio a las comunidades miem
bros que incluye proyectos productivos en agricultura y en artesanas, ahorro y crd
ito, organizacin y capacitacin, y administracin. Asimismo, han creado un programa e
special para las mujeres que ha tenido que superar un sinnmero de trabas. Entre e
llas, la resistencia masculina, la baja escolaridad de las mujeres, as como la de
cisin de incluirlas en los proyectos generales sin darles la oportunidad que desp
us fueron encontrando en proyectos propios. 3. La articulacin entre el capital soc
ial individual y el comunitario
En el origen de las experiencias que se examinan, el capital social de los dirig
entes jug un papel clave. Lo interesante es plantearse cmo aporta al capital socia
l comunitario, y la articulacin que se da entre ambos. En los dos

221
casos se combinan tres elementos favorables a la organizacin: por una parte, la e
xistencia de vnculos comunitarios tradicionales, por otra, la accin de promocin de
un lder de la comunidad, y tercero, la identificacin de un objetivo la superacin de
un problema de la accin colectiva, en la que el dirigente juega un papel catalizad
or. En cambio, el ambiente social y poltico fue diferente; mientras que en la exp
eriencia maya la energa social acumulada se expandi slo cuando desaparecieron las b
arreras impuestas al ejercicio de los derechos civiles y polticos, y poco a poco
se logr contar con apoyo gubernamental, en la experiencia mexicana la movilizacin
que acompa al enfrentamiento en contra de decisiones de gobierno fue seguida de ap
oyo de funcionarios comprometidos con programas de desarrollo. En general, el ca
pital social del dirigente propici un proceso que, enriquecido con la participacin
comunitaria, desencaden un crculo virtuoso de acumulacin, tanto de capital social
comunitario, como de recursos econmicos y servicios de asesoramiento que compensa
ron carencias materiales y sociales en las comunidades. En ambos casos, las cond
iciones de vida de los pobladores mejoraron, lo que no hubiera sido posible a pa
rtir de sus escasos recursos. Adems, la forma en que se han institucionalizado la
s redes de interaccin entre comunidades ha permitido, al menos as parece en el cas
o guatemalteco, crear capacidades para reproducir el manejo de los recursos cons
eguidos. De ah la importancia de la definicin de sus programas tendientes a la bsqu
eda de mecanismos de autofinanciamiento, de formacin de recursos humanos, de repr
esentatividad en la toma de decisiones y de ampliacin de sus redes a otras comuni
dades. Uno de los efectos en comunidades muy pobres ha sido la recuperacin de la
confianza en sus capacidades y en la fuerza de su unidad en la accin. Un tema crti
co en la relacin entre el dirigente y la comunidad es la base de la confianza. En
el momento en que la transparencia en el manejo de recursos se enturbia, o la e
xplicacin de fracasos se refiere a resistencias sociales para continuar con un ci
erto proceso o programa de produccin, ahorro, desarrollo, u otro, el flujo de fon
dos de fuera se detiene y contribuye a una espiral de contraccin del capital soci
al. De igual forma, en el momento en que el dirigente utiliza su capital social
para imponer sus intereses por sobre los de la comunidad y los beneficios tiende
n a concentrarse, se debilita el capital social comunitario, se pierde la confia
nza y el espritu de cooperacin, y se empieza a diluir la visin de proyecto colectiv
o. En el caso de las dos organizaciones, su dinmica relativamente acelerada de cr
ecimiento ejerci una gran presin sobre la dirigencia y las comunidades para respon
der a nuevas exigencias y responsabilidades en formas de trabajo, en produccin, e
n diversificacin productiva, en gestin de distintas actividades, en relaciones dif
erentes con los mercados, en formas
222
CEPAL
de interaccin entre comunidades y en el interior de ellas. Pese a los esfuerzos e
n capacitacin, se hizo patente la necesidad de avanzar por parejo en el desarroll
o del capital social y en la formacin de capital humano como condicin necesaria pa
ra garantizar la participacin en la toma de decisiones y en la conduccin del proce
so. 4. Capital social e inclusin
La sinergia entre el capital social y la movilizacin de recursos ha permitido a e
stas comunidades tener mejores condiciones de vida de las que tendran de otra for
ma. Ha contribuido a crear capacidades bsicas, convirtindose en un aporte positivo
en el combate a la pobreza. Al mitigar la pobreza, suaviza las expresiones de l
a exclusin social en trminos de privacin material y participacin social. Con todo, l
a existencia de capital social no es suficiente para sustituir la escasez de otr
os capitales, sea capital fsico (acceso a la tierra), tecnolgico, financiero, u ot
ro. La movilizacin de recursos externos a las comunidades para sus proyectos de d
esarrollo ha sido el resultado de largos procesos de fortalecimiento de su capit
al social endgeno y exgeno, con sus avances y retrocesos. Los inicios inciertos, s
eguidos de algunos logros relevantes en acciones de cooperacin relativamente simp
les, propiciaron una expansin acelerada de iniciativas ms complejas. Algunas de el
las tuvieron resultados muy magros o fracasos, al no darse una correspondencia e
ntre las exigencias (de visin, tcnicas y organizacionales) y el desarrollo de las
capacidades colectivas de manejo, gestin y toma de decisiones. Ah lo importante es
establecer cmo el esfuerzo colectivo puede incorporar las transferencias (pblicas
y privadas) que el capital social facilita, para crear bases que le den sosteni
bilidad a los procesos de desarrollo en comunidades pobres. Esa tarea no es nada
fcil y depende, al menos, de acciones adicionales en formacin de capital humano.
Para que las transferencias perduren cuando hay disponibilidad de recursos, la d
istribucin de los beneficios ha de ser percibida y evaluada, tanto internamente c
omo desde afuera, como consistente con un proyecto de desarrollo comunitario.
D.
El capital social es sustentable?
Algunos autores han mencionado la dificultad de operacionalizar el concepto de c
apital social, es decir, definirlo claramente y distinguir sus efectos sobre el
ingreso o el bienestar, de los efectos causados por otras variables, tales como
otros capitales, el contexto econmico o las

223
instituciones.7 En nuestra opinin, tienen razn porque si no podemos establecer est
a distincin, podramos atribuirle al capital social caractersticas que no le corresp
onden y, en ltima instancia, sera ilusorio el avance terico que promete el propio c
oncepto de capital social. Es tarea de futuras investigaciones tratar de disting
uir los efectos del capital social de los producidos por otras variables, as como
de examinar la interaccin entre el capital social y otros factores importantes d
el cambio social. La mayora acepta que el capital social tiene efectos positivos
especficos, pero algunos se preguntan si esta capacidad de alcanzarlos ayuda, ade
ms, a que los procesos de desarrollo sean ms sostenibles. Esta pertinente interrog
ante est vinculada a la cuestin de qu tan grande es el capital social que se ha log
rado amasar y qu tan sostenible es l mismo. Si la capacidad de accin colectiva es r
educida y si tiene poca permanencia, entonces el capital social no podra ser un f
actor de impulso del desarrollo y viceversa. Esta capacidad no es algo dado, sin
o ms bien algo que se adquiere y que se puede perder. En otras palabras, el capit
al social no debe ser visto como una reserva, sino como un proceso. La tarea con
siste en entender las condiciones y factores que lo acrecientan o lo disminuyen
y, sobre todo, cmo se entreteje con otras variables en experiencias concretas de
desarrollo y cambio social. A continuacin, examinamos dos estudios de caso con el
propsito de abordar estas cuestiones. Se trata de la Asociacin Rural de Inters Col
ectivo Jacinto Lpez, Sonora la ARIC JL, de aqu en adelante y la Coalicin de Ejidos de
la Costa Grande de Guerrero, la que abreviaremos con el nombre de la Coalicin. A
mbas fueron organizaciones campesinas que adquirieron una fuerza regional y noto
riedad nacional en tanto organizaciones de nuevo tipo, dentro del movimiento cam
pesino de los aos setenta y ochenta en Mxico. La gnesis de ambas organizaciones fue
ron sendos movimientos sociales de gran envergadura regional; el primero por la
afectacin de latifundios simulados y el segundo para obligar al gobierno a elevar
los precios de garanta del caf, que la empresa paraestatal Instituto Mexicano del
Caf (INMECAF) les compraba. Ambas organizaciones se anotaron sendos triunfos: los
ejidatarios de la ARIC JL obtuvieron las tierras por las que luchaban y los eji
datarios de la Coalicin pudieron vender su caf a mejores precios.
7
Ha habido algunos intentos de medir el capital social mediante ndices compuestos
por elementos que podran sealar su existencia y cuantificar su magnitud. De esta m
anera, se puede hacer una tipologa de grupos con mayor o menor cantidad de capita
l social, para despus establecer relaciones con otras variables, como el ingreso.
Sin embargo, este tipo de estimaciones se encuentran con el difcil problema de s
eparar los efectos del capital social de los efectos de otras variables. Debido
a la complejidad de esta categora, desde nuestro punto de vista, resulta ms intere
sante un anlisis cualitativo riguroso que trate de establecer las relaciones entr
e el capital social y otros factores, en situaciones especficas.
224
CEPAL
Quines eran estos actores sociales antes de formar su organizacin y emprender su lu
cha? Los hoy ejidatarios de la ARIC JL eran jornaleros agrcolas sin tierra, que v
ivan de vender su fuerza de trabajo en los prsperos valles del Ro Yaqui y Mayo, en
el noroeste de Mxico. Laboraban a cambio de bajos salarios y en duras condiciones
de vida. Se agruparon en centrales campesinas y, al cabo de varios aos de lucha
agraria, consiguieron que el gobierno expropiara 35000 hectr eas y las distribuye
se entre ellos. Los campesinos de la Coalicin eran pequeos cafeticultores, dueos de
cafetales viejos y de baja productividad, que vendan su producto sin ninguna ela
boracin, de manera individual, al INMECAF y a los comerciantes locales, a precios
bajos. Agrupados en su Coalicin, lograron que esta empresa les comprara el caf a p
recios ms altos y aumentara los crditos que sola extenderles. Estos triunfos fueron
el resultado directo de la formacin de capital social, o sea, de la capacidad de
accin colectiva, que antes no exista, para perseguir objetivos comnmente deseados.
Como individuos aislados no hubiesen podido jams alcanzarlos. Esto no significa
que otros factores no concurrieron en la obtencin de este resultado positivo para
ellos. El ms importante fue, en ambos casos, el favorable contexto poltico, tanto
regional como nacional, que hizo posible el surgimiento y crecimiento de ambas
organizaciones y su reconocimiento como interlocutores por parte del Estado, con
texto que era antes desfavorable para el desarrollo de estos procesos sociales.
El gobierno federal distribuy los valles del Yaqui y Mayo entre los jornaleros ag
rcolas, pero en forma de ejido colectivo, algo que los nuevos ejidatarios no quera
n pero que fue impuesto desde arriba con el argumento de que los ejidatarios rec
in dotados tenan que estar unidos para defenderse de los terratenientes que seguan
teniendo poder econmico en la zona. Paradjicamente, el ejido colectivo, pensado co
mo una fuente de capital social, no dio resultado y, a la postre, en lugar de se
rvir para reforzar la capacidad de accin colectiva, la debilit. Sin embargo, la en
erga social que haba generado la lucha agraria y su triunfo era enorme y se expres
en la construccin de nuevas formas de organizacin productiva para explotar la tier
ra recin conquistada. No tenemos espacio aqu para describir estas organizaciones.
Baste decir que fueron formadas empresas campesinas en materias tales como crdito
, aseguramiento, distribucin de insumos, comercializacin de productos agropecuario
s, procesamiento agroindustrial y beneficio social, expresiones todas ellas de u
n nuevo capital social endgeno. Todas estas conquistas fueron resultado del capit
al social comunitario, aunque otros factores contribuyeron a producir estos resu
ltados positivos para los campesinos. Entre ellos, desempearon un papel fundament
al los apoyos econmicos que los gobiernos federal y estatal brindaron a la organi
zacin en forma de crditos, fondos para programas productivos y

225
sociales y aumentos de precios (en esa poca existan los precios garantizados para
los principales productos agrcolas, fijados sobre el nivel de los precios interna
cionales). Cabe sealar que estas polticas favorables fueron tambin un resultado del
capital social exgeno de la ARIC JL, la que, gracias a sus lderes y a la red de r
elaciones e influencias que logr tejer, pudo atraer hacia s apoyos y transferencia
s que resultaron importantes para su crecimiento. La historia de la Coalicin es s
imilar. Una gran energa social como resultado de la etapa de grandes movilizacion
es agrarias, un liderazgo creativo junto con una gran participacin de los ejidata
rios, desembocaron en la creacin de empresas sociales campesinas en los terrenos
ya reseados. Igualmente, fueron cruciales las condiciones y apoyos externos: mejo
res trminos comerciales acordados con el INMECAF, crditos para mejorar cafetales y
construir beneficios, fondos y apoyos para programas productivos y sociales, y a
tractivos precios internacionales del caf. De la misma forma, el capital social e
xgeno de la Coalicin fue importante para conseguir estos apoyos. En su poca de apog
eo, ambas organizaciones haban logrado construir varias empresas sociales campesi
nas, de las que los ejidatarios socios obtuvieron innegables beneficios: gracias
a ellas tenan acceso al crdito y al aseguramiento, compraban insumos a bajos prec
ios, vendan colectivamente sus cosechas a mejores precios y su ingreso y bienesta
r eran ms altos de lo que hubiesen sido si la Coalicin no existiese. Se puede afir
mar que estaban comenzando a transformar los proceso econmicos y distributivos lo
cales. En otras palabras, comenzaban a ser un factor de impulso del desarrollo r
ural. Desafortunadamente, su posterior debilitamiento, cercano al punto de la ex
tincin, trunc este proceso. La crisis de ambas organizaciones se debi a la conjuncin
de dos procesos: sus contradicciones internas y las condiciones externas que se
tornaron completamente desfavorables. Entre ambas se estableci una sinergia nega
tiva. Veamos primero el problema interno. En ninguno de los dos casos las empres
as campesinas lograron consolidarse econmicamente (tener utilidades y con ellas f
inanciar su proceso de expansin de forma continua). Se observa una permanente ten
sin entre la distribucin de beneficios y la creacin de empleos dentro de la organiz
acin postura de los lderes y la acumulacin y la salud financiera de las empresas postu
ra de los gerentes y administradores. Adems, las nuevas empresas econmicas requier
en de un conjunto de capacidades gerenciales y tcnicas que lderes y ejidatarios no
tienen y cuya creacin qued rezagada. No hubo sinergia entre formacin de capital so
cial y capital humano. Finalmente, existieron normas que fomentaron poca transpa
rencia, manejo discrecional de recursos y, sobre todo, una confusin sobre la prop
iedad real de los activos de la organizacin que desalent la cooperacin y la solidar
idad.
226
CEPAL
El empeoramiento de las condiciones externas es fcil de explicar: crisis econmica,
disminucin de recursos para apoyar a las organizaciones, desmantelamiento de los
programas pblicos (desaparicin del INMECAF y de los precios de garanta), cada abrupt
a del financiamiento y descenso de los precios agrcolas. Esta difcil situacin econmi
ca incidi negativamente sobre las empresas campesinas. Por ejemplo, al descender
la rentabilidad y los ingresos de los productores, stos ya no pudieron o no quisi
eron pagar sus deudas con las uniones de crdito, propiedad de la Coalicin y la ARI
C JL, y entraron en crisis financiera. Sobre la base de estas experiencias, se p
odra lanzar la hiptesis de que el capital social comunitario es frgil y de difcil co
nstruccin, sobre todo aquel que puede ir ms all de reportar a los campesinos benefi
cios puntuales, para acometer tareas tan vastas y complejas como el desarrollo r
egional o local y la transformacin de las pautas distributivas prevalentes. Para
que el capital social pueda impulsar el desarrollo rural tiene que ser sostenibl
e, su magnitud debe superar una cierta masa crtica y tiene que expresarse mediant
e formas organizativas complejas. Para lograrlo es necesario una sinergia entre
el capital social y la poltica gubernamental, la que tiene que crear nuevas insti
tuciones y espacios de dilogo y concertacin con los actores rurales. Asimismo, las
condiciones econmicas circundantes desempean un papel muy importante.

227
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228
CEPAL

229
Captulo VII
Confianza y corrupcin: sus repercusiones en la pobreza1
Eric M. Uslaner*
Introduccin
La corrupcin es una lacra. Por su intermedio se transfiere riqueza de los pobres
a los ricos y se asegura que aqullos sigan siendo pobres. La corrupcin hace las ve
ces de un impuesto adicional pagado por los ciudadanos. Cuando las elites roban
del tesoro nacional, se reduce el dinero disponible para los programas del Estad
o destinados a redistribuir los recursos. Los gobiernos corruptos disponen de me
nos dinero para gastar en la administracin pblica, disminuyendo los salarios de lo
s empleados pblicos. A su vez, resulta ms probable que estos funcionarios de menor
nivel se apropien de dinero del erario pblico. De esta forma, en las
*
1
Profesor del Departamento de Gobierno y Polticas, Universidad de Maryland, Colleg
e Park, euslaner@gvpt.umd.edu. El presente trabajo se basa en muchas de las idea
s de Uslaner (2002) y refleja las profundas conversaciones mantenidas con Bo Rot
hstein y Martin Paldam, as como los comentarios de Susan Rose-Ackerman y Mark War
ren. Agradezco especialmente al Center for International Development and Conflic
t Management de la Universidad de Maryland, al General Research Board de la mism
a Universidad, a la Russell Sage Foundation y a la American Academy of Social Sc
iences por su apoyo para la realizacin de este estudio. Tambin deseo expresar mi r
econocimiento a Johannes Fedderke, Ronald Inglehart, Rafael La Porta y Daniel Tr
eisman por los datos aportados.
230
CEPAL
sociedades corruptas los funcionarios de gobierno dedicarn ms tiempo a llenarse lo
s bolsillos que a prestar servicios al pblico. Es as como el Estado se vuelve inef
iciente. Tambin suele ocurrir que las empresas sobornen a los polticos para lograr
restricciones al comercio, dificultando y encareciendo el ingreso de las empres
as extranjeras a los mercados nacionales. De esta manera, la corrupcin limita el
acceso a los mercados. En cada una de estas instancias la corrupcin afecta a la e
conoma, ya que los fondos destinados a las actividades de bien pblico se utilizan
para enriquecer a las personas privadas y se produce una desaceleracin de la econ
oma. As, quienes se encuentran en la base de la escala econmica son los ms perjudica
dos por la corrupcin (Mauro, 1998, pp. 4 y 5; La Porta y otros, 1998; Leite y Wei
dmann, 1999, pp. 20 y 23). En cambio, la confianza es un don, un ideal que condu
ce a creer que las personas pertenecientes a distintos grupos forman parte de la
misma comunidad moral. La confianza mejora la disposicin de las personas a trata
r con gente muy diversa. Ella se basa en la idea de que existe un vnculo comn entr
e las clases y las razas, y en los valores de igualdad (Fukuyama, 1995, p. 153;
Uslaner, 2002; Putnam, 1993, pp. 88 y 174; Seligman A., 1997, pp. 36, 37 y 41).
La fe en los dems genera empata hacia las personas menos afortunadas y, en ltima in
stancia, una redistribucin de recursos de los ricos a los pobres. Cabe suponer qu
e en las sociedades donde reina mayor confianza, el gasto en los programas socia
les ser ms elevado, el Estado ms eficaz, la economa ms abierta, las tasas de criminal
idad menores y el crecimiento econmico ms rpido (La Porta y otros, 1997, p. 335; Us
laner, 2002; Woolcock, 1998). As como la corrupcin es un impuesto adicional, la co
nfianza es otra fuente de capital capital social que conduce a las sociedades a tr
ansferir recursos de los ricos a los pobres. La confianza aporta muchos elemento
s positivos para la sociedad, mientras que la corrupcin tiene un efecto negativo.
No slo destruye la economa, tambin destroza los valores ticos, el respeto por el si
stema jurdico y, en ltima instancia, la fe en los dems. Cuando los niveles de corru
pcin son muy elevados, existe poca confianza.2 Indudablemente, es preferible que
en la sociedad predominen los elementos positivos que aporta la confianza, a sab
er, la cooperacin, la tolerancia, los mercados abiertos, el crecimiento econmico y
los programas dirigidos a solucionar las situaciones de pobreza. Asimismo, es d
eseable evitar los males que se originan con la corrupcin. La pregunta es cmo logr
arlo. En el presente trabajo se proponen dos explicaciones alternativas
2
La correlacin simple entre las dos medidas en 47 pases, empleando las mediciones d
e la Encuesta de Valores Mundiales y los ndices de percepcin de corrupcin de Transp
arencia Internacional, es de 0.724.

231
para la relacin entre la confianza y la corrupcin; una, de arriba hacia abajo el mo
delo de la descomposicin y otra, de abajo hacia arriba el modelo de la recomendacin.
Segn la primera, si se logra eliminar la corrupcin, encarcelando a todos los corr
uptos, se puede fortalecer la confianza en una sociedad y lograr las ventajas qu
e aportan la apertura de los mercados, un mayor crecimiento y una redistribucin ms
equitativa. Es una alternativa interesante porque parece viable, aunque no resu
lte fcil. Si se establece un conjunto adecuado de instituciones democrticas eleccio
nes imparciales, derechos de propiedad y libertad de prensa, se puede eliminar la
corrupcin y crear confianza. En el segundo caso, la solucin es mucho ms difcil. En
algunas sociedades existe menos corrupcin que en otras porque los vnculos sociales
entre los ciudadanos son fuertes. Es posible crear nuevas instituciones y siste
mas jurdicos y aprobar una nueva Constitucin. Sin embargo, si contina imperando la
desconfianza, las elites encuentran nuevas formas de robar del erario pblico. De
algn modo es preciso encontrar formas de remodelar la cultura en lugar de limitar
se a reconstruir las instituciones.3 Un periodista de India, comentando las prof
undas brechas que derivaban en ciclos de coaliciones inestables, incapaces de fo
rmar un gobierno, deca lo siguiente: tenemos el hardware de la democracia pero car
ecemos del software; y ste no puede tomarse prestado o ser imitado (Constable, 199
9, p. A19). Como en el mejor de los casos los cambios culturales son muy lentos,
muchos pueden darse por vencidos y considerar que no se puede hacer nada. Se eq
uivocan. Los cambios culturales no se producen con facilidad, pero la cultura no
es esttica. Aumentando la confianza se pueden adoptar medidas para mejorar el go
bierno, abrir los mercados, promover el crecimiento econmico, mejorar la redistri
bucin del gasto, aumentar la eficacia del Estado y reducir la corrupcin. Pero el p
rimer paso es desarrollar vnculos entre las clases sociales y las razas, lo que s
ignifica reducir las desigualdades econmicas. Esta es la tesis que se sostiene y
explica en el presente trabajo.4 En el grfico VII.1 se ilustran las relaciones en
tre la desigualdad, la confianza, la corrupcin, la falta de apertura de los merca
dos, el crecimiento econmico y la calidad del gobierno. El grfico tiene muchas fle
chas y no resultar fcil de comprender, de modo que se proceder a resumir los argume
ntos de la manera ms sencilla posible: El camino para reducir la corrupcin es aume
ntar la confianza. Pero no es posible generar confianza con slo reducir la corrup
cin.
3
4
Para un estudio muy interesante sobre las limitaciones de la democratizacin, vase
Mueller (1999). Este argumento se expone con mayor profundidad en Uslaner, 2001
y 2002, cap. VIII.
232
CEPAL
Tanto la corrupcin como la falta de confianza limitan el acceso a los mercados, d

isminuyen los niveles de crecimiento y afectan al desempeo del Estado. La confian
za genera un mejor desempeo, mientras que la corrupcin produce el resultado opuest
o. Sin embargo, la confianza produce un vnculo mucho ms fuerte con un gobierno efi
caz y una economa slida que con la corrupcin (no se indica en este grfico). La apert
ura de los mercados es un factor fundamental en esta relacin general. Contribuye
a reducir la corrupcin y fortalecer la confianza, aunque es mucho ms fcil lograr la
apertura de los mercados sobre la base de la confianza que recorrer el camino i
nverso. El mercado abierto impulsa el crecimiento econmico, pero tambin puede acre
centar las desigualdades econmicas. El factor que ms contribuye a robustecer la co
nfianza en algunas sociedades es el nivel de equidad econmica. Cuanto mayor equid
ad, mayor confianza. A su vez, la confianza permite lograr mayor equidad por med
io de un mayor crecimiento econmico, una reduccin de la corrupcin y la ejecucin de u
n ms elevado nmero de programas gubernamentales destinados a reorientar los recurs
os de los ricos a los pobres.
Grfico VII.1 RELACIONES ENTRE LA CORRUPCIN Y ASPECTOS ECONMICOS, SOCIALES Y POLTICOS

Desigualdad
Desconfianza
Corrupcin
Mercados cerrados
Bajo crecimiento
Mal Gobierno

233
Cmo se pasa de una situacin de corrupcin a otra de confianza y mejor desempeo? A cont
inuacin se analizar este tema.
1.
De arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba?
Cuando las elites explotan al Estado en su propio beneficio, el pblico comienza a
considerar que el robo forma parte de la realidad cotidiana. Mauro (1998, p. 12
) seala los efectos contaminantes de la corrupcin: Si una persona integra una socie
dad en la que todos roban, probablemente se pregunte si le conviene robar. La pr
obabilidad de que la descubran es baja porque la polica est demasiado ocupada pers
iguiendo a otros ladrones y aun si ello ocurriera la probabilidad de que sea obj
eto de una sancin grave por un delito tan comn es muy baja. En consecuencia decide
robar. En cambio, si esa persona vive en una sociedad en la que el robo es un h
echo poco comn, la probabilidad de ser descubierto y sancionado es elevada y por
lo tanto opta por no robar. Esto es lo que se denomina la inmoralidad de arriba h
acia abajo, reflejada en el siguiente proverbio chino: El pescado se pudre comenz
ando por la cabeza. En contraposicin al modelo de la descomposicin est el de la reco
mendacin, que hace hincapi en el hecho de que la corrupcin es parte de la cultura y
no un atributo exclusivo de algunos integrantes de la elite. La recomendacin es
una prctica italiana, que consiste en solicitar favores a personas bien ubicadas.
En octubre de 2000, el juez de un tribunal del fuero civil de Italia meridional
recibi 88 libras de pescado a cambio de agilizar el expediente de un querellante
. Un tribunal de primera instancia conden al juez por corrupcin, pero ste fue absue
lto en una instancia superior. Slo se poda condenar al juez por hacer creer que te
na influencia ante autoridades de mayor nivel y slo corresponda una sancin si el fun
cionario no poda cumplir con lo prometido. Incluso el hecho de que existieran pru
ebas de soborno denominadas por Alessandra Stanley, periodista del New York Times
, squid pro quo5 fue insuficiente para poder condenarlo. El ex Primer Ministro G
iulio Andreotti fue sobresedo en 1999 tras ser acusado de haber intentado ejercer
influencia sobre la mafia. Un juez de Palermo posterg un nuevo juicio con el arg
umento de que el tribunal tena que tratar asuntos ms importantes. Hoy da [la recomen
dacin] est arraigada tan
5
N del T: Juego de palabras derivado de squid pro quo, donde squid = calamar (pre
sumiblemente alude a las 88 libras de pescado).
234
CEPAL
profundamente en nuestra cultura que la mayora de la gente la considera una herra
mienta indispensable para conseguir incluso aquello a que tiene derecho dijo un t
ribunal en 1992, en una sentencia en que anulaba otra anterior por trfico de infl
uencias (Stanley, 2001). En el modelo de la recomendacin, un factor importante es
que la corrupcin no depende de la existencia de dirigentes venales. Ms bien est ar
raigada en la filosofa poltica de la sociedad. En este caso resulta imposible depu
rar el sistema de gobierno (reemplazando a sus dirigentes) o, incluso, el sistem
a jurdico. Pueden establecerse graves sanciones en la legislacin, como ocurre en I
talia. Sin embargo, la mayora de los actos impropios quedan sin castigo (Tanzi, 1
998, p. 574). Se puede modificar el diseo institucional e incluso reestructurar t
odo el sistema poltico. Tambin se puede encarcelar a los dirigentes polticos, pero
la filosofa de la corrupcin no va a desaparecer. Se tiende a considerar que la dem
ocratizacin y las reformas estructurales son la solucin para todo tipo de problema
s, pero pocas veces dan los resultados esperados. Se han investigado las relacio
nes entre la confianza y la corrupcin empleando estimaciones de confianza obtenid
as mediante la siguiente pregunta, formulada en la Encuesta de Valores Mundiales
y con el fin de determinar los ndices de percepcin de corrupcin de Transparencia I
nternacional: En general, considera que puede confiar en la mayora de las personas
o que no puede descuidarse ni un momento en el trato con stas?. Tambin se analiz si
la democratizacin y el fortalecimiento de los derechos de propiedad reducen la co
rrupcin y, lo que es igualmente importante, los vnculos entre la confianza, la cor
rupcin y el gobierno y el desempeo econmico. En estas estimaciones se tenan en cuent
a las relaciones entre la confianza y la corrupcin, a fin de analizar en forma ms
directa los modelos de la descomposicin y de la recomendacin.6
6
Las estimaciones estadsticas se realizaron empleando mnimos cuadrados dobles. Las
mediciones sobre los derechos de propiedad y muchas de las correspondientes al d
esempeo del Estado fueron realizadas por Rafael La Porta, de la Universidad de Ha
rvard. Otras mediciones estuvieron a cargo de Johannes Fedderke, Paolo Mauro (Fo
ndo Monetario Internacional (FMI)) y Daniel Lederman (Banco Mundial). Las medici
ones de desigualdad econmica fueron desarrolladas por Deininger y Squire (1996).
Algunos datos provienen del Inter-University Consortium for Political and Social
Research, aunque su interpretacin es de exclusiva responsabilidad del autor. Tam
bin se tuvieron en cuenta otros datos sobre la corrupcin existentes en la bibliogr
afa, aunque no resultaron estadsticamente significativos en los anlisis realizados.
stos comprenden las relaciones entre los niveles salariales del sector pblico; lo
s ingresos per cpita o el PIB; el tamao de la economa informal; el nivel de lectura
de los diarios por parte de la poblacin; el carcter federal o unitario del Estado
o la proporcin de los ingresos del Estado gastados en el plano local; la diversi
dad tnica y lingstica; y el nivel de estabilidad poltica. Estos anlisis son limitados
debido a la falta de datos sobre muchas de las variables, motivo por el cual la
s estimaciones informadas corresponden a entre 18 y 23 casos. Para mayor informa
cin, vase Uslaner (2001).

235
Estos dos modelos se propusieron como explicaciones alternativas. Sin embargo, l
as estimaciones estadsticas iniciales corroboran ambos modelos. En las sociedades
donde hay mayor confianza, la corrupcin es menor y en los pases en que hay menos
corrupcin, se observa mayor confianza. La confianza ejerce mucha influencia en la
reduccin de la corrupcin, pero la democratizacin y, especialmente, los derechos de
propiedad, tambin desempean un papel importante aunque algo menor. Llama la atenc
in lo significativo del efecto de la corrupcin en la confianza. De hecho, la exist
encia de funcionarios corruptos puede conducir a la gente a creer que no se pued
e confiar en los ciudadanos comunes. La confianza tambin depende del nivel de igu
aldad econmica. Esta ltima promueve la confianza de dos maneras bien diferenciadas
. En primer lugar, la base psicosocial de la confianza es la sensacin de optimism
o y de que uno maneja su propia vida. Cuando la gente es optimista acerca del fu
turo y siente que puede manejar su propia vida, confiar en los extraos no se perc
ibe como un riesgo excesivo. En cambio, una historia de pobreza, con pocas persp
ectivas de que la situacin mejore, gener desconfianza social en la aldea italiana
de Montenegro descrita en los aos cincuenta por Edward Banfield (1958, p. 110): ..
. si se otorga a otro alguna ventaja, es a expensas de la familia de uno. Por lo
tanto, es imposible darse el lujo de la caridad que significa dar a otros ms de l
o que les corresponde o, incluso, de la justicia, que es darles simplemente lo qu
e les corresponde. A su vez, el optimismo depende de la distribucin real de los re
cursos, y especialmente del nivel de igualdad econmica. En segundo lugar, cuando
los recursos econmicos se distribuyen con mayor equidad, es ms fcil que la gente si
enta que comparte un destino comn con otras personas distintas. Cuando la distrib
ucin de la riqueza es inequitativa, la gente se interesa principalmente en sus pa
res y, quizs, slo en su propia familia cuando las circunstancias son extremas, por
que lo que sucede a los que estn arriba evidentemente no incide en lo que sucede a
quienes estn abajo. Estos resultados preliminares no aclaran definitivamente el pro
blema porque son instantneas de los pases y no permiten inferir qu ocurrira si se modi
ficaran la confianza o la corrupcin en una cultura determinada. Para resolver est
a cuestin, se examinaron los cambios registrados tanto enlaconfianza (expr esados
por la variacin de los ndices de las encuestas de valores mundiales entre 1980-19
81 y 1999), como en la corrupcin (entre una estimacin inicial de los ndices de 1980
-1985 y los de 1998). De esta manera se obtienen resultados ms concluyentes: los
niveles de corrupcin disminuyeron en los pases en que aument la confianza, mientras
que sta no se increment en los pases donde la corrupcin se redujo. En particular, e
n Italia y Mxico la confianza creci y se retrajo la corrupcin, mientras que en Arge
ntina, Francia y Sudfrica se observa una dinmica inversa.
236
CEPAL
No se pudo obtener mediciones de los cambios en materia de derechos de propiedad
a lo largo del tiempo, pero existen puntajes de democratizacin registrados por l
a organizacin Freedom House para distintos intervalos. Sin embargo, no existen mu
chos indicios de que las reformas democrticas contribuyan a reducir la corrupcin.
La correlacin global entre los cambios en los niveles de corrupcin y otros cambios
es mnima.7 Filipinas, Hungra y Polonia se han convertido en pases ms democrticos y m
enos corruptos, pero en la Federacin Rusa, la Repblica Checa y Sudfrica la democrat
izacin parece haber acrecentado la falta de transparencia. Tambin existen pruebas
de que en las economas ms abierta los niveles de confianza pueden aumentar, mientr
as que disminuyen los de corrupcin. Sin embargo, no est claro cul es la relacin caus
al adecuada. Es probable que en las sociedades donde los niveles de corrupcin son
elevados y existe poca confianza, las industrias nacionales estn ms protegidas. A
s, las relaciones causales parecen ser las siguientes: al disminuir la inequidad,
aumenta la confianza y se reduce la corrupcin, como se indica en el grfico VII.2.
La democracia se construye mediante las reformas institucionales y, segn Putnam
(1993), la confianza permite que funcione la democracia. Se puede mejorar el respe
to por el sistema jurdico mediante el simple recurso de encarcelar a los funciona
rios corruptos. Hacer hincapi solamente en el respeto a la ley como solucin a los
problemas de la sociedad, coloca en pie de igualdad a Suecia, donde la gente cum
ple con las leyes porque confa en sus conciudadanos, y a Singapur, donde la gente
cumple con las leyes porque tiene miedo a las consecuencias.
Grfico VII.2 RELACIN ENTRE DESIGUALDAD, DESCONFIANZA Y CORRUPCIN
Desigualdad
Desconfianza
Corrupcin
7
El coeficiente de dos variables es de 0.022 para 32 pases.

237
2.
Consecuencias de la confianza y la corrupcin
La confianza y la corrupcin interesan porque inciden en la forma en que se gobier
nan las sociedades y en su desempeo econmico. Los grficos VII.3 y VII.4 son diagram
as de estas relaciones.
Grfico VII.3 RELACIONES ENTRE LA DESCONFIANZA, LA ECONOMA Y LA POLTICA
Desconfianza
Mercados cerrados
Bajo crecimiento
Mal Gobierno
238
CEPAL
Grfico VII.4 RELACIONES ENTRE LA CORRUPCIN, LA ECONOMA Y LA POLTICA
Corrupcin
Mercados cerrados
Bajo crecimiento
Mal Gobierno
La confianza da lugar a un mejor desempeo del Estado, a una mayor apertura de los
mercados y a un ms alto crecimiento. La corrupcin engendra exigencias de proteccin
, un menor ritmo de crecimiento y un Estado que presta servicios adecuados a un
grupo reducido e inadecuado a la mayora de la gente.8
8
Vanse La Porta y otros (1998); Mauro (1995); Uslaner (2001 y 2002). En el prrafo s
iguiente se resumen los resultados publicados en Uslaner (2001).

239
En los pases donde la corrupcin es muy marcada, la tasa de robos es elevada, hay m
ayor evasin tributaria, las empresas estn ms reguladas y el crecimiento econmico es
menor, al igual que el gasto del sector pblico especialmente, los recursos destina
dos a la educacin. Adems, dichos pases son menos estables polticamente, su sistema j
udicial es menos eficiente y la administracin pblica ms burocrtica. Por el contrario
, los pases en donde predomina la confianza son la imagen inversa de las sociedad
es corruptas. En ellos la tasa de evasin fiscal es menor y el gasto del sector pbl
ico mayor, especialmente en educacin y el pago de transferencias. Sus gobiernos s
on ms estables, hay menos burocracia y el sistema judicial funciona mejor. Los si
stemas jurdicos ms slidos son creados por gente que confa y no por delincuentes, y e
s ms fcil asegurar el funcionamiento adecuado del sistema legal cuando la mayora de
la gente respeta las leyes sin que se la amenace con sanciones. Como el grado d
e correlacin entre la corrupcin y la confianza es tan elevado, resulta difcil indep
endizar los efectos de cada una. Sin embargo, en el presente trabajo se ha inten
tado hacerlo y los resultados parecen razonables desde un punto de vista intuiti
vo. En general, la gente observa a su alrededor y, en lo referente al cumplimien
to de las leyes, sigue el ejemplo de los lderes, como lo sugiere el modelo de la
descomposicin. Sin embargo, las medidas de gobierno y el desempeo econmico dependen
mucho ms de la confianza en los otros que de la corrupcin. Si preocupa la corrupc
in por sus consecuencias para el ejercicio del gobierno y la distribucin de recurs
os en la sociedad, entonces es preciso prestar atencin primero a la confianza. La
pobreza y las desigualdades persisten porque la falta de confianza da lugar a g
obiernos cuyo desempeo es negativo y que no implementan programas que podran benef
iciar a los pobres. La corrupcin y, especialmente, la falta de confianza, conduce
a los gobiernos a cerrar los mercados a la competencia exterior en detrimento d
el crecimiento econmico y exacerbamiento de las desigualdades (vase el grfico VII.5
). Estos conceptos son especialmente importantes en los pases con altos niveles d
e corrupcin. La correlacin entre la confianza y la corrupcin es muy alta, pero se t
rata de problemas distintos. Si los niveles de confianza son moderados, es posib
le superar algunas de las consecuencias negativas de la corrupcin de modo que la c
onfianza es la mejor defensa contra la corrupcin. Cuando los niveles de corrupcin
son elevados, se puede lograr mayor crecimiento econmico, mayores tasas de transf
erencias de pagos de los ricos a los pobres, ms eficiencia en el sistema judicial
y mayor estabilidad poltica, aun con niveles moderados de confianza. La confianz
a no es tan importante cuando los niveles de corrupcin son bajos. Si se invierte
el orden
240
CEPAL
causal, la relacin entre el crecimiento y, por ejemplo, la corrupcin no depende de
l nivel de confianza.9
Grfico VII.5 RELACIONES ENTRE LA DESIGUALDAD, LA ECONOMA Y LA POLTICA
Mercados cerrados
Bajo crecimiento
Mal Gobierno
Desigualdad
9
El valor de r2 para el crecimiento del PIB entre 1970 y 1990 (obtenido de Penn W
orld Tables) es de 0.510 para los 19 pases con puntajes de corrupcin inferiores a
7 (en la escala de 1 a 10 de Transparencia Internacional). Para los pases con pun
tajes mayores de 7 ese valor es de 0.053. En cuanto al pago de transferencias, l
os valores de r2 son 0.521 (N=16) y 0.114 (N=19), respectivamente. Con respecto
a la estabilidad poltica, los valores de r2 son 0.308 (N=11) y 0.148 (N=15). En r
elacin con la eficiencia del sistema judicial, los pases donde sta es inferior a la
media tiene un valor de r2 = 0.418 (N=12) y en aquellos en que es superior, el
valor de r2 es igual a 0.565 (N=15), pero si se excluye a Brasil y Turqua el valo
r se reduce a 0.000. En 18 pases con puntajes de confianza superiores a 0.35, el
valor de r2 entre el crecimiento y la corrupcin es de 0.161, y tiene una pendient
e positiva sorprendentemente elevada. En los pases en que el puntaje de confianza
es inferior a 0.35, el valor de r2 entre las tasas de crecimiento y corrupcin es
0.152, aunque el signo es negativo, como corresponde. En ambos casos, los resul
tados ataen a pases que no tuvieron regmenes comunistas. Para un anlisis de los prob
lemas derivados de incluir a los pases donde rigi o rige un rgimen comunista en los
anlisis agregados, especialmente cuando se utilizan estadsticas econmicas, vase Usl
aner (2002, cap. VIII).

241
3.
Recapitulacin
La confianza es fundamental para comprender por qu algunas sociedades son ms ricas
y estn mejor gobernadas que otras. La corrupcin es importante, pero mucho menos q
ue la confianza, y depende mucho ms de sta que a la inversa. Como ocurre en el mod
elo de la recomendacin, las races de la corrupcin por lo general se nutren de las n
ormas culturales. Sin embargo, las normas que se desarrollan reflejan los hechos
de la vida cotidiana. Cuando los recursos de un pas se distribuyen con cierto gr
ado de equidad, existe confianza entre las personas y es ms probable que se adopt
en medidas para mitigar las dificultades de quienes se encuentran en la base de
la escala econmica. Cuando la solidaridad es menor, la gente est ms dispuesta a exp
lotar a sus conciudadanos. Cuando no se siente que existen vnculos comunes entre
las personas, es ms fcil que las elites rapaces aprovechen la situacin en su propio
beneficio. De este modo, existe un crculo virtuoso que conduce de la igualdad a la
confianza y a su vez a la ejecucin de programas que promueven una igualdad aun m
ayor. Sin embargo, en muchos pases puede tratarse de un crculo vicioso. Si el punt
o de partida es una situacin de desigualdades muy profundas, no se desarrollarn vnc
ulos comunes que permitan mejorar el gobierno, aumentar el crecimiento y ejecuta
r programas que ayuden a los pobres en forma directa mediante el gasto del Estado
, especialmente en el rea de la educacin, o por medio de la redistribucin de la riq
ueza. En tales pases esto puede convertirse en un crculo vicioso, en el que la desig
ualdad genera desconfianza, corrupcin, deficiencias en el desempeo del Estado y la
persistencia y quizs el agravamiento de la pobreza y de la desigualdad, en la medi
da en que el capital fluye del tesoro nacional a los bolsillos privados. Los ciu
dadanos de pases con gobiernos autoritarios y corruptos tratan de implantar la de
mocracia, reducir la corrupcin y lograr un mayor crecimiento econmico. Comparativa
mente, el primero de estos objetivos puede lograrse con mayor facilidad. Esto no
significa restarle importancia a la democracia. Como dice el novelista y ensayi
sta E.M. Forster (1965, p. 70), la democracia merece dos vivas: uno, porque acepta
la diversidad, y otro, porque permite la crtica. Sin embargo, no es un elixir mgico
. No garantiza un gobierno bueno o eficaz. No parece servir para reducir la corr
upcin y ni siquiera para asegurar el crecimiento econmico. Sin embargo, existen pr
ogramas especialmente, la apertura de los mercados que s aseguran el crecimiento ec
onmico y ste, al menos en
242
CEPAL
trminos generales, genera mayor equidad econmica.10 Sin embargo, existe el riesgo
de que el crecimiento resultante de la apertura de los mercados pueda producir m
ayores desigualdades. Y si se desea lograr las ventajas de esta forma fundamenta
l de capital social la confianza de la sociedad, es preciso tener cuidado de no de
sentenderse de los ms postergados. En efecto, la confianza no siempre da resultad
os positivos. Si bien es ms probable que en las sociedades donde impera la confia
nza se promuevan polticas que favorezcan la igualdad, aqulla no es necesaria para
llevar a cabo polticas redistributivas. Este crculo vicioso puede romperse aun si no
hay confianza. Si se presta atencin suficiente a la promocin de la igualdad, quizs
sea posible cosechar las ventajas de la confianza, y de esta manera lograr cier
tos objetivos derivados de este capital social, tales como reducir la corrupcin,
mejorar el gobierno y lograr mayor crecimiento.
10
Utilizando la medida de Barro de apertura comercial, se obtuvo un valor de r2 =
0.446 entre el grado de apertura del mercado y la desigualdad econmica en los pase
s donde no rigieron regmenes comunistas.

243
Bibliografa
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244
CEPAL
Tercera parte
Capital social, pobreza y polticas pblicas
246
CEPAL

247
Captulo VIII
Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones pe
rdidos de la sociabilidad
Dr. Javier Diaz-Albertini Figueras*
Introduccin
El capital social fomenta la accin colectiva, el autocontrol y la responsabilidad
social al acercar entre s a los seres humanos por medio de la confianza, la reci
procidad y el respeto a las reglas del juego; estos elementos son esenciales par
a todo proceso de desarrollo y, especialmente, el sostenible. Acta enmarcando la
accin plenamente individualista en un plano social, orientando las iniciativas y
la creatividad no slo hacia el logro egosta, sino tambin en torno del bien comn. Asi
mismo, puede proveer a las organizaciones de las relaciones, redes y contactos q
ue faciliten la consecucin de objetivos comunes. Ya que el capital social no pued
e ser apropiado plenamente por los individuos, sino que se encuentra inserto en
las relaciones sociales; los actores personas o grupos se hallan motivados (o pres
ionados) para no romper con las normas, reglas y conductas consideradas apropiad
as por el grupo. Al estimular la cooperacin, el capital social tambin hace posible
la provisin de toda una serie de bienes pblicos,
*
Profesor Principal y Jefe del Departamento Acadmico de Ciencias Humanas, Universi
dad de Lima, jdiaz@correo.ulima.edu.pe.
248
CEPAL
casi pblicos y comunes, incluyendo potencialmente a los referidos al manejo del m
edio ambiente y los recursos naturales. Segn algunos autores es un freno al oport
unismo, a los polizontes (free riders) y a la desercin, al hacer que los costos s
ociales derivados de tales conductas sean muy altos. En trminos macrosociales, co
ntiene los elementos que fortalecen la organizacin de la sociedad civil y su inte
raccin y vigilancia con respecto a la accin estatal o de la empresa privada. En ot
ras palabras, el capital social termina siendo, en numerosas ocasiones, un poder
oso disuasivo para la accin depredadora, sea estatal, empresarial o civil. Es un
trmino, sin embargo, que debe ser examinado y evaluado con mucha cautela. La accin
colectiva no siempre es beneficiosa para todos y, menos an, para el medio ambien
te. La solidaridad de los pobres puede ser utilizada por el Estado o las elites
para sus propios fines. La falta de acceso al conocimiento e informacin puede con
ducir a decisiones individuales o colectivas errneas o, a lo menos, poco eficaces
. La distribucin del poder en el interior de las organizaciones puede ser desigua
l y favorecer a los fines y propsitos de unos pocos, discriminando en trminos de i
ngresos, edad y gnero. El anlisis macrosocial o econmico no siempre es capaz de cap
tar estos detalles y complejidades que son partes esenciales de toda relacin soci
al. El capital social es, sobre todo, situacional y contingente, ya que su utili
dad especialmente en cuanto a estrategias y procesos de desarrollo, depende de las
relaciones especficas que se tejen entre los individuos, los tipos de organizaci
ones que se forjan y las relaciones con que controlan las oportunidades econmicas
y polticas de la sociedad en cuestin. Estas complejidades constituyen la agenda d
e investigacin y de polticas de los prximos aos, cuyo objetivo ser comprender bajo qu
formas, instancias y mecanismos la confianza, las normas efectivas y las redes s
ociales se convierten en poderosos aliados de los procesos de cambio y del desar
rollo sostenible. En esta ponencia se presta atencin a uno de los aspectos crucia
les en la relacin entre el capital social y el desarrollo en sociedades pobres co
n grandes desigualdades econmicas y polticas. Se pretende examinar cmo y bajo qu con
diciones el capital social puede facilitar u obstaculizar el acceso de las comun
idades pobres a los recursos polticos y econmicos necesarios para mejorar su calid
ad de vida. Es decir, interesa ver hasta qu punto la solidaridad y la cooperacin d
e los pobres contribuyen a forjar las relaciones saludables con el Estado y el mer
cado, necesarias para acceder a los conocimientos, reducir el oportunismo y alen
tar la accin colectiva (Collier, 1998). Este es un tema central, ya que las oport
unidades y habilidades para impulsar el cambio social no slo se encuentran en la
capacidad de los pobres para organizarse, sino en cmo esta asociacin tambin permite
relacionarse con los dems y acceder a los recursos sociales disponibles.

249
Si bien en forma creciente la literatura relativa al capital social reconoce la
imperiosa necesidad de analizar los vnculos o eslabones verticales entre las orga
nizaciones de base y el resto de la sociedad nacional y globalizada, ello todava
constituye una agenda de investigacin preliminar.1 Este trabajo se propone contri
buir a la discusin sobre el tema, tratando de elucidar diversos mecanismos median
te los cuales los vnculos verticales podran facilitar la construccin de la confianz
a mutua, de redes densas y de normas de reciprocidad efectivas que son indispens
ables para el desarrollo sostenible. En trminos especficos, la propuesta es que lo
s vnculos verticales, mediante la integracin y sinergia, deben contribuir a: i)enr
iquecer las expectativas y perspectivas de los pobres, fortaleciendo as la confia
nza; ii)empoderar a las organizaciones sociales para que construyan y puedan hac
er cumplir (enforcement) las normas; y iii) integrar a los diversos sectores soc
iales mediante eslabonamientos que permitan la construccin de consensos alrededor
del desarrollo sostenible. En una primera parte, se realizar una breve discusin s
obre el concepto de capital social, sus principales componentes, las diversas in
terpretaciones y sus principales limitaciones. En una segunda, se analizar la imp
ortancia de los vnculos y eslabonamientos en cada una de las tres fuentes clsicas de
capital social: la confianza, las redes sociales y las normas efectivas, y cmo e
llas se veran beneficiadas por integraciones verticales, sean stas con el resto de
la sociedad civil o el Estado. Finalmente, se intentar ofrecer algunas de las le
cciones aprendidas acerca de estos puntos y perfilar algunas polticas que podran r
ecuperar y fortalecer los eslabones perdidos del capital social.
A.
Las corrientes tericas del capital social
El trabajo terico en torno del capital social genera cierta ambivalencia para los
socilogos que trabajan los temas de desarrollo, especialmente el desarrollo de b
ase. Por una parte, parece sumamente positivo que muchos economistas ortodoxos e
stn comprendiendo que el mercado no ofrece respuestas a muchos de los problemas d
el crecimiento y el desarrollo econmico. En este sentido y para que avance el dilo
go, hasta se estara dispuesto a aceptar temporalmente la apreciacin de Fukuyama (1
996) de que el ... comportamiento humano individual y egosta es correcto ... en un
ochenta por ciento de las veces (p. 33). Despus de una dcada de dominio
1
Vase, por ejemplo, a Kliksberg (1999), Durston (2000), Collier (1998), Narayan (1
999), Evans (1996), Ostrom (1996), Fox (1996), entre otros. Todos analizan la ne
cesidad de que el capital social sea un mecanismo para la integracin, ya que por
su propia naturaleza discrimina entre los que participan en organizaciones, rede
s y grupos y los que se encuentran fuera de ellos.
250
CEPAL
del Consenso de Washington, resulta reconfortante el reconocimiento explcito que se
le est dando a la sociedad civil y el papel esencial que sta juega en los proceso
s de desarrollo y la calidad de vida de los integrantes de una sociedad (Kliksbe
rg, 2000). Por otra parte, como bien ha indicado Edwards (1999), no deja de preo
cupar que variables sociales, ampliamente reconocidas en la teora sociolgica y ant
ropolgica de los ltimos 50 aos, sean manejadas en trminos muchas veces superficiales
por los adherentes al capital social.2 La complejidad de las relaciones sociale
s y de fenmenos como la confianza, las normas efectivas y las redes sociales, hac
e que con frecuencia terminen encasilladas como tem en una encuesta aplicada a lo
s integrantes de diversas sociedades. Esta suerte de toma fija y esttica del capi
tal social cual una reserva (stock) de activos fijos, pierde de vista que, al igua
l que en el caso de cualquier otro tipo de capital, no slo importa cunto hay de l,
sino tambin cmo se distribuye y se utiliza (Durston, 2000; Pantoja, 1999). De este
modo, la discusin acerca del capital social tiene dos historias. Una bastante an
tigua, ligada a diversas reas de las ciencias sociales, en las que se destacaban
la importancia de las redes sociales, la cultura, las normas, la confianza y el
empoderamiento en el funcionamiento de una sociedad. Se trataba de aportes que,
sin embargo, no llegaban a integrar estos mecanismos bajo un concepto unificador
y que, salvo excepciones, especialmente Granovetter (1973, 1986), no estaban di
rigidos a los economistas. La segunda historia es ms bien reciente y est estrecham
ente ligada a los resultados del impulso generado por polticas de mercado y de aj
uste estructural, los que mostraron limitaciones en cuanto a promover procesos d
e crecimiento sostenidos en las diversas regiones subdesarrolladas y, especialme
nte, en Amrica Latina (Kliksberg, 1999). De esta segunda vertiente nace una mirad
a ms profunda hacia la sociedad, ya se le denomine Sociedad Civil o Tercer Sector
(Salamon y otros, 1999). Al reconocer que la organizacin de la sociedad gravita
en los procesos econmicos y polticos de desarrollo, se intenta introducir las vari
ables de sociabilidad en modelos que antes privilegiaban la accin individual del
egosta racional. Bajo esta nueva visin, el anlisis est ms atento a cmo diversos arregl
os sociales facilitan las transacciones econmicas, disminuyen el riesgo y el opor
tunismo, alientan la especializacin, la creatividad y la accin colectiva, y permit
en as el crecimiento y desarrollo de la sociedad.
2
Basta analizar los importantes esfuerzos por generar bibliografas bsicas del capit
al social, para encontrarse con un predominio de obras que jams utilizaron el trmi
no y, muchas de ellas, anteriores al actual boom del trmino (vase Rossing y Assaf,
1999).

251
En consecuencia, al discutir la relacin del capital social con el desarrollo se t
iene que beber de estas dos fuentes o vertientes. Especialmente, cuando se consi
dera que la investigacin especfica acerca del capital social todava se encuentra en
proceso y que muchas de las referencias siguen aludiendo a estudios realizados
bajo otras orientaciones tericas. 1. El trmino y sus tendencias
El capital social mide la sociabilidad de un conjunto humano y aquellos aspectos
que permiten que prospere la colaboracin y el uso, por parte de los actores indi
viduales, de las oportunidades que surgen en estas relaciones sociales.3 Sociabi
lidad entendida como la capacidad para realizar trabajo conjunto, colaborar y ll
evar a cabo la accin colectiva. En los ltimos aos se han destacado tres fuentes princ
ipales del capital, que son: la confianza mutua, las normas efectivas y las rede
s sociales.4 A pesar de las posibles diferencias en la forma de definir y medir
estos atributos, el capital social siempre apunta hacia aquellos factores que no
s acercan como individuos y a cmo este acercamiento se traduce en oportunidades p
ara la accin colectiva y el bienestar del grupo. Ms all de esta definicin general, s
e encuentra que en el interior de la conceptualizacin de capital social se repite
n algunos de los debates fundacionales de las ciencias sociales. Un breve recuen
to de stos permitir establecer algunas conclusiones bsicas acerca del papel que pue
de jugar el capital social en el desarrollo. En este recuento, se tomar partido p
or algunas conceptualizaciones que guiarn la discusin en el resto de este artculo.
a) El capital social proviene de la cultura o de la estructura social?
Entre los tericos ms influyentes o fundadores modernos del concepto, tiende a exis
tir cierto debate explcito e implcito sobre si es la cultura o la estructura socia
l la que fundamenta al capital social. Es decir, el
3
4
Para diferenciar el capital social bueno del malo, es necesario aadirle al trmino, com
o han hecho algunos autores, ciertas distinciones morales o ticas. Durston (2000)
, por ejemplo, diferencia al capital social de otras formas de cooperacin de acue
rdo a si la cooperacin es voluntaria y basada en la confianza y reciprocidad. Uph
off y Wijayaratna (2000) determinan que existe capital social cuando es una accin
colectiva mutuamente beneficiosa. Adler y Kwon (1999) prefieren verlo desde la
perspectiva de la accin y por eso consideran que las fuentes de capital social so
n: i) Lo que nos motiva a ser sociables, incluyendo las normas y la confianza en
tre las principales motivaciones; ii) El acceso a las oportunidades socioeconmica
s que nacen, emergen o se encuentran imbricadas en las interacciones y las redes
sociales; y iii) el nivel de habilidades o capacidades que existen en nuestras
relaciones sociales y que pueden contribuir a enriquecer las oportunidades efect
ivas.
252
CEPAL
capital social se determina por los valores, normas y costumbres que hemos inter
nalizado desde pequeos y, ms adelante, en nuestros grupos de referencia, o bien na
ce de interacciones sociales que, con el tiempo, adquieren permanencia y generan
reglas de juego como las normas, reglamentos, leyes, entre otras. Algunos autor
es le dan nfasis primordial a la cultura como el elemento central que explica los
niveles de capital social en un conjunto humano. Notable, en este sentido, es l
a opinin de Fukuyama (1996), que considera que las fuentes de la confianza son obl
igaciones morales recprocas, internalizadas por los miembros de una sociedad: Para
que las instituciones de la democracia y el capitalismo funcionen en forma adecu
ada, deben coexistir con ciertos hbitos culturales premodernos 5 que aseguren su
funcionamiento. Las leyes, los contratos y la racionalidad econmica brindan una b
ase necesaria, pero no suficiente, para la prosperidad y la estabilidad en las s
ociedades postindustriales (1996, p. 30). Para Fukuyama, entonces, los elementos
estructurales, como las leyes y la institucionalidad, no son parte del capital s
ocial entendido como tal, sino resultantes de rasgos premodernos y heredados, es
pecialmente en contenidos ticos y morales. Putnam, Leonardi y Nanetti (1993), has
ta cierto punto tambin apuntan en esta direccin, al considerar que es en la cultur
a donde se encuentran los referentes para la sociabilidad. Al comparar el desarr
ollo del norte de Italia con el atraso del sur, estos autores dan una breve mira
da a lo que han sido 1000 aos de cultura cvica o acvica en estas r egiones, denotan
do que la cultura cvica se construye en asociaciones horizontales integradas por
los ciudadanos. Escritos ms recientes, como los de Kliksberg (1999) y Durston (19
99), tambin tienden a adherir a la mirada cultural del capital social. Como se exam
inar ms adelante, una de las discrepancias ms importantes entre estos autores radic
a en cun permeable es la cultura al cambio. En algunos casos, la cultura aparece
como un aspecto que los historiadores llamaran de larga duracin y de difcil transform
acin, mientras que otros optan por una definicin de cultura como un repertorio de
habilidades bastante amplio, en que la utilizacin de uno u otro hbito o costumbre
depende del entorno. Es decir, que el aprendizaje cultural tiende a
5
El nfasis es del autor de este artculo.

253
ser complejo y heterogneo (por ejemplo, todos aprendemos a ser confiados y descon
fiados), y que es el medio el que nos lleva a escoger ciertas opciones de conduc
ta en lugar de otras. Bajo esta mirada permeable o mutable de la cultura, no es
que los individuos en sus interacciones tengan que aprender por primera vez a se
r confiados o a respetar las normas. Estos hbitos ya existen, aunque en forma lat
ente, y slo emergen cuando se siente la seguridad de que este repertorio de condu
cta resultar beneficioso en un medio social dado.6 Otros fundadores, entre ellos
Coleman (1994), observan que el peso del capital social se encuentra ms ligado a
recursos socioestructurales, en los que destacan las relaciones de autoridad, la
s relaciones de confianza y la asignacin consensual de derechos que establecen la
s normas. El punto de vista de la teora de redes es an ms enftico con respecto a cmo
la sociedad se fundamenta y recrea. Sus adeptos consideran que la estructura soc
ial se descubre al examinar las relaciones existentes entre unidades interactuan
tes, que normalmente son denominados actores e incluyen a individuos, institucione
s, empresas y hasta naciones. Son las relaciones en s mismas, los actores involuc
rados en ellas y cmo se vinculan entre s y quizs, aunque no necesariamente, sus con
tenidos, los que determinan la forma que tiene una sociedad y las posibles restr
icciones o guas a la conducta humana. Los lazos relacionales entre los actores con
stituyen la preocupacin primaria para la teora de redes, siendo los atributos de l
os actores de importancia secundaria (Wasserman y Faust, 1994).7 Como en muchas d
iscusiones de las ciencias sociales, ambas aproximaciones cultura y estructura rea
lmente se complementan y resulta difcil en la prctica determinar cul de las dos es
la que determina la sociabilidad y la reserva (stock) de capital social. A veces
las discusiones se asemejan al dilema de la gallina o el huevo, especialmente cua
ndo se consideran las fuertes interrelaciones existentes entre los roles, las in
stituciones, por una parte, y las normas y las actitudes, creencias e ideologas q
ue caracterizan a un conjunto humano, por otra. De hecho, la cultura representa
una fuente bsica para la construccin de las relaciones sociales, al proveer de ins
umos como las creencias, los valores compartidos y las tecnologas heredadas que c
onducen a ciertas expectativas en relacin con el orden social. Asimismo, las rela
ciones sociales no son estticas, sino
6
7
Este debate es de esencial importancia en el tema del desarrollo, ya que conside
rar a la cultura como inmutable o de difcil transformacin podra convertir al trmino
capital social en un rpido descalificador de sociedades, al ser estimadas como in
viables y con pocas posibilidades de escapar a la determinacin cultural. Entre lo
s adherentes de esta teora existen opiniones bastantes divergentes acerca de la i
mportancia de los atributos individuales (gnero, clase, etnia, edad, entre otros)
en el anlisis de redes sociales. Algunos autores insisten en que la posicin en la
s redes es suficiente para explicar conducta y estructura. Para otros, entre pos
icin y atributos lo que existe es complementariedad.
254
CEPAL
que se renuevan en los mismos intercambios entre los actores y proveen a los ser
es humanos de nuevas expectativas que, al convertirse en elementos permanentes d
e la sociedad, van enriqueciendo a la cultura. En este sentido, es valioso el ap
orte de Uphoff y sus colaboradores, al plantear que el capital social puede ser
distinguido en relacin con dos categoras: el estructural y el cognitivo (Krishna y
Uphoff, 1999; Uphoff y Wijayaratna, 2000; Krishna y Shrader, 1999). El estructu
ral vendra a consistir en los roles, reglas, procedimientos, precedentes y redes
sociales que establecen los patrones continuos de interaccin social. De acuerdo a
estos autores, el capital social estructural facilita la accin colectiva. Mientr
as que el cognitivo apunta hacia las normas, valores, actitudes y creencias que
son conducentes a que los actores sociales estn subjetivamente motivados a la acc
in colectiva. Esta distincin, aunque analtica, tiene un peso importante en el momen
to de disear e implementar programas orientados a fortalecer el capital social y
su uso en acciones orientadas al desarrollo de una comunidad, regin o nacin. Tambin
es relevante en la orientacin del trabajo de promocin del desarrollo, porque seala
las dos reas fundamentales en las que es necesario enriquecer y aumentar el capi
tal social para que sea una fuerza transformadora.
b) El potencial de su uso es fundamentalmente individual o colectivo?
Tambin est la cuestin acerca de la utilizacin del capital social. Para algunos el ca
pital es situacional y ponen el nfasis en el actor focal y en cmo utiliza las rela
ciones sociales existentes y disponibles para l o ella, a fin de lograr mejores r
esultados en las acciones dirigidas hacia ciertos objetivos individuales. Segn Co
leman (1994), por ejemplo, el capital social tiene dos caractersticas: i)consiste
en aspectos de la estr uctura social y, ii)facilita ciertas acciones de los ind
ividuos que se encuentran en el interior de esa estructura. Es, en esencia, un i
ndividualismo metodolgico, que tiende a visualizar al capital social como recurso
s sociales con los que cuenta cada persona para poder realizar mejor sus accione
s. A su vez, estn los que ven el capital social ms bien como un recurso para la ac
cin colectiva, que facilita el funcionamiento intra y entre instituciones y de lo
s individuos que participan en ellas (Uphoff y Wijayaratna, 2000). En esencia, e
stas posiciones se hacen eco de las dos principales aproximaciones a la sociabil
idad en las ciencias sociales: En primer lugar estn los tericos, que ven la cooper
acin entre individuos y la accin colectiva como problemticas (por ejemplo, Olson, 1
965). Esta es la posicin que recientemente le ha dado gran importancia al trmino c
apital social y que ha alcanzado mayor notoriedad en los foros internacionales y
,

255
quizs, entre los economistas. Bajo esa ptica, el capital social es visto como una
de las soluciones a los dilemas de la accin colectiva. Por qu las personas colabora
n? Porque no hacerlo representa un costo, ya que debilita las relaciones que son
totalmente necesarias para realizar otros tipos de transacciones. El capital so
cial es as una fuente esencial de autocontrol, que elimina o disminuye la necesid
ad de intervencin de terceros y facilita las transacciones entre individuos y gru
pos. En segundo lugar se encuentran los que no consideran a la accin colectiva co
mo problemtica, sino como parte de la naturaleza humana, debido al proceso evolut
ivo que ha demostrado que la cooperacin es una herramienta esencial para la super
vivencia. Desde este punto de vista, el obstculo a la cooperacin se encuentra ms bi
en en el entorno que puede devaluar, diluir, limitar o destruir sus potencialida
des. Esta forma de pensamiento corresponde a quienes han estado ms ligados al tra
bajo relativo al desarrollo desde las ciencias sociales. Para este grupo, en el
que se cuentan numerosos adeptos a los paradigmas de la izquierda, el problema n
o es la accin colectiva, sino su relativa capacidad para acceder a recursos e imp
actar en un medio hostil, normalmente representado por el Estado y los grupos ec
onmicos dominantes.
Particularmente, nos parece que la mejor aproximacin es aquella que integra ambas
posiciones e intenta articular los intereses netamente individuales con los col
ectivos. En este sentido, es sugerente la propuesta de Durston (2000) de clasifi
car al capital social de acuerdo a sus usos y vnculos. Este autor sugiere cuatro
tipos de capital social. El individual, que corresponde al crdito de reciprocidad
u obligaciones que posee una persona por medio de sus relaciones; el de grupos
pequeos cerrados; el comunitario, que se encuentra en las instituciones sociocult
urales que posee la comunidad; y finalmente, el capital social externo a la comu
nidad, que normalmente se concreta en articulaciones verticales con el resto de
la sociedad. Analizado de esta forma, es posible entender mejor cmo los individuo
s y los grupos sociales se sienten motivados a afianzar las relaciones sociales
y lograr beneficios personales o colectivos.
256
CEPAL
B.
Capital social y desarrollo: los vnculos imprescindibles
Prcticamente todos los estudiosos del capital social coinciden en indicar que par
a el desarrollo se necesita del conjunto de capitales, es decir, el natural, el
fsico, el humano y el social. Querer limitar el potencial de desarrollo a la capa
cidad de la accin colectiva y los beneficios que sta acarrea, equivale a condenar
al capital social, en la mayora de los habitantes de la regin latinoamericana, a l
a simple funcin de administrar o gestionar mejor la pobreza. Esto es ms evidente an
, cuando estamos ante sociedades con graves desigualdades econmicas, polticas y so
ciales y con Estados que en los ltimos aos no han cumplido o han renegado de su pa
pel en la redistribucin de ingresos. La experiencia revela que en muchas sociedad
es son los pobres quienes disponen de relaciones y comunidades con niveles de ca
pital social mucho ms altos que los de las elites o los sectores medios de la soc
iedad (Pantoja, 1999; Narayan, 1999). Esto se explica porque la sociabilidad es
una parte esencial de las estrategias de vida de aquellos sectores que cuentan c
on muy pocos recursos de otro tipo. La sociabilidad, bajo estas circunstancias,
deja de cumplir con los criterios ms romnticos de la accin voluntaria, realizada en
los tiempos de ocio. La participacin y la organizacin popular en muchos contextos
y situaciones, cumplen la funcin de asegurar los ingresos, bienes y servicios cr
uciales para sobrevivir. Collier (1998) explica este hecho, indicando que el cos
to de oportunidad del tiempo es mucho ms bajo para los pobres, lo que los conduce
a invertir este recurso con mayor facilidad en acciones colectivas. Sin embargo
, proponemos tomar un punto de vista radicalmente opuesto y considerar que para
los pobres el tiempo tiene un costo de oportunidad mayor, puesto que es uno de l
os pocos recursos disponibles para asegurar lo mnimo necesario. El dedicar tiempo
a la organizacin, salvo que tenga resultados inmediatos y concretos, significa n
o dedicarlo a otras posibles actividades generadoras de ingresos o recursos. Asi
mismo, implica un riesgo importante, ya que la inversin en participacin no elimina
totalmente el posible oportunismo de los dems, ni que se apropien de los recurso
s comunitarios logrados mediante la accin colectiva. Tambin puede ocurrir, como bi
en seala Pantoja (1999), que al dedicar la solidaridad a la gestin de la pobreza s
e diluya el potencial para la accin y movilizacin poltica, que justamente persigue
alcanzar una mayor participacin en los recursos societales, especialmente a travs
del Estado. El acceso a bienes y servicios, sean intangibles como la educacin y l
a capacitacin o tangibles como es la infraestructura necesaria para gestionar mej
or los recursos locales, slo puede ser garantizado desde el exterior de la

257
mayora de las comunidades pobres de nuestra regin. En las comunidades y barrios ms
pobres y marginales, normalmente el impulso bsico hacia el cambio proviene de age
ntes externos, como bien ha mostrado Tanaka (2001) en su estudio de la participa
cin popular y las polticas sociales en Per. Bajo estas circunstancias, el Estado de
bera ser una de las fuentes esenciales de los recursos necesarios para impulsar e
l capital social de los pobres y dar un salto cualitativo hacia el desarrollo. C
omo principal proveedor de los bienes pblicos, el Estado puede apoyar competencia
s educativas y mejorar la salud; acompaar y asesorar procesos de desarrollo con s
us conocimientos tcnicos e inversin social; fortalecer organizaciones mediante la
normatividad, dndole el peso de la ley a las obligaciones y deberes asumidos y po
sibilitando su cumplimiento y sancin mediante las instituciones policiales y judi
ciales. Puede, finalmente, crear un clima de confianza por medio de la transpare
ncia en sus actos y la rendicin de cuentas (accountability). El Estado, no obstan
te, est ausente en forma o en espritu de muchas de las formulaciones tericas y apli
caciones prcticas del capital social. Esto se debe, como han sealado otros, a que
el paradigma del capital social surge de dos tradiciones antiestatistas. Por una
parte, estn los economistas ortodoxos que promueven la reduccin y limitacin del Es
tado, cuestionando la eficiencia de la asignacin de recursos a la inversin social
(Kliksberg, 2000). Por otra, los promotores de la sociedad civil y el empoderami
ento, que con frecuencia sienten manifiesta aversin hacia el Estado y su interfer
encia en la organizacin social. Est naciendo as una agenda de desarrollo que comien
za a difundir un nuevo mito. Como bien indican Hulme y Edwards (1997), las poltic
as de desarrollo han pasado del mito del Estado en los aos setenta y del mercado
en los aos ochenta y principios de los noventa, al paradigma vigente que es el de
l mercado y la sociedad civil o democratizacin. Sin embargo, al igual que todo mi
to, resulta fcil ver cmo se derrumba ante el persistente oleaje de la realidad. El
Estado se convierte as en el primer gran eslabn perdido en muchas de las formulac
iones de capital social y esto se traduce en una visin bastante miope del desarro
llo entre comunidades y naciones pobres. La distribucin y acceso a los recursos q
ue habilitan y promueven la accin colectiva de los grupos de base recae principal
mente en el Estado, porque las necesidades bsicas de los pobres sean sociales, eco
nmicas o polticas tienden a ser bienes pblicos y semipblicos. El Estado debe garantiz
ar, entre otros, la seguridad jurdica de la propiedad y los contratos, la autonoma
y legalidad de las organizaciones y asociaciones civiles, y los marcos para la
resolucin de conflictos. Collier (1998) ha llamado a este conjunto de activos soc
iales capital social gubernamental, que incluye como tal a las instituciones gub
ernamentales que influyen en las habilidades
258
CEPAL
cooperativas de las personas mediante el cumplimiento de contratos, el dominio d
e la ley y el grado de libertades sancionadas por el Estado. En sociedades saluda
bles, este capital gubernamental establece sinergia (Evans, 1996) con el capital
social civil, que est constituido por las normas, valores, redes, asociaciones y or
ganizaciones que estimulan el trabajo conjunto. Pero como veremos ms adelante, el
Estado tambin debe cumplir con las funciones que Guimares (1996) denomina de regu
lador, facilitador, asociativista y estratega. No slo est ausente el eslabn con el
Estado, sino en general la mayora de las instituciones que posibilitan potenciar
(scaling up) la accin colectiva y, en el proceso, fortalecer el capital social. E
ntre ellas se cuentan las organizaciones del llamado Tercer Sector y que han ten
ido la esencial funcin de intermediar o ser corredores (brokers) del capital soci
al civil. La importancia de las iglesias, organizaciones no gubernamentales de d
esarrollo (ONGD), universidades y partidos polticos rara vez es analizada, o se l
es considera como amenazas a la autonoma popular o, en todo caso, como males neces
arios. En un mundo globalizado, en el que los pobres se encuentran desconectados
de las principales redes de oportunidades, estas organizaciones intermedias o pu
entes adquieren una importancia inusitada. Finalmente, est la conexin con el merca
do y el sector privado, que aunque con frecuencia es conflictiva, tambin represen
ta una considerable fuente de recursos para enriquecer la accin colectiva y trans
formarla en procesos de desarrollo. Con miras al proceso de desarrollo, las orga
nizaciones horizontales, que son las preferidas para el capital social en la tra
dicin de Putnam, Leonardi y Nanetti (1993) y otros analistas, tienen limitaciones
bastantes marcadas. En Amrica Latina, cerca del 50% de la poblacin es pobre y la
pobreza no slo se mide en ingresos, sino en vidas precarias con muy pocas potenci
alidades de cambio desde el interior mismo de la miseria. Y no slo aludimos a las
dificultades para establecer o fortalecer sus vinculaciones verticales con el r
esto de la sociedad y el consecuente acceso a recursos, sino incluso con organiz
aciones pares o del mismo nivel. Establecer y mantener relaciones requiere de ti
empo, capacidad de gestin para producir los eslabonamientos necesarios y resolver
conflictos, capacidades y recursos que no son de amplia disponibilidad entre lo
s pobres. Esta creciente preocupacin acerca de los vnculos necesarios entre los po
bres y el resto de la sociedad regional, nacional y global se manifiesta en los
estudios de connotados especialistas. Como se mencion anteriormente, Evans (1996)
ha analizado la necesaria sinergia entre el Estado y las organizaciones popular
es, y Ostrom (1996) ha estudiado el notable impacto de procesos de coproduccin en
tre el Estado y los pobres. Narayan (1999) examina la necesidad de articular los
lazos (bonds) de solidaridad

259
existentes en el interior de los grupos de base con los puentes (bridges) que le
s permitan el acceso a los recursos disponibles en el resto de la sociedad. Y co
mo hemos visto, Durston (2000) incluye al capital social externo a la comunidad.
Estos autores, en conjunto con varios ms, estn conscientes de la complejidad de l
o social y, sobre todo, de los principales obstculos que enfrentan las comunidade
s pobres: el acceso a la sociedad mayor. Estas relaciones o eslabones verticales
adquieren mayor importancia incluso cuando planteamos el reto del desarrollo so
stenible. A menos que se plantee la ilusa idea de que los mismos pobres, sobre l
a base de sus tradiciones y conocimientos ancestrales, sern capaces de revertir e
l deterioro ambiental y asegurar un uso responsable de los recursos naturales, e
s evidente que la mayora necesita estrechar importantes lazos con el resto de la
sociedad nacional y global para: Asegurar los conocimientos y capacidades necesa
rios para gestionar mejor sus recursos y afianzar su sostenibilidad, especialmen
te tecnologas alternativas y apropiadas. Esto incluye la capacidad de distinguir
entre las formas tradicionales de gestin ambiental, que son positivas, de las noc
ivas. Conseguir informacin pertinente y a tiempo, que permita actuar mejor ante d
iversas contingencias, sean stas climticas u otras. Forjar las alianzas necesarias
para reestructurar sus sistemas de produccin y responder mejor a las necesidades
del mercado. Fortalecer sus redes e intercambios horizontales y verticales. Fac
ilitar la accin poltica para atacar problemas ambientales que no estn restringidos
a la localidad, sino que conciernan a recursos comunes como las cuencas, los eco
sistemas, las zonas protegidas, entre otros. Reconocer sus derechos como usuario
s y la responsabilidad ante futuras generaciones, revirtiendo las tendencias del
futuro presente como nica estrategia ante la pobreza.
Se entiende que las reacciones conducentes a dejar de lado al Estado y a las org
anizaciones intermediarias derivan de una larga experiencia negativa en las rela
ciones de estas instituciones con las organizaciones de base. La explotacin de la
solidaridad de los dbiles para fines proselitistas o intereses particulares, la
alta incidencia de relaciones clientelistas, el populismo y el personalismo, y l
a corrupcin, entre otras, son prcticas endmicas en la mayora de las sociedades de la
regin. De igual manera, las iglesias, las ONG y las universidades con frecuencia
tienen sus propias
260
CEPAL
agendas e intereses polticos. Nadie piensa que las relaciones verticales del Esta
do y los grupos de poder con la sociedad civil sern fciles y siempre mutuamente be
neficiosas. Pero tambin resulta sumamente ingenuo pensar que en un mundo globaliz
ado, complejo y contradictorio, los pobres desde su pobreza puedan cambiar su mu
ndo y el de los dems. Asimismo, resulta iluso llegar a la conclusin de que en soci
edades desiguales la nica esperanza es la confianza entre los pobres, porque los
mecanismos legales e institucionales no funcionan. El punto de vista que se prop
one es que, a pesar de las tradiciones excluyentes en nuestras sociedades, es to
talmente necesario examinar los vnculos y posibles espacios de encuentro entre lo
s niveles sociales micro, medio y macro, si la intencin es promover el desarrollo
. Precisamente, uno de los aspectos menos abordados en relacin con el capital soc
ial es que la confianza, las redes y la normatividad efectiva tambin son mecanism
os para fortalecer ideologas, capacidades y recursos polticos que tienen como misin
el cambio de los arreglos institucionales existentes. La presente ponencia no a
dmite analizar con detenimiento estos aspectos. Pero s interesa identificar las p
rincipales reas para el desarrollo de vnculos verticales, sin obviar que toda rela
cin entre el poderoso y el dbil acarrea riesgos. Riesgos que, como se ver, slo puede
n ser superados si inciden en que el poderoso lo sea menos, mediante la transpar
encia, la rendicin de cuentas y el empoderamiento de los dbiles. Lo que interesa e
xaminar en el resto de esta seccin es cmo las relaciones verticales, al permitir e
l acceso a recursos, relaciones, bienes y servicios, son totalmente necesarias a
objeto de facilitar y fortalecer los procesos conducentes a la construccin del c
apital social para el desarrollo sostenible. Interesa, en primer lugar, analizar
cmo la confianza mutua se construye sobre la base de expectativas, y que en el c
aso de sociedades desiguales y pobres, la elaboracin de expectativas alternativas
depende significativamente de los contactos que se tienen con agentes y organiz
aciones exgenas. En segundo lugar, examinar cmo el circulo vicioso de la pobreza t
iene mucho que ver con las relaciones sociales realmente existentes y posibles e
ntre los mismos pobres, y cun necesario es empoderar sus organizaciones para que
tengan mayor capacidad y calidad de accin colectiva. En tercer lugar, estudiar cmo
, al decir de Collier (1998), las redes sociales que facilitan la informacin, el
conocimiento y la reduccin del oportunismo tienden a ser excluyentes y producen u
n efecto regresivo en la distribucin de recursos societales. De ah que sea impresc
indible idear y establecer eslabonamientos alternativos e incluyentes, basados e
n la sinergia y legitimidad.

261
1.
La confianza y el enriquecimiento de las expectativas sociales
De las tres fuentes de capital social, quizs la que ms ha llamado la atencin es la
confianza. Ello se explica en parte, porque para los economistas el nivel de con
fianza es esencial para reducir los riesgos y costos de transaccin. As, en los est
udios en el mbito macroeconmico, es la variable que mejor se correlaciona con el c
recimiento econmico y con menor desigualdad en ingresos (Knack, 1999). Desde el a
nlisis sociopoltico, la confianza se relaciona estrechamente con la solidez de las
organizaciones y su funcionamiento. A pesar de esta importancia, es poco lo que
se ha trabajado respecto de este concepto, de cules son sus bases socioculturale
s y de sus diversas variantes o mecanismos. De ah que sea esencial el trabajo de
autores como Misztal (1996), que examina extensamente la confianza en las socied
ades modernas. Una parte esencial de la apreciacin de Misztal es que la confianza
dej de ser un asunto medular en el anlisis social y econmico en el siglo XX, cuand
o las ciencias sociales abandonaron su preocupacin moral acerca de los efectos de
sintegradores de la industrializacin y la modernizacin. Una vez superada la crisis
moralista, las nociones de obligaciones morales y ticas desaparecen de la sociol
oga y del anlisis poltico. Los dos paradigmas sociolgicos dominantes desde los aos tr
einta hasta los setenta el funcionalismo estructural y el marxismo prcticamente ign
oran el tema de la confianza. Es as como hasta hace muy poco, la teora poltica y so
cial estaba basada en individuos y grupos sociales enfrascados en la bsqueda raci
onal de sus intereses. El cuestionamiento de las instituciones sociales y su deb
ilitamiento como factor de integracin y cohesin social, fundamentalmente producto
de la crisis del Estado Benefactor, volvi a ubicar a los individuos, sus identida
des y comunidades en el centro de la atencin. No es de extraar que en forma parale
la aumente la importancia de conceptos tales como la sociedad civil, el empodera
miento, la diversidad, la confianza y, ms tarde, el tercer sector y el capital so
cial. La bsqueda de los mecanismos sociales que permiten integrar a los individuo
s se ha vuelto nuevamente un tema central en la sociologa. Algo parecido ha suced
ido con la sociologa de desarrollo que, ante los diversos fracasos del Estado y e
l mercado, evidentes en los paradigmas sucesivos desde los aos cincuenta, comienz
a a buscar en la organizacin de la sociedad los mecanismos necesarios para reestr
ucturar las sociedades hacia el cambio econmico, poltico y social. Misztal (1996)
define la confianza como el creer que los resultados de la accin intencionada de a
lguien ser apropiada desde nuestro punto de vista. Es un acto de fe que se basa en
ciertas expectativas ancladas en las experiencias del pasado. Como bien dice Du
rston (1999), la confianza se
262
CEPAL
construye sobre la base de experiencias e intervenciones previas y rara vez como
simples buenas intenciones con respecto al futuro. Sin embargo, aunque se suste
nta en el pasado, la confianza es lo que nos permite actuar conjuntamente con mi
ras al futuro, ya que alimenta ciertas expectativas y seguridad ante lo desconoc
ido. De ah que la confianza sea el producto de relaciones sociales concretas, de
reciprocidades efectivas y de las obligaciones inherentes a ellas, que nos permi
ten predecir, aunque siempre con algn margen de riesgo, que se cumplirn nuestras e
xpectativas. Parafraseando a Barber (1983), podramos decir que la confianza tiene
como fundamento tres tipos de expectativas: i) acerca del tipo de orden social
deseado, lo que aumenta nuestra capacidad de prediccin de acontecimientos futuros
. Coleman (1994), por ejemplo, reconoce que la ideologa como visin del mundo, jueg
a un papel fundamental en la facilitacin de la accin colectiva; acerca de las comp
etencias y habilidades (emotivas, tcnicas, de gestin) de los dems y sus capacidades
para cumplir con las demandas asumidas en las diversas relaciones. Es evidente
que la confianza que tenemos en un mdico depende manifiestamente de su capacidad
y conocimientos, y no necesariamente de cun vinculado est a nuestro tejido de rela
ciones sociales; y8 acerca del nivel de cumplimiento de las obligaciones y respo
nsabilidades de nuestras contrapartes. Es decir, cun probable es que otros cumpla
n con sus deberes, anteponiendo los intereses de otros antes que los suyos.
ii)
iii)
La confianza, al estar sustentada en expectativas compartidas, es una poderosa m
otivacin para establecer y mantener relaciones, y realizar acciones conjuntas con
los dems. El nivel de confianza, al mismo tiempo, est determinado por cun slidas y
profundas son estas expectativas y cun extendidas y compartidas estn entre los int
egrantes de nuestro entorno. Si se acepta que la confianza se da sobre la base d
e expectativas compartidas acerca del futuro, sea como ideologa, competencias o r
espeto a las obligaciones, entonces es preciso examinar el estado de estas
8
La apreciacin con respecto a las competencias de los dems es compleja, ya que no sl
o est basada en criterios objetivos, sino ms bien se halla influenciada por un fue
rte componente subjetivo. En trminos culturales, por ejemplo, los diversos estere
otipos juegan un papel fundamental en determinar competencias. En muchas socieda
des latinoamericanas se considera que el varn no sabe cuidar bien a los nios y nias
, siendo preferible que una mujer se ocupe de ello.

263
expectativas entre los pobres de la regin. Esta delimitacin de la confianza permit
e analizar qu papel juega en los procesos de desarrollo sostenible y cules son sus
lmites ms claros cuando nos fijamos en sociedades y comunidades pobres. Desde est
e punto de vista, las principales limitaciones tienen que ver con el marco reduc
ido de las expectativas entre los pobres, ya sea en cualquiera de las tres dimen
siones discutidas y de la necesidad de que estas expectativas sean potenciadas y
enriquecidas desde el exterior. A continuacin se analizarn las dos primeras expec
tativas, dejando la discusin de las expectativas resultantes de las obligaciones
mutuas para la seccin referida a la normatividad efectiva.
a) Una visin del mundo compartida: las creencias y las ideologas
Una fuente bsica de la confianza es el compartir una visin del mundo, del tipo de
sociedad deseada y del orden esperado, ya que disminuye los riesgos percibidos d
e un futuro incierto. Esta visin compartida surge como producto de diversos proce
sos socioculturales, que en la literatura del capital social se manifiesta en la
importancia dada a las creencias compartidas y la ideologa. En trminos de creenci
as compartidas, Adler y Kwon (1999) mencionan cmo los valores, los sistemas simbli
cos, las visiones e interpretaciones compartidas son esenciales para que una com
unidad pueda comunicarse con facilidad y darle sentido a las experiencias comune
s. Uno de los problemas que presentan los grupos sociales heterogneos es que prec
isamente no comparten expectativas comunes resultantes de sus creencias y esto r
epercute en el manejo de los recursos comunitarios, especialmente los naturales,
al restringir las posibilidades de llegar a acuerdos y establecer mecanismos de
gestin (Khknen, 1999). Para Uphoff y Wijayaratna (2000), las creencias, los valore
s y las actitudes forman parte del capital social cognitivo, que se construye sobr
e la base de ideas e ideales, ms que de incentivos tangibles. Asimismo, cuando se p
asa a examinar las formas cmo se percibe el mundo y se representan los intereses
en una sociedad, la ideologa se transforma en un factor esencial en la creacin (o
destruccin) de capital social (Coleman, 1994). La ideologa es una importante fuerz
a que hace que el individuo acte en favor de los intereses de algn colectivo (reli
gin, partido, comunidad) y no slo de sus intereses egostas.9 Debido a que una de la
s principales funciones de la ideologa es la justificacin de la realidad y de las
acciones de los grupos, ella puede ser, de acuerdo a las circunstancias,
9
Esto depende, sin duda alguna, del tipo de ideologa. Coleman es claro en indicar
que las ideologas que fortalecen la nocin de autosuficiencia pueden contribuir a d
estruir capital social al generar justificaciones a la accin individual y egosta.
264
CEPAL
un importante mecanismo para facilitar el cambio u obstruirlo. Puede lograr, ent
onces, que el cambio aparezca como un gran riesgo, en el caso de la ideologa cons
ervadora, o como un aliciente y esperanza en el futuro. En qu situacin se encuentra
n los pobres con respecto a su visin del mundo? Tienen temor al cambio? Sus ideologa
s y creencias estn tan arraigadas en la aversin al riesgo que dificultan cualquier
proceso autnomo de cambio? Las respuestas a estas preguntas han sustentado las p
rincipales teoras y praxis polticas en la modernidad. Desde el punto de vista de a
lgunos analistas polticos, la ideologa no tiene valor transformativo, sino que sie
mpre ha sido un mecanismo para el control de poblaciones. Los pobres se encuentr
an en situaciones tan desesperadas que carecen de la capacidad de imaginarse un
mundo mejor, de ah que acepten y justifiquen el presente como el nico posible. El
ejemplo ms claro de esta posicin es el del marxismo ortodoxo, que consideraba que
el control de la ideologa dominante sobre los sectores explotados los conduce a t
ener una falsa conciencia, slo superable mediante la organizacin y accin poltica, elem
entos que permiten que emerja la conciencia poltica.10 Investigaciones ms reciente
s han cuestionado esta visin elitista. En el estudio de Scott (1985) de la ideolo
ga campesina, este autor postula que los pobres tienen formas cotidianas de resis
tencia al poder y la explotacin, que denomina las armas de los dbiles (weapons of th
e weak). Cuestiona as la nocin de la falsa conciencia y muestra que, a pesar de que
los dbiles albergan utopas sociales, tambin son realistas con respecto al costo que
significara enfrentarse a los poderosos. De ah que prefieran formas de resistenci
a cotidiana como la burla, el trabajo lento, el hacer mal las cosas, entre otras
. Slo en contados momentos polticos, y normalmente en alianza con otros grupos, lo
s pobres y los dbiles estn dispuestos a arriesgarse ante un programa de cambio soc
ial. Esto no quiere decir que los pobres y los dbiles posean todas las capacidade
s necesarias para imaginar y programar una sociedad que no slo sea diferente, sin
o tambin posible. Tienen fundamentalmente ideologas inherentes (Rud, 1980), que con
frecuencia sirven de base para la movilizacin social y defensa de sus derechos.
Sin embargo, es importante resaltar la opinin de Boudon (1989) de que las ideologa
s modernas se basan parcialmente en teoras cientficas, que pueden ser empricamente
comprobadas o rechazadas (neoliberalismo, marxismo, social-democracia). Las prop
uestas actuales de cambio no slo justifican ciertas creencias e
10
Este tipo de planteamiento tuvo gran influencia en la primera generacin de ONG la
tinoamericanas, que a partir desde una posicin de izquierda del postulado de la ali
enacin (falsa conciencia), consideraba que la principal accin deba ser la de educar
polticamente a los pobres, en pos del ansiado clasismo.

265
intereses, sino que tambin tienen que expresarse en propuestas concretas y tecnolg
icamente viables de transformacin, en fundamentos para ejercer presin (lobbying),
con el fin de obtener una legislacin alternativa, y la introduccin de cambios en l
a gestin de las organizaciones, entre otros. Al decir de Rud (1980), los pobres y
los oprimidos en la historia moderna han visto enriquecidas sus ideologas con el
aporte de intelectuales mediante lo que denomina las ideologas derivadas. El pape
l de las ideologas derivadas es ampliar la visin de los oprimidos, articulando sus
pensamientos y prcticas con otros aspectos y sectores de la sociedad (Daz-Alberti
ni, 1995). Al examinar diversas experiencias de relaciones entre el sector pblico
y la sociedad civil, Evans (1996) enfatiza la importancia de la transformacin de
las visiones del mundo que las comunidades de base tienen de s mismas y de los dems
, para poder construir las estructuras sociales conducentes al cambio social. Es
tos cambios en identidades e intereses normalmente provienen de la extensin y amp
liacin de las relaciones horizontales y verticales de las comunidades, de la info
rmacin y del conocimiento procedente del exterior, y de la consecuente construccin
de nuevas experiencias e intereses. Es por estas razones que, para enriquecer e
l capital social, resulta imprescindible comprender la necesaria e impostergable
relacin de los excluidos con sectores de intelectuales y tcnicos capaces de alime
ntar, apoyar y facilitar sus visiones y acciones colectivas. Especialmente cuand
o se procura fomentar cambios en las formas de pensar y en las prcticas que contr
ibuyan a la sostenibilidad. Para Friedmann (1996), los pobres no se organizan y
actan como resultado de una suerte de naturalismo o espontaneidad, sino que neces
itan vincularse a los dems para encontrar los contenidos y recursos ms apropiados
para ese fin: Ms an, la accin popular espontnea, generada en la aldea o en el barrio,
rara vez es innovadora, sino que tiende a seleccionar de un repertorio conocido
de acciones. Hay muchas razones para esto, incluyendo la necesidad de los pobre
s de reducir sus riesgos, la escasez de tiempo sobrante para la bsqueda y pruebade
r espuestas innovadoras a los problemas ... Si la prctica ha de ser innovadora y l
a innovacin social continua es un requisito bsico para el desarrollo alternativo, l
a retrica de la espontaneidad debe ser abandonada (Friedmann, 1996; pp. 143-144).1
1 Como se mencion anteriormente, los pobres realmente no cuentan con el tiempo ne
cesario para desarrollar estrategias, tcnicas y mecanismos
11
La traduccin y el nfasis son del autor.
266
CEPAL
de organizacin y accin, ya que para ellos el tiempo es su nico aliado con miras a l
a supervivencia. El tiempo destinado a disear programas y opciones viables para e
l futuro incluidas las propuestas de gestin organizativa y poltica le corresponde a
los intelectuales y tcnicos, sean stos del sector pblico o privado. El gran reto, c
omo han advertido tantos analistas, es que las propuestas desarrolladas por los
intelectuales puedan ser discutidas y cotejadas con las opiniones y propuestas d
e los pobres, sin imposiciones y mediante un dilogo horizontal. De esta capacidad
, difcil pero no imposible de implementar en la prctica, dependen las posibilidade
s de robustecer la confianza de los pobres en un futuro alternativo y un orden s
ocial diferente.
b) La confianza en las habilidades, competencias y destrezas
Los trabajos concernientes al capital social rara vez tratan el tema de las capa
cidades y habilidades de los integrantes de un conjunto social como elemento cla
ve en la confianza. Como se indic anteriormente, la confianza se sustenta en acci
ones intencionadas, que son evaluadas de acuerdo a cun apropiadas son desde nuestro
punto de vista. Lo apropiado no slo se mide por los ideales o creencias que exam
inamos en el punto anterior, sino tambin segn nuestra evaluacin de las capacidades
de los dems para cumplir con las exigencias de las acciones contempladas. Una de
las debilidades del desarrollo de base es el nivel bajo de competencia real o per
cibido de los pobres en una serie importante de tareas necesarias para el desarro
llo sostenible. Esto incluye conocimientos tcnicos, pero tambin de gestin de organi
zaciones, participacin ciudadana y poltica, relacionamiento con otros sectores, pr
opuesta y presin, entre otros. En situaciones normales en una comunidad tradicion
al, las competencias que se les exige a los dirigentes y comuneros son aquellas
que han permitido el mantenimiento del statu quo, a veces por perodos bastante la
rgos. Sin embargo, si se apunta al cambio social, el uso del capital social debe
orientarse a la bsqueda y aplicacin de formas ms eficientes, productivas y sosteni
bles de desarrollo, y esto amerita el surgimiento de nuevas competencias que, a
su vez, deben ser reconocidas y apreciadas por los miembros de la comunidad. Est
o se nota con claridad en los proyectos de desarrollo que se han propuesto incor
porar a la mujer en los procesos de toma de decisiones y cargos dirigenciales co
munales. Una parte esencial del sexismo existente en muchas comunidades tradicio
nales consiste precisamente en considerar que la mujer es incompetente en estos
asuntos, sobre todo en la gestin y conduccin organizativa; aunque se reconozcan su
s capacidades para apoyar la movilizacin, en la lucha de la comunidad o para orga
nizarse en asuntos femeninos. El proceso de cambio hacia la equidad de gnero, y de
confianza en las mujeres como dirigentes, normalmente ha derivado de la interven
cin

267
de agentes externos a la comunidad, que las han organizado en reas normalmente co
nsideradas femeninas, como alimentacin, higiene y salud. Al evidenciarse la eficaci
a y eficiencia de estas organizaciones y su repercusin en las condiciones de vida
de las familias y la comunidad, va aumentando la apreciacin de los varones respe
cto de sus habilidades y, en muchos casos, las mujeres son elegidas para ocupar
cargos tradicionalmente dominados por los varones. En estos procesos, la educacin
y capacitacin juegan un papel esencial, especialmente cuando van acompaadas de la
prctica y abren al capacitado todo un mundo nuevo de relaciones, negociaciones,
resolucin de conflictos y otras actitudes democrticas o de liderazgo. Estos agente
s catalizadores, como los llaman Uphoff y Wijayaratna (2000), deben ganarse la c
onfianza de los integrantes de los grupos y comunidades al mostrar que tienen lo
s conocimientos y las destrezas como para acompaar el proceso de cambio. Si de pa
rte de la comunidad no existe confianza en las competencias, el cambio se convie
rte en un riesgo demasiado grande. O, por otra parte, si no existen las competen
cias necesarias y se insiste en el cambio, los resultados tampoco van a ser bene
ficiosos. Estas son las lecciones aprendidas de proyectos de promocin del desarro
llo sostenible: En un gran proyecto de manejo de sistemas de riego en Sri Lanka,
se reclut y capacit a jvenes como agentes de cambio para que acompaaran a los campe
sinos en la formacin de una organizacin sobre la base de los canales de riego. Est
os jvenes ayudaron a rescatar e innovar formas de organizacin de ayuda mutua, que
han incidido positivamente en el manejo de los recursos hdricos y la productivida
d de los campos (Uphoff y Wijayaratna, 2000). En la revisin de experiencias de tr
abajo en sistemas de riego y dotacin de agua potable en zonas rurales y urbanas,
Kkhnen (1999) considera que una de las lecciones aprendidas en centenares de exper
iencias es que el funcionamiento de los sistemas alternativos depende del nivel
de conocimiento de ste que manejan los miembros de la comunidad. En una sistemati
zacin de proyectos de conservacin y desarrollo de cuencas en Rajasthan, India, Kri
shna y Uphoff (1999), muestran que el nivel de capital social, la competencia po
ltica y la tasa de alfabetismo tienen un peso significativo en la explicacin de la
s diferencias de desarrollo en las diversas comunidades y sus cuencas. Aunque tr
adicionalmente el nivel educativo es tratado como capital humano, resulta esencial
insistir en la relacin estrecha que existe entre ste y el capital social. Segn Col
eman (1994), se retroalimentan, ya que una
268
CEPAL
relacin de confianza es esencial para realizar procesos educativos eficaces, pero
al mismo tiempo la generacin de capacidades y destrezas alimenta y enriquece las
relaciones sociales y las posibilidades de acciones conjuntas. En el Cusco, Per,
las principales acciones en torno de la gestin popular de las microcuencas han e
stado ligadas a procesos largos y profundos de discusin y capacitacin, que comienz
an con diagnsticos participativos y se consolidan en la ejecucin de acciones y el
diseo de polticas. A pesar de que estos logros se realizan con el acompaamiento de
los tcnicos de una ONG, recin se reconoce la competencia y habilidad de estos agen
tes externos y el valor de lo aprendido en las capacitaciones, de acuerdo al imp
acto sobre la productividad (Chevarra, 2000). La confianza se fortalece al recono
cer que el conocimiento conduce con bastante rapidez al mejoramiento econmico, qu
e se traduce en recuperar tierras, reducir la erosin, aumentar el agua disponible
y su distribucin, entre otros. Sin embargo, reconocer otros fenmenos, como la noc
ividad de algunas prcticas ancestrales, toma ms tiempo porque no tiene un efecto n
egativo inmediato en la productividad (la quema de pastizales, por ejemplo).
Estas y otras experiencias nos muestran que un elemento bsico de la confianza ent
re las personas es la apreciacin de sus capacidades y no slo el compartir creencia
s comunes. El incremento de buena parte de estas capacidades, sobre todo de aque
llas atinentes a nuevas tcnicas y conocimientos para el desarrollo, necesariament
e provendr de la relacin con el exterior de la comunidad y, especialmente, con el
Estado. A pesar de este reconocimiento, en muchos pases de la regin los niveles de
educacin formal han disminuido, especialmente en las zonas rurales, y la capacit
acin y asesora tcnica han sido reducidas en forma sustantiva (Kliksberg, 2000). 2.
Las normas efectivas: el empoderamiento de las organizaciones
La confianza nos motiva a acercarnos y a colaborar con los dems. Sin embargo, est
a motivacin debe fundamentarse en mecanismos ms estables que incentiven la continu
a colaboracin y sancionen o castiguen a quienes no cumplen con las reglas bsicas d
e cooperacin. El grado de cumplimiento de estas reglas y la capacidad coercitiva
de las sanciones son los principales determinantes de la efectividad de las norm
as. En trminos de incentivos individuales, el nivel de efectividad de las normas
es lo que

269
determina los costos relativos de eventuales incumplimientos. A mayor efectivida
d, mayor ser el costo de no cumplir, ya que las sanciones materiales, fsicas y mor
ales de una forma u otra impedirn o recortarn los beneficios resultantes de la par
ticipacin en el grupo social. Una de las contribuciones de la conceptualizacin de
capital social es hacer hincapi en que la capacidad de disear estas reglas y hacer
las cumplir (enforcement) es una de las medidas esenciales que facilitan la accin
colectiva y reducen el oportunismo en una sociedad. Las normas efectivas posibi
litan el autocontrol en un conjunto humano, disminuyendo la necesidad de partici
pacin de terceros o agentes exgenos como garantes de las normas, sean stos contrato
s, obligaciones, derechos, u otros.12 Resulta particularmente difcil ser escueto
con relacin a las normas, ya que el debate de cmo surgen, por qu se respetan, a quin
es benefician y cmo cambian, remite a la esencia misma de la sociologa y el connot
ado problema del orden. 13 Sin embargo, corriendo el peligro de ser algo simplista
s, se puede decir que las normas ms estables y persistentes son aquellas que se e
ncuentran albergadas en el interior de las organizaciones e instituciones y en l
as relaciones entre ellas. Buena parte de la vida social ocurre en estos mbitos y
por intermedio de los diversos roles sociales que los actores asumen. Es de est
a manera que las organizaciones e instituciones le dan estructura a la sociedad,
siendo esta estructura la armazn fundamental que organiza las relaciones sociale
s. El funcionamiento eficiente de una sociedad proviene de la solidez de sus org
anizaciones e instituciones, en el sentido que stas contribuyen a que el sistema
sea estable, adaptable, cohesivo, persistente, con lmites o fronteras determinado
s (autnomo) y eficiente en la resolucin de conflictos. La eficiencia, no obstante,
no conduce necesariamente a evaluar la eficacia de un conjunto social, ya que p
ara esto se tendra que hacer alusin a cules son los objetivos, las metas o las utopa
s sociales que se consideran esenciales. Esto resulta crucial al discutir el tem
a de capital social porque, como se ha mencionado anteriormente, existe una corr
iente importante de analistas sociales que abogan por una definicin que est orient
ada por valores (value driven). Entre estos analistas destaca Durston (2000), qu
e hace la distincin
12
13
Como bien han sealado Putnam, Leonardi y Nanetti (1993), la presencia de terceros
como garantes del cumplimiento de acuerdos, contratos y normas de reciprocidad,
no es una buena solucin a los dilemas de la accin colectiva. Para ser efectiva, e
lla requerira de terceros neutros, sin intereses o preferencias hacia ninguna de
las partes, aspecto que no se puede garantizar. Esto genera el problema de quin c
ontrola y supervisa a los terceros, conduciendo a una regresin infinita. En el fo
ndo, el debate acerca del orden podra resumirse en si las normas son preexistente
s al actor social (individual o colectivo), el que las internaliza y se deja gui
ar por ellas, o si las normas se crean y recrean en la interaccin social misma, l
ogrando permanencia al consolidarse ciertas relaciones estables. En la primera v
isin, la estructura antecede al actor, en la segunda, la estructura nace de las i
nteracciones.
270
CEPAL
de institucionalidad lo que hemos denominado un sistema estable y eficiente con y
sin capital social. Para Durston, lo que diferencia la institucionalidad con cap
ital social de una autoritaria es que en la primera: i)las r elaciones se basan
en normas y relaciones de confianza y cooperacin, y no en la violencia; ii)las in
stituciones y autoridad legitimadas por el conjunto resuelven conflictos, en lug
ar de recurrir a la venganza; iii)la confianza genera ms confianza, al contrario
de la traicin reiterada; iv)las orientaciones sociales se basan en el universalis
mo y la institucionalidad, y no en el particularismo o familismo amoral. El capi
tal social debera, entonces, promover sociedades abiertas en las que los individu
os se asocian para lograr beneficios mutuos, guiados por un conjunto de reglas c
ompartidas y respaldadas por un sistema poltico y econmico que garantiza y promuev
e dicha asociacin. Al hacer propia esta definicin y orientacin, es esencial examina
r las diversas sociedades y evaluar si sus organizaciones e instituciones promue
ven la asociacin libre sobre la base de normas efectivas y universales, es decir,
con igualdad de oportunidades. En nuestras sociedades latinoamericanas es evide
nte que el nivel de capital social global, medido de acuerdo a estos criterios,
es bastante bajo. Sociedades caracterizadas por inmensas desigualdades en todos
los mbitos, y con instituciones dbiles marcadas por el particularismo, el clientel
ismo y la corrupcin, no son espacios propicios para el surgimiento de normas efec
tivas y universalistas que promuevan el desarrollo personal y grupal del conjunt
o.14 A pesar de este panorama desolador, la esperanza surge al analizar los islot
es de capital social con que cuentan nuestras sociedades y evaluar, sobre estas b
ases, cules son las medidas y los mecanismos ms apropiados para mejorar, ampliar y
extender la reserva (stock) existente para el resto de la sociedad. A continuac
in, se examinarn en forma escueta y crtica estos islotes en tres niveles sociales. In
teresa ver cmo estn constituidas las organizaciones de base, las organizaciones in
termedias y la institucionalidad estatal, as como sus principales limitaciones en
la construccin de normas efectivas de cooperacin alrededor de acciones mutuamente
beneficiosas. Slo se presentarn algunas pinceladas basadas fundamentalmente en la e
xperiencia peruana, con la que tenemos mayor familiaridad. En lo posible,
14
Kliksberg (2000) ofrece una excelente visin panormica de los principales problemas
de la regin y de las falacias que han alimentado polticas socioeconmicas que, lejos
de abordar los problemas centrales, han debilitado el capital social al incentiv
ar la exclusin, la desinstitucionalizacin y la desigualdad.

271
se har mencin de cmo las caractersticas de las organizaciones existentes apoyan o en
torpecen el desarrollo sustentable. Por economa de espacio, seremos especialmente
crticos y pesimistas respecto de la estructura normativa y organizativa de nuest
ras sociedades. De esta manera, ser ms sencillo sealar en qu formas se puede comenza
r a revertir estas situaciones y aportar a la construccin de capital social. Fina
lmente, este anlisis servir de soporte para la discusin final de esta seccin, que es
t dedicada a las relaciones entre organizaciones, de todo nivel, por medio de la
conformacin de redes.
a) Las organizaciones de base
Como se mencion anteriormente, los pobres tienden a participar ms en asociaciones
y, en ese sentido, a tener ms capital social que otros sectores socioeconmicos. Una
de las razones fundamentales es que el precario acceso a los mecanismos del merc
ado debido a la pobreza y a los recursos estatales debido a la marginalidad poltica,
se traduce en que los sectores de menores ingresos tengan que recurrir a ellos m
ismos para garantizar toda una serie de bienes, servicios y apoyo social. El sig
nificado de esto tiene mltiples implicancias para el tema de la reserva (stock) d
e capital social de los pobres, de cmo es utilizado en la actualidad y cmo podra tr
ansformarse en una fuerza de desarrollo. Aunque no es totalmente representativo
de la regin, se examinar el caso de Per para ilustrar estos puntos. Entre fines de
la dcada de 1970 y principios de la de 1980, Per se volvi emblemtico, para muchos an
alistas, respecto de lo que significaba una sociedad con una rica tradicin organi
zativa y capacidad de accin colectiva. A la relacin existente entre el movimiento
sindical, el barrial y el campesinado, manifestada en acciones conjuntas que ace
leraron el fin del gobierno militar y aumentaron el caudal electoral de la izqui
erda, se sumaban otras agrupaciones denominadas funcionales y que incluan a las o
rganizaciones de las mujeres (comedores populares, vaso de leche, promotoras de
salud), los comits de base de las parroquias, y las organizaciones juveniles y su
s respectivas coordinadoras, federaciones y confederaciones. Los partidos poltico
s y los respectivos gobiernos pugnaban, adems, por vincularse con y, en lo posibl
e, controlar dichas organizaciones. En menos de una dcada, este rico tejido socia
l se derrumb. Las causas ms evidentes han sido analizadas reiteradamente, subrayan
do la grave crisis econmica de finales de los aos ochenta, la crisis poltica del Es
tado y de los partidos polticos, y la violencia subversiva y estatal. Sin embargo
, recin en los ltimos aos se ha prestado ms atencin a atributos propios de la institu
cionalidad popular que subrayan la debilidad intrnseca de sus organizaciones y no
slo los factores exgenos. Estas debilidades tienen efecto directo en la reserva d
e capital social popular disponible, y en cmo es distribuido
272
CEPAL
y utilizado. A continuacin, se vern algunas de estas debilidades, lo que expresan
sobre la organizacin popular y cmo ser posible rescatar sus potencialidades y minim
izar sus limitaciones. Para ello se utilizarn los resultados de una encuesta sobr
e el voluntariado realizada por la Universidad del Pacfico en 1997 (Portocarrero
y Milln, 2001) y las conclusiones de otros estudios: Los pobres tienden a partici
par ms en el trabajo voluntario que los otros niveles socioeconmicos, y entre los
pobres la participacin tiende a ser mayor en el mbito rural que en el urbano. Segn
la encuesta de la Universidad del Pacfico, en trminos de la contribucin a la totali
dad del voluntariado, los sectores bajos y muy bajos aportan con ms del 80% del t
rabajo voluntario en las principales ciudades del pas (vase el cuadro VIII.1). Los
pobres tienden a participar ms en organizaciones dedicadas al rea de desarrollo y
de servicios sociales, mientras que los sectores ms altos participan en organiza
ciones religiosas y deportivas (vase el cuadro VIII.1). Estas respuestas respalda
n la observacin de que la participacin popular tiende a estar ligada a la superviv
encia y el acceso a recursos, especialmente bienes pblicos, haciendo que la recip
rocidad practicada sea ms de tipo instrumental o especfica (Adler y Kwon, 1999) y
rara vez se oriente a criterios generalizados o universalistas. Este carcter inst
rumental y utilitario significa que la participacin propende a ser ms amplia y exi
tosa cuando ... estn asociadas a demandas especficas, principalmente de bienes pblic
os esenciales, y a estrategias de lucha contra la pobreza ... (Tanaka, 2001). Est
o conduce a la pregunta acerca de cun voluntaria es la participacin en las organizac
iones y hasta qu punto fortalece una nocin de ciudadana entre los participantes, so
bre todo cuando pocas veces se ejercen los derechos individuales porque todo tie
nde a conseguirse sobre la base del colectivo en una suerte de ciudadana de masas.
En sus respectivas organizaciones, el voluntariado de los pobres tiende a estar
vinculado a brindar su mano de obra, mientras que en los sectores medios y altos
propende a estar ms orientado a contribuir a actividades educativas. Esto es evi
dente en los casos de accin colectiva que Tanaka (2001) tipifica como de compleji
dad baja, consistentes en prcticas de supervivencia en las que la participacin es un
a estrategia para resolver problemas inmediatos. Son tareas, adems, que no alcanz
an a establecer diferencias mayores entre los dirigentes y las bases.
Cuadro VIII.1 CINCO CIUDADES PRINCIPALES DEL PER: COMPARACIN DE DIFERENTES DIMENSI
ONES DEL TRABAJO VOLUNTARIO SEGN NIVEL SOCIOECONMICO, 1997 (En porcentajes) Nivel
alto Nivel medio Nivel bajo superior Nivel bajo Nivel muy bajo inferior superior
34.1 26.2 31.0 13.0 34.4 21.1 50.4 15.4 19.0 23.0 22.4 23.2 32.8 28.5 22.1 22.1
20.4 33.6 37.4 16.9 31.3 17.9 37.3 32.8 15.1 25.1 17.9 Nivel muy bajo inferior
23.9 4.0 12.5 31.3 25.0 50.0 32.8 37.3 38.8
Dimensiones del trabajo voluntario
25.0 33.0 16.9 25.4 16.4 53.7 29.9 12.4 13.8 13.3 2.8 27.3 9.1 54.5 27.3 6.8 9.1
4.5
Porcentaje que realiz trabajo voluntario en 1997 en cada nivel socioeconmico Con r
especto al total de trabajo voluntario de 1997 Trabajo voluntario en el rea relig
iosa a/ Trabajo voluntario en el rea de desarrollo y vivienda b/ Tipo de trabajo
voluntario realizado: enseanza y capacitacin Tipo de trabajo realizado: mano de ob
ra Porcentaje de acuerdo con la opinin: No creo en el trabajo voluntario Porcentaje
de acuerdo con la opinin: He tenido malas experiencias con el trabajo voluntario P
orcentaje de acuerdo con la opinin: Pago mis impuestos, por qu debera donar tambin? Po
centaje de acuerdo con la opinin: Estoy cansado de que me pidan dinero para todo t
ipo de causas 11.4 19.7 27.9 30.2 39.0
50.7
Fuente: Felipe Portocarrero y Armando Milln, Per: pas solidario?, Lima. Centro de Inve
stigaciones de la Universidad del Pacfico, 2001. a/ Incluye parroquias, sinagogas
, mezquitas y otros lugares de culto religioso. b/ Incluye rondas urbanas o camp
esinas (autodefensa y seguridad); asociaciones y organizaciones vecinales; clube
s de madres; asociaciones de vivienda; asociaciones de promocin del desarrollo y
apoyo a la microempresa.
273
274
CEPAL
A pesar de que los pobres participan ms y con mayor frecuencia, tambin tienden a t
ener una opinin negativa acerca del trabajo voluntario, quizs porque, como hemos v
isto, el carcter volitivo es ms ficcin que realidad. Asimismo, los pobres tambin mue
stran opiniones desfavorables con respecto a la donacin de sus recursos. Esta vis
in negativa, que en la encuesta alcanza a ms de una tercera parte de los ms pobres,
quizs est reflejando lo que algunos autores llaman la sobredemanda de la solidarida
d entre los que tienen menores ingresos. Elemento que para algunos analistas es
una muestra de la debilidad de las organizaciones, pero que desde un punto de vi
sta ms crtico refleja cierto cansancio en la organizacin y falta de efectividad en
sus resultados. En forma creciente, la organizacin de los pobres responde al ince
ntivo o presin de agentes privados y pblicos externos a la comunidad o territorio
local. En el caso de las organizaciones de mujeres en Per, por ejemplo, los progr
amas de alimentos estatales y privados movilizaron en 1995 a aproximadamente 1.5
millones de mujeres, 11% del total de mujeres de entre 15 y 65 aos del pas y 20%
de las mujeres pobres (Portocarrero y otros, 2000). En trminos del sector educacin
, la segunda organizacin de mayor presencia en el pas son las asociaciones de padr
es de familia (APAFA) que, a pesar de ser legalmente voluntarias, en la prctica obl
igan a la participacin y donacin de los padres y madres. En una encuesta realizada e
n 1999, 77.3% de los peruanos afirmaron que existan APAFA en sus comunidades y un
26.5% del total encuestado participaban en ellas (Tanaka y Zrate, 2000). Aunque
no se manejan cifras al respecto, las mismas organizaciones tradicionales, tales
como las comunidades campesinas y las organizaciones de vivienda, con frecuenci
a son activadas o reactivadas en respuesta a la distribucin de recursos estatales
o de las ONG en sendos programas de sistemas de regado, saneamiento ambiental, m
anejo de recursos naturales y descontaminacin, reconocimiento legal de propiedad
o posesin de los terrenos, entre otros. A pesar de existir un importante nivel de
participacin, en 1999 la mayora de los peruanos (78.7%) consideraban que sus opin
iones eran poco o no tomadas en cuenta en sus organizaciones, y al preguntarles
qu organizaciones podran resolver mejor los problemas de su comunidad, slo 14% menc
ionaron las comunales (Tanaka y Zrate, 2000). Esto refuerza

275
la idea de que una mayora de los peruanos, especialmente los pobres, ven sus orga
nizaciones como un medio para conseguir recursos y no necesariamente como un esp
acio para el ejercicio de la ciudadana, situacin que se repite en otras realidades
(Pantoja, 1999). En conclusin, se observa que un buen nmero de los pobres se encu
entran bajo fuerte presin debido al poco acceso a recursos para participar en organ
izaciones. stas normalmente tienen como finalidad algn bien pblico bsico y especfico
y demandan mucha energa social para su efectiva concrecin. Al ser especfico el bien
comn logrado, los pobres necesitan estar presentes en varias organizaciones para
satisfacer otras necesidades. Esto se traduce en una sobredemanda de su tiempo
y recursos, con el consiguiente hasto y una total desilusin con respecto al valor
de la participacin. En este proceso, la participacin ms prxima al empoderamiento polt
ico pasa a un segundo o tercer plano ante la participacin instrumental, perdindose
la posibilidad de una mayor educacin ciudadana basada en valores democrticos como
la libertad de accin, el debate y la discusin acerca de lo pblico-universal. Sin e
mbargo, al mismo tiempo se advierte que muchas de las formas de participacin popu
lar estn ligadas a la presencia de agentes externos que, de una manera u otra, es
tn construyendo formas de capital social, entendidas como accin colectiva que brin
da beneficios a toda la comunidad al ser bienes pblicos. Esta presencia de agente
s externos, que por el momento tiende a restringir las potencialidades del capit
al social limitndolas a acciones especficas, podra generar resultados muy diferente
s si se reorienta y apoya otros procesos conducentes al empoderamiento. Al exist
ir ya cierto eslabonamiento con los sectores profesionales y tcnicos de la socied
ad, esta relacin podra reforzar la organizacin popular de diversas maneras, enrique
ciendo el capital social de los que menos tienen, de modo que su esfuerzo organi
zativo produzca ms resultados y a un costo menor en su dedicacin de tiempo y esfue
rzo fsico: Mejorar la gestin de las organizaciones para que ellas puedan combinar
la preocupacin especfica con proyecciones de mayor aliento. No basta slo constatar
que las poblaciones de base tienen la energa social que defini Hirschman (1984), t
ambin se debe analizar lo que el mismo autor proclam como su conservacin y mutacin d
e acuerdo a las necesidades de la comunidad, y el entorno socioestructural. Para
esto es necesario no slo fijarse en un tipo de organizacin, sino en la red de org
anizaciones en una comunidad, mediante estudios longitudinales que permiten apre
ciar con qu facilidad y en
276
CEPAL
qu momentos esta energa se convierte en formas organizativas (Daz-Albertini, 1990).
En un medio de notable pobreza, es evidente que los logros ms o menos inmediatos
y con repercusin en las condiciones de vida sern el gran aliciente de la particip
acin. Pero es posible asociar estas necesidades con planes a mediano y largo plaz
o. Muchas ONG en Per han logrado, por ejemplo, que el planeamiento estratgico sea
incorporado en la prctica de las organizaciones populares. Mediante estos planes
se proponen atender las emergencias sociales, al mismo tiempo que se llega a dec
isiones acerca del tipo de accin y recursos necesarios para ir construyendo una c
omunidad diferente y sostenible. Los planes tambin abren espacios naturales para la
participacin mediante el seguimiento (monitoreo) y la evaluacin, momentos que per
miten la rendicin de cuentas de los dirigentes y autoridades y la vigilancia ciud
adana. Apoyar el diseo de esquemas participativos que eviten la sobrecarga, es de
cir, la excesiva e injusta demanda del tiempo y los recursos de los pobres. Para
esto es esencial dejar de lado las visiones apriorsticas que se tiene acerca de
los habitantes de una regin y responder a sus necesidades y condiciones reales. B
ebbington (1999), por ejemplo, examina cmo los proyectos de desarrollo en las reas
rurales andinas siguen insistiendo en la produccin agrcola y los recursos natural
es involucrados en ella, en circunstancias que un sector importantsimo de estas r
egiones ya dependen de otras actividades econmicas para su supervivencia. Esto co
nduce necesariamente a desviar el tiempo y los recursos de los pobres a activida
des que ya no representan mayor efecto sobre sus condiciones de vida. Ms all de es
ta precisin, tambin se puede aportar en el diseo de formas organizativas que alient
en la divisin de trabajo: i) En los sistemas de riego de Taiwn que estudi Lam (1996
), una de las razones del xito es que el alcance ( scope ) de la participacin de l
os agricultores est claramente definida. Se reduce as el costo de participacin. Ale
ntar la delegacin de responsabilidades en las organizaciones, evitando las prctica
s asamblestas en la toma de decisiones. Para esto se requiere la capacitacin de la p
oblacin, pero especialmente de los dirigentes y lderes.
ii)

277
iii)
Finalmente, es necesario evitar la dispersin dividida del apoyo externo pblico y p
rivado. En Per, por ejemplo, el Gobierno mantiene por lo menos cuatro programas d
e apoyo a la alimentacin, cada uno en coordinacin con organizaciones de base. Lo m
ismo sucede con el manejo de recursos naturales, y en los proyectos de gestin de
cuencas.
El diseo de reglas claras, especialmente para el uso, seguimiento y mantenimiento

de los bienes pblicos y comunes, es un elemento central en la sostenibilidad de
la accin popular (Ostrom, 1992; Khknen, 1999). Estas reglas deben ser producto de l
a deliberacin de los propios usuarios o beneficiarios y con frecuencia construida
s sobre la base de prcticas tradicionales. Otro aspecto esencial es que las organ
izaciones y el conjunto de las normas que las rigen estn reconocidas y refrendada
s legalmente (Ostrom, 1992). Esto facilita la accin colectiva, al crear mecanismo
s ms eficientes para el cumplimiento de las obligaciones y la sancin de aquellos q
ue no lo hacen. Tambin puede traducirse en mecanismos ms efectivos de resolucin de
conflictos.
Las organizaciones intermedias y la clase media
b)
Uno de los temas menos tocados por el anlisis de capital social es el papel que j
uegan las organizaciones intermedias en el proceso de desarrollo. Aunque aparece
n indirectamente mencionadas en muchos de los estudios de caso, no existe un anli
sis depurado de cmo estn constituidas y de las motivaciones que las impulsan. Ya s
e ha constatado que las organizaciones de base u horizontales en nuestros pases m
uestran niveles altos de solidaridad y cierta capacidad para la accin colectiva.
Pero tambin, los diversos estudios son enfticos en sealar la singular importancia q
ue a los actores o agentes externos les corresponde en el enriquecimiento de est
as prcticas, por medio de la donacin de recursos, la capacitacin en la gestin, el ha
cer accesible la informacin y los conocimientos, y la elaboracin de ideologas de ca
mbio. La mayora de las organizaciones que brindan estos recursos facilitadores y
catalizadores estn constituidas por los sectores medios en los respectivos pases.
Les toca a ellos, profesionales, tcnicos e intelectuales, la labor esencial de co
nstruir puentes hacia los sectores pobres y marginales desde toda una serie de org
anizaciones, como son las ONG, las iglesias, las universidades, los gremios prof
esionales y las agrupaciones con fines polticos, como los grupos de presin y los m
ismos partidos. Tampoco se
278
CEPAL
puede obviar a la clase media que trabaja en el Estado en calidad de autoridades
, funcionarios y tcnicos en diversos programas dirigidos a la poblacin pobre en un
a gran variedad de reas, como nutricin, educacin, salud, saneamiento ambiental, con
servacin de recursos naturales, infraestructura bsica, entre otras. Qu est ocurriendo
con las clases medias de nuestros pases? Cul es su reserva de capital social y cmo
se convierte esta accin colectiva en una fuerza de transformacin y desarrollo? Rea
lmente resulta difcil responder a estas preguntas porque es poco lo que se ha est
udiado al respecto. Sobre la base del caso de Per, no obstante, se puede argument
ar que el capital social de los sectores medios ha sufrido un severo revs en los l
timos 15 aos, al debilitarse las principales organizaciones que permitan su propio
desarrollo econmico y poltico y que, a veces, se traducan en vnculos con los sector
es de menores ingresos en el pas: La aplicacin de polticas de ajuste estructural ba
jo el paradigma neoliberal ha significado un debilitamiento de la capacidad de l
a clase media para influir en las polticas del Estado. El recorte de las funcione
s de planeamiento, que antes ofrecan un importante espacio de actuacin a funcionar
ios en la formulacin de polticas dirigidas a los sectores pobres, les ha restado m
argen de juego al reducirse la actuacin estatal en programas de compensacin social
muchas veces inspirados en esquemas estandarizados de las agencias multilateral
es. La reduccin del Estado mediante la cancelacin de programas y la privatizacin de
los servicios, especialmente los servicios sociales pblicos, ha significado que
los sectores medios tengan que proveerse de estos bienes y servicios a travs del
mercado. Anteriormente, la lucha poltica de la clase media por mejorar los servic
ios estatales y su cobertura con frecuencia conduca a que stos se extendieran (tri
ckle down) alcanzando a la poblacin en general, incluidos los pobres insertos en
el mercado formal. La privatizacin de bienes y servicios antes provistos por el E
stado, tambin ha debilitado las redes informales que la clase media construa con l
os funcionarios estatales para solucionar problemas y evitar los obstculos burocrt
icos.15
15
Lommitz y Melnick (1991) examinan cmo en Chile la aplicacin de polticas neoliberale
s afect a uno de los repertorios centrales de la clase media chilena, que consista
en la formacin de redes personales con funcionarios estatales para conseguir emp
leo y agilizar trmites burocrticos.

279
La crisis de los partidos polticos, ese gran bastin de la participacin poltica de la

clase media, ha llevado a lo que Sinesio Lpez (1997) denomina la entrada a una e
tapa de relaciones individualistas de la autoridad y el surgimiento de movimientos
polticos y candidaturas independientes.16 Faltos de ideologas y programas de gobier
no, estos movimientos acceden al gobierno central y local con planteamientos cort
oplazistas supuestamente guiados por el pragmatismo. Finalmente, el ajuste estruc
tural tambin ha golpeado los bolsillos de la clase media. La reduccin del empleo e
statal y de las empresas pblicas privatizadas (downsizing ) ha afectado fundament
almente a la clase media. Como hemos visto, las polticas fiscales estuvieron orie
ntadas a disminuir los servicios dirigidos a estos sectores: la liquidacin de la
banca de fomento; la disminucin en la construccin de viviendas, la reduccin de la i
nversin en las universidades, entre otras. Balbi y Gamero (1996) han calculado pa
ra Per que, entre 1987 y 1995, la clase media haba perdido 5% de su participacin en
la distribucin de ingresos y que la inflacin acumulada en su canasta de consumo e
ra 10% mayor que la del promedio nacional.
Con partidos, programas estatales, universidades y gremios debilitados, la clase

media ha perdido su capacidad de actuacin en la sociedad, al ver reducida su cap
acidad de accin colectiva.17 Al margen de los procesos de toma de decisiones y re
ducida la flexibilidad en la aplicacin de polticas pblicas, los espacios de deliber
acin en torno del desarrollo nacional han quedado reducidos a algunas institucion
es y organizaciones del tercer sector o sociedad civil, principalmente las igles
ias y las ONG. Se prestar alguna atencin a estas ltimas organizaciones, porque repr
esentan el vnculo ms importante entre las organizaciones de base y el resto de la
sociedad. No es el momento de entrar en un anlisis exhaustivo de las ONG en Per y
su evolucin histrica, sino simplemente presentar una apreciacin general de su impor
tancia en el pas.18 Por ms de dos dcadas, las ONG
16
17
18
En 1986, el 73% de la ciudadana simpatizaba con algn partido poltico, mientras que
en 1993 slo el 12% afirmaba lo mismo (Daz-Albertini, 2001). En el estudio acerca d
el voluntariado realizado por la Universidad del Pacfico en 1997, en las cinco pr
incipales ciudades de Per, slo el 4.6% de los encuestados afirmaron pertenecer a p
artidos, agrupaciones o movimientos polticos (Portocarrero y Milln, 2001). No es d
e extraar que la emigracin haya sido una de las estrategias principales para adecu
arse a este panorama. Se calcula que ms de dos millones de peruanos, especialment
e jvenes, han optado por esta alternativa. El tema de la evolucin de las ONG en Pe
r ha sido tratado por numerosos autores, vase Daz-Albertini (1990, 1991, 1993, 1995
) y Valderrama (1998).
280
CEPAL
han jugado un rol fundamental en la promocin del desarrollo de base. En la actual
idad existen aproximadamente 750 instituciones (Valderrama, 1998), que emplean e
ntre 17 000 y 23 000 personas (Portocarrero y otros, 2001), y reciben alrededor
de 150 millones de dlares, lo que representa el 50% del total de la cooperacin tcni
ca internacional recibida en el pas (Valderrama y otros, 2000). En un estudio rea
lizado en 1993, se determin que ms de dos terceras partes de los integrantes de la
s ONG eran intelectuales, o profesionales y que el resto era personal tcnico, adm
inistrativo o de apoyo (Ruiz Bravo y Bobadilla, 1993). Estas ltimas cifras son un
claro indicio del carcter de clase media de estas organizaciones, cuyas reas ms im
portantes de trabajo son el desarrollo agrcola y rural, el saneamiento bsico, los
programas de salud, la educacin formal e informal, la formacin de lderes y ciudadana
, el desarrollo urbano y local, el apoyo a la microempresa y el crdito popular, l
a equidad de gnero y la defensa de los derechos humanos. A pesar del importante p
apel de estas organizaciones, ellas tienden a acarrear ciertas debilidades que r
estringen su influencia y la relacin con las organizaciones de base. Se puntualiz
arn las principales, haciendo referencia a un estudio realizado sobre las ONG ambi
entalistas peruanas que trabajan el tema del desarrollo sostenible en sus diversa
s modalidades (Portocarrero y otros, 2000): La dependencia financiera con respec
to a recursos de la cooperacin internacional implica que son afectadas por las de
cisiones en el diseo de polticas y prioridades de los donantes internacionales. La
s ONG nacionales no han logrado un nivel apropiado de autofinanciamiento, ni han
podido estrechar mayores vnculos con el Estado nacional para asegurar recursos.
Las ONG tienden a ser efectivas en la ejecucin de proyectos locales y, quizs, regi
onales, y canalizan buena parte de sus recursos hacia este mbito y no tanto ala f
ormacin ciudadana, a ejercer presin o a la movilizacin poltica. De las 225 organizac
iones privadas sin fines de lucro dedicadas al medio ambiente, slo un 5% de ellas
tenan como finalidad la formulacin de polticas y legislacin ambiental; el 7%, la el
aboracin de polticas y defensa de derechos ambientales; mientras que en un 44% afi
rmaron realizar actividades relacionadas con el manejo de recursos naturales y e
l desarrollo sostenible. Estas ltimas son las que han logrado una mayor coordinac
in con programas estatales en la coejecucin de proyectos. Al igual que en otras so
ciedades, las ONG no tienen que rendir cuentas a las poblaciones con que trabaja
n. Aunque se reconoce que sta es una de las ventajas comparativas del sector sin

281
fines de lucro, ya que no se encuentran atadas a un mandato como el del Estado y
esto les permite ser ms flexibles e innovadoras en sus propuestas, su legitimida
d ante las poblaciones beneficiarias disminuye.19 Tambin existe el peligro eviden
te de que respondan ms a una agenda o a intereses propios y no tanto a las necesi
dades y demandas de los grupos de base, tratando a estos ltimos como beneficiario
s o clientes. Las ONG sufren, paradjicamente, de excesivo profesionalismo o exces
ivo amateurismo. En el primer caso, la profesionalizacin tiende a alejarlos de las
bases sociales como grupos de referencia, mientras que en el segundo, no tienen
capacidad para incidir en programas y polticas de alto contenido tcnico. La especi
alizacin de las ONG, debido fundamentalmente a la competencia por recursos financ
ieros y la imposicin de temticas por parte de las agencias financieras, ha derivad
o en que estn ms orientadas por la oferta que por la demanda. Es decir, las instit
uciones van generando una experticia que deben vender en el mercado del desarrollo
, en vez de disear su accin de acuerdo a las demandas sentidas de las poblaciones
pobres (Daz-Albertini, 2001). En el caso de las ONG ambientalistas, esto se advie
rte en las organizaciones conservacionistas que con frecuencia priorizan a las pob
laciones de fauna y flora, por sobre las humanas. La mayora de las ONG operan en
territorios considerados como propios y tienen serias dificultades en coordinar ac
ciones con las dems. En el proceso pierden dos oportunidades: i) la de aproximaci
ones multidisciplinarias mediante alianzas estratgicas; y ii) las posibilidades d
e escalar el mbito de accin y el impacto poltico-social.
Gran parte de estos problemas se explican porque, en muchas de nuestras sociedad

es, las ONG son islotes de accin social que cuentan con poco respaldo del sistema p
oltico y econmico nacional. As, el capital social que manejan tiende a sufrir de ci
erto particularismo y ser fragmentado, ya que slo puede compartirse con poblacion
es especficas, bajo propuestas
19
La mayora de las ONG no tienen una membresa ajena al personal que labora en ellas,
reducindose ms an el rendimiento de cuentas. En sentido estricto, slo deben rendir
cuentas hacia arriba a las agencias de cooperacin que las financian.
282
CEPAL
tambin especficas. A pesar del importante trabajo que realizan, encuentran un tech
o en su potencial al estar relativamente aisladas y ser segregadas por los secto
res pblicos y privados, que las ven como una amenaza. Asimismo, al restringir su
actuacin poltica, activista y movilizadora ante el temor a la coercin o represin, ta
mbin contribuyen a su propio aislamiento. Aun as, en el caso de Per, la poblacin en
general muestra un nivel importante de confianza en estas organizaciones. En una
encuesta nacional realizada en 1999, al preguntarse qu instituciones podran resol
ver mejor los problemas de su comunidad, las iglesias y las ONG quedaron en segu
ndo lugar, despus de los municipios, en la preferencia de 15.8% de los encuestado
s (Tanaka y Zrate, 2000). En la misma encuesta, al preguntarse qu institucin estara
en mejores condiciones para administrar el dinero de la comunidad, las ONG termi
naron en tercer lugar (detrs de la iglesia y el municipio) con 12.4% de las prefe
rencias. Es importante resaltar estos resultados porque las ONG slo llegan a un nm
ero reducido de comunidades, las de menores ingresos, y los resultados mencionad
os son a nivel nacional y con representacin de todos los estratos socioeconmicos.
Fortalecer el capital social de la clase media significa necesariamente robustec
er los vnculos con las organizaciones de base y las instituciones estatales y eco
nmicas del pas. Esto slo tendr lugar si las ONG e instituciones afines logran mayor
seguridad financiera y la capacidad de ejecutar acciones de mediano a largo plaz
o, como asimismo, una mayor seguridad legal que garantice su autonoma institucion
al y facilite el trabajo con las poblaciones de menores ingresos. Esta mayor seg
uridad financiera y legal tambin implicara que tuvieran que rendir cuentas a la po
blacin nacional, elemento esencial para afianzar su legitimidad ante las organiza
ciones de base.
c) La institucionalidad estatal
Anteriormente se mencion la importancia del capital social gubernamental, entendi
do ste como las instituciones de gobierno que influyen en las habilidades colecti
vas de las personas mediante el cumplimiento de contratos, el dominio de la ley
y el grado de libertades sancionadas por el Estado (Collier, 1998). En las socie
dades nacionales de nuestra regin, esta formulacin del capital social gubernamenta
l debera incluir los mecanismos necesarios para que surja un ... Estado regulador,
facilitador, asociativista y estratega ... (Guimares, 1996). Regulador, para que
pueda ocuparse de los mltiples fracasos de mercado, los monopolios naturales, los
bienes comunes y pblicos y las externalidades, especialmente en lo referente a l
a proteccin del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Facilitador, al incent
ivar la reserva de capital social y el mejor uso de los capitales y recursos exi
stentes, cumpliendo una esencial labor en enriquecer

283
el capital humano por medio de la educacin, y en una mejor utilizacin del capital
social mediante el escalamiento de acciones de las organizaciones de base. Asoci
ativista, al permitir, mediante la descentralizacin del poder, que florezca la ca
pacidad de la sociedad de integrarse, concertar y, por medio del debate pblico, i
ncorporar a la ciudadana, sus organizaciones y representantes en los procesos de
toma de decisiones. Finalmente, estratega, al cumplir la importante funcin de inc
entivar la planificacin participativa para generar ... criterios mnimos de poltica pb
lica ... y polticas de Estado que deben nacer del consenso (Guimares, 1996, p.15).
Una de las grandes frustraciones de la regin con respecto al desarrollo poltico, s
ocial y econmico es que el Estado dista mucho de alcanzar estos cometidos. El Est
ado patrimonial, de botn para unos pocos sectores y estratos, ha pasmado el rico ca
pital social que existe en nuestros pases. Decimos pasmado y no destruido, porque
comulgamos con la idea de Hirschman (1984) de que aun las experiencias negativa
s de cooperacin no logran destruir la energa social, sino que sta se mantiene a la
espera de nuevas condiciones, necesidades y alicientes. Asimismo, poco ha ayudad
o la prdica del ajuste estructural sobre la base del Estado mnimo, que ha conducido
a que sus funciones se limiten a controlar la inflacin y pagar la deuda externa, c
ompensando a los pobres con programas asistencialistas que han generado dependenc
ia en lugar de empoderarlos (Kliksberg, 2000). En el caso de Per, los aos noventa
fueron de considerable prdida de capital social gubernamental y se quisiera ilust
rar esta afirmacin con los resultados de una encuesta sobre valores democrticos y
participacin ciudadana realizada en 1999 (Tanaka y Zrate, 2000): En noviembre de 1
999, ms del 50% de los peruanos aprobaban la gestin de Fujimori durante el perodo 1
996-1999. Sin embargo, en escala de 100, el apoyo al sistema poltico era de 25.8
puntos. En trminos de las instituciones polticas y tambin sobre una escala de 100,
la escala de confianza fue de 27.1 para el Poder Judicial y de 29.8 puntos para
el Congreso. Ante la pregunta de qu institucin podra solucionar los problemas de su
comunidad, slo un 1% seleccion al gobierno central y el 44.6% al municipio. Esto
a pesar de que los gobiernos locales en Per slo disponen de aproximadamente 3.8% d
el gasto pblico. En trminos de participacin poltica, slo 7.7% afirmaron ser miembros
de partidos polticos, aunque cerca del 60% preferan la democracia a cualquier otra
forma de gobierno.
-
284
CEPAL
Las cifras claramente sealan la extrema debilidad de la institucionalidad poltica
y estatal en el pas. Los peruanos logran con facilidad divorciar la gestin del Pre
sidente de la situacin percibida en relacin con las instituciones estatales y la c
onfianza que tienen en ellas. Es decir, los resultados ilustran cmo el sistema po
ltico se basa en personas y no en instituciones. A tal nivel llega la personifica
cin que, a pesar de que en el rgimen fujimorista se aument el gasto social de 12 dla
res per cpita en 1990 a 85 dlares en 1997 (Vsquez, 2000), no se considera que el go
bierno pueda solucionar los problemas de las comunidades. La solucin viene de man
o del mandatario y no de las instituciones que lidera. De ah que en un estudio ac
erca de los valores democrticos entre los sectores pobres en Lima metropolitana,
se descubriera que hay una marcada preferencia por una autoridad fuerte y justa en
lugar de una que garantice una amplia libertad democrtica, especialmente porque de
sean que el Estado: ... provea lo necesario para la satisfaccin de necesidades ...
Se quiere a un Estado que proporcione educacin, salud, vivienda o trabajo a los
que lo necesiten. Otros valores como seguridad, justicia, igualdad y democracia
son considerados, relativamente, de menor importancia (Murakami, 2000, p. 118). L
a falta de institucionalidad y de confianza en los partidos, en sus representant
es polticos (en el Congreso) y en el sistema judicial conduce a que se apoye (no
necesariamente confe) al jefe de gobierno que entrega los bienes y servicios bsico
s. Como bien han indicado Gonzales de Olarte y Samam (1991), en Per esto ha contri
buido a un sistema poltico inestable, que slo funciona cuando existen los recursos
econmicos para distribuir bienes y servicios tangibles de corto plazo. La client
ela poltica ha derivado en un deterioro sostenido de la nocin de ciudadana e indivi
duos sujetos de derechos y, peor an, en estimar a la organizacin como un mecanismo
para lograr las prebendas del Estado. Es as como cualquier revs econmico y su cons
ecuente limitacin en el gasto fiscal, se traducen en una rpida disminucin del apoyo
al rgimen y como ste no se sustenta en la confianza en las instituciones estatale
s y polticas, se produce una crisis poltica generalizada que slo puede ser paliada
con el creciente endeudamiento y dficit fiscal.20
20
En el caso particular de Fujimori, en los primeros tres aos no dispona de los recu
rsos ni de los mecanismos para el gasto social, pero contaba con el apoyo result
ante de la disminucin de la inflacin y la captura de Abimael Guzmn, lder de Sendero
Luminoso. A partir de 1993, sin embargo, va a contar con suficientes recursos pr
oducto de la recuperacin econmica, la importante mejora en la recaudacin tributaria
, la entrada de prstamos y donaciones y el proceso de privatizacin que, por s slo, c
ontribuy con cerca de 9000 millones de dlar es a la caja fiscal. Esto posibilit un
gasto social importante y sostenido por cerca de ocho aos, a pesar de que en mome
ntos electorales (1995 y 2000) tambin produjo un incremento sustantivo en el dfici
t fiscal.

285
Ante esta situacin, que en su totalidad no es caracterstica de la regin, si bien sta
comparte algunos de los fundamentos de la dbil institucionalidad, resulta compre
nsible la incredulidad de muchos analistas con relacin al papel de las institucio
nes estatales en el proceso de desarrollo y facilitacin del capital social. Sin e
mbargo, como se ha sealado en numerosos pasajes de este trabajo, no es concebible
un proceso de desarrollo sostenible sin el concurso del Estado. La tarea, enton
ces, es idear formas de creacin de capital social gubernamental a la vez que se f
ortalece el de la sociedad civil. Al respecto, la experiencia seala algunos mecan
ismos: La voluntad poltica es un elemento esencial en cualquier cambio conducente
al fortalecimiento de la institucionalidad y, desafortunadamente, bastante difci
l de inducir en el corto plazo. Sin embargo, hay muestras de que es posible impu
lsarla asumiendo posturas proactivas de la ciudadana y sus organizaciones. En Per,
por ejemplo, un programa apoyado por la Agencia de los Estados Unidos para el D
esarrollo Internacional (USAID) consisti en trabajar con mujeres candidatas a los
municipios (alcaldesas y regidoras) y el Congreso para acordar una agenda bsica
de accin en favor de la mujer a fin de capacitarlas en sus funciones. En aquellas
zonas en que se aplic el programa, un mayor nmero de mujeres fueron elegidas y en
una cantidad considerable de municipios se ha comenzado a trabajar en torno de
la agenda. Las ONG participantes tambin han seguido apoyando a las autoridades y
sus respectivas municipalidades, y como resultado de ello los gobiernos locales
estn ms conscientes de las necesidades de las mujeres populares. La cultura organi
zativa de las instituciones estatales debe dejar de ser autocentrada para genera
r una conciencia de servicio pblico. En Per, a pesar de los mltiples problemas y de
ficiencias descritos anteriormente, se logr transformar al organismo recaudador d
e impuestos en un perodo muy corto de tiempo. Sobre la base de una seleccin estric
ta de los funcionarios, mejoras sustanciales en las remuneraciones y un espritu d
e cuerpo imbuido en la tica y la honestidad, se logr aumentar la presin tributaria
de 8% del PIB a cifras superiores al 15% en slo tres aos de funcionamiento. Parte
del xito se debe a que el presupuesto del organismo estaba en funcin de los montos
recaudados. Adems, el funcionamiento del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrol
lo Social (FONCODES), por lo menos hasta 1998, dio lugar a una intensa labor de
inversin social orientada a la demanda (demand driven ), sustentada en la formacin
de ncleos ejecutores en las
286
CEPAL
comunidades, los que diseaban y presentaban aquellos proyectos que haban priorizad
o para sus localidades, invirtiendo entre 1991 y 1998 un monto cercano a 1 200 m
illones de dlares y financiado aproximadamente 32 000 proyectos (Conterno, 1999).
21 Generar un mayor involucramiento de los funcionarios con las poblaciones y en
las localidades en que trabajan. Diversos autores resaltan la importancia del a
rraigamiento (embeddedness) en la sinergia Estado-sociedad civil, que conduce a
la construccin de capital social sobre la base de las relaciones que los represen
tantes del Estado y sus instituciones construyen en las mismas comunidades en qu
e trabajan, y que van generando confianza mutua y el compromiso de todas las par
tes con los proyectos y acciones programadas (Evans, 1996). Para lograr esta may
or identificacin e involucramiento, es necesario otorgarle cierta flexibilidad de
accin a los funcionarios para que puedan responder mejor a las demandas de la po
blacin local; alentar a los funcionarios destacados en una zona por un perodo prud
encial de tiempo a que hagan suyas las comunidades en cuestin (Lam, 1996); implan
tar incentivos ligados al logro de resultados y la evaluacin respectiva de las mi
smas organizaciones locales (Ostrom, 1996). Un espritu reformista, de querer hace
r las cosas de un modo diferente y en conjunto con la poblacin, tambin contribuye
a acercar al Estado a las comunidades locales (Fox, 1996). La descentralizacin de
l poder y la desconcentracin de funciones resulta ser otro importante mecanismo p
ara acercar el Estado a la comunidad y, como respuesta, generar mayor conciencia
y accin ciudadanas. Como se examin anteriormente, los peruanos confan ms en sus mun
icipalidades que en el gobierno central, incluso para la administracin de dinero,
aspecto que siempre genera suspicacias y desconfianza. La subsidiariedad, como
principio bsico de la administracin pblica, deviene en mayor control local de los s
ervicios bsicos y mayor participacin en su
21
Es preciso indicar que estos dos casos exitosos de servicio pblico tuvieron serio
s reveses ante la insistencia de Fujimori de adjudicarse un tercer mandato. En e
l caso de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), el or
ganismo recaudador comenz a ser utilizado como arma de presin poltica, sea favoreci
endo a los que apoyaban al rgimen o amenazando a la oposicin. A pesar de estar bie
n evaluado hasta 1998, FONCODES tambin cae vctima del apetito re-reeleccionista y
comienza a ser aplicado en relaciones clientelistas y populistas.

287
mantenimiento. En los proyectos de saneamiento ambiental, canales de riego, reco
gida de residuos slidos y gestin de bienes comunes y colectivos, la metodologa orie
ntada a la demanda, con relaciones complementarias entre Estado y comunidad, ha
mostrado tener gran efectividad (Khknen, 1999; Ostrom, 1996). Para estos propsitos
es necesario capacitar a los funcionarios locales y las comunidades en diversos
aspectos tcnicos, de gestin, resolucin de conflictos, y otros. Finalmente, todos es
tos procesos contribuyen a fortalecer la transparencia en las operaciones del Es
tado y el rendimiento de cuentas.
3.
El eslabonamiento de redes y el acceso a oportunidades
Segn lo analizado hasta el momento, es evidente que el capital social sea ste de ba
se, de las instituciones intermedias o del Estado debe retroalimentarse continuam
ente para que pueda ser utilizado en forma efectiva para el desarrollo. La fragm
entacin vivida en nuestras sociedades representa un importante obstculo para este
logro, debilitando incluso los islotes de capital social que podramos encontrar en
mltiples comunidades, en instancias de la sociedad civil y entre algunos sectores
o programas del Estado. De ah que sea esencial examinar cmo se pueden construir r
elaciones mutuamente beneficiosas en torno del desarrollo. Los estudios en el rea
son enfticos en sealar que las relaciones entre los diversos estamentos son esenc
iales para construir los siguientes puentes y eslabonamientos basados en la sine
rgia:
a) Acceso a recursos
Como bien indica Bebbington (1999), es preciso tener una concepcin amplia en cuan
to a los recursos que las personas requieren para forjar y sostener sus vidas. A
dems del acceso a los capitales necesarios, que el autor clasifica en cinco tipos
producido, humano, natural, social y cultural, tambin se debe recalcar que stos no
slo son medios para la subsistencia, sino que tambin brindan significados al mundo
de las personas. Es sobre la base de los activos con que se cuenta que se puede p
erfilar el tipo de realidad que nos toca vivir, lo que significa y las expectati
vas que se construyeron. Asimismo, los recursos no slo se utilizan, sino que cons
tituyen las mismas capacidades que las personas y los grupos tienen para actuar
sobre el mundo y cambiarlo. Como mencionamos anteriormente, por ejemplo, las com
petencias o habilidades de una persona (capital humano) no slo son activos que le
permiten actuar con mayor efectividad, sino que tambin son activos que generan m
ayor confianza entre los que la rodean.
288
CEPAL
El acceso a los recursos, no obstante, muchas veces tiende a interpretarse como
un problema de los pobres o desposedos, cuando en realidad se debera analizar como
un problema de sinergia (Evans, 1996). Los programas de desarrollo impulsados p
or agentes externos ante la escasez presupuestaria ONG, iglesias, Estado, por eje
mplo necesitan de los recursos de participacin, movilizacin y materiales de las com
unidades con las que trabajan. Los gobernantes, a su vez, precisan de la confian
za de los gobernados como mecanismo bsico de la legitimidad. El intercambio de re
cursos se convierte, entonces, en un eslabonamiento de doble sentido que, depend
iendo de la cantidad y calidad de los recursos, podra generar sinergia o dependen
cia. Las lecciones aprendidas en diversas realidades sirven para calificar algun
os de estos intercambios: Los eslabonamientos orientados hacia la demanda (deman
d driven) tienden a tener mejores resultados que los impuestos desde arriba, sea
por la burocracia o las organizaciones intermediarias. No slo generan proyectos
a menores costos para ambas partes y sostenibles por la misma poblacin, sino que
tienden a satisfacer mejor las necesidades sentidas de las bases y a suplir las
restricciones presupuestarias de las organizaciones externas. El peligro mayor d
e este eslabonamiento es que puede sobrecargar de actividades y rebasar la dispo
nibilidad de recursos de los pobres. El intercambio de informacin y conocimiento
es alentado por el eslabonamiento y viene a ser uno de los principales recursos
intercambiados. La interaccin permite que se conozcan mejor las realidades respec
tivas, el capital social existente y las necesidades de reforzar ciertos mecanis
mos y procesos. Varios autores mencionan que es esencial conocer la dotacin (endo
wment) de capital existente y los posibles conflictos, para que se pueda actuar
adecuadamente. Este intercambio de informacin y conocimiento tambin permite rescat
ar los conocimientos, creencias y prcticas tradicionales que se requieren para re
construir el tejido social (Durston, 1999). En el intercambio tambin se pueden in
troducir nuevas tecnologas para la comunicacin y el flujo de informacin. Como se an
aliz previamente, uno de los recursos esenciales para la accin colectiva es la nor
matividad y legalidad. La presencia del Estado en el intercambio de recursos pot
encia la capacidad de autocontrol en el interior de las organizaciones de base,
al respaldar las reglas y estatutos internos con una contraparte legal.

289
El Estado refuerza la legalidad, pero las organizaciones brindan el recurso de l

a legitimidad. En el caso de Per, por ejemplo, los gobiernos locales gozan de may
or legitimidad que el gobierno central, simplemente porque muchos de ellos estn p
resentes y prestan sus odos a las necesidades de la localidad, a pesar de que cas
i no cuentan con recursos.
Una mirada compartida del futuro: la planificacin
b)
Una de las principales vctimas del ajuste estructural, la ortodoxia y la reduccin
del Estado en Amrica Latina, ha sido la capacidad de planificacin. La idea de un E
stado planificador se equipar con el intervencionismo (economa planificada), lo que
en el caso de Per y de otros pases signific el desmantelamiento de las oficinas esp
ecializadas en este aspecto. De igual manera, se debilit considerablemente la pre
sencia estatal en el diseo y ejecucin de polticas sectoriales (Gonzales de Olarte,
1998). El crculo vicioso de la pobreza y el subdesarrollo, no obstante, tiende a
construirse sobre la angustiosa necesidad de supervivencia de los pobres y la prc
tica populista del Estado como medida de apoyo popular. Ambos son concepciones co
rtoplazistas del futuro, poco sostenibles en el largo plazo e incubadoras permane
ntes de la inestabilidad. La capacidad de visualizacin del mediano y largo plazo
es crucial para hacer frente a las necesidades actuales, respetando los activos
disponibles para el futuro. Como indica Kliksberg (2000), planificar significa p
asar de una concepcin de gasto social a una de inversin de capitales, haciendo persi
stente el impacto de los recursos utilizados, sean stos materiales, educativos o
de salud, y el posible retorno que representan. La planificacin como ejercicio pa
rticipativo resulta esencial para: Tener una visin clara de las expectativas e in
tereses de los diversos actores involucrados (stakeholders), dando voz a los que
habitualmente no la tienen y disminuyendo el control y dominio de las elites tr
adicionales (Heller, 1996). En Per existen variadas y ricas experiencias de plane
amiento estratgico en distritos rurales, que han permitido que las necesidades de
las comunidades campesinas sean atendidas por primera vez por sus municipalidad
es. Antes de estos ejercicios participativos, los recursos de los gobiernos loca
les tendan a ser destinados a los centros poblados donde habitaban las elites. Te
ner mejor y detallado conocimiento de los recursos con que se cuenta y de cmo pue
den ser complementados para la accin conjunta. Generar compromisos entre las dive
rsas partes para llevar adelante los planes y acciones acordadas de modo que se
reflejen en convenios, acuerdos y contratos en los que se
290
CEPAL
especifiquen las obligaciones y derechos. En nuestra experiencia, estos convenio
s o contratos sociales son instrumentos esenciales para evitar los conflictos qu
e surgen ante la defensa de las diversas autonomas institucionales, ya que cada p
arte se compromete a ciertos productos o resultados y debe responder ante las de
ms organizaciones por ellos. De esta forma, cada organizacin responde por compromi
sos libremente, lo que significa que la autonoma no se ve violada. Crear mecanism
os para el seguimiento y evaluacin de los planes, especialmente los operativos, d
ando lugar a ejercicios prcticos de control y vigilancia ciudadana y estatal. Est
o facilita la transparencia de las acciones y el rendimiento de cuentas. En el V
alle Sagrado de los Incas, en Cusco (Per), los planes estratgicos distritales han
abierto un espacio continuo de participacin y control ciudadano, al incentivar el
monitoreo trimestral de los planes acordados, la evaluacin al finalizar el ao y l
a subsiguiente programacin para el prximo. En algunos distritos se ha convertido e
n una prctica regular que ni siquiera necesita de convocatorias, ya que se han es
tablecido fechas de antemano. Incentivar la participacin al reducir el temor a la
represin de las autoridades locales o centrales. Como bien seala Fox (1996), el E
stado y los agentes externos no slo deben proveer de incentivos positivos para la p
articipacin, sino tambin de incentivos anti-negativos, que reducen el costo que otros
actores externos podran amenazar con imponer a aquellos involucrados en la const
ruccin autnoma de capital social (p. 1098).22 Este entorno favorable a la participa
cin permite pasar de la resistencia cotidiana e indirecta al autoritarismo, a for
mas de relacin que permiten la participacin abierta en los espacios pblicos.
La integracin como espacios pluralistas
c)
La fragmentacin y segmentacin social existentes en muchos de nuestros pases son el
resultado de la ausencia de mecanismos integradores, sean stos desde las bases o
desde la llamada sociedad mayor. Los vnculos entre lo micro y lo macrosocial son un
o de los aspectos ms complejos en la temtica del capital social, porque conceptos
como la confianza, las normas efectivas y las redes sociales tienden a ser anali
zados desde dos aproximaciones que no alcanzan a examinar en detalle los flujos
desde las
22
Traduccin del autor.

291
bases hacia arriba o desde arriba hacia las bases. Una primera aproximacin tiende
a ver el capital social como un agregado que se calcula sobre la base de ndices
de confianza, nivel de institucionalidad y densidad de organizaciones, lo que es
comparado con otros ndices como el PIB, la estabilidad poltica, y la desigualdad,
entre otros. La segunda aproximacin proviene de estudios de caso, muchos de los
cuales no abordan en forma explcita la relacin con las organizaciones externas y,
menos an, con el gobierno central. Los pocos trabajos que han enfocado en particu
lar la relacin entre el Estado y las organizaciones de base han ofrecido importan
tes lecciones sobre la sinergia y coproduccin, pero se basan en experiencias y re
alidades concretas en torno de ciertos bienes pblicos o comunes. Esto significa q
ue todava nos encontramos ante una problemtica que merece bastante anlisis e invest
igacin. Sin embargo, las lecciones aprendidas, sea de investigaciones parciales o
del mismo anlisis histrico, s pueden brindar algunas ideas centrales acerca de la
relevancia del capital social en la integracin social. Existen quizs dos constatac
iones generales a las que se puede arribar: Los mecanismos formales para la inte
gracin social han sido deficientes, porque no garantizaban la plena representacin
de los sectores sociales mayoritarios. Esto incluye los mecanismos de participac
in poltica, el sistema de educacin formal, los partidos polticos, los gremios y las
organizaciones e instituciones como el Congreso y los gobiernos locales. En otra
s palabras, no han facilitado el desarrollo del capital social entre sectores, z
onas geogrficas y la constitucin de una comunidad nacional. Por el contrario, han
tendido a subrayar las diferencias y las divisiones, que han alimentado las prcti
cas personalistas y populistas de las autoridades gubernamentales y civiles. Las
prcticas de integracin, sean originarias de la sociedad civil o el Estado, han fa
vorecido la centralizacin en la toma de decisiones creando interlocutores que con
el tiempo pierden representatividad al aislarse de las bases e incentivando la
formacin de feudos polticos con sus respectivos caciques. Como bien indica Tanaka
(2001):
En este esquema, la participacin y la representacin siguen, a mi juicio, una lgica p

iramidal y corporativa. Las comunidades se expresan en organizaciones que, a su
vez, lo hacen mediante dirigentes, y stos, a su vez, son la voz de las demandas d
e los sectores populares ... Adems, en la medida en que este esquema de participa
cin presupone cierta
292
CEPAL
homogeneidad de intereses en la base, considera tambin que la representacin sigue
bsicamente un solo camino para lograr una mejor defensa de los intereses comunita
rios ente el Estado: la centralizacin organizativa (p. 15). Sea por la ineficacia de
las instituciones polticas o de las prcticas organizativas, las organizaciones de
base rara vez han tenido la posibilidad de interactuar plenamente en relacin con
necesidades sentidas y lograr consensos totalmente democrticos en su interior y
con otros actores sociales y polticos. Es en este proceso donde se retroalimenta
el capital social, al ampliar las perspectivas y visiones del mundo y permitir u
na eleccin ms rica entre opciones: Salvo en los casos de comunidades muy aisladas
y pobres, las poblaciones tienden a ser heterogneas en trminos de intereses y dema
ndas. Es decir, la competencia poltica es parte de la constitucin de estas comunid
ades, y un elemento esencial de la integracin es fortalecer la capacidad de conse
nso y resolucin de conflictos, que, paradjicamente, tiende a robustecerse en la me
dida en que exista competencia poltica. En diversos estudios, la competencia polti
ca se relaciona directamente con capital social y el xito de la accin colectiva (K
rishna y Uphoff, 1999; Evans, 1996; Heller, 1996; Lam, 1996). En la competencia,
entendida sta como abierta y con aceptacin de todas las partes de las reglas bsica
s de juego, los ciudadanos sienten que tienen peso en las decisiones porque pued
en elegir abiertamente las opciones. Al competir, las elites, a su vez, reconoce
n que el xito poltico proviene de su acercamiento y de la capacidad de persuasin de
las bases. Finalmente, resulta ms difcil que las autoridades y funcionarios pblico
s se adueen de los dirigentes populares mediante el clientelaje, porque la compet
encia promueve la descentralizacin del poder. Aunque parezca paradjico, con frecue
ncia la competencia promueve la accin asociativa y concertadora de las institucio
nes estatales. Ante la debilidad de los mecanismos formales de representacin, asp
ecto difcil de revertir en el corto plazo, muchas localidades en Amrica Latina estn
optando por la generacin de espacios pblicos semi-formales que promueven la concert
acin. En Per, en diversas provincias y distritos, se han creado mesas de concertac
in con diversos nombres y atribuciones, pero todas en procura de espacios de encu
entro, dilogo, debate y, quizs, consensos entre diversos

293
sectores de la ciudadana. En la mayora de los casos, el alcalde preside la mesa y
tiene como una de sus funciones bsicas el diseo de planes de desarrollo. Finalment
e, la construccin de identidades polticas que superen a la comunidad tambin se pued
e lograr mediante lo que Ostrom (1996) llama un sistema policntrico de relaciones e
ntre las agencias pblicas y las organizaciones de base. En estos sistemas, especi
almente apropiados para la produccin de bienes pblicos y comunes, las decisiones f
inales con respecto a la distribucin y administracin de los bienes y servicios se
realizan en conjunto entre el Estado y el usuario. Aunque le corresponde a los g
obiernos (centrales o locales) asegurar las inversiones para la produccin (agua,
electricidad, educacin, salud) por medio de troncales y otras obras de infraestru
ctura, los criterios de diseo y distribucin son acordados con los mismos usuarios.
En estos procesos, la ciudadana est ms consciente del recurso y de la necesidad de
su eficiente uso y, a su vez, tiene mayor capacidad para exigir resultados conc
retos por parte del Estado. En la jerga de los activistas polticos, permite pasar
de la protesta a la propuesta. En el proceso se van entendiendo mejor los mecanismo
s de toma de decisiones y, al mismo tiempo, las posibilidades de incidir sobre e
llos. Uphoff y Wijayaratna (2000) han mostrado, en el caso de sistemas de riego
en Sri Lanka, que la descentralizacin en la toma de decisiones en la distribucin d
e un recurso natural no genera necesariamente conflictos frontales en el sistema
general (en este caso, la cuenca), sino que facilita la accin colectiva por la va
de generar consensos y capacidades de presin sobre las burocracias centrales. Es
decir, el manejo localizado genera conciencia acerca del sistema general y la n
ecesidad de administrar mejor el bien comn.
Los diversos eslabonamientos posibilitan, entonces, un mayor y mejor acceso a re
cursos mediante la retroalimentacin entre los sectores de base y las instituciona
lidades mayores: esto permite planificar acciones a mediano y largo plazo que fa
cilitan la administracin de recursos, combinar la atencin a necesidades urgentes d
e supervivencia con programas de mayor aliento conducentes a la sostenibilidad,
y, finalmente, generar mayor identidad y compromiso ciudadano al integrar gobier
no y sociedad en soluciones comunes.
294
CEPAL
C.
Construyendo capital social para el desarrollo
La construccin de capital social orientado al desarrollo sostenible slo es posible
si en cada sociedad nacional se generan eslabonamientos que permitan un mayor a
cceso a los recursos de sociabilidad. El capital social por naturaleza es excluy
ente, ya que los mismos mecanismos que alimentan la confianza, la reciprocidad y
el respeto a las normas, tienden a beneficiar a unos y crear barreras para otro
s. Esto, en esencia, es lo que caracteriza a los grupos sociales: las fronteras
que determinan quines participan y quines son excluidos. Collier (1998), por ejemp
lo, examina cmo la interaccin social produce tres tipos de externalidades: i) el c
onocimiento acerca de la conducta de otros; ii) el conocimiento acerca del entor
no (no conductual); y iii) la reduccin del oportunismo mediante transacciones rep
etidas. Las tres externalidades reducen los riesgos de la accin colectiva al dism
inuir los posibles desertores o polizontes (free riders). La interaccin continua
produce la informacin necesaria para acumular conocimientos y reducir el oportuni
smo mediante intercambios reiterativos. En la mayora de los casos, las interaccio
nes, especialmente las que conducen a conocimientos especializados y valiosos, t
ienen un efecto regresivo en el nivel social. Es decir, las redes que brindan co
nocimiento e informacin valiosa tienden a estar limitadas a los sectores con mayo
res recursos e ingresos. El acceso a estas redes es restringido. El proceso de d
esarrollo, sin embargo, demanda que las oportunidades resultantes de la informac
in, el conocimiento, las normas y la confianza sean lo ms extendidas posibles. Com
o se ha examinado en este trabajo, esto slo se puede lograr si se construyen los
eslabonamientos entre los grupos excluidos y el resto de la sociedad. Para que l
os eslabonamientos sirvan de instrumento de desarrollo y no de dependencia, es n
ecesario que existan las condiciones que anteriormente se sealaron con respecto a
l enriquecimiento de expectativas y el empoderamiento de las organizaciones micr
o, intermedias y estatales. El capital social se nutre de actores individuales y
colectivos capaces de imaginar utopas sociales, polticas y econmicas y de contribu
ir a su posible logro. Esta voluntad de cambio tiene que hacerse carne en organi
zaciones empoderadas en todos los niveles de la estructura social, capaces de pr
oponer alternativas, de negociarlas y resolver conflictos. En el cuadro VIII.2,
se intenta resumir algunas de las principales reas en las que los vnculos entre lo
s pobres y excluidos con las organizaciones intermedias y estatales podran enriqu
ecer el capital social y la solidaridad existentes en las bases sociales. Para e
llo, se ha tomado cada una de las fuentes de capital social (la confianza, las n
ormas efectivas y las redes sociales), indicando los principales problemas y lim
itaciones que existen al respecto en las sociedades latinoamericanas. Sobre la b
ase de esta identificacin, las
Cuadro VIII.2 REAS DE FORTALECIMIENTO Y CONSTRUCCIN DE CAPITAL SOCIAL

rea de fortalecimiento Funciones del eslabonamiento vertical Ideologas de cambio s
ocial. Acceso a visiones alternativas y competitivas de desarrollo.
Fuentes de capital social
Descriptores - Problemas
Confianza
Creencia que las acciones intencionadas de otros estarn de acuerdo a nuestras exp
ectativas Conciencia ambiental y ciudadana. Formacin de lderes. Capacidad tcnico-pr
oductiva.
Los pobres tienden a compartir visiones del mundo bastante restringidas que nece
sitan ser enriquecidas.
Es necesario enriquecer estas expectativas
Los niveles bajos en capacidades generan desconfianza en la competencia de los m
iembros de la comunidad.
Enriquecer visiones del mundo y alternativas de desarrollo. Fortalecer autoestim
a y dominio sobre destino de la vida Brindar respuestas innovadoras a los retos
actuales Accin educativa en las escuelas; educacin de adultos Capacitacin en lidera
zgo, formacin de agentes catalizadores. Aplicacin de proyectos piloto demostrativos
con participacin comunal y orientados a la demanda.
Normas efectivas e institucionalidad Gestin organizativa autonoma. Legalizacin y ca
pacidad de sancin autocontrol. Acceso a sistema judicial.
Organizaciones de base: Su accionar est fuertemente orientado a la supervivencia
y bienes bsicos. Sobredemanda de tiempo y recursos. Dependencia de actores extern
os.
El cumplimiento de las reglas y la capacidad de sancionar dependen de la institu
cionalidad y legitimidad de las organizaciones sociales
Es necesario empoderar a las organizaciones para que cumplan este propsito
Organizaciones intermedias: Debilitamiento de sectores medios reformistas: falta
de recursos y posibilidades de escalar acciones.
Acceso a recursos financieros. Capacidad de incidencia en polticas y planes pblico
s. Extender puentes con pobres.
Institucionalidad estatal: Larga tradicin clientelista y populista personifica al
poder. Creciente sentimiento antiestatista.
Capacidad de planeamiento. Cultura de servicio. Transparencia y rendicin de cuent
as.
Apoyar en el establecimiento de formas organizativas transparentes y con capacid
ad de delegacin y de proyeccin a largo plazo. Diseo de esquemas participativos que
eviten sobrecarga e injusta demanda sobre los recursos de los pobres. Lograr rec
onocimiento legal de organizaciones territoriales y de ayuda mutua. Descentraliz
ar acceso a la administracin de justicia. Fortalecer vnculos con las bases y el Es
tado para establecer sinergia. Financiamiento de proyectos de larga maduracin que
permitan mayores impactos. Mayor seguridad legal para garantizar su autonoma. Es

tablecer mecanismos y espacios para la consulta/vigilancia ciudadana, orientados
por la demanda. Capacitar a funcionarios en reas de desarrollo priorizadas y lig
ar carrera con resultados en comunidades en que estn destacados Aumentar atribuci
ones locales bajo criterio de subsidiariedad. Contina.
295
296
Cuadro VIII.2 (conclusin)
rea de fortalecimiento Funciones del eslabonamiento vertical Sinergia entre Estad
o y sociedad. Prcticas de coproduccin. Intercambio de informacin.
Descriptores - Problemas
Densidad de redes
Acceso a recursos: Las redes de los pobres ofrecen pocas oportunidades, mientras
que el Estado tiene restricciones presupuestarias.
La principal funcin de las redes es brindar oportunidades para la accin colectiva.
Capacidad planificadora. Mecanismos participativos. Ejercicio de autoridad.
Planeamiento: La pobreza y el populismo han generado un crculo vicioso de cortopl
azismo.
Es necesario fortalecer los eslabonamientos verticales para extender el acceso a
recursos y generar sinergia Espacios de encuentro y consenso. Identidad poltica
y ciudadana. Representacin de intereses.
Integracin pluralista: El clientelismo ha generado una sociedad segmentada que co
mpite por los favores del Estado o mercado.
Propiciar eslabonamientos orientados por las demandas mutuas entre Estado y ciud
adana. Reconocer y potenciar la dotacin de capital social existente y construir so
bre la base de ste. Dar mayor voz a los pobres en la programacin de gastos y presu
puestos. Lograr una visin clara de las expectativas y necesidades de los diversos
actores. Incentivar la participacin, reduciendo temor a la represin. Generar comp
romisos entre las partes para llevar a cabo los planes y medidas acordadas. Prop
iciar la creacin de mesas de concertacin en el territorio nacional. Asegurar la co
mpetencia poltica sobre la base del respeto a reglas comunes que permitan el plen
o ejercicio de la opcin ciudadana. Establecer mecanismos policntricos de toma de d
ecisiones que permitan una mayor identidad ciudadana en torno del territorio.
CEPAL

297
columnas que siguen sugieren algunas de las acciones que seran necesarias para re
vertir las limitaciones identificadas y fortalecer el capital social como instru
mento de cambio y desarrollo. En trminos generales, las recomendaciones principal
es son: 1. Enriquecer las expectativas de los pobres como mecanismo bsico para fo
rtalecer la confianza en el cambio social y reducir su aversin al riesgo
Se ha sealado que la confianza se sustenta en expectativas compartidas y que stas
incluyen: i) lo que se espera del futuro (las visiones del mundo), ii) cun compet
entes son los dems para asumir los retos de transformacin de la realidad, y iii) q
u seguridad existe de que los dems cumplan sus obligaciones. La pobreza, la falta
de informacin, los bajos niveles de capacidades y la falta de acceso a mecanismos
apropiados de control y sancin, hacen que la mayora de nuestros ciudadanos tengan
lmites severos en su confianza en relacin con los procesos de cambio y desarrollo
. El enriquecimiento de sus expectativas difcilmente ocurrir como una sucesin de ac
tos espontneos o naturales que nazcan de la solidaridad popular. Esta solidaridad e
s slo una base esencial, ms no suficiente, para comenzar un proceso de enriquecimi
ento de expectativas que deber provenir de relaciones con otros grupos y sectores
, especialmente el Estado y organizaciones intermediarias abocadas al cambio soc
ial. Las lecciones aprendidas en diversas experiencias de promocin del desarrollo
permiten sugerir mecanismos para enriquecer las expectativas y fortalecer la co
nfianza (vase el cuadro VIII.2). 2. Empoderar a las organizaciones de la sociedad
para que tengan capacidad de disear normas y su respectiva sancin como mecanismos
destinados a afianzar el respeto a reglas y el dominio de la ley
Nuestras sociedades sufren de dbil institucionalidad en la sociedad civil y en el
Estado, esto personaliza o informaliza las relaciones sociales al punto que con
duce al particularismo y no al universalismo necesario para crear sociedades jus
tas. El capital social es ms productivo cuando la reciprocidad es generalizada y
no especfica, o sea, totalmente dependiente de contextos y coyunturas. El particu
larismo, adems, conduce al corto plazo, al beneficio inmediato, y no a la constru
ccin de proyectos de largo aliento. Es por esta razn que nuestras organizaciones d
e base, a pesar de contar con alta solidaridad, terminan con frecuencia dependie
ndo de relaciones de
298
CEPAL
clientelaje y de la prctica del populismo. La debilidad institucional se extiende
, sin embargo, al Estado y las organizaciones intermedias, dificultando ms an la c
onstruccin de relaciones saludables con las bases sociales. El fortalecimiento de
las instituciones sociales se convierte as en un aspecto fundamental para consol
idar y construir el capital social orientado al desarrollo. 3. Finalmente, es ne
cesario construir eslabonamientos verticales entre las organizaciones de base y
el resto de la sociedad para distribuir mejor los recursos disponibles en sta, ga
rantizar su sostenibilidad y extender las oportunidades a todos los sectores soc
iales.
Vivimos en sociedades segmentadas y atomizadas, en las que las redes que tienen
acceso a recursos y oportunidades son pocas y favorecen a los sectores de mayor
poder econmico y poltico. Slo ampliando los espacios de participacin cvica es posible
revertir esta situacin y comenzar a generar acciones y proyectos mutuamente bene
ficiosos. Se han mencionado diversas experiencias exitosas en las que se ha logr
ado la colaboracin entre las organizaciones populares y el Estado u organizacione
s intermedias. Sea por medio de la generacin de sinergia, la coproduccin o la plan
ificacin participativa, se han logrado acciones de desarrollo en mltiples reas: san
eamiento ambiental, salud, manejo de cuencas, sistemas de riego, desarrollo loca
l, entre otros. El reto es lograr que estas experiencias, normalmente de carcter
piloto y locales, se transformen en prcticas constitutivas de nuestras estructura
s sociales nacionales. La introduccin del concepto de capital social en la litera
tura del desarrollo ha permitido generar mayor conciencia sobre la importancia d
e la sociabilidad en los procesos de transformacin social. Al mismo tiempo, ha he
cho ms compleja la agenda de desarrollo, al incorporar un dominio cruzado por mlti
ples variables que combinan aspectos pronunciadamente subjetivos (creencias, ide
ologas, simbologas, voluntades) con otros objetivos (efectividad de normas, acceso
a recursos, constitucin de redes). Esta complejidad, que a primera vista parecie
ra complicar las estrategias de desarrollo, es, sin embargo, la principal espera
nza para el cambio social, puesto que no limita la conducta humana a un nmero red
ucido de variables y relaciones estrictamente causales. En otras palabras, la co
mplejidad permite idear mltiples caminos para alcanzar el desarrollo. Todos ellos
, no obstante, apuntan hacia la imperiosa necesidad de construir vnculos y eslabo
namientos verticales y horizontales como mecanismos indispensables para ampliar
nuestra sociabilidad, distribuir mejor los recursos societales y lograr sociedad
es sostenibles.

299
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303
Captulo IX
La pobreza en la ciudad: capital social y polticas pblicas
Guillermo Sunkel*
A.
La problemtica
El concepto de capital social ha entrado en el debate acadmico y en las agencias
internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y tambin la Comisin Econmica para Amri
ca Latina y el Caribe (CEPAL) incluyendo una iniciativa especial del Banco Mundia
l. Este ltimo ha identificado al capital social como un componente integral del d
esarrollo social y econmico, tanto a nivel micro como macro. En uno de sus docume
ntos, el Banco Mundial seala: El capital social se refiere a las instituciones, re
laciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones socia
les de una sociedad. Estas relaciones permiten a los actores movilizar recursos
y lograr metas comunes, que pueden beneficiar a la sociedad en su conjunto o a u
n determinado grupo (Banco Mundial, s/f). Reconociendo el potencial del capital s
ocial, el Banco Mundial ha destinado recursos para investigar de qu manera este c
omponente habilita a los sectores pobres para participar y beneficiarse del proc
eso de desarrollo.
*
Consultor externo de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos, CEPAL,
gsunkel@chile.com.
304
CEPAL
El concepto entra en la discusin intelectual a raz de la obra pionera de Robert Pu
tnam sobre los gobiernos locales en Italia (Putnam, 1993). En este trabajo, Putn
am encontr una alta correlacin entre el desempeo de los gobiernos locales y la trad
icin cvica de la regin en la que se encontraban insertos. Estas regiones se caracte
rizaban por la presencia de organizaciones comunitarias activas, el inters por lo
s asuntos pblicos, la confianza en la actuacin pblica y el respeto a la ley, las re
des sociales y polticas horizontales, el escaso clientelismo, y la valoracin de la
solidaridad y participacin cvica. A partir de esta investigacin, Putnam plantea qu
e el capital social es el principal factor explicativo de la riqueza de estas co
munidades. Otro aporte importante lo realiz Bourdieu (1985), quien defini capital
social como el agregado de los recursos reales o potenciales que se vinculan a l
a posesin de una red duradera de relaciones ms o menos institucionalizadas de cono
cimiento o reconocimiento mutuo. Su tratamiento del concepto es instrumental y s
e concentra en los beneficios que reciben los individuos en virtud de su partici
pacin en grupos, y en la construccin deliberada de la sociabilidad con el objetivo
de crear ese recurso. Su definicin aclara que el capital social puede descompone
rse en dos elementos: primero, la relacin social misma, que permite a los individ
uos reclamar acceso a los recursos posedos por sus asociados y, segundo, el monto
y la calidad de esos recursos. Por su parte, Coleman (1990) define capital soci
al segn su funcin: no es un ente aislado sino ms bien una variedad de entes diferent
es con dos elementos en comn: consisten en algunos aspectos de las estructuras so
ciales y facilitan ciertas acciones de los actores en la estructura (Coleman, 199
0). Coleman indica que el capital social se presenta tanto en el plano individua
l como en el colectivo. En la CEPAL, Durston (2001) define el capital social como
el contenido de ciertas relaciones sociales: las actitudes de confianza y las c
onductas de reciprocidad y cooperacin, que hacen posible mayores beneficios que l
os que podra lograrse sin estos activos. Luego, Durston postula que existen dos ti
pos de capital social: uno individual y otro comunitario (o colectivo). El capit
al social individual consta del crdito que ha acumulado la persona en la forma de
la reciprocidad difusa que puede reclamar en momentos de necesidad, a otras pers
onas para las cuales ha realizado, en forma directa o indirecta, servicios o fav
ores en cualquier momento en el pasado (Durston, 2000, p. 21). En cambio, el capi
tal social comunitario consta de las normas y estructuras que conforman las insti
tuciones de cooperacin grupal. Reside, no en las relaciones interpersonales didica
s, sino en estos sistemas complejos, en sus estructuras normativas, gestionadora
s y sancionadoras (Durston, 2000, p. 22).

305
Desde esta perspectiva, el capital social es una propiedad de las estructuras so
ciales. En su aspecto individual toma la forma de redes interpersonales que perm
iten vincularse con los otros en intercambios sociales, contactos y favores, per
o en su sentido colectivo se refiere a la institucionalizacin de las relaciones d
e cooperacin y ayuda recproca en el marco de organizaciones, empresas, comunidades
locales y grupos que integran la sociedad civil. En esta lgica, el capital socia
l comunitario es ms que las redes sociales y da forma a instituciones colectivas.
En la creciente literatura sobre capital social algunos temas aparecen frecuent
emente tratados. Estos temas pueden ser considerados como aspectos o dimensiones d
el capital social. Participacin en redes. En todos los usos del concepto aparece co
mo clave la nocin de redes de relaciones entre individuos y grupos. Las personas
se involucran con otras a travs de diversas asociaciones, las que son voluntarias
y equitativas. El capital social no puede ser generado por individuos que actan
por s mismos, depende de la tendencia a la sociabilidad, de la capacidad para for
mar nuevas asociaciones y redes. Reciprocidad. El capital social no implica el int
ercambio formal e inmediato del contrato legal, sino una combinacin de altruismo
de corto plazo e inters personal en el largo plazo. El individuo provee un servic
io a otro o acta para el beneficio de otros con un costo personal, pero en la exp
ectativa de que este servicio le ser devuelto en algn momento en el futuro en caso d
e necesidad. En una comunidad donde la reciprocidad es fuerte, las personas se p
reocupan por los intereses de los otros. Confianza. La confianza implica la volunt
ad de aceptar riesgos, lo que supone que otras personas respondern como se espera
, ofreciendo apoyo mutuo, o al menos sin intencin de causar dao. Normas sociales. La
s normas sociales proveen un control social informal que obvia la necesidad de a
cciones legales e institucionalizadas. Las normas sociales generalmente no estn e
scritas, pero son comprendidas por todos, tanto para determinar qu patrones de co
mportamiento se esperan en un contexto social dado, como para definir qu formas d
e comportamiento son valoradas o socialmente aprobadas. Hay quienes argumentan q
ue ah donde el capital social es alto, la criminalidad es baja y existe escasa ne
cesidad de un control policial ms formal. Por el contrario, ah donde existe un baj
o nivel de confianza y pocas normas sociales las personas se involucrarn en una a
ccin colectiva solamente en un sistema de reglas y regulaciones formales. Proactiv
idad. Lo que est implcito en varias de las categoras anteriores es un sentido de efi
cacia personal y colectiva. El desarrollo del capital social requiere del involu
cramiento activo de los ciudadanos en una
306
CEPAL
comunidad. Ello es enteramente distinto a recibir servicios aunque stos sean de d
erechos humanos. El capital social se refiere a las personas como creadoras y no
como vctimas. En este documento asumimos que stas son dimensiones que permitiran i
nvestigar empricamente el capital social en una comunidad concreta. Pero, adems, s
e asume que el capital social constituye un recurso. Siguiendo a Kaztman, consid
eramos que el capital social se refiere, en lneas gruesas, a los recursos instalad
os en una red que pueden ser movilizados por quienes participan en ella para el
logro de metas individuales y colectivas (Kaztman, 2001b). Al hablar de capital s
ocial como recurso, se destaca la oportunidad de acumulacin. El capital social es
un recurso acumulable que crece en la medida en que se hace uso de l y se devala
si no es renovado. La acumulacin descansa sobre crculos virtuosos, donde la memori
a de experiencias exitosas de confianza produce su renovacin fortalecida. Pero ta
mbin existen crculos viciosos, donde la falta de confianza socava la cooperacin y t
ermina por incrementar la desconfianza. Un documento del Banco Mundial recuerda
que la posibilidad de acumular capital social supone tambin el riesgo de una dist
ribucin concentrada y segmentada. O sea, puede existir una acumulacin desigual, qu
e aumente el capital social de aquellos que disponen de mayores niveles de ingre
so y educacin. En cambio, personas con bajos niveles de ingreso y educacin, o sea,
ms necesitados de este recurso, pueden ver obstaculizada su oportunidad de acumu
lacin. La acumulacin y distribucin del recurso significa que el capital social pued
e tener distintas graduaciones. Hay niveles mayores o menores de capital social.
Esta disponibilidad diferenciada puede obedecer a desniveles sociales (nivel ed
ucacional y econmico), a diferencias sociodemogrficas (gnero, edad) o geogrficas (ur
bano-rural, capital-provincia). Al enfocar el capital social como un recurso se
subraya tambin su movilidad. El capital social no estara restringido a su mbito de
origen, sino que podra ser transferido a otro campo. Sin embargo, la posibilidad
de conversin del capital social en insumos directamente productivos debe ser tomada
con cautela. Este documento se propone vincular esta discusin sobre capital soci
al con aquella otra sobre la pobreza urbana. Antes de entrar en el tema, interes
a resaltar tres puntos. El primero se refiere a la definicin de pobreza; dado que
al utilizar como criterio de definicin la lnea de pobreza entendida principalmente
en trminos de ingreso monetario quedan incluidos grupos tan diversos como trabaja
dores con bajos ingresos, pescadores, cesantes, pueblos, nativos, y otros. Es de
cir, grupos extremadamente heterogneos que carecen de un principio de identidad.
Esto contiene la paradoja de que

307
un pobre consiste precisamente en la negacin de la identidad: es el que nada tien
e (Bengoa, 1996). El segundo punto es que el tema del capital social representa
una visin positiva de la capacidad de la gente para superar las limitaciones debi
litantes de la pobreza. Esta visin supone que los pobres tienen el potencial de a
tenuar esas desigualdades por medio de sus iniciativas personales de autoayuda (
creacin de redes), utilizando sus relaciones sociales para compensar su carencia
de capital humano o material (enfoque de capital social) y mediante la organizac
in colectiva. El tercero es que el tema del capital social implica una promesa. st
a es que el uso de este enfoque permitir establecer criterios de intervencin que p
roduciran un fortalecimiento de la integracin social y las oportunidades de bienes
tar. En las secciones que siguen se examinan los siguientes temas. En la seccin B
se discuten algunos rasgos de los procesos de exclusin social de los pobres urba
nos. La seccin comienza con una descripcin de las principales tendencias en la evo
lucin reciente de la pobreza urbana. En la seccin C se analizan tres dimensiones d
el capital social de los sectores populares urbanos. Ellos son: las percepciones
de confianza, reciprocidad y seguridad, la participacin en la comunidad y las re
des interpersonales. En la seccin D se aborda el tema del fortalecimiento del cap
ital social de los pobres urbanos. Se consideran tres aspectos: las condiciones
que requiere la produccin de capital social; la participacin de los sectores popul
ares en programas sociales; y algunos criterios para el fortalecimiento del capi
tal social.
B.
Exclusin social y pobreza urbana
La presente seccin examina algunos rasgos de los procesos de exclusin social de lo
s pobres urbanos. En una primera parte se describen las principales tendencias e
n la evolucin reciente de la pobreza urbana. En los acpites siguientes se analizan
los procesos de exclusin social en tres mbitos distintos: laboral, educativo y te
rritorial. El anlisis en cada uno de estos mbitos se centra en los mecanismos que
subyacen a estos procesos y en las caractersticas que asume la exclusin. 1. Tenden
cias y perfil de la pobreza urbana
Interesa primeramente mencionar algunas de las principales tendencias en la evol
ucin reciente de la pobreza urbana:1
1
Las tendencias que se mencionan a continuacin se encuentran desarrolladas en Arri
agada, 2000.
308
CEPAL
a) Proceso de urbanizacin de la pobreza. Pobreza que pas a localizarse mayoritariame
nte en zonas urbanas a mediados de los aos ochenta; con anterioridad la mayora de
los pobres de la regin se encontraban en el medio rural. A fines de los aos novent
a, 6 de cada 10 pobres habitaban en zonas urbanas. La urbanizacin de la pobreza s
e estabiliza en alrededor del 62% entre 1994 y 1997.
Cuadro IX.1 AMRICA LATINA: CAMBIOS EN LA DISTRIBUCIN URBANO/RURAL DE LA POBLACIN PO
BRE, 1970-1990 Pobres (miles de personas) a/ Urbano Rural Total 44 200 62 900 94
400 115 500 75 600 73 000 75 800 80 400 119 800 135 900 170 200 195 900 Pobres
(porcentaje) Urbano Rural Total 37 46 55 59 63 54 45 41 100 100 100 100
Ao 1970 1980 1986 1990 b/
Fuente: Camilo Arriagada y Ricardo Lagos Weber, Dinmica poblacional, pobreza y mer
cado de trabajo, Poblacin, pobreza y mercado de trabajo en Amrica Latina, Camilo Ar
riagada y Ricardo Lagos Weber (comps.), Santiago de Chile, Equipo Tcnico Multidis
ciplinario (ETM), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 1998. a/ Personas
con ingresos inferiores a la lnea de pobreza. Incluye a las personas que viven en
situacin de indigencia. b/ Estimacin para 19 pases de la regin.
b) Amrica Latina ha experimentado un cambio en la estructura de la pobreza, con u
n reemplazo bastante avanzado de una pobreza estructural, expresada de acuerdo a i
ndicadores de necesidades bsicas (NBI) e ingresos insuficientes, por otra expresa
da a travs de los indicadores monetarios. Amrica Latina se diferencia por su ms cla
ro predominio de la pobreza econmica. c) Creciente gravitacin de las ciudades inte
rmedias. El proceso de urbanizacin regional reconoce que las ciudades intermedias
han sido los centros ms dinmicos desde el punto de vista demogrfico: son las que t
ienen mayores tasas de crecimiento. En este contexto, la tendencia es que los di
stintos pases de la regin reportan mayores porcentajes de pobreza en las ciudades
intermedias que en las metrpolis. La pobreza de las ciudades intermedias reviste
mayores grados de complejidad que la que afecta a las metrpolis. Hay un porcentaj
e ms elevado de pobreza crnica (NBI) con mayores desventajas en el plano del empleo
y la educacin. Adems, involucra significativamente pobreza rural transferida a la
ciudad; es decir, se trata de lugares donde la transicin rural-urbana se hace ms v
isible.

309
d) Las grandes urbes siguen concentrando una proporcin importante de la pobreza e
n la regin. Por otra parte, en las grandes urbes tiende a presentarse un tipo de
pobreza ms puramente econmica. e) Los datos indican que la tendencia principal ent
re los pases de la regin ha sido un proceso ms rpido de reduccin de la pobreza urbana
en sus reas metropolitanas que en las ciudades intermedias. Pero hay excepciones
. Aunque las grandes urbes estn afectadas por un menor porcentaje de pobreza que
las dems localidades urbanas, ellas concentran cantidades importantes de la pobre
za total que existe en la regin y cuya reduccin, adems, parece estar comenzando a e
stancarse. En lo que sigue nos referiremos principalmente a la pobreza urbana en
las reas metropolitanas. 2. Segmentacin laboral
La exclusin social se caracteriza por el debilitamiento o quiebre de los vnculos q
ue unen al individuo con la sociedad. Estos vnculos se refieren, en primer lugar,
a aquellos que el individuo establece con el mercado de trabajo, ya que ste no sl
o es su principal fuente de ingresos sino que adems, y por su intermedio, su fami
lia de pertenencia obtiene estatus e integracin al sistema social. Interesa refer
irse primeramente a los mecanismos que influyen en particulares formas de exclus
in de los pobres urbanos del mercado de trabajo. Una primera forma de exclusin se
refiere a aquellas personas que estando activas en el mercado del trabajo se enc
uentran sin empleo. Sobre este aspecto cabe destacar que actualmente, y a difere
ncia de lo que ocurra en la dcada de 1970 y hasta mediados de los aos ochenta, la d
esocupacin es una de las principales causas de la pobreza. Por una parte, entre l
os hogares ms pobres la tasa de desocupacin es significativamente ms alta que en ot
ros grupos socioeconmicos. As, en los hogares pobres sobre todo entre los indigente
s la tasa de desocupacin ha llegado a ser 20 veces mayor que entre los hogares del
quintil ms alto. Por otra parte, la desocupacin en los hogares pobres es bastante
diferente segn gnero, y las mujeres son quienes registran tasas de desocupacin ms e
levadas.
310
Cuadro IX.2 AMRICA LATINA (PASES ORDENADOS POR NIVEL DE URBANIZACIN): EVOLUCIN DE LA
POBREZA SEGN REA, AOS NOVENTA
Tasa de variacin anual 1990/1994 1994/1997 (1998) Porcentaje de hogares indigente
s 1990/1991 1994/1995 1997/1998 -10.7 -14.7 8.3 -4.8 1 3 1 1 1 1 3 5 10 16 8 13
5 9 -6.7 0.1 10 21 4 7 7 17 8 10 8 20 5 5 6 18 4 16 4 7 11 18 12 18 7 12 8 11 9
19 14 18 14 15 -7.4 -6.7 -4.8 0.0 1.4 -5.7 -1.4 -2.9 0.0 -4.8 -4.0 6.9 -9.8 -7.4
2.7 0.0 -3.4 -4.7 -7.0 3.1 -5.0 -4.0 12 19 30 43 24 29 34 48 16 18 26 50 0.0 -1
6.7 -10.7 8.3 -12.5 -9.1 5.6 -1.3 -4.8 0.0 -10.7 -3.3 -5.0 -5.6 Tasa de variacin
anual 1990/1994 1994/1997 (1998) 0.0 0.0 -6.3 -7.1 -5.6 -3.7 0.0 -7.7 -10.0 -2.4
8.3 -9.5 -7.1 2.9
Pas/rea
Porcentaje de hogares pobres 1990/1991 1994/1995 1997/1998
7 17
4 7
25 36
21 46
28 37
17 26
28 41
31 41
39 50
35 43
32 40
23 35
35 51
Uruguay rea metropolitana Resto urbano Venezuela rea metropolitana Resto urbano Ch
ile rea metropolitana Resto urbano Brasil rea metropolitana Resto urbano Colombia r
ea metropolitana Resto urbano Panam rea metropolitana Resto urbano Paraguay rea met
ropolitana Resto urbano Costa Rica rea metropolitana Resto urbano El Salvador rea
metropolitana Resto urbano
20 25
16 21
30 50
CEPAL
Fuente: Camilo Arriagada, Pobreza en Amrica Latina: nuevos escenarios y desafos de

polticas para el hbitat urbano, Serie Medio ambiente y desarrollo, No 27 (LC/ L.1
429-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
octubre de 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, No de venta: S.00.II.G.107,
cuadro A-3, p. 66. Elaborado sobre la base de CEPAL, Panorama social de Amrica La
tina, 1997 (LC/G.1982-P), Santiago de Chile, 1998. Publicacin de las Naciones Uni
das, No de venta: S/E.98.II.G.3.

311
Tambin interesa resaltar la exclusin de los pobres de los buenos empleos, entendidos
stos no slo como aquellos que tienen un nivel de ingresos aceptable, sino tambin c
omo los que van acompaados de diversos grados de proteccin social (OIT, 1998, p. 1
67). Una primera constatacin se refiere a que los niveles de ingreso de los hogar
es pobres son en general bajos y bastante uniformes. En este sentido, la tendenc
ia apunta a crecientes diferenciales de ingresos entre trabajadores calificados
y no calificados. Adems de recibir bajos niveles de ingresos, los pobres urbanos
slo acceden a empleos de baja calidad. Una alta proporcin de los trabajadores que
pertenecen a hogares pobres se desempean en empleos ya sea sin contratos o con co
ntratos atpicos, que no incluyen previsin social ni seguro mdico. Dems est decir que
en estas condiciones de precariedad la inestabilidad ocupacional es un rasgo que
est siempre presente. Los mecanismos de exclusin mencionados inciden en una baja
tasa de integracin al mercado de trabajo particularmente en el caso de las mujeres
y los jvenes y tambin en modos de integracin que presentan altos grados de precarie
dad e inestabilidad. Uno de los efectos centrales de este debilitamiento de los
vnculos con el mercado laboral es lo que Kaztman ha denominado segmentacin, es decir
, un proceso de reduccin de las oportunidades de interaccin entre grupos o estratos
socioeconmicos distintos (Kaztman, 2001b, p. 2). En el mbito laboral ello implica u
na reduccin de la interaccin entre trabajadores menos calificados y trabajadores ms
calificados (Kaztman, 2001b, p. 3). La hiptesis de Kaztman es que este proceso de
segmentacin o de progresivo aislamiento social de los pobres se traduce en una fue
rte limitacin en trminos de movilidad social. Un estudio reciente de Espinoza y Ca
nteros sobre la relacin entre los contactos sociales de personas de escasos recur
sos y su carrera laboral, sirve para ilustrar este proceso de aislamiento progre
sivo y su impacto en la movilidad social (Espinoza y Canteros, 2001). Por medio
de un enfoque de redes sociales, el estudio se centra en algunos momentos claves
de las trayectorias laborales de los pobres urbanos: la entrada, la estabilidad
y los cambios de empleo. Respecto del inicio de la carrera laboral de los pobre
s, el estudio seala que ste ocurre a una temprana edad 12 13 aos y est marcado por la
necesidad econmica, ya que el ingreso familiar no es suficiente. Con relacin a los
contactos, los autores sealan: El punto de entrada de los pobres al mercado de tr
abajo depende principalmente de sus contactos con jvenes o amigos directos. En es
te primer trabajo, la mayora de las veces el joven trabaja directamente con parie
ntes o amigos, o bien en lugares cercanos, recomendados por algn conocido. Por la
cercana y homogeneidad de los contactos sociales que median desde los pobres hac
ia el mundo laboral, sus oportunidades son generalmente magras (Espinoza y Canter
os, 2001, p. 193). Para los pobres la homogeneidad de los contactos genera pocas
oportunidades de una insercin adecuada al mercado laboral.
312
CEPAL
Sobre la permanencia en el mercado laboral, los autores sealan que la situacin es
distinta para hombres y mujeres, especialmente despus de la consolidacin de la fam
ilia. Sostienen que en gran medida, el concepto de trayectoria laboral se aplica
slo al hombre, ya que la mujer realiza nicamente trabajos espordicos para aportar e
n algo al ingreso familiar cuando ste es bajo. En cambio, los hombres deben asumi
r el conseguir un trabajo que aporte al ingreso necesario para los hijos, lo que
los lleva a empleos con una jornada muy extensa, o a trabajos lejos de su casa.
Mientras que las mujeres entran y salen voluntariamente del mercado laboral, lo
s hombres dejan su trabajo slo en los casos en que ste se vea interrumpido por raz
ones ajenas a su voluntad (Espinoza y Canteros, 2001, p. 195). En definitiva, el es
tudio tiende a mostrar que los trabajadores pobres se mueven en un contexto de laz
os fuertes, esto es, de contacto frecuente, alta confianza y compromiso personal (
Espinoza y Canteros, 2001, p. 199). 3. Segmentacin educativa
La exclusin social se caracteriza por el debilitamiento o quiebre de los vnculos q
ue unen al individuo con la sociedad. Pero estos vnculos no slo se refieren a aque
llos que relacionan al individuo con el mercado laboral. Tambin remiten a los que
se establecen con el sistema educacional, que proporciona las habilidades bsicas
para desenvolverse en el mundo laboral y tambin desempea un papel de gran importa
ncia en la socializacin de normas y valores. En un primer nivel de anlisis interes
a referirse a las formas de exclusin que operan en el mbito de la educacin. En prim
er lugar, se destaca la exclusin de los nios de hogares pobres de los colegios de
mayor calidad. Diversos estudios han resaltado que el sistema educacional en Chi
le tiene una alta cobertura, llegando a todos los estratos socioeconmicos y, por
tanto, que el problema actual ya no radica en la cobertura sino en la calidad de
la educacin. En Chile existen tres subsistemas educativos: las escuelas municipa
les, las privadas subvencionadas y las privadas pagadas. La calidad del servicio
vara significativamente en estos tres subsistemas, establecindose un fuerte contr
aste entre las escuelas pblicas y privadas. Esto se ve confirmado por los resulta
dos del llamado sistema de medicin de la calidad de la educacin (SIMCE), una prueb
a aplicada desde 1988 a lo largo de todo el pas a los cuartos y octavos aos de edu
cacin bsica. Los resultados de la prueba SIMCE 1997 muestran que los establecimien
tos municipales, que atienden a los nios provenientes de hogares de bajos ingreso
s, obtienen los resultados ms bajos. Por otra parte, los colegios privados pagado
s, que atienden a nios de estrato alto y medio-alto, son los que obtienen resulta
dos ms elevados.

313
Cuadro IX.3 CHILE: PROMEDIOS NACIONALES TOTALES PRUEBA SIMCE, a/ TOTALES REGIONA
LES Y POR TIPO DE ESTABLECIMIENTO EN LA REGIN METROPOLITANA, 1997 (8O BSICO) Prome
dios Castellano 65.20 66.32 61.69 66.78 79.73 Matemticas 62.70 62.85 57.64 62.70
80.13 Ciencias naturales 62.00 60.82 56.43 60.49 76.68 Ciencias histrico-sociales
64.04 63.66 59.28 64.08 75.35
Promedio nacional Promedio Regin Metropolitana - Establecimientos municipales - P
rivados subsidiados - Privados pagados
Fuente: Alfredo Rodrguez y Lucy Winchester, Santiago de Chile. Metropolizacin, glob
alizacin, desigualdad, Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales (EURE
), vol. 27, No 80, mayo de 2001. a/ Sistema de medicin de la calidad de la educac
in.
Cabe destacar que las desigualdades en la calidad de la educacin tambin tienen una
expresin territorial. Los resultados de la prueba SIMCE muestran que en Santiago
los mayores puntajes se concentran en las comunas donde viven los sectores de a
ltos ingresos (Las Condes, Providencia, Vitacura), mientras que los puntajes ms b
ajos predominan en comunas de sectores de escasos recursos (vase Rodrguez y Winche
ster, 2001). Pero no es slo que los nios provenientes de los hogares pobres no tie
nen acceso a los colegios de mayor calidad. Adems, ocurre que alcanzan menos aos d
e escolaridad. Segn datos de la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (
CASEN), en Chile, en 1994 los pobres cuentan con una escolaridad promedio de 7.8
aos, los indigentes de 7.3 aos y los no pobres de 9.7 aos. La diferencia de 2 aos ent
re la escolaridad de los pobres y la de los no pobres es significativa, puesto q
ue diversos estudios indican que en la actualidad las personas en edad activa re
quieren, al menos, 12 aos de educacin formal para alcanzar una probabilidad import
ante que exima a su hogar de los riesgos de la pobreza.
314
CEPAL
Cuadro IX.4 CHILE: AOS PROMEDIO DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN DE 15 AOS Y MS, SEGN SE
XO Y SITUACIN DE POBREZA, 1992-1994 a/ Sexo Hombres Mujeres Total Indigencia 1992
1994 7.7 7.4 7.5 7.4 7.2 7.3 Pobreza 1992 1994 8.1 7.9 8.0 7.9 7.8 7.8 No pobre
s 1992 1994 9.7 9.3 9.5 9.8 9.5 9.7
Fuente: MIDEPLAN (1966) sobre la base de datos de las encuestas CASEN 1992 y 199
4. a/ Se excluye a la poblacin ocupada en el servicio domstico puertas adentro y s
u ncleo familiar. La tabla se encuentra en la Organizacin Internacional del Trabaj
o (OIT), Chile. Crecimiento, empleo y el desafo de la justicia social, Santiago d
e Chile, 1998.
El nmero de aos de escolaridad representa, en efecto, un fuerte condicionamiento c
on respecto a la insercin laboral. Segn datos de la encuesta CASEN, los ocupados c
on menos de ocho aos de educacin acceden mayoritariamente a trabajos no calificado
s, lo que indica que la educacin bsica ha sufrido un importante proceso de devalua
cin de su capacidad para generar movilidad social. Por otra parte, la educacin sec
undaria discrimina positivamente para acceder a mejores empleos, pero slo una vez
que sta ha sido completada. Es decir, como sealbamos anteriormente, se requieren 1
0 12 aos de escolaridad para alcanzar una probabilidad importante de superar los
riesgos de la pobreza.
Cuadro IX.5 CHILE: DISTRIBUCIN DE LOS OCUPADOS SEGN NIVEL DE ESCOLARIDAD Y GRUPOS
OCUPACIONALES, 1994 (En porcentajes en columnas) 1a7 aos Poder ejecutivo Profesio
nales Tcnicos y profesionales de nivel medio Empleados Vendedores Agricultores Op
erarios Operadores, montadores Trabajadores no calificados Total 2.7 0.1 0.4 1.1
10.6 11.4 16.9 7.0 49.7 100 8 aos 5.5 0.1 0.9 1.7 12.1 7.6 21.4 12.1 38.7 100 9
a 11 aos 5.1 0.4 2.8 5.2 17.0 3.8 22.9 14.5 28.3 100 12 aos 6.4 2.4 10.8 17.4 19.8
1.8 16.1 11.7 13.6 100 13 y ms aos 9.9 39.7 15.7 14.2 8.9 0.9 5.3 3.0 2.6 100
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Chile. Crecimiento, empleo y
el desafo de la justicia social, Santiago de Chile, 1998.

315
La baja escolaridad de los sectores pobres se vincula a un fenmeno generalizado d
e desercin escolar. En efecto, los jvenes que pertenecen a hogares pobres entran a
l mercado de trabajo para aportar ingresos a sus hogares, con lo que abandonan l
a educacin. Como consecuencia de ello slo tienen acceso a malos empleos, de baja p
roductividad y bajos salarios. A su vez, la misma falta de educacin acta como una
barrera infranqueable para la movilidad ocupacional, asegurando prcticamente la p
obreza futura. De este modo, se realiza el proceso de reproduccin intergeneracion
al de la pobreza. Otro factor que tambin se asocia a la baja escolaridad de los s
ectores pobres es lo que se ha denominado el "clima educacional del hogar", ente
ndido como el promedio de aos de escolaridad de los padres. Por ltimo, cabe subray
ar que resultados obtenidos por estudios del Banco Mundial sostienen que el 60%
del rendimiento diferencial obedece a factores extraescolares y, en primer lugar
, al clima educacional del hogar. Adems, otros estudios recientes comprueban que
el nivel social del vecindario o barrio tambin puede tener efectos propios en el
rezago escolar y la inactividad juvenil, incluso despus de controlar el clima edu
cacional del hogar. En definitiva, todos los mecanismos y procesos de exclusin me
ncionados inciden en un debilitamiento de los vnculos de los sectores de menores
recursos con el sistema educacional, lo que hace que ste deje de operar como un f
actor de movilidad social. Asistimos aqu tambin, al igual que en el mbito laboral,
a un proceso de "segmentacin", es decir, "de reduccin de las oportunidades de inte
raccin entre grupos o estratos socioeconmicos distintos" (Kaztman, s/f). La compos
icin social de los colegios que actualmente existe en Chile expresa con claridad
este proceso de segmentacin. 4. Segregacin socioespacial
Ya se seal que la exclusin social se caracteriza por el debilitamiento o ruptura de

los vnculos que unen al individuo con la sociedad. Se ha examinado el debilitami
ento de los lazos que los sectores pobres establecen con el mercado de trabajo y
, tambin, los precarios vnculos que estos sectores logran alcanzar con el sistema
educativo. Interesa, por ltimo, referirse a ciertas formas particulares de exclus
in de los pobres urbanos en relacin con el espacio que habitan. En este mbito ya no
hablaremos de segmentacin, sino ms bien de segregacin. Una primera forma de exclus
in es la segregacin espacial, la que segn Sabatini podemos definir como la aglomeraci
ogrfica de familias de igual condicin social (tnica, de
316
CEPAL
edad o de clase) (Sabatini, 1999, p. 26), situacin que depender de los contextos na
cionales y de cada ciudad. En Chile, interesa la segregacin espacial desde un pun
to de vista socioeconmico. En trminos histricos, "la segregacin de gran escala ha si
do uno de los sellos caractersticos de la ciudad de Santiago. Las familias de alt
os ingresos han tendido a localizarse, prcticamente sin excepcin, en los distritos
y municipios del rea Oriente de la ciudad los que la gente reconoce como conforma
ndo el "barrio alto" de Santiago. Las familias de menores recursos, por su parte
, han tendido a formar grandes aglomeraciones de pobreza, especialmente en el Su
r y el Poniente" (Sabatini, 1999, p. 28). En otras palabras, el desarrollo de Sa
ntiago ha expresado histricamente una tendencia a la composicin social homognea de
los barrios y vecindarios. Un segundo punto es que esta situacin de segregacin a g
ran escala perjudica especialmente a los pobres. En efecto, tal como lo ha mostr
ado Kaztman, la composicin socialmente homognea de los vecindarios de sectores de
escasos recursos tiene una incidencia negativa en los comportamientos de riesgo
(rezago escolar; jvenes que no estudian, ni trabajan, ni buscan trabajo; madres a
dolescentes) y en el mayor o menor xito en el mercado de trabajo (Kaztman, 2001b)
. Otro aspecto importante es que para los pobres la segmentacin significa un ambi
ente social subjetivo, que tiende a "la polarizacin y endurecimiento de las dista
ncias sociales". Este ambiente social, como lo ha destacado Kaztman, "alimenta u
na especie de sinergia negativa, que va endureciendo progresivamente la sociabil
idad informal entre los grupos que se segregan" (Kaztman, s/f). Por ltimo, hay qu
e destacar que la segregacin de los pobres a la periferia de la ciudad ha sido un
proceso que ha tenido sus propias dinmicas de desarrollo, pero en el que el Esta
do ha jugado un papel importante. Sobre este aspecto se ha planteado que: "En Ch
ile, el Estado ha sido histricamente segregador. Por una parte, la polticas de viv
ienda social han ubicado las nuevas viviendas para los pobres lejos de los lugar
es centrales equipados, ah donde el precio del suelo es bajo. Por otra parte, a l
o largo de la historia diversos gobiernos han implementado polticas de erradicacin
de grupos pobres desde las reas urbanas consolidadas hacia la periferia urbana r
elativamente inaccesible y con baja calidad de servicios urbanos" (Sabatini, 199
9, p. 30). Por cierto, hay que reconocer que se estn produciendo cambios en los p
atrones de segregacin socioespacial o residencial. Entre ellos cabe destacar, en
primer lugar, "la interrupcin del patrn de crecimiento urbano concentrado de los g
rupos de altos ingresos en el barrio alto. Han surgido alternativas tanto en los
"exurbios" a travs de la multiplicacin de las

317
denominadas "parcelas de agrado" ... como a travs de la construccin de grandes pro
yectos residenciales en municipios fuera del rea Oriente". Un segundo cambio es "
el desarrollo de nuevas y extensas zonas residenciales para familias de ingresos
medios en municipios o reas tradicionalmente populares, tanto en la periferia co
mo en las reas deterioradas del municipio central". Por ltimo, resalta la "descent
ralizacin de la estructura urbana de Santiago a favor de una serie de subcentros
que han surgido en el cruce de las vas radiales de acceso a la ciudad con el anil
lo de circunvalacin Amrico Vespucio... Los subcentros consisten principalmente en
centros comerciales (shopping centres), pero tambin en nuevas reas industriales" (
Sabatini, 1998, pp. 11-12). Sabatini interpreta estos cambios positivamente y sea
la que ellos estn favoreciendo: i) una disminucin de las distancias promedio entre
familias de diferente condicin social, debido a la localizacin y, ii) la aparicin
de espacios intermedios de carcter pblico, socialmente diversificados, principalme
nte de carcter comercial (Sabatini, 1998, p. 12).
C.
El capital social de los pobres urbanos
Hemos examinado algunos de los mecanismos y formas de exclusin por medio de los c
uales se constituye la pobreza urbana. Interesa conectar ahora esta discusin con
aquella otra sobre capital social. La pregunta es: Cul ha sido el desarrollo del c
apital social de los pobres urbanos en un contexto socioeconmico que los excluye
del acceso a los buenos trabajos, a una educacin de calidad y que los segrega en
trminos residenciales? Cmo han enfrentado los pobres urbanos estas distintas formas
de exclusin? Para abordar estas interrogantes vamos a examinar tres aspectos que
, si bien no son exhaustivos, resultan esenciales en las reserva (stock) de capi
tal social de una comunidad. Ellos son: las percepciones de confianza y segurida
d, la participacin en la comunidad y las redes interpersonales. 1. Percepciones d
e confianza, reciprocidad y seguridad
Una primera dimensin del capital social de los pobres urbanos que interesa consid
erar se refiere a las percepciones de confianza, reciprocidad y seguridad. En lo
s diversos planteamientos sobre capital social, se sostiene que la existencia de
lazos sociales construidos sobre la base de la confianza son uno de los factore
s fundamentales para el desarrollo de la vida colectiva. Si no existe el factor
confianza, la convivencia en la familia, el barrio, el mercado o en las instituc
iones pblicas difcilmente puede funcionar. Existen dos dimensiones diferentes de e
ste "factor": la confianza interpersonal y la confianza en las instituciones.
318
CEPAL
El estudio Desarrollo humano en Chile, 2000 realizado por el PNUD, aporta inform
acin significativa sobre la confianza interpersonal. El estudio revela que "casi
un tercio de los entrevistados afirma que, en general, se puede confiar en las p
ersonas. En cambio, un 63% de las personas manifiesta desconfianza. El anlisis de
las variables permite visualizar las siguientes tendencias: los jvenes suelen mo
strar ms confianza en las personas que los otros grupos de edad. En Santiago tien
de a prevalecer un nivel de confianza mayor que en las otras regiones del pas. La
s diferencias ms notorias se desprenden de la estratificacin socioeconmica. Los ent
revistados del grupo alto manifiestan una confianza en las personas muy superior
a las personas del grupo medio y, por sobre todo, a las del grupo bajo" (PNUD,
2000, p. 144). Ello estara indicando que las actuales condiciones de pobreza tien
den a fomentar la desconfianza interpersonal.
Cuadro IX.6 CHILE: CONFIANZA SOCIAL SEGN GRUPO SOCIOECONMICO
Alto Se puede confiar en las personas No se puede confiar en las personas No sab
e - no responde 53.1% 40.5% 6.4%
Medio 33.5% 62.2% 4.3%
Bajo 27.5% 68.4% 4.1%
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo hu
mano en Chile, 2000. Ms sociedad para gobernar el futuro, Santiago de Chile, 2000
.
Por otra parte, cabe resaltar que comparativamente Chile se ha caracterizado por
la histrica confianza de la poblacin respecto de las instituciones del Estado. Ha
sta no hace mucho, Chile se jactaba de ser un pas libre de la corrupcin, donde el
servicio pblico era altamente valorado. Si bien esta situacin no ha cambiado del t
odo, para nadie es desconocido que en la actualidad existe una crisis de estas i
nstituciones. La mayora de las encuestas realizadas en los ltimos aos indican malas
evaluaciones de los polticos, la justicia y el sistema penal. En muchas de ellas
se destaca una creciente evaluacin negativa de la accin de Carabineros, especialm
ente en los sectores populares. Un segundo aspecto a considerar se refiere a la
reciprocidad. Hemos subrayado anteriormente que la confianza implica ciertas nor
mas tcitas de reciprocidad. De hecho, el capital social presupone la percepcin de
que reina un cierto "juego limpio" (fair play) en las relaciones sociales y, por
tanto, que las personas reciben un trato recproco en sus actitudes y conductas.
El estudio del PNUD indag en las percepciones de reciprocidad, encontrando que slo
en la familia una gran mayora considera "que recibe a cambio lo

319
mismo que entrega. Respecto de las relaciones de trabajo (o estudio) y con los a
migos, la percepcin es dividida. En cambio, slo una minora estima que existe un jus
to intercambio en la relacin con el Estado. Y la apreciacin no es mucho mejor resp
ecto de las empresas de servicios bsicos" (PNUD, 2000, p. 147).
Cuadro IX.7 CHILE: PERCEPCIN DE RECIPROCIDAD En las siguientes actividades usted s
iente que recibe a cambio lo mismo que entrega? S No No sabe - no responde En su
relacin con las empresas de servicios bsicos (luz, gas, telfono) En su relacin con e
l Estado En su relacin con los amigos En su relacin con la familia En su relacin co
n el trabajo o estudio 28.3% 17.3% 48.8% 85.4% 40.3% 67.9% 77.9% 48.8% 13.9% 45.
1% 3.8% 4.8% 2.4% 0.7% 14.6%
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo hu
mano en Chile, 2000. Ms sociedad para gobernar el futuro, Santiago de Chile, 2000
.
En otras palabras, los datos anteriores denotan una gran diferencia entre las pe
rcepciones de reciprocidad respecto de las relaciones con instituciones (que son
percibidas como claramente "injustas") y, en otro mbito, respecto de las relacio
nes interpersonales (que aparecen como mucho ms "justas"). Esta diferencia es rel
ativamente conocida. Lo novedoso, sin embargo, es la diferencia entre los distin
tos tipos de relaciones interpersonales: particularmente con la familia, por una
parte, y las relaciones con amistades, vecinos o compaeros de trabajo, por otra.
Como lo seala el estudio del PNUD, esto pareciera indicar que "la confianza con
la pareja u otro miembro de la familia no suele ser la misma que pueda desarroll
arse con vecinos, amigos y conocidos en general. De hecho, las relaciones de con
fianza estn centradas en el mbito familiar. Las personas entrevistadas afirman ten
er confianza para hablar de los asuntos importantes con los miembros de la famil
ia y, en menor medida, con la pareja. En cambio, no suelen conversarlos con los
compaeros de trabajo, los vecinos y los conocidos" (PNUD, 2000, p. 147). Esta dif
erencia entre la valoracin de la familia como una "institucin" basada en relacione
s de confianza y la devaluacin de las amistades (vecinos, compaeros de trabajo) es
relevante entre los pobres urbanos y volveremos sobre ella. Un tercer aspecto a
destacar son los sentimientos de seguridad respecto del vecindario en que se vi
ve, lo que tambin es significativo en el capital social de una comunidad. Segn Rod
rguez y Winchester: "Las tasas de
320
CEPAL
violencia tanto en Santiago como en el pas no han aumentado en los ltimos diez aos.
No obstante, el tema de la seguridad ciudadana est cada vez ms presente en las no
ticias ... y en las opiniones que registran las encuestas ... En el caso de Sant
iago, sus habitantes manifiestan mayor inseguridad en los espacios pblicos que en
los privados, situacin contradictoria cuando se la compara con la informacin esta
dstica nacional. Segn sta, los hurtos, los robos con fuerza y los robos con violenc
ia, afectan ms a las residencias que a las personas, instituciones o vehculos" (Ro
drguez y Winchester, 2001, p. 135). Por otra parte, la vida en los vecindarios po
bres de Santiago es percibida como ms peligrosa, haciendo de la seguridad ciudada
na un problema central. El cuadro IX.8 revela que las personas de estrato bajo e
n Santiago al igual que en otros estratos sociales manifiestan mayor seguridad en
su casa o departamento. Pero con respecto a las calles de su vecindario, declara
n niveles de inseguridad significativamente ms altos que los restantes sectores s
ociales. Es posible, como lo han sealado Rodrguez y Winchester, que estas percepci
ones estn asociadas al hecho de que "se han debilitado los mecanismos organizacio
nales que antes actuaban como un freno a la violencia y al crimen. Como consecue
ncia, los barrios se han desarticulado y devenido ms inseguros, y la gente busca
soluciones por la va de reforzar la presencia policial" (Rodrguez y Winchester, 20
01, p. 136). La penetracin de las drogas en los barrios pobres de la ciudad, en e
special entre los jvenes, ha llevado tambin a la creacin de nuevos grupos y modific
ado la estructura de poder en el interior del barrio mismo.

321
Cuadro IX.8 SANTIAGO (CHILE): PERCEPCIN DE INSEGURIDAD SEGN ESTRATO SOCIOECONMICO A
lta Casa o departamento Seguro Inseguro Calles del vecindario durante el da Segur
o Inseguro Calles del vecindario durante la noche Seguro Inseguro Medios de tran
sporte pblico Seguro Inseguro Centro de la ciudad Seguro Inseguro 92.3% 7.7% 94.6
% 5.4% 71.4% 28.6% 36.4% 63.6% 29.3% 70.7% Media 89.4% 10.6% 84.7% 15.3% 58.2% 4
1.8% 32.3% 67.7% 28.6% 71.4% Baja 84.5% 15.5% 77.1% 22.9% 55.3% 44.7% 34.8% 65.2
% 28.7% 71.3%
Fuente: Enrique Oviedo y Alfredo Rodrguez, "Santiago, una ciudad con temor", Tema
s sociales, N 26, Santiago de Chile, Corporacin de Estudios Sociales Sur, agosto d
e 1999.
En definitiva, el anlisis revela que las actuales condiciones de pobreza tienden
a fomentar la desconfianza interpersonal y tambin altos niveles de inseguridad, e
specialmente en los barrios pobres. A su vez, la familia aparece como una "insti
tucin" altamente valorada en trminos de confianza, reciprocidad y seguridad. 2. Pa
rticipacin en la comunidad
Una segunda dimensin del capital social de los pobres urbanos que interesa consid
erar se refiere a los patrones asociativos urbanos. Una interpretacin relativamen
te aceptada es que la organizacin popular se ha debilitado con el advenimiento de
la democracia. Se seala que en los aos ochenta surgieron una multiplicidad de org
anizaciones autnomas del Estado, en la mayor parte de los casos antagnicas a l, que
"dinamizaron la vida social y obtuvieron importantes logros en relacin a la supe
rvivencia material, defensa de derechos, capacitacin, expresin y formacin de identi
dades. A fines de esa dcada y comienzos de los aos noventa ese movimiento se debil
it. Desaparecieron muchas de sus organizaciones y las restantes disminuyeron su v
isibilidad pblica" (PNUD, 2000, p. 169). Una pregunta es si esta experiencia asoc
iativa y su derivacin en tanto capital social se mantiene y evoluciona en el tiem
po. Por de pronto, lo que interesa
322
CEPAL
analizar son: i) los cambios en los patrones asociativos urbanos que se han prod
ucido en los aos noventa y, ii) las motivaciones y expectativas de los actores ur
banos. Un estudio realizado por Rayo y de la Maza examina los cambios que han te
nido lugar en las formas de accin colectiva de los pobres en una comuna de Santia
go durante los aos noventa. Entre los cambios analizados por los autores interesa
destacar los siguientes:2 a) Desvanecimiento del movimiento poblacional como or
ientacin de las experiencias asociativas de base territorial. Existencia de numer
osas pequeas organizaciones, tanto en su nmero de integrantes como en su espacio d
e accin, cuya preocupacin principal se sita en el hacer y no en el representar. Se
busca la construccin de redes en torno de temas especficos, orientando las organiz
aciones hacia la "solucin de problemas concretos". Existe una multiplicidad de in
iciativas asociativas, principalmente vinculadas a la gestin comunitaria de servi
cios bsicos no provistos adecuadamente por el Estado. stas se materializan en grup
os reducidos con objetivos de alcance tambin limitado, que interesan directamente
a los asociados o bien a su entorno inmediato. Tales grupos, a diferencia del d
ecenio anterior, son distintos unos de otros en sus orientaciones y formas de or
ganizarse, no estn asociados entre s, ni mantienen una referencia activa a proyect
os mayores, ni en el plano poltico ni en el territorial. b) Si bien el Estado ha
establecido la posibilidad de desarrollar vnculos propositivos abiertos a todo ti
po de organizacin social, las juntas de vecinos continan siendo el principal actor
y referente organizacional en los barrios pobres urbanos. El descrdito que dicha
s organizaciones experimentaron durante el rgimen militar parece superado, y se r
einstalan como el principal vnculo con los poderes pblicos a escala local. Los clu
bes deportivos, otra organizacin tradicional del mundo urbano popular, continan si
endo un vehculo de actuacin e identidad territorial muy significativo. Otras manif
estaciones juveniles, como las orientadas a la expresin musical de rock pesado, h
an tenido un importante desarrollo en diversos sectores de la ciudad. c) Un rasg
o bastante extendido en la organizacin de base territorial es el liderazgo femeni
no, situacin que no difiere de lo observado en las dcadas anteriores. Las ollas co
munes, una organizacin de origen territorial que se "sectorializa" con relativo xi
to durante los aos noventa en la provisin de servicios alimentarios al sistema edu
cacional, ilustra un caso
2
Los elementos que se desarrollan a continuacin incorporan los aportes de Rayo y d
e la Maza (1998).

323
excepcional de transformacin y reconversin de los fuertes liderazgos femeninos nac
idos en los aos ochenta. d) El Estado contina ejerciendo su centralidad en la cons
titucin de sujetos colectivos, por medio de la formulacin participativa de proyect
os de inversin social financiados con recursos pblicos, que han servido para estab
lecer un vnculo entre el Estado y las organizaciones sociales tanto en la definic
in de algunas prioridades de inversin local, como en el modo de intervencin de los
poderes pblicos. Por otra parte, el estudio de Rayo y de la Maza (1998) analiza l
os cambios que han tenido lugar en las orientaciones de la accin colectiva de los
pobres en la comuna de Pealoln, en Santiago, durante los aos noventa. En su anlisis
, plantean que las motivaciones y expectativas de stos se estructuran en torno de
tres ejes: el intento por romper con la exclusin y la segregacin urbana, la calid
ad de vida, y la creacin de un medio ms seguro para los nios y jvenes. La comuna de
Pealoln ha experimentado un extraordinario crecimiento inmobiliario en los ltimos ao
s, lo que ha significado un alza exponencial en el precio del suelo. Es as como e
n una comuna caracterizada como de poblacin de extrema pobreza segn diversos indic
adores, se ha producido un cambio sustancial en la composicin social como consecu
encia de grandes proyectos habitacionales para sectores medios y altos. En este
sentido, uno de los desafos y oportunidades ms interesantes para sus habitantes y
autoridades es proyectar una comuna que integre ambos mundos sociales. Cules son l
as percepciones de los pobladores de Pealoln con respecto a la diversificacin de la
comuna? "Los dirigentes entrevistados identifican un conjunto de adelantos en s
u comuna, los que se han producido en cierto modo, como resultado de ese mayor p
oder comprador y de consumo de la comuna. Sin embargo, tambin perciben una clara
divisin entre ellos y los nuevos habitantes ("del canal para arriba y del canal p
ara abajo"). Al mismo tiempo, por el modo de estructuracin de los conjuntos resid
enciales de ingresos medios y por el hecho de que los allegados han debido irse
de la comuna, los pobladores pobres sienten que los ricos les han quitado terrenos
que les eran propios" (Rayo y de la Maza, 1998, p. 433). En el discurso de los
pobladores destaca el arraigo que tienen a su territorio y la voluntad persisten
te de algunos de ellos por organizarse para mejorarlo y hacerlo ms vivible. Por o
tra parte, la segregacin social de la ciudad constituye un tema frecuente en las
iniciativas asociativas. "Subyace una percepcin de segregacin comunal deliberada,
que ha permitido distanciar a los pobres de los grupos medios y altos de la ciud
ad. La reivindicacin no es meramente el ejercicio de su derecho a una vivienda
324
CEPAL
propia, sino adems de permanecer en el territorio en el que han vivido en aos. Es
... el rechazo a la exclusin fsica que ven asociada a los programas de vivienda gu
bernamentales. Para los pobladores en la diversidad social creciente de Pealoln, e
xisten expectativas concretas de progreso, que estiman bastante ms improbables de
alcanzar en otras comunas de la periferia metropolitana, donde slo viven pobres
erradicados de toda la ciudad" (Rayo y de la Maza, 1998, p. 466). Esta percepcin
de los pobladores se conecta con un planteamiento que hemos venido haciendo a lo
largo del texto. ste es que los procesos de segmentacin y segregacin implican una
reduccin de las oportunidades de interaccin entre grupos socioeconmicos distintos y
, por tanto, una merma de las oportunidades de los pobres para incorporar activo
s que les permitan superar su situacin. La bsqueda de un espacio propio para vivir
va aparejada con la bsqueda de soluciones en materias de inters comn, fundamentalm
ente en la provisin de servicios bsicos. En este sentido, un segundo eje que incor
poran las iniciativas asociativas de base poblacional es el tema de la calidad d
e vida. Los proyectos en que participan los sectores populares tienen como uno d
e sus propsitos centrales mejorar las condiciones de vida de su entorno local, en
un contexto de escasez de recursos y de programas de mejoramiento. Los proyecto
s se refieren a cuestiones tales como: la construccin de multicanchas, plazas y re
as verdes, juegos infantiles, y otros. Un aspecto que debe destacarse es que "el
xito de programas basados en el copago de los servicios, como la pavimentacin par
ticipativa y la vivienda progresiva, se debe en gran medida a la disposicin de mu
chos pobladores a sustentar sobre su propio esfuerzo los beneficios a los que as
piran" (Rayo y de la Maza, 1998, p. 440). Por ltimo, cabe consignar que un tema c
lave en el mejoramiento de la calidad de vida es la construccin de un hbitat ms seg
uro para los nios y jvenes del sector. A ello se asocian una multiplicidad de inic
iativas de naturaleza preventiva respecto del consumo de drogas, la accin delictu
al, la violencia intrafamiliar, entre otros. En definitiva, se observa un cambio
en la orientacin de las experiencias asociativas de base territorial: de una ori
entacin centrada en la representacin a otra centrada en el hacer. Los pobres urban
os participan en numerosas pequeas organizaciones destinadas a la "solucin de prob
lemas concretos". Por su parte, los grupos que participan tienen expectativas en
trminos de romper con la segregacin urbana y mejorar su calidad de vida.

325
3.
Redes sociales
Interesa finalmente considerar las redes sociales como otra dimensin del capital
social de los pobres urbanos. Se entiende por redes sociales aquellas estructura
s de sociabilidad a travs de las cuales circulan bienes materiales y simblicos ent
re personas ms o menos distantes. Las redes sociales operan como uno de los recur
sos bsicos de supervivencia de familias en condiciones de pobreza. Son tambin uno
de los mecanismos importantes de movilidad social y aprovechamiento de oportunid
ades. El estudio de redes sociales tiene un importante desarrollo en la antropol
oga, la sociologa y la psicologa social a partir de los aos setenta, existiendo una
amplia bibliografa sobre el tema. La investigacin sobre redes sociales abarca dive
rsos temas tales como el acceso al mercado de trabajo, las redes de apoyo para l
a solucin de problemas, las relaciones de amistad, entre otros. En Amrica Latina,
el foco de inters principal ha estado en las redes de subsistencia de los pobres.
Se trata de relaciones establecidas entre familiares, vecinos y amigos que habi
tan en la misma rea fsica y comparten una situacin de pobreza. El trabajo pionero f
ue realizado en Mxico por Larissa Lomnitz, quien describe la red social como un "
mecanismo efectivo para suplir la falta de seguridad econmica que prevalece en la
barriada" (Lomnitz, 1994). La autora destaca esencialmente la funcin econmica de
los intercambios que se dan en las redes sociales. En un artculo reciente en que
dan cuenta del estado del arte de la investigacin sobre redes sociales, Richards
y Roberts sealan que "varios informes demuestran que las redes sociales han sido
los medios principales por los cuales los pobres latinoamericanos han hecho fren
te a la vida urbana, proporcionando el apoyo y la pericia para construir una cas
a, encontrar empleo u obtener ayuda en emergencias financieras y mdicas. Los pobr
es han demostrado ser hbiles para la creacin de redes sociales, particularmente co
n los parientes" (Richards y Roberts, 2001, p. 4). Asimismo, estos autores sealan
que varios factores favorecieron la creacin de redes sociales entre los pobres u
rbanos, contribuyendo a lo que califican como una "historia de xito". Entre estos
factores destacan la migracin sustancial del campo a la ciudad, con el traslado
consiguiente de las relaciones sociales de tipo rural; el proceso de asentamient
o informal, que implic la cooperacin entre los primeros pobladores en defensa prop
ia en contra del desalojo, para instalar infraestructura urbana bsica y construir
instalaciones comunitarias; las labores de la economa informal urbana, donde las
redes sociales pasaron a ser elementos clave para el acceso a mercados laborale
s; por ltimo, el desarrollo de redes vinculadas a las iglesias (principalmente ev
anglicas), las que fueron atractivas para aquellos sin otras fuentes slidas de apo
yo social (Richards y Roberts, 2001).
326
CEPAL
En un estudio realizado a fines de los aos ochenta en dos poblaciones pobres en S
antiago, Vicente Espinoza da cuenta de algunas de las principales caractersticas
de las redes sociales. Entendiendo que "las redes sociales son un mecanismo de a
cceso a cualquier recurso" y que, en el caso de los pobres urbanos, estn establec
idas en la organizacin de la sobrevivencia. En el estudio se considera primeramen
te el tamao de las redes sociales de estos hogares. Se seala que "en promedio, las
redes son pequeas, pero hay una variacin notable entre ellas, coincidiendo con un
cambio de estatus econmico. Las redes ms pequeas (alrededor de 8 personas) corresp
onden a los ms pobres y las redes ms grandes (unas 11 personas) a quienes estn ms al
ejados de una situacin de pobreza" (Espinoza, 1995, p. 36). En segundo lugar, en
el estudio se analiza el tipo de recursos a los que se desea acceder. El estudio
revela que "el mayor volumen de contactos ocurre en los intercambios relacionad
os con el mercado de trabajo, lo cual revela la importancia del empleo remunerad
o. Los intercambios monetarios vienen a continuacin... Un gran nmero de contactos
sociales provee elementos vitales para el funcionamiento del hogar, desde alimen
tos a ropa o muebles. El cuidado de los nios y las tareas del hogar usan un nmero
similar de contactos" (Espinoza, 1995, p. 37). En seguida, se consideran los tip
os de contactos. Sobre este aspecto el hallazgo es que "la mayor parte de los co
ntactos corresponden a gente fuera del hogar ... (lo que) desafa la idea respecto
a que intercambios familiares extendidos o el parentesco fueran la base del apo
yo econmico". Desde esta perspectiva, lo que aparece como clave en la formacin de
los lazos comunitarios son las relaciones de vecindad. "Los parientes son muy ac
tivos en las redes cuando viven cerca del respondente. Su papel se ve reducido c
uando viven fuera del barrio" (Espinoza, 1995, p. 37). Pero independientemente d
e si el aspecto clave en el apoyo econmico en condiciones de pobreza es la famili
a (extendida) o las relaciones de vecindad, el hecho es que stas son relaciones s
olidarias, basadas en lazos fuertes. La paradoja que esto plantea es que los lazo
s fuertes tienden a producir pequeos grupos muy unidos, pero aislados entre s; los
lazos dbiles son precisamente los que aseguran la integracin social a una escala
mayor (Espinoza, 1995, p. 40). Se trata de crculos cerrados, cuya principal carenc
ia son los lazos que los podran conectar a otras dimensiones de la vida social. L
os intercambios que ah se producen favorecen a la cohesin grupal, pero no ayudan a
mejorar las condiciones de integracin social. Esto sin duda constituye una piedr
a de tope para la intervencin comunitaria. Las intervenciones dirigidas a esos gru
pos, si no facilitan la formacin de lazos dbiles, simplemente tienden a preservar
una de las condiciones que mantiene a esas familias en la pobreza (Espinoza, 1995
, p. 41). La distincin entre redes con lazos fuertes y dbiles es de gran importanc
ia para el debate sobre capital social. Ello puesto que, como lo ha

327
destacado Espinoza, las polticas orientadas a fortalecer los lazos fuertes no der
ivan en una mayor integracin social, sino que tienden ms bien a reproducir los crcu
los que perpetan la pobreza. En otras palabras, esas polticas tienden a profundiza
r los procesos de segmentacin. Segn un estudio del Consejo Nacional de Superacin de
la Pobreza (CNSP) (1996), las redes sociales favorecen el aprovechamiento de la
s oportunidades sociales y con ello la movilidad social cuando implican vnculos d
iversos y en constante ampliacin ms all del crculo inmediato de la familia. De acuer
do con los resultados de este estudio, el 53% de las familias encuestadas cuenta
con redes de apoyo social ms all del hogar y su composicin se correlaciona positiv
amente con la movilidad social de sus miembros. El mbito de aquellos que en los lt
imos aos han permanecido pobres cuenta con redes sociales menos extensas que las
de las clases medias y de los que han salido de la condicin de pobreza. La solide
z de las redes depende tambin de su carcter expansivo; mientras ms miembros nuevos
en posiciones ms distantes incorpore la red, mayor capacidad tendr ella para movil
izar recursos escasos. En este aspecto los datos revelan la asociacin entre expan
sin de la red y capacidad de movilidad social: los grupos ms pobres ofrecen escaso
s nuevos contactos.
Cuadro IX.9 CHILE: ACCESO A NUEVOS CRCULOS SOCIALES, SEGN PAUTAS DE MOVILIDAD SOCI
AL, 1994-1996 Conoce gente nueva? S conoce No conoce Siempre pobre Emergente Capa
media Total 25.5% 28.7% 41.1% 35.5% 74.5% 71.3% 58.8% 69.5%
Fuente: Consejo Nacional de Superacin de la Pobreza (CNSP), La pobreza en Chile.
Un desafo de equidad e integracin social, Santiago de Chile, agosto de 1996.
Interesa resaltar, finalmente, que los factores que incentivaron la creacin de re
des sociales han estado cambiando desde la dcada de 1990. Entre estos cambios des
tacan los siguientes:3 En toda Amrica Latina se registra una disminucin en la cont
ribucin de la migracin rural-urbana al crecimiento
3
Lo que sigue se basa en Richards y Roberts (2001).
328
CEPAL
urbano (particularmente de las metrpolis) y consecuentemente de redes sociales de
origen rural entre los pobres urbanos. Cuando las ciudades maduran en trminos de
infraestructura, lo propio hacen los asentamientos informales que tambin se tran
sforman en una parte normal de la ciudad. Al tener lugar estos procesos probable
mente disminuya la cohesin comunitaria; nuevos pobladores tienen pocas relaciones
de apoyo dentro del asentamiento. Es probable que los cambios en la organizacin
urbana tengan diferentes consecuencias para las redes de hombres y mujeres, de v
iejos y jvenes. Las mujeres que tienen que trabajar para ganarse la vida y realiz
ar, adems, los quehaceres domsticos; tienen menos tiempo para invertirlo en la cre
acin o el mantenimiento de redes sociales. Es tambin probable que los cambios econm
icos recientes socaven las bases de las redes sociales entre los pobres urbanos.
.. Las redes sociales de los pobres urbanos de hoy tienen menor capacidad de acc
eso a empleos que en el perodo de la industria de sustitucin de importaciones.
En definitiva, se observan cambios en las condiciones que favorecieron la creacin
de redes sociales en la dcada de 1980. Sin embargo, las redes sociales continan s
iendo efectivas para organizar la sobrevivencia de los pobres en la ciudad. Ms an,
se hace evidente que las redes sociales que implican vnculos diversos y en const
ante ampliacin favorecen la movilidad social. 4. Erosin o transformacin del capital
social?
Cmo interpretar lo que ha ocurrido durante los aos noventa en relacin con los tres a
spectos examinados, que son esenciales en la reserva (stock) de capital social d
e los pobres urbanos? Una primera interpretacin, que ha sido desarrollada en el e
studio PNUD, 2000, es que estos cambios no implicaran una erosin sino una transfor
macin del capital social. La transformacin consistira en un debilitamiento de la vi
da asociativa vinculada a organizaciones formales (partidos polticos, sindicatos)
y, en cambio, un aumento de la participacin en asociaciones con fines especficos.
Asimismo, el estudio tambin seala que se est produciendo "un desplazamiento desde
el capital social formal hacia el capital social informal". Esta interpretacin es
tara avalada por el "hecho de que las personas encuestadas suelen disponer en may
or proporcin de capital social informal

329
(47%) que de formal (29%)" (PNUD, 2000, p. 149). Esta interpretacin tiende a resa
ltar que estos cambios no representan barreras infranqueables y que, por tanto,
existen las posibilidades de crear capital social en un plazo razonable. Una seg
unda lectura es que los procesos de exclusin social han implicado una reduccin de
las oportunidades de acumular capital social. Al respecto, Kaztman ha sealado que
los procesos de exclusin tienden a la segmentacin y a la segregacin, lo que signif
ica una merma de las oportunidades de interaccin entre grupos o estratos socioeco
nmicos distintos y, por lo mismo, acarrean una reduccin de las oportunidades de lo
s sectores de menores recursos para incorporar y movilizar activos que les permi
tan superar las condiciones de pobreza. En trminos de las redes que permiten acce
der al mercado laboral, por ejemplo, Kaztman seala que "esto reduce las oportunid
ades de acumular capital social individual por parte de los trabajadores menos c
alificados, porque reduce la posibilidad de contar con redes de informacin y cont
actos que facilitan la bsqueda de otros empleos y el acceso a servicios. Tambin re
duce la posibilidad de acumular capital social colectivo porque al separarse de
las personas ms calificadas, que en general son las que tienen voz, reduce la for
taleza de las instituciones laborales y la posibilidad de reivindicaciones que p
uedan articular los pobres urbanos" (Kaztman, 2001a). Estas dos lneas de interpre
tacin no son excluyentes. En realidad, la transformacin del capital social de los
pobres urbanos ha estado condicionada, desde un punto de vista estructural, por
una reduccin de las oportunidades de acumular capital social. Ms an, desde un punto
de vista subjetivo, se aprecia un aumento de la desconfianza interpersonal, lo
que es particularmente grave si se trata de favorecer las oportunidades de inter
accin entre grupos sociales distintos.
D.
Fortaleciendo el capital social de los pobres urbanos
Interesa en esta parte final conectar el diagnstico realizado en los captulos ante
riores con las interrogantes que se formulan desde el punto de vista de la poltic
a: Es posible crear capital social? Qu tipo de criterios debieran impulsarse para f
ortalecer el capital social de los pobres urbanos? Para abordar estas interrogan
tes se consideran tres aspectos: las condiciones que requiere la produccin de cap
ital social; la participacin de los sectores populares en programas sociales; y a
lgunos criterios para el fortalecimiento del capital social.
330
CEPAL
1.
La produccin del capital social
En un artculo reciente, Gabriel Salazar sealaba: "El capital social ha mostrado se
r un factor sociocultural de difcil produccin o reproduccin en el corto plazo. No s
e puede ensear desde arriba ni construir por decreto. Ello se debe a que el capit
al social es autoproducido: proviene de la historia interna de los grupos ms que
de ninguna transmisin externa. Robert Putnam, investigando las comunidades italia
nas, descubri que ese capital se forma al paso de las dcadas y los siglos, razn por
la cual su construccin es tan lenta como irreparable su destruccin" (Salazar, 199
8, p. 165). Luego se preguntaba: Qu ocurrir en los pases como Chile, cuya historia e
s de aplastante centralismo e incesante destruccin de comunidades locales? Y seala
ba: "Las conclusiones de R. Putnam son, en este sentido, pesimistas. Implicara qu
e las polticas sociales careceran de suficiente metabolismo cvico para ser exitosas
, de modo que no slo el capital social no entrara en accin sino que, en aadidura, la
sinergia del desencanto podra generar un output mayor que el impacto real de esa
s polticas" (Salazar, 1998, p. 165). Ante esta posibilidad, resulta urgente inves
tigar si el capital social puede ser construido en el corto plazo. Jonathan Fox
(1995) estima que la formacin de capital social es posible sobre la base de lo qu
e Albert Hirschman llam "energa social" y "principio de conservacin de la energa soc
ial." Segn Hirschman (1984), la energa social (colectiva) se despliega y acumula d
e modo permanente, aprendiendo tanto de sus xitos como de sus fracasos, de modo q
ue, ante nuevas circunstancias, puede hallarse con un mayor potencial de eficien
cia. La dispersin fsica de las comunidades no supone desintegracin de su potencia,
puesto que pervive en los sujetos dispersos. La energa social puede acumularse en
comunidades de vecindad epocal tanto como en comunidades de vecindad espacial.
Esto permite sostiene Fox realizar intervenciones polticas destinadas a "cultivar"
los grmenes latentes de capital social. La cuestin sera crear las condiciones para
ese cultivo, las que requeriran incluir, entre otras exigencias, "un cambio en la
estructura de oportunidades, reduccin de costo para el actuar colectivo, presenc
ia de nuevos aliados potenciales y evidencia de que elites y autoridades son vul
nerables". Desde una perspectiva distinta, en un estudio sobre comunidades campe
sinas, John Durston (1999) muestra que existe la posibilidad prctica de construir
capital social comunitario de forma intencional en grupos que carecen de l. De acu
erdo a este estudio, las comunidades campesinas de Chiquimula mostraban una cult
ura relativamente individualista y de dependencia y dominacin, pero que, paradjica
mente, presentaban a la vez un amplio y dinmico repertorio de normas diversas, qu
e podran servir

331
de soporte simblico a prcticas solidarias y recprocas. Chiquimula pareca carecer de
las instituciones del capital social. Pero al rescatar las prcticas del pasado y
surgir nuevos contextos y oportunidades para desarrollar estrategias grupales, f
ue posible crear capital social en estas comunidades, con apoyo externo y capaci
tacin, y as convertir a un sector excluido en un actor social del escenario micror
regional. Durston menciona distintas "medidas" para desarrollar capital social c
omunitario. Entre ellas (Durston, 1999, p. 116): Realizar una bsqueda de normas y
prcticas sobre confianza, reciprocidad y cooperacin en grupos locales. Realizar u
na "excavacin arqueolgica" del capital social, a fin de identificar episodios ante
riores de desarrollo que puedan haber sido reprimidos o desalentados, pero que s
e han conservado en la tradicin oral. Desarrollar una rpida capacidad de respuesta
en los proyectos y programas, para contrarrestar las acciones de los actores cl
ientelistas. Fomentar el desarrollo de la capacidad de negociacin estratgica de lo
s dirigentes. Otorgar prioridad al fomento del sentido de misin entre los funcion
arios de un proyecto, con miras al desarrollo del capital social autnomo. Fomenta
r la reflexin sobre las redes interpersonales existentes entre el gobierno y la s
ociedad civil. Facilitar el acceso de las comunidades marginadas a redes que ofr
ecen la informacin y los servicios a que tienen acceso los estratos ms integrados.
Finalmente, es importante resaltar que el contexto sociopoltico condiciona las po

sibilidades de creacin del capital social. En este sentido, como lo ha destacado
el informe PNUD, 2000, "un factor decisivo en el desarrollo del capital social e
s el marco institucional. ste abarca tanto la regulacin de la asociatividad como y
por sobre todo las polticas pblicas" (PNUD, 2000, p. 113). Esto implica reconocer q
ue la accin del Estado es importante puesto que "la asociatividad local predomina
nte aparece vinculada de diferentes formas a la accin estatal, en particular el m
unicipio y los programas sociales. El financiamiento de los grupos proviene de m
odo muy significativo de fuentes estatales; el reconocimiento legal requiere del
concurso de las autoridades; y, la dinmica de los grupos flucta segn las oportunid
ades de acceso a programas y recursos estatales. De modo tal que las iniciativas
que el Estado toma y las modalidades que utiliza son importantes en la evolucin
y caractersticas de la realidad asociativa".
332
CEPAL
2.
Participacin de los sectores populares en programas sociales
En el Chile de los aos noventa, diversas instancias de nivel central, pero tambin
crecientemente los municipios, licitan parte de sus fondos por medio de mecanism
os concursables que activan propuestas de las organizaciones vecinales. De esta
forma, se han abordado iniciativas de pavimentacin de pasajes, alumbrado pblico y
construccin de reas verdes, entre otras. Estos proyectos de inversin social, ms all d
e sus logros materiales, operan como vnculo entre el Estado y las organizaciones
sociales de base. El principal mecanismo de estmulo de la participacin comunitaria
que ha utilizado el municipio es el Plan de Accin Comunal. Consiste en una convo
catoria anual a todas las organizaciones vecinales para la presentacin de proyect
os al municipio. Las organizaciones diagnostican sus problemas, proponen proyect
os acordados en el interior de la unidad vecinal y los presentan para su financi
amiento al municipio. ste asigna una cantidad de recursos por unidad vecinal. El
concurso de proyectos como modalidad de asignacin de recursos en las esferas ms di
versas de la accin social y cultural del Estado, constituye quizs el hecho ms carac
terstico de la poltica social del perodo post autoritario. En esta forma, el Estado
transfiere a la sociedad civil una responsabilidad de codiseo de los programas g
ubernamentales. Asimismo, en ya casi un tercio de los proyectos del Fondo de Sol
idaridad e Inversin Social (FOSIS), el proyecto es el resultado de una labor prom
ocional y formativa que ha tenido como pasos previos la participacin de la propia
comunidad en el diagnstico de los problemas que la afectan, en una priorizacin de
stos y en la propuesta de alternativas posibles de accin. De este modo, es la pro
pia gente quien define una hiptesis de pobreza y una hiptesis de superacin de sta. A
l concebir un proyecto dentro de ciertos lmites presupuestarios, el grupo o la co
munidad organizada est ideando una iniciativa con la mayor capacidad posible de e
fectos desencadenantes y una utilizacin ms racional de los recursos disponibles. E
n general, el formato de proyectos especficos permite la formulacin de mltiples ini
ciativas puntuales, que son relativamente fciles de plantear y gestionar por part
e de las organizaciones de base. Con ello se logra poner en marcha un proceso al
tamente participativo y desconcentrado de generacin de iniciativas. El estudio de
Rayo y de la Maza analiza la participacin de las organizaciones sociales en los
fondos de inversin social concursables (Rayo y de la Maza, 1998). Los datos muest
ran que las juntas de vecinos son responsables de ms del 50% de los proyectos pre
sentados por organizaciones sociales de la Regin Metropolitana, lo que revela que
stas siguen constituyendo la principal estructura organizativa en el mundo

333
popular urbano. Los comits o coordinadoras de desarrollo local son el segundo tip
o de organizacin con mayor presencia en los concursos de proyectos (16.4%). Le si
guen los clubes deportivos (9.6%), los sindicatos de trabajadores independientes
(8.1%), los grupos de trabajo (7.7%), las organizaciones juveniles (5.5%) y los
centros de madres (1.8%). Por otra parte, en el mismo estudio se analizan los t
emas priorizados en los proyectos de inversin social (Rayo y de la Maza, 1998). E
l estudio revela que los temas de mayor frecuencia en los proyectos dicen relacin
con el rea de comunicacin y expresin (56.9%), que representan inversiones en la co
nstruccin, reparacin o mejoramiento de las sedes sociales comunitarias, as como en
la atencin y recreacin de los nios. Los proyectos relacionados con iniciativas de m
ejoramiento de la calidad de vida alcanzan al 32% del total, con temas tales com
o multicanchas, reas verdes, programas de prevencin de drogas, y otros. Por ltimo,
los temas relacionados con provisin de servicios bsicos slo renen el 12.2% del total
de proyectos. En definitiva, la participacin de la comunidad en el diagnstico de
los problemas que la afectan, en una priorizacin de esos problemas y en la propue
sta de alternativas posibles de accin constituye un claro ejemplo de cmo la accin e
statal puede estimular la formacin de capital social en los sectores populares ur
banos. 3. Capital social "de abajo hacia arriba" y de "arriba hacia abajo"
El anlisis que hemos venido realizando permite concluir poniendo de relieve algun
os criterios que podran contribuir al fortalecimiento del capital social de los p
obres urbanos. Distinguiremos entre aquellos criterios que fomentan la construcc
in de capital social "de abajo hacia arriba" (los que responden a estrategias del
iberadas) y aquellos que operan "de arriba hacia abajo".
Construccin de capital social "de arriba hacia abajo"
La pobreza urbana se constituye a travs de ciertos mecanismos y formas de exclusin
que tienden a la segmentacin y a la segregacin, lo que implica una reduccin de la
interaccin entre grupos o estratos socioeconmicos distintos y, por lo mismo, una d
isminucin de las oportunidades de los sectores de menores recursos para incorpora
r y movilizar activos que les permitan superar las condiciones de pobreza. a) An
te esta situacin de carcter estructural se requiere que, como lo ha planteado Kazt
man, los problemas de integracin sean incorporados como un matiz que debiera esta
r presente en el diseo y puesta en prctica de cualquier poltica sectorial. Respecto
de la poltica educacional, por ejemplo, Kaztman ha argumentado que: "el matiz in
tegrador en las polticas significa
334
CEPAL
no estar preocupado slo por la calidad de la educacin que reciben los pobres, sino
tambin por las oportunidades de interaccin con muchachos de otras clases". Por qu?
Porque "los nios que provienen de hogares con portafolio de activos similares, pe
ro que se exponen a estructuras de oportunidades distintas tienen chances distin
tas de acumular capital social y humano" (Kaztman, 2001a). En otras palabras, lo
s nios provenientes de hogares pobres, pero que asisten a colegios de composicin s
ocial heterognea, se benefician de los contactos sociales que proporcionan esos e
stablecimientos y pueden ver aumentadas sus posibilidades de xito cuando se incor
poran al mercado. En el mbito de la segregacin socioespacial, para considerar otro
ejemplo, el matiz integrador significara apuntar en una direccin diametralmente o
puesta a lo que han sido las polticas de vivienda social en Chile, que han ubicad
o las viviendas para los pobres lejos de los lugares centrales equipados y donde
el precio del suelo es bajo. Implicara introducir cambios en los patrones de seg
regacin socioespacial, disminuyendo las distancias entre familias de diferente co
ndicin social. b) Un segundo criterio es que este matiz integrador debiera hacers
e presente en las polticas que se disean e implementan en las ciudades intermedias
que, como sabemos, tienden a concentrar en mayor proporcin la pobreza urbana. En
otras palabras, la experiencia de la metrpolis debiera servir para no reproducir
en las ciudades intermedias los mismos problemas de segregacin y desintegracin so
cial. Un punto clave al respecto se refiere a las decisiones que afectan a la fo
calizacin de las acciones. Ello puesto que "pareciera ms eficiente ubicarlas all do
nde se necesita, por ejemplo en el centro de un asentamiento pobre. Sin embargo,
la preocupacin por los temas de integracin social lleva a pensar en la convenienc
ia de instalarlos ms bien en las fronteras o quizs fuera de las fronteras de esos
asentamientos, de forma de estimular su uso por personas de distintos estratos.
Ello parece particularmente importante cuando ms temprana es la etapa de vida de
las personas afectadas. Por ejemplo, las decisiones sobre dnde ubicar Jardines de
Infantes, Centros Preescolares, o Escuelas" (Kaztman, 2001a).
Construccin de capital social "de abajo hacia arriba"
Algunos autores sostienen que el capital social es autoproducido y que, por tant
o, no se puede ensear desde arriba ni construir por decreto. Sin embargo, ante la
perspectiva pesimista de que ste no surja espontneamente, ellos mismos se pregunt
an por la posibilidad de producirlo en el corto plazo. Por cierto, no parece que
existan recetas para la construccin del capital social. Sin embargo, del anlisis
que se ha realizado en secciones anteriores es posible extraer algunos criterios
que podran

335
fomentar la produccin de capital social "de abajo hacia arriba" y, al mismo tiemp
o, ser coherentes con el principio de carcter estructural relativo a la integracin
social. Antes de sealar los criterios es necesario resaltar la importancia de in
corporar en el anlisis el tema de la dimensin subjetiva de los sectores populares.
Los aspectos que sobresalen en este sentido son: Bajos niveles de confianza int
erpersonal. Participacin en asociaciones que tienden a la solucin de problemas. Pa
rticipacin en redes sociales relativamente pequeas, cerradas, y cohesionadas inter
namente, pero desintegradas respecto de otros grupos. Un anhelo de arraigo a un
territorio, de mejoramiento del entorno y, tambin, de movilidad social. Ahora, re
specto de los criterios: a) Un primer punto se refiere al trabajo de intervencin
con redes sociales. La conclusin que se obtiene de la discusin sobre redes sociale
s es que los proyectos de intervencin en sectores populares no deberan apuntar exc
lusivamente a robustecer los lazos fuertes (el llamado capital bonding, es decir
, que tiende a la cohesin interna del grupo), puesto que esto no se traduce en un
a mayor integracin social. Tambin deberan apuntar a reforzar los lazos dbiles (el ll
amado capital bridging, que tiende a fortalecer la integracin social con otros gr
upos sociales) y, por tanto, a ampliar las redes sociales. b) Con respecto al te
ma de la asociatividad, lo que se ha observado es el debilitamiento de la vida a
sociativa vinculada a organizaciones formales (partidos polticos, sindicatos) y,
en cambio, un aumento de la participacin en asociaciones con fines especficos, que
tienden a la solucin de problemas. Por otra parte, lo que se observa es una debi
lidad en la coordinacin de organizaciones. El fortalecimiento de estas institucio
nes de coordinacin implicara transitar del nivel local al nivel nacional, de lo mi
cro a lo macro. c) En relacin con el tema de la participacin. El estmulo a la parti
cipacin de los sectores populares mediante fondos de proyectos concursables es un
mecanismo que aporta a la formacin de capital social. Pero con la incorporacin de
un matiz integrador, este programa social posiblemente tendra un mayor impacto.
d) Por ltimo, cabe recordar que los pobres no tienen ms recursos que el capital so
cial. Por lo tanto, ste es un recurso clave en cualquier estrategia de superacin d
e la pobreza.
336
CEPAL
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339
Captulo X
Participacin ciudadana, desarrollo local y descentralizacin
Lecciones y experiencias del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) de Nic
aragua en proceso de transformacin
Carlos Lacayo*
A.
Sntesis del marco conceptual
En el ltimo quinquenio, Nicaragua ha alcanzado un crecimiento promedio de 4.2%; s
in embargo, an persisten los obstculos que impiden a importantes segmentos de la p
oblacin el acceso a una alimentacin y unos servicios bsicos suficientes. En 1998, u
n 48% de los nicaragenses eran pobres y un 17% extremadamente pobres, con un cons
umo agregado per cpita promedio de 1.18 y 0.58 dlares, respectivamente.1 Durante l
os ltimos aos, Nicaragua ha mostrado importantes avances en el desarrollo de una E
strategia Reforzada de Reduccin de Pobreza (ERRP), la que adems de tener como pila
res fundamentales el crecimiento econmico, la inversin en capital humano, la prote
ccin social y la
*
1
Consultor del Banco Mundial, ex Director del Fondo de Inversin Social de Emergenc
ia (FISE) de Nicaragua, clacayo@ibw.com.ni. Gobierno de Nicaragua, 2000b. Tambin
Banco Mundial, 2001.
340
CEPAL
gobernabilidad, tiene como ejes transversales la vulnerabilidad ambiental, la eq
uidad social y la descentralizacin. La entrada de Nicaragua en la Iniciativa para
la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados conlleva el compromiso
de emprender un esfuerzo sustancial para reducir la pobreza en los prximos aos. A
dems, se reconoce que ste es un proceso complejo de largo plazo que requiere de ac
ciones multisectoriales y simultneas, enfocadas en grupos y personas, y demanda a
mpliar e institucionalizar la participacin en decisiones a nivel de gobierno cent
ral y local, como asimismo, mayores niveles de educacin, organizacin y coordinacin
para su aplicacin.2 El Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) es uno de los
actores en la puesta en prctica de la ERRP y su rol es el de financiar infraestr
uctura social bsica multisectorial, y proveer asistencia tcnica y capacitacin en pl
aneacin, manejo y gestin de proyectos sociales, mediante un modelo de fortalecimie
nto municipal y comunitario que promueve la participacin ciudadana, el control so
cial y la transferencia de capacidades a los gobiernos municipales y comunidades
. El FISE, creado inicialmente como instrumento temporal de compensacin social, s
e ha caracterizado por ser una institucin innovadora. Su mandato ha sido extendid
o tres veces desde 1990, en atencin a los resultados de las evaluaciones y al rec
onocimiento tanto en el mbito local como internacional, as como a la ejecucin exito
sa de su programa de inversiones, su nivel de desarrollo institucional y las ven
tajas comparativas con respecto a otras instituciones del pas en trminos de su cap
acidad para vincular a los gobiernos locales con las comunidades y el nivel cent
ral. Es ms, a partir de 1999 los organismos internacionales ya reconocen que la v
isin temporal de los fondos de inversin social (FIS) deber ser reevaluada para prov
eerles un marco institucional de largo plazo.3 Mensaje que tambin detallaron con
mucha precisin el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los e
mbajadores de Suecia y Alemania en Nicaragua, durante la celebracin del 10o anive
rsario del FISE en noviembre de 2000.
2
3
Gobierno de Nicaragua, 2001. Conferencia Internacional sobre Reduccin de la Pobre
zaBanco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). Banco Mundial (1999). En lug
ar de preparar a los ministerios tcnicos para una posible reabsorcin de las funcio
nes que actualmente ejecutan con eficacia los fondos de inversin social, los gobi
ernos deberan dar ms importancia al fortalecimiento de la capacidad de estos minis
terios para planificar, crear un marco normativo y regulatorio, y realizar progr
amas y proyectos especializados y sectoriales en los fondos sociales se deberan s
eguir analizando diversas estrategias destinadas a reforzar las instituciones lo
cales y las organizaciones comunitarias.

341
En este marco y desde 1996, el FISE viene efectuando una serie de trabajos y act
ividades4 dirigidos a promover un cambio de paradigma en su visin, misin y estrate
gia. Esto ha permitido el desarrollo de un modelo de atencin, que articula de form
a ms sostenible y eficaz, las capacidades locales (sector privado, gobiernos, soci
edad civil y comunidades de base) con las capacidades del nivel central; promuev
e nuevas culturas ciudadanas; y mejora la eficiencia, la equidad y el control so
cial de las acciones pblicas para el alivio de la pobreza. De esta forma, el FISE
percibe el fortalecimiento municipal, la participacin ciudadana y la descentrali
zacin como instrumentos que, articulados coherentemente con la realidad local, re
presentan una oportunidad para mejorar los niveles de eficiencia y equidad en la
provisin de bienes y servicios pblicos, as como para enfrentar la presencia cada v
ez ms continua de los desastres naturales. Tambin sostiene, como premisa clave, qu
e una aplicacin gradual e integral de estos instrumentos podra ofrecer una oportun
idad para generar nuevas culturas ciudadanas, a consecuencia de la aplicacin de l
os distintos mecanismos destinados a mejorar la transparencia, la rendicin de cue
ntas y el control social de las acciones pblicas. Sin embargo, la falta de poltica
s y estrategias de desarrollo para generar capacidades locales; la lentitud en l
a reforma de los sectores sociales; la falta de reglas claras para la participac
in del sector privado y de organizaciones no gubernamentales (ONG) en la provisin
de servicios y bienes pblicos; y la necesidad de un marco legal e institucional q
ue se promueva desde el Estado, continan siendo algunos de los principales obstcul
os no slo para el desarrollo y modernizacin de la administracin pblica, sino tambin p
ara fortalecer el propio papel redistributivo y facilitador del Estado. Cules son
las funciones centrales que el Estado debe robustecer y cules aquellas que debe de
scentralizar para promover un desarrollo social y econmico ms equitativo?,5 son par
te de los puntos centrales an no resueltos y que estn pendientes en nuestro pas.
4
5
Varios trabajos encomendados por el FISE documentan el desarrollo sobre la gestin
y conceptualizacin del Programa de Fortalecimiento Municipal y Comunitario y sus
instrumentos: rol futuro del FISE (Budinich y Ubilla, 1996); rol futuro de los
fondos de inversin social, compendio 1997 (Seminario Regional de Montelimar 1996,
Nicaragua); (Stein, 1996-1997); (Rojas 1996, 1997, 1998); (Arvalo, 1997); (Grohm
ann, 1997); (Grohmann y Hernndez, 1998); (Hernndez, 1999); (Cordero, 1998, 1999, 2
000, 2001); (Moncada 1997, 1998, 1999, 2000, 2001). Trabajos encomendados por ag
encias bilaterales y multilaterales: (Schneider, 1999); (Grun y Schneider, 2000)
; (Bermdez, 1999b); (Trentman, Romeo y Velasco, 2000). Trabajos institucionales:
(Noguera, 1996 y 2000); (Lacayo 1995, 1997, 1998b, 1999, 2000); (Informes de ava
nce sobre la gestin del FISE, 1994-2001). Gobierno de Nicaragua, 2000b: El docume
nto (captulo V. Descentralizacin) indica que se trabajar, entre otros temas, en una
visin de conjunto de la descentralizacin en sus dimensiones poltica, administrativ
a y fiscal, que sea congruente con la realidad del pas, el marco legal, y el fort
alecimiento integral de las municipalidades. Tambin se puede ver el detalle de la
s acciones de poltica y leyes programadas en Gobierno de Nicaragua, 2001, p. 151.
342
CEPAL
Todos estamos conscientes de que estas reformas slo son posibles y efectivas en e
l largo plazo; sin embargo, para capitalizar efectivamente estas potencialidades
se precisa de estrategias innovadoras de corto y mediano plazo, que sean capace
s de aprovechar los espacios existentes tanto en el Estado como en el gobierno (
central y local), y adems de incorporar las lecciones aprendidas.6 Tambin se preci
sa de una voluntad poltica tanto del nivel central como local, apoyada por progra
mas y medidas tcnicamente slidos. Por esto, lo elemental y urgente en el corto pla
zo es establecer un sistema de alianzas entre los distintos actores, que permita
asumir de manera articulada la aplicacin ad hoc de modelos descentralizados, com
o el del FISE, que fomenta la programacin, la gestin y el manejo de las inversione
s sociales y genera capacidades para que los gobiernos locales puedan utilizar r
ecursos y procesos que promuevan la negociacin, la responsabilidad ciudadana y la
complementariedad de acciones con los dems actores.7 Este grado de interaccin ent
re los actores locales con aquellos del nivel central, en el marco de un proceso
de negociacin amplio, tambin permitira, en el mbito supranacional, generar un proce
so ms sostenible en la aplicacin de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico
y Reduccin de Pobreza (ERCERP).8 El FISE se inserta en esta nueva visin de desarr
ollo local, por medio de un Programa de Fortalecimiento Municipal y Comunitario
(PFMC) que promueve la descentralizacin de procesos y recursos para la provisin y
el mantenimiento de la infraestructura social bsica de jurisdiccin municipal, la p
articipacin ciudadana, el alivio de la pobreza y la sostenibilidad de los proceso
s y las inversiones.
6
7
8
En este tema, el FISE debe ser visto como un laboratorio de experimentacin, cuyas
lecciones aprendidas y experiencias podran servir de insumos para el diseo de polt
icas y estrategias de descentralizacin, fortalecimiento municipal y participacin c
iudadana. Gobierno de Nicaragua, 2000b: El FISE, por su parte, seguir funcionando
de manera descentralizada en el mbito municipal. Actualmente, ste ejecuta un proye
cto piloto.... Se planea transferir a los gobiernos locales el control completo
sobre la identificacin, seleccin, ejecucin y supervisin de las obras de infraestruct
ura social. Vase tambin Gobierno de Nicaragua, 2001, p. 42. Es importante notar que
el marco operativo para articular el nivel local con el central an est en proceso
de definicin y negociacin por parte de la Secretara Tcnica de la Presidencia (SETEC
), encargada de articular e implementar la ERCERP. Por eso, en el contexto de la
actual Ley de Municipios (N 40) y su reglamento, y ante la ausencia de un marco
regulatorio de la descentralizacin, el autor intenta elaborar desde la perspectiv
a de las ventajas potenciales ofrecidas por el nuevo paradigma y las lecciones a
prendidas desde el FISE, una versin propositiva de corto y mediano plazo para enm
arcar la aplicacin de la estrategia de reduccin de pobreza en el contexto de un pr
oceso de descentralizacin y negociacin amplio entre el nivel local y el nivel cent
ral, incluyendo la regin autnoma atlntica, donde el esquema abarca tres niveles: el
local, el regional y el central.

343
B.
Sntesis del modelo y de la estrategia: programa de fortalecimiento municipal y co
munitario (PFMC) del FISE
1.
Del modelo
Es importante sealar que el modelo del PFMC que aqu se describe no pretende repres
entar un modelo integral de desarrollo local, aunque contiene importantes elemen
tos estratgicos que interrelacionan el tejido social bsico con el desarrollo. En sn
tesis, representa un modelo descentralizador e integrador en el mbito local que,
de manera institucionalizada, delega, transfiere y comparte la toma de decisione
s, los procesos y los resultados con los actores involucrados y, a su vez, exter
naliza y legitima la actuacin de la institucin: el FISE. Los cuatro instrumentos q
ue conforman el PFMC son: La Micro Planificacin Participativa (MPP), metodologa de
identificacin y priorizacin de necesidades que permite impulsar la negociacin, foc
alizar las acciones, y asumir compromisos y responsabilidades de forma interacti
va entre todos los actores durante la elaboracin del Plan Trianual de Inversin Mun
icipal: gobierno local, comunidad, delegados de organismos y ministerios de lnea,
programas de desarrollo local y sociedad civil. La aplicacin metodolgica es respo
nsabilidad del gobierno municipal con los actores locales. Partiendo de la premi
sa que el desarrollo local debe ser visto como un proceso gradual y con el propsi
to de ir mejorando la articulacin de la demanda social con la oferta de recursos,
minimizar la duplicidad de esfuerzos y lograr que el plan resultante sea un inst
rumento gerencial de administracin del programa de inversiones del municipio, se h
a establecido como norma que ningn municipio podr acceder a los recursos del FISE
sin antes haber presentado un programa de inversiones donde se evidencie una ser
ie de elementos clave que garanticen, entre otros, la participacin ciudadana, la
definicin de contrapartidas y responsabilidades de los actores locales, la focali
zacin de los recursos hacia las reas y grupos ms pobres del municipio y la integrac
in de un comit (con amplia representacin de los actores locales) que le d seguimient
o a la ejecucin del plan. En este sentido, respecto de aquellos
344
CEPAL
municipios que por sus capacidades puedan implementar metodologas de planificacin
de mayor nivel de complejidad, el FISE se limita a revisar el cumplimiento de lo
s criterios mnimos establecidos. Gestin y Manejo Descentralizado de Proyectos (GMD
P), que permite la transferencia de capacidades para la gestin y manejo descentra
lizado de los procesos y la administracin de los recursos del ciclo de proyectos
de inversin. Las herramientas ms importantes de este instrumento son, entre otras:
el manual operativo, los sistemas de informacin y control del ciclo de proyectos
, los mecanismos de graduacin e instalacin del proceso de descentralizacin, los mec
anismos de participacin de los actores en todas las fases del ciclo de proyectos,
los mecanismos de rendicin de cuentas, incluidos los reportes semestrales sobre
el avance del programa de inversiones, y los sistemas de evaluacin y monitoreo, i
ncluidos los indicadores de desempeo y la estrategia de capacitacin. El Fondo de M
antenimiento Preventivo , un esquema institucional y financiero que opera de for
ma descentralizada e incentiva la negociacin de contrapartidas y compromisos de l
os gobiernos locales, comunidades y delegaciones sectoriales para el cofinanciam
iento del mantenimiento de las infraestructuras de las redes primarias de educac
in y salud. Las municipalidades administran los recursos, los consejos escolares
de las escuelas, y los comits de mantenimiento de puestos de salud formulan, soli
citan y ejecutan los microproyectos de mantenimiento preventivo, las delegacione
s sectoriales supervisan y el FISE transfiere recursos fiscales y provee capacit
acin y asistencia tcnica a los municipios. La Capacitacin Comunitaria (CC), es el i
nstrumento por medio del cual se transfieren conocimientos y destrezas para faci
litar la comunicacin social, fomentar la participacin de los beneficiarios y mejor
ar el poder decisorio real en todo el ciclo de proyectos mediante los comits de s
eguimiento y mantenimiento.
Por otra parte, para disponer de una retroalimentacin permanente de los resultado
s obtenidos, el FISE ha diseado y sistematizado varios sistemas de evaluacin y mon
itoreo que facilitan la toma de decisiones y un seguimiento transparente del pro
grama por todos los actores. Estos sistemas son: i) sistema de evaluacin cualitat
iva de beneficiarios; se realiza una vez cada dos aos; ii) sistema de evaluacin de
impacto; se realiza cada cuatro aos; iii) sistema de monitoreo de calidad de obr
as; se realiza para cada

345
proyecto en el momento de finalizar su ejecucin, y ha sido integrado al iv) siste
ma de indicadores claves de desempeo, en el que se monitorean, en tiempos reales,
los principales objetivos y metas del programa en cada una de las fases del cic
lo de proyectos, y se maneja de manera ya sea centralizada o descentralizada por
la institucin y los gobiernos locales. 2. De la estrategia
A continuacin se presentan los elementos ms importantes de la estrategia de aplica
cin: El PFMC pretende responder a los siguientes retos: aumentar la transparencia
en la focalizacin de los recursos hacia los sectores ms pobres; fortalecer la cap
acidad local para la gestin y manejo de los procesos y recursos inherentes al cic
lo de proyectos de inversin social; reforzar la participacin ciudadana y el contro
l social de las inversiones; dotar a los gobiernos locales de las herramientas y
mecanismos necesarios para facilitar la coordinacin local de las acciones de los
distintos organismos que invierten en el rea social; e incrementar la competitiv
idad de los actores locales en la identificacin, la gestin, el manejo y el manteni
miento de las obras.9 10 El proceso de descentralizacin del FISE ha sido definido
como la transferencia de funciones, responsabilidades y recursos a los gobierno
s locales, para que stos sean responsables de llevar a cabo todas las actividades
inherentes al ciclo de proyecto y la administracin de los recursos.11
9
10
11
La ERRP de mayo de 2000, y su nueva versin, en la ERCERP de julio de 2001, transf
ieren la continuidad de acciones del FISE y su marco estratgico. Sin embargo, en
el contexto de la nueva ley orgnica del Instituto Nicaragense de Fomento Municipal
(INIFOM, 1999), rector del proceso de descentralizacin y fortalecimiento de las
capacidades municipales, an no existe un marco estratgico y una clara definicin de
roles entre las distintas entidades e instituciones encargadas de llevar a cabo
procesos descentralizadores; pero la ERCERP deja previsto un programa de trabajo
para fortalecer al INIFOM y delinear las responsabilidades entre todos los acto
res del nivel central. Tambin en una evaluacin encomendada por el BID: Anlisis de la
Experiencia del Programa de Fortalecimiento Municipal y Comunitario, FISE de Ni
caragua (Grun y Schneider, 2000), se sugiere: En este marco de cambios constantes,
cul podra ser el rol del FISE? Pareciera que el FISE debe continuar con funciones
delegadas relacionadas con la descentralizacin del ciclo de proyectos de inversin
en el marco de procesos participativos, potencindose con el acompaamiento de otros
esfuerzos .... INIFOM podra contribuir trasladando a los gobiernos municipales c
apacidades en materias fuera de la gestin del ciclo de proyectos de inversin, mien
tras que el FISE continuara asumiendo la responsabilidad de transferir capacidade
s relacionadas con el ciclo de proyectos de inversin, en estrecha coordinacin con
el INIFOM. Esta definicin se inserta en los principios doctrinarios y normativos a
probados por la Comisin Sectorial para la Descentralizacin (CSD): Lineamientos Estr
atgicos para una Poltica Nacional de Descentralizacin en Nicaragua, 1999, documento
que deber ser discutido y concertado por los legisladores, en un futuro prximo.
346
CEPAL
La transferencia de capacidades a los gobiernos municipales se enmarca dentro de
un proceso gradual e intensivo en la aplicacin de los cuatro instrumentos del PF
MC. Por eso, el FISE ha diseado un vasto programa de transferencia de tecnologas,
capacitacin y asistencia tcnica a los municipios, cuyo punto focal es poner en prct
ica un mtodo descentralizado y participativo para elaborar, ejecutar y gerenciar
planes trianuales de inversin social de jurisdiccin municipal. Pero, cmo medir las c
apacidades de los gobiernos municipales para determinar si stos podran de forma sos
tenible asumir total o parcialmente todos los procesos sociales, tcnicos y operati
vos que demanda el PFMC? y cules son los requisitos mnimos en trminos de capacidades
gerenciales, institucionales, tcnicas, administrativas y financieras, para garan
tizar que la intervencin del FISE ser costo-eficiente y decreciente en el mediano
plazo, y asimismo garantizar una capacidad de absorcin que sea sostenible financi
eramente por el municipio? Como respuesta a estas interrogantes y previo a un pr
oceso de aplicacin institucionalizada y masiva del modelo PFMC, el FISE inici un p
rograma de pilotajes independientes para cada uno de los distintos instrumentos
que componen el modelo. Durante 1997-1998 se inici el piloto de MPP en 60 de los
145 municipios del pas. Este proceso culmin con la elaboracin de 60 planes trianual
es de inversin municipal, que comprendi 7548 pr oyectos por un total de 350 millon
es de dlares. El FISE cofinancia el 34%, y otros el 66%, con 8 fuentes financiera
s promedio por municipio; participaron 24887 personas en 728taller es comunitari
os, donde las propias comunidades crearon 1539 comits de seguimiento de pr oyecto
s compuestos por 9724 personas, de las cuales el 32% fueron mujeres. Durante el
proceso de negociacin, las municipalidades negociaron compromisos y responsabilid
ades con 2929 or ganizaciones comunitarias. A la fecha, cerca de un 35% de las i
nversiones totales (FISE + otros) programadas estn en ejecucin o terminadas. A su
vez, el FISE ha cofinanciado 3200pr oyectos por 64.5 millones de dlares equivalen
tes al 54% de lo acordado. Por otra parte, previo al proceso de la MPP se gener u
n dilogo nacional y se articul un sistema de alianzas, cuyos resultados se expresa
n en la firma de 81 convenios y acuerdos entre el FISE y los actores locales (pr
ogramas de desarrollo y gobiernos locales) y el nivel central (ministerios, ente
s autnomos y especializados), estableciendo responsabilidades y aportes concretos
. El programa piloto del FMP se extendi de 8 a 110 municipios actualmente. Desde
su inicio en el ao 1997, este esquema institucional y comunitario del mantenimien
to preventivo de las redes primarias de salud y educacin es cofinanciado por medi
o de transferencia fiscal entre el FISE (70%), los gobiernos municipales y comun
idades. Funciona de forma descentralizada

347
y cubre el 89% de los 2215 establecimientos que han sido r ehabilitados por el F
ISE. Este esquema de participacin ha empoderado a 1336 consejos escolar es y 263
comits de mantenimiento de puestos de salud y est generando nuevas culturas de res
ponsabilidad ciudadana. El esquema fue recientemente ampliado a los 6600 estable
cimientos de la r ed pblica nacional. El instrumento de CC fue implementado masiv
amente desde el ao 1999, y por su intermedio se ha capacitado y transferido conoc
imientos, destrezas y poder decisorio en todo el ciclo del proyecto a 3125 or ga
nizaciones comunitarias (comits de seguimiento y mantenimiento), a objeto de faci
litar la comunicacin, gestin, control social y participacin comunitaria. En 1999 y
como resultado de la experiencia de la emergencia del Huracn Mitch, se cre una Ofi
cina Tcnica Regional (OTR) para manejar un piloto de atencin desconcentrado en 15
municipios del norte del pas. Los recursos y procesos del ciclo de proyectos se m
anejan bajo el modelo tradicional del FISE central. Se destaca su esquema de ord
enamiento territorial, un acceso ms cercano y mejor comunicacin con los municipios
de la regin y algunos ahorros de tiempo de procesamiento de proyectos con respec
to al nivel central (Grun y Schneider, 2000). A inicios del ao 2000, se cre una Un
idad de Descentralizacin (UD) para implementar el piloto de GMDP en nueve municip
ios del pas. Se destaca una elaboracin detallada de sus manuales de procedimientos
, normativas, mecanismos, definicin de funciones y roles, tanto de la UD como de
las unidades tcnicas municipales (UTM) y otros actores locales, como los delegado
s sectoriales y organizaciones comunitarias en todo el ciclo de proyectos, as com
o diagnsticos econmico-financieros y de la capacidad instalada de las UTM, version
es detalladas de la estrategia de capacitacin, asistencia tcnica y de los sistemas
municipales automatizados para el manejo, control y monitoreo de las inversione
s y sus procesos (costos, contratacin y seguimiento, indicadores de desempeo y rep
ortes semestrales). Tambin se destaca su estrategia de cofinanciamiento de gastos
operativos decreciente en el tiempo y una mayor participacin de recursos locales
(Grun y Schneider, 2000): El FISE cofinancia el 20% de los gastos operativos to
tales de las nueve UTM, en equipamiento y personal tcnico. A slo un ao de operar el
nuevo modelo, estos municipios han manejado recursos del FISE por 10 millones de
dlares. En el informe de Grun y Schneider (2000), tambin se menciona: A travs de las
visitas de campo pudo apreciarse que las UTM del nivel 1 (9 municipios) han des
arrollado un buen conocimiento de los procedimientos de descentralizacin del cicl
o de proyectos, debido principalmente a dos factores: a) la capacitacin recibida
sobre el manual operativo del sistema descentralizado y sobre aspectos relaciona
dos con el sistema de costos, contratacin y seguimiento; y b) la atencin permanent
e de la UD, mediante visitas semanales y procesos de aprender haciendo.
348
CEPAL
Basndose en todas estas experiencias, pero principalmente en los resultados y lec
ciones aprendidas del piloto de descentralizacin que incorpora a todos los instru
mentos del marco conceptual del PFMC, el FISE ha iniciado un proceso de instituc
ionalizacin del PFMC con miras a una expansin masiva del proceso de descentralizac
in. Durante el ao 2001 se realizaron cambios organizativos y se inici una etapa de
reconversin ocupacional con cerca del 30% del actual equipo de tcnicos de las cuat
ro gerencias (el 93% del personal tcnico son ingenieros y arquitectos), que manej
an, de forma centralizada y en fases independientes,12 los procesos del ciclo de
proyectos. La reconversin ocupacional permitir dotar a este grupo de tcnicos de lo
s mecanismos y destrezas necesarios para el manejo y la aplicacin integral de tod
os los procesos, y de las herramientas que demanda la descentralizacin del ciclo
de proyectos y el PFMC en su conjunto, de modo de asumir las nuevas responsabili
dades y funciones de asistencia tcnica y capacitacin. Para obtener una mezcla ptima
de profesionales, este equipo ser complementado con un pequeo grupo de tcnicos esp
ecialistas en desarrollo local. En este contexto de innovacin y cambios, tambin se
encomend un estudio sobre las capacidades de gestin y manejo del ciclo de proyect
os en los 151 municipios del pas.13 El estudio concluye que entre 40 y 50 municip
ios muestran potencialidades para asumir las responsabilidades que demanda el pr
oceso de descentralizacin, confirmando as la estrategia de largo plazo planteada p
or el FISE (Lacayo, 1999b).
12
13
Los FIS funcionan en un esquema de produccin en cadena. Por ejemplo, un ingeniero
o arquitecto que trabaja en la gerencia de seguimiento y control de proyectos,
slo maneja funciones especficas de esta fase del ciclo de proyectos y desconoce o
conoce muy poco sobre los procedimientos, normas, mecanismos, y otros, que se ap
lican en el resto de las fases del ciclo de proyectos. Adems, desconocen los conc
eptos y principales elementos del desarrollo local y el PFMC en su conjunto. Rec
ordemos que el piloto de descentralizacin fue inicialmente manejado por un reduci
do grupo de tcnicos y especialistas en desarrollo, desde una unidad funcional, or
gnicamente separada de las gerencias de lnea que manejan el ciclo de proyectos cen
tralizado. Estudio encomendado por el BID-FISE Universidad Centroamericana (UCA,
2000). Es importante notar que ste es el primer estudio a nivel nacional que pre
tende medir las capacidades municipales para asumir la descentralizacin del ciclo
de proyectos de inversin y concluye que nicamente 40-50 municipios tienen potenci
alidades para asumir la descentralizacin. Otros estudios contienen elementos bsico
s sobre las capacidades administrativas y financieras, participacin ciudadana o l
a cultura poltica: (INIFOM-PNUDCENUAD-HABITAT 1994) (Ortega, 1997); con cobertura
parcial pero por su contenido sobre elementos de capacidades financieras, admin
istrativas, participacin ciudadana y cultura poltica local: Estudio de lnea de base
de 26 municipios de las Segovias (coordinador: Ortega, 1999).

349
Es as como para el prximo perodo programtico (2002-2004) se plantea la institucional
izacin de un nuevo modelo de atencin en dos grandes lneas de operacin: i) un modelo d
e atencin descentralizado para al menos los 40-50 municipios que cuentan con poten
cialidades para asumir todos los procesos que demanda el PFMC, y ii) un modelo de
atencin centralizado, con variantes para el resto de los municipios del pas. ste co
nserva bsicamente los elementos tradicionales del manejo de los recursos y proces
os del ciclo de proyectos, pero mantiene el modo de aplicacin descentralizada en
dos de los instrumentos del PFMC: la MPP y el FMP. Asimismo, se iniciar un pilota
je de conformacin de unidades tcnicas intermunicipales, donde se experimentar un nu
evo modelo de atencin. La estrategia de aplicacin del PFMC tambin se sustenta en un
a clara definicin de las reglas del juego: normas, procesos, procedimientos, meca
nismos, sistemas, convenios y acuerdos-marcos, y otras. Todo sobre la base de ma
nuales operativos, manuales metodolgicos, sistemas informticos y otras herramienta
s. Para el seguimiento y monitoreo de resultados se cuenta con una serie de indi
cadores de desempeo cuantitativo y cualitativo en tiempos reales y, adems, con un
sistema de evaluacin ex post. El modelo de atencin descentralizado tambin define mo
vilidad en los niveles de manejo de los procesos y administracin de los recursos,
dependiendo si el municipio es de mayor capacidad (proyectos de hasta un milln de
dlares) o mediana capacidad (proyectos de hasta 100000 dlares). En este sentido, se
ha diseado un mecanismo de graduacin que permitir ascender, mantener o descender a
los municipios en un nivel respectivo. Este mecanismo de graduacin se basa en un
sistema de puntaje que permite evaluar capacidades mediante el anlisis de variabl
es, tales como capacidad gerencial, capacidad tcnica, capacidad administrativa, f
omento de la participacin ciudadana, capacidad financiera y de sostenibilidad. Ca
da una de estas variables se descompone en un sistema de indicadores u otros ndic
es, que permiten aproximarse de forma transparente a una decisin responsable sobr
e las capacidades reales del municipio: tcnicas, sostenibilidad financiera, progr
amacin, coordinacin y fomento de la participacin comunitaria, nivel de instituciona
lidad, normas, procedimientos y mecanismos de control interno, entre otras. La a
plicacin del mecanismo de graduacin es transparente y abierta a cualquier municipi
o que la solicite y cumpla con un nivel mnimo de ingresos propios. Tambin es dinmic
a, porque permite incorporar capacidades aumentadas como resultado de los proces
os de asistencia tcnica y capacitacin que reciban los municipios, o cambios financ
ieros como resultado de una buena gestin. Otro elemento de la estrategia es que p
ara acceder a los recursos del FISE y entrar a la fase de manejo de ejecucin desc
entralizada del ciclo de
350
CEPAL
proyectos, se requiere de una fase de instalacin que se inicia con un anlisis de dim
ensionamiento y negociacin,14 con el equipo tcnico de la UTM encargada de la planif
icacin, gestin y manejo de procesos y administracin de los recursos del ciclo de pr
oyectos y con el gobierno local (alcalde y concejo municipal), y concluye con un
dimensionamiento y una programacin presupuestaria anual de todos los recursos (pe
rsonal, equipamiento, mobiliarios, espacios fsicos, contrapartidas, entre otros)
necesarios para ejecutar el plan de inversiones de mediano plazo. Esta fase culm
ina con la firma de un convenio entre el FISE y la alcalda en el que se detallan
las principales reglas del juego. Otro aspecto importante de la estrategia es qu
e el FISE asigna el total de sus recursos a los municipios por medio de un mapa
de pobreza, lo que denota un sentido de transparencia en el contexto del alto ni
vel de politizacin que vive el pas.
C.
Principales lecciones aprendidas del PFMC
La ms grande contribucin del modelo PFMC es quizs su capacidad para generar cambios
sociales, nuevas culturas ciudadanas y capacidades locales, que promueven un es
quema ms sostenible de produccin, administracin y mantenimiento de la infraestructu
ra social bsica de jurisdiccin municipal. En este sentido, la definicin de reglas c
laras y la capacidad de los incentivos que genera el modelo actan como neutraliza
ntes de conflictos potenciales y suavizan los niveles de polarizacin existentes e
n las organizaciones que componen el tejido social y sus instituciones, en funcin
de un bien pblico colectivo. Se ha establecido un Dilogo Nacional que ha propicia
do la articulacin de alianzas y complementariedad de acciones entre instituciones
y organizaciones tanto del nivel central como local, incluyendo a la sociedad c
ivil y las organizaciones comunitarias, as como con organismos multilaterales y a
gencias bilaterales con los que se negociaron y definieron las reglas del juego. P
or ejemplo, se han articulado con algunos actores del nivel central procesos par
alelos que promueven y apoyan el incremento de las capacidades locales.
14
En algunas ocasiones, cuando se tienen que hacer ajustes a la estructura de la U
TM o cambios de personal porque stas no tienen las capacidades tcnicas, o cuando e
xiste un sobredimensionamiento de personal, o bien cuando hay conflicto de inter
eses con algn tcnico, esta fase de negociacin se torna compleja. Sobre todo, si algn
miembro del concejo municipal o el alcalde intentan oponerse a los cambios.

351
Se han abierto nuevos espacios pblicos de participacin en la toma de decisiones de
grupos poblacionales histricamente marginalizados, como los pobres y las mujeres
. Adems, se ha fortalecido una lnea de comunicacin entre los gobiernos locales y la
s comunidades de base. La apertura de estos nuevos espacios de participacin y los
mecanismos de focalizacin de recursos hacia el interior del municipio, estableci
dos en la MPP, han permitido que un 72% de los proyectos se localicen en las reas
rurales, donde se encuentra el 68.5% de los pobres, lo que tambin confirma la hi
ptesis inicial de que el modelo produce incentivos para elevar los niveles de pri
oridad en el uso de los recursos. Se ha mejorado la coordinacin interinstituciona
l entre los gobiernos municipales, los ministerios de lnea y la sociedad civil. T
ambin la aprobacin del Plan de Inversin Municipal por el Concejo Municipal y la con
secuente apropiacin de su gestin por parte del alcalde, han dado como resultado un
mejor nivel de coordinacin entre las distintas instancias del gobierno local. Se
han creado mecanismos de rendicin de cuentas y control social, a travs de la asam
blea municipal, el informe semestral y anual, el comit de licitacin, el acceso a l
a bitcora y la conformacin de una comisin de planificacin. Un 80% de los municipios
descentralizados han implementado asambleas pblicas para informar sobre el avance
del Plan de Inversiones y un 90% ha puesto a disposicin del pblico los informes s
emestrales y anuales. Uno de los mecanismos creados es el comit de licitacin, comp
uesto por tcnicos municipales, alcalde o concejal, delegado sectorial y represent
ante del comit de seguimiento de proyecto (CSP) de la comunidad. Durante la ejecu
cin del proyecto, los miembros del comit de seguimiento tienen acceso a la bitcora
y firma de avalos. Recientemente se agreg al modelo la creacin de una comisin de pla
nificacin municipal compuesta por todos los actores locales. Es obvio que estos m
ecanismos promueven las buenas prcticas y fomentan la institucionalizacin de la pa
rticipacin y la toma de decisiones. Los tcnicos municipales, en general, reconocen
que de continuar estas nuevas prcticas se estaran generando sinergias de todo ord
en para actuar en consenso y cooperativamente y estimular la confianza entre la
ciudadana y el gobierno local. Se ha fortalecido la capacidad de los gobiernos lo
cales en sus diferentes niveles, alcaldes, concejos municipales y unidades tcnica
s, mejorando su gestin de ente coordinador de las inversiones y capacidades de su
s tcnicos para asumir los procesos. Adems, la asistencia tcnica y capacitacin para e
l manejo y la administracin descentralizada del ciclo de proyectos de inversin por
parte de los municipios, est generando importantes valores agregados al municipi
o, entre ellos:
352
CEPAL
i)
los tiempos de proceso para las distintas fases del ciclo de proyectos (formulac
in, evaluacin, contratacin y seguimiento) por parte de los municipios descentraliza
dos, son menores si los comparamos con el nivel central. Esto implica respuestas
ms rpidas y oportunas a las necesidades de las comunidades; el uso de sistemas au
tomatizados para todas las fases del ciclo de proyectos ha permitido el manejo d
e mayores volmenes de produccin y un mejor control de los procesos y los recursos;
un impacto importante en el mercado laboral de profesionales en las reas de la i
ndustria de la construccin y de servicios profesionales en las ciencias sociales,
finanzas y contabilidad, como resultado de un incremento de funcionarios en las
UTM, en los servicios privados profesionales para el diseo, formulacin y supervis
in de proyectos, as como de la participacin de un mayor nmero de contratistas locale
s en la ejecucin de los proyectos. Tambin se advierte un impacto considerable en l
as instituciones locales que intermedian recursos financieros y en el comercio y
la pequea industria de materiales de construccin. Es obvio suponer que este proce
so de inversin local representa un impacto keynesiano, con un multiplicador de ma
yor magnitud, si lo comparamos con los procesos centralizados del FISE central;
fortalecimiento de las capacidades administrativas y tcnicas para el manejo y con
trol social de las inversiones; se ha entregado infraestructura social de igual
o mejor calidad y a un menor tiempo que la producida por los procesos centrales,
pero con un mayor nivel de empoderamiento de las comunidades y a un costo que r
epresenta un ahorro social del 14% por cada dlar invertido con respecto al nivel
central; la estabilidad de los tcnicos en todos los municipios descentralizados,
despus del proceso electoral municipal de noviembre del 2000, hace suponer que el
modelo del PFMC tambin produce valiosos incentivos vinculados a la sostenibilidad
poltica de los procesos.
ii)
iii)
iv) v)
vi)

353
D.
Limitaciones y desafos
A pesar de los avances del PFMC, no se deben desatender las mltiples limitaciones
y los desafos: La falta de recursos humanos calificados en los municipios es sin d
uda la principal limitante del Programa. La carencia de capacidades instaladas e
s simplemente un resultado de lo anterior. Esto se deriva de dcadas de implantacin
de sistemas altamente centralizados, tanto en la provisin de bienes y servicios
pblicos como en la captacin de ingresos fiscales. El estudio de la Universidad Cen
troamericana (UCA) (2000), encomendado por el FISE y el BID, seala que nicamente e
l 27.8% de los municipios de Nicaragua son viables econmicamente para asumir los
procesos que demanda la administracin y manejo descentralizado del ciclo de proye
ctos del FISE. Por lo tanto, la inexistencia de mercados laborales para las espe
cialidades de ingenieras, arquitectura y ciencias sociales es una realidad en prct
icamente el 70% de los municipios del pas. Por eso, el principal desafo es el diseo
de mecanismos de cofinanciamiento y un esquema de incentivos que permita la con
formacin de unidades tcnicas municipales e intermunicipales que hagan viables y so
stenibles los procesos de descentralizacin propuestos. El PFMC del FISE se limita
a crear capacidades instaladas en las unidades tcnicas municipales. La funcin pri
ncipal de esta unidad operativa se limita al manejo de todos los procesos del ci
clo de proyectos de inversin. Sin embargo, se requiere la articulacin de programas
complementarios con otras instituciones del sector pblico a fin de incrementar c
apacidades gerenciales: gobernabilidad y gerencia social, captacin de ingresos fi
scales propios, presupuestacin y finanzas municipales, entre otras. Algunos munic
ipios que cuentan con capacidades instaladas insuficientes, pero con niveles de
ingresos suficientes como para profesionalizar sus UTM, deben realizar un mayor
esfuerzo por mejorar sus niveles de eficiencia y eficacia operativa, lo que les
permitira liberar ingresos para fortalecer dichas unidades. El FISE ha diseado una
estrategia destinada a identificar estos casos y proveer la asistencia tcnica y
capacitacin requeridas, adems de completar el esquema de incentivos para cofinanci
ar estas unidades. La participacin de los ministerios de lnea y entes autnomos en l
os procesos locales es an limitada. El PFMC, por su grado de complejidad, requier
e mejorar la coordinacin al nivel central con el objeto de lograr mayor participa
cin por parte de algunos entes y programas del sector pblico. Aunque la participac
ina de las ONG ha sido alta, sus capacidades tcnicas han sido menores que lo esper
ado. Se requiere de acciones
354
CEPAL
complementarias de capacitacin y asistencia tcnica especializada para incrementar
sus capacidades instaladas. El mayor desafo del FISE, en la expansin del proceso d
e descentralizacin de 9 a 50 municipios del pas, es lograr un adecuado proceso de
reconversin laboral, a objeto de optimizar la mezcla de sus profesionales para co
nvertir su equipo tcnico (actualmente, 80 son ingenieros y arquitectos) en facili
tadores de procesos y gerentes sociales, generadores de capacidades locales por
medio de la capacitacin y asistencia tcnica. Otro de sus desafos es la transformacin
interna e institucionalizacin de su PFMC en todas sus gerencias de lnea y de apoy
o. Otro aspecto crtico es el marco legal insuficiente. No existen una poltica de d
escentralizacin del Estado, una ley de carrera administrativa, una ley de partici
pacin ciudadana o de actualizacin de los planes de arbitrio municipal, entre otras
. Por otra parte, en la mayora de los casos los sistemas pblicos de prestacin de bi
enes y servicios se caracterizan por ser ineficientes y no equitativos, y por ca
recer de incentivos como para competir. A nuestro juicio, se requiere de la volu
ntad poltica de los principales actores del sector social para disear y poner en p
rctica una estrategia particular, que permita focalizar el gasto social y generar
mayores incentivos por parte de la oferta, de tal forma que promueva el desarro
llo de capacidades locales para responder ms adecuadamente a los retos que implic
a la estrategia de reduccin de la pobreza.

355
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358
CEPAL
Cuarta parte
El capital social en la dimensin de gnero
360
CEPAL

361
Captulo XI
Polticas para el empoderamiento de las mujeres como estrategia de lucha contra la
pobreza
Sonia Montao*
Son ms pobres las mujeres?
La pobreza en Amrica Latina contina siendo el principal desafo regional. Aunque la
proporcin de pobres ha ido disminuyendo sostenidamente desde un 41% en 1990, a 37
% en 1999 (vase el grfico XI.1), la poblacin considerada pobre segua siendo de alred
edor de 200 millones (vase el grfico XI.2), previndose el incremento del deterioro
social y econmico, as como las crisis que aumentan la pobreza (CEPAL, 2000a) en la
actualidad. Cuntos de estos pobres son mujeres y cmo la pobreza afecta a las muje
res, son preguntas que han formado parte del debate sobre la pobreza en los ltimo
s aos. Respecto de la pregunta de si las mujeres estn sobrerrepresentadas entre lo
s pobres, lo que constituira uno de los principales fundamentos del concepto de f
eminizacin de la pobreza, existe una contradictoria informacin emprica que, en gene
ral, parece privar de asidero a afirmaciones
*
Jefa Unidad Mujer y Desarrollo, CEPAL, smontano@eclac.cl.
362
CEPAL
contundentes como la de que las mujeres representan dos tercios del total de los
pobres.1 Sin embargo, una constatacin inicial muestra que en pases como Bolivia,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam, Repblica D
ominicana y Venezuela, la incidencia de la pobreza en los hogares bajo jefatura
femenina es mayor que en la de aqullos encabezados por hombres (vase el grfico XI.3
). Tambin en la mayora de los pases, la proporcin de mujeres es mayor entre la pobla
cin pobre, comparada con la proporcin de mujeres en la poblacin mayor de 15 aos (vase
el grfico XI.4). Los esfuerzos por medir la feminizacin de la pobreza, consideran
do la evolucin de la jefatura de hogar femenina, tampoco son decisivas en mostrar
una clara relacin entre el nmero de hogares con jefes mujeres y el incremento de
la pobreza. Por el contrario, la informacin disponible registra una tendencia al
aumento total de la jefatura de hogar femenina, que se produce por el incremento
de sta en los estratos no pobres (vase el grfico XI.5). Un excelente estudio recie
nte (Quisumbing, y otros, 2001), que compara informacin de seis pases asiticos, tre
s de frica y uno de Amrica Latina (Honduras) sobre la pobreza femenina, concluye q
ue la jefatura de hogar no siempre es una aproximacin para medir la pobreza y que
se necesita orientar las investigaciones hacia otros factores como los instituc
ionales o las causas que determinan los patrones de ingreso y consumo en los hog
ares, prestando mayor atencin a los procesos que subyacen al fenmeno de la jefatur
a femenina. Es necesario recordar que la mayora de los indicadores de pobreza vig
entes no son sensibles al gnero (UNIFEM, 2000), pues se trata de indicadores agre
gados que toman al hogar como unidad de anlisis y que, por lo tanto, no han sido
diseados para responder a la pregunta sobre la pobreza desde el punto de vista de
los individuos o los miembros de las familias. Esas herramientas han sido disead
as para obtener respuestas distintas a las surgidas de un anlisis de gnero que pre
tende examinar los aspectos comparativos entre hombres y mujeres individualmente
. Sin embargo, este debate a pesar del innegable inters que reviste para arribar a
metodologas de medicin sensibles al gnero y, por lo tanto, responder con herramien
tas adecuadas a las preguntas sobre pobreza desde una perspectiva de gnero tiene u
n marcado carcter tecnocrtico, puesto que concentra los argumentos en la eficacia
de una herramienta de medicin y omite un anlisis de la complejidad y multidimensio
nalidad de la pobreza, sus causas, consecuencias y posibles soluciones. Es, pues
, un enfoque tcnico
1
Para una mayor precisin sobre este debate, vase Bravo, en Arriagada y Torres (1998
).

363
instrumental insuficiente para entender un problema econmico, social, poltico y cu
ltural. 1. De la medicin al anlisis
Al apartarse del enfoque limitadamente tcnico del debate anterior, los estudios d
e gnero aportan una riqueza de conocimiento respecto de las caractersticas e impac
tos diferenciados que tiene la pobreza sobre hombres y mujeres, as como de estos
grupos, segn el ciclo de vida. Dichos estudios de gnero y otros realizados en la r
egin (Rodrguez, 2001) ofrecen una importante evidencia acerca de la manera cmo la p
obreza genera mayores vulnerabilidades y exclusiones entre las mujeres y sus fam
ilias, as como de las menores oportunidades que tienen las mujeres pobres, en com
paracin con los hombres pobres, para superar los obstculos de la pobreza. De este
modo, vemos que junto con el incremento de la participacin femenina en el mercado
de trabajo (vase el grfico XI.6), la presencia de mujeres entre los desocupados e
s desproporcionada y, particularmente, de aqullas provenientes de hogares pobres
(vase el grfico XI.7). Se sabe, as, que las familias encabezadas por mujeres padece
n, negativamente, las consecuencias de la menor capacidad que ellas tienen para
obtener ingresos (vase el grfico XI.8), tal como se reconoce, por otra parte, el i
mpacto positivo que genera el ingreso femenino y de otros miembros de la familia
en mitigar la pobreza (vase el grfico XI.9). Tambin gracias a estos estudios se co
noce que el acceso a recursos instrumentales, como el crdito o la propiedad de la
tierra (Len y Deere, 2000), pueden ser determinantes en superar la exclusin de la
s mujeres y brindarles oportunidades para salir de la pobreza. Se ha aprendido,
adems, que las exclusiones formales y de facto que ocasionan las leyes, la violen
cia domstica e intrafamiliar y la dbil participacin poltica y ciudadana son particul
armente desventajosas para las mujeres. Es cada da ms importante el conocimiento q
ue se tiene acerca de las externalidades que representa la incorporacin equitativ
a de hombres y mujeres en la lucha contra la pobreza, no slo por razones de equid
ad y derechos humanos, sino tambin por motivos de eficiencia. Baste mencionar el
impacto que los ingresos de las mujeres significan en la disminucin de la pobreza
entre hogares pobres (CEPAL, 2000b), como asimismo, los impactos de la educacin
de las mujeres en la disminucin de la mortalidad materna y la desnutricin infantil
. Pero donde el concepto de feminizacin encuentra su mayor sustento es en la sobrer
representacin femenina en la lucha contra la pobreza. Son numerosos los programas
que ejecutan gobiernos, ONG y organismos de desarrollo, en los que la presencia
femenina es crucial. Desde los tradicionales clubes y centros de madres, vasos
de leche, u ollas populares,
364
CEPAL
que en dcadas pasadas tuvieron a las mujeres de intermediarias para los programas
de compensacin, salud primaria o nutricin, hasta los ms contemporneos programas de
microcrdito, salud comunitaria o diversas formas de gestin social y ambiental en e
l mbito local, las mujeres pobres se han caracterizado por ser las ms numerosas, a
veces las ms activas y, con frecuencia, las ms eficientes en su desempeo (Montao, 1
998). El desarrollo, fortalecimiento y recreacin de redes sociales, hoy reconocid
as como capital social, son un recurso gratuito y no suficientemente reconocido de
l trabajo familiar y comunitario de las mujeres.2 Se trata del enorme capital qu
e implica la economa del cuidado (Elson, 1998), cuyas principales protagonistas s
on las mujeres pobres que reemplazan la accin del Estado, limitada como resultado
de ajustes fiscales y otras medidas de tipo macroeconmico. Sustituyen, tambin, al
mercado en la provisin de servicios de cuidado infantil, atencin a la tercera eda
d, salud comunitaria y hasta de apoyo a las reformas educativas, al proporcionar
estos servicios por la va del trabajo domstico ante la dificultad, ocasionada por
la pobreza, de poder comprar esos servicios en el mercado. Es esta presencia in
contestable la que ha conducido a la propagacin de un concepto como el de feminiz
acin, que ms que tcnico es poltico y de innegable valor para el reconocimiento del a
porte femenino en la lucha contra la pobreza. Como contrapartida de la exclusin d
e que son objeto muchas mujeres, tanto de los beneficios de un Estado debilitado
como de un mercado inequitativo, durante la ltima dcada se les ha dado visibilida
d en diversos programas de asistencia social. Es, entonces, en estos enfoques, q
ue podemos denominar de los efectos, donde se observa una mayor riqueza y eviden
cia sobre las inequidades de gnero. Hay que mencionar tambin el efecto perverso qu
e ha tenido la generalizacin de un uso retrico de la feminizacin de la pobreza, y q
ue ha servido para justificar programas focalizados de carcter asistencial, desar
rollados en la regin en un contexto de deslegitimacin de los derechos econmicos y s
ociales como derechos humanos y de desmontaje de la nocin de acceso universal a l
os servicios sociales. En muchos pases se han ejecutado programas y proyectos par
a mujeres pobres como una manera de materializar la idea de focalizacin del gasto
pblico; stos alcanzaron escasos resultados en la erradicacin de la pobreza, pero t
uvieron un fuerte impacto en la opinin pblica.
2
Actualmente, estn en curso diversos esfuerzos por medir y valorar el trabajo domst
ico aunque ellos no se han generalizado en los pases y forman parte limitada del
mundo acadmico.

365
2.
Del anlisis de los efectos a un enfoque de empoderamiento
La discusin sobre la pobreza va ms all del debate acerca de los instrumentos para m
edirla o de sus consecuencias sobre las mujeres. Entre los aportes ms interesante
s actualmente en circulacin, est el concepto de exclusin social que, por ser un con
cepto de races antiguas, puede contribuir a iluminar aspectos nuevos de la pobrez
a. Entender la pobreza como una situacin de privacin de capacidades y no simplemen
te de ingresos o necesidades bsicas insatisfechas, es un enfoque que abre las pue
rtas al anlisis de la pobreza femenina y contribuye a entender mejor las especifi
cidades y relaciones de gnero que se construyen en contextos de pobreza (Sen, 200
0). As, no slo interesa saber cuntas mujeres viven bajo la lnea de pobreza o cmo infl
uye su participacin en el mejoramiento de los ingresos familiares, aspectos ambos
de gran importancia, sino que importa ver en qu medida las mujeres estn siendo ha
bilitadas para ejercer una ciudadana que les permita participar, con plenitud, en
la construccin de una sociedad democrtica donde se reconozcan sus derechos y se l
es redistribuya la riqueza de manera equitativa. Esto conduce a comprender la mu
ltidimensionalidad del concepto de pobreza y, por lo tanto, a diferenciar los as
pectos constitutivos de los instrumentales, as como la necesidad de analizar los
aspectos relacionales de la exclusin. Nos preguntamos con Sen, acerca de la maner
a cmo la exclusin de las mujeres afecta a sus capacidades para llevar una vida dec
ente. Se trata de ver en qu medida entendemos la pobreza como la falta de libertad
para hacer cosas a las que se les asigna valor. Desde ese punto de vista (relaci
onal), lo que interesa es entender que la exclusin inhabilita, es decir, produce
incapacidad para hacer cosas que uno, razonablemente como persona, puede o quier
e hacer. De este modo, la nocin de exclusin social no se refiere al hecho de estar
simplemente fuera de algo, sino a que estar fuera de algo implica la imposibili
dad de poder participar libremente, por ejemplo, en el mercado o en las decision
es polticas, y en la familia. Por otra parte, es importante reconocer que, muy a
menudo, la libertad de hacer cosas con valor para algunos miembros de la familia
puede concretarse a costa del renunciamiento y subordinacin de otros miembros qu
e con frecuencia suelen ser mujeres, nios o miembros de la tercera edad. El caso
de Nicaragua ilustra una realidad extendida en la regin (vase el grfico XI.10). Cua
ndo nos referimos a aspectos relacionales, estamos haciendo referencia a la impo
rtancia que tienen las relaciones de poder en el interior de las familias y comu
nidades. Por eso es que el concepto de exclusin social resulta insuficiente para
entender la dinmica de gnero de la pobreza si no
366
CEPAL
lo asociamos al concepto de empoderamiento, que nos ayuda a comprender mejor el
proceso por cuyo intermedio mujeres y hombres ganan y hasta negocian, entre ello
s y con los dems, un mayor control sobre sus vidas. El aislamiento de la variable
de poder en el estudio de la pobreza deja sin explicacin y sin problematizar un
conjunto de desigualdades que operan en la familia y la comunidad, usualmente en
contra de las mujeres. Esa mirada relacional ayuda a descubrir la dimensin de po
der en el contexto de una estrategia social como un proceso intencionado cuyo ob
jetivo es el igualamiento de oportunidades entre los actores sociales. Un estudi
o reciente (Durston, 2000) resume el concepto de empoderamiento como el proceso
por el cual la autoridad y la habilidad se ganan, se desarrollan, se toman o se
facilitan. El nfasis est en el grupo que protagoniza su propio empoderamiento, no
en una entidad superior que da poder a otros. Es la anttesis del paternalismo, la
esencia de la autogestin, que construye sobre las fuerzas existentes de una pers
ona o grupo social sus capacidades para potenciarlas, es decir, de aumentar esas f
uerzas preexistentes. Las condiciones necesarias para que haya empoderamiento pl
eno incluyen: Creacin de espacios institucionales adecuados para que sectores exc
luidos participen en el quehacer poltico pblico. Formalizacin de derechos legales y
resguardo de su conocimiento y respeto. Fomento de la organizacin, de modo que l
as personas que integran el sector social excluido puedan, efectivamente, partic
ipar e influir en las estrategias adoptadas por la sociedad. Esta influencia se
logra cuando la organizacin hace posible extender y ampliar la red social de las
personas que la integran. Transmisin de capacidades para el ejercicio de la ciuda
dana y la produccin, incluyendo los saberes instrumentales esenciales, adems de las
herramientas para analizar dinmicas econmicas y polticas relevantes. Creacin de acc
eso a y control sobre recursos y activos (materiales, financieros y de informacin
) para posibilitar el efectivo aprovechamiento de espacios, derechos, organizacin
y capacidades, en competencia y en concierto con otros actores.
Una vez construida esta base de condiciones facilitadoras del empoderamiento y d

e constitucin de un actor social, cobran relevancia los criterios de una particip
acin efectiva, como la apropiacin de instrumentos y capacidades propositivas, nego
ciativas y ejecutivas.

367
Esta nocin de empoderamiento tiende a asumir la homogeneidad de los actores en el
nivel familiar y hasta comunitario, haciendo abstraccin de las relaciones de pod
er entre hombres y mujeres en el interior de la familia y de la comunidad. As, po
r ejemplo, las prcticas de reciprocidad comunitaria, que se entienden como capita
l social, a menudo se realizan gracias al aporte invisible de las mujeres que so
n an, en muchas comunidades, las responsables directas de devolver los dones recibi
dos para el prestigio del miembro masculino de la familia. La existencia de usos
y costumbres que consagran la subordinacin de las mujeres en la familia y las co
munidades nos obliga a extender el anlisis de las relaciones de poder en el inter
ior de la familia y de las comunidades, a fin de impulsar el proceso de empodera
miento hasta sus ltimas consecuencias. En ese sentido, el empoderamiento no es un
juego de suma cero, aunque puede haber ganadores y perdedores, sino un concepto
que va ms all de la participacin, aunque naturalmente sta es indispensable (Sen, 19
98). Finalmente, es importante referirse al concepto de autonoma de las mujeres c
omo una medida para evaluar el logro en el proceso de empoderamiento y de supera
cin de la exclusin social. Conocer en qu medida las mujeres son capaces de decidir,
autnomamente, su participacin en el mercado y en la poltica o la vida cvica, es imp
rescindible para ver los logros en la equidad de gnero. El anlisis de la exclusin d
e las mujeres y, por lo tanto, de su autonoma, debe vincularse a la comprensin de
las relaciones de poder en todos los mbitos, incluido el de los derechos sexuales
y reproductivos. Existe evidencia acerca del hecho que hombres y mujeres con si
milares niveles de escolaridad no acceden a las mismas oportunidades de trabajo,
porque es en el mbito reproductivo y de las responsabilidades familiares donde s
e encuentran los obstculos para el desempeo equitativo (Presser y Sen, 2000). Un e
jemplo proveniente del mbito educativo nos muestra, claramente, que la desercin es
colar de las nias pobres est directamente relacionada con la falta de ejercicio de
sus derechos reproductivos. Otro ejemplo de la importancia que reviste analizar
la esfera reproductiva se encuentra en lo referente al uso del tiempo y el cump
limiento del mandato cultural que relaciona a las mujeres con el cuidado no remu
nerado de la familia. Esta atadura a las obligaciones domsticas no remuneradas y
no reconocidas est en la base de los obstculos enfrentados por las mujeres para sa
lir al mercado de trabajo en igualdad de condiciones.3
3
A modo de ejemplo, vemos que en Nicaragua el tiempo que las mujeres destinan a l
as actividades no remuneradas y no reconocidas del hogar es tres veces ms alto qu
e el de los varones.
368
CEPAL
3.
Polticas estructurales e instrumentales
Si se asume que el concepto de exclusin social articulado con los de empoderamien
to y autonoma dan la pauta para entender la complejidad de la pobreza, desde una
perspectiva de gnero, debemos tener cuidado en mantener la distincin entre los asp
ectos constitutivos de la pobreza y aquellos aspectos instrumentales que apoyen
el empoderamiento de las mujeres. Cmo formular polticas que permitan participar eq
uitativamente en los mercados y en las instituciones democrticas, es un desafo que
requiere creatividad y pragmatismo en el sentido de hacer uso de los recursos d
e que disponen los pases para enfrentar el desarrollo. Uno de esos recursos son l
as mujeres, sus organizaciones y experiencia, las que, hasta la fecha, han sido
preferentemente movilizadas como recursos sin valor econmico, ni reconocimiento p
oltico y que, en el futuro, debieran formar parte de un cambio en la comprensin de
la pobreza como un problema sistmico. Bajo ese punto de vista, planteamos que la
s polticas antipobreza deben disearse desde una perspectiva de universalidad, equi
dad y eficiencia (CEPAL, 2000a), privilegiando la habilitacin para el ingreso al
mundo del trabajo por medio de la inversin educativa. Distribuir las oportunidade
s para un acceso equitativo al mundo del trabajo y las instituciones y dotar a m
ujeres y hombres de similares oportunidades para la competitividad son los dos p
ilares de la lucha contra la pobreza, lo que obliga a dejar de lado acciones pal
iativas, focalizadas y de corto plazo que suelen ejecutarse entre las mujeres. U
na mayor participacin poltica y ciudadana de las mujeres es muy importante. Para e
so se debe prestar atencin al cambio de normas legales y culturales que actan fome
ntando la exclusin e impidiendo que las mujeres lleven una vida decente. Se trata
de combatir lo que Sen denomina inclusin desventajosa de las mujeres que forman
parte de una comunidad con derechos reconocidos, pero recortados, donde persiste
n usos y costumbres que postergan sus derechos y que son el motivo por el que se
mantiene vigente el uso retrico del concepto de feminizacin de la pobreza. Para e
nfrentar la pobreza, en primer lugar es necesario abandonar la confusin acerca de
la focalizacin como panacea contra la pobreza; es preciso tambin entender que, al
ser las polticas sectoriales particularmente educacin y salud de gran importancia,
la lucha contra la pobreza, al igual que la equidad de gnero, requiere de un diseo
transversal, integral y descentralizado, que tenga como base un enfoque de empo
deramiento, el nico que permite conjugar los derechos con las oportunidades.

369
Bibliografa
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370
CEPAL
Grfico XI.1 MAGNITUD DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA, 1990-1999 (En porcentaje de p
ersonas)
75 65 55 45 35 25 48,3 43,8
1990
1999
65,4
63,7
41,4
37,1 Rural
Nacional
Urbana
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares
de los pases y cifras de poblacin del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa
(CELADE), Divisin de Poblacin de la CEPAL. Estimacin correspondiente a 18 pases de l
a regin.
Grfico XI.2 MAGNITUD DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA, 1990-1999 (En miles de person
as)
220 000 210 000 200 000 190 000 180 000 170 000 160 000 150 000 140 000 130 000
120 000 110 000 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000
1990
1999
211 400 200 200 134 200 121 700 78 500 77 200
Nacional
Urbana
Rural
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares
de los pases y cifras de poblacin del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa
(CELADE), Divisin de Poblacin de la CEPAL. Estimacin correspondiente a 19 pases de l
a regin.
Grfico XI.3 INCIDENCIA DE LA POBREZA EN HOGARES URBANOS, SEGN SEXO DEL JEFE DE HOG
AR, ALREDEDOR DE 1997 (En porcentajes)
80
70 Jefatura femenina Jefatura masculina
60
50
40
30
20
10
0
371
Fuente: CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas.Tabulaciones especial
es de las encuestas de hogares. a/ Asuncin. b/ Gran Buenos Aires.
372
Grfico XI.4 DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA POBLACIN FEMENINA DE 15 AOS Y MS, TOTAL POBR
ES Y TOTAL POBLACIN, ALREDEDOR DE 1998-1999
60 Total pobres Total poblacin
58
56
54
52
50
48
46
44
42
40
CEPAL
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, tabulaciones especiales de las encuest
as de hogares alrededor de 1998-1999. a/ Gran Buenos Aires. b/ Zona urbana.
Grfico XI.5 EVOLUCIN DE LA JEFATURA FEMENINA EN HOGARES URBANOS NO POBRES PARA 11

PASES Y CUATRO PERODOS, ALREDEDOR DE 1980-1998
32
26
20
14 0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 0 1 5 2 3 4 5
0
1
2
3
4
5
Argentina Brasil Chile
Colombia
32
26
20
14 0 1 2 3 4 0 1 2 3 5 4 5 0 1 2 3 4 5
0
1
2
3
4
5
Porcentaje jefatura femenina
Costa Rica Honduras
Mxico
Panam
32
26
20
14 0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 5
0
1
2
3
4
5
Paraguay Uruguay
Venezuela Perodo
373
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, elaboracin sobre la base de informacin d
e Panorama social de Amrica Latina, 1999-2000 ------Las lnes discontinuas indican
el lmite inferior y superior de la estimacin.
374
CEPAL
Grfico XI.6 AMRICA LATINA: EVOLUCIN EN LA TASA DE PARTICIPACIN, SEGN SEXO, NIVEL SOCI
OECONMICO BAJO, 1990-1998
90 80 70 60 50 40 30 20
1990
1998
67.9
69.1
29.0 Hombres
36.2
Mujeres
Fuente: Elaboracin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), sobre la bas
e de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los pases. Las cifras
se refieren al promedio ponderado de 12 pases latinoamericanos, con una fuerza d
e trabajo equivalente al 91% de la poblacin econmicamente activa urbana de la regin
.
Grfico XI.7 AMRICA LATINA: EVOLUCIN EN LA TASA DE DESEMPLEO, SEGN SEXO, NIVEL SOCIOE
CONMICO BAJO, 1990-1998
25
20
1990
1998
15
10
19.2 11.8 9.3
1.3
5
0
Hombres
Mujeres
Fuente: Elaboracin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), sobre la bas
e de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los pases. Las cifras
se refieren al promedio ponderado 12 de pases latinoamericanos, con una fuerza d
e trabajo equivalente al 91% de la poblacin econmicamente activa urbana de la regin
.
Grfico XI.8 BRECHA DE INGRESOS SEGN SEXO DEL JEFE DE HOGARES POBRES, ZONAS URBANAS
ALREDEDOR DE 1999
60
55 Jefatura de 15 a 64 aos
50
45
40
54.5
35 42.7 41.8 40.9 39.3 37.3 34.3 33.9 39.2
51.1
45.2
43.8
30
25
32.3 26.9 22.4
20
Chile
Panam
Ecuador
Bolivia
Uruguay
Paraguay
Argentina
Costa Rica
Rep. Dom.
Honduras
Colombia
Brasil
El Salvador
Brecha =100% - (ingresos medios de las jefas / ingresos medios de los jefes)
375
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, tabulaciones especiales de las encuest
as de hogares alrededor de 1998-1999. a/ Total nacional.
Venezuela a/
Guatemala
376
Grfico XI.9 CONTRIBUCIN DE LOS CNYUGES AL INGRESO FAMILIAR EN ZONAS URBANAS, TOTAL
DE HOGARES, ALREDEDOR DE 1986 Y 1991
50
45
1986 1991
40
35
30
36 35 33 32 31 27 30 29 32 30 28 23 36 33
35
33
25
29
27
20 Colombia Costa Rica Chile Honduras Panam Uruguay Venezuela
Argentina
Brasil
CEPAL
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hoga
res de los pases.
Grfico XI.10 NICARAGUA 1998: DISTRIBUCIN DEL TIEMPO DIARIO DE LOS OCUPADOS DE 15 A
59 AOS SEGN SEXO, ZONAS URBANAS, 1998
24
22 Mujeres Hombres
20
18
16
14 24.00 24.00
12
10
8 11.54 9.30 8.24 2.30 Total trabajo 3.24 Recreacin Otras actividades Tiempo tota
l 12.06
6
4
7.24
2 1.00
6.12
3.18
0
Trabajo remunerado
Trabajo domstico
377
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, tabulacin especial de la Encuesta Nacio
nal de Hogares sobre medicin de niveles de vida, Nicaragua,1998.

379
Captulo XII
Gnero y programas de combate a la pobreza en Mxico: reconocimiento del capital soci
al?1
Silvia Nez Garca*
Introduccin
En el horizonte de la investigacin en el Mxico contemporneo, son apenas unos cuanto
s los estudios que vinculan el anlisis de la problemtica social al tema especfico d
e las mujeres. Al ser ste uno de los tpicos inaplazables para la consolidacin del m
odelo democrtico participativo, y a la luz de las expectativas generadas por la t
ransicin poltica registrada el 2 de julio de 2000, que implic dejar atrs 70 aos de pa
rtido de Estado, las mujeres mexicanas se perfilan hoy como actores decisivos en
la consecucin de un pas ms justo. Desde una visin retrospectiva, es posible sealar q
ue la legislacin mexicana en favor de las mujeres ha sido vanguardista, en contra
ste con las de otras naciones del continente americano: su actual problemtica se
centra en las inercias histricas de una cultura sociopoltica que ha privilegiado a
l
*
1
Investigadora del Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte, Universidad A
utnoma de Mxico, nugar@servidor.unam.mx. La autora extiende un reconocimiento espe
cial a Marcela Osnaya, quien contribuy en la seleccin de los datos estadsticos y la
elaboracin de los grficos.
380
CEPAL
hombre, a lo que se suma la escasez crnica de recursos para hacer efectivos los d
erechos estatutarios adquiridos por aqullas. Las primeras medidas de alcance naci
onal que contemplan a la mujer como sujeto de derecho surgen en el perodo revoluc
ionario, dado que la propia Constitucin Mexicana de 1917 dej establecida la iguald
ad de garantas individuales para mujeres y hombres. Menos de 20 aos despus, la Ley
Federal de Reforma Agraria (LFRA) de 1934 estableca para ellas el derecho a benef
iciarse de las primeras unidades agroindustriales circunscritas al marco ejidal.
2 Al establecer que las mujeres mayores de 16 aos tendran a su cargo un terreno ce
rcano al poblado, a manera de dotacin individual para atender una granja, taller
de costura o cualquier otro uso de beneficio comunitario, se puede afirmar que e
sta accin fue pionera en el mbito de las polticas pblicas con enfoque de gnero. Sus o
bjetivos pretendan alcanzar a los sectores rurales ms desprotegidos. No obstante,
esta igualdad de derechos de la mujer campesina mexicana sobre la tierra no tuvo
efecto jurdico alguno sino hasta 1971, cuando se le permiti integrarse a las acti
vidades polticas y administrativas pertenecientes al mbito de toma de decisiones d
e las estructuras agrarias citadas (Alatorre y otros, 1994, pp.98-99). Por otra
parte, es necesario consignar que cuando esto sucedi, slo cerca del 10% de las par
celas que les correspondan fueron reclamadas en los hechos (Alatorre y otros, 199
4, p. 307). En este mismo tenor, baste aadir que no fue sino hasta 1953 que las m
exicanas obtuvieron plena igualdad de derechos polticos frente a los hombres.
A.
Los desequilibrios
Previo a la atencin de nuestro principal objetivo, consistente en realizar una re
visin exploratoria de los programas gubernamentales que
2
El ejido mexicano conforma una figura histrica en tanto reivindicacin de los derec
hos de propiedad comunal. En palabras de Cynthia Hewitt, ste constituye, no solame
nte el principal mecanismo de acceso a los recursos productivos, sino tambin la f
orma ms comn de organizacin de la comunidad local en la que los ejidatarios, los pe
queos agricultores privados y los miembros sin tierra de sus familias (y otros tr
abajadores sin tierra) llevan a cabo sus actividades cotidianas y desde la cual
se proyectan a la sociedad (Hewitt de Alcntara, 1986, p. iii y iv). Othn Baos profun
diza diciendo El ejido mexicano ... presenta muchsimos matices, ya sea por sus var
iaciones internas, por la composicin tnica de su poblacin, por sus interrelaciones
econmicas y polticas en los contextos regionales, por su productividad y rentabili
dad, etc. La situacin precaria que prevalece en los ejidos colectivos es, natural
mente, multicasual ... lo que es Mxico en la actualidad ... (Baos Ramrez, 1990, p.10
5).

381
desde finales de la dcada de 1980 han registrado un decisivo impacto en Mxico en cua
nto a mejorar las condiciones de pobreza y subordinacin de gnero, aportaremos algu
nos datos partiendo por sus vnculos con la promocin del capital social. La pobreza
es un problema crnico en Mxico, aun cuando el pas ocupa el 14o lugar entre las eco
nomas del mundo. Ya para el ao 2000, el Dr. Julio Boltvinik, autoridad en el tema,
reconoca que del total de la poblacin mexicana calculada en casi 100millones de p
ersonas, 54 millones se situaban en pobreza extrema, repartidos entre el campo y
la ciudad a razn de 22 y 32 millones, respectivamente.3 Segn Arturo Gmez Salgado,
en 1999 una muestra de 240 familias arroj una concentracin del 50% del ingreso nac
ional en manos del 1% de los mexicanos (Gmez Salgado, 1999, p. 21), denotando un
proceso creciente de polarizacin social. De igual forma, la desnutricin afectaba a
entre 40% y 65% de los mexicanos, en contraste con el 59% de la riqueza naciona
l que favoreca al 12% de la poblacin (Torres Rojano, 1999, pp. 54-55). Especial at
encin merece que al menos el 50% de los mexicanos pobres no rebasan los 15 aos (To
rres Rojano, 1999), de cara a la actual tendencia demogrfica que advierte el enve
jecimiento de la poblacin, en la medida en que el grupo de personas entre 15 y 64
aos de edad aumentar de 59 millones en el ao 2000, a 75 millones en 2010 y a 87 mi
llones en el ao 2030, lo que implica un enorme reto para la creacin de empleos, en
que se requerirn para el lustro 2000-2005 cerca de 1.2 millones de empleos por ao
, y 1.1 millones anuales entre 2005 y 2010 (Gobierno de los Estados Unidos Mexic
anos, 2001, p. 21). Dado que el empleo y la estructura salarial son indicadores
ad hoc para retomar el tema de las diferencias de gnero, observamos que en el ao 1
990 las mujeres mexicanas registraron ndices ms elevados de ocupacin que los hombre
s slo en los tres niveles ms bajos de ingreso (vase el grfico XII.1).
3
La cifra de 54 millones resulta de la diferencia entre el ingreso total de las f
amilias y el costo de la canasta bsica de alimentos. Tomando en cuenta otras medi
ciones, la pobreza extrema en el pas segn el mtodo de Levy, alcanz a 20% y para los n
dices de la CEPAL, al 29% (Boltvinik, 2000, p. 1).
382
CEPAL
Grfico XII.1 MXICO: PORCENTAJE DE LA POBLACIN OCUPADA POR NIVEL DE INGRESO Y SEXO,
1990
50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 11.6 0.5 0.4 16.0 34.4
42.3
Salario mnimo (SM): 3.17 dlares
15.3 14.6
10.2 8.3
5.6 3.4 2.8 1.5 4.3 4.2 2.8 1.5
No Hasta el Ms del 1 SM recibe 50% de 1 50% y ingresos SM menos de 1SM
Ms de Ms de De 3 Ms de Ms de 1 SM y 2 SM SM a 5 5 SM y 10 SM hasta 2 menos SM hasta
10 SM de 3 SM SM
Hombres
Mujeres
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). XI Censo G
eneral de Poblacin y Vivienda, 1992.
De entre ellos resalta su suma total que concentra al 58.8% de las mujeres, sien
do significativo que el 16% de ellas no recibieran remuneracin alguna. Una dcada d
espus, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, correspondiente a la actual admi
nistracin de Vicente Fox, reconoce como punto de partida que en los ltimos 30 aos l
a participacin de la mujer en el empleo del pas ha crecido a ms del doble. Junto co
n acelerarse desde la dcada de 1980 la incorporacin de mexicanas a empleos precari
os e informales debido a la disminucin de los salarios reales y la consecuente pre
sin para contribuir a aminorar el paulatino deterioro del ingreso familiar, el sec
tor no formal de la economa concentra entre el 44% y el 55% del total de la fuerz
a de trabajo (Ibarra, 2000, p. 22). Hoy da los ingresos globales promedio de las
mujeres son inferiores en un 35% a los de los hombres, mientras que el 75% de la
s mexicanas econmicamente activas que se desempean en el campo no reportan ingreso
s (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2001, p. 25), ahondando la brecha e
ntre la poblacin rural y urbana. Segn el Censo General del ao 2000 (vase el grfico XI
I.2), la situacin de las mujeres registra cambios significativos con respecto a l
a dcada previa, ya que aumentan su participacin en un 5% en el primer nivel de ing
resos ms bajos; disminuyen en un 5.1% en el sector que trabaja

383
sin remuneracin y en un 10% en el rango de ms del 50% y menos de un salario mnimo.
Al mismo tiempo, en la penltima escala de los salarios ms altos superan a los homb
res con el 6.6%.
Grfico XII.2 MXICO: PORCENTAJE DE LA POBLACIN OCUPADA POR NIVEL DE INGRESO Y SEXO,
2000
35.0 29.5 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 7.8 2.6 10.9 5.5
32.0
Salario Mnimo (SM): 3.75 dlares
18.9 15.0 14.5 13.2 8.3 7.3 4.5 2.4 4.9 6.6 4.5 2.4
No Hasta el Ms del 1 SM recibe 50% de 1 50% y ingresos SM menos de 1SM
Ms de Ms de De 3 Ms de Ms de 1 SM y 2 SM SM a 5 5 SM y 10 SM hasta 2 menos SM hasta
10 SM de 3 SM SM
Hombres
Mujeres
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). XI Censo G
eneral de Poblacin y Vivienda, 1992.
Pese a las diferencias, el grfico XII.3 ejemplifica la importancia de las aportac
iones de las mexicanas al ingreso de sus hogares.
384
CEPAL
Grfico XII.3 MXICO: PROMEDIO MONETARIO MENSUAL POR MIEMBRO DEL HOGAR EN 1996
1.643 1.216 1 700 1 200 700 200 -300 Percepciones Aportaciones Gastos personales
Mujeres 1.403 1.004 618 595
Hombre
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). Diferencia
s de gnero en las aportaciones al hogar y el uso del tiempo, 2000.
B.
Los programas con enfoque de gnero y sus especificidades
La gestin presidencial de Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) estuvo enmarcada
por un acelerado proceso de reestructuracin econmica e institucional, dirigido hac
ia la consolidacin de las tendencias desreguladoras que favorecieron las privatiz
aciones demandadas por el modelo de apertura comercial y financiera. En ese cont
exto se puso en marcha el programa Mujeres en Solidaridad que se examina a conti
nuacin. 1. Mujeres en solidaridad
Integrado al Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), identificaba a las mex
icanas como sujetos sociales y agentes activos del cambio, para promover la luch
a contra la pobreza en las comunidades rurales y urbanas. Bajo la concepcin de po
lticas pblicas que incorporaron un enfoque de gnero y una visin que privilegiaba la
equidad, sus objetivos generales fueron la erradicacin de la pobreza extrema, pro
piciando acciones en favor de la participacin social, econmica y poltica de las muj
eres marginadas, e impulsando proyectos integrales orientados a liberarlas de ca
rgas y tiempos excesivos de trabajo (Alatorre y otros, 1994, p. 311).

385
El diseo de sus medidas tom en cuenta que la mujer requiere de apoyos integrales e
n materia de salud y educacin, a fin de tener mejores oportunidades de acceso a u
n empleo remunerado, o bien adquirir capacidades para el desarrollo de actividad
es productivas que le permitan acceder a mejores niveles de bienestar con su fam
ilia (Alatorre y otros, 1994). Mediante una metodologa de planeacin participativa,
sus acciones perseguan ser el resultado de procesos de autodiagnstico en el inter
ior de las propias comunidades, permitindoles establecer libremente la prioridad
de sus demandas. Por ello, el espacio de reflexin donde las propias mujeres defina
n los proyectos a realizar se constituy en fuente de capital social mediante la o
rganizacin de comits comunitarios, responsables por igual de la capacitacin tcnica y
administrativo-contable de cada iniciativa. Sus proyectos se concentraron en do
s ejes, los proyectos productivos y sociales, y los de servicios; como ejemplo d
e los primeros estara la creacin de una cooperativa avcola, y de los segundos, la o
btencin de servicios de agua potable, derivando ambos en un conjunto de acciones
desarticuladas cuyo efecto en el abatimiento de la pobreza fue fragmentario. Muj
eres en Solidaridad contaba con un fondo comunitario en apoyo de la organizacin d
e las mexicanas, quienes decidan la mejor forma de asociarse. Este apoyo represen
taba el instrumento econmico que garantizaba recursos financieros al grupo organi
zado, bajo su propia responsabilidad y con el compromiso de atender a las necesi
dades de cada proyecto (Alatorre y otros, 1994, p. 312). En 1991, se estim que el
programa beneficiaba aproximadamente a 116000familias y a poco ms de 45mil mujer
es. Su baja cobertura respecto de las dimensiones de la pobreza en Mxico se pued
e explicar por la escasa formacin de organizaciones de mujeres pobres en el medio
rural. Por otra parte, el tamao y la promocin de esta iniciativa muestran que no
corresponda a una elevada prioridad dentro de las acciones de gobierno para comba
tir los rezagos sociales (Alatorre y otros, 1994, pp.312-313). Si suscribimos lo
que Liliana Kusnir define como los rasgos sustantivos de toda poltica pblica, un d
iagnstico completo, la determinacin clara de objetivos, de metas cuantificadas y d
efinidas en el tiempo, y la construccin de estrategias polticas, acciones e instru
mentos (Alatorre y otros, 1994, p. 295), se puede sostener que, previos a esta et
apa, las medidas y los programas que en Mxico se ocupaban de la mujer estaban dis
eados como polticas sociales, con predominio de un enfoque asistencial. A partir d
e objetivos sectoriales y desmembrados de un plan rector, ya en los aos setenta s
e procuraba incorporarlos al concepto del desarrollo. De 1994 a la fecha, aos cor
respondientes a la administracin de Ernesto Zedillo y al perodo de alternancia del
Presidente Fox, los programas
386
CEPAL
de combate a la pobreza adoptan explcitamente el enfoque de gnero. A partir del re
conocimiento de que hombres y mujeres experimentan diferenciadamente la pobreza,
intentan poner en prctica mecanismos compensatorios para su beneficio. Considera
dos dentro del mbito de la formacin de capital humano, los programas importantes s
on los siguientes: 2. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa)4
Puesto en marcha en 1997, el Programa aparece con el objetivo central de atender
a las diferentes causas de la pobreza desde una visin integral, dirigiendo sus b
eneficios a las familias en extrema condicin de vulnerabilidad. Al considerar que
ella es resultado de la falta de medios y oportunidades para hacer ms productivo
el esfuerzo de las familias, da por sentado que esta condicin afecta sustantivam
ente a la poblacin rural e indgena. De esta forma, se propone poner a su alcance o
pciones para satisfacer las necesidades bsicas de educacin, salud y alimentacin. De
una cobertura de aproximadamente 400mil familias beneficiadas en 1997, hacia fi
nes del ao 2001 destacaba su aumento a 2.3 millones de ncleos familiares, distribu
idos en 31entidades federativas que compr enden acciones en ms de 50 mil localida
des rurales marginadas (Secretara de Desarrollo Social, 2001, p. 3). Progresa cue
nta con tres componentes bsicos: Componente de alimentacin Proporciona un suplemen
to alimenticio con micronutrientes para nios menores de cinco aos y mujeres embara
zadas o en perodo de lactancia. Otorga un aporte econmico mensual por familia, que
en 1999 alcanzaba a los 125pesos (equivalentes a cer ca de 13.22 dlares, a 9.45
pesos por 1 dlar).
Componente de salud Contempla un paquete bsico de atencin mdica gratuita que enfati
za aspectos preventivos para el cuidado de la salud: campaas de vacunacin para la
poblacin infantil, atencin de la mujer en caso de embarazo, parto, planificacin fam
iliar, prevencin y deteccin de cncer crvico uterino, y otros.
4
Vase Secretara de Gobernacin, 2000.

387
Componente educativo Otorga becas para escolares que cursen el ciclo bsico o secu
ndario. En este ltimo nivel, las becas para las nias son ligeramente mayores que l
as de los nios, a fin de compensar su marcada desercin para colaborar en las labor
es domsticas.
El monto mensual mximo por familia de los apoyos monetarios del Progresa pas de550
a 750 pesos entr e 1997 y 1999 (aproximadamente de 58.20 a 79.36 dlares, a 9.45
pesos por 1 dlar). Su pago es directo, en efectivo y bimestral (Secretara de Desar
rollo Social, 2001, pp. 3-7). La familia conforma el eje de atencin del Programa,
al considerar que en ella convergen las condiciones bsicas para superar o perpet
uar la pobreza. Con el objeto de promover la equidad de gnero, Progresa ha canali
zado todos sus apoyos a las madres de familia, estimando que las mujeres hacen un
uso ms juicioso, responsable y provechoso de los recursos a su alcance en favor
de toda la familia, pero particularmente de los menores (Secretara de Desarrollo S
ocial, 2001, p. 9). Esta estrategia persigue potenciar el papel social de las mu
jeres dentro y fuera de sus comunidades, depositando en ellas la confianza y tra
nsparentando sus acciones, componentes determinantes del capital social. La inco
rporacin de las familias al Programa se ha hecho de manera progresiva, mediante a
sambleas comunitarias en las que se toma un acuerdo sobre el padrn de beneficiari
os. En ellas se explican sus caractersticas y funcionamiento, y se elige una prom
otora voluntaria en cada comunidad de entre las beneficiarias titulares. Sus fun
ciones son: Orientar a los padres de familia sobre sus corresponsabilidades. Vig
ilar el uso adecuado de los apoyos monetarios por parte de los titulares. Canali
zar las solicitudes y sugerencias de las familias beneficiarias.
3.
Programa de Abasto Rural
Cubre el 94.6% de los municipios de Mxico, a travs de la Distribuidora e Impulsora
Comercial Conasupo (DICONSA). Actualmente ms de 32millones de personas de las cua
les el 50% son mujer es reciben por este conducto el beneficio de abasto oportuno
de productos bsicos, a precios accesibles (Secretara de Gobernacin, 2000, p. 33).
388
CEPAL
Pasamos ahora al mbito de la creacin de oportunidades de empleo e ingreso, subraya
ndo otros esquemas. 4. Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer5
Creado el 17 de marzo de 2001, instrumenta medidas y acciones pblicas que dotan d
e oportunidades de desarrollo suficientes para elevar la calidad de vida de las
mujeres en zonas de rezago y marginacin, as como fomenta actividades prioritarias
de inters general, mediante la ejecucin de acciones y proyectos productivos. Convi
ene aqu abrir un parntesis y revisar las exiguas asignaciones presupuestarias para
el Programa a lo largo de seis aos (vase el grfico XII.4), a fin de ponderar con r
ealismo el inters del Gobierno y su capacidad de accin, pues el porcentaje ms eleva
do de recursos entre los aos 1994 y 2000 no lleg siquiera al 0.3% de la inversin to
tal federal en medidas de combate a la pobreza.
Grfico XII.4 PORCENTAJE DE LOS RECURSOS DESTINADOS AL PROGRAMA DE MUJERES RESPECT
O DEL TOTAL DE GASTO FEDERAL EN PROGRAMAS DE COMBATE A LA EXTREMA POBREZA
0.29 0.30 0.20 0.10 0.00 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 0.22 0.24 0.21 0.12
0.20 0.16
Fuente: Presidencia de la Repblica, Sexto Informe de Gobierno, 2000. Anexo Estadst
ico, Mxico, D.F., septiembre de 2000.
5
Vase SEDESOL, 2001.

389
El Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer se constituye como un espacio d
e atencin pblica, dirigido exclusivamente a mujeres que de manera organizada promu
evan proyectos productivos no asociados a proselitismos polticos o religiosos, de
jando fuera por igual los de inters acadmico, gubernamental, de investigacin o grem
ial. Caractersticas de sus apoyos Se podr apoyar la creacin, reforzamiento o amplia
cin de proyectos productivos mediante: Gasto de inversin Capital de trabajo Capaci
tacin a las beneficiarias Los proyectos debern ser dictaminados y aprobados por el
Subcomit de Atencin a Regiones Prioritarias, con la seria limitacin de que ste excl
uye a todos aquellos que pudieran presentar otras mujeres en situacin de extrema
pobreza, pero que no se localicen en dichas regiones. Califican los grupos de mu
jeres que no tengan acceso al crdito institucional, no cuenten con un ingreso fij
o, presenten condiciones de vida precarias en los rubros de alimentacin, salud, e
ducacin, vivienda y servicios, y manifiesten su voluntad para producir de manera
organizada, desarrollando su potencial y generando ingresos a partir del proyect
o. Favorece a los grupos de mujeres que no cuenten con apoyo institucional previ
o en proyectos productivos, evitando su duplicidad. Por su viabilidad tcnica: cua
ndo el grupo de mujeres cuente con conocimiento tcnico, capacidad humana y la inf
raestructura productiva necesaria. Por su viabilidad financiera: cuando las prop
uestas presenten indicadores financieros que permitan determinar la factibilidad
de que los ingresos derivados de la actividad productiva del proyecto sean sufi
cientes para mantenerlo y operarlo, recuperar los apoyos otorgados y obtener gan
ancias. Por su viabilidad comercial: contemplando que existan elementos que prop
orcionen certidumbre sobre la futura
Criterios de asignacin
Criterios de elegibilidad de los proyectos
390
CEPAL
colocacin del producto generado en el mercado local, regional o nacional, o que st
e mantenga relacin con la vocacin productiva y el consumo de la regin. En todos los
casos, el apoyo al proyecto no podr superar el 94% del costo del mismo (SEDESOL,
2001, p. 2). 5. Programa de Empleo Temporal6
Su objetivo es generar empleo para la mano de obra no calificada, fundamentalmen
te en reas rurales, retribuyendo la participacin de los miembros de la comunidad p
or medio de acciones productivas, as como de construccin, rehabilitacin y mejoramie
nto de la infraestructura social y de beneficio familiar. Alrededor del primer s
emestre de 1999, beneficiaba al 16% de las mujeres dedicadas a labores productiv
as de apoyo a cultivos, mejoramiento de vivienda, reforestacin, despiedre de parc
elas, recoleccin de semillas y fertilizacin de superficies agrcolas. 6. Fondo Nacio
nal de Apoyo a las Empresas de Solidaridad (FONAES)7
Tiene su antecedente en Mujeres en Solidaridad, y alrededor del primer semestre
de 1999 beneficiaba al 23% de las mujeres participantes en diversas modalidades
de aportacin solidaria como el capital de riesgo, el empleo productivo, las cajas
solidarias, y los fondos de inversin, reinversin, garanta o financiamiento. En el
caso del empleo productivo, sus beneficiarios no requieren de una organizacin con
figura legal, ni sus proyectos enfrentan mayores exigencias que la de contar co
n un perfil de inversin sobre la actividad productiva que desarrollan o pretendan
llevar a cabo. Por ello, este esquema favorece a las mujeres del pas ya que les
permite administrar su tiempo para atender a la familia.
6 7
Secretara de Gobernacin, 2000, p. 34. Secretara de Gobernacin, 2000.

391
De esta forma, en labores tales como las artesanas, las mujeres representan el 68
% de los beneficiarios del Programa, siendo elevado tambin su porcentaje en los t
alleres de costura y en los negocios de preparacin de alimentos. El Fondo contemp
la canalizacin de recursos para capacitacin de las productoras antes y despus de ha
ber recibido las aportaciones, as como asistencia tcnica, contable y administrativ
a para las empresas en las que participan. 7. Programa Nacional de Jornaleros Ag
rcolas (PRONAJ)8
El 47% de
psito es
viendo su
es, y las
la poblacin beneficiada por este Programa corresponde a mujeres. Su pro

mejorar las condiciones de vida y trabajo de la poblacin jornalera, promo
participacin organizada en conjunto con los productores hombres y mujer
instituciones pblicas y privadas. 8. Programa Crdito a la Palabra9
Desde el mbito de la confianza en los compromisos no escritos de las comunidades,

apoya a campesinas y campesinos en zonas de cultivo de temporada de baja produc
tividad y alto riesgo, promoviendo la produccin de granos bsicos. Durante el ao de
1999 benefici a cerca de 36 mil mujeres, estimulando una alta tasa de recuperacin
y la canalizacin de recursos a las productoras. Cerrando este apartado, sealamos q
ue hacia fines de los aos noventa la evaluacin se consolida como instrumento promo
tor del mejoramiento de las acciones del combate a la pobreza en Mxico. La Secret
ara de Desarrollo Social (SEDESOL), escuchando al Consejo Consultivo Ciudadano de
Desarrollo Social, establece en la actualidad los mecanismos pblicos de supervis
in, seguimiento y evaluacin peridica de los distintos programas y sus asignaciones
presupuestarias. Este Consejo instal tambin la Mesa de Trabajo sobre Enfoque de Gne
ro integrada por 30 mujeres de diversos estados de la Repblica, legisladoras, expe
rtas y servidoras pblicas, para analizar la atencin de las necesidades especficas de
las mujeres en condicin de pobreza.
8 9
Secretara de Gobernacin, 2000, p. 36. Secretara de Gobernacin, 2000, p. 35.
392
CEPAL
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 prev evaluaciones de los progr
amas por parte de instancias externas al Gobierno, para dotarlos de credibilidad
y transparencia.
C.
A modo de reflexin
La inclusin progresiva y sistemtica del enfoque de gnero en las polticas pblicas de Mx
ico desde finales de los aos ochenta, parte del reconocimiento del beneficio pote
ncial de integrar a las mujeres en situacin de pobreza a la solucin de sus problem
as. Para ganar en confianza y credibilidad, la propuesta de una economa estable, s
ostenible e incluyente del Presidente Vicente Fox deber garantizar en el corto pla
zo que las polticas pblicas sean transversales. Es decir, que todas las instancias
gubernamentales se comprometan a desarrollar una nueva cultura pblica, en que to
dos y cada uno de los programas y acciones encaminados al bienestar de los mexic
anos contemplen la perspectiva de gnero. Si es evidente que la naturaleza de las
mujeres las identifica con la solidaridad, el cuidado, la simpata y el sentido de
obligacin para con el otro su familia, su comunidad, slo mediante la concurrencia d
e una clara voluntad poltica por parte de los actores gubernamentales en sus dist
intos niveles local, estatal, regional y nacional, el capital social podr encauzars
e en beneficio de mayores posibilidades de inversin en bienes pblicos como la salu
d, la educacin y la seguridad. Si el capital social puede dar respuesta a las nec
esidades humanas, no se debe olvidar que stas no se convierten en mercancas. La ge
neracin de espacios cada vez ms amplios de representacin y de mecanismos para la pa
rticipacin de las mujeres se torna fundamental en Mxico para afianzar la democraci
a. No obstante, el derecho de las mexicanas de acceder a la esfera de toma de de
cisiones no es suficiente si no viene acompaado de los recursos, los mecanismos y
las herramientas que la fortalezcan como actor impostergable para contribuir a
la realizacin de la justicia social. As como es relevante fomentar y enriquecer pe
rmanentemente una cultura del diagnstico y evaluacin de los programas de combate a
la pobreza, tambin resulta imprescindible pensar en la creacin de normas que gara
nticen la eficacia de las acciones pblicas y privadas capaces de cohesionar a los
actores sociales clave de un nuevo modelo de inclusin. En Mxico es todava urgente
afinar los sistemas de informacin interinstitucional, de modo que los datos arroj
ados por los diversos programas muestren la realidad que enfrenta cada comunidad
, en el contexto

393
de la problemtica nacional de las mujeres y de la sociedad en su conjunto. Asimis
mo, la consistencia y continuidad de los programas es un requisito para que alca
ncen sus objetivos (Alatorre y otros, 1994, p. 315). No obstante que las mexican
as han aumentado su participacin como agentes econmicos, no por ello son ms influye
ntes. Slo mediante la superacin de las dificultades para su progresiva organizacin
podrn situarse en una mejor posicin con el fin de influir y participar en la elabor
acin y puesta en prctica de las polticas (Alatorre y otros, 1994, p. 316), en palabr
as de Liliana Kusnir.
394
CEPAL
Bibliografa
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Se apodera de Mxico, la pobreza extrema, Proyeccin Econmica, Mxico, D.F., febrero.
Quinta parte
El capital social en el mundo rural
396
CEPAL

397
Captulo XIII
Entre el ideario y la realidad: capital social y desarrollo agrcola, algunos apun
tes para la reflexin
Martine Dirven*
Introduccin y nfasis de este artculo1
Hay una tensin persistente en las ciencias sociales entre las teoras que construim
os y la evidencia que compilamos sobre la interaccin humana en el mundo que nos r
odea, North (1993, p. 23) Los profesionales del rea de desarrollo econmico y socia
l han llegado a la conclusin de que un enfoque meramente economicista tiene limit
aciones
* 1
Economista, Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial, CEPAL, mdirven@eclac.
cl. Estos apuntes fueron escritos a solicitud de John Durston, en vista de la pr
eparacin de la Mesa rural de la Conferencia sobre capital social, organizada por
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Universidad Estatal
de Michigan, en Santiago de Chile, septiembre de 2001. l me pidi investigar exper
iencias y escritos previos que, de alguna manera, estaban relacionados con capit
al social y desarrollo agrcola y rural (por ello, las muchas autorreferencias). A
l hacerlo, me di cuenta que entre el dicho capital social y los hechos hay bastante
trecho! De all el ttulo de estos apuntes. Quisiera agradecer a Jos Ignacio Porras,
Laura Ortiz, Liliana Villanueva, Fernando Rello y Pedro Tejo por sus comentario
s a una versin anterior.
398
CEPAL
serias para explicar las sendas de desarrollo y los xitos o fracasos de las poltic
as que se aplicaron en el contexto de la ideologa neoliberal dominante, en que lo
s mercados deban jugar el papel preponderante en la asignacin de recursos. La rele
vancia en ello de las relaciones sociales condujo al reconocimiento de la existe
ncia de un capital social y a dar nfasis al potencial organizativo que presentan la
s personas, las comunidades y las asociaciones productivas y gremiales (Bahamond
es, 2001; Porras, 2000a). Los grupos hasta entonces esencialmente excluidos de l
a toma de decisiones del gobierno, empiezan a ser considerados uno de los pilare
s en la resolucin de sus propios problemas, apoyndose en y fortaleciendo sus siste
mas de relaciones socioculturales y vnculos externos es decir, el capital social.
De este modo, se comienza a hablar del empoderamiento (o potenciamiento) de los ac
tores sociales frente al mercado y el Estado. La accin colectiva y las preferenci
as de los empresarios han sufrido fuertes cambios con la liberalizacin, la desreg
ulacin y la privatizacin de los mercados agropecuarios en la regin. El resultado es
la paulatina desactivacin de los antiguos mecanismos corporativistas de intermed
iacin de intereses y la emergencia de nuevos arreglos institucionales con mayor c
apacidad para incentivar el desempeo positivo y sostenible de los mercados del se
ctor (Porras, 2000a). Existe la idea en Amrica Latina de que quizs ste sea el conti
nente por excelencia donde se expresa la solidaridad, la ayuda mutua, la preocup
acin y la compasin por el otro. Este fenmeno estara arraigado en las culturas prehis
panas con sus sistemas comunitarios (aunque de lejos, no igualitarios), como los
ayllus en la cultura andina, por ejemplo, y en la religin catlica con su visin de
ayuda al prjimo y, en especial, a los pobres y relegados de la sociedad.2 Esta vi
sin de s misma se plasma en la literatura, en el ideario popular y en muchos texto
s analticos, entre otros, relativos a la cultura campesina. No obstante, este mis
mo ideario popular tambin comprende ejemplos de una visin menos positiva, como lo
ilustra Lewis. Resulta interesante comprobar que algo de esta ambivalencia en la
apreciacin de los pobres se refleja en los refranes y en la literatura. Algunos c
onsideran a los pobres virtuosos, justos, serenos, independientes, honestos, seg
uros, bondadosos,
2
Putnam (1993, p. 176) sin embargo observa que, en Italia por lo menos, los con m
enor sentido cvico son los catlicos ms devotos y lo explica por la relacin negativa
que existira entre la participacin en una organizacin jerrquica y un buen gobierno (de
mocrtico), mientras que la participacin activa en una organizacin horizontal conduc
ira a un buen gobierno (aunque Putnam tambin presenta contraargumentos de otros auto
res en los prrafos siguientes).

399
simples y felices mientras que otros los ven malos, maliciosos, violentos, srdido
s y criminales (scar Lewis, introduccin a Los hijos de Snchez, citado por Lewald, 1973
). Por ahora, son pocos los trabajos que tratan de tender un puente entre la mer
a enumeracin de la palabra capital social y los tratados ms tericos. Esta falencia se
hace sentir especialmente en lo que se refiere a los aspectos productivos en po
s del desarrollo agrcola y rural. A tal punto que Serageldin (1998), 3 despus de u
na revisin de casos, llega a la conclusin de que mientras existe consenso en que e
l capital social es relevante para el desarrollo, no hay acuerdo entre los inves
tigadores y prcticos acerca de los modos particulares en que l aporta al desarroll
o y cmo puede ser operacionalizado y estudiado empricamente. Ayudar a la construcc
in del puente es precisamente el propsito de estas notas para la reflexin. El mensaje
del documento es simple: entre el ideario (utpico) y la realidad existe una brec
ha considerable. Desafortunadamente, por ahora, muchas polticas y proyectos se ha
n apoyado ms en el ideario que en la realidad y con los resultados esperables. Mi
raremos desapasionadamente los resultados de estudios de caso en la regin y la op
inin de algunos analistas sobre la solidez del tejido social, las relaciones de c
onfianza, la capacidad de emprender acciones conjuntas, sobre todo en cuanto a l
as relaciones que debieran ayudar en el desarrollo agrcola. En especial, examinar
emos las relaciones entre el campesinado y los extensionistas agropecuarios; el
empresariado agrcola y sus gremios; los agricultores y las agroempresas; los dist
intos agentes que participan en complejos productivos; as como la (ex)temporalida
d del traspaso de las decisiones de gestin y del patrimonio en el seno familiar.
En estos apuntes hemos recurrido a pocos autores, pero de diversas disciplinas,
que generalmente suelen desarrollarse en paralelo, sin hacer anlisis interdiscipl
inarios.
3
Serageldin (1998) (citado en Kliksberg, 2000).
400
CEPAL
A.
El capital social y sus eslabonamientos
El transcurrir de la historia no siempre es eficiente en el sentido de eliminar
prcticas sociales que impiden el progreso y las irracionalidades colectivas. Esta
inercia es la respuesta racional de individuos respondiendo al contexto social
que les fue legado por la historia, la que refuerza las patologas sociales, Putna
m, 1993, p. 179. En particular, algunos opinan que los latinoamericanos fueron ma
ldecidos con el centralismo autoritario, familiarismo y clientelismo que heredar
on de la Espaa Medieval, North.4 Mientras que otros sostienen que La cultura no es
un programa rgido, sino una acumulacin de repertorios alternativos y hasta contrad
ictorios en constante retroalimentacin y redefinicin, John Durston, 2001.
Existe literatura reciente que trata de acuar el trmino capital social con mayor pre
cisin (Morgan, 2000, Portes, 2000, Durston, 2000 y 2001), se pregunta si es lcito
utilizar el trmino capital y se empea en dilucidar las diferencias entre los concept
os introducidos por Bourdieu, por una parte y Putnam, por otra. A su vez, en la
literatura y la prctica en torno de los proyectos de desarrollo, el trmino capital
social es utilizado de manera ms bien difusa al lado de los factores de produccin y
activos tradicionales (vase el diagrama XIII.1). Una vez enumerado, sin embargo,
pocas veces se vuelve a l.
4
Douglas North, (1993), citado en Putnam, 1993, p. 179.

401
Diagrama XIII.1
Crecimiento
Equidad Sector urbano Sector rural
Pobreza
Empleo
Oportunidades
Activos Fsico Natural Financiero Humano Social
Grupos Sociales Edad Gnero Etnias
Dimensin temporal Pobreza dura o transitoria Herencia de la pobreza Vulnerabilida
d
Fuente: Claus Kbrich y Martine Dirven, Pobreza rural: un desafo de mltiples dimensio
nes, Proyecto Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Instituto de D
esarrollo Agropecuario (INDAP) Estrategias para la superacin de la pobreza, 2001.
Existe tambin una discusin con respecto a si los distintos activos son intercambia
bles entre s, si son ms bien complementarios, si se requiere de un mnimo de cada cu
al para que se puedan potenciar, entre otros puntos de vista. A partir de la def
inicin del trmino capital social, que parece ser la ms aceptada hoy en da, iremos vien
do dnde y cmo este capital social se vincula al desarrollo agrcola y rural actual.
Consideraremos entonces el capital social como las actitudes de confianza y las
conductas de reciprocidad y cooperacin dentro de una comunidad especfica (Durston,
2001), as como la habilidad de la persona o del grupo para obtener recursos y em
prender acciones mancomunadas con el fin de reducir costos de transaccin por la va
de la asociacin, la administracin conjunta, la compra o venta en comn, el uso comp
artido de bienes, la obtencin y difusin de informacin, la reivindicacin, y otras, me
diante sus lazos o redes sociales. Adems, compartimos con Kliksberg (2000, p. 8 y
13) que el capital social y la cultura
402
CEPAL
estn intrnsecamente relacionados, que las personas, las familias y los grupos son
capital social y cultural por esencia y portadores (o no) de actitudes de cooper
acin, valores, tradiciones y visiones de la realidad que forman parte de su ident
idad misma. A nuestro modo de ver, las redes y actitudes de confianza se constru
yen a partir de este capital social y cultural, as como del carcter de la persona. F
inalmente, se vuelven parte de l y, a veces, la fortaleza de los lazos y de la co
nfianza mutua construida pueden hacer abstraccin del capital inicial. Se han identi
ficado cuatro formas bsicas de capital social: el individual, el grupal, el comun
itario y el externo. El capital social individual se refiere al conjunto de rela
ciones que teje una persona con otros individuos, fundado de preferencia en relaci
ones de reciprocidad y generalmente basadas en parentesco, identidad o familiari
dad y que las personas pueden activar para su beneficio individual. Estas redes
tambin pueden ser verticales y de carcter clientelstico. En el plano econmico, estas
redes pueden lograr economas de transaccin por sobre la participacin individual y ann
ima de un mercado. El capital social grupal es el que aparece entre grupos relat
ivamente estables y de alta confianza y cooperacin, en los que se combinan lazos
horizontales de reciprocidad con lazos verticales, generalmente entre un lder loc
al y un grupo que lo apoya. Algunos jefes de hogar, especialmente los de ms edad
y mayor patrimonio, lideran grupos (o cuasi grupos) relativamente estables y cer
rados de algunos de los parientes y vecinos que los rodean. Estos grupos sirven
para acumular tanto bienestar material como prestigio para el lder e, indirectame
nte, para sus dems integrantes. El alto grado de confianza, su carcter competitivo
(con otros grupos e individuos) y el nmero reducido de integrantes hacen de esto
s grupos buenas bases para el trabajo en equipos y los emprendimientos productiv
os. El capital social comunitario alude a las instituciones socioculturales que
se ha dado un colectivo. El capital social externo concierne a las conexiones de
una persona o de la comunidad con personas o grupos fuera del propio grupo y qu
e tienen otra (mejor) dotacin de activos. Es considerado como un poderoso mecanis
mo para contribuir al xito de los programas de superacin de la pobreza que, adems,
ayuda a la cohesin social, un elemento crtico para la estabilidad social y el bien
estar econmico a ms largo plazo. A su vez, el empoderamiento es un proceso selecti
vo consciente e intencionado que tiene como objetivo la igualacin de oportunidade
s entre los actores sociales. El criterio central es transformar en actores a se
ctores sociales excluidos y nivelar hacia arriba a actores dbiles (Bahamondes, 20
01 y Durston, 2000). En general, se puede postular que los ejemplos exitosos de
desarrollo alentados por capital social han sido precedidos por prolongados y nic
os procesos que requirieron una evolucin de aos o dcadas.

403
Nayaran (1999) enfatiza que todas las sociedades estn conformadas por grupos soci
ales ms que por individuos y que estos grupos determinan las actitudes, creencias
, identidades y valores, as como el acceso a recursos y oportunidades y, en ltima
instancia, al poder. En vista de que la mayora de las sociedades no son homogneas,
los grupos (tnicos, religiosos, clases sociales) difieren en su acceso a recurso
s y poder. El capital social dentro de un grupo (bonding social capital), aun cu
ando es slido, no necesariamente le permite construir puentes virtuosos con otros
grupos (bridging social capital). Por ejemplo, Fox (1996) muestra que comunidad
es dispersas geogrficamente logran articular demandas en forma exitosa cuando exp
anden sus redes hacia otras comunidades dispersas, encuentran aliados en las eli
tes polticas o son apoyados por otros grupos o instituciones como la iglesia catli
ca. Es slo entonces cuando logran obtener suficiente capacidad negociadora para p
oner en jaque a las estructuras de poder local, sobreponerse a la represin y acce
der al poder y los recursos del Estado a fin de satisfacer sus necesidades bsicas
. Recientemente, el uso estratgico de Internet y de otros medios de comunicacin gl
obal ha facilitado el xito de este tipo de acciones de grupos excluidos hasta ent
onces. Las instituciones sociales surgen y son parte de las sociedades, pero sue
len reflejar los intereses de los ms poderosos. A su vez, el poder est distribuido
de manera desigual en todas las sociedades, aunque stas difieran marcadamente en
el grado, la extensin y la permanencia de las asimetras de poder y exclusin social
. Gran parte de la exclusin social se explica por el capital social, porque los m
ismos lazos que unen tambin son los que excluyen; y la ausencia de sobreposicin (n
on-overlapping) de las redes sociales de distintos grupos se traduce en oportuni
dades desiguales de participacin. Por ello, los que pertenecen a redes sociales q
ue ya proporcionan acceso a las decisiones de reparticin de recursos, sean del Es
tado o del sector privado (empleos, permisos para instalar industrias), tienen m
ayor probabilidad de seguir siendo incluidos que los que no tienen acceso a esta
s redes. Esto es especialmente relevante para Amrica Latina, por ser el continent
e con la peor distribucin de ingresos y tener un gran nmero de grupos tnicos slo par
cialmente integrados a la sociedad dominante. Rodrik5 sostiene que cuando en una
sociedad las divisiones sociales (de ingresos, tnicas, lingsticas y otras) son pro
fundas y las instituciones para mediar los conflictos, dbiles, entonces los impac
tos (shocks) exgenos derivan en conflictos en la arena de la distribucin. Estos co
nflictos disminuyen la productividad del uso de los recursos y trasladan activid
ades desde la esfera productiva a la poltica (Narayan, 1999).
5
Rodrik (1998), citado en Narayan (1999).
404
CEPAL
Uno de los tpicos que faltan en la bibliografa que consultamos sobre capital socia
l, dice relacin con lo que conduce a un individuo a participar (o no) en una accin
colectiva para alcanzar un bien comn. Los factores que inciden pueden ser parale
los: sin conocer o tomar en consideracin la decisin de los dems, o seriales: luego
de observar a los dems y despus de que un nmero de precursores ya se hayan comprome
tido con la accin. Aun frente a una emergencia hay, a menudo, un tiempo de observ
acin de la accin de los dems antes de la accin propia, incluso en circunstancias don
de los costos de la inaccin o de la no cooperacin son altos. A su vez, la densidad
de la red de comunicaciones entre los individuos dentro de un grupo, y entre el
grupo y los dems, influye en la velocidad con que se transmite una informacin, en
su precisin y en la importancia que se le da. Asimismo, la participacin en organi
zaciones, grupos de inters y movimientos sociales es alentada por la participacin
de familiares, seres cercanos o de peso en la comunidad. La red de lazos sociale
s entre los miembros de una colectividad aminorar la posibilidad de que una reacc
in en cadena muera antes de que se haya llegado a una masa crtica de participacin (
Dirven, 1993). Al mismo tiempo, tal como lo seala Bahamondes (2001), es necesario
reconocer que la agrupacin para alcanzar unos fines especficos no necesariamente
significa que todos comparten los mismos objetivos. Otro elemento que hace falta
en muchas de las discusiones actuales en torno del capital social, es el papel
del lder o de un grupo cohesionado de lderes en incentivar y mantener el entusiasmo
de una colectividad hacia una meta y accin mancomunada. Tal como lo menciona Klik
sberg (2000), el ejemplo de la Villa Salvador en Lima se explica por el capital
social contenido (embedded) en la cultura ancestral y que los inmigrantes de la
sierra peruana llevaron consigo. Sin embargo, Kliksberg no menciona por qu esta V
illa es un ejemplo bastante nico de organizacin y logros, mientras otras villas li
meas cuyos habitantes tienen un perfil similar a los de la Villa, estn en condicio
nes muy diferentes de desarrollo comunitario y otro. A nuestro juicio, es el ele
mento orientador, aglutinador y motivador de la dirigencia de la Villa lo que hi
zo la diferencia. Otro de los ejemplos destacados por Kliksberg (2000), es el mo
vimiento participativo y los efectos positivos que logr desatar el Alcalde de Por
to Alegre. All, sin embargo, falt explicar por qu este Alcalde entre todos los alca
ldes de Brasil decidi jugrsela por la participacin popular en la discusin de los pro
gramas prioritarios y del presupuesto de la ciudad. Un elemento explicativo pued
e ser pero Kliksberg no lo menciona su posible participacin desde joven en activida
des voluntarias y comunitarias. Esta participacin es considerada como un factor p
rimordial en la toma de responsabilidades en tales actividades o en la poltica en
la vida adulta.

405
Schneider (2000) describe los casos de dos alcaldes en Chile, cada uno muy entre
gado a la causa del desarrollo municipal participativo, ambos con fuerte formacin
comunitaria en su juventud.6 Es necesario enfatizar que el capital social tambin
puede tener consecuencias negativas como la exclusin de los afuerinos, excesivas
demandas sobre los miembros del grupo, restricciones en la libertad individual
y normas que nivelan hacia abajo (Portes y Landholt, 2000). Del mismo modo, el c
apital social puede servir a intereses negativos para la sociedad. En efecto, Ma
uricio Rubio (1997) muestra cmo la existencia en Colombia de una economa ilegal im
portante y creciente, conducida por organizaciones criminales de mucho poder, ha
dado origen a una institucionalidad paralela que retribuye y favorece comportam
ientos oportunistas y criminales. Hace notar cmo altos niveles de capital social
dentro de las organizaciones criminales son dirigidos hacia actividades extraleg
ales que reditan altos beneficios, pero slo para aquellos involucrados en estas ac
tividades. De hecho, los que trabajan para estas organizaciones perciben ingreso
s sustancialmente mayores que los que tienen un trabajo regular. Rubio estima qu
e entre 1980 y 1993, la remuneracin promedio para actividades criminales menores e
xcluyendo el trfico de drogas y el secuestro se triplic en trminos reales, mientras
que los ingresos del sector formal se quedaron estancados. Actualmente, el ingre
so anual de un criminal menor (petty criminal) en Colombia es de unos 20000 dlar
es, aproximadamente 10 veces ms que el ingreso per cpita (Narayan, 1999). Una de l
as razones para descentralizar es poder acercar los recursos pblicos a la gente y
mejorar la gobernanza. Una de sus metas es llegar a tener gobiernos, programas,
proyectos y funcionarios que respondan a las necesidades locales y rindan cuent
as a los ciudadanos locales. Esto solamente puede funcionar si existen mecanismo
s que permitan conectar a los ciudadanos comunes con un doble flujo de informacin
(en cuanto a los recursos, por una parte, y a las preferencias de las personas,
por otra), sin que ello repercuta negativamente sobre ellas, sus familiares o g
rupos sociales. Por ahora, pocos pases tienen estos mecanismos en funcionamiento
o estn invirtiendo recursos para educar y movilizar a la poblacin local, con el fi
n de que puedan ejercer su nuevo papel de ciudadanos informados y velar por sus
nuevos derechos (Narayan, 1999).
6
Uno en las juventudes demcrata cristianas y otro en las juventudes socialistas. A
mbos se confrontaron con problemas en su gestin. En uno de los casos, la gestin y
continuacin del proceso participativo fueron delegadas en otras instancias, lo qu
e fue interpretado por la comunidad como un desentendimiento por parte del alcal
de. En el otro caso, fueron los dems comits de la comuna, con integrantes de otras
orientaciones polticas que las del alcalde, los que sintieron que se les estaba
socavando su cuota de poder (actual y potencial futura).
406
CEPAL
Introducir la participacin y la accin colectiva en la gerencia de los recursos loc
ales, generalmente requiere de cambios fundamentales en la misin de las agencias,
en los papeles asumidos, en los valores y en los indicadores de xito. Al igual q
ue los agentes de extensin rural, como se ver ms adelante, las agencias deben dejar
de verse como meros proveedores de insumos y pasar a ser potenciadores de las o
rganizaciones y habilidades locales. Esto requiere de un viraje en la cultura in
terna de las agencias y de sus incentivos internos que es difcil de lograr, pero
que resulta esencial si los cambios tienen que sostenerse a largo plazo. La apro
piacin (ownership) de la accin y de sus resultados por parte de la poblacin local e
s tambin un ingrediente esencial para proyectos sostenibles.
B.
Capital social y conflictos, atraccin o rechazo
En todo momento es necesario cerciorarse de la complejidad de las instituciones
econmicas y sociales y de que no son un producto de la planificacin ni de la tende
ncia al equilibrio, sino que derivan de la evolucin simultnea de las estrategias d
e numerosos agentes que interactan tanto en trminos de colaboracin como de competen
cia. Por lo tanto, un sistema puede mantenerse estable por un tiempo, hasta que
una masa crtica de agentes perciba un cambio, opte por nuevas estrategias y descu
bra cmo aplicarlas para que se adecen a las estrategias de los dems. Esto puede dar
origen a una etapa de transicin gradual dentro del sistema o a un cambio institu
cional muy rpido que abre nuevos caminos. Esto resulta de particular relevancia e
n la discusin sobre la factibilidad de crear y fortalecer capital social (Bahamon
des, 2001). Para fines prcticos, se puede postular que las bases para emprender a
cciones que requieren el concurso de una buena parte de los integrantes de un gr
upo y que finalmente redituarn en un beneficio para el colectivo, estn dadas en aq
uellos grupos humanos donde la reciprocidad, la cooperacin y la confianza se pres
entan con una mayor intensidad o periodicidad. A la inversa, en la medida en que
estos atributos son dbiles en un grupo, las posibilidades de alcanzar xito en acc
iones conjuntas son muy limitadas; en este caso se estara en presencia de un grup
o con bajo capital social. En este marco, es importante superar el modelo simple
que distingue entre comunidades o localidades conflictivas y cooperativas. Esto e
s as porque los mismos precursores de la confianza y la cooperacin parentesco, iden
tidad tnica, prestigio del servicio comunitario pueden dar lugar a conflictos seve
ros entre individuos y entre facciones. La competencia y rivalidad entre hermano
s es un fenmeno universal; la competencia por ser el mximo lder de una comunidad tr
aslada esta rivalidad al plano social y activa confrontaciones entre grupos de p
arentesco y amistad (Bahamondes, 2001).

407
Junto con la identificacin de los mbitos del conflicto (vase la matriz correspondie
nte) y de sus niveles de ocurrencia, se deben sealar las modalidades y formas de
su resolucin. En el caso de los primeros, se debe discriminar entre la violencia
y el consenso, y en el caso de los segundos, hacerlo entre lo individual, lo gru
pal o lo comunal (Bahamondes, 2001).
MATRIZ DE ANLISIS DE CONFLICTO Nivel de ocurrencia Hogar Parientes Grupos Vecinos
Segmentos Exterior
Fuente: Miguel Bahamondes, Evaluacin y fortalecimiento del capital social campesin
o, informe final de consultora, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPA
L)/Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)/Instituto Interamericano de Coop
eracin para la Agricultura (IICA)/Proyecto de Desarrollo de Comunidades Campesina
s y Pequeos Productores (PRODECOP), Santiago de Chile, 2001.
Tierra
Agua
Pastos
mbito del conflicto Bosques Animales Servicios Infraestructura
El nmero de habitantes, la estructura de la poblacin por sexo y edad, y las corrie
ntes migratorias existentes en un territorio permiten plantear hiptesis respecto
de la constitucin de relaciones sociales o, por el contrario, de su bloqueo. Por
ejemplo, una baja densidad de poblacin en un vasto territorio afecta a la conform
acin de relaciones estrechas; la situacin inversa la refuerza, y adems genera fuert
es presiones exigiendo normativas ms explcitas y control efectivo sobre los indivi
duos. Cuando existen prcticas productivas en territorios compartidos, la mayor de
nsidad conduce a una explicitacin ms acabada de la relacin entre los miembros del g
rupo. Finalmente, la homogeneidad de los ncleos hogareos en cuanto a su estructura
etrea y sexual es ms propicia para intercambios equilibrados entre los hogares, q
ue la heterogeneidad. Por otra parte, estadsticas sobre patologas sociales son un im
portante insumo para formular hiptesis sobre niveles de conflictividad social o c
onfianza (Bahamondes, 2001). Ahora, muchas regiones de Amrica Latina se caracteri
zan por tener una baja densidad poblacional y malas comunicaciones viales entre
comunidades. De hecho, para dar slo el ejemplo de Mxico, en 1995, el 84% de las lo
calidades7 tenan una poblacin de menos de 500 habitantes y ms de un tercio de estas
ltimas (37%) eran consideradas como aisladas por estar a ms de tres kilmetros de u
n camino pavimentado (Rubalcava, 2001).
7
Todo lugar ocupado por una o ms viviendas habitadas, que es reconocido por un nom
bre dado por la ley o la costumbre. En total se identificaron 201 138 localidade
s en el censo de 1995 (Rubalcava, 2001, p. 6).
408
CEPAL
Si bien es cierto que la existencia de organizaciones puede ser empleada como un
indicador de capital social, en el sentido que su presencia y nmero son una mues
tra de los vnculos que se establecen entre los individuos de una localidad para i
ntentar resolver en forma conjunta una serie de carencias o lograr ciertos objet
ivos compartidos, el anlisis no puede limitarse solamente a ello. Se debe avanzar
en una caracterizacin de las relaciones sobre las que se funda la organizacin as c
omo de sus objetivos. Un primer paso en este sentido es identificar las organiza
ciones ms importantes de la localidad. Su relevancia se derivar del nmero de person
as involucradas, su trayectoria, el nmero de vnculos que mantienen con el exterior
, la importancia de los actores con los que se vincula, entre otros. La calidad
del liderazgo, su persistencia en el tiempo, la participacin activa de los dems mi
embros y la historia de la organizacin, con sus altibajos en el tiempo, son aspec
tos importantes de resaltar. Con respecto a los no miembros, se debe distinguir
entre los motivos que frenan a los que quisieran ser miembros y los motivos del
desinters de los que no quieren ser miembros (ver Bahamondes, 2001, para una gua e
xhaustiva de preguntas a formular a distintos grupos con el fin de tener una ima
gen cabal de estos tpicos). Un punto crtico, que la mayora de los autores no enfati
za, es que al medir la atraccin o el rechazo de las personas hacia otros miembros
de la comunidad o su disposicin de colaborar a travs de un sociograma, por ejemplo,
es importante identificar el tipo o fin de la colaboracin buscada. Muy bien pued
e ser que uno prefiera una interaccin social con cierta persona por sobre otra (p
or ejemplo: jugar ftbol o tomar t), pero que en el caso de compartir un objetivo d
e trabajo o la gestin de bienes en comn, las preferencias para establecer alianzas
(colaboracin/rechazo) cambien completamente.
C.
El capital social en el campesinado, en extensin y en dems servicios
La estabilidad relativa de relaciones interpersonales cruzadas por parentesco, e
n un espacio local durante toda la vida, promete ser un tipo de precursor del ca
pital social. Pero es importante no caer en un romanticismo buclico acerca de la
vida rural, evitando el comunitarismo y el campesinismo como visin idealizada. Las re
laciones sociales en la comunidad rural son, ciertamente, complejas, pero no nec
esariamente densas Adems, muchas comunidades rurales se encuentran traspasadas po
r diversas formas de rivalidad entre facciones, a veces producto de la competenc
ia por recursos escasos, a veces exacerbadas por cacicazgos de las elites region
ales y por el clientelismo autoritario provinciano, que reprimen o distorsionan
las instituciones de base que fomentan la confianza y la cooperacin (Durston, 200
0, p. 27).

409
En el ideario latinoamericano, la poblacin campesina y ms an la indgena, son conside

radas como los grupos donde el capital social se da por excelencia. Sin embargo,
los que trabajan directamente con ellos tienen una visin menos idealizada, en do
nde el individualismo, los conflictos, las relaciones de poder y de clientelismo
prevalecen o son suficientemente frecuentes para no ignorarlas. En numerosas co
munidades campesinas de Amrica Latina las oposiciones internas son un elemento pe
rmanente de la estructura de la comunidad. Gran parte de la cooperacin entre un g
rupo de parientes y vecinos es motivado por el espritu unificador e identificador
del conflicto contra los otros (los vecinos o los miembros de la comunidad contig
ua). Pero, de esta situacin es factible pasar a otra en la que los grupos rivales
o enemigos, unidos por la misma identidad local, responden como cuerpo cuando e
l conflicto se hace presente en un espacio territorial ms amplio (Bahamondes, 200
1). En muchos casos, el vnculo patrn-cliente permea las relaciones comunitarias/lo
cales y los lderes tipo cacique son valorados por sus capacidades para movilizar
y gestionar recursos humanos y materiales, y constituirse en una autoridad capaz
de dirimir conflictos, operar como agente de resguardo o seguro en caso de emer
gencia, y de acceso a prebendas. Muchas municipalidades funcionan en respuesta a
esta demanda campesina. La reciprocidad en el nivel comunitario se expresa con re
specto a un trabajo, un conflicto o un negocio. El capital social de la comunida
d se extiende en el territorio a travs de estos lazos de reciprocidad vertical (B
ahamondes, 2001). La mayor o menor presencia que puedan tener los grupos de indi
viduos en la sociedad pasa por la forma cmo ellos se siten frente a los otros grup
os y la capacidad que tengan de concertar sus acciones para alcanzar los objetiv
os que se han planteado. De aqu se desprende la necesidad que tienen los grupos d
e adquirir cuotas de poder dentro del escenario social. En la medida en que el g
rupo haya logrado controlar cuotas de poder, el carcter de la relacin que establez
ca con otros grupos de la sociedad se modificar significativamente: de una relacin
en que los grupos se sitan verticalmente se transita a otra donde tienden a pred
ominar relaciones horizontales (Bahamondes, 2001). Por ello, una de las acciones
centrales a ejecutar en la relacin tcnicocampesino debiera pasar por el fortaleci
miento de los rganos de representacin de los ltimos y sustraerla del fuerte conteni
do clientelista en que se debate actualmente. Buena parte de la existencia de la
s relaciones clientelsticas se basa justamente en no permitir la constitucin o man
ifestacin de una visin de los grupos subordinados, y la adhesin de la poblacin se log
con el manejo discrecional de los recursos que hacen las instancias administrati
vas (Bahamondes, 2001).
410
CEPAL
En parte por contravenir aquello, en los aos noventa se ha cambiado el nfasis de m
uchas polticas sociales y otras, desde una oferta de corte paternalista o cliente
lista a una respuesta sobre la base de demandas grupales, presentadas y articula
das segn los requerimientos especficos de cada programa. Sin embargo, esperar que
grupos relativamente aislados, de bajo capital humano y capital social no siempr
e tan fuerte, logren articular una demanda grupal por recursos y programas, por
infraestructura o por servicios, y consigan adems presentarla en la forma y en lo
s tiempos requeridos por la administracin pblica, nos parece que forma parte de lo
s sueos intelectuales alejados de la realidad cotidiana de estos grupos. Es ms, lo
s resultados de estas polticas que aparentan ser neutras, pero que de hecho son m
arcadamente excluyentes, han sido poltica y moralmente justificados por responder
a la demanda de algunos sectores o por no existir demanda en los dems sectores, en e
l caso de que stos no la hayan logrado formular o no hayan sido capaces de presen
tarla de manera adecuada. Es necesario enfatizar la cuasi ausencia de la adminis
tracin pblica y de los partidos polticos en muchas reas rurales. Esto ha fomentado u
na serie de organizaciones heterogneas que escapan al control del poder local (no
tables, comerciantes u otros) y del Estado. Por otra parte, el sufragio universa
l y ms recientemente, la libertad de organizacin, as como la multiplicacin de escrut
inios municipales, regionales, parlamentarios y presidenciales, han significado
para la mayora una verdadera iniciacin poltica. Esto ha sido ampliado incluso por l
a participacin individual en el campo civil y pblico a travs de las asociaciones de
padres, comits de riego, de produccin o de comercializacin, entre otros, con sus r
espectivos directorios elegidos (Revesz, 1991). Autores como E. Thompson han emp
leado el concepto de experiencia (como categora cientfica) para dar cuenta de la snte
sis entre la cognicin y la afectividad y su incidencia en el proceder de grupos s
ociales. En la experiencia estara contenido un conocimiento que se transmite de g
eneracin en generacin y junto con l, los estados emocionales que se desprenden o se
asocian con aquellas situaciones. Se trata entonces no slo de una secuencia de h
echos, sino de hechos significativos en virtud de las alegras o dramas que ellos
desencadenaron. El carcter doble de la experiencia, como hecho y emocin, tiene imp
ortantes consecuencias en la forma cmo los individuos enfrentan el presente y lo
que puede ocurrir. Lo que un grupo se puede proponer como futuro estar en buena med
ida condicionado por lo que ha sido su pasado. Esto tiene importantes consecuenc
ias para el trabajo del agente. La intervencin debe ser asumida como el encuentro
entre dos esquemas cognitivos/afectivos, uno de los cuales (el extensionista) l
o hace desde una posicin activa de ofertante, mientras

411
que el otro lo hace desde la posicin, aparentemente pasiva, de receptor. La image
n que el extensionista elabora de s (sujeto que viabiliza el cambio) y de su contrap
arte campesino, no tiene por qu coincidir y lo ms probable es que ello no ocurra con
la imagen que el campesino tiene de s y la que tiene de su contraparte extensionist
a (Bahamondes, 2001). De manera grfica el encuentro entre dos esquemas cognitivos
/ afectivos quedara representado de la siguiente forma:
Campesino Agente externo
1 3 2 4 5 5 4 3
1
2
1= Cognicin; 2= Afectividad; 3= Posicin; 4= Actitud; 5= Conducta
Fuente: Miguel Bahamondes, Evaluacin y fortalecimiento del capital social campesin
o, informe final de consultora, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPA
L)/Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)/Instituto Interamericano de Coop
eracin para la Agricultura (IICA)/Proyecto de Desarrollo de Comunidades Campesina
s y Pequeos Productores (PRODECOP), Santiago de Chile, 2001.
En consecuencia, la relacin entre el extensionista y la poblacin local no puede se
r considerada como un punto de partida desde el cual se debe decidir cmo operar y
proceder, sino como el punto de llegada de dos orientaciones que definen su pos
icin y la del otro a partir de sus coordenadas respectivas. Sin embargo, la mayora
de las nuevas orientaciones ponen nfasis en el registro y anlisis del proceso que
compromete al campesino, pero poco han avanzado en el anlisis de cada una de las
fases de la construccin de la conducta del agente externo; es ms, los esfuerzos h
an sido puestos en la dimensin instrumental: como debe ser enfrentado el contacto
con la poblacin local para optimizar la relacin. Pero no hay un anlisis ms detenido
de los referentes cognitivos y afectivos que forman parte central de la conduct
a de los agentes de intervencin (Bahamondes, 2001). El hecho concreto de que la r
elacin se traduzca, por ejemplo, en la aceptacin de una prctica por parte de la pob
lacin local, no puede ser interpretado como una muestra del reconocimiento de los
objetivos que inspiran la accin desde el agente externo, ni de que los principio
s que estn tras la propuesta y que la fundamentan sean aprehendidos en su lgica po
r la poblacin local. De igual modo, el extensionista no puede suponer que la adop
cin sea efectuada en virtud de las razones explicitadas por los sujetos
412
CEPAL
sobre los que se interviene; buena parte del anlisis y seguimiento de la interven
cin debera estar orientada a develar las razones ltimas que tiene una persona o gru
po para aceptar o rechazar una iniciativa fornea (Bahamondes, 2001). Resulta fund
amental repensar y redefinir el papel que juega la figura del agente externo en
el proceso de intervencin. En la actualidad, de manera consciente o inconsciente,
el agente externo hace su lectura de las situaciones econmicas, productivas y so
ciales desde los parmetros definidos en el espacio de la institucin que representa
. Sin embargo, la figura del agente adquiere relevancia para la poblacin objetivo
en la medida en que l es la personificacin de un aparato (estatal, por lo general
) que la poblacin suele ver como muy distante y annimo. El poder que ello otorga a
l agente es significativo, sobre todo cuando aparece como el individuo que inter
media la transferencia de bienes y servicios desde el Estado a la poblacin. En es
te proceso no es fcil distinguir entre lo que puede ser una estrategia institucio
nal y otra de tipo ms personal, y a menudo el agente externo est sometido a una fu
erte presin para transformar su accin institucional en un proceder clientelstico. E
sto, a su vez, repercute notablemente cmo la poblacin se relaciona con este interme
diario (Bahamondes, 2001). Los funcionarios pblicos siempre han tenido que rendir
cuentas a alguien de su desempeo laboral. Tradicionalmente, esto se haca mediante
una suerte de triangulacin, en que los funcionarios entregaban un servicio a la soc
iedad civil, pero eran contratados, evaluados y pagados por agentes del gobierno
central, regional o local.8 En el ltimo tiempo se ha tratado de redefinir la rel
acin, poniendo el acento en la idea de un contrato entre los funcionarios y los b
eneficiarios. El contrato es asumido como una transaccin en que se produce el int
ercambio de un servicio por un pago. Bajo esta ptica se genera un desplazamiento
en el control del sueldo del funcionario desde la esfera gubernamental a la comu
nidad organizada; sta debe certificar el desempeo satisfactorio del funcionario. L
a rendicin de cuentas ya no tiene como principal destinatario al Estado, el parti
do poltico o el sindicato, sino que a los beneficiarios. La transaccin no exige, c
omo precondicin, la existencia de confianza entre las partes, sino que el peso le
gal del contrato es la base de la confianza. No obstante, se debe enfatizar que
la comunidad no juega el papel de una empresa privada, sino de actor social, int
egrante del tercer sector (la sociedad civil), o sea, forma parte del sector pbli
co no estatal (Bahamondes, 2001).
8
Esto es intensamente sentido (y tambin resentido) por los usuarios de los proyect
os, como lo expresaron claramente habitantes de la IV Regin en Chile (Maffei, Mon
z y Pedroni, 2000a y b).

413
La descentralizacin administrativa y la formulacin de proyectos sobre la base de l
a participacin de la poblacin local siempre y cuando no reposen 100% en respuesta a
la demanda, con los vicios ya indicados anteriormente son promisorias para una mej
or identificacin de los problemas y cuellos de botella y para una ms acertada solu
cin de stos. Asimismo, las alianzas estratgicas entre distintos agentes locales, como
empresas privadas, distintas entidades pblicas, organizaciones no gubernamentale
s (ONG) y pequeos productores, pueden traducirse en iniciativas novedosas para el
desarrollo de la agricultura, la agroindustria y la articulacin de ambas. En efe
cto, la actuacin de un agente pblico o privado, restringido por su mandato, conoci
mientos, organizacin, forma de trabajar, intereses y capacidad financiera, a menu
do no puede dar respuesta a la compleja problemtica del desarrollo rural, ni llen
ar todos los vacos que impiden el despegue de una actividad productiva. Muchas ve
ces es slo gracias a las alianzas de distintos agentes, cada uno con su especific
idad, inters propio y aporte, que logran potenciar un cambio. En cuanto a los pue
ntes entre la poblacin local y la administracin pblica, Bey (1993) resalta la impor
tancia que tienen los familiares que migraron a la ciudad y aprendieron a maneja
r mejor los cdigos e idioma de los funcionarios. Indica que, en Per por lo menos, s
tos tienen a veces una participacin activa en los asuntos de su comunidad de orig
en, en particular como intermediarios con las autoridades. Por otra parte, sin d
uda tambin existe prdida de capital social con las migraciones y stas siguen siendo
importantes. De hecho, cerca de un tercio de la juventud rural latinoamericana
migra desde reas rurales hacia reas urbanas (Dirven, 2000b). Los problemas de segu
ridad tambin inciden poderosamente en las migraciones (en Colombia, El Salvador,
Guatemala, Mxico y Per, slo para nombrar casos recientes). A todo ello, se aaden las
migraciones laborales temporales. Simultneamente, se puede observar un relevante
y creciente fenmeno de personas activas en la agricultura residentes en reas urba
nas, y de personas no ligadas a la agricultura con residencia en reas rurales. A
raz de ello, se ha acuado el trmino rururbano.9 En Espaa ocurren fenmenos parecidos y
oyano (2000) analiza cmo los distintos grupos sociales de este pas se adaptan a es
tas nuevas realidades de la sociedad rural. Llega a la conclusin de que mientras
algunos grupos la mayor parte de los agricultores y asalariados agrcolas perciben e
stos cambios
9
Incluso, desde hace varios aos ya, Jos Graziano da Silva, de la Universidad de So P
aulo, Brasil, dirige un centro abocado al estudio de este tema.
414
CEPAL
en trminos de crisis, de final de una poca, de prdida de derechos adquiridos, otros
sobre todo grupos de intereses no agrarios, pero tambin grupos innovadores de agr
icultores lo perciben como el inicio de una etapa nueva. En ella, el espacio rura
l con nuevas oportunidades econmicas, culturales y polticas comienza a ser gestionad
o en consonancia con la pluralidad de intereses que en l confluyen. Moyano tambin
observa una ruptura de la idea de pertenecer a un cuerpo social enraizado en un
sistema comn de valores, el que antao haba servido para cohesionar a los agricultor
es. Segn Ostrom (1999),10 las comunidades tienen una capacidad de adaptacin que es
adecuada al cambio lento, pero no a cambios muy rpidos, ni a cambios en todos lo
s parmetros a la vez. Por ello, los cambios externos bruscos (en tecnologa, poblac
in, disponibilidad de factores, monetarizacin, heterogeneidad de participantes, u
otros) afectarn negativamente su institucionalidad. Mientras ms variables cambien
ms rpido, ms exigido estar el sistema social comunitario. Una demanda repetitiva por
parte de los que estn en la prctica (practitioners) del desarrollo rural es que,
en el diseo de los proyectos, se deje el tiempo y se destinen los recursos necesa
rios a fin de que los participantes se preparen y habiliten para el trabajo en g
rupo, para fortalecer la confianza mutua, para la toma de decisiones consensuada
s y para la accin conjunta.11 En palabras de la presidente de la Red de Agroturis
mo de Chilo: ahora que los integrantes de la Red estn desarrollando poco a poco laz
os de amistad, las cosas van a ir mejor y ser ms fcil de actuar como Uno (Mara Luisa
Maldonado, citada en Dirven, 2000a).
D.
El capital social en las familias y el problema del relevo generacional
Algunas de las caractersticas sociales y sicolgicas incluyen: vivir incmodos y apre
tados, falta de vida privada, sentido gregario, alta incidencia de alcoholismo,
recurso frecuente a la violencia al zanjar dificultades, uso frecuente de la vio
lencia fsica en la formacin de los nios, golpear a la esposa, temprana iniciacin en
la vida sexual, uniones libres o matrimonios no legalizados, incidencia relativa
mente alta de abandono de madres e hijos, tendencia hacia familias centradas en
la madre y conocimiento mucho ms amplio de los parientes maternales, predominio d
e la familia nuclear, fuerte
10 11
Ostrom (1999), citada en Durston, 2000. Es una de las conclusiones del taller CE
PAL/INDAP/IICA: Estrategias para la superacin de la pobreza: visin desde distintas
experiencias, Santiago, 24 y 25 de julio, 2001.

415
predisposicin al autoritarismo y gran insistencia en la solidaridad familiar, ide
al que raras veces se alcanza (Oscar Lewis, introduccin a Los hijos de Snchez, citad
o por Lewald, 1973). La cita de Lewis no slo es vlida para el Mxico de los aos seten
ta. Hoy en da, en Chile por ejemplo, adolescentes y jvenes rurales, hijos de pequeo
s agricultores, experimentan problemas parecidos en el seno de su familia y, en
particular, la falta de dilogo y de cario (Zapata, 2000). La disponibilidad y comp
osicin de la fuerza de trabajo que posee la unidad familiar campesina est determin
ada por la etapa del ciclo biolgico por la que atraviesa expansin, fisin y reemplazo
12 y por factores culturales y econmicos que inciden en la forma como se agrupan
los parientes en unidades domsticas. La migracin tambin influye al provocar la abun
dancia o escasez de miembros de determinadas edades y sexo (Bahamondes, 2001). A
diferencia de otros negocios, la agricultura familiar tiene una caracterstica pa
rticular: por una parte, exige la continuidad de la gestin y del trabajo familiar
, pero por otra, sus dimensiones (por lo general ms bien reducidas y fijas) no pe
rmiten sin un vuelco decisivo en la organizacin, o la tecnologa empleada en el rubr
o que de ella dependa ms de una familia sin pauperizarla. Al mismo tiempo y es as a
nivel mundial, la transmisin de la ocupacin de agricultor familiar de padre a hijo(s)
es probablemente ms frecuente que en cualquier otro oficio. Actualmente, sin emb
argo, los procesos tradicionales de sucesin se enfrentan a una doble ruptura. Por
una parte, existe una reduccin objetiva de posibilidades de formacin de nuevas un
idades de produccin, debido al lmite a la expansin de la frontera agrcola y, por otr
a, muchas familias (por parte de los padres, pero sobre todo de los jvenes) ya no
ven inexorablemente el futuro de los hijos en la reproduccin del papel de los pa
dres. En consecuencia, surge la cuestin de la sucesin, por cuanto la formacin de una
nueva generacin de agricultores pierde la naturalidad que tena antao. Llama la aten
cin que un tercio de los padres entrevistados en el sur de Brasil por Abramovay (
coord., 1998) no tienen claro si alguien los suceder, con una fuerte correlacin se
gn el xito de la empresa familiar. Es importante notar que en esta misma regin exis
te un vaco de criterios nuevos de sucesin para reemplazar los tradicionales que pe
rdieron vigencia. Abramovay tambin nota que no hay discusin intrafamiliar sobre el
tema de la sucesin y s una fuerte incomodidad frente a ste. Respecto al tema de
12
La etapa de expansin comprende desde el momento de unin de la pareja hasta el naci
miento del ltimo hijo, la de fisin desde el momento en que uno de los hijos migra
o se casa, y la de reemplazo cuando todos los hijos se han casado o han dejado a
l grupo domstico paterno (Bahamondes, 2001).
416
CEPAL
la sucesin temprana, que tratamos a continuacin, hemos podido constatar en varios
foros que el punto despierta reacciones fuertes (en contra en su mayora, excepto
entre los jvenes rurales y los que trabajan con ellos), y no slo entre los product
ores agrcolas mismos, sino tambin entre acadmicos, funcionarios de gobierno y otros
. El relevo generacional presupone dos actores sociales: el que releva o trata d
e relevar al otro y el que es relevado, resulta desplazado o lucha para no serlo
(Campos, 1995). Por ahora, en la regin, lo comn es que el proceso de sucesin est es
trechamente articulado en torno del padre, quien decide cundo y cmo se transferirn
las responsabilidades de la gestin del establecimiento a la prxima generacin. Esta
transicin suele estar mucho ms ligada a las capacidades y disposicin de trabajar de
l padre que a las necesidades del sucesor, su preparacin para asumir la gestin o l
as exigencias mismas de sta. Tampoco parece necesariamente estar vinculada a las
posibilidades de sustento econmico de los viejos.13 Mientras tanto, los hijos suele
n tener poca voz en la conduccin del predio y, en su mayora, no reciben una remune
racin por las horas trabajadas en el predio familiar. As, muchos hijos de campesin
os permanecen dependientes econmicamente de sus padres por muchos aos, despus de ha
ber terminado sus estudios e iniciado su vida laboral y tambin a menudo matrimoni
al (vase el esquema XIII.1). Slo entre algunos grupos y en algunas regiones existe
la costumbre de una particin de la propiedad paterna en dos momentos, una en vid
a y una despus de la muerte. Por ello, el relevo por lo general no se hace entre
jvenes y personas mayores, sino entre las personas de mediana edad y las de terce
ra edad. Esto se ejemplifica en la siguiente observacin de un poblador de la IV R
egin de Chile: El rea ms conflictiva en materia generacional se expresa entre los ad
ultos mayores y los adultos. Muchos de los primeros son comuneros y lderes de la
Comunidad Agrcola, en el presente y en el pasado. Los adultos en cambio, a pesar
de tener que enfrentar las mayores exigencias econmicas del ciclo de vida, no son
comuneros y deben construir sus hogares en los terrenos de sus padres (citado en
Maffei, Monz y Pedroni, 2000a). Por todo lo anterior y debido a la falta de cobe
rtura de los sistemas de seguridad social, la tasa de actividad de la gente mayo
r en el rea rural es mucho ms alta que para grupos etarios equivalentes en el rea u
rbana, y llega a 83.1% entre los hombres rurales de 60 a 65 aos de edad y a 43.9%
entre los de 75 a 79 aos de edad (CEPAL, 1999). Y si la proporcin de personas may
ores de 60 aos representa actualmente un 11% de la poblacin
13
Slo un pequeo porcentaje de los encuestados en el sur de Brasil respondieron que e
staran dispuestos a traspasar la gestin/propiedad cuando estuviera asegurado su su
stento (Abramovay, coord., 1998).

417
econmicamente activa (PEA) agrcola total, esta proporcin es mucho ms pronunciada ent
re los que se declaran responsables de la conduccin del predio, estimndose en ms de
20%, con adems una clara relacin entre edad y tamao de la explotacin. La educacin es
colar entrega conocimientos especficos, pero tambin tiene efectos no cognitivos, c
omo la capacidad de asimilacin de nuevas ideas, el carcter competitivo y la volunt
ad de someterse a una disciplina, que son directamente aplicables a la actividad
econmica productiva. Asimismo, la educacin favorece la capacidad de bsqueda de inf
ormacin y su ordenamiento y sistematizacin, y acorta el tiempo entre el descubrimi
ento de que existe una tecnologa distinta y su uso, reduciendo a la vez los riesg
os asociados a su utilizacin y creando la posibilidad de experimentar y adaptarla
a los requerimientos del propio predio, la disponibilidad de factores de produc
cin y las condiciones del mercado. Los aos de educacin formal cursada por la juvent
ud rural duplican el promedio alcanzado por sus padres en la mayora de los pases d
e la regin. Y aunque existe consenso en que este nivel dista mucho de ser suficie
nte (en aos y en calidad) para enfrentar los retos de una agricultura inserta en
un mundo globalizado, debiera constituir un capital invaluable para las familias
. Sin embargo, debido a problemas surgidos de una idiosincracia marcadamente bas
ada en el autoritarismo paterno, este potencial no es suficientemente utilizado
en la finca familiar. Es ms, la participacin del (y ms an, de la) joven en las decis
iones de produccin y comercializacin es hoy en da casi nula en la mayora de las fami
lias. Y aunque de lejos no son stos los nicos factores que explican el significati
vo xodo de los jvenes hacia empleos no agrcolas (urbanos o rurales), se vienen a aad
ir a los dems. Uno se puede preguntar por qu para la mayora de los padres urbanos a
ctuales, el tener confianza en las capacidades de sus hijos adultos es bastante
comn y verlos como seres independientes econmicamente es un motivo de orgullo, mie
ntras que esto mismo no ocurrira en el campo.
418
CEPAL
Esquema XIII.1 EL CICLO DE LA TENENCIA DE LA TIERRA: SITUACIN ACTUAL
Arriendo Compra
Herencia Herencia Casa ms pequeo lote Arriendo
Trabajo extra predial
10 Trabajo familiar no remunerado
20
30
40
50
60
70
Edad (aos)
EL CICLO DE LA TENENCIA DE LA TIERRA: SITUACIN IDEAL
Compra
Traspaso paulatino Trabajo remunerado en predio
Traspaso paulatino
Casa ms pequeo lote
10 Escuela
20
30
40
50
60
70
Edad (aos)
Fuente: Martine Dirven, El mercado de tierras y la necesidad de rejuvenecimiento
del campo en Amrica Latina: un primer esbozo de propuestas, por aparecer en el mar
co del proyecto Opciones de polticas para el fomento del desarrollo de mercados de
tierras agrcolas, con el fin de facilitar la transferencia de tierras a pequeos p
roductores, 2001.

419
De hecho, las barreras a la insercin productiva y social de la juventud rural son
muy altas y se concretizan a travs de trabas en el acceso a la tierra familiar,
las consiguientes dificultades de obtener crdito por falta de garantas, insuficien
tes posibilidades de arrendar tierras y, generalmente, el requisito de ser el pr
opietario o productor a cargo de la gerencia del predio para ser sujeto de asist
encia tcnica y poder participar activamente en las organizaciones productivas y c
omunitarias (Castillo, 2000).14 Adems del desaprovechamiento de capital humano es
caso, estas barreras significan una prdida del esfuerzo que pusieron en la educac
in estos mismos jvenes, sus padres y el Estado. Incentivar un acceso preferencial
a los medios de produccin y decisin de la poblacin rural joven y de mediana edad, q
ue cuenta como condicin adicional con mayores niveles de educacin formal, debiera co
nstituir a nuestro juicio uno de los pilares de cualquiera estrategia de desarro
llo rural. Es importante enfatizar que, debido a la temprana insercin laboral de
muchos jvenes rurales, a los 30 aos muchos ya cuentan con unos 15 aos de experienci
a laboral y que, aun en las profesiones de ms alta responsabilidad, es poco frecu
ente que se pida ms de 15 aos de experiencia laboral para ejercer un cargo de gere
ncia. Las leyes y costumbres de herencia que prevalecen en la regin y que inciden
en que tanto la propiedad como generalmente su gerencia se traspasen despus de l
a muerte, hacen que los herederos accedan a la conduccin del predio familiar a un
a edad cada vez ms tarda que, la mayora de las veces, los encuentra desenvolvindose
fuera del predio, en otra localidad y otro oficio, con sus redes y costumbres fa
miliares y sociales ya adaptados a esa otra realidad.15 Esto aumenta la probabil
idad de que al momento de la herencia no haya sucesores y que, finalmente, se de
cida vender el predio muchas veces a interesados que son afuerinos por pertenecer a
otro grupo socioeconmico, con otros intereses y otras redes de capital social, co
n sus potenciales efectos positivos, pero tambin negativos, segn el caso, sobre la
produccin silvoagropecuaria y la comunidad.
14
15
La masculinizacin del campo contrapartida del mayor xodo femenino que, en Amrica Lat
ina, llega a representar 12% ms de mujeres que de hombres para las edades entre 1
5 y 29 aos tiene mucho que ver con el fuerte sesgo hacia los hombres mayores en la
distribucin de las tareas, el poder y el reconocimiento social dentro de las ins
tituciones rurales (pareja, familia, grupos sociales, organizaciones productivas
, gremios, y otras), lo que le da una perspectiva futura a los jvenes, pero muy p
oca a las jvenes (Dirven, 1995; Durston, 1996; Abramovay, coord., 1998). La exper
iencia europea ha mostrado que el xito de la aplicacin de los programas de traspas
o temprano de tierras depende de dos factores primordiales: la voluntad del pode
r pblico de emprender de forma activa una poltica de intervencin socioestructural a
graria y la presencia en la sociedad rural de grupos intermedios, tanto en su pa
pel de agentes reivindicativos para influir en los contenidos de la intervencin e
statal, como en su papel de agentes capaces de actuar como eficaces colaboradore
s en dichos programas (Moyano y Fernndez, 1990).
420
CEPAL
E.
El capital social a nivel del empresariado
Las lagunas en el conocimiento sobre el papel que asumen en la actualidad las or
ganizaciones empresariales en la agricultura de la regin son muy grandes. La lite
ratura sobre los sistemas de intermediacin de intereses haba identificado a la agr
icultura como un caso paradigmtico de aplicacin del modelo corporatista.16 No obst
ante, la capacidad explicativa del modelo corporatista ha empezado a tener falen
cias ante los cambios que se han producido en los ltimos tiempos. En efecto, el r
epertorio de arreglos institucionales por medio de los cuales se vinculan los ag
entes pblicos y privados en el sector, se ampla notablemente ante la acelerada dif
erenciacin y complejizacin de la estructura agraria, con una creciente participacin
de intereses privados en la definicin de las polticas aplicadas al sector y un go
bierno central que transfiere gran parte de sus competencias y recursos respecto
de la agricultura a entidades subnacionales y supranacionales (Porras, 2000a).
Se hace imprescindible potenciar la capacidad de gobernabilidad y de gobernanza
de la sociedad civil en el nuevo escenario actual. En l se combinan el relevo de
las funciones operativas del sector pblico al sector privado, con el desafo de tra
nsitar desde mercados insuficientemente desarrollados a mercados productivos. Es
tos ltimos deben, adems, estar insertos plenamente en los flujos de capital, infor
macin, tecnologas e ideas que se mueven a escala mundial y ser capaces de ofrecer
igualdad de oportunidades a todos los operadores. Los empresarios y sus organiza
ciones estn llamados a asumir un papel clave en este proceso, desarrollando nueva
s estructuras para coordinar esfuerzos y recursos con el fin de enfrentar positi
vamente los desafos planteados en un contexto en que el poder se encuentra fragme
ntado entre una multiplicidad de actores (Porras, 2000a). Si la definicin de empr
esario agrcola se refiere a aquel que es propietario o arrendatario de una unidad
de produccin, que basa gran parte de su actividad en el trabajo asalariado y ori
enta su produccin mayoritariamente al mercado, entonces ella abarca a actores tan
distantes como aquel en cuya propiedad perduran los mtodos artesanales de
16
Un modelo en el cual las unidades constitutivas estn organizadas en un nmero limita
do de categoras singulares, obligatorias, no competitivas, jerrquicamente ordenada
s y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas si no creadas por el E
stado, y a las que ha otorgado un monopolio deliberado de representacin dentro de
sus respectivas categoras, a cambio de observar ciertos controles en la seleccin
de lderes y en la articulacin de demandas y apoyos, Schmitter (1974), p. 92, citado
en Porras, 2000a.

421
produccin y relaciones paternalistas con sus trabajadores y el empresario competi
tivo inserto en las tendencias que marcan los mercados nacionales e internaciona
les. Se trata, por lo tanto, de un grupo extremadamente heterogneo y, por ende, c
on intereses muy diversos (Porras, 2000a). La dificultad de alcanzar la satisfac
cin de sus demandas en forma individual los conduce a agruparse en estructuras es
tables con el propsito de defender colectivamente sus intereses. Esto es as, porqu
e la mayora de las empresas agrcolas (no integradas verticalmente), por grandes qu
e sean en el mbito agrcola, son pequeas en el mbito nacional y, an ms en el internacio
nal. Las organizaciones empresariales de la agricultura han desarrollado, princi
palmente, dos lneas de accin. Por una parte, acciones de carcter reivindicativo con
el fin de obtener de las autoridades las reglas del juego de mercado que favore
zcan a su colectivo de referencia. Esta funcin es propia de sindicatos agrarios,
federaciones de cooperativas o de algunas organizaciones de productores. Por otr
a parte, acciones de carcter econmico que tienen como fin producir servicios para
sus afiliados. En esta categora se incluiran las cooperativas, mutuales rurales de
seguros o las asociaciones de transferencia tecnolgica (Porras, 2000a). Con el tr
mino del proteccionismo estatal y en la medida en que la competencia se conviert
e en la principal norma de participacin en el mercado, el segmento productivo se
dualiza entre aquellos con capacidad para afrontar las nuevas exigencias y los q
ue no la tienen. Una capacidad competitiva que est en funcin, en gran medida, de l
a posibilidad y habilidad de aliarse estratgicamente con los otros actores que ac
tan en el sector, en el marco de los nuevos canales para la participacin que trae
consigo la democratizacin y descentralizacin de los pases de la regin. Bajo estos pa
rmetros, el reto que se impone de aqu en adelante es cmo avanzar hacia nuevos arreg
los institucionales eficientes y equitativos que permitan gobernar un sector cad
a vez ms heterogneo y en el que ningn grupo puede forzar a los dems a cooperar (Porr
as, 2000a). Uno de los enfoques ms promisorios de anlisis gira alrededor de la noc
in de red de polticas (policy networks).17 Sin embargo, su carcter bsicamente esttico
y descriptivo no permite mayor comprensin de la lgica sistmica en el interior de l
as redes y su evolucin a lo largo del tiempo. Para ello es preciso tomar como uni
dad de anlisis la idea de red bajo el marco terico del neoinstitucionalismo. Desde
esta perspectiva, la idea de red de polticas pasa a ser entendida como un sistem
a de convicciones,
17
Algunos textos bsicos en el estudio de las redes de poltica (policy networks) son
Knoke y Kulinski (1982); Powell (1990); Marin y Mayntz (1991), y Castells (1997)
.
422
CEPAL
valores, principios y normas, ya sean formales o informales, que dan paso a la i
nteraccin entre las organizaciones, pblicas y privadas, que integran dicha red (Po
rras, 2000a). En Per, por ejemplo, se constata un alto grado de fragmentacin en la
red configurada por las organizaciones y una falta de correspondencia entre el
nmero de lazos y la posicin en que los actores se encuentran dentro de la red. As,
por ejemplo, a pesar de que la Junta Nacional del Caf es la segunda organizacin co
n mayor nmero de lazos en la red, su rentabilidad en trminos de centralidad es lim
itada (cercana al 80%), debido a que se encuentra escasamente diversificada y lo
s lazos con los actores centrales son dbiles (Porras, 2000b). El cambio instituci
onal es un acto voluntarista de las organizaciones; ms concretamente, de los empr
endedores o lderes que se ponen al frente de ellas. Para llevarlo a cabo se somet
er a prueba su habilidad y capacidad para formar grandes coaliciones en torno de
este propsito, con el fin no slo de lograrlo, sino tambin de consolidarlo.18 Cualqu
ier cambio institucional, sin embargo, tendr un carcter inevitablemente incrementa
l al encontrarse constreido por el orden institucional precedente19 (Porras, 2000
a). Sobre la base del enfoque terico del corporativismo y del neoinstitucionalism
o histrico, por una parte, y del anlisis de estudios de caso (Bolivia, Brasil, Mxic
o y Per), por otra, se puede concluir que las reformas estructurales de mercado a
plicadas en el sector agroalimentario han acelerado el proceso de cambio organiz
acional en los mecanismos de interlocucin pblico-privada, ya iniciado en dcadas ant
eriores. En la lgica de la intervencin del Estado desarrollista, un amplio nmero de
empresarios agrcolas pasaron a agruparse en organizaciones que buscaban solucion
es a problemas especficos y actuaban al margen del mecanismo de representacin de i
ntereses corporativos creado por el Estado, como en los casos brasileo y mexicano
, o inducidos por l, como en los casos boliviano y peruano. El resultado de ello
fue la configuracin de un modelo en el que se combinaba
18
19
Tal como apunta Joan Prats (1998): La reforma institucional es un proceso extraor
dinariamente difcil porque supone cambios en los actores, en las relaciones de po
der y en los modelos mentales, es decir, un proceso de aprendizaje social normal
mente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjunto de la
sociedad, est lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los ganadores y
de sacrificios inevitables para los perdedores (citado en Porras, 2000a). Segn Dou
glas North (1993) En cada sociedad el cambio dar como resultado adaptaciones margi
nales, y los mrgenes afectados sern aquellos en que los problemas inmediatos requi
eran solucin, la cual ser determinada por el poder relativo de negociacin de los pa
rticipantes, es decir, de las organizaciones que han evolucionado en un contexto
general y especfico. Pero obsrvese que ser un ajuste marginal, edificado sobre los
acuerdos institucionales precedentes. Debido a que el poder de negociacin de gru
pos en una sociedad diferir claramente del poder en otra sociedad, los ajustes ma
rginales de cada una sern tambin particularmente diferentes (citado en Porras, 2000
a).

423
la autoridad y control del Estado sobre la organizacin y funcionamiento de los me
rcados sectoriales con la permeabilizacin selectiva de sus organismos a los inter
eses privados (Porras, 2000a). En Bolivia se advierte este proceso durante el rgi
men cvico-militar del entonces coronel Hugo Banzer (1970-1978). Con el objetivo d
e reestructurar las relaciones de poder heredadas de la revolucin de 1952, las nu
evas autoridades gubernamentales privilegiaron sus vnculos con el emergente poder
econmico cruceo. Como parte de esta estrategia, la Cmara Agropecuaria del Oriente
(CAO) fue privilegiada como interlocutor de los intereses sectoriales en detrime
nto de los gremios de productores de la regin occidental. De hecho, a partir de e
se momento, la presencia de personajes vinculados al gremio cruceo fue constante
en las principales instancias del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarroll
o Rural. El mismo proceso se da en Per desde la segunda mitad de los aos setenta,
cuando los gobiernos de Morales Bermdez (1975-1980) y Belande Terry (1980-1985) da
n un acceso privilegiado a los centros de decisin de la poltica agraria a las dife
rentes organizaciones de productores de la regin central, con el fin de limitar l
a conflictividad en el campo y favorecer su estrategia productivista basada en l
a mediana agricultura capitalista. En Brasil, la llamada modernizacin conservador
a impulsada por el gobierno militar (1964-1985) es la que desborda las estructur
as corporativas de la Confederao Nacional da Agricultura (CNA). La incapacidad de
este gremio de ejercer eficazmente la representacin de los intereses de sus afili
ados indujo la aparicin de organizaciones de inters de adhesin voluntaria en los se
gmentos ms dinmicos y modernos del sector, como fue la avicultura o la citricultur
a. Las autoridades no slo dieron un reconocimiento explcito a estas organizaciones
, sino que se abrieron a su influencia en la formulacin de polticas sectoriales. F
inalmente, en Mxico, el intento de los presidentes que sucedieron a Lzaro Crdenas (
1934-1940) de profundizar en el desarrollo capitalista de la agricultura no tard
en dar origen a un tejido plural de organizaciones alrededor de intereses especfi
cos, que erosionaron el corporativismo agrario creado durante el perodo cardenist
a. Los canales oficiales para la interlocucin pblico-privada entre representantes
gubernamentales y lderes gremiales perdieron todo tipo de importancia en favor de
las negociaciones personales y directas (Porras, 2000a). A fines de los aos sete
nta y principios de los ochenta resulta evidente el quiebre de este modelo dual
de representacin de intereses en la agricultura. Se registra, entonces, un proces
o paralelo al trnsito hacia una economa abierta y competitiva, en que los gobierno
s asumen el reto de reformar el sector pblico siguiendo las directrices de la esc
uela de la eleccin pblica (public choice) emanadas del llamado Consenso de Washingt
on, aunque con injerencias de los organismos multilaterales, el capital
424
CEPAL
transnacional y los grandes consorcios empresariales nacionales, y una permeabil
izacin selectiva de algunos grupos de intereses locales, en representacin de los i
ntereses de los segmentos ms modernos y dinmicos de la agricultura empresarial, se
gmentos agroindustriales y comerciales de la cadena agroalimentaria, en particul
ar aquellos con mayor compromiso con el modelo de desarrollo primario-exportador
(Porras, 2000a). Es el caso del grupo de los soyeros en el interior de la CAO e
n Bolivia, de la Asociacin de Empresarios Agrarios del Per (AEPA), de la Associao Br
asileira de Agribusiness (ABAG) en Brasil o del Consejo Nacional Agropecuario de
Mxico. Las relaciones entre sus representantes y los de la administracin han repr
oducido las estructuras clientelares y corporativas del pasado. Se trata de rede
s formadas por un grupo limitado de actores que intercambian frecuente e intensa
mente informacin y recursos y donde se da un amplio grado de consenso. La margina
lidad del resto de los gremios y organizaciones de productores en la competencia
distributiva de rentas ha ahondado la desigualdad estructural ya existente al i
nicio de las reformas. Ante la constatacin de esta marginalidad, la mayora de esta
s organizaciones han pasado a tener una existencia testimonial en sus estructura
s centrales, mientras que las territoriales han ganado importancia en la medida
en que los gobiernos locales asumen competencias y recursos en la operacionaliza
cin de las polticas pblicas del sector. Tambin en los niveles locales, estas relacio
nes han adquirido la forma de vnculos clientelares basados en un intercambio de r
entas por apoyos y compromisos con las estrategias de los polticos locales; situa
cin favorecida por la ausencia de sistemas fiscalizadores adecuados que acompaaran
a los procesos de descentralizacin o federalizacin de la poltica agrcola (Porras, 2
000a). En total coherencia con lo anterior, tambin en Chile existe la percepcin de
que las entidades gremiales empresariales han ganado en poder y cohesin, mientra
s que las organizaciones campesinas se debaten en un crculo vicioso de debilitami
ento del tejido social, carencia de programas, insuficiencia de miembros, falta
de poder, escasez de fondos y magra renovacin de sus dirigentes.20 La seguridad j
urdica o el acceso a la informacin aparecen como un derecho privativo de los grand
es consorcios empresariales del sistema agroalimentario, quedando al margen el r
esto de los operadores del sector. En definitiva, todo lo expuesto conduce a sos
tener que el trnsito hacia un ordenamiento institucional de cuo liberal, que postu
laban los hacedores
20
Conclusiones del seminario CEPAL/INDAP/IICA: Estrategias para la superacin de la p
obreza rural: visin desde distintas experiencias, Santiago, 24 y 25 de julio de 20
01.

425
de las reformas, se ha quedado en un mero cambio organizacional de carcter formal
en la medida en que el legado corporativo, clientelar y patrimonialista del pas
ado sigue estando muy presente en los actuales mecanismos de intermediacin pblicoprivada de la agricultura empresarial en Amrica Latina (Porras, 2000a). Los gobie
rnos de la regin presentan ntidas carencias como para inducir por s solos el trnsito
desde una agricultura con mercados insuficientemente desarrollados y, por tanto
, con un mediocre desempeo, hacia una agricultura productiva, acorde con la suste
ntabilidad medioambiental, con mercados eficientes y que tienda a ofrecer iguald
ad de oportunidades a todos los operadores. De la otra parte, no cuentan con int
erlocutores vlidos es decir, entidades verdaderamente representativas y con capaci
dad para hacer efectivos los compromisos aceptados en todos los espectros del sec
tor privado de la agricultura con quienes gobernar conjuntamente. Confiar en que
el propio voluntarismo de los interesados y el desarrollo de sus capacidades as
ociativas, acompaados de algunas ayudas coyunturales externas, permitan en alguno
s aos contar con un tejido renovado y plural en el medio rural aparece como una p
osibilidad bastante utpica. As lo prueba la experiencia de los pases con un movimie
nto asociativo ms avanzado. Por ende, la accin positiva del Estado aparece como im
perativa, accin que debe orientarse en tres mbitos de actuacin: - Marco jurdico: El
Estado debe utilizar su potestad legislativa para generar el marco de normas for
males que cree las condiciones para el desarrollo asociativo agropecuario. En co
ncreto, por va legal se debe reconocer el carcter de organismo privado de inters pbli
co a las organizaciones de productores y, por tanto: i) otorgarles competencias p
ara participar en la gestacin, aplicacin y fiscalizacin de las polticas sectoriales;
ii) regular su gestin democrtica y transparente; y iii) asegurar su subsistencia
financiera mediante gravmenes obligatorios que debern ser pagados por todos aquell
os que componen su colectivo de referencia. - Apertura de espacios: Dcadas de inj
erencia partidista y conflictividad han dado origen a un clima de gran desconfia
nza mutua entre los diferentes componentes de la agricultura en Amrica Latina, y
de stos con los distintos componentes de la cadena agroalimentaria. Si se quiere
avanzar hacia la recomposicin de las relaciones cooperativas que son propias del
medio rural, se precisa abrir espacios donde los potenciales interlocutores se e
ncuentren, intercambien opiniones, debatan sobre sus problemas comunes y puedan
alcanzar compromisos referentes a la distribucin de recursos o al establecimiento
de normas para regular la actividad agropecuaria. Esto implica, a su vez, el es
tablecimiento de un sistema de sanciones que asegure el cumplimiento de los comp
romisos por todas las partes.
426
CEPAL
- Asistencia tcnica: Para la constitucin y el desarrollo de nuevas organizaciones
y, principalmente, para impulsar cambios en las ya existentes, se requiere que s
ean asistidas tcnicamente dadas sus notables carencias. La constatacin emprica reve
la que son muchos los temas que pudieran formar parte de una agenda de asistenci
a tcnica para las organizaciones. No obstante, aqu se postula priorizar la capacit
acin del liderazgo en la medida en que los lderes son una de las variables determi
nantes en el xito de las organizaciones. En efecto, los estudios de caso han most
rado el dbil liderazgo de los gremios y su incapacidad de asimilar los cambios qu
e se estn produciendo en la agricultura latinoamericana, llevndolos a optar por es
trategias cortoplazistas con pocos beneficios para sus representados (Porras, 2000
a).
F.
La agricultura y los agronegocios
La colaboracin voluntaria se dar ms fcilmente en una comunidad que ha heredado un ac
ervo sustancial de capital social en la forma de normas de reciprocidad y redes
de participacin civil, Putnam, 1993, p. 167. Por otra parte: Una desconfianza prof
unda es muy difcil de invalidar a travs de la experiencia, porque o no permite que
las personas tengan la experiencia social apropiada o, peor, lleva a un comport
amiento que refuerza la validez de la desconfianza, Gambetta, Diego: Can we trust
trust?, citado en Putnam, 1993, p. 170.
El abanico de agentes que emplean mecanismos de contratacin (o coordinacin vertica
l) con los agricultores tiende a expandirse y la frecuencia de su uso a aumentar
a medida que crecen las exigencias de la legislacin y de los consumidores respec
to del rotulado, la apariencia y la calidad de los productos y de sus ingredient
es, y a medida que se diferencian los productos mediante marcas, calibres y cali
dades.21 En principio, se utilizar el mercado al contado (spot market) para organ
izar transacciones donde concurren muchos compradores y muchos vendedores annimos y
donde cada agente, autnomamente, hace las adaptaciones a su producto que estime
pertinentes. En cambio, se utilizarn mecanismos de coordinacin vertical para trans
acciones frecuentes, entrega justo a tiempo (just-in-time ) o transacciones dond
e la adaptacin cooperativa predomina. Cuando, para
21
Por lo menos en una primera instancia, hasta que los cambios sean internalizados
por un nmero suficiente de los agentes.

427
proveer a sus requerimientos, los compradores piden que los suministradores haga
n inversiones especializadas durables, se crean condiciones de dependencia bilat
eral, ya que los suministradores no pueden reorientar sus activos sin prdida de v
alor productivo y los compradores no pueden abastecerse fcilmente en caso de rupt
ura de contrato. 22 En estas circunstancias, la norma general es la suscripcin de
un contrato de compraventa por una o ms temporadas, que incluye una serie de clus
ulas de seguridad, provisiones para revelacin de informacin y mecanismos para conc
iliar disputas (dispute settlement). Finalmente, la integracin vertical se verifi
car en casos de elevada especificidad y altos requerimientos del producto, cuando
existen economas de escala o condiciones de cercana del lugar de produccin con res
pecto al lugar de procesamiento y cuando los costos de produccin y administracin p
ropia son menores que los costos de produccin y transaccin de la produccin ajena (W
illiamson, 1994). Las modalidades de coordinacin vertical entonces pueden variar
desde: i) inexistente mercado al contado o integracin vertical bajo la misma prop
iedad; ii) contratos de compraventa que especifican cantidad, calidad, forma de
pago y, a veces, momento de entrega del producto; iii) contratos de compraventa
que incluyen la provisin de insumos (semillas, fertilizantes, pesticidas), crdito
y asistencia tcnica; iv) contratos de gerencia de produccin, en que el comprador t
ambin estipula cmo y cundo se deben hacer las distintas faenas. Los contratos, adems
, pueden estipular una serie de prohibiciones, entre otras: la venta a terceros
de excedentes de produccin sobre lo pactado, o la visita al predio por personas n
o autorizadas. La falta de confianza en las instituciones que apoyan a los mecan
ismos de coordinacin vertical la calidad de las leyes contractuales y de los esfue
rzos para su cumplimiento, incluyendo las posibilidades de arbitraje, o las dudas
sobre la posibilidad de contar con contratistas fiables, hacen que lo que habra
podido ser un arreglo contractual, se mueva hacia los extremos, o sea, la transa
ccin se efecta en el mercado (sacrificando la especificidad del producto y, por lo
tanto, perdiendo valor productivo) o hacia la integracin vertical (aumentando la
inversin y los costos de administracin, enfrentando rigideces de tamao y ubicacin ex
cepto en el caso de tierras arrendadas y asumiendo el total de los riesgos). La e
xistencia de mercados imperfectos (tierra, agua, crdito, informacin tecnolgica y co
mercial) y la falta de acceso a medios de produccin y mercados, hacen que, contra
riamente, lo que hubiera podido ser una transaccin en el mercado al contado o un
caso de integracin vertical se
22
En el caso de la produccin agrcola se puede extender el concepto de inversin durabl
e a la siembra de cultivos (incluso de ciclo corto) de caractersticas o en cantid
ades aprovechables slo por la agroindustria o por los cuales la agroindustria pag
a un precio mayor.
428
CEPAL
traslade hacia mecanismos de coordinacin vertical, con la ocurrencia de transacci
ones eslabonadas el compromiso de compraventa se complementa con crdito, asistenci
a tcnica, venta de insumos, y otros, posible falta de transparencia en la contabil
izacin de los costos23 (y riesgos) y relaciones de dependencia que van ms all de la
s relaciones entre comprador y vendedor de un bien especfico. La aversin al riesgo
de los pequeos productores los hace a menudo preferir la negociacin de un precio
fijo por sobre el precio de mercado en el momento de la transaccin, o por sobre u
n precio fijo (ms bajo) ms un porcentaje de las ganancias. Esta actitud, por supue
sto, aumenta la posible diferencia entre precio prefijado y precio del mercado e
n el momento de la transaccin y, por ende, la probabilidad de incumplimiento; esp
ecialmente para productos agrcolas, no es extraordinario ver fluctuaciones que va
n de 1 a 10, segn el momento o lugar. Existe un cierto consenso de que existen de
seconomas de escala para cultivos intensivos en mano de obra y cuidado. El ptimo p
ara estos cultivos sera la pequea empresa familiar. Esto se explica porque la fami
lia no tiene que incurrir en los altos costos de supervisin se supone que la mano
de obra familiar es leal a la empresa, que sus costos son menores debido a la uti
lizacin de mano de obra que no tiene otras alternativas de trabajo remunerado (nio
s, ancianos, mujeres), porque su tiempo de ocio no se valora de la misma manera
que la ley impone para personal contratado (es decir, la empresa familiar no pag
a horas extras a sus familiares) y porque no paga seguridad social. En consecuen
cia, le es posible vender sus productos a un costo menor de lo que le cuesta pro
ducir a una empresa comercial. A los costos de produccin, sin embargo, se aaden lo
s costos de transaccin y, all, los costos de tratar con muchos pequeos agentes, dis
persos geogrficamente y a menudo aislados de la red vial y de telecomunicaciones,
se elevan rpidamente.24 A principios de los aos noventa, la CEPAL25 se propuso en
tender los mecanismos de coordinacin vertical con agricultores, en especial famil
iares,
23
24
25
Por ejemplo, un estudio en Mxico mostr que ninguno de los pequeos productores era c
apaz de calcular el inters implcito cobrado por la agroindustria para el crdito oto
rgado. Un empresario mexicano resumi as los costos adicionales por tratar con pequ
eos productores: i) mayor tiempo y costo en la planta por tener que pesar y desca
rgar productos de camiones pequeos; ii) incremento en el nmero de procedimientos c
ontables y en los costos administrativos debido al alto nmero de productores que
trabajan por contrato; iii) necesidad de mayor asistencia tcnica, lo que requiere
de ms visitas de campo; iv) imposibilidad de llamar a los productores por telfono
, por lo que es necesario visitarlos cuando se requiere comunicarse con ellos; v
) necesidad de prestarles o alquilarles maquinaria especializada; vi) necesidad
de adelantarles capital de operacin o de inversin, lo que reduce el capital dispon
ible para la agroindustria; y vii) mayor dificultad en convencerles de la import
ancia de utilizar slo los pesticidas autorizados en las cantidades recomendadas,
con lo que se incurre en violaciones por presencia de residuos no autorizados. P
royectos CEPAL/Gobierno de los Pases Bajos y CEPAL/GTZ/FAO.

429
en la regin. Se logr explicar gran parte de los 64 estudios de caso en 13 pases de
la regin, mediante el esquema XIII.2, siempre y cuando un peso suficiente fuera d
ado a los factores de desplazamiento y a los costos de transaccin.
Esquema XIII.2 FACTORES QUE ALIENTAN O FRENAN LA COORDINACIN VERTICAL Mercado Coo
rdinacin vertical Integracin vertical Caractersticas - baja especificidad y requeri
mientos producto - adaptacin autnoma - dependencia mutua (inversiones y producto e
specficos) - necesidad de adaptacin cooperativa - interaccin frecuente - alta espec
ificidad y requerimientos producto - ventajas de escala
Consecuencias - costos de transaccin - costo de administracin, - cada agente corre

con - juego de fuerzas para riesgo supervisin, capital y tierra totalidad de cos
tos, riesgos, y ganancias - absorcin total de riesgos informacin y ganancia - posi
bilidad de free-riding y ganancias - posibilidad de relaciones - rigidez de tamao
y agente principal y de ubicacin transacciones eslabonadas Factores de desplazam
iento - poca diferenciacin precio/calidad <- altas variaciones de precio (fomentan el
ree-riding y el no cumplimiento de ambas partes) <- perecibilidad del producto >
protagonismo del consumidor > - aumento del nmero de agentes y volmenes transados <
confianza en instituciones < > - incremento confianza mutua > <
- mercados imperfectos/ falta de acceso a medios de produccin > <
Fuente: Martine Dirven, Las relaciones de coordinacin vertical entre productores a
grcolas y agroindustria: esquema basado en 60 estudios de caso en Amrica Latina, Tr
ansnacionalizacin de los agronegocios y sistemas agroalimentarios, San Jos de Cost
a Rica, Asociacin de Latinoamrica y del Caribe de Economistas Agrcolas (ALACEA), 19
96.
430
CEPAL
Sin embargo, con la excepcin de Chile, hemos podido observar muy pocas relaciones
contractuales espontneas entre pequeos productores y agronegocios importantes. Ca
si siempre hubo la intervencin de alguna organizacin gubernamental o no gubernamen
tal que se hizo cargo por lo menos en un inicio de los costos de transaccin, de fom
entar la organizacin de los productores, de su administracin y contabilidad, de la
capacitacin, de la negociacin con el agronegocio, y de otros (vase el recuadro XII
I.1). En cambio, a menudo, los agronegocios miran la organizacin de los proveedor
es con recelo, temiendo que una vez organizados estarn en mejor posicin de negocia
r los trminos de los acuerdos, no dndose cuenta de que la organizacin de los provee
dores tambin puede traerles una serie de beneficios, entre ellos una reduccin impo
rtante de los costos de transaccin sin olvidar que stos no desaparecen, sino que s
on, en gran parte, absorbidos por las organizaciones de proveedores.
Recuadro XIII.1 ACERTADA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO EN EL ESLABN MS DBIL
Los campesinos del Municipio Carmen del Viboral, en Colombia, dispersos en pequeo
s poblados rurales y anteriormente sumergidos en una economa de subsistencia, se
convirtieron en pocos aos en productores con altos niveles de rendimiento en el c
ultivo de frijol y con amplios conocimientos tcnicos y de manejo de mercado. En l
a actualidad comercializan ms del 90% de su produccin. Estos cambios son el result
ado de una poltica pblica capaz de determinar el factor que entorpeca la incorporac
in de los campesinos al mercado: los costos de transaccin. La correcta interpretac
in de la realidad fue posible gracias a la descentralizacin hasta el nivel municip
al de la institucionalidad pblica agropecuaria realizada en Colombia desde 1987.
En efecto, durante 10 aos (hasta 1988), los campesinos haban sido objeto de la ate
ncin de entidades pblicas con el fin de organizarlos en empresas cooperativas para
intervenir en la comercializacin de sus propios productos y en la distribucin de
insumos agropecuarios, pero los resultados fueron siempre magros. Lo acertado de
la nueva poltica pblica consisti en invertir el enfoque de la solucin: promover la
comercializacin primero para lograr la organizacin de los productores despus; ident
ificar organizaciones empresariales dispuestas a comercializar los productos de
pequeos productores con condiciones atractivas para stos y propiciando al mismo ti
empo su organizacin; proceder a la construccin y organizacin de un Centro de Acopio
y al establecimiento de un sistema regional de informacin de mercado una
Contina

431
Recuadro XIII.1 (conclusin) vez establecida la vinculacin empresa-productor. Ahora
bien, lograr la vinculacin comercializadora-productores slo era posible si la pri
mera obtena un beneficio tangible que la estimulara a asumir las funciones propue
stas. Ello se consigui ofreciendo asistencia tcnica institucional a la empresa ide
ntificada y crdito de fomento para capital de trabajo e inversin para la economa ca
mpesina. La Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia Ltda. (CONSUMO) fue l
a empresa que accedi a participar en el proyecto de comercializacin del frijol car
gamento. La entidad cuenta con 5 500 asociados y tena a 1988, 23 aos de experienci
a en la distribucin urbana de bienes bsicos mediante una red de 6 supermercados. P
ara lograr su cometido, la Cooperativa reformul sus estatutos incorporando como s
ocios a los productores de frijol. Hasta el presente se han afiliado 600 campesi
nos organizados en 16 comits veredales representados en el Comit Municipal de prod
uctores. Este ltimo establece un acuerdo mutuo con la Cooperativa, sin que exista
contrato escrito. El acuerdo comprende la compra de frijol cargamento a los pro
ductores asociados y la distribucin de insumos agrcolas. La compra promedio anual
por la Cooperativa en el perodo 1988-1993 fue de 420 toneladas, lo que representa
el 27% de la produccin total del Municipio. Las ventajas obtenidas por los produ
ctores son: mercado y mrgenes mayores de utilidad con el establecimiento del cana
l corto de comercializacin que obvia al intermediario; incremento en el precio pa
gado al productor socio en 75% en el perodo 1990-1993 y, actualmente, precio esta
ble a pesar de fuertes importaciones de frijol; regulacin del precio, que favorec
e tambin a los productores no socios, por cuanto la cooperativa interviene con el
24% de la oferta de frijol y el precio de compra de CONSUMO se toma como refere
ncia para las transacciones; peso exacto y pago al contado; acceso a los servici
os del Centro de Acopio construido por cofinanciamiento Municipio/Fondo de Desar
rollo Rural Integrado/Cooperativa; servicios de capacitacin y suministro de insum
os agrcolas a precios normales.
Fuente: Martine Dirven y Liudmila Ortega, Agroindustria y pequea agricultura: snte
sis comparativa de distintas experiencias (LC/R.1663), Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 1996.
Frente a la atomizacin de los productores y el costo de transportar la propia mer
canca al mercado, combinado a menudo con el desconocimiento del mercado y su func
ionamiento, los intermediarios siguen jugando un papel fundamental en la economa
rural. Si bien es cierto que se aprovechan de su posicin de monopsonio, tambin lo
es que los costos de acopio de pequeas cantidades en lugares aislados son muy alt
os. Adems, los intermediarios a menudo juegan el papel fundamental de prestamista
s frente a mercados crediticios formales inexistentes, inaccesibles debido a las
insuficientes garantas o caros por los trmites que implican. Tambin aqu se aprovech
an de su posicin monopsnica. Es esta posicin la que permite
432
CEPAL
que funcione este mercado informal, ya que el intermediario se asegura del reemb
olso con la amenaza de no comprar o no prestar ms a futuro. Si el agronegocio no
est en capacidad (o no ha detectado la necesidad) de ofrecer financiamiento en co
ndiciones equivalentes o si el agronegocio es percibido como una alternativa no
segura a plazo, el agricultor bien puede preferir seguir comerciando con el inte
rmediario, aun si el precio ofrecido es menor al que ofrece el agronegocio e inc
luso si el inters cobrado por el intermediario es muy alto.
G.
Los complejos productivos (clusters) de pequeas empresas y sus encadenamientos y
redes
En general, observamos conducta cooperativa cuando los individuos interactan repe
tidamente, cuando tienen mucha informacin recproca y cuando el grupo est caracteriz
ado por pocos participantes26 (North 1993, p. 24). Pero, no se puede olvidar que
Las relaciones, normas e instituciones de confianza, reciprocidad y cooperacin so
n recursos que pueden contribuir al desarrollo productivo . No se plantea que sie
mpre lo harn ya que, al igual que otras formas de capital, es una variable entre
muchas necesarias para lograr los resultados deseados, de la misma manera en que
el capital productivo es una de varias condiciones necesarias para que una empr
esa realice ganancias (Durston, 2000, p. 13).
La mayora de las empresas tienen algn tipo de encadenamiento productivo hacia atrs
para conseguir insumos y hacia adelante para ofrecer insumos, servicios o consum
o a otras empresas o particulares. Una excepcin a esta regla general son las empres
as u hogares autrquicos, es decir, los que producen y consumen sin comprar, vende
r o trocar bienes o servicios. Los encadenamientos de los hogares por consumo se
producen gracias a los
26
Y una cierta homogeneidad cultural? (entendida como valores compartidos). North l
o menciona ms adelante (p. 52) en el contexto de las relaciones comerciales simpl
es. En Per, por ejemplo, el peso de esta falta de homogeneidad cultural, junto co
n el peso de engaos repetidos y desconfianza a travs de 500 aos de historia, nos pa
reci que forma parte por lo menos de la explicacin de la no colaboracin entre agroi
ndustriales y productores (casos del esprrago, del mango y otros) (Estudios de ca
so y seminarios, proyecto CEPAL/Gobierno de los Pases Bajos: Las relaciones agroin
dustriales y la transformacin de la agricultura), 1996.

433
ingresos de su trabajo por cuenta propia, como empleado o empleador, o merced a
las transferencias recibidas desde otros hogares, empresas o gobierno, como reme
sas, jubilaciones y pensiones. En Amrica Latina, los complejos productivos (clust
ers) que se desarrollan en torno de las actividades productivas y sus encadenami
entos, son muy heterogneos. Adems, distan bastante de la imagen estilizada que se
tiene de ellos y que se apoya en la experiencia y las discusiones acadmicas y polt
icas en Europa y en los Estados Unidos. Tambin aqu, el apoyarse en una imagen esti
lizada que no concuerda con el grueso de la realidad local ha conducido a maneja
r supuestos errneos sobre los potenciales de desarrollo de grupos de empresas, a
ignorar la lgica especfica que gua la toma de decisiones empresariales en la regin y
a subestimar la inercia del medio sociocultural local. De hecho, la carencia de
espritu empresarial, la falta de confianza mutua, las barreras para compartir in
formacin e impedimentos similares constituyen fuertes cuellos de botella para el
desarrollo de complejos productivos virtuosos, es decir, innovadores, dinmicos y
competitivos. Altenburg y Meyer-Stramer (1999) identifican tres grandes tipos de
complejos productivos en Amrica Latina, requiriendo cada uno polticas especficas:
i) los complejos de sobrevivencia; ii) los orientados a productos producidos en
masa, tipo commodity, forzados, para poder sobrevivir, a hacer una reorganizacin
profunda ante la apertura y la competencia internacional; iii) los organizados e
n torno de empresas transnacionales, que habitualmente disponen de tecnologas ms c
omplejas y estn orientados tanto al mercado domstico como al internacional, pero s
uelen tener relativamente pocos encadenamientos con las pequeas y medianas empres
as (pyme) y con instituciones locales. El grupo ms numeroso es el de los complejo
s productivos de sobrevivencia de micro y pequeas empresas que producen productos o
servicios de baja calidad para el mercado local. Estas empresas suelen comparti
r muchas caractersticas del sector informal. El grado de especializacin y de coope
racin entre las firmas suele ser bajo, y refleja la falta de especialistas en la
fuerza laboral local y tambin un tejido social frgil. Los complejos de sobrevivenc
ia generalmente estn ubicados en reas pobres con altos niveles de subempleo, ya se
a en pueblos rurales o zonas marginales urbanas. La razn por la que estas empresa
s estn geogrficamente cercanas tiene mucho que ver con la imitacin. Se puede encont
rar el origen de casi todas en un empresario pionero que aprendi una habilidad re
levante fuera de la localidad, inici una empresa y capacit a sus familiares y otro
s trabajadores. stos, al acceder al capital semilla necesario, se independizaron
para hacer lo mismo. Estas agrupaciones de empresas, si bien distan bastante de
las caractersticas de complejos (clusters)
434
CEPAL
ideales en donde una rivalidad virtuosa se traduce en mejoramiento del producto o s
ervicio mediante la innovacin sin duda tienen tambin externalidades positivas, tale
s como rebalses de informacin (information spillovers) en cuanto a proveedores; com
ercializacin; diseo de productos de competidores; mano de obra semicalificada y en
contacto con el producto o servicio desde su infancia; provisin fcil de insumos y
maquinaria porque, debido a la demanda, los proveedores se instalan en la cerca
na; costos de transaccin bajos para la venta ya que, una vez que el lugar ha ganad
o una cierta reputacin, los intermediarios vienen de todas partes y tienen a su a
lcance decenas, a veces centenares, de proveedores y estilos. La mayora de estos
microempresarios funcionan en un entorno social que no est conectado con la comun
idad empresarial del sector formal. Adems, la extensin espacial de las redes parec
e diferenciarse segn la localizacin y el sector de la empresa (Sthr, 1998). Estudio
s de caso indican que empresas en regiones centrales muestran una mayor probabilid
ad de interacciones interregionales, mientras que para las empresas rurales son
las relaciones locales o intrarregionales las que dominan. A su vez, las empresa
s intensivas en innovaciones muestran un mayor nfasis en la formacin de redes inte
rregionales, mientras que el acceso a fuentes externas de conocimiento parece se
r ms importante para empresas en el rea de servicios que para las manufactureras.
La actividad de la pequea empresa presenta a menudo caractersticas muy locales, ta
nto porque su mercado final generalmente es local, como porque sus recursos huma
nos tienen caractersticas eminentemente locales. A su vez, Porter (1998) observa
que en los pases en vas de desarrollo, las empresas ms grandes y los complejos prod
uctivos ligados a ellas tienden a concentrarse alrededor de la(s) ciudad(es) pri
ncipal(es), porque en las otras regiones se carece de la mnima cobertura necesari
a de infraestructura, instituciones y proveedores. Para explicar el acercamiento
de las empresas a la frontera tecnolgica, Di Tommaso y Dubbini (2000) le asignan
una importancia fundamental a los factores sociales y culturales, y a la mezcla
de conocimientos exgenos con conocimientos endgenos (resultado del aprendizaje en
la empresa), en lugar de los mecanismos marginalistas de asignacin de recursos c
omo lo explica la teora neoclsica. Sthr (1998), adems, detecta una laguna en la comp
etencia (competence gap), que se debe a la habilidad limitada de algunas empresa
s para decodificar informacin externa y traducirla a un lenguaje que la empresa ent
iende. Esta (in)capacidad de las empresas de asimilar informacin junto con la (in
)existencia de redes externas (interregionales) tendrn su efecto en la competitiv
idad y las ventajas comparativas y podrn producir una laguna en la competencia a
escala de las localidades o regiones, en un contexto nacional y global.

435
Schmitz (1997) enfatiza que, a partir de un complejo formado por empresas de un
mismo rubro o rubros complementarios y geogrficamente cercanas, pueden surgir acc
iones colectivas. Nuestra experiencia en el tema de los lcteos mostr que los produ
ctores chilenos pasaron por tres aos de crisis grave. Segn algunos estudios, cerca
de un tercio de los productores de leche se vieron forzados a vender a precios
que no cubran sus costos, para finalmente emprender acciones colectivas en pos de
mejorar su situacin (Dirven y Ortega, 2001). Propuestas de accin en los distintos
niveles Quisimos demostrar a travs de estos apuntes para la reflexin, que el capi
tal social a nivel del campesinado, a nivel empresarial, entre ambos y dentro de
las familias no es tan evidente como el ideario y muchos estudiosos pretendan. Var
ias polticas, como las que incentivaban las cooperativas de produccin y, ms recient
emente, las basadas en la demanda organizada para crdito, asistencia tcnica, servi
cios, construccin de infraestructura, y otras, o las basadas en las sinergias que
deban derivar de actividades similares o complementarias en una misma localidad
(clusters), partieron de una visin idealizada del capital social existente y por
lo tanto tuvieron resultados mucho menos alentadores de los esperados. Estamos d
e acuerdo con Kliksberg, Durston y varios otros autores, en que existe un potenc
ial latente en la regin en materia de asociatividad, confianza mutua y otras dime
nsiones del capital social. Por lo tanto, el contrapunto y los ejemplos sacados
de la realidad latinoamericana no quieren decir que no existe capital social en
el campo, que no es posible construirlo ni que, cuando existe, no constituye una
real diferencia positiva. S se quiso expresar que es necesario aquilatarlo corre
ctamente y que la accin pragmtica es una mejor gua para el xito que sueos irreales. E
l capital social, entendido como las normas, instituciones y organizaciones que
promueven la confianza, la ayuda recproca y la cooperacin, es un recurso que puede
contribuir al logro de beneficios como: reducir los costos de transaccin, produc
ir bienes pblicos y facilitar la constitucin de organizaciones de gestin de base ef
ectivas, de actores sociales y de sociedades civiles saludables. Pero es slo un f
actor entre varios necesarios. Su institucionalidad puede surgir por la va de la
coevolucin de estrategias de las personas, de decisiones racionales y conscientes
de los individuos que componen una comunidad, de la socializacin de las normas r
elevantes de una cultura en la infancia y la niez; y tambin puede ser inducida por
una agencia externa que aplica una metodologa de desarrollo de capacidades de ge
stin comunitaria (Durston, 2000).
436
CEPAL
Sobre la base de todo lo anterior, se sugiere: A nivel de la construccin de capit
al social:27 es necesario contar con definiciones ms operativas del capital socia
l, o sea, aquellas que permitan detectar el capital donde existe y evaluar empric
amente las hiptesis de trabajo en torno de ellas; es importante llevar a cabo est
udios que den cuenta de la relevancia de las sociedades civiles en las zonas rur
ales (y en otros contextos), cuando el capital social puede ser la clave de polti
cas de superacin de la pobreza y exclusin, u otras; el Estado puede subsumir las f
ormas propias de capital social comunitario en relaciones clientelistas de carcte
r autoritario y paternalista o, por el contrario, reforzarlas por medio de siner
gias y coproduccin de institucionalidad; las relaciones entre individuos basadas en
capital social o en la existencia de instituciones comunitarias sustentadas en l
, pueden ser los factores necesarios para que, mediante la asociatividad, muchos
hogares salgan de la pobreza y tambin se constituyan como actores sociales en un
a sociedad civil democrtica; las polticas pblicas destinadas a fortalecer el capita
l social local requieren de una visin estratgica para, entre otros objetivos, supe
rar la oposicin de intereses tradicionales a las embrionarias organizaciones comu
nitarias y microrregionales, y apoyar a los funcionarios gubernamentales de terr
eno; una poltica de empoderamiento de los sectores sociales excluidos y de extrem
a pobreza que cuentan con capital social tenue o inexistente, debe promover la bs
queda de los precursores del capital social que existieron en el pasado, pero qu
e fueron debilitados por rivalidades internas o reprimidos por fuerzas externas,
as como impulsar la bsqueda del capital social conservado en la memoria histrica d
e los grupos; la construccin intencional de capital social puede traducirse en ma
yores tasas de xito en los programas de superacin de la pobreza que incorporan ele
mentos de autogestin y de
27
Basado sobre todo en Durston (2000) y Kliksberg (2000), as como en las conclusion
es de varios talleres sobre el desarrollo rural y la superacin de la pobreza.

437
fiscalizacin de servicios por parte de la sociedad civil. Puede incluso cambiar l
a visin que se tiene de la extrema pobreza rural, producto de la omisin que se hac
e del capital social como un activo de las empresas familiares de productores ru
rales y que conduce a concluir que no sern rentables; existen comunidades con red
es de capital social individual, pero sin las instituciones y sistemas del capit
al social comunitario; para activar el segundo se debe empezar por restablecer l
a confianza entre individuos y la coordinacin intrafamiliar para pasar al nivel d
e pequeos ncleos de vecinos y slo posteriormente al nivel comunitario, para finalme
nte desembocar en un aumento de escala territorial; no obstante, esta construccin n
o implica detenerse en cada etapa secuencial, sino que se puede avanzar simultnea
mente con la convocatoria y capacitacin comunitarias y la reconstitucin de redes i
nterpersonales en la base; slo la constitucin de la asociacin regional de comunidad
es ha de realizarse en una etapa posterior; en todos los proyectos que pretenden
apoyarse en la confianza y la accin conjunta de los participantes es imprescindi
ble dejar un lapso de varios meses para la habilitacin del grupo y la construccin de
confianzas; asimismo, es necesario dotar a los proyectos de los recursos necesa
rios para ello, incluyendo los recursos humanos; en el currculum de las distintas
disciplinas que suelen trabajar con poblacin rural (asistentes sociales, profesi
onales en salud, educacin, administracin pblica y, en especial, ingenieros y tcnicos
agrnomos, veterinarios y forestales), se debera incluir los temas de identificacin
, fortalecimiento y uso de capital social, uso de lenguaje y cdigos comprensibles
para los participantes de los proyectos de desarrollo; o en su defecto, abrir u
na especializacin o desarrollar cursos cortos para ello; el cultivo de valores, d
esde la niez, mediante la participacin en actividades voluntarias y tareas comunit
arias es tambin importante, ya que se ha observado una correlacin entre ello y el
involucrarse activamente en la sociedad como adulto; las polticas sociales y educ
acionales deberan tener como uno de sus objetivos el elevar la autoestima persona
l y grupal de las poblaciones desfavorecidas, ya que se ha demostrado que la aut
oestima es fundamental como trampoln para la creatividad y la accin positiva; asim
ismo, deberan motivar el trabajo grupal y ejercitar el intercambio constructivo d
e opiniones.
-
438
CEPAL
A nivel del relevo generacional:28 iniciar un debate amplio sobre la necesidad d
e lograr un rejuvenecimiento del campo latinoamericano; incentivar discusiones s
obre las posibilidades de ampliar la cobertura de los sistemas de pensiones y ju
bilaciones a la poblacin agrcola y, por lo menos en el caso de las pensiones por v
ejez, el requerimiento de atar el derecho a pensin con el deber de traspaso de la
gerencia del predio; paralelamente, se requieren acciones que inserten al adult
o mayor en otras actividades (ocupacionales, recreativas, educativas o de orient
acin), que se apoyen en sus conocimientos, habilidades y experiencias acumuladas
a lo largo de la vida; idear frmulas de traspaso paulatino de la gerencia acompaado
o no de un traspaso de la propiedad de las fincas a las generaciones ms jvenes en
consonancia con las leyes, tradiciones y usos locales; idear contratos intergener
acionales con estipulacin de derechos y deberes a lo largo del tiempo, tambin en si
ntona con las leyes, tradiciones y usos locales; incentivar a las organizaciones
de base a participar activamente en los puntos anteriores, as como en la vigilanc
ia de que los trminos pactados de los contratos intergeneracionales y otros resgu
ardos convenidos se cumplan; incentivar a las organizaciones de base a hacer el
papel de intermediarios entre los eventuales interesados en gerenciar una finca
y los que quieren traspasar la gerencia acompaado o no de un traspaso de la propie
dad y no tienen herederos u otros conocidos que estn interesados en ello; introduc
ir paulatinamente topes de edad u otros desincentivos para personas que han pasa
do una cierta edad, e incentivos para personas debajo de cierta edad, posiblemen
te combinados con requerimientos de formacin u otros, en los programas gubernamen
tales orientados hacia la produccin agrcola (crditos, asistencia tcnica, capacitacin,
titulacin);
28
Basado en Dirven (2001a).

439
ver la posibilidad de introducir desincentivos o no acceso a programas de transf
erencias de ingresos para las personas que no han llegado a la tercera edad (con
excepcin de los discapacitados) y ampliar la cobertura de las personas de tercer
a edad; introducir o ampliar los crditos y subsidios a la vivienda rural, y estab
lecer consideraciones especiales para estos casos que requieren de una nueva viv
ienda, con el fin de posibilitar el traspaso intergeneracional de la gerencia de
l predio; organizar pasantas y cursos de gerencia con el fin de preparar mejor a
los jvenes que se inician con la gerencia de un predio.
A nivel de los gremios empresariales:29 generar el marco de normas formales a ob
jeto de otorgar las competencias necesarias para que los gremios empresariales p
uedan participar en la gestacin, aplicacin y fiscalizacin de las polticas sectoriale
s; regular su gestin democrtica y transparente y asegurar su subsistencia financie
ra a travs de gravmenes obligatorios; abrir espacios donde los potenciales interlo
cutores se encuentren, intercambien opiniones, debatan sobre sus problemas comun
es y puedan alcanzar compromisos referentes a la distribucin de recursos o al est
ablecimiento de normas para regular la actividad agropecuaria, velando al mismo
tiempo porque el clima de gran desconfianza mutua entre los diferentes component
es de la agricultura en Amrica Latina, y de stos con los distintos componentes de
la cadena agroalimentaria, mejore; establecer un sistema de sanciones que asegur
e el cumplimiento por todas las partes de los compromisos alcanzados; entre las
muchas necesidades de asistencia tcnica, priorizar la capacitacin del liderazgo en
la medida en que los lderes son una de las variables determinantes en el xito de
las organizaciones.
29
Basado en Porras (2000a).
440
CEPAL
A nivel de las relaciones de coordinacin vertical entre los agronegocios y los ag
ricultores:30 en vista de que algunos agronegocios tienen una capacidad consider
able de promover el progreso tcnico en su entorno, en general y, en el segmento d
e pequeos productores, en particular, la accin concertada entre el sector pblico y
estos agronegocios es un camino apropiado para concretar este potencial de una m
anera mucho ms efectiva de lo que puede ser logrado mediante iniciativas espontnea
s; la organizacin de foros locales para la accin conjunta entre los sectores pblico
y privado, con el fin de asegurar la transparencia y simetra de las relaciones e
ntre productores agrcolas y agronegocios especialmente en cuanto a informacin actua
lizada sobre precios y condiciones de mercado y mejorar las condiciones para la c
onfianza mutua; incentivar a los agronegocios para que capaciten y transfieran t
ecnologa a los pequeos productores que tienen el potencial de convertirse en prove
edores estables; es probable que estos incentivos tengan que incluir subsidios p
ara compensar los mayores costos de transaccin y capacitacin que implica este grup
o de proveedores; fomentar la organizacin de los productores, en especial de los
de escala menor, asegurando un grado razonable de homogeneidad entre ellos, en tr
minos de potencial, expectativas y motivacin, ya que las organizaciones de produc
tores reducen los costos de transaccin y, al facilitar la comunicacin y cooperacin
entre ellos, les permiten negociar mejores condiciones con el agronegocio; estab
lecer o mejorar instituciones pblicas, privadas o mixtas destinadas a la fijacin d
e estndares para los productos, su clasificacin y control de calidad, y el marco l
egal para contratos comerciales entre agronegocios y productores, haciendo hinca
pi en las relaciones eslabonadas y en los requerimientos especficos de transaccion
es que involucran productos agrcolas y pecuarios por lo general perecibles; asimism
o, ayudar a los pequeos productores a analizar los trminos del contrato; ambas med
idas estn orientadas a disminuir la discrecin, aumentar la transparencia y, finalm
ente, ayudar a construir confianza mutua;
30
Basado en Dirven y Schejtman (1998).

441
crear mecanismos de arbitraje aceptados por todas las partes y reconocidos por e
l sistema judicial nacional, con el fin de que los conflictos puedan ser resuelt
os de manera ms expedita y, al mismo tiempo, manejados por especialistas con un c
onocimiento de las leyes que rigen los contratos y tambin de las especificidades
de los productos, mercados, agentes y condiciones locales; crear modalidades de
crdito donde la agroindustria juega el papel de intermediario y administrador porq
ue tiene ventajas significativas en cuanto a conocimiento sobre los requerimient
os relativos a inversin y capital de trabajo del producto, monitoreo de las faena
s y uso de los insumos y, finalmente puede deducir el costo financiero del preci
o de compra, en lugar de que la agroindustria tenga que asumir el costo del prstam
o y del empeoramiento de su relacin capital/ endeudamiento cuando mercados altern
ativos de crdito no existen o los costos de transaccin son prohibitivos para las i
nstituciones formales de crdito; mejorar los caminos y otra infraestructura (rieg
o, energa, comunicaciones), dado que la infraestructura deficiente limita la comp
etencia y reduce las posibilidades de participacin de los productores agrcolas, la
s agroindustrias y los mercados que en otras circunstancias seran de alto potenci
al.
A nivel de los complejos productivos:31 en general, con el fin de fortalecer los
complejos productivos de las pymes y otras empresas, se recomienda empezando por
el mbito gubernamental y acadmico reemplazar en todo tipo de mensajes el sesgo act
ual de lo extranjero es lindo (foreign is beautiful) por una posicin neutra o por qu
no? un ligero sesgo hacia lo local es lindo (local is beautiful), para que todos l
os agentes reaprendan a agotar primero las opciones en su alrededor; reservar un
mayor espacio para polticas gubernamentales de desarrollo de competitividad y tran
sformacin estructural de las economas que el previsto actualmente por gran parte d
e los pases de Amrica Latina en sus negociaciones bilaterales, multilaterales y en
el seno de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC); esto con el fin de reorien
tar la tendencia actual hacia una de progreso y desarrollo ms deseable y equitati
vo;
31
Basado en Dirven (2001b).
442
CEPAL
organizar reuniones entre los distintos agentes que intervienen a lo largo de un
a cadena agroalimentaria (incluyendo el Estado), para conversar sobre posibles e
strategias conjuntas orientadas a aumentar la eficiencia a lo largo de cada cade
na y, paulatinamente y de comn acuerdo, emprender acciones dirigidas a incrementa
r su competitividad externa y, paralelamente, acrecentar el consumo interno, esp
ecialmente de las poblaciones ms pobres en el caso de los alimentos bsicos; negoci
ar con las distintas cadenas de supermercados la habilitacin de un rincn con product
os locales libre de las exigencias que imponen a los dems productos (cuotas, volu
men mnimo de ventas, apariencia, y otros), con el fin de mantenerles un espacio (
a estos productos y a sus proveedores) ante el avance de la gran distribucin y su
s tendencias hacia la oferta de productos globalizados producidos a gran escala; i
ncentivar las relaciones (contractuales o no) de las pymes con empresas ms pequeas
, para la compra de productos semielaborados y vendidos bajo la marca de la pyme
, lo que permitira a las pymes aumentar el volumen de ventas sin incurrir en inve
rsiones, mientras las empresas ms pequeas encuentran un canal de ventas ms o menos
seguro; incentivar relaciones ms permanentes de las pymes con compradores industr
iales, hoteles y restaurantes; aunque no tengan tradicin de asociarse, incentivar
la asociacin como una forma de posicionarse mejor en el mercado y enfrentar mejo
r la concentracin creciente de las grandes empresas, tanto agroindustriales como
de distribucin; incentivar un mayor intercambio entre las pymes, tanto en el sect
or primario como agroindustrial, y los fabricantes locales de mquinas, herramient
as e insumos, para que encuentren soluciones a sus problemas y necesidades especf
icas, y que estas soluciones a veces muy ingeniosas sean difundidas.
En todas las propuestas anteriores, los gobiernos locales podran jugar un papel m
uy activo. Tambin es necesario tener presente que las sociedades rurales estn camb
iando rpidamente, volvindose ms complejas, con mayor cantidad de actores distintos
y que lo rururbano (o el desdibujamiento de lmites claros entre lo rural y lo urban
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443
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447
Captulo XIV
El capital social y las polticas de desarrollo rural. Punto de partida o punto de
llegada?
M. Beatriz de A. David* Laura M. Ortiz Malavassi**
Introduccin
Despus de ms de dos dcadas de ajustes estructurales y crecientes cambios tecnolgicos
, la intensidad de la pobreza permanece aguda y aun se ha agravado en muchos pase
s de Amrica Latina y el Caribe. Es ms, a sus causas estructurales se agregan las c
onsecuencias del modelo econmico resultante del Consenso de Washington, que profund
iza la heterogeneidad estructural y la exclusin de los pequeos productores y traba
jadores rurales menos calificados. La necesidad de estimular la participacin y el
asociativismo ha sido establecida por los organismos financieros internacionale
s como condicin
* **
Economista. Consultora de la Unidad de Desarrollo Agrcola, Divisin de Desarrollo P
roductivo y Empresarial de CEPAL, lortiz@eclac.cl.
448
CEPAL
para llevar a cabo sus proyectos de inversin y contribuir a la superacin de la pob
reza. En este contexto, el concepto de capital social se consolida como una sntes
is de todas las formas de cooperacin e interrelacin social, cultural, poltica y eco
nmica Stiglitz (2000a); Fukuyama (2000a); Sarris (2001); Vron (2001); Morgan (2000)
; Fine (1999); Robison, Schmid y Siles (2000), y Knack (2000). Esta perspectiva
es coherente con la idea de un Estado mnimo y descentralizado. La estrategia cont
iene aspectos bastante positivos, entre ellos el de estimular la democratizacin d
e las decisiones y la sociedad. Entre tanto, al abandonar la visin integral de de
sarrollo y tratar los problemas solamente de manera focalizada, en el nivel micr
o no se promueve una integracin de las acciones y, por el contrario, se duplican
las intervenciones y las polticas y no hay elementos de coordinacin ni de ordenami
ento institucional. Ms an, muchas veces los logros de la poltica social, o de proye
ctos focalizados, son totalmente eliminados por los efectos de la poltica macroec
onmica. En ese contexto, la complementariedad de las polticas y de las acciones de
las instituciones pblicas, privadas y no gubernamentales fue abandonada por una
suposicin imaginaria de que la suma de pequeos proyectos o acciones localizadas se
ra suficiente para transformar el conjunto de la economa o la sociedad. Junto con
esto, se espera adems que los pobres sean organizados, solidarios, eficientes, ex
tremadamente adaptativos y que consigan superar autnomamente, a falta de instituc
ionalidad, su condicin de pobreza. Sin embargo, con frecuencia los esfuerzos de l
os pequeos agricultores por incorporar tecnologas y adaptarse a las nuevas condici
ones de competitividad se ven frustrados o superados en lapsos cortos de tiempo,
como consecuencia de la velocidad de los cambios tecnolgicos y la rpida saturacin
de los nichos de mercado, para los que se especializaron. Una de las principales
interrogantes que gua este trabajo es comprender el papel del capital social y d
e las organizaciones sociales como motores del desarrollo e instrumentos de supe
racin de la pobreza en el marco de las polticas sociales. Adems, se pretende examin
ar si la existencia de capital social sera una condicin previa, o punto de partida,
para el xito de los proyectos y programas, o si, por el contrario, el capital soc
ial sera un resultado o subproducto de la efectividad de tales polticas (punto de l
legada). Otra inquietud presente en el documento es cmo se establece la relacin ent
re el capital social y el Estado en la aplicacin de las polticas y los programas d
e desarrollo econmico y social en el medio rural. Juegan ellos papeles independien
tes y competitivos, o son parte de una sola causa? Adems, cabe preguntarse si la
introduccin del concepto de capital social en los programas y proyectos conduce o
debe conducir a una suerte de nueva institucionalidad y de nuevos liderazgos en
un mundo ms democrtico, cambiante, abierto y competitivo.

449
En el presente trabajo se entregan, en primer lugar, algunos antecedentes releva
ntes acerca de las polticas sociales y sus efectos en la superacin de la pobreza,
y se discuten algunos aspectos del concepto de capital social. En la seccin 2 se
describen las caractersticas que ha asumido el capital social en las comunidades
rurales. En la seccin 3 se analiza la importancia del concepto como factor de int
egracin social en el mbito rural. En las secciones siguientes se revisa un conjunt
o de estudios empricos en los que se dimensiona la relevancia del capital social
como un elemento que contribuye o limita el xito de proyectos de desarrollo rural
destinados a superar la pobreza (seccin 4), seguido por un examen de las distint
as formas existentes de asociatividad y dimensiones del capital social (seccin 5)
. El documento finaliza entregando algunas consideraciones y reflexiones acerca
del papel del capital social en la formulacin y aplicacin de las polticas sociales
orientadas a las comunidades rurales.
1.
Antecedentes
a)
Acerca de las polticas sociales y la pobreza rural
Para superar la pobreza rural es necesario un aumento sostenido en el ingreso de
las familias rurales pobres. Esta meta requiere, necesariamente, de coordinacin
entre las polticas macroeconmicas que por lo general tienen un efecto ms notorio que
los proyectos focalizados directamente en los pobres (Morley, 2000) y las poltica
s pblicas, en particular las polticas sociales. En este contexto, la funcin del gob
ierno es proporcionar condiciones para que los hogares pobres aumenten sus ingre
sos mediante actividades autnomas o relacionadas con el sector privado, y minimiz
ar la dependencia de la poblacin pobre rural respecto de los subsidios estatales.
Para esto, las polticas sociales deben poner un marcado nfasis en el desarrollo d
e proyectos productivos. En todos los pases latinoamericanos se desarrollan, con
distinta intensidad, programas para reducir la pobreza rural; en conjunto no sig
uen un patrn estratgico comn, pero las necesidades son las mismas. Las prioridades
de las acciones varan de acuerdo a la importancia del sector agrcola, el tamao de l
a poblacin rural y la intensidad de los conflictos existentes en torno de la dist
ribucin de la tierra, y la posicin de las comunidades indgenas en el medio rural. P
ero todos los pases se enfrentan con mayor o menor grado de dificultad a la recon
stitucin del papel del Estado en relacin con el desarrollo rural y especialmente c
on construir una nueva institucionalidad capaz de superar la exclusin social de u
na parte significativa de la poblacin rural.
450
CEPAL
Este esfuerzo se produce en un marco de privatizacin y ajustes presupuestarios pa
ra reducir el dficit fiscal, que ha significado una menor intervencin del Estado e
n el sector rural. Asimismo, se observa un desmantelamiento institucional que dif
iculta las iniciativas de desarrollo rural en la medida que an no surge en su ree
mplazo una institucionalidad emanada de la sociedad civil especialmente a nivel
local (BID, 1998). En este escenario, los pases se esfuerzan significativamente po
r recrear una institucionalidad que ofrezca una mayor sostenibilidad a los progr
amas de reduccin de la pobreza rural, prestando una atencin especial a su democrat
izacin y a la proteccin del medio ambiente. Sin embargo, el trnsito de un Estado int
erventor y ejecutivo a uno regulador y normativo, junto a la participacin ms activ
a de la sociedad y del sector privado en favor de los intereses de los ms pobres,
es una tendencia que se manifiesta con debilidad (ibd., 1998). Este hecho se orig
ina, en gran medida, en que la gobernabilidad del Estado para la gestin eficaz de l
as polticas pblicas en democracia en el contexto econmico pos ajuste estructural, n
o se ha facilitado, ya que el peso relativo de los actores rurales comunidad, pod
er local, sector privado no est dado en funcin de un patrn de articulacin Estado-socie
dad. Esto afecta significativamente a la equidad y transparencia de los mecanismo
s de toma de decisiones (Bravo y Tapia, 2000) e instala en la cultura popular la
deslegitimacin del Estado nacional, regional y local. Tales hechos se traducen,
en general, en un bajo impacto de los programas destinados a reducir la pobreza
rural, que surgen en el marco de racionalizacin del gasto social, externalizacin d
e los servicios, descentralizacin, focalizacin y participacin ciudadana. Las limita
ciones de los programas se relacionan, en gran parte, con problemas en su ejecuc
in interna, a pesar de su ajuste a nuevos objetivos y estrategias de desarrollo e
n las zonas rurales a lo largo del tiempo. La experiencia de los programas 1 ant
ipobreza en varios pases latinoamericanos y en particular, la de los fondos de inv
ersin social ha mostrado su ineficacia principalmente para implementar proyectos p
roductivos. La explicacin radica en su constitucin orgnica y en los
1
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P) (DAR), Chile.

451
mecanismos de racionalidad y control de la eficacia de dichos proyectos, como so
n los ciclos de inversin. Los proyectos productivos se caracterizan por una deman
da continua, que est fuera de la lgica de accin de los programas de inversin que, po
r lo general, privilegian inversiones de corto plazo. A su vez, la falta de propi
edad de los proyectos por parte de los pobres y su carencia de capacidad de asoci
acin, les resta poder de negociacin para que sus intereses sean priorizados. As, ex
iste una carencia de coordinacin y movilizacin de esfuerzos, tanto a nivel del eje
rcicio del poder organizativo de los pobres en la zona rural como en la gobernab
ilidad institucionalizada en los programas sociales para superar la pobreza. Las
evaluaciones de los programas sealan, recurrentemente, su imposibilidad de inser
tarse en los mecanismos (estructuras y redes) de la comunidad, perpetuando situa
ciones subsidiarias que en la prctica slo denotan la baja eficiencia en la gestin p
ara lograr el impacto esperado: reducir la pobreza rural. De manera tal, que los
hechos apuntan a una tarea que no es simple y todo parece indicar que la supera
cin de la pobreza rural no puede quedar sujeta slo a iniciativas locales focalizad
as, ya que la falta de coordinacin de las acciones y la gravedad y amplitud del p
roblema justifican en el corto plazo la necesidad de acciones universales con ef
ecto directo sobre el ingreso, consista ste en subsidios o transferencias. Como p
or ejemplo, las jubilaciones rurales implementadas en Brasil, que han tenido un
efecto considerable en la reduccin del nmero de pobres y proporcionado un aumento
del bienestar de la poblacin rural, as como efectos positivos en la productividad
agrcola (David Dias, 2000). Otras experiencias son las de Mxico y Brasil, con la e
ntrega de dinero a las familias para que enven a sus hijos a la escuela y, finalm
ente, el subsidio familiar que se entrega en Mxico si los nios son sometidos a con
trol mdico (Scott, 2000). b) Acerca del concepto de capital social
El xito de los proyectos para la superacin de la pobreza requiere, por tanto, de a
lgo ms que el suministro de activos fsicos y naturales a la poblacin pobre rural. E
ste algo ms, un tanto difuso en su definicin conceptual inicial, se orienta a supe
rar una falencia en el tejido social, en las relaciones sociales de los individu
os y grupos y en la consolidacin de un nexo de intereses mutuos entre el Estado y
los intereses particulares. Este vaco operativo de las polticas sociales, que los
evaluadores sociales adjudican a la carencia de una participacin organizada efec
tiva, al clientelismo y a la falta de coordinacin institucional y sectorial con r
elacin al mundo rural, remite al mismo tiempo a la ausencia de un conjunto de ele
mentos ligados estrechamente con las definiciones de Coleman (1994), Bourdieu (1
999), Narayan (2001) y Durston (2001a y b) sobre el concepto de
452
CEPAL
capital social, contenido de ciertas relaciones sociales, basadas en relaciones d
e confianza y comportamientos de reciprocidad y cooperacin. La sntesis ms inmediata
se expresara en la capacidad asociativa de los individuos, grupos y comunidades p
ara activar acciones comunes, y adems, en la urgencia de una gobernabilidad efectiv
a, capaz de movilizar esfuerzos coordinados de las poblaciones locales para el d
esarrollo rural. Lo anterior indica que se pueden distinguir tres dimensiones de
inters en el concepto de capital social, estrechamente vinculadas entre s: las re
laciones entre los campesinos, o sea las relaciones en el interior de una comuni
dad (bonding); las relaciones entre comunidades (bridging) y las relaciones exte
rnas (linking). Estas ltimas identifican a aquellas que mantienen las comunidades
locales y las asociaciones productivas con agentes externos, como son las organ
izaciones no gubernamentales (ONG) y el Estado en sus distintas entidades descen
tralizadas (Woolcock, 1998; Molinas, 2001). Es as como el contenido y la dinmica a
dscritos al concepto de capital social, en el marco de las polticas sociales y la i
ntencionalidad propuesta un mayor xito de programas y proyectos, han sido sugeridos
recurrentemente por crculos acadmicos y cada vez ms por organismos internacionales
como una posibilidad interpretativa y diferenciadora de vas o alternativas de in
tervencin social positiva para el desarrollo rural y la disminucin de la pobreza r
ural. Sin embargo, siendo plausible la evidencia de la ausencia de xito de los pr
ogramas sociales destinados a disminuir la pobreza rural, debido al estado de es
ta base social e institucional que denominamos capital social, no es posible soste
ner que su sola existencia redunde en un mayor impacto de los proyectos. Y, tal
como expresan North (1993) y Portes y Landlot (2000), es necesario trabajar en l
a evidencia emprica de las relaciones y superar el exceso terico hipottico e ideali
sta que invade actualmente la adjudicacin ex ante de utilidad al concepto, situac
in que podra sesgar la discusin hacia aspectos marginales del desarrollo, dejando d
e lado otros de carcter estructural como el acceso a la tierra, los derechos de a
gua y la discriminacin tnica que predominan en las zonas rurales. En este contexto
, con el fin de institucionalizar el concepto de capital social como un instrume
nto til para el xito de las polticas sociales, se requiere avanzar en el contenido
terico del concepto. Adems, se necesita de un marco interpretativo til a las poltica
s sociales en general, y especficamente, a las orientadas al mundo rural para la
disminucin de la pobreza, que considere la interrelacin entre el Estado y la socie
dad civil, y el contexto econmico, social y cultural en que est inmerso. Por consi
guiente, es indispensable darle contenido emprico en el marco de las relaciones s
ociales, culturales y econmicas del mundo rural y sus vnculos con el mercado, el s
ector informal (ONG) y el sector pblico.

453
En las secciones siguientes se pretende seguir en esta direccin y para ello se ex
aminan las caractersticas y la dinmica de la movilizacin del capital social en las
comunidades rurales, junto con sus posibles efectos en la integracin social, cont
rastando estas premisas conceptuales con algunas experiencias de proyectos de de
sarrollo rural en Amrica Latina, con el propsito de destacar lo positivo y lo nega
tivo que circunscriben al capital social en las polticas de desarrollo rural.
2.
Caractersticas del capital social en las comunidades rurales
En un plano propositivo hipottico, para Bahamondes (2001) y en una reinterpretacin d
e Putnam, las normas de reciprocidad y confianza social seran los elementos facilit
adores de la coordinacin y cooperacin para el beneficio mutuo; por consiguiente, l
a existencia de tales relaciones de manera estable en un grupo social se traduci
ra en un conjunto de beneficios que, indudablemente, se enmarcan en las necesidad
es de los actuales proyectos y en los requisitos de optimizacin del gasto de las
polticas sociales pos ajuste estructural. El marco interpretativo derivado de est
a premisa en lo que se refiere a la poblacin rural sera, para fines prcticos, el si
guiente: en aquellos grupos humanos donde la reciprocidad, la cooperacin y la conf
ianza se presentan con mayor intensidad o recurrencia, estaran dadas las bases pa
ra emprender acciones que requieren el concurso de buena parte de los integrante
s del grupo, que al mismo tiempo redundaran en beneficios para el colectivo (Baham
ondes, 2001, p. 35). En este sentido, la existencia de cierta capacidad asociati
va y organizativa entre los habitantes pobres de las zonas rurales a nivel de las
familias, grupos de stas y comunidades junto con todas aquellas relaciones intern
as y externas horizontales y verticales simtricas, seran necesariamente elementos po
sitivos para superar la pobreza rural. Esto debe ocurrir en un contexto propicio
, en trminos de normas legales, rgimen de poder e institucionalidad estatal dirigi
da a proveer a los sectores rurales de los activos de que carecen. En las zonas
rurales, las caractersticas de la pobreza se derivan fundamentalmente de limitaci
ones al acceso de recursos productivos tierra, agua, tecnologa, trabajo, mercados.
Los diferentes grados de acceso a estos recursos conducen a que la pobreza rura
l sea heterognea y, consecuentemente, en trminos analticos, describa grupos con dif
erentes perfiles. Un primer grupo a destacar corresponde a los pequeos productore
s que poseen tierra y otros recursos productivos, pero cuya cantidad y calidad
454
CEPAL
no resulta suficiente para satisfacer sus necesidades bsicas. Otro grupo importan
te incluye a los trabajadores agrcolas sin tierra, que dependen necesariamente, p
ara superar su condicin de pobreza, del acceso a la tierra y del trabajo asalaria
do. Un acercamiento del marco interpretativo de Bahamondes a la realidad de esto
s grupos implica, a manera de hiptesis, dos posibles resultados de accin. Por una
parte, es una realidad que los pequeos productores agrcolas con potencial productiv
o y en riesgo de marginalidad social debido a las limitaciones de acceso a tales
recursos requeriran de una organizacin fuerte que les permitiera no slo competir, s
ino tambin entablar negocios con el sector privado en trminos de intercambio favor
able. Por su parte, los trabajadores rurales sin tierra podran tener en el esfuer
zo unificado una posibilidad de mejorar su condicin de ingreso. Adems, la organiza
cin para ambos grupos permitira canalizar las demandas de beneficios que el Estado
les pueda brindar, sean stos informacin, crdito, tecnologa o infraestructura vial,
entre otros. El corolario que se deriva de este marco interpretativo del capital
social es atractivo para la poblacin rural, como un instrumento para enfrentar los
desafos que impone un sector agrcola muy dinmico y heterogneo. Sin embargo, es impo
rtante destacar que la aplicabilidad de este modelo de capital social presupone qu
e el capital social que poseen los pobres rurales sea capaz de institucionalizar
se de manera autnoma y adquirir una capacidad de dilogo con un Estado que ha perma
necido un tanto marginal a las actividades e iniciativas de intervencin necesaria
s para alcanzar el desarrollo rural y aliviar la pobreza. Esto conduce a algunas
interrogantes de importancia: Cules son las caractersticas de capital social en las
zonas rurales?, cmo se moviliza este capital social en las zonas rurales? y cmo se p
e aprovechar el capital social para superar la pobreza rural?. En relacin con la p
rimera pregunta, autores como Durston (2000, p. 27) y Bahamondes (2001) exploran
algunas lneas de inters que describen la estructura y las caractersticas del capit
al social en la poblacin rural en Amrica Latina. Si bien estos autores reconocen l
a existencia de grupos donde el capital social se constituye en su fortaleza y a
utodefinicin cultural (como por ejemplo, los grupos indgenas), las contradicciones
y oposiciones tanto en su interior como con respecto a otros actores del mundo
rural sealan la necesidad de relativizar su rol como un elemento precursor de capi
tal social, ya que la activacin de capital social exige necesariamente la capacida
d de establecer redes de intercambio de bienes socioemocionales (Robison y Siles,
2001) en trminos de reciprocidad y confianza con otros grupos, que evidentemente
son limitados.

455
Durston (2000), en particular, expone esta realidad en un acercamiento a la cara
cterizacin de las relaciones sociales del campesinado y explicita que: Las relacio
nes sociales en la comunidad rural son ciertamente muy complejas, pero no necesa
riamente densas. Es decir, el espacio social es afectado por el espacio geogrfico
, y los medios de transporte juegan en contra de la emergencia de una institucio
nalidad rural de capital social, sea ste individual en redes o comunitario en ins
tituciones y muchas comunidades rurales se encuentran traspasadas por rivalidades
entre facciones, a veces producto de la competencia por recursos escasos, a vece
s exacerbadas por cacicazgos de las elites regionales y por el clientelismo auto
ritario provinciano, que reprimen o distorsionan las instituciones de base que f
omentan la confianza y la cooperacin. Sin embargo, y tal como lo expresa Bahamonde
s (2001), en la realidad campesina latinoamericana las oposiciones internas y el
conflicto son dos aspectos recurrentes en las redes sociales de las comunidades
rurales. La realidad conjuga alianzas entre parientes, vecinos y amigos en opos
icin contra los otros, pero al mismo tiempo es factible que esta misma fuerza de op
osicin se modifique y grupos rivales o enemigos unidos por un inters comn se agrupe
n, cuando el conflicto se hace presente en un espacio territorial ms amplio. O bien
, agregaramos nosotros, cuando stos se unifican como movimiento en una accin organi
zada contra el control, o se dirigen hacia un cambio en las distribuciones de bie
nes o la influencia de la autoridad (Touraine, 1987), como es el caso de los movi
mientos de defensa de la tierra que han surgido a lo largo de la historia, siend
o, por excelencia, el movimiento zapatista el referente ms claro. Con diferente i
ntensidad se manifiestan otros movimientos sociales de campesinos por el acceso
a la tierra, que no alcanzan la envergadura del zapatismo; sin embargo, muchas d
e estas luchas, a pesar de su debilidad relativa, an existen en la actualidad com
o expresiones vivas del movimiento social y se acentan o debilitan en la continge
ncia de poder de la modernizacin inducida de reformas agrarias inoperantes o por
la influencia de sectores polticos ms urbanos que rurales (Touraine, 1987, p. 172)
. Ejemplo de stos son los movimientos permanentes de los trabajadores sin tierra
en Paraguay, Brasil y los del sur de Mxico. Los movimientos sociales, si bien cue
stionan el control y acceso a recursos materiales o esgrimen la defensa de una i
dentidad tnica o regional, como es el caso de la demanda por tierras, o los movim
ientos indigenistas, realmente ponen en duda el poder detentado por la instituci
onalidad poltica y ah reside su importancia como actores sociopolticos. Por eso, To
uraine sostiene que la condicin para que se forme un movimiento social en la rura
lidad es la penetracin del capitalismo agrario (agente externo), ah donde existen
pequeos propietarios, sean individuales o comunitarios; stos se articulan como mov
imiento si el adversario (que debe ser identificado) transforma las leyes y el p
oder poltico y ello redunda en cambios en la
456
CEPAL
posesin de la tierra (no especficamente en su propiedad) (Touraine, 1987, p.172).
En este sentido, el capital social inher ente a estas estructuras traduce, en su sn
tesis ms extrema, el conflicto de poder inherente al concepto de capital social,
en relacin con la accin organizada frente al poder poltico o econmico. Adems, en la r
ealidad campesina existen otras manifestaciones atinentes a relaciones internas
y externas entre personas, familias y grupos, que atestiguan de alguna manera qu
relaciones de contingencia pueden surgir a raz de cambios econmicos y sociales a l
os que stos se ven expuestos. Dos ejemplos ilustrativos de ello son el pluriemple
o y el uso compartido de tierra. El pluriempleo creciente en los hogares rurales
, que combina en una misma unidad productiva el empleo agrcola y el no agrcola, pu
ede verse como una expresin de movilizacin de capital social de los hogares rurale
s sin tierra o con bajo potencial productivo, con el objeto de mejorar su nivel
de ingreso. Esta accin es una apertura de los hogares hacia el medio externo, lo
que implica lazos (bonding) en el interior del grupo familiar y nuevas relacione
s con otros actores del entorno rural ( linking ), como son la agroindustria, la
industria manufacturera y la del turismo. Por otra parte, las tradicionales ini
ciativas de uso compartido de la tierra mediante el arriendo informal, la mediera
o la aparcera, son alternativas que surgen en respuesta a la carencia de tierra
y se concretizan mediante contratos informales basados en relaciones de confianz
a. Los datos estadsticos existentes de las ltimas dos dcadas sobre el uso compartid
o de la tierra y el aumento del pluriempleo en las zonas rurales son un indicio
de que la transformacin producida por la modernizacin de la agricultura ha obligad
o, aunque de manera inconsciente, a que muchas familias rurales movilicen su capit
al social de manera complementaria con otros activos. Esto no quiere decir que e
sta movilizacin haya significado necesariamente una disminucin de la pobreza rural
, ya que dicha movilizacin se ha producido en un marco de precariedad del empleo
y carencia de otros capitales (como el financiero y el fsico), que son indispensa
bles para incrementar el ingreso y la productividad de las familias rurales. En
sntesis, hechos concretos como el pluriempleo, el uso compartido de la tierra y e
l surgimiento de organizaciones productivas y sociales en las zonas rurales perm
iten apoyar la tesis de Durston (2001d), en cuanto a que en las zonas rurales ex
iste un conjunto de relaciones sociales que se identifican como capital social.
La reserva (stock) de los capitales sociales conjuga elementos tanto positivos si
mtricos como negativos asimtricos, en lo referente a mejorar sus condiciones de vida
y superar la

457
pobreza en el marco del desarrollo econmico presente en las zonas rurales. En est
a lnea, los contratos informales de uso de la tierra y la movilizacin de la mano d
e obra familiar hacia actividades no agrcolas son dos formas claras de movilizacin
de capital social que apuntan a una estrategia destinada a mejorar la productiv
idad y el ingreso familiar. Como contraparte, las estructuras familiares y grupa
les egocntricas, las relaciones de clientelismo y el asistencialismo injustificado
pueden constituirse en relaciones sociales asimtricas con respecto a la superacin de
la pobreza. Por consiguiente, la poblacin pobre rural, en su condicin de exclusin, e
s un grupo heterogneo no slo en cuanto a la reserva (stock) de capitales naturales
, fsicos y humanos que posee, sino tambin en lo relativo a la reserva de capital s
ocial que puede movilizarse en niveles micro, como la familia y la comunidad, ha
sta en niveles ms amplios (medio y macro), en la lucha con una institucionalidad
que atenta en contra de sus intereses, como los movimientos sociales. Hechos que
ponen en evidencia que, inmersas en las relaciones que definen el capital socia
l, se entremezclan relaciones de poder que se acentan en la contingencia de influ
encias de factores externos.
3.
Capital social y su efecto de integracin social
Bajo esta perspectiva, es posible sostener que en las comunidades rurales existe
capital social y que ste se manifiesta en diferentes formas y a distintos nivele
s. Sin embargo, este capital social no necesariamente se da en funcin de los requ
erimientos del desarrollo rural y la superacin de la pobreza, tal como lo presupo
ne la filosofa de las polticas sociales propuestas: autonoma y participacin democrtic
a de los pobres en los programas de desarrollo. De manera tal que la apuesta por
el cambio y la superacin de la pobreza rural, bajo el modelo de capital social, ra
dica en que la diversidad de capital social manifiesta en redes sociales de difer
ente naturaleza se pueda potenciar, modificar y acumular en formas colectivas que a
ctiven redes de intercambio horizontales y verticales, y posibiliten el acceso a
otros tipos de capitales. Todo esto debe tender a aumentar los beneficios y, co
ncretamente, a incrementar los ingresos de los ms pobres. Existe un sinnmero de in
terrogantes sobre el camino que podra seguirse en las zonas rurales para moviliza
r y fomentar los diferentes tipos de capital social. Plantear algunas respuestas
exige reconocer que el capital social se halla inmerso en una sociedad rural cu
ya accin es el resultado de un conjunto de estrategias mltiples, de actores que ev
olucionan constantemente a ritmos diferentes. En particular, en torno del acceso
a la
458
CEPAL
tierra existe una contingencia latente hacia movimientos sociales que, en trminos d
e la sinergia del sistema social en su totalidad, deberan tender a una alianza ins
trumental que el Estado, como principal agente de modernizacin, tendra que maximiza
r. Todo esto precisa, necesariamente, de la institucionalizacin del capital socia
l, no slo en el nivel de la comunidad rural campesinos, pequeos productores y traba
jadores rurales, sino tambin en el de las instancias gubernamentales y privadas qu
e se vinculan a lo rural y agrcola. En este sentido, y tal como lo expresa Bahamo
ndes (2001, p. 115), comparando la sociedad rural con un sistema adaptativo y de
complejos agentes, pero factibles de modificar ...la dependencia de la trayector
ia slo se mantiene hasta que el sistema reciba un nuevo impacto. En un comienzo, s
te puede ser limitado, pero si se modifica la estructura de oportunidades de los
distintos actores, los cambios resultantes de su conducta pueden terminar borra
ndo las antiguas trayectorias y creando otras nuevas. Por otra parte, Ostrom (199
9) sostiene que la capacidad de adaptacin a los cambios externos, sean stos tecnolg
icos, econmicos o productivos, es lenta y no simultnea, destacndose una asincrona en
los mecanismos de adaptacin de los distintos actores sociales y, en muchos casos
, un conflicto de intereses que requiere de un proceso de maduracin y readecuacin
de las trayectorias sociales hacia un equilibrio consensual. En este contexto, e
l impulso externo a la reorientacin de las acciones es un elemento fundamental, y
a que constituye el mecanismo de cambio y regulacin en la coevolucin simultnea de e
strategias de los diferentes agentes que interactan en la sociedad rural, sea en
trminos de colaboracin o de competencia. Este ltimo punto es central en relacin con
las posibilidades de generar y recuperar formas colectivas de capital social y en
su activacin como una herramienta til en las estrategias de superacin de la pobreza
rural y de integracin de los sectores excluidos, ya que pone de relieve la impor
tancia del Estado como actor externo y gestor de cambio y readecuacin; pero tambin
en trminos de los proyectos productivos en que intervienen otros actores, tales
como las ONG, federaciones y gobiernos regionales y locales que, en alianza con
el Estado, haran posibles las sinergias necesarias para lograr una mayor efectivi
dad de los proyectos. A este nivel del anlisis concurren un conjunto de aspectos
que es preciso interrelacionar y confrontar con respecto a cmo se puede aprovecha
r el capital social para superar la pobreza rural, si se tiene como referente em
prico que la sociedad rural es compleja en sus relaciones sociales y posee una gr
an diversidad cultural. Lo que conduce tambin a sostener que el desarrollo rural
y la superacin de la pobreza slo pueden visualizarse en la

459
medida en que se logren articular las relaciones entre los individuos, familias,
comunidades, gobiernos locales y regionales, instituciones estatales, ONG, sind
icatos, movimientos sociales y sector privado. Todos ellos conforman una red de
agentes sociales, a travs de los cuales se canaliza informacin, y la calidad de es
tas relaciones se define por los grados de confianza y su reciprocidad. La inter
accin entre las diferentes dimensiones de capital social es decir, entre los campe
sinos, pequeos productores y trabajadores rurales y comunidades puede verse de est
e modo como parte de un proceso que debe conducir a un crculo virtuoso, en el que l
as relaciones de retroalimentacin resultan decisivas (Molinas, 2001). As, por ejem
plo, un estmulo para que los campesinos se incorporen a un grupo comunitario pued
e repercutir positivamente en la intensidad y calidad de sus relaciones y negoci
aciones con otras asociaciones. A su vez, el aumento de las actividades y los me
jores resultados de las relaciones harn que ms campesinos se asocien al grupo comu
nitario, tornndolo ms grande y con mayores posibilidades de seguir incrementando l
as actividades, generndose realmente un proceso de crculo virtuoso. Por el contrario
, si surge alguna influencia negativa en una de las dimensiones del capital soci
al, las relaciones de confianza se vern afectadas, con el riesgo de entrar en un
proceso negativo, es decir, en un crculo vicioso de pobreza. Por consiguiente, el c
apital social que se requiere no se limita solamente a las formas colectivas de l
a comunidad campesina, sino que involucra a un conjunto de agentes sociales en di
versos niveles, que se pueden clasificar de la siguiente manera: asociaciones ho
rizontales entre individuos o familias (nivel micro), y asociaciones verticales
con relaciones jerrquicas y el ambiente social y poltico (niveles medio y macro),
que forman la estructura social (Ruerd y van Strien, 1999). De esta manera, el c
apital social funcional, til al proceso de desarrollo, no se constituye simplemen
te en una suma de instituciones, sino que incluye la calidad de interrelaciones
que las une. En el contexto del desarrollo rural y la superacin de la pobreza, la
s polticas sociales impulsadas por el gobierno, directa o indirectamente, por la
va del mercado, los organismos no gubernamentales o sus actores descentralizados,
cumplen un papel importante en el fomento de la creacin y fortalecimiento de est
os capitales y, en ltima instancia, en lograr que los pobres adquieran el poder d
e intercambio y dilogo con las instituciones del Estado y del mercado, tratando a
l mismo tiempo de minimizar el riesgo de que sus acciones generen conflictos de
poder y exclusin social, que ha sido uno de los principales motivos de surgimient
o de movimientos sociales. En trminos operativos, este papel implica abordar el f
ortalecimiento de las organizaciones existentes, la creacin de nuevas asociacione
s y el
460
CEPAL
fomento de las sinergias positivas entre ellas, actividades que se plantean como
complejas dada la dbil experiencia de los organismos estatales en esta funcin y e
l desequilibrio de poder entre el Estado y la sociedad civil. En Amrica Latina ex
isten varias evidencias de iniciativas de proyectos sociales que han surgido pri
vilegiando la accin organizada de los grupos sociales pobres en las comunidades r
urales sea mediante la creacin de organizaciones o la incorporacin de las ya existe
ntes y estimulando el fortalecimiento de relaciones de intercambio.2 Estas experi
encias permiten un primer acercamiento emprico para abordar la evaluacin de las ve
ntajas y posibilidades de uso del capital social y valorizar el optimismo recurre
nte instalado de su utilidad como una categora de xito en los proyectos destinados
a disminuir la pobreza rural.
4.
Estudios empricos acerca del capital social en proyectos de desarrollo rural
Cada vez son ms frecuentes los estudios que hacen referencia al papel del capital
social en proyectos especficos del desarrollo rural; asimismo, existen ms trabajo
s que vinculan el capital social con caractersticas de ciertos tipos de asociacio
nes, y con relaciones sociales y culturales que surgen entre stas en torno de act
ividades de inters mutuo, tales como las actividades productivas y de bienestar s
ocial. Una dificultad que existe en la comparacin de estos estudios y experiencia
s es la diversidad con que los autores usan el concepto de capital social. Algun
os lo limitan a las organizaciones de base, pero tambin los hay que incluyen dent
ro del concepto de capital social lo que otros podran llamar capital organizacion
al, capital institucional o capital poltico de carcter ms estructural, lo que hace
difcil interpretar expresiones como el proyecto ha ayudado a crear y fortalecer el
capital social. Por otra parte, las comparaciones tambin se dificultan por tratar
se de proyectos con dimensiones muy variadas, tanto en sus objetivos como en sus
alcances geogrficos y nmero de beneficiarios. Sin embargo independientemente de lo
s diferentes nfasis que la creciente experiencia emprica pone en torno del capital
social y de su importancia en las comunidades rurales, el ncleo en que se centran
las definiciones apunta siempre a la conformacin de formas colectivas con
2
Relaciones de intercambio que, de acuerdo a Robison y Siles (2001), son fundamen
talmente de intercambio socioemocional, y deben entenderse como inversiones en tr
minos de reciprocidad y confianza.

461
relaciones simtricas o asimtricas, entre las que predominan relaciones de confianza
y comportamientos de reciprocidad y cooperacin, que son propuestas como un posibl
e instrumento para neutralizar el conflicto inherente a la sociedad rural hetero
gnea y faccional. La revisin de un conjunto de estudios ejemplifica con experienci
as concretas cmo opera, surge y se moviliza el capital social en torno del desarr
ollo rural, para superar la exclusin de grupos amplios de la poblacin rural. Un pr
imer caso de los estudios considerados corresponde al examen de las posibilidade
s de fomentar el desarrollo rural en el Altiplano de Bolivia, analizadas por Beb
bington (1998a). Estas iniciativas surgieron como alternativas para aliviar la p
obreza y reducir la emigracin hacia reas urbanas, que se haban intensificado despus
de la crisis de la minera en la dcada de 1980. Este estudio resalta la importancia
y los impedimentos de trabajar con asociaciones ya existentes y demuestra la di
ficultad de alcanzar situaciones autosostenibles. Las experiencias concretas que
analiza Bebbington se refieren a cuatro organizaciones campesinas, que parten d
e una infraestructura institucional organizativa cuyo origen data de la dcada de
1950, y continan con la formacin de los sindicatos y las corporaciones agropecuari
as campesinas (CORACA) creadas en los aos ochenta. Esas asociaciones forman parte
de estructuras verticales con un carcter pronunciadamente poltico, como los sindi
catos, mientras que las corporaciones fueron creadas como el brazo tcnico y econmi
co de los sindicatos, con una relativa independencia para atender la produccin y
generacin de ingresos de la poblacin. En general, las CORACA no dieron el resultad
o esperado, debido a la falta de capacidad interna (organizativa) para manejar l
os recursos econmicos y a la interferencia de los procesos polticos ligados a los
sindicatos. Sin embargo, de acuerdo a Bebbington, la CORACA de Potos logr transfor
marse en una organizacin fuerte y econmicamente ms funcional, con capacidad para pr
omover el desarrollo rural. Un elemento crucial, segn el autor, fue la participac
in de jvenes con mayor capacitacin. Desde un punto de vista productivo, logr, con po
cos recursos, nuevos mercados para los productos de la zona y progresivamente un
a mejor organizacin interna. Para Bebbington, el capital social de esta experienc
ia corresponde a la organizacin impulsada por el capital humano existente, por me
dio del cual fue posible aumentar los ingresos de los hogares y expandir sus act
ividades, sobre todo introduciendo nuevas tecnologas y ampliando su red de relaci
ones con otros agentes de desarrollo en la regin. A pesar de los logros de esta o
rganizacin, el autor tambin seala algunas dificultades en su funcionamiento: debili
dad en la gestin de sus
462
CEPAL
programas, sensibilidad a influencias polticas de las federaciones de sindicatos,
y una dependencia continua de recursos externos. Por lo tanto, y a pesar de un
relativo xito al generar recursos propios, no logr autonoma financiera ni poltica, l
o que la hace una organizacin econmicamente no sostenible. En relacin con la Federa
cin Sindical nica de Trabajadores Campesinos del Norte de Potos, su participacin en
actividades de desarrollo surge por invitacin del Programa Subregional Andino de
Servicios Bsicos contra la Pobreza (PROANDES). Para ello, la Federacin cre un brazo
econmico en su interior, en lugar de utilizar la CORACA. De acuerdo con Bebbingt
on, la Federacin no deseaba perder el impacto poltico indirecto que significaba di
cha actividad, y mediante la cual, como organizacin poltica, probablemente podra af
iatar su posicin y liderazgo en la comunidad. Las actividades de esta Federacin, c
omo ha sucedido en general con los programas de inversin social, se concentraron
ms en la inversin en infraestructura que en actividades productivas. Una limitacin
importante del Programa, segn el autor, fue que no se contemplaban acciones dirig
idas a generar ingresos para la Federacin, dejndola totalmente dependiente de los
recursos del proyecto. De tal manera, la Federacin, como organizacin, result ser so
lamente un facilitador de servicios y, en consecuencia, cualquiera mejora en la
vida rural derivada de su asociacin con PROANDES debera adjudicarse a los recursos
del proyecto y no directamente al capital social creado en el proceso. De acuer
do con Bebbington, en resumidas cuentas, las actividades de estas dos asociacion
es de Potos (la CORACA y la Federacin) tuvieron un efecto mnimo en la disminucin de
la pobreza, la reduccin de la emigracin y el uso de recursos naturales. Segn el aut
or, gran parte de ello obedece a la falta de autonoma de las asociaciones y la es
casa creatividad de los proyectos, como, por ejemplo, la realizacin de programas
de riego o creacin de mecanismos para mejorar el acceso a crditos. Los otros dos c
asos que analiza Bebbington (1998a) se sitan en el Departamento de la Paz, en zon
as con mayores opciones de produccin agrcola: la Central de Cooperativas El Ceibo,
que se dedica a la produccin de cacao, y la CORACA Irupana de los Yungas, en pro
cura de generar alternativas a la produccin de coca. En ambos casos, el proyecto
se propuso impulsar el cultivo de productos comerciales y agregarles valor media
nte el aumento de la productividad y la calidad. El Ceibo es probablemente la or
ganizacin econmica campesina ms exitosa de Bolivia y quizs de los Andes enteros; esa
Central de Cooperativas tuvo su origen en 1977, como un intento de enfrentar lo
s problemas de mercado de los productores de cacao en la regin; en 1989 alcanz a s
er el

463
sptimo exportador ms grande de Bolivia de productos no tradicionales; y en 1995 co
ntaba con ms de 800 familias miembros. La Central, adems de recolectar, procesar y
vender cacao, se preocup de dar asistencia tcnica a sus miembros mediante la cual,
y con apoyo externo, fue capaz de evitar el impacto que una plaga podra haber te
nido sobre sus plantaciones y lograr certificar su cacao como producto orgnico par
a ciertos mercados internacionales. Una parte muy importante de sus actividades
fue la capacitacin. As, El Ceibo logr mejorar la produccin y calidad de sus producto
s de manera ambientalmente sostenible, facilitando el acceso a mercados con mejo
res precios y, consecuentemente, aumentando los ingresos en la regin. Cabe recalc
ar que, incluso en la actualidad, esta Central depende del apoyo financiero exte
rno y no es an una organizacin econmica sostenible por s misma. De alguna manera, es
to sugiere que en complemento con el capital social que puede existir en El Ceib
o como organizacin y con su capacidad de propiciar relaciones de coordinacin verti
cal con el medio externo, el acceso a nuevos recursos y capitales es indispensab
le para su funcionamiento. Hace falta tambin un contexto econmico que posibilite s
u autonoma productiva y econmica, como son las polticas pblicas en favor de o de prot
eccin de los sistemas productivos campesinos. En el Municipio de Irupana la produc
cin de coca es importante, pero tambin existen otros productos, como el caf. El nfas
is puesto en la promocin de productos distintos a la coca ayud a fortalecer la eco
noma de la regin por la va de la diversificacin de la produccin. El actor principal h
a sido la CORACA, que inici sus actividades combatiendo los problemas de mercadeo
mediante la compra del caf a mejores precios. Al igual que en el caso de El Ceib
o, posteriormente las actividades se orientaron a la introduccin de nuevas tecnol
ogas y la produccin de caf orgnico, todo esto con el apoyo de una ONG. En ambos caso
s (la Central de Cooperativas El Ceibo y la CORACA Irupana), el capital social q
ue se activ y surgi como parte del proyecto (organizacin productiva) ayud a moviliza
r recursos para sus respectivas zonas, creando redes de contactos con mercados y
fuentes de asesora tcnica, y mejorando los ingresos de sus miembros. Esto ha sido
posible gracias al nfasis puesto en la inversin en capital humano mediante capaci
tacin en mercadeo y tecnologa. Con respecto a todas estas experiencias en Potos y L
a Paz, Bebbington concluye que en las comunidades hubo cierto progreso, por ejem
plo, en trminos de mejoras tecnolgicas, capacidad de gestin y nuevas relaciones con
otros agentes, lo que fue un insumo importante dentro de las posibilidades de s
uperar la pobreza. El autor seala, adems, que las
464
CEPAL
organizaciones con mayor capacidad de gestin, objetivos ms claros y simples y una
orientacin ms pragmtica, tienen un impacto ms significativo en el desarrollo rural s
ostenible, que aquellas organizaciones con caractersticas de ndole poltica y repres
entativa, como las Federaciones. Sin embargo, en todos los casos, pero ms clarame
nte en Potos, las asociaciones no se transformaron en organizaciones econmicas sos
tenibles, ni tampoco fue posible evitar la emigracin, en particular de los ms jvene
s. La dependencia de recursos externos, especialmente de las ONG, se hace partic
ularmente sensible en la actualidad, debido a la reduccin de los recursos financi
eros disponibles para las ONG, y pone de relieve, como una de las principales li
mitaciones para el desarrollo de sus actividades, la falta de autonoma. Finalment
e, y tal como lo muestra el caso de la Federacin Sindical nica de Trabajadores Cam
pesinos del Norte de Potos, es frecuente que el inicio de las actividades organiz
ativas requiera de un impulso externo, como fue en este caso PROANDES. En el cas
o de la CORACA de Potos, esto se dio de manera indirecta por medio del retorno de
jvenes que haban estudiado en otros lugares. En muchos otros contextos, el impuls
o de agentes externos ha sido fundamental para la creacin de organizaciones produ
ctivas y la generacin de relaciones virtuosas con otros agentes. Los siguientes c
asos ilustran este mismo hecho, pero, esta vez, con un componente de desarrollo
productivo importante, en que los agentes externos impulsores son el Estado y el s
ector privado, en particular, la agroindustria. Es evidente tambin la importancia
de la capacitacin y asesora tcnica. Este es, por ejemplo, el caso de la experienci
a analizada por Dirven y Ortega (1996), en un estudio de la CEPAL que hace refer
encia a las experiencias de los campesinos del Municipio Carmen del Viboral, en
Colombia, que residen en pequeos poblados dispersos en la zona rural y que en poc
os aos lograron convertirse en productores con altos niveles de rendimiento en el
cultivo de frijol, adquiriendo en el proceso amplios conocimientos tcnicos y de
manejo de mercado; eso los proyect desde una economa tradicional de subsistencia a
una de pequeos empresarios agrcolas. Hasta 1988, los campesinos haban sido objeto
de atencin por parte de entidades pblicas con el fin de organizarlos en empresas c
ooperativas para intervenir en la comercializacin de sus propios productos y en l
a distribucin de insumos agropecuarios, pero los resultados fueron siempre medioc
res. La nueva poltica pblica, en el marco de la descentralizacin hasta el nivel mun
icipal de la institucionalidad pblica agropecuaria, permiti determinar y controlar
el factor que entorpeca la incorporacin de

465
los pequeos productores al mercado: los costos de transaccin. Para ello, se invirt
ieron los enfoques anteriores, promoviendo primero la comercializacin para luego
organizar a los productores. Esta experiencia pone en evidencia cun importante es
promover la accin productiva (controlando las imperfecciones del mercado), y ade
ms ilustra claramente la factibilidad de que los agentes pblicos puedan promover l
as relaciones productivas, facilitando el contexto econmico e institucional en qu
e surjan los proyectos. Otro ejemplo que ofrece el mismo estudio y que valora la
importancia de contar, en primera instancia, con un agente externo en el desarr
ollo de proyectos productivos, es el de El Salvador, donde pequeos productores pe
rtenecientes a una cooperativa formada tras la reforma agraria de 1980 se asocia
ron con la Empresa Tropic Foods para la produccin de ocra y frijol. Esta iniciati
va surgi de la empresa y se concret en un contrato con los parceleros destinado a
asegurar la produccin para la exportacin de vegetales congelados a los Estados Uni
dos y Europa, que alcanza anualmente a cerca de 5000 toneladas mtricas. El 30% de
l r ea total que generan estas exportaciones corresponde a pequeos y medianos prod
uctores. La asociacin con la empresa asegur a los pequeos agricultores la venta de
su produccin y tambin incentiv una mayor diversificacin de cultivos y uso del suelo.
En consecuencia, hubo un aumento de los ingresos y del empleo para sus familias
y la poblacin rural aledaa. Las instancias de negociacin de los productores con la
empresa se traducen en un contrato ex ante de la produccin, en el que se convien
e un precio, la compra de insumos a precios preferenciales y asistencia tcnica. E
l efecto de este tipo de experiencias en el nivel de ingreso de la poblacin apare
ce prometedor para los pequeos productores; lo mismo sucede con experiencias simi
lares desarrolladas en otros pases latinoamericanos (Chile, Colombia, Ecuador, Gu
atemala, Per). Sin embargo, es importante destacar que, si bien la asociacin de lo
s pequeos productores con la cadena agroindustrial internacional implica una dism
inucin de los costos de transaccin y comercializacin de los productos, los contrato
s de produccin especficamente en cuanto a la determinacin de los precios escapan al c
ontrol de dichos productores, debido a la poca experiencia que ellos pueden tene
r en la auditora de costos de produccin y el manejo del mercado internacional de l
os productos agrcolas. Un mayor control sobre los costos y precios de compra y ve
nta de los productos, se obtiene mediante la organizacin de los productores en as
ociaciones productivas que posean una infraestructura mnima de gestin y negociacin
con las empresas agroindustriales de los precios y de prevencin de riesgos de deg
radacin y contaminacin de suelos,
466
CEPAL
consecuencia indirecta del uso excesivo de fertilizantes y cultivo de un mismo p
roducto (monocultivo). Gran parte de las experiencias de asociacin productiva ent
re pequeos productores agrcolas y empresas agroindustriales han sido de suma impor
tancia tanto para los productores como para las empresas, ya que con ello dismin
uyen significativamente sus costos de transaccin. En el estudio realizado por la
CEPAL (1996), se presenta una exhaustiva ejemplificacin de estas situaciones. Una
experiencia que ilustra ampliamente esta ventaja es la de la Cooperativa Cuatro
Pinos de Guatemala, que logr articular a cerca de 1900 socios indgenas en este cas
o en la pr oduccin de hortalizas para la exportacin. Otra experiencia que se analiz
a en el mismo documento es la de los productores de granadina del Municipio de U
rrao en el Departamento de Antioquia, en Colombia, que decidieron organizar la C
ooperativa Integral de Urrao, en 1994, con el objeto de evitar prdidas en los mrge
nes de utilidad que acarreaba el mercadeo de la fruta a travs de intermediarios.
En este tipo de experiencias, es ostensible la importancia de los impulsos prove
nientes de agentes externos (sea el Estado, una ONG o el sector privado) para es
tablecer relaciones productivas que impliquen una disminucin de costos de transac
cin, tanto para los productores como para las empresas agroindustriales. Un papel
relevante en esta funcin han desempeado las ONG, por ejemplo, en Chile, en la pro
duccin de uva de exportacin en el norte del pas, incentivando la organizacin de camp
esinos pobres, en primera instancia, y ejerciendo un papel de control, supervisin
y negociacin con las empresas para garantizar el precio adecuado del producto. P
or otra parte, en muchas de las experiencias comentadas, como por ejemplo, en el
caso de los productores de granadilla de Colombia, la intervencin de institucion
es pblicas ha sido de gran importancia tanto en la introduccin del cultivo como en
su posterior expansin. Otro papel relevante de las instituciones pblicas dice rel
acin con disminuir los factores que frenan la articulacin de los mercados, como se
ran el acceso a tierra, el crdito y la conformacin de una infraestructura mnima para
incorporar nuevas tecnologas, electricidad y caminos. Asimismo, es importante re
conocer que estos impulsos externos solamente dan fruto si existe una mnima organ
izacin de base capaz de responder. Y es en este sentido que la realidad impone un
proceso ms lento, ya que la creacin de asociaciones productivas como formaciones c
olectivas de capital social de manera espontnea es poco frecuente entre los pequeos
agricultores debido, indudablemente, a la diversidad y estructura social en que
estn insertos. De forma tal que, el acuamiento de intereses en asociaciones y org
anizaciones es quizs su mayor fragilidad para fomentar capital social y, a partir
de esto, establecer relaciones verticalizadas.

467
En este escenario, la promocin y creacin de asociaciones productivas como unidades
de negociacin, a pesar de tener amplias ventajas comparativas para las empresas
agroindustriales en lo que respecta a los costos de transaccin, son poco atractiv
as para las empresas, dado que existe desconfianza y temor por la presin que stas
pueden ejercer. Este hecho nos remite a otra falencia significativa en trminos de
l concepto de capital social, que se refiere a la carencia de relaciones sociale
s de confianza mutua, reciprocidad y cooperacin y al predominio de una relacin de po
der del sector agroindustrial sobre los productores. Sin embargo, en este sentid
o es importante recalcar el beneficio de la asociacin organizada como mecanismo d
e negociacin y defensa de los intereses de los productores, que constituye un hec
ho concreto de movilizacin de capital social. Una experiencia en tal sentido es l
a del conflicto entre los productores de esprragos en Per y la empresa ASGRO, surg
ido de los profundos desacuerdos por el no reajuste del precio del esprrago, en c
onsonancia con el incremento de la inflacin y las tasas de inters. Sin embargo, la
s nuevas exigencias de la competitividad en el marco de liberalizacin de mercados,
han modificado sustantivamente el carcter de los contratos pactados entre las agr
oindustrias y los proveedores. Las agroindustrias se ven obligadas a bajar costo
s y minimizar riesgos para mantener su competitividad, tanto en el mercado inter
no como externo. stas deben ocuparse ahora no slo de los aspectos referentes a la
generacin de economas de escala y del traslado de los riesgos inherentes al proces
o productivo, sino tambin de cmo compartir con sus proveedores los costos y riesgo
s de la inversin inicial. Tales hechos han motivado la transformacin de los mecani
smos de negociacin, demandando socios mucho ms capitalizados que hace una o dos dca
das. Todo parece indicar que las experiencias de organizaciones productivas expu
estas anteriormente tendran hoy en da menos oportunidades de insertarse en el proc
eso agroindustrial, que aparece asociado ms bien a grandes empresas. De modo que,
en este nuevo contexto, la mayora de los ejemplos presentados anteriormente care
ceran de las condiciones de negociacin y requeriran, en una u otra forma, del apoyo
financiero y tcnico del Estado para insertarse en esta nueva escala productiva o
abrir nuevos mercados y diversificar sus actividades. Sin embargo, conviene men
cionar que, independientemente de este nuevo contexto, el valor de la organizacin
as como el acceso a redes externas sigue siendo un elemento indispensable tanto
para acceder al crdito como para alcanzar los volmenes mnimos de produccin que permi
tan ingresar a otros mercados. Una estrategia exitosa en captar nuevos mercados
con precios justos para este tipo de organizaciones, es el sello social. A ttulo
de ejemplo est la produccin ligada a los movimientos sociales, como son los trabaj
adores
468
CEPAL
rurales sin tierra de Mxico, poseedores de una marca propia, el caf orgnico de Chia
pas, que sale al mercado externo identificado como proveniente de estas organiza
ciones. Otro grupo interesante de proyectos son los analizados por Escobar, Rear
don y Berdegu (2001), ya que se orientan a promover la generacin de empleo no agrco
la en la zona rural, actividad considerada como un camino esencial de desarrollo
y superacin de la pobreza rural en la actualidad. Los autores, mediante el anlisi
s de estos proyectos, apuntan a diferenciar las estrategias y consideraciones qu
e la experiencia indica como exitosas en la generacin de empleo no agrcola. Los se
is proyectos que estos autores analizan son los siguientes: Proyecto Mxico: se ejec
uta en la regin de Chiapas; fue iniciado por la Iglesia Catlica y luego apoyado po
r ella y el Gobierno. Se form una gran cooperativa que produce caf orgnico, lo proc
esa y lo vende en centros urbanos nacionales y en Europa (desde 1985). Proyecto P
er: forma parte de un programa mucho mayor, y crea centros econmicos de servicio pa
ra promover la inversin privada en corredores econmicos, por medio de vnculos de me
rcado dentro y fuera de las zonas del proyecto. En este estudio se tom el caso de
Huancayo, donde se producen y procesan truchas para el mercado urbano y la expo
rtacin (desde 1998). Proyecto Chile de turismo rural: es un programa nacional del I
NDAP, que consiste en dar asistencia tcnica y financiera a diversas actividades d
e turismo rural emprendidas por familias y pequeas empresas, que captan turistas
de las zonas urbanas y el extranjero (desde 1995). Proyecto Brasil Sureste: se loc
aliza en Paran, es ejecutado por distintos niveles del Gobierno y financiado parc
ialmente por el Banco Mundial. Se concentra en el procesamiento de verduras y fr
utas para el mercado local y urbano (desde 2000). Proyecto Brasil Noreste: de Rio
Grande do Norte del Gobierno Federal de Brasil; se centra en la produccin de ropa
por parte de cooperativas bajo contrato con grandes empresas, para el mercado d
el sur de Brasil (desde 1997). Proyecto Honduras: es ejecutado por el Gobierno y l
a Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). E
n su inicio, en 1988, era solamente un proyecto de desarrollo rural centrado en
agricultura y gestin de recursos naturales, pero en los ltimos aos se agreg la promo
cin

469
de actividades no agrcolas en apoyo de la agricultura (construccin de materiales a
grcolas y produccin de queso) y del espacio rural-urbano (materiales de construccin
y para los hogares). Estos proyectos casi todos de reciente origen presentan vari
as caractersticas en comn. Adems de tener entre sus objetivos la promocin de empleo
no agrcola, con excepcin del proyecto Brasil Sureste, todos se sitan en reas pobres ma
rginales, y cuentan con una considerable participacin de mujeres, campesinos pobr
es y grupos tnicos minoritarios. As, los proyectos tienen un enfoque de desarrollo
rural y de alivio a la pobreza. Por otra parte, se trata de proyectos relativam
ente grandes en comparacin con las pequeas economas locales, que involucran a un nme
ro importante de personas que trabajan por cuenta propia en empresas pequeas o co
mo actividad hogarea, sea de forma individual o en cooperativas. Todos los proyec
tos que se discuten en este estudio trabajan con asociaciones. nicamente en dos d
e ellos se trabaja de manera explcita tambin con individuos (Chile y Brasil Surest
e). Entre las ventajas que sealan los autores de trabajar con asociaciones/cooper
ativas se destacan: i) la importancia de planificar los proyectos conjuntamente
con las asociaciones, lo que asegura un mayor compromiso de los participantes en
la ejecucin de las actividades; ii) lograr economas de escala, tomando en cuenta
que solamente grupos y no individuos tienen la posibilidad de sobrevivir en un m
ercado abierto y competitivo; iii) reducir los costos de transaccin; iv) posibili
tar un mayor flujo de informacin; y v) crear una mayor masa crtica para aumentar l
as posibilidades de atraer nuevas inversiones y acceso al crdito. En el esquema d
e diseo de estos proyectos, las organizaciones ejecutoras tienen diferentes tipos
de funciones, tanto a nivel organizativo como productivo. En relacin con lo orga
nizativo, deben identificar posibles mercados, estimular la apertura de nuevos m
ercados potenciales y, adems, asegurar produccin de calidad por parte de los parti
cipantes del proyecto. En lo atinente a la produccin, deben asegurar a los produc
tores la obtencin de beneficios a corto plazo, que afiancen el proceso productivo
. De esta forma, el proyecto bien puede dar algunos subsidios-incentivos inicial
es hasta que los productores sean autosuficientes, y proveer algunos bienes inclu
yendo capacitacin que afectan directamente a la cadena de produccin, o de manera in
directa por la va de acciones meta, entendindose por estas ltimas aquellas que mejora
n las condiciones generales, como son las que tienen que ver con la infraestruct
ura (capital fsico, caminos, electrificacin, y otras).
470
CEPAL
De las experiencias analizadas en relacin con los proyectos de generacin de empleo
no agrcola y los proyectos de desarrollo agrcola, se puede deducir que si bien el
los, por s mismos, no han logrado sacar a la poblacin rural de su condicin de pobre
za, un elemento positivo que se reitera al evaluar su impacto es el aumento de l
as relaciones con otros agentes sociales. Este incremento del capital social les
entrega mayores posibilidades para salir, a mediano o largo plazo, de su situac
in de pobreza. Tal como demuestran Ruerd, Ruben y Danielle van Strien (1999), el
capital social o la densidad e intensidad de sus relaciones con que cuenta un hoga
r rural en Nicaragua, tiene un efecto muy positivo en su ingreso, as como en las
posibilidades de acceder a crditos. Ruerd, Ruben y Danielle van Strien (1999) tam
bin sealan un punto importante y carente en el desarrollo de los proyectos product
ivos, como es el papel del Estado. Estos autores argumentan que debido a la fuer
te reduccin de las actividades estatales en los procesos de desarrollo rural en N
icaragua, como puede ser tambin el caso de otros pases, se ha producido un crecimi
ento desproporcionado del sector de voluntarios, principalmente las ONG, en torn
o de los proyectos de desarrollo regional y local, y advierten que la dependenci
a de este sector voluntarista no es sostenible a mediano y largo plazo. Por ello
, se sugiere un mayor compromiso del Estado en los servicios y la generacin de in
fraestructura, y una poltica dirigida a la privatizacin de las actividades product
ivas. Debido a su reiterada relevancia, y a pesar de las dificultades (algunas d
e ellas ya identificadas), es cada vez ms comn y muchas veces por exigencia de los
donantes que en los proyectos se haga referencia explcita a la necesidad de capita
l social. En consecuencia, deben identificarse al menos las asociaciones de base
o de segundo orden que participaran en la definicin y ejecucin de las actividades.
Un ejemplo de esto es el proyecto de cultivo de ostras en la Provincia de Perna
mbuco en Brasil, en el que se plantea como requerimiento de aplicacin la particip
acin activa de un conjunto de 30 familias de pescadores artesanales, con la final
idad de aumentar de manera sostenible sus ingresos y asimismo proteger el medio am
biente por medio de un mejoramiento de la calidad del agua. En este proyecto, to
das las unidades implantadas lograron incrementar sustancialmente los ingresos d
e los pescadores. Otro ejemplo que se ha revisado es el programa piloto Cdula da
Terra en Brasil (Navarro, 1998), en el que un componente esencial es la definicin
del papel de las asociaciones como instrumento eje para viabilizar el proyecto
y lograr sostenibilidad. Este proyecto se concibe como complementario de la refo
rma agraria tradicional, y en su formulacin existe un inters particular por difere
nciarlo de otras alternativas de reforma, evitando con ello el riesgo de presion
es sociales e incluso de ocupaciones de propiedades destinadas al proyecto.

471
La construccin de asociaciones obedece en este proyecto a varios objetivos. El pr
imero es que grupos de agricultores puedan acceder a crditos, aumentando as la pos
ibilidad de que stos sean cancelados, lo que resulta mucho ms incierto con crditos
individuales. Por otra parte, el trabajo en cooperativa permite hacer mejor uso
de los nuevos recursos productivos, lograr economas de escala y, en consecuencia,
mejores ingresos. Adems, se espera que la creacin de una cultura asociativa condu
zca a ms largo plazo a una democratizacin de los espacios sociales, con una partic
ipacin activa y efectiva de los agricultores ms pobres, lo que a su vez permitira e
l acceso a recursos adicionales y oportunidades de nuevas actividades econmicas y
comerciales. Para la formacin de asociaciones (de hasta 30 familias) se requiere
de al menos un ao, antes de iniciar las actividades agrcolas. Para lograr (durant
e la formacin de la asociacin) el consenso entre los miembros, se necesita apoyo tc
nico, particularmente debido a las caractersticas de la poblacin rural pobre (desc
onocimiento y desconfianza). Adems, resulta importante incorporar a los agriculto
res jvenes, que tienen mayor disposicin a actividades innovadoras, y a las mujeres
, permitiendo as una mayor interaccin (socializacin) de los acuerdos obtenidos entr
e los miembros de la asociacin. Otro aspecto relevante digno de considerar es que
, debido a las grandes diferencias regionales que hay en Brasil, no existen rece
tas universales y deben tenerse siempre en cuenta las condiciones locales partic
ulares. Uno de los problemas ms serios que surgen al conformar las asociaciones s
e relaciona con la decisin de cmo trabajar la tierra: de manera colectiva, parceli
zada o alguna variante intermedia. De acuerdo al autor (Navarro, 1998), lo que d
ebe evitarse es la individualizacin de la produccin, ya que es importante mantener
las ventajas de escala para poder ser competitivo, y as lograr que los crditos se
cancelen y el programa resulte sostenible. En relacin con la sostenibilidad de l
a asociacin, Navarro sugiere la necesidad de que las asociaciones prevean mecanis
mos para sancionar a los miembros que no cumplen con lo acordado. Otro aspecto q
ue el autor destaca como esencial es contar con lderes democrticos, pero advierte
al mismo tiempo que esto es una tarea difcil en ambientes tradicionalmente autori
tarios. En este programa, la asociacin ms exitosa est compuesta por moradores de un
a zona urbana del municipio de Goiana. stos eran arrendatarios de tierras para cu
ltivar hame, un cultivo de alto costo por hectrea, y se dedicaban en paralelo a otr
as actividades no agrcolas relacionadas con servicios en esta regin turstica.
472
CEPAL
La experiencia de esta asociacin ofrece algunos resultados interesantes en cuanto
a cmo se form su organizacin y los costos que signific el acceso a la tierra. Para
la formacin de la asociacin se realiz un proceso de seleccin entre los probables ben
eficiarios, privilegiando a los ms capacitados, a los jvenes y a los con mayores p
osibilidades de xito. El proceso de seleccin adversa, comn en muchas formas de asoc
iacin, se confirm con la exclusin de los menos aptos, que probablemente corresponde
n a aquellos trabajadores con menos recursos. Ms de dos aos emplearon en formar la
asociacin y lograr el acceso a la tierra, y durante ese perodo recibieron asisten
cia tcnica continua del proyecto Promocin del Desarrollo Local Sustentable (PROREN
DA) de Pernambuco, programa de cooperacin entre la Sociedad Alemana de Cooperacin
Tcnica (GTZ) y el Gobierno del Estado de Pernambuco. Desde el punto de vista econm
ico, esta experiencia revel que el costo de adquisicin de la tierra era equivalent
e al pago de dos aos de arriendo, lo que justificaba ampliamente la operacin de co
mpra. Entre las dificultades que enfrentaron los miembros de esta asociacin se de
staca la baja oferta de tierras para la venta en el sector donde habitualmente v
iven y arriendan, debido a que la regin en que se desarrolla la experiencia se ca
racteriza por el predominio de grandes propiedades, con tierras de muy buena cal
idad y cuyos propietarios las mantienen como reserva de valor y de estatus. Otro
problema fue que inicialmente slo una parte de los arrendatarios tuvieron acceso
al crdito para la compra de tierra, ya que el nmero de miembros del grupo sobrepa
saba el mximo de asociados permitido en cada organizacin para acceder al crdito (de
hasta 30 miembros).
5.
Estudios empricos acerca de distintas dimensiones del capital social
Los casos expuestos hasta ahora indican de manera explcita o implcita y tal como se
haba sealado inicialmente un nfasis importante en la formacin de capital colectivo y
l impulso de sus relaciones verticales u horizontales con otras formas de capita
l colectivo. Sin embargo, en el seno de la estructura social campesina es posibl
e identificar distintos tipos de organizacin, que se vinculan a diferentes nivele
s y tienen su origen en intereses sociales, productivos y polticos. Un ejemplo de
estos tipos de organizacin son las organizaciones de segundo grado (OSG), las de
tercer orden y los movimientos sociales. Una

473
OSG (Bebbington y Carroll, 1999) es una organizacin autogestionada relativamente
democrtica, basada en distintos niveles de accin colectiva, y refleja una suerte d
e inters colectivo (es decir, considera no solamente los intereses de una comunid
ad, sino de varias al mismo tiempo). El surgimiento y fortalecimiento de las OSG
puede verse como una oportunidad para promover y fortalecer a un actor especial
de la sociedad civil, que puede ser una voz, un servicio o un sistema de mediacin
efectiva y representativa para los pobres y los grupos excluidos socialmente. Es
te tipo de organizacin es una manifestacin de capital social estructural, que de a
cuerdo a los autores (Bebbington y Carroll, 1999) puede ser construido y, una ve
z que existe, fortalecido mediante intervenciones y polticas de desarrollo rural.
La ventaja de este tipo de estructuras sobre las organizaciones/asociaciones lo
cales es su mayor capacidad de beneficiar a varias comunidades al mismo tiempo.
Estos beneficios comunes se materializan, por ejemplo, en la construccin de infra
estructura fsica, nuevas instituciones, nuevos mercados, o cambio poltico, entre o
tros. De manera tal que este tipo de organizaciones se proponen una forma de acu
mulacin de capital social capaz de promover o propiciar un impacto ms amplio sobre
la poblacin rural pobre, debido, fundamentalmente, a que ellas brindan la posibi
lidad de coordinar acciones de mayor magnitud o alcance, a pesar de los problema
s de coordinacin y gestin interna que suelen tener. Por su carcter, las OSG deben p
reocuparse de las relaciones internas (entre las distintas asociaciones que repr
esentan) y de las externas, como puente entre las asociaciones de base y las org
anizaciones ms grandes, tales como donantes, agencias, mercado, Estado y organiza
ciones nacionales. De esta forma, las OSG se vinculan a cinco subsistemas o circu
itos de relaciones y cada uno de ellos representa una variante de capital social:
i) redes basadas en relaciones de parentesco o de vecindad. Durston (2000) los
llama grupos descendientes locales, son bastante homogneos y presentan reciprocid
ad horizontal y vertical. Un tipo relevante es el compadrazgo; redes intercomuni
tarias (ejemplo: juntas de aguas): son ms difciles de construir a causa de los dif
erentes intereses existentes, pero segn Putnam tienen un valor cvico mayor. Puesto
que ste corresponde al nivel de OSG, es importante sealar que las diferencias de
intereses y el clientelismo deben ser superados. En las OSG tradicionales, el enfo
que comn debe radicar en la identidad tnica y los ritos culturales unificadores; m
ientras que en las ms nuevas, el nfasis debe ponerse en los intereses econmicos com
unes y la bsqueda de servicios comunes;
ii)
474
CEPAL
iii)
vnculos con las organizaciones superiores (por ejemplo, organizaciones nacionales
de indgenas) para asegurar que representan y responden a los intereses de las OS
G; relaciones con entes municipales y regionales, que resultan cada vez ms import
antes; y relaciones interinstitucionales con agencias de ayuda (ONG y donantes e
xternos), sindicatos, federaciones y movimientos sociales.
iv) v)
Un ejemplo de la manera cmo se desarrollan y funcionan estos capitales sociales, se
puede abordar con el examen de los cambios profundos ocurridos en el Guamote de
Ecuador. En esta regin, en los ltimos 40 aos, un nmero reducido de haciendas se tra
nsformaron en minifundios y tuvieron una participacin activa en confederaciones,
alcanzando una influencia considerable en los gobiernos locales. Estas organizac
iones promovieron cambios no solamente en la inversin de capital fsico, sino tambin
en el conjunto de redes, relaciones y organizaciones que, junto con incentivos
de capital humano, motivaron un aumento significativo de la participacin de la ju
ventud en las organizaciones. Esta combinacin de capital social y humano permiti u
n mayor acceso a capital natural y a recursos financieros por medio de las feder
aciones y sus redes, y recientemente con el apoyo del Estado/gobierno local. Ent
re todos los capitales a que estas organizaciones tuvieron acceso, el capital so
cial result crucial, pues es el que ha permitido acceder a otros capitales, empez
ando por la tierra que antes estaba en manos de unos pocos hacendados. Bebbingto
n (1998b), al comparar varias OSG en Ecuador y Per, concluye, adems, que aquellas
que alcanzaron un xito relativo haban recibido una asistencia tcnica de agencias ex
ternas durante unos 10 aos. Por otra parte, el apoyo intensivo del gobierno sobre
la base de motivacin poltica haba sido una fuente de debilidad e inestabilidad, pu
esto que los cambios abruptos en las polticas resultaron dainos para el crecimient
o y la continuidad de las organizaciones. El autor agrega a lo anterior que, en
trminos de coordinacin vertical, junto con las OSG y las organizaciones de base, e
n el proceso de construccin de capacidades surgen en muchos contextos terceras ins
tituciones pueden ser iglesias, ONG, proyectos de desarrollo u organizaciones de
asistencia tcnica que, de acuerdo a la experiencia, han tenido un papel muy import
ante como agentes externos para acceder a recursos y aprovecharlos; especialmente,
en el caso de las inversiones estratgicas en la formacin de capital humano, infra
estructura y capacitacin. Pero quizs la funcin ms importante de las terceras instituc
iones ha sido el papel de

475
rbitro para asegurar la transparencia y una buena gestin de la OSG y de sus relaci
ones con las organizaciones de base, aumentando as los lazos de confianza entre s
us lderes y miembros. Un estudio interesante en relacin con los tipos de organizac
in en Paraguay, es el de Molinas (2001), en el que se refieren las diferencias en
tre las organizaciones campesinas y las cooperativas, constatndose que las primer
as resultan mucho ms exitosas, en su calidad de asociacin, que las segundas. Este
resultado coincide con la apreciacin de Bebbington y Carroll (1999) al analizar v
arias OSG, en cuanto a que las organizaciones vinculadas al gobierno las cooperat
ivas, en el caso de Paraguay muestran mayores problemas de estabilidad. Por otra
parte, aunque Bebbington (1998a) seala que las asociaciones con carcter poltico sue
len jugar un papel menos activo en iniciativas de desarrollo rural, resulta llam
ativo que, segn Molinas, stas se destaquen como ms exitosas en cuanto a asociacin, l
o que se explica por la total autonoma de las organizaciones campesinas y su carct
er de movimiento social, que dan lugar a una relacin ms comprometida entre sus mie
mbros. Adems, la mayor variedad de actividades de las asociaciones se traduce en
que existan en ella ms relaciones de dependencia mutua que en el caso de las coop
erativas. Finalmente, cabe destacar que las asociaciones demuestran una mayor id
entidad como grupo, pues entre sus miembros slo cuentan con los campesinos, mient
ras que las cooperativas presentan una composicin mucho ms heterognea, y tienen ent
re sus miembros y lderes a profesionales urbanos. Entre los agentes externos de l
as OSG y organizaciones de base, las ONG han jugado un papel muy importante en l
os programas y proyectos de desarrollo rural en las ltimas dcadas. Sin embargo, ta
l como seala Bebbington (1997), estas organizaciones estn experimentando en la act
ualidad numerosos cambios. Muchas ONG latinoamericanas surgieron como un movimie
nto capaz de ofrecer un desarrollo alternativo. No obstante, despus de dos o tres
dcadas de trabajo en desarrollo rural, las actividades de estas organizaciones h
an perdido influencia. En el contexto econmico y poltico actual, las ONG deben rec
onsiderar su papel en el proceso de desarrollo, junto con definir sus relaciones
con otros actores y buscar nuevas formas de financiamiento para sus actividades
. Es as como varias ONG se han transformado en empresas sociales que trabajan par
a el Estado en programas y proyectos ya no diseados por ellas mismas, dejando de
lado de este modo sus nociones de desarrollo alternativo, puesto que en el escen
ario actual las alternativas de mejoramiento del bienestar de la poblacin rural d
eben enmarcarse en un contexto de mercados cada vez ms abiertos y competitivos.
476
CEPAL
Por otra parte, el proceso de democratizacin y descentralizacin en Amrica Latina ha
conducido a fomentar la participacin popular por medio de la creacin de nuevas or
ganizaciones de base (como en Colombia y Nicaragua). En el caso de Brasil, se ha
n instalado a nivel de los municipios consejos comunitarios para ampliar el circui
to social en las discusiones sobre el uso de recursos pblicos (Abramovay, 2001).
Entre estos consejos municipales se hallan aquellos que tratan los temas de desa
rrollo rural, que empezaron a formarse despus de 1997 como una condicin para que l
os municipios pudiesen recibir recursos del Programa Nacional de Fortalecimiento
da Agricultura Familiar (PRONAF), destinados a infraestructura y servicios, con
stituyendo un cambio radical en las polticas sociales y abriendo nuevas puertas (
como el acceso al crdito) a los ms necesitados. El desafo de estos consejos adems de
representar un fortalecimiento de la sociedad civil es fomentar la generacin de nu
evos y mayores ingresos y crear las condiciones para un desarrollo rural sosteni
ble. As, su misin fundamental es descubrir las potencialidades para el desarrollo
rural que los mecanismos tradicionales de mercado no fueron capaces de encontrar
. Sin embargo, entre los problemas con que se enfrentan estos consejos (adems de
su conformacin) estn su falta de capacidad tcnica y el riesgo de burocratizarse, al
transformarse en otra instancia ms requerida para acceder a recursos pblicos. En
contraste con la accin organizada de las asociaciones de carcter institucional exa
minadas en los estudios empricos, que cuentan adems con una relativa permanencia e
n el tiempo, se encuentran los movimientos sociales. Estos movimientos, expresin su
i generis de capital social, justifican su existencia en las zonas rurales ante
la inoperancia del Estado en la resolucin de los conflictos de distribucin de la t
ierra y reduccin de la pobreza. Trascienden la organizacin institucionalizada y en
lugar del dilogo con las polticas sociales, ejercen, por el contrario, una presin
organizada sobre temas muchas veces no viables a travs de los mecanismos que el E
stado dispone, como son el reclamo de tierras de propiedad indgena y de las tierr
as de calidad inexploradas por sus dueos. En un sentido utpico, en el marco de las
polticas sociales en que la demanda debe surgir de una participacin organizada, l
os movimientos sociales tienen la opcin de dilogo con el Estado y el sector privad
o, y por consiguiente, la instancia de presin podra ser superada. Sin embargo, lo
cierto es que la selectividad de la oferta que existe en muchos de los programas
para superar la pobreza rural, discrimina los intereses de los pequeos agriculto
res en temas centrales y responsables en gran parte de la pobreza rural, como so
n el acceso a la tierra y el agua. Temas que, adems, se tratan an muy marginalment
e en los programas nacionales de reduccin de la pobreza rural de gran parte de lo
s pases.

477
ste era el caso, por ejemplo, de Brasil, donde surgieron numerosos movimientos so
ciales en la dcada de 1980, entre los que se encuentran los movimientos de los tr
abajadores rurales sin tierra, que nacieron en respuesta al cada vez ms difcil acc
eso a ella, debido ya sea a cambios estructurales para modernizar la economa agro
pecuaria o a la falta de acceso a crditos en los perodos de los ajustes macroeconmi
cos. Esta asociaciones se destacan como movimientos de lucha social y por su gra
n capacidad de movilizacin de masas, transformndose as en fuerzas polticas de consid
eracin. Tal como seala Navarro (2001), a pesar de haber surgido como asociaciones
informales, estos movimientos se han transformado, a lo largo del tiempo, en org
anizaciones formales con sus normas internas y su propia lgica constitucional. Si
n bien sus normativas son consideradas por algunos analistas como poco democrtica
s, de hecho han surgido como instrumentos de adaptacin a las condiciones adversas
de lucha que enfrentan estos grupos. Por sus caractersticas especficas, los movim
ientos sociales congregan a los sectores ms marginales de la sociedad, quienes co
mparten algunos intereses comunes: los sin tierra, los sin techo y los sin emple
o. Todos ellos son contestatarios del statu quo justamente por ser excluidos. Su
importancia en Brasil fue la de colocar el acceso a la tierra en la agenda polti
ca e impulsar las acciones del Gobierno en lo que se refiere a la poltica agraria
. El movimiento hoy en da no se limita a la lucha por la tierra, sino que congreg
a a varias otras organizaciones de pequeos agricultores que ya lograron tierra, y
realiza diversas actividades de apoyo a sus miembros, tales como programas de f
ormacin y educacin, cooperativas, agroindustrias, y el sello social en la produccin
de semillas y productos orgnicos, entre otras. Otras asociaciones con caractersti
cas de movimientos sociales, identificadas por Bebbington (1998b) y Molinas (200
1), han sido por el contrario poco participativas en las actividades del desarro
llo rural y en los programas para aliviar la pobreza. La pregunta que surge auto
mticamente es cmo involucrar o hacer partcipes a estas asociaciones en el desarrollo
rural, tal como ha venido ocurriendo con los movimientos sociales de trabajador
es sin tierra en Brasil? Existe alguna evidencia que permite pensar que organiza
ciones tales como sindicatos y movimientos sociales pueden ser discriminados por
algunos organismos financieros internacionales y gobiernos, cuando demandan par
ticipacin en los proyectos de inversin o en las polticas pblicas, debido probablemen
te al temor a presiones de carcter poltico, como lo ejemplifica la formulacin del p
royecto Cdula da Terra. Ello se explica por la oposicin de los movimientos y sindi
catos a ciertos aspectos estratgicos de las polticas y la dificultad de compatibil
izar
478
CEPAL
una poltica focalizada con el punto de vista de esas organizaciones verticalizada
s, pero con fuertes bases sociales, que comnmente tienen una visin propia e integr
alizada del desarrollo. Las ventajas de procurar un mayor intercambio de experie
ncias y cooperacin, aunque sea limitado, no debe ser despreciado y puede contribu
ir enormemente a la superacin de la pobreza.
6.
Implicaciones del capital social para las polticas sociales
Las experiencias acumuladas en las ltimas dcadas, a travs de los programas y poltica
s dirigidos a mejorar las condiciones de vida en las zonas rurales, sealan la nec
esidad de mejorar las estrategias y los contenidos de las polticas sociales. Por
lo general, una vez que tales polticas y programas no han alcanzado el xito espera
do: reducir significativamente la pobreza, la discusin acerca de las causas de lo
s escasos resultados se centra en la gestin de los proyectos y la falta de gobern
abilidad sectorial y de una institucionalidad adecuada. En consecuencia, no se h
acen las inversiones necesarias en los diferentes tipos de capital, lo que impid
e que los programas se inserten efectivamente en la estructura de redes de la co
munidad, no logrndose as una participacin comunitaria ni una descentralizacin efecti
va del Estado. La asociatividad y la existencia de redes, tanto en comunidades rural
es como a nivel nacional, constituyen puntos centrales en este contexto, y ponen
de relieve el concepto de capital social como una categora analtica, que sintetiz
a y vincula estos dos elementos. Este concepto aparece como un componente necesa
rio para mejorar el impacto y la sostenibilidad de las polticas y los programas.
Para esto es indispensable la constitucin de relaciones de confianza y reciprocid
ad, en un mundo rural donde las estructuras de poder dificultan enormemente la a
plicacin de las polticas sociales una vez que stas se proponen, en ltima instancia,
transformar las estructuras sociales. De las experiencias presentadas sobre el p
apel de las distintas formas de capital social en un grupo seleccionado de proye
ctos de desarrollo rural, se derivan una serie de consideraciones y hechos que d
eben ser tomados en cuenta para el diseo, aplicacin y monitoreo de programas y pro
yectos de desarrollo rural sostenible: La asociatividad entre individuos, famili
as, comunidades e instituciones est surgiendo cada vez ms como una necesidad primo
rdial en un escenario globalizante y competitivo, acompaada de un proceso de desc
entralizacin y democratizacin de la sociedad, que se est intensificando. En

479
este contexto, el mundo rural se encuentra en desventaja si se compara con las z
onas ms urbanas, pues cuenta con menos medios de comunicacin, estructuras sociales
tradicionales de carcter vertical, poblaciones ms pobres, ms analfabetismo, ms emig
racin, y otros. Estos elementos surgen con frecuencia en las evaluaciones de proy
ectos, como hechos que dificultan la asociatividad y la posibilidad de contar co
n instituciones eficientes para alcanzar un desarrollo rural sostenible y una di
sminucin de la pobreza rural. En todos los proyectos analizados se destaca la nec
esidad de trabajar con asociaciones de base, como son las cooperativas, para log
rar un desarrollo productivo sostenible. Al asociarse, los productores pasan a t
ener mayores posibilidades de sobrevivir y mantenerse competitivos, logrando gen
erar economas de escala y asegurar la calidad de la produccin. Aun cuando se enfat
iza generalmente la asociacin de individuos, no debe olvidarse la necesidad de pr
omover alianzas, o relaciones de confianza, entre todos los agentes sociales inv
olucrados en el proceso de desarrollo rural. Es en la ausencia de alianzas y de
cooperacin donde se originan muchos de los problemas que enfrentan los proyectos,
como por ejemplo, la conocida descoordinacin de las acciones emprendidas por ins
tituciones pblicas sectoriales y descentralizadas. Otra contradiccin o mejor dicho,
ausencia de cooperacin se produce con el trabajo y las acciones de organizaciones
autnomas como las que tienen un carcter poltico, los movimientos sociales, los sind
icatos o las tradicionales ONG que promueven modelos de desarrollo alternativos y
no siempre coincidentes con los propsitos de los proyectos o de los gobiernos. G
eneralmente se evalan como insuficientes los efectos de los programas y proyectos
en el bienestar de la poblacin rural. Esas conclusiones normalmente no se basan
en una evaluacin detallada y consistente de proyectos y programas. Con relacin a l
a sostenibilidad de los proyectos, los comentarios son ms negativos an. Las razone
s presentadas son bastante diversificadas, aunque se relacionan generalmente con
el diseo y la aplicacin. Entre ellas est el hecho de no considerar el perodo necesa
rio para que las inversiones maduren y se logre un desarrollo productivo sosteni
ble, y la falta de capacidad tcnica y de gestin de los proyectos y de las asociaci
ones.
480
CEPAL
Lo anterior, y as lo indican algunos de los casos estudiados, seala la necesidad d

e que en los programas y proyectos se enfatice la capacitacin, o dicho de otro mo
do, el aumento de las inversiones en entrenamiento. Ese aspecto gana mayor relev
ancia en el marco de la descentralizacin, que requiere que las acciones previstas
por las polticas sociales pasen a ser ejecutadas y autogestionadas a nivel local
. Las experiencias analizadas sugieren que asociaciones locales, tales como las
cooperativas, pueden crearse si existen objetivos claros, intereses comunes para
ser defendidos y cuando las ventajas para sus futuros miembros son evidentes y
proporcionan beneficios a corto plazo. Sin embargo, para otro tipo de organizaci
ones, como las de segundo orden, la experiencia en los Andes indica que para lle
gar a una asociacin durable se precisa al menos de un perodo de 10 aos con un apoyo
externo constante. Por otra parte, las asociaciones vinculadas a los gobiernos
han resultado poco estables debido a influencias polticas coyunturales, lo que re
fleja una incomprensin entre los papeles del Estado y del gobierno. Por su parte,
las asociaciones existentes, que son las que ms participan en los proyectos, gen
eralmente requieren de un empujn fuerte de algn agente externo para que inicien su p
apel de gestor o actor de actividades de desarrollo, y as pasan a contribuir con
el proceso virtuoso para aliviar la pobreza. Esta necesidad de contar con apoyo
externo denota tambin la falta de capacidad de autogestin de las asociaciones exis
tentes. Es decir, lo ms complicado es llegar a una situacin en que una asociacin pu
eda generar de manera endgena nuevas actividades productivas, dado que no existe
mucha evidencia sobre cules proyectos conducen a situaciones totalmente sostenibl
es, y en casi todos los casos presentados los proyectos y asociaciones siguen de
pendiendo de asistencia financiera y tcnica externa. Independientemente de los re
sultados inherentes al impacto de los proyectos, siempre se evala de manera posit
iva el aumento de las relaciones con otros agentes, permitiendo en teora un mayor a
cceso a informacin, mercados, crditos, y otros. Sin embargo, los estudios no calif
ican la calidad de estas relaciones. O sea, en trminos de capital social, no hay
una evaluacin del nivel de confianza de todas estas relaciones. Para lograr relac
iones de confianza se requiere de acciones transparentes y sistemas de control e
xterno. En este sentido, se

481
seala la importancia de agentes externos como auditores de la gestin de las asociaci
ones, promoviendo as una cultura de rendicin de cuentas (accountability). Los nive
les de confianza tambin pueden incrementarse por la va de mejorar la capacidad tcni
ca y profesional de la asociacin, lo que al mismo tiempo puede reducir posibles c
onflictos verticales. Cabe recalcar la importancia del papel del Estado, como un
o de los agentes sociales para cierto tipo de actividades, como la provisin de se
rvicios e infraestructura, las acciones meta con propsitos mltiples, y el envolvimie
nto del sector privado con el fin de lograr un desarrollo rural sostenible. En e
ste marco, tambin cabe sealar la necesidad de redefinir el papel de las ONG en el
desarrollo rural, si se considera que el voluntarismo no es duradero y el financ
iamiento para las ONG y la ejecucin de modelos alternativos de desarrollo es cada
vez menor. En efecto, se observa en la actualidad que algunas ONG se involucran
en la ejecucin de proyectos no diseados por ellas en carcter de una empresa social.
A pesar de todos los riesgos y costos que lo anterior implica, los programas req
uieren de la creacin, la utilizacin y el fortalecimiento de redes sociales de reci
procidad, cooperacin y confianza en el territorio rural, sin descuidar todas las
otras inversiones de capital que demandan las polticas y programas de desarrollo
dirigidos a la superacin de la pobreza rural. En las zonas rurales, la evidencia
de capital social funcional al desarrollo y a la superacin de la pobreza se expresa
a nivel de alianzas familiares, por ejemplo, por medio del pluriempleo de los m
iembros de los hogares de pequeos productores, as como en las alianzas de los pequ
eos productores para el uso compartido de la tierra y el desarrollo de actividade
s productivas. En los niveles medio y macro, esto se expresa por intermedio de m
ovimientos sociales, movimientos cooperativos, comunidades indgenas y sindicatos.
Por tanto, es indiscutible que existe capital social en el mbito rural. Su captu
ra y activacin en la consolidacin de una asociatividad que represente un insumo pa
ra una mayor productividad, se ve condicionada por la realidad de una estructura
rural faccional, vertical e inmersa en una diferenciacin de intereses heterogneos y
objetivos dismiles, cuyos ejes centrales giran en torno del acceso al recurso ti
erra y de las posibilidades de un uso rentable de ste. Por ello, la utilizacin de
estos recursos para la reduccin de la pobreza requiere de su adaptacin y activacin
en la perspectiva de los objetivos de
482
CEPAL
los programas. En consecuencia, el capital social debe construirse o adaptarse s
obre la base de lo existente, en funcin de los nuevos desafos, minimizando los pos
ibles conflictos de intereses, y con miras a una alianza instrumental entre los di
stintos grupos de poder, es decir, Estado, sector privado, campesinos, pequeos pr
opietarios y trabajadores rurales. sta se debe producir en un contexto de constru
ccin de gobernabilidad del espacio rural en torno de lo rural y lo agrcola, que impl
ica una mayor coordinacin nacional e institucional para asegurar la complementari
edad de los programas destinados al mundo rural. Finalmente, y volviendo a las i
nquietudes planteadas inicialmente, es claro que el capital social no constituye
un fin en s mismo, sino que es una condicin necesaria para ejecutar ciertas activ
idades de manera eficiente y lograr la sostenibilidad de las asociaciones y acti
vidades que alivian la pobreza. Dentro de ese marco, el capital social puede ver
se como el aceite que agiliza los mecanismos y las relaciones necesarias para lo
grar esos objetivos. Dado que el capital social nunca est ausente y, que por otra
parte, no tiene lmites, los programas y proyectos deben activar al mximo posible
el capital social existente, y modelarlo de forma tal que sea lo ms funcional a l
os propsitos establecidos. En este sentido, el capital social es tanto un insumo
inicial (punto de partida) como un resultado de los programas y proyectos (punto de
llegada). Mientras ms capital social exista, mayores posibilidades habr de que se
logre un desarrollo rural sostenible, ya que mayores relaciones de confianza en
todos los niveles permiten un mayor acceso a informacin tan necesaria para poder
adaptarse a los cada vez ms frecuentes cambios socioeconmicos, tecnolgicos, polticos
, entre otros. En consecuencia, los programas y proyectos de desarrollo para red
ucir la pobreza rural deben contemplar en su diseo tanto la captura y activacin de
l capital social existente, como su fomento y adecuacin a lo largo del perodo de a
plicacin y ejecucin de los proyectos. De esta forma, el capital social constituye,
junto con la reduccin de la pobreza rural, un resultado de las acciones propuest
as, aumentando as las posibilidades de un desarrollo rural sostenible. En tal esc
enario, y considerando las distintas dimensiones del capital social del que toda
s las instituciones estatales forman parte, de una u otra manera, el Estado tien
e un papel importantsimo y continuo que jugar, proveyendo todos los elementos nec
esarios particularmente en un marco de descentralizacin y democratizacin para que se
fomenten las relaciones de confianza en todos los niveles. En esta accin debe da
rse prioridad al acceso a la informacin, educacin y capacitacin de los ms necesitado
s, actividad que no puede ser efectuada de manera organizada y continua por orga
nizaciones voluntarias (como las ONG), ni por el sector privado, cuyos intereses
no son necesariamente compatibles con las polticas sociales y

483
econmicas dirigidas a la reduccin de la pobreza. Aun cuando en la realidad ciertos
tipos de capital social se oponen o compiten con el Estado, ste debe verse como
complementario y formando parte del capital social de que dispone una sociedad y
, por tanto, es un actor esencial de fomentar. Asimismo, esto supone una nueva i
nstitucionalidad que una todas las dimensiones del capital social, desde los ind
ividuos hasta el Estado nacional, y donde las relaciones sean transparentes, de
confianza y recprocas. Por ltimo, conviene resaltar dos elementos clave para aumen
tar el capital social en una sociedad rural: la capacitacin y la participacin demo
crtica, destinadas a asegurar un mejor aprovechamiento de toda la informacin que r
eciben los miembros de asociaciones a travs de las redes de comunicacin, y a fomen
tar estructuras verticales transparentes y de confianza. La combinacin de estos d
os elementos, conducira adems a asociaciones ms tcnicas y democrticas y con mayores p
osibilidades de adaptacin a los cada vez ms frecuentes cambios socioeconmicos y tec
nolgicos.
7.
Reflexiones finales
Las interrogantes planteadas, tanto en el subttulo como en las secciones introduc
torias, y que se discuten en las secciones centrales a partir de la literatura e
xistente, no todas obtuvieron respuestas contundentes y claras, sino ms bien indu
jeron nuevas preguntas e inquietudes. Aun cuando el concepto de capital social e
specifica un aspecto crucial a considerar en las polticas, programas y proyectos
de desarrollo rural sostenible y con miras a la reduccin de la pobreza rural, es
necesario no restringir el concepto a la asociatividad de los campesinos pobres,
sino considerar tambin las otras dimensiones del capital social. Es decir, no es
suficiente construir y fomentar relaciones de confianza entre individuos o entr
e organizaciones de base, pues stas se insertan y se relacionan con otras asociac
iones/organizaciones de orden superior, sobre todo con el sector privado y el Es
tado a diferentes niveles. Esto implica, necesariamente, crear y fomentar la con
fianza en estos niveles del capital social, hecho que resulta mucho ms complejo q
ue gestar asociaciones a nivel local en sociedades donde la desconfianza hacia e
l sector pblico (y en menor medida, el sector privado) es abrumadora. Si bien se
reconoce la importancia, utilidad y necesidad de procurar una mayor asociativida
d entre los miembros de una comunidad, la prctica seala que sa no es una tarea meno
r, y que se requiere de varios aos para construir asociaciones estables pero no ne
cesariamente sostenibles y autnomas, perodo durante el cual se precisa, adems, de ap
oyo externo intensivo tanto recursos financieros como asistencia tcnica. As, el fom
ento
484
CEPAL
al capital social es un esfuerzo de largo plazo, que parece estar en contradiccin
con las necesidades apremiantes de los pobres rurales, lo que obliga a prestar
atencin al conjunto de demandas, tanto las inmediatas como de largo plazo. Las as
ociaciones ms exitosas han sido, generalmente, aquellas que contaban con objetivo
s especficos y claros, beneficios tangibles en el corto plazo, y una buena gestin
empresarial. Sin embargo, algunas de estas experiencias tambin sealan que estas as
ociaciones tienden a ser exclusivas, y no benefician a los ms pobres, lo que remi
te a la reflexin de cmo lograr la inclusin social de los ms desprotegidos o carentes
de todo tipo de capital. Por otra parte, resulta evidente que lograr una autoge
stin de asociaciones que puedan generar su propia demanda es casi una utopa. La ex
periencia expuesta muestra que se requiere de impulsos externos (Estado, ONG, se
ctor privado), principalmente si el objetivo es que estas organizaciones entren
en un crculo virtuoso de desarrollo. Contrariamente, tambin existe el riesgo de qu
e, al disminuir el apoyo externo, las asociaciones entren en un circulo vicioso. A
unque la literatura que se ha examinado no resalta dichos riesgos, stos son muy r
elevantes. Entre ellos, estn los efectos que las polticas macroeconmicas pueden ten
er sobre los pobres rurales, impactos que superan, en la mayora de los casos, los
logros de las polticas sociales.

485
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491
Captulo XV
Capital social e intensificacin de las estrategias de vida: organizaciones locale
s e islas de sostenibilidad en los Andes rurales1
Anthony Bebbington*
Introduccin
Este trabajo abarca dos temas: i) una reflexin sobre las diversas tendencias de c
ambio ambiental y socioeconmico que se encuentran en la regin andina; y ii) una re
flexin acerca de los papeles de los actores de la sociedad civil sobre todo las or
ganizaciones indgenas y campesinas en el proceso de intensificar la agricultura, e
l uso de recursos y las estrategias de vida. El objetivo es enfatizar tanto la d
iversidad local como las convergencias regionales en los procesos de transformac
in andina.
1
*
Este trabajo fue publicado en ingls bajo el ttulo: Social capital and rural intensi
fication: local organizations and islands of sustainability in the rural Andes, G
eographical Journal 1997, vol. 163, N 2, pp. 189-197, y se reproduce aqu con el pe
rmiso de la Royal Geographical Society de Gran Bretaa. Se basa en diferentes trab
ajos apoyados por la Fundacin InterAmericana (Estados Unidos), el Departamento pa
ra el Desarrollo Internacional (Reino Unido), la Fundacin para el Desarrollo Agro
pecuario (FUNDAGRO) (Ecuador) y el Departamento de Desarrollo Social del Banco M
undial. Quisiera agradecer a Jim Robb, Simon Batterbury, Denise Bebbington, Scot
t Guggenheim, Galo Ramn, Vctor Hugo Torres, y B.L. Turner por todo lo que me han e
nseado sobre estos procesos de organizacin social y desarrollo local. Profesor Aso
ciado del Departamento de Geografa, Codirector del Programa de Investigacin y Ensea
nza en Estudios para el Desarrollo, Universidad de Colorado, Boulder, tonyb@spot
.colorado.edu.
492
CEPAL
Interesa aqu enfatizar la diversidad, no tanto para criticar las ortodoxias que i
nsisten en que existe una crisis ambiental en los Andes (Leach y Mearns, 1996; L
each, Mearns y Scoones, 1998), sino para destacar la gran diversidad que hay ent
re las diferentes trayectorias ambientales en la regin, y sugerir que de hecho ex
isten islas de sostenibilidad en los Andes, aunque rodeadas de mares de desarrol
lo no sostenible. Sobre la base de esta observacin, interesa averiguar cmo surgen
estas islas. Ese anlisis permitir identificar los factores que explican cmo, y porqu,
ciertas localidades logran procesos de intensificacin basados en procesos de acum
ulacin local, que permiten un desarrollo ms sostenible e incluyente. Nuestro inters
en los patrones de este fenmeno descansa en el supuesto de que un anlisis de los
factores que han permitido frenar procesos de degradacin y exclusin, y conducido a
procesos ms incluyentes, puede dar pautas para reflexionar sobre la promocin de p
rocesos ms sostenibles e incluyentes en las numerosas localidades donde an prevale
ce un desarrollo no sostenible y poco equitativo. La bsqueda de esos factores com
unes es lo que nos sita frente a nuestro segundo tema, que son las organizaciones
e instituciones de la sociedad civil. Trabajos anteriores estuvieron enfocados
especficamente en el papel de las organizaciones de segundo grado en el desarroll
o rural (Bebbington y otros, 1993). Aunque es evidente que estas organizaciones
han desempeado papeles relevantes en varias localidades, y podran hacerlo igualmen
te en otras, al parecer es posible aprender una leccin ms general que se extrae de
una revisin de la experiencia andina, cual es que las organizaciones e instituci
ones que pueden contribuir a la sostenibilidad local son de diferentes tipos y e
scalas. Pareciera que cuando las familias se relacionan con alguna otra instituc
in, tienen ms posibilidades de acceder a otros actores y organizaciones que influy
en en las oportunidades locales y negociar con ellos. El trabajo se inicia con u
na breve discusin acerca de un marco conceptual que permita trazar las relaciones
entre el capital social y el manejo de recursos. Se presenta a continuacin un es
bozo analtico de seis trayectorias microrregionales de diferentes partes de los A
ndes, organizado en tres pares por razones analticas. Sobre la base de estos caso
s, se elaboran las lecciones generales en cuanto a los factores que favorecen el
surgimiento de las islas de sostenibilidad, y las lecciones ms especficas sobre l
os papeles que, al respecto, pueden asumir el capital social y las organizacione
s locales.

493
1.
El capital social y la gestin de los recursos naturales
El concepto del capital social se populariz con el trabajo del politlogo Robert Pu
tnam sobre el funcionamiento de la democracia en la Italia moderna (Putnam, Leon
ardi y Nanetti, 1993; tambin vase Coleman, 1990). Desde la publicacin de este traba
jo, el mundo en desarrollo muestra un creciente entusiasmo respecto del concepto
y su posible utilidad (Serageldin y Steer, 1994). Un principio general, que sur
ge de los debates sobre el capital social, es que las redes sociales y las forma
s asociativas que se encuentran en la sociedad civil pueden tener efectos muy pr
ofundos sobre el funcionamiento de los mercados y los Estados (Evans, 1995; 1996
a, 1996b) y ser, a la vez, afectadas por los mismos Estados y mercados, o sea, p
or la economa poltica (Fox, 1996). En consecuencia, estas redes influyen sobre las
tasas y la distribucin social de los beneficios del crecimiento econmico (sta es u
na observacin que tiene sus ecos en la economa institucional: por ejemplo, Klitgaa
rd, 1995). En el caso de Italia, Putnam (1993) sugiere que la existencia de asoc
iaciones cvicas fuertes conduce a una forma de gobierno ms transparente y eficaz,
y por consiguiente, a mejores indicadores de desarrollo socioeconmico. Por otra p
arte, adems de su influencia sobre el Estado y el mercado, las organizaciones cvic
as pueden ser importantes en cuanto actores del desarrollo (Bebbington, Quisbert
y Trujillo, 1996). Estas observaciones ms generales son relevantes en el context
o de la gestin de los recursos naturales y la intensificacin de la economa rural. E
n las discusiones sobre las transformaciones ambientales en tierras frgiles, se h
a reconocido que las relaciones del mercado, las jerarquas sociopolticas, el ejerc
icio del poder y el control social de los derechos (entitlements) y los patrimon
ios (endowments) en materia de recursos naturales se cuentan entre los factores
ms crticos para determinar si el capital natural se usa de una manera sostenible o
no (Turner y Benjamin, 1994; Leach y Mearns, 1991; Mearns, 1996; Peet y Watts,
1996). En este sentido, habra que suponer que la existencia y la naturaleza de la
s instituciones locales el capital social disponible para las poblaciones locales
en sus interacciones con las esferas del mercado, el Estado y la sociedad civil
tambin seran importantes como factores para entender los procesos y patrones geogrf
icos de intensificacin, desintensificacin y degradacin. Una hiptesis sera que estas i
nstituciones fortalecen la capacidad existente en el nivel de base para negociar
con otros actores que regulan: el funcionamiento de diferentes mercados (de ins
umos, productos, servicios y recursos naturales); la generacin de la tecnologa; la
informacin y el conocimiento; y la determinacin de aquellas reglas que definen el
acceso social a los medios de produccin (sobre todo, tierras, bosques, aguas y o
tros recursos naturales). En consecuencia, pueden influir en los procesos que de
finen la distribucin social de los derechos a travs de
494
CEPAL
los cuales se genera, se distribuye y se usa el valor que surge de la produccin r
ural. A su vez, esto influye en la posibilidad y naturaleza de los procesos de i
ntensificacin local y en la distribucin social de los beneficios de esta intensifi
cacin (Mearns, 1996; Leach y Mearns, 1991). Los estudios de caso presentados aqu s
ugieren elementos para explicar el desarrollo de estos procesos en los Andes.
2.
El contexto: crisis en los Andes?
En el ao 1991, el antroplogo William Mitchell public un libro con el ttulo Los campe
sinos vulnerables: cultivo, culto y crisis en los Andes,2 que era un estudio de
comunidades en el departamento peruano de Ayacucho con las que el autor haba mant
enido contacto durante ms de una dcada. Se trataba de un caso extremo, una de las
zonas ms pobres de Per donde Sendero Luminoso haba tenido mucha actividad. A pesar
de que el trabajo adoleci de problemas metodolgicos a consecuencia de la violencia
, su anlisis materialista del crecimiento demogrfico, la degradacin de recursos y l
a lenta estrangulacin econmica3 del campesinado fue muy llamativo. Mediante un est
udio etnogrfico, Mitchell abord la interrogante de si acaso muchas comunidades and
inas como las de Ayacucho tenan realmente un futuro rural a largo plazo. Mitchell
no es el nico en abordar este tema inquietante. Cada vez con mayor frecuencia se
escuchan, o se leen, observaciones de diferentes partes de los Andes que sugier
en que la economa campesina no sera viable (Painter, 1995; VMPPFM-Banco Mundial, 1
998; van Niekerk, 1994). Mirando el pasado, en la historia de la cooperacin intern
acional en los Andes Bolivianos surge constantemente un tema dominante: la decep
cin sobre los resultados de los programas de desarrollo rural (van Niekerk, 1997,
p. 2). La pobreza sigue siendo grave y se concentra en las reas rurales, sobre to
do, entre grupos indgenas como puede verse en el cuadroXV .1 (vase tambin Psacharop
oulos y Patrinos, 1994). En parte, esta situacin se debe al hecho de que las inst
ituciones que dominaban (y dominan) las sociedades andinas hacan que los grupos i
ndgenas se concentraran en las tierras ms frgiles y pobres una observacin que aun los
analistas ms cautos estn dispuestos a aceptar (Denevan, 1989). Los datos que se p
resentan en el cuadro XV.1 sugieren, tambin, que existe una relacin entre la pobre
za, los problemas de productividad agrcola y el escaso acceso de los grupos indgen
as a las tierras con menos limitaciones ecolgicas.
2 3
En ingls: Peasants on the Edge: Crops, Cult and Crisis in the Andes. En ingls, Hen
ry Bernstein (1979) usa la frase simple reproduction squeeze para denotar, muy l
lamativamente, esta presin sobre el campesinado.

495
Cuadro XV.1 DIMENSIONES DE LA POBREZA RURAL EN LOS PASES ANDINOS
Bolivia Poblacin rural como porcentaje de la poblacin total Pobreza rural como por
centaje de la pobreza total Poblacin indgena como porcentaje de la poblacin total P
orcentaje de la poblacin indgena por debajo de la lnea de pobreza Participacin de la
agricultura en el PIB Fuerza de trabajo rural como porcentaje de la fuerza de t
rabajo total Porcentaje de tierras libres de restricciones 41 55 57 90 18 40 14
Ecuador 43 60 30 85 12 35 8
Per 29 39 41 79 11 34 12
Colombia 28 70 ... ... 34 20 5
Fuente: Elaboracin del autor sobre la base de datos del Departamento LA3NR, Washi
ngton, D.C., Banco Mundial, 1996.
Dada esta situacin, algunos comentaristas sugieren que las opciones futuras en lo
s Andes son efectivamente dos, con trayectorias socioeconmicas y ecolgicas muy dif
erentes (van Niekerk, 1994; Southgate y Whitaker, 1994). En la primera opcin, se
prev una mantencin de los niveles de emigracin del campo, que conducir finalmente a
un decaimiento de las organizaciones, estructuras y formaciones econmicas tradicio
nales en la zona andina. No obstante, habra una cierta recuperacin ecolgica como con
secuencia de la disminucin de la presin demogrfica y la disponibilidad de retorno d
e ingresos que provienen de la emigracin, permitiendo un uso menos intensivo de l
a tierra (Preston, 1998, lo describe para una regin de Tarija en Bolivia). La otr
a opcin gira alrededor de una intensificacin significativa del uso productivo de l
os recursos naturales, fortaleciendo la productividad de la tierra y de la mano
de obra, aumentando los ingresos que provienen de la agricultura y de otras acti
vidades relacionadas con el uso de los recursos naturales y restaurando el capit
al natural para que vuelva a ser productivo. Esa restauracin puede ser directa (p
or ejemplo, cultivos en terrazas (andenera), mejoramiento de suelos, riego, y otr
os), o indirecta (por ejemplo, una intensificacin en una localidad permite un uso
menos intensivo en otros lugares). Para comprender cun posible es esta segunda o
pcin y cun posible sera difundirla a otros lugares resulta til analizar aquellas reas
onde se ha observado un proceso de intensificacin medianamente incluyente y soste
nible, para ver qu clases de estrategia de vida y relaciones institucionales han
sido adoptadas, y cmo estas poblaciones (y quines dentro de ellas) han logrado ren
egociar sus relaciones con los diversos mercados, actores e instituciones que hi
stricamente las han excluido y desfavorecido, tanto a ellas como a sus ecologas, f
rente a la sociedad ms amplia.
496
CEPAL
3.
Islas de intensificacin sostenible en los Andes?
Existen suficientes afirmaciones de la degradacin ambiental en la literatura sobr
e la regin andina, como para concluir que tales generalizaciones no son simplemen
te construcciones sociales que se deben a las interpretaciones sesgadas y equivo
cadas de los observadores occidentales (aunque sin duda hay muestras de ello: vas
e por ejemplo, el caso discutido por Preston, 1998). Sin embargo, es cierto que
algunas de estas generalizaciones ocultan variaciones locales que podran sugerir
elementos para construir escenarios futuros alternativos y ms optimistas. De hech
o, ms all de las imgenes de crisis ecolgica y social, sea en Cochabamba (Painter, 19
95), Ayacucho (Mitchell, 1991), Puno (Collins, 1988) o Chimborazo, se encuentran
tambin islas de esperanza. Son islas donde los crculos viciosos de pobreza, degra
dacin y emigracin han sido transformados en crculos virtuosos, en que el crecimient
o, la acumulacin, la intensificacin, el mejoramiento de recursos degradados y la o
rganizacin social parecen interactuar de manera sinrgica. En esta seccin, se hace u
na breve presentacin de seis casos de cambio microrregional, organizados en tres
pares que, al ser comparados, arrojan luces en cuanto a los factores ms important
es que podran facilitar un mejoramiento de la economa rural. Los casos provienen d
e Ecuador y Bolivia (vanse los cuadros XV.1, XV.2 y XV.3). Sablog y Gatazo Tanto
Sablog como Gatazo se ubican en los Andes centrales de Ecuador, especficamente en
los cantones de Colta y Guamote, provincia de Chimborazo. En el imaginario gene
ral y popular, estos cantones se perciben como pobres y caracterizados por la em
igracin, la degradacin de los suelos y el fracaso de la intervencin en pro de su de
sarrollo. Hasta cierto punto, el caso de Sablog justifica tales percepciones. Es
ta es un rea de suelos frtiles, aunque frgiles, que fue afectada por la Reforma Agr
aria (en realidad, las haciendas empezaron a dividirse antes de la Reforma). Des
de entonces ha habido una presencia casi permanente de instituciones de desarrol
lo. En 1989, sin embargo, una encuesta que abarc a 50 familias demostr que slo 8 de
ellas podan sostenerse sin tener que migrar, siendo la prdida de suelos algo tang
ible y visible (Bebbington, 1990). Sin embargo, en otras reas de Chimborazo, los
procesos de migracin y degradacin parecen haber sido hasta cierto punto revertidos
. Por ejemplo, la trayectoria de Gatazo es bastante diferente de la de Sablog, d
e la que no est muy distante (vase el cuadro XV.2). Gatazo tambin ha sido una zona
de emigracin, pero all un proceso de intensificacin agrcola basado en la horticultur
a ha frenado ese proceso, y de hecho hay migrantes que han retornado a la comuni
dad (Allen, 1993). Adems, como la produccin se concentra en las tierras hmedas y re
gadas de la pampa del valle, es posible que esto derive en una disminucin de la p
resin sobre las tierras ms frgiles, en la pendiente.

497
Cuadro XV.2 SABLOG Y GATAZO: INTENSIFICACIN BASADA EN LA COMUNIDAD Sablog Sistema
de haciendas relativamente sostenible. Pequeas zonas de pampas, con tierras mayorm
ente en pendiente. Agricultura en las pampas y ganadera en las pendientes. Aos 195
0-1960: las tierras se subdividieron como resultado de las ventas y de la reform
a agraria. Se crearon siete organizaciones de base. Los sistemas de cultivo trep
an por las laderas a las zonas de gradientes ms elevados. Tasa de emigracin intern
a aumenta. Aos 1970-1980: comienzan las iniciativas agrcolas integradas con el des
arrollo rural. Incorporacin de las tecnologas de la revolucin verde en los cultivos
andinos tradicionales. Gatazo Sistema de haciendas relativamente sostenible. Zo
nas de pampas importantes, principalmente en pendiente. Agricultura en las pampas
y ganadera en las pendientes. Aos 1950-1960: las tierras se subdividieron como res
ultado de las ventas y de la reforma agraria. Se crearon organizaciones de base.
Los sistemas de cultivo trepan por las laderas a las zonas de gradientes ms elev
ados. Tasa de emigracin interna aumenta. Aos 1970-1980: mejoramiento de los camino
s; comienzan a utilizarse tecnologas de la revolucin verde. Un profesor universita
rio compra tierras adyacentes y comienza a experimentar con la produccin hortcola
intensiva; apoya las actividades hortcolas de las organizaciones de la pampa.
Muy poco xito en la introduccin de tecnologas de conservacin; la erosin se hace manif
iesta. 1989: slo 8 familias de un total de 50, pertenecientes a dos comunidades,
logran subsistir mediante la explotacin de la tierra; el resto emigra. Reproduccin
social mediante la migracin. Los cultivos en la pampa se intensifican: sistema de
gran densidad de insumos externos; acumulacin; la emigracin se interrumpe. La prod
uctividad de los cultivos en las laderas sigue siendo muy baja; la emigracin cont
ina.
Fuente: Elaboracin propia
Centro-sur Potos y Quiwi Quiwi Un contraste parecido, y quizs ms dramtico, proviene
del centrosur del Departamento de Potos en Bolivia, en el rea de influencia de una
organizacin de segundo grado, Corporacin Agropecuaria Campesina
498
CEPAL
(CORACA)-Potos. 4 Potos es una zona de altura, donde las opciones agrcolas son limi
tadas, sobre todo en los sectores ms altos donde, histricamente, la economa minera
ha tenido mucha importancia. Con la lenta crisis y el cierre que sobrevino de mu
chas minas y las limitaciones del sector agrcola, Potos ha mostrado tasas de migra
cin de tal magnitud que ha habido un cierto despoblamiento del Departamento (UNIT
AS, 1992). No obstante, en este contexto de estancamiento, se ha desarrollado en
la comunidad de Quiwi Quiwi un sistema de produccin intensiva, basado en el mane
jo colectivo de aguas de riego y la produccin de cultivos hortcolas. Este proceso
ha ido acompaado de la acumulacin de capital en el nivel local, inversin productiva
y social, inversin en sistemas de terrazas (andenera) y de una disminucin en las p
resiones migratorias (vase el cuadro XV.3).
Cuadro XV.3 POTOS Y QUIWI QUIWI: ISLA O ESPEJISMO? Potos central Altitud: aproximad
amente 3600 a 4200 m sobre el nivel del mar. Clima fro y seco. Economa minera y ag
raria. Las haciendas se subdividen a partir de los aos cincuenta; economa minera e
n decadencia acelerada en los aos ochenta. Alternativas econmicas: la emigracin int
erna o la agricultura. Quiwi Quiwi Ubicada tambin en Potos central. Altitud: aprox
imadamente 3800 m sobre el nivel del mar; clima fro y seco. Economa agraria. Llega
un cura. Facilita los vnculos con organismos de asistencia tcnica y financiera. S
e inicia un proceso de intensificacin basado en la gestin organizada de los recurs
os hdricos.
Contina
4
Las CORACA (corporaciones agropecuarias campesinas) constituyen los brazos econmi
cos de las federaciones sindicales de Bolivia.

499
Cuadro XV. 3 (conclusin) Potos central En 1983 la CSUTCB a/ crea una CORACA; b/ se
trata de una empresa social, propiedad de los campesinos; al iniciarse el proce
so impera la corrupcin y la Corporacin est a punto de desaparecer. Los migrantes ra
dicados en Santa Cruz deciden volver a Potos y recuperar la CORACA. A fines de lo
s aos ochenta, la CORACA crea mercados peridicos y compite con los intermediarios.
A principios de la dcada de 1990, la CORACA empieza a apoyar a los miembros en l
a produccin de tubrculos y ganado. Emigracin interna; declinacin de la poblacin en trm
inos absolutos.
Fuente: Elaboracin propia a/ Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos
de Bolivia. b/ Corporacin Agropecuaria Campesina.
Quiwi Quiwi Alternativa basada en cultivos de gran valor, destinados a los merca
dos no locales.
Isla de intensificacin: acumulacin evidente; poca emigracin interna.
Salinas y el Alto Beni La parroquia de Salinas se encuentra en la provincia de B
olvar en las tierras altas de Ecuador, mientras que el Alto Beni se ubica en la c
eja de selva en el Departamento de La Paz, Bolivia. Las dos regiones aunque ecolgi
camente diferentes presentan dos casos de intensificacin agrcola muy importante: en
Salinas, el proceso se basa en productos lcteos, y en el Alto Beni, en el cultiv
o de cacao. En ambas zonas, sus condiciones anteriores no haban sido muy favorabl
es. En Salinas, la emigracin fue significativa, y en el Alto Beni, los colonos pr
ovenientes del altiplano haban empezado a abandonar sus parcelas como consecuenci
a de fracasos productivos y problemas con la comercializacin de los productos (Be
bbington y otros, 1993; Bebbington, Quisbert y Trujillo 1996). En ambas localida
des, una federacin de organizaciones de base ha desempeado un papel importante en
el proceso de innovacin e intensificacin (en los dos casos, por ms de 20 aos). En Sa
linas, la federacin se llama Fundacin de Organizaciones Campesinas de Salinas (FUN
ORSAL) y en el Alto Beni, El Ceibo. En cada regin, se ha dado prioridad a la prod
uccin para mercados de alto ingreso (mercados para productos lcteos en el caso de
Salinas, y tambin mercados alternativos y de exportacin en el caso de El Ceibo). E
l proceso de intensificacin en estos dos
500
CEPAL
casos ha afectado a un rea ms extensa que en los casos de Gatazo o Quiwi Quiwi, de
scritos antes. Ms de 30 organizaciones de base (aproximadamente 800 familias) int
egran El Ceibo y alrededor de 23 organizaciones forman parte de FUNORSAL. En amb
os casos, la emigracin se ha reducido, la poblacin ha invertido cada vez ms en la v
iabilidad tanto de sus sistemas de produccin como de sus localidades y ha habido
un mejoramiento de ingresos que ha posibilitado la inversin en vivienda y educacin
(vase el cuadro XV.4)
Cuadro XV.4 SALINAS Y ALTO BENI: LOS PRODUCTORES SE ORGANIZAN EN FEDERACIONES PA
RA INTENSIFICAR LA PRODUCCIN Salinas Altitud: 3200 a 4000 m sobre el nivel del ma
r. Fro y seco. Sistema de haciendas, relativamente sostenible. Aos cincuenta y ses
enta: subdivisin de tierras sin mayores conflictos. Parcelas relativamente grande
s. En los aos sesenta y setenta comienza la emigracin interna: se determina que la
zona tiene posibilidades para la produccin lechera. Llega un cura: inicia una la
bor de desarrollo comunitario con orientacin empresaria. Alto Beni Zona de bosque
s de niebla hmedos. Colonos llegan en los aos sesenta; muchos fracasan; otros se q
uedan. Los intermediarios restringen las posibilidades de acumulacin de los produ
ctores locales. Dcada de 1970. - El Estado inicia investigaciones sobre el cacao
(en muy pequea escala). -Primeras experiencias de cooperativismo dirigido por el
Estado; stas fracasan. -Comienza el apoyo de las ONG al cooperativismo. -La feder
acin de colonos crea la Federacin de Cooperativas El Ceibo para la comercializacin
del cacao. 1980-1981: llegan voluntarios alemanes. Se desmoronan las investigaci
ones del Estado acerca del cacao. El Ceibo genera beneficios y realiza pequeas in
versiones en mejoras tecnolgicas.
Contina
Se movilizan recursos a travs de la Iglesia y las redes de ONG. Los intermediario
s limitan la acumulacin por parte de los productores locales. Se inicia un proces
o de cooperativismo vinculado a la transformacin de la produccin de productos lcteo
s.

501
Cuadro XV. 4 (conclusin) Salinas La Iglesia y las ONG facilitan el acceso a
ercados de altos ingresos. Alto Beni Fines de los aos ochenta: las redes de
tarios y donantes fomentan el establecimiento de vnculos con organizaciones
ciales alternativas europeas. El mercado empieza a exigir cacao orgnico. El
invierte en la generacin de tecnologa orgnica.
los m
volun
comer
Ceibo
Se inicia el proceso de acumulacin. Los beneficios se reinvierten en: actividades

complementarias de transformacin de productos; mejoras tecnolgicas; solucionar lo
s problemas de presin en los arbustales de gran altitud. Resultado: creacin de pue
stos de trabajo; regreso de migrantes, ms de 1 milln de dlares en inversiones en in
fraestructura.
Resultado: 800 familias integran El Ceibo; se crean 70 puestos de trabajo; los c
olonos consolidan las tenencias; acumulacin.
Fuente: Elaboracin propia
4.
Factores que explican la intensificacin
Ms all del hecho de que estos casos demuestran cun diferentes pueden ser las trayec
torias microrregionales en los Andes, aunque las microrregiones estn relativament
e cercanas, ellos ayudan a identificar factores que explican por qu ha sido posib
le que algunas poblaciones locales logren revertir procesos de estancamiento soc
ioeconmico vinculados a limitaciones ambientales o a la degradacin ecolgica. Nichos
ecolgicos Ha habido procesos de intensificacin en aquellos contextos ecolgicos que
ofrecen la posibilidad de cultivar productos especializados de alto valor. En a
lgunos casos, la ecologa de tales nichos ha permitido el cultivo de productos de
alto valor (por ejemplo, productos hortcolas de bajo riego); en otros casos (por
ejemplo, en Salinas y el Alto Beni), ha sido el mismo aislamiento del lugar lo q
ue ha dado paso a un proceso de intensificacin, porque entonces hay menos posibil
idades de que la inversin externa domine las iniciativas econmicas locales.
502
CEPAL
Productos comerciales de alto valor La produccin de productos para mercados espec
ializados y concentrados en los grupos de ingreso medio y alto, ha facilitado ta
mbin la intensificacin. Los ejemplos son varios: productos hortcolas en Gatazo y Qu
iwi Quiwi; cacao en el Alto Beni; leche y madera en Salinas. En los casos ms exit
osos, ha habido una agregacin de valor a estos productos por medio de su transfor
macin en queso, muebles, hongos secos, chocolate, y otros. En estos casos, la int
ensificacin depende de relaciones de intercambio que permitan tanto un incremento
en los ingresos familiares como una acumulacin local de excedentes. Ms an, ello ha
sido posible gracias a la renegociacin de relaciones econmicas existentes, caract
erizadas por una dependencia de los comerciantes monopolistas tal renegociacin per
mite que los productores capten una porcin ms alta del valor de sus productos. Est
o muestra que la existencia de mercados per se no es suficiente. Estos mercados
tienen que ser renegociados para que ofrezcan un comercio ms equitativo, permitan
la entrada de ms actores, e impulsen un proceso de acumulacin y reinversin local.
Las tecnologas El acceso a la tecnologa moderna no necesariamente a la revolucin verd
e tambin ha tenido gran importancia en los procesos de intensificacin. La transforma
cin hortcola en Gatazo dependi en buena medida de la posibilidad que tuvieron los p
roductores de usar un paquete de tecnologa para la produccin intensificada. El xito
del modelo de El Ceibo dependi del acceso a nuevo material gentico y, ms recientem
ente, al conocimiento de las prcticas de produccin orgnica moderna. Tanto en el Alt
o Beni como en Salinas, el uso de la tecnologa para la transformacin de productos
ha sido un factor crucial. El acceso a una tecnologa que permite la transformacin
de productos bsicos en artculos procesados y de alto valor ha sido de suma importa
ncia para entrar a los mercados especializados. Los actores intermediarios y sus
redes sociales En cada uno de estos casos de xito, la intervencin externa y los act
ores clave han desempeado papeles muy importantes. Estos casos exitosos no se deb
en a una intensificacin agrcola autctona (Richards, 1985). Ellos ms bien demuestran qu
e es posible construir el capital social de una manera que facilita el desarrollo
local (Evans, 1996a y 1996b). En Gatazo, una relacin entre la comunidad y un prof
esor (agrnomo) de la universidad provincial facilit el acceso a nuevas tecnologas.
En Salinas (y

503
otros lugares), la llegada de un sacerdote con una nocin progresista y pragmtica d
el desarrollo ayud a catalizar el proceso de cambio local. En el Alto Beni, varia
s agencias de desarrollo y un grupo de cooperantes europeos acompaaron y facilita
ron el proceso de intensificacin por ms de una dcada. En cada caso, estos individuo
s trajeron no slo ideas, sino tambin (y tal vez lo ms importante) redes de contacto
s que permitieron que las localidades expandieran sus redes de interaccin e inter
relacin con otros actores, en otras localidades e instituciones. Tales redes atra
viesan las fronteras nacionales e internacionales y hubiera sido muy difcil const
ruirlas sin la relacin con estos actores intermediarios.5 La organizacin La existe
ncia de una organizacin campesina ha sido importante en todos estos casos, pero s
u importancia ha variado entre las localidades. Por una parte, la organizacin soc
ial ayud a crear ambientes favorables para un proceso de intensificacin. En reas co
mo Salinas, Chimborazo y Potos, las movilizaciones campesinas en los niveles loca
les, regionales y nacionales desempearon un papel relevante para catalizar las re
formas agrarias que derivaron en la disolucin de muchas haciendas, fomentando as e
l surgimiento de comunidades y familias independientes y propietarias. En estos
procesos, las organizaciones movilizaron la demanda campesina por acceso a la ti
erra y otros recursos naturales. Si bien la organizacin primeramente ayud a crear
las precondiciones para la intensificacin, luego contribuy a catalizar los proceso
s mismos de intensificacin. Tanto en Salinas como en el Alto Beni, las federacion
es de organizaciones de base han asumido papeles que hubieran sido impracticable
s para las organizaciones en el nivel de la comunidad. Ellas han introducido y a
dministrado tecnologas para la transformacin de productos agrosilvopastoriles; adm
inistrado programas para la adaptacin y extensin de tecnologas dirigidos a sus miem
bros; y trabajado con ONG nacionales e internacionales, creando nuevos o mejores
canales de comercializacin (por ejemplo, mediante su papel en el acopio, la dist
ribucin y el control de calidad). En Quiwi Quiwi y Gatazo, la organizacin ha sido
crucial para asegurar un manejo ms coordinado y eficaz del agua. En trminos ms gene
rales, la organizacin ha permitido que las localidades
5
Aqu se usa el concepto intermediario no de manera peyorativa; ms bien el trmino es po
sitivo y se refiere al papel que estos actores desempean en el proceso de expansin
de las redes de contactos a las que diferentes localidades tendrn acceso. En est
e sentido, se usa el trmino de la misma manera que Thomas Carroll (1992), cuando
habla de las ONG intermediarias y su importante papel en el desarrollo de base.
504
CEPAL
accedan a recursos controlados por otros actores e instituciones, y que en algun
os casos puedan renegociar sus relaciones con estos actores, sobre todo en la es
fera del mercado. Tanto en el nivel federado como en el de base, la organizacin h
a permitido ciertas economas de escala, mejorando la eficiencia y eficacia de las
acciones locales. La existencia de una organizacin eficaz ha hecho posible que l
as poblaciones locales puedan actuar de una forma que de otra manera hubiera sid
o casi impensable: les ha permitido ejercer una presin ms tangible sobre otras ins
tituciones pblicas y privadas; y asimismo, les ha dado acceso a los recursos cont
rolados por estas instituciones.
5.
Conclusiones
Organizaciones campesino-indgenas: su papel en la transformacin local Es evidente
que las organizaciones campesino-indgenas han asumido un papel influyente en las
tendencias de cambio socioeconmico y ecolgico en los Andes. En parte, han logrado
estos impactos por medio de su trabajo de negociacin, influencia y presin sobre la
s instituciones dominantes que histricamente han marginado a las poblaciones camp
esinas, aunque la manera de desempear ese dominio haya cambiado con el transcurso
del tiempo. Al comienzo, su influencia se centr en el desafo a ciertas institucio
nes sociopolticas, tales como la hacienda, la Iglesia y el Estado. Insistieron en
que los campesinos tenan derecho tanto a acceder a recursos naturales y humanos,
como a participar en procesos polticos, y produjeron cambios que han gravitado s
ignificativamente en la geografa de la relacin naturaleza-sociedad en la regin. Aho
ra bien, stas no eran iniciativas totalmente autogeneradas; dependan mucho del apo
yo tcnico, logstico, financiero y poltico de diferentes actores: sacerdotes, ONG, s
indicatos, partidos polticos, individuos clave, entre otros. En este sentido, las
organizaciones campesinas surgan como consecuencia del contexto poltico econmico ms
amplio, y no slo a raz de sus procesos internos. Esta relacin entre las organizaci
ones campesino-indgenas, otros actores y el contexto poltico econmico es an ms eviden
te en las estrategias contemporneas de estas organizaciones. Se nota que muchas d
e ellas empiezan a orientar sus acciones hacia las esferas econmicas y del mercad
o, y no slo hacia los temas polticos y de acceso a recursos. Comienzan a enfrentar
se y relacionarse con las instituciones que generan tecnologa, o que influyen en
el acceso a los mercados, llegando hasta aquellas que influyen en

505
las cadenas de exportacin de productos. Lo hacen mediante iniciativas de tipo eco
nmico y de desarrollo, con menor nfasis en la retrica poltica de aos anteriores. Tal
cambio de nfasis parece reflejar una tendencia ms general en los Andes, cual es qu
e las organizaciones populares rurales empiezan a centrarse mucho ms en las preoc
upaciones econmicas de sus bases. En este proceso, hay organizaciones de diversos
tipos y de diferente escala que han asumido un papel en: la promocin de un mayor
acceso campesino a diversos tipos de tecnologa la generacin de tecnologas y la adm
inistracin de sistemas de generacin y transferencia de tecnologa la provisin de asis
tencia tcnica a sus miembros la transformacin de productos de mayor calidad para v
enta en mercados especializados el logro de un mayor acceso a nuevos mercados
En la mayora de los casos, han desempeado estos papeles conjuntamente con actores
externos, a travs de las redes de contactos con mercados e instituciones que tien
en estos actores y de organizaciones de apoyo.
506
CEPAL
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508
CEPAL

509
Captulo XVI
Desarrollo de aldeas rurales y capital social
Linda G. Smith* Cristopher Johnson* *
Antecedentes y panorama general
Desde 1982, el Center of Humanitarian Outreach and Inter-Cultural Exchange (CHOI
CE Humanitarian), con sede en Salt Lake City, Utah, Estados Unidos de Amrica, se
ha dedicado a prestar servicios humanitarios mediante el desarrollo sostenible d
e aldeas rurales. En su declaracin de objetivos, CHOICE Humanitarian propone soluc
iones a los sufrimientos derivados de la pobreza en las aldeas rurales mediante
metodologas sencillas, iniciativas autosostenibles y programas de sensibilizacin d
e la poblacin. Los modelos de prcticas de desarrollo de CHOICE Humanitarian se basa
n principalmente en los escritos y las investigaciones del Dr. James Mayfield, p
rofesor de la Universidad de Utah, que hace poco se acogi a jubilacin. El Dr. Mayf
ield ha cumplido una carrera larga y distinguida en el campo del desarrollo inte
rnacional y ha recibido numerosos reconocimientos por sus investigaciones, logro
s y publicaciones. Durante 30 aos se dedic a la enseanza de temas relativos al desa
rrollo en la
*
**
Presidenta del Center of Humanitarian Outreach and Inter-Cultural Exchange (CHOI
CE Humanitarian), lsmith@choicehumanitarian.org. Director de Operaciones en Terr
eno del Center of Humanitarian Outreach and Inter-Cultural Exchange (CHOICE Huma
nitarian), cjohnson@choicehumanitarian.org.
510
CEPAL
Universidad de Utah. Actualmente se desempea como miembro de la Junta Directiva d
e Polticas de CHOICE Humanitarian y ha jugado un papel importante en la elaboracin
del enfoque de la institucin sobre el desarrollo sostenible. CHOICE est implement
ando proyectos de desarrollo en Bolivia, Guatemala, Kenya, Mxico, Nepal y Viet Na
m. Y est considerando la posibilidad de iniciar nuevos proyectos en otros pases en
la medida en que se disponga de los fondos y recursos necesarios. La mayora de l
os miembros de esta organizacin son ciudadanos del pas en que trabajan y muchos de
ellos han sido criados en aldeas rurales, donde han podido aprovechar las oport
unidades que se les han presentado y dedicarse a ayudar a los habitantes en el l
ogro de sus metas.
Introduccin
Para esta presentacin se pidi a CHOICE Humanitarian que transmitiera alguna de sus
experiencias, a fin de ilustrar la enseanza del concepto de capital social y sus a
plicaciones prcticas. Si bien este trmino es relativamente nuevo para la organizac
in, CHOICE ha empleado el concepto durante los ltimos 20 aos en muchos proyectos ex
itosos de desarrollo comunitario en todo el mundo. A pedido de los habitantes de
las aldeas, la institucin proporciona capacitacin y recursos para ayudarlos a des
arrollar su capacidad de trabajar en conjunto como comunidad y comenzar a crear
redes fuera de ella, a fin de acceder a nuevos recursos. Se pidi al personal en t
erreno de la organizacin, y a los facilitadores de algunos de los pases en que sta
implementa sus proyectos, que transmitieran sus experiencias y demostraran la la
bor que realizan para desarrollar el capital social de las aldeas. Estas experie
ncias se exponen a continuacin del siguiente comentario sobre la forma en que CHO
ICE aborda el tema del capital social.
A.
Cmo concibe CHOICE Humanitarian el capital social?
Para el Dr. James Mayfield (1997): La impotencia de los pobres de las aldeas rura
les aisladas es el resultado de un proceso de negacin de identidades y roles valo
rados, por una parte, y de recursos, por la otra todos los cuales constituyen un
requisito previo para que cada persona pueda ejercer influencia sobre las dems y
para un funcionamiento social eficaz...

511
Mientras el mundo exterior siga estando fuera del alcance de la aldea, la probabil
idad de que la comunidad pueda quebrar colectivamente el ciclo de la pobreza es
mnima. La adopcin aislada de medidas de apoyo no tendr repercusiones positivas dura
deras si aqullas no pueden consolidarse asegurando un apoyo continuado desde el e
xterior. Uno de los programas ms importantes que puede ser desarrollado con cualq
uier comunidad es la creacin de un sistema integral de redes con la administracin
pblica nacional, las ONG nacionales e internacionales y empresas privadas naciona
les e internacionales. Christopher Johnson, Director de Operaciones en Terreno d
e CHOICE Humanitarian, ha dicho lo siguiente: Si dejamos a una aldea sin un progr
ama vibrante de creacin de redes, la estamos abandonando. Si dejamos a la aldea c
on un buen sistema de redes, le damos la posibilidad de lograr cosas que nuestra
organizacin jams hubiera podido ofrecerle. CHOICE Humanitarian considera que el pr
imer paso para lograr que las aldeas puedan acceder y aprovechar los recursos de
l mundo exterior consiste en alentarlas a organizarse sobre la base de los princ
ipios del desarrollo sostenible. Con la ayuda de un facilitador, los pobladores
identifican sus necesidades y las clasifican conforme a sus prioridades, emplean
do un instrumento de autoevaluacin elaborado por Mayfield (1997) y denominado Vein
te Indicadores de Progreso (vase el anexo final). Un elemento esencial del proceso
es alentar y ensear a la comunidad a trabajar en forma conjunta y establecer met
as que beneficien a todos. Luego, los habitantes de la aldea elaboran un plan pa
ra lograr las metas definidas. Una vez que comprenden las ventajas de trabajar j
untos en beneficio de toda la comunidad, suelen ser muy eficaces para definir su
s necesidades y determinar la forma de satisfacerlas; sin embargo, no tienen acc
eso a quienes poseen los recursos necesarios para lograr sus objetivos.
B.
Desarrollo comunitario
Una vez que la comunidad ha completado la evaluacin de los Veinte Indicadores de P
rogreso, el paso siguiente en el proceso de desarrollo de CHOICE es la identifica
cin de un proyecto sostenible, elaborado por iniciativa propia. Las comunidades su
rgen de la prctica; son grupos unidos por actividades compartidas. Los primeros pr
oyectos decididos por la comunidad se convierten en los cimientos que los facili
tadores de desarrollo rural de CHOICE utilizan para desplegar la capacidad comun
itaria de emprender nuevos proyectos.
512
CEPAL
Segn Robert Putnam (1993): El acervo de capital social, como la confianza, las nor
mas y las redes, generalmente ser efuerza a s mismo y es acumulativo. La posibili
dad de colaborar en un proyecto genera vnculos y confianza un activo social que fa
cilita la colaboracin futura en otras tareas. Como ocurre con el capital convenci
onal, quienes poseen capital social suelen acumular ms quienes ms tienen, ms reciben.
Hace poco, los habitantes de una aldea de Bolivia demostraron este principio co
menzando por proyectar y construir un sistema comunitario de abastecimiento de a
gua. Mediante este sistema se transportaba agua desde un arroyo distante a un lu
gar central de la aldea al que todos tenan acceso. Sobre la base de la experienci
a y el orgullo generados por este logro, decidieron que podan hacer ms. En poco ti
empo, el nuevo sistema de abastecimiento de agua estaba conectado a todos los ho
gares de la aldea. Incluso se instal un grifo al lado de la letrina pblica para la
varse las manos. Los proyectos comunitarios tambin han servido de catalizadores p
ara incorporar a los miembros ms marginados de la comunidad en muchos casos, las m
ujeres a las redes. Valgan como ejemplo los grupos femeninos de ahorro de CHOICE
en Mxico, y el banco de microcrditos para mujeres de CHOICE en Kenya. Ambos proyec
tos unieron a las mujeres que haban vivido en la misma aldea durante aos y, sin em
bargo, nunca antes haban logrado apoyarse mutuamente e interactuar en funcin de su
s intereses comunes. Hoy da, todas sienten la necesidad de apoyarse recprocamente.
Para estas mujeres, este tipo de interaccin les ha permitido generar capital soc
ial por primera vez en sus vidas. Si no existe comprensin en un grupo de gente, es
poco probable que ste pueda crear capital social. Si carecen de ideales u objeti
vos comunes, resulta difcil imaginar por qu habran de colaborar entre s o cmo podran l
ograrlo (Adler y Sook-Woo, 2000). Los Veinte Indicadores de Progreso permiten adqui
rir experiencia en la formulacin de metas comunes. Luego, el proyecto en s aporta
una experiencia compartida que contribuir a fortalecer el sentido comunitario y a
umentar el capital social interno. El desarrollo de capital social externo en una
aldea generalmente es el resultado de la intervencin de una organizacin ajena a la
comunidad. Tradicionalmente, los habitantes de la aldea son excluidos por quien
es manejan el poder en las ciudades de los pases en desarrollo. Ello se debe a la
discriminacin racial, religiosa, de clase u otros prejuicios. A esto puede sumar
se el hecho de que quienes detentan la autoridad no sienten mayor

513
inters por los habitantes de la aldea. Prestarles atencin o hacerles un favor no s
ervir, necesariamente, para promover la carrera de un poltico destacado o incremen
tar su popularidad. Sin embargo, cuando se trata del director de una organizacin
no gubernamental estadounidense, que goza de gran reconocimiento y posee una amp
lia red de contactos, los polticos suelen hacer lo indecible para satisfacer los
pedidos de apoyo. CHOICE Humanitarian presta su capital social a los dirigentes de
la aldea. Tras algunas visitas a los polticos, acompaados por un representante de
esta organizacin, estos dirigentes logran desarrollar una relacin propia. A la la
rga, podrn obtener una entrevista con los encargados de adoptar las decisiones si
n necesidad de que los acompae el director de CHOICE o alguno de sus representant
es. De esta manera, la aldea acumular y desarrollar su propio capital social.
C.
Instrumentacin y aplicacin del capital social de CHOICE y resultados obtenidos
Ejemplo 1: Mxico Segn Juan Luis Alducin, Director Nacional de CHOICE Humanitarian
de Mxico: La zona de Irapuato, Guanajuato, tiene un clima seco y desrtico. El probl
ema del agua potable es grave y afecta a todos. La contaminacin de los ros provoca
muchos problemas sanitarios. El rgimen alimentario de los habitantes de las alde
as es muy limitado. En nuestra ciudad, como en otros lugares de Amrica Latina, gen
eralmente las comunidades ms alejadas son las ms abandonadas, los servicios son es
casos y estn plagadas de problemas. Cinco de estas comunidades, geogrficamente dis
tantes, trabaron una relacin muy estrecha para tratar de solucionar el problema d
el abastecimiento de agua. Antes de comenzar la estacin de las lluvias, los dirige
ntes de estas comunidades se reunieron para tratar esta cuestin, as como la falta
de inters del gobierno en ayudarlos. Invitaron a la filial mexicana de CHOICE Hum
anitarian a participar en una de estas reuniones. Me hice presente y escuch las s
oluciones propuestas. Record que conoca a una persona que poda serles til. Habl con el
jefe del Servicio Mdico Municipal de Irapuato y lo invit a visitar las comunidade
s. Acept hacerlo porque nos una una relacin personal. Nos acompa para escuchar a la g
ente y las soluciones propuestas.
514
CEPAL
Despus de la visita, invit a los lderes de la comunidad a concurrir al Palacio Munic
ipal para hablar con el Presidente Municipal de Irapuato. Se ocup de concertar un
a entrevista y present a cada uno de los lderes comunitarios al Presidente. ste los
escuch y los invit a volver en un plazo de 15 das. Posteriormente, habl con algunos
de sus amigos y adquiri muchos elementos para ayudar a la gente de esas comunida
des a lograr el objetivo que se haban propuesto, incluso facilit el uso de un vehcu
lo oruga para construir un dique de tierra, el pago de 600 horas de trabajo para
construir filtros para el agua pluvial y un programa de reforestacin orientado a
recuperar el suelo y detener la erosin. Un paso importante para desarrollar el ca
pital social de las aldeas es ensear a sus lderes a determinar cules son los recurs
os potenciales y cmo ubicarlos. Muchas veces los programas y los fondos existen,
pero como carecen de capital social, los habitantes de las aldeas no tienen conc
iencia de las soluciones posibles. En Mxico tambin existe la posibilidad de que el
Gobierno proporcione el personal y los suministros necesarios si la comunidad c
onstruye una escuela o un dispensario en la aldea. El personal en terreno de CHO
ICE ha ayudado a muchas aldeas a obtener informacin respecto de los programas aus
piciados por el Gobierno. Por ejemplo, existen programas para ayudar a las perso
nas a adquirir animales de cra, como porcinos o pollos, a precios muy rebajados.
Sin embargo, muchas aldeas en las que CHOICE Humanitarian ha trabajado estn muy a
lejadas y prcticamente no tienen conexin con los recursos externos y, por lo tanto
, carecen de este tipo de informacin. En las comunidades rurales la tasa de analf
abetismo es muy elevada, tanto para los hombres como para las mujeres. Cuando la
filial mexicana de CHOICE trabajaba en la aldea de Garbanzo, las mujeres del Pr
ograma de Cajas Alcancas pidieron al personal en terreno de la organizacin que aus
piciara clases de lectura y escritura. En particular, las mujeres tenan mucha ver
genza porque no podan ayudar a sus nios con las tareas escolares. Tambin queran apren
der a sumar y restar para trabajar juntas en el Programa de Cajas Alcancas. Duran
te una reunin familiar, Juan Alducin, Director Nacional de la filial mexicana de
CHOICE, coment este problema a sus primos, lo que motiv una discusin sobre las solu
ciones posibles. Se acababan de plantar las semillas del capital social. Uno de
los primos tena un amigo miembro del Rotary Club. ste manifest que tena sumo inters e
n hacer algo significativo para las comunidades rurales. Juan Alducin se reuni co
n l y

515
se enter de la existencia de un programa de alfabetizacin, respaldado por el Rotar
y Club, denominado Yo Puedo. Se trata de un mtodo muy sencillo que permite aprender
a leer y a escribir con ayuda de un pequeo libro con dibujos, letras, palabras y
nmeros. Los alumnos pueden estudiar a su propio ritmo. Juan organiz la visita de
12 miembros del Rotary Club a la aldea. stos distribuyeron los manuales de alfabe
tizacin, lpices, gomas de borrar y marcadores. Se seleccion a un poblador de la ald
ea para que recibiera capacitacin en Irapuato y ayudara en la ejecucin del program
a. Al cabo de cuatro meses se realiz una clase de graduacin. De los 18 pobladores
que haban iniciado el curso, se graduaron 12. En este caso el xito puede atribuirs
e al tipo de capital social ms sencillo: hacer correr la voz entre los amigos. Ej
emplo 2: Bolivia En el manual de desarrollo titulado Two Ears of Corn, Roland Bu
nch (1982) deca lo siguiente: Muchas veces, los pobres no tienen suficiente confia
nza en s mismos como para acercarse a las grandes organizaciones y carecen de los
conocimientos adecuados como para saber qu deben preguntar ... esto puede lograr
se mediante programas sencillos, es decir, una infraestructura humana capaz de s
alvar la brecha entre las grandes organizaciones (o las entidades del Estado) y
los pobres. En un informe del Director Nacional de la filial de CHOICE Humanitari
an en Bolivia, Willy Mendosa, se explica cmo procedi la organizacin para resolver u
na situacin de este tipo. En ese pas opera con el nombre de Fundacin Andina para la
Niez (FAN). CHOICE ha estado trabajando en Bolivia desde 1982 y goza de una repu
tacin excelente ante las entidades gubernamentales locales y nacionales. Willy Me
ndosa aprovecha este activo de capital social en beneficio de muchas aldeas pequ
eas. En general, los lderes de las pequeas aldeas rurales de Bolivia solicitan proy
ectos a las oficinas de los alcaldes. stos se enfrentan con el problema de la fal
ta de fondos y una lista aparentemente interminable de pedidos de las aldeas. A
menos que exista un motivo especial para que presten atencin a una propuesta dete
rminada, su reaccin ms probable es agregar la nueva propuesta a la lista y dejar q
ue duerma el sueo de los justos. Adems, la legislacin prohbe a los alcaldes financia
r ms del 50% del costo del proyecto y entregar dinero directamente a la aldea. Lo
s fondos se entregan a los comerciantes, proveedores y contratistas que proporci
onarn los insumos, los conocimientos especializados y los materiales necesarios p
ara cada proyecto.
516
CEPAL
Sin embargo, desde hace muchos aos la FAN ha estado trabajando con las oficinas d
e los alcaldes de la zona y conoce perfectamente los mecanismos de financiamient
o del Gobierno. La organizacin tambin se ha ganado la reputacin de ser muy eficaz e
n obtener fondos para los proyectos. Esto interesa especialmente a los alcaldes,
porque les permite ejecutar mayor nmero de proyectos en el marco del presupuesto
disponible. Para el poltico, el resultado es una mayor popularidad y ms posibilid
ades de ser reelecto. En consecuencia, cuando se presentan proyectos a la oficin
a del alcalde con el respaldo de la FAN, reciben inmediata atencin y tienen mucho
ms probabilidades de obtener los fondos necesarios. Una vez que el lder de una al
dea ha logrado conducir a buen trmino uno o dos proyectos, se convierte en una bu
ena inversin para la oficina del alcalde. Ha adquirido una reputacin de persona or
ganizada, responsable y capaz. As, la aldea puede aprovechar esa reputacin cuando
presente proyectos en el futuro. La FAN y la comunidad de Katchiri de Bolivia ha
n trabajado juntas para desarrollar un sistema comunitario de abastecimiento de
agua potable. Si bien haban reunido los recursos disponibles, el dinero no alcanz
aba para comprar los tubos necesarios para el proyecto. Willy Mendosa, Director
Nacional de CHOICE y el lder de la comunidad recurrieron al director de la fbrica
de tubos. Tenan todas las especificaciones del proyecto y un detalle del dinero d
isponible. El director de la fbrica qued impresionado por el nivel de preparacin de
sus visitantes, y les otorg un descuento significativo que permiti a los poblador
es comprar los tubos que se requeran. Willy y Mxima Mendosa han desarrollado un pr
ograma denominado Mi Escuelita, que es un buen ejemplo de lo que puede hacer una
ONG para actuar de catalizador y reunir a personas de distintas redes con el ob
jeto de apoyar el desarrollo comunitario. El objetivo del programa Mi Escuelita
es: Introducir nuevas metodologas en las escuelas de varias aldeas; proporcionar a
lternativas de educacin mediante la higiene, la salud y la capacitacin en materia
de nutricin; mejorar las expectativas personales de nivel de vida utilizando ejem
plos efectivos para la comunidad. En la regin del Altiplano boliviano actan muchas
ONG. Willy y Mxima han observado el fracaso reiterado de los programas de estas o
rganizaciones en la regin. Segn ellos, esto se debe a la falta de participacin de l
a comunidad en el proyecto. El modelo de Mi Escuelita se desarroll

517
partiendo de la premisa de que slo se introduciran en las escuelas diversas metodo
logas de lucha contra la elevada mortalidad infantil, si la poblacin local aceptab
a encabezar los trabajos de construccin y mantenimiento. Las comunidades que deci
den apoyar el proyecto Mi Escuelita aceptan proporcionar la mano de obra y los m
ateriales disponibles para la construccin de un invernadero, un pozo y una letrin
a en la escuela comunitaria. Por su parte, la FAN aporta la experiencia y los de
ms materiales necesarios. Tambin trabajan con las instituciones del gobierno local
y los profesionales de la zona para proporcionar capacitacin en atencin de salud,
odontlogos, mdicos y maestros a la comunidad. Estos servicios se prestan en la es
cuela comunitaria. Los nios que concurren a la escuela aprenden a cultivar hortal
izas en el invernadero. A su vez, estos productos se incluyen en el almuerzo que
se proporciona a los nios como parte del programa. Asimismo, se les ensea higiene
dental y reciben tratamiento odontolgico por parte de los profesionales trados po
r la FAN. Como parte de las actividades escolares cotidianas, aprenden a utiliza
r las letrinas y el agua potable. Tambin plantan rboles y aprenden el valor de rec
uperar los ecosistemas de la comunidad. Por medio de la red creada por el progra
ma Mi Escuelita, los nios de las aldeas rurales adquieren nuevos conocimientos prc
ticos, reciben mejor atencin mdica y odontolgica e incorporan nuevas ideas sobre cmo
mejorar su calidad de vida. Los maestros reciben un apoyo y una capacitacin que
nunca haban recibido antes. Los padres tienen la posibilidad de hacer planes y tr
abajar para mejorar la calidad de vida de sus hijos, aprendiendo a identificar o
bjetivos y ejecutar los proyectos previstos. Por medio del programa Mi Escuelita
, la aldea rural logra desarrollar redes de capital social con recursos gubernam
entales, no gubernamentales y profesionales, a los que de otra manera no hubiera
tenido acceso. Estas redes estn permitiendo a muchas comunidades de Bolivia mejo
rar la salud y calidad de vida de sus hijos. Ejemplo 3: Kenya Adems de los recurs
os del Estado, la comunidad de empresas privadas de Kenya puede proporcionar muc
hos recursos que podran beneficiar a las aldeas. Sin embargo, existen barreras qu
e impiden a los pobladores enterarse de estos recursos o acceder a ellos. La red
de contactos o capital social externo desarrollada por CHOICE Humanitarian es com
partida activamente con las aldeas. Generalmente, los pobladores de Kenya no tie
nen acceso a diversos comerciantes y servicios en la zona donde viven. Durante m
uchos aos, CHOICE Humanitarian ha hecho esfuerzos por desarrollar buenas relacion
es de trabajo con estos comerciantes y otros vendedores. Gracias a estas
518
CEPAL
relaciones, muchas veces CHOICE obtiene descuentos. Al hacer participar a los po
bladores en las transacciones con estas empresas en nombre de CHOICE, aqullos rec
iben los mismos beneficios. Una vez que un poblador demuestra estar vinculado a
CHOICE en su primera visita, conserva la credibilidad a nivel personal y puede s
eguir aprovechando las ventajas por su propia cuenta sin mencionar a la organiza
cin. CHOICE Humanitarian tambin contribuye a que los pobladores puedan acceder a d
iversas oportunidades de negocios. Una de las nuevas microindustrias apoyada por
CHOICE es el rociado de los rboles de almendras de acaj en crecimiento con fertil
izantes y plaguicidas, a fin de mejorar el rendimiento de la cosecha que luego s
e vende en las ciudades. El primer paso de CHOICE fue comunicarse con la empresa
Bayer, que fabrica estos productos qumicos, logrando su apoyo al programa. Desde
entonces, los equipos de rociado han recibido de Bayer capacitacin y vestimenta de
proteccin en forma gratuita. CHOICE y Bayer tambin han realizado visitas conjunta
s a los principales compradores de achiote, otro cultivo natural de la zona. El
producto cosechado por los lugareos se vende en los mercados urbanos. CHOICE y Ba
yer lograron que los equipos de rociado y los principales compradores de achiote
concertaran un acuerdo de trabajo conjunto, por el cual stos adquieren la mayor
produccin a un precio fijo. Los compradores confan en los equipos de rociado porqu
e cuentan con el aval de CHOICE y de Bayer. Por su parte, los equipos de rociado
pueden invertir con confianza en su actividad, ya que tienen compradores garant
izados para la produccin adicional. Ejemplo 4: Misiones humanitarias Un aspecto d
e algn modo singular del capital social utilizado por CHOICE Humanitarian son las
misiones de voluntarios estadounidenses que trabajan a la par con los lugareos,
ayudndolos a conducir a feliz trmino los proyectos iniciados por la comunidad. Est
as misiones no son sino uno de los instrumentos de desarrollo de que disponen lo
s facilitadores de desarrollo rural de CHOICE, quienes ofrecen la asistencia de
los voluntarios a los pobladores con la condicin de que stos se comprometan a fina
lizar determinados componentes del proyecto. As, las misiones de los voluntarios
sirven de catalizador o incentivo para que la comunidad trabaje mancomunadamente
. Las misiones tambin son otra forma de capital social coherente con la definicin
de Boxman y otros (1991), segn los cuales ste se determina por el nmero de personas
que est en condiciones de brindar apoyo y los recursos que tienen a su disposicin.
Los participantes de las misiones no slo aportan trabajo y dinero al proyecto. Mu
chas veces brindan apoyo

519
permanente a estas comunidades. A lo largo de la trayectoria de nuestra organiza
cin, nuestro mayor respaldo institucional provino de los participantes de estas m
isiones. La presencia de personal estadounidense en una aldea tambin puede contri
buir a su capital social en la regin. Los funcionarios de los gobiernos locales t
oman conocimiento de la labor que se est realizando, por lo que otras aldeas disp
onen de un incentivo para analizar sus propias autoevaluaciones con los facilita
dores de desarrollo rural de CHOICE.
Conclusin
stos no son ms que algunos ejemplos tiles para ilustrar de qu manera CHOICE ha imple
mentado un activo tan valioso como el capital social; activo que, adems de poder
ser compartido, permite abrir muchas puertas y constituye una oportunidad para l
as personas de cualquier lugar del mundo que desean ayudarse a s mismas y mejorar
el nivel de vida de su familia. Lo ms importante que podemos aportar en benefici
o de los pobladores es nuestra contribucin al desarrollo de redes comunitarias co
n quienes manejan los recursos. Nuestras posibilidades de acceso a una gran dive
rsidad de recursos, con inclusin del capital social, nos brindan una excelente op
ortunidad e imponen la obligacin de ayudar a otros para permitir que desarrollen
al mximo sus posibilidades.
520
CEPAL

521
Anexo Programa de los Veinte Indicadores de Progreso
En la primavera de 1996, CHOICE Humanitarian, una organizacin humanitaria sin fin
es de lucro, comprometida con la ejecucin de programas de desarrollo de aldeas en
varios lugares del mundo, anunci la creacin del Programa de los Veinte Indicadores
de Progreso que, a la fecha, ha sido puesto a prueba en terreno en Bolivia, Egip
to, India, Kenya y Mxico. El programa tiene por objeto proporcionar una metodologa
muy sencilla destinada a estimular el compromiso de las comunidades y su partic
ipacin y a medir y evaluar el impacto de los programas de desarrollo de las aldea
s que se estn ejecutando en todo el mundo. Los grupos de destinatarios de este pr
ograma son los cientos de miles de comunidades que habitan en aldeas aisladas y
desfavorecidas (generalmente con una poblacin de menos de 10000 habitantes), y qu
e componen cerca del 50% de la poblacin mundial. En muchos casos, estas comunidad
es carecen de escuelas e instalaciones sanitarias adecuadas y de sistemas de agu
a potable, y se caracterizan por vivir en condiciones extremas de pobreza y en u
n medio ambiente deteriorado. Si bien muchas organizaciones han destinado miles
de millones de dlares al desarrollo de las aldeas en los ltimos 50 aos, no existe u
na metodologa universalmente aceptada para determinar si en realidad se estn logra
ndo resultados positivos. Aunque se han probado varias metodologas, la mayora han
fracasado ya que resultaron demasiado complicadas como para que los pobladores p
udieran comprenderlas y valorarlas (por ejemplo: la medicin de los niveles de nut
ricin, el clculo de las tasas de mortalidad infantil, la determinacin de los nivele
s de desigualdad en una comunidad, entre otras), o porque los datos solicitados a
unque significativos e importantes para los investigadores podan resultar polmicos
y favorecer los conflictos y las divisiones en una comunidad (por ejemplo: los d
atos sobre la planificacin familiar, la circuncisin de las mujeres, las dotes exce
sivas, los matrimonios infantiles, la asistencia de las mujeres a la escuela, en
tre otros). Hace varios aos, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UN
ICEF) solicit a James Mayfield, Ph.D., que desarrollara una metodologa sencilla pa
ra medir los progresos de las aldeas en materia de desarrollo en funcin del tiemp
o. Tras un perodo de dos aos de pruebas en terreno, pudo comprobarse fcilmente que
cualquiera organizacin que se propusiera institucionalizar un sistema de evaluacin
permanente se enfrentara con dos tipos de dilemas. En primer lugar, result eviden
te que para que el sistema de participacin comunitaria y recopilacin de datos fuer
a eficaz, el nmero de indicadores utilizados deba ser reducido. Al principio inten
tamos
522
CEPAL
pasar revista a la bibliografa que, en su conjunto, haca referencia a varios cente
nares de indicadores posibles. Tratar de determinar cules seran los ms adecuados pa
ra proporcionar una visin integral de la comunidad result poco menos que imposible
, por una parte, porque prcticamente cualquier conjunto de indicadores poda consid
erarse adecuado, segn cules fueran la orientacin y los intereses sectoriales de qui
enes hicieran la evaluacin, y por otra, porque lo que haca falta en realidad era u
n conjunto de indicadores suficientemente diversos como para ayudar a los campes
inos a visualizar una cantidad ms amplia de problemas de lo que estn acostumbrados
a analizar, pero cuyo nmero fuera suficientemente pequeo como para no resultar ex
cesivamente complejo o confuso para un grupo de campesinos desfavorecidos. Media
nte un proceso iterativo de prueba de varios indicadores posibles, descubrimos g
radualmente que si realmente queramos que un grupo de pobladores analizara seriam
ente los indicadores elegidos, su nmero debera permitir que fuera examinado con fa
cilidad en un tiempo que no superara los 40 60 minutos, ya que cuando las conver
saciones se extienden durante un perodo ms prolongado, el inters suele decaer rpidam
ente y se malogra un objetivo importante del proceso. Tambin qued claro que ningn c
onjunto de indicadores poda reflejar la diversidad de intereses y problemas que s
uelen encontrarse en las aldeas de frica, Amrica Latina y Asia. Mediante el Progra
ma de los Veinte Indicadores de Progreso se intenta en primer lugar, alentar el co
mpromiso y la participacin de todos los miembros de la comunidad de una aldea; en
segundo lugar, ensear a los pobladores a establecer las prioridades de los proye
ctos, planificar las actividades y desarrollar los conocimientos especializados
necesarios; y en tercer lugar, implementar algunos indicadores de base que ayuda
rn, tanto a los pobladores como a los organismos de donantes externos, a monitore
ar ms fcilmente y en forma sistemtica los progresos alcanzados gracias a los esfuer
zos por mejorar la calidad de vida en las aldeas rurales y los motivos por los c
uales dichos proyectos han resultado exitosos. El Programa de los Veinte Indicado
res de Progreso es una metodologa sencilla, en la que se emplea un nmero limitado d
e indicadores que pueden ser utilizados por cualquier comunidad; stos proporciona
n un conjunto bastante variado de alternativas programticas, que sugieren reas en
las que es preciso hacer hincapi y definir las prioridades de la comunidad decidi
da a tomar las riendas de su propio desarrollo.

523
Planilla de los Veinte Indicadores de Progreso (IV)
Pas____________ Distrito_________ Nombre de la aldea__________ Poblacin___________
Provincia___________
** Srvase utilizar los criterios siguientes para asignar el puntaje: 1 = menos de
19% (slo unos pocos) 2 = 20% a 39% (algunos, pero menos de la mitad) 3 = 40% a 5
9% (aproximadamente la mitad) 4 = 60% a 79% (la gran mayora, pero no todos) 5 = 8
0% a 100% (prcticamente todos) Srvase emplear las definiciones de los indicadores
que figuran en la parte posterior de esta hoja I. Educacin bsica o alfabetismo Pun
taje 1. Porcentaje de nios que asisten a la escuela primaria (de 5 a 12 aos de eda
d) _____ 2. Porcentaje de adultos (18 o ms aos de edad) que saben leer y escribir
_____ 3. Porcentaje de nios y nias egresados de la escuela primaria _____ 4. Porce
ntaje de padres que se renen con los docentes peridicamente _____ Puntaje de educa
cin__________ (puntaje de 4 a 20) II. Atencin primaria de salud 5. Porcentaje de n
ios vacunados contra las enfermedades ms comunes 6. Porcentaje de padres que conoc
en la terapia de rehidratacin oral, y son conscientes de la importancia del peso
de los nios y de una nutricin adecuada 7. Porcentaje de familias que poseen y util
izan una letrina 8. Porcentaje de familias que pueden acceder a un trabajador de
atencin de salud y recurren a l Puntaje de salud__________ (puntaje de 4 a 20) Pu
ntaje _____
_____ _____ _____
524
CEPAL
III. Ingresos, agricultura y mitigacin de la pobreza 9. Porcentaje de familias qu
e poseen una huerta 10. Porcentaje de familias que pertenecen a grupos de ahorro
o de crdito 11. Porcentaje de familias que han puesto en marcha microempresas 12
. Porcentaje de familias cuyos ingresos son superiores a la lnea de pobreza
Puntaje _____ _____ _____ _____
Puntaje de ingresos o pobreza_________ (puntaje de 4 a 20) IV. Ambiente comunita
rio 13. Porcentaje de familias con vivienda adecuada 14. Porcentaje de familias
que participan en un programa de conservacin del medio ambiente 15. Porcentaje de
familias que tienen acceso al agua potable 16. Porcentaje de familias que parti
cipan en un programa sanitario en la aldea Puntaje _____ _____ _____ _____
Puntaje en materia ambiental________ (puntaje de 4 a 20) V. Lderes locales y mejo
ramiento sociocultural 17. Porcentaje de familias que realizan donaciones para p
royectos que benefician a la aldea 18. Porcentaje de familias que apoyan program
as de mejoramiento cultural 19. Porcentaje de jvenes (16 a 30 aos de edad) que par
ticipan en programas para jvenes 20. Porcentaje de familias que participan en un
programa de Veinte Indicadores de Progreso Puntaje _____ _____ _____ _____
Puntaje de mejoramiento comunitario________ (puntaje de 4 a 20)
Puntaje total___________ (puntaje de 20 a 100)

525
Definicin de los indicadores
1. Asistencia a las escuelas de la aldea: Obtenga la cifra de nios de 5 a 12 aos d
e edad y determine cuntos concurren realmente a las escuelas locales preguntando
a los docentes. Alfabetizacin de adultos: Determine el nmero de adultos (hombres y
mujeres de 16 o ms aos de edad) que tienen la capacidad de leer informacin bsica en
los peridicos, los carteles colocados en la calle, los mnibus y los formularios s
encillos de la administracin pblica, y que saben firmar y realizar clculos aritmtico
s elementales. Porcentaje de nios y nias que egresan de la escuela primaria: Obten
ga la cifra de nios y nias de 12 aos de edad que viven en la aldea y luego determin
e la cifra exacta de los que egresaron el ao anterior. Colaboracin entre padres y
docentes: Porcentaje de padres que se renen peridicamente con los docentes para co
nversar sobre la asistencia de los alumnos, los planes de estudio, los costos de
la educacin, los progresos de los estudiantes, u otros temas. Vacunacin de los nio
s: Porcentaje de nios vacunados contra las enfermedades ms frecuentes (tuberculosi
s, sarampin, poliomielitis, difteria, tos ferina y ttanos). Conocimientos de los p
adres sobre temas de salud: Porcentaje de padres que entienden la funcin de la re
hidratacin oral para el tratamiento de la diarrea, pesan a sus hijos peridicamente
, comprenden el significado de una nutricin adecuada, alientan a sus hijos a que
se cepillen los dientes y comprenden lo que deben hacer para cuidar la salud de
sus hijos. Letrinas familiares: Familias de la aldea que utilizan una letrina de
construccin adecuada.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
526
CEPAL
8.
Presencia permanente de trabajadores de salud en la aldea: Porcentaje de familia
s que pueden acceder a un trabajador de salud capacitado, recurren a l y le pagan
o le dan algo a cambio de los servicios prestados. Seguridad alimentaria: Cuntas
familias tienen una huerta y han recibido capacitacin para mejorar la productivid
ad de las labores agrcolas? Grupos de ahorro y de crditos: Porcentaje de familias
que participan en programas formales de ahorro, han solicitado y obtenido crditos
y los estn pagando con regularidad y puntualidad. Fuentes de ingresos distintas
de la agricultura: Nmero de familias que han puesto en marcha algn tipo de empresa
para complementar el ingreso familiar, comprando ganado (vacunos, caprinos, por
cinos, pollos o patos), organizando empresas para vender sus productos en el mer
cado, comprando herramientas u otros activos que puedan mejorar su capacidad de
generar ingresos. Situacin de la familia en materia de ingresos: Porcentaje de fa
milias que todava viven con un nivel de ingresos cercano al de la subsistencia; q
ue a menudo carecen de dinero para comprar los alimentos, los medicamentos y la
vestimenta que necesitan; que muchas veces estn malnutridos o enfermizos; y que g
astan aproximadamente 70% a 80% de sus ingresos slo en alimentos. Disponibilidad
de viviendas adecuadas: Porcentaje de la poblacin que dispone de vivienda adecuad
a que la proteja de los factores climticos; posee un techo que la proteja de la l
luvia; cuenta con una cocina con chimenea para eliminar el humo, y que tenga la
solidez suficiente para ser segura. Es preciso dejar que los pobladores decidan
qu significa adecuada. Conservacin del medio ambiente: Familias que participan en pr
ogramas dirigidos a mejorar el medio ambiente (que plantan rboles, evitan la eros
in del suelo y usan paneles solares y cocinas Lorena, de bajo consumo de combustibl
e).
9.
10.
11.
12.
13.
14.

527
15.
Acceso al agua potable: Familias que tengan acceso a agua potable (libre de enfe
rmedades). Saneamiento en la comunidad: Nmero de familias que participan en progr
amas de saneamiento para reducir la proliferacin de moscas y mosquitos, eliminar
el agua estancada y los desechos de origen humano y animal de los lugares cercan
os a las viviendas de los pobladores, y establecer algn tipo de sistema de recole
ccin de residuos. Organizacin de proyectos comunitarios por parte de los dirigente
s locales: Nmero de familias que han participado en la movilizacin de sus propios
recursos con el fin de ayudar a ejecutar proyectos para la toda la aldea. Activi
dades comunitarias y culturales: Porcentaje de familias que participan en un pro
grama de desarrollo cultural: grupos de danza o de canto, festivales y programas
culturales y religiosos tradicionales, y preservacin de las artes y oficios trad
icionales, entre otros. Programas y actividades para la juventud: Porcentaje de
jvenes que participan en un programa que les brinda la posibilidad de realizar ac
tividades deportivas, culturales y sociales, de capacitacin para el empleo y de e
laboracin de proyectos para generar ingresos. Establecimiento de un sistema creac
in de redes: Porcentaje de familias familiarizadas con el Programa de los Veinte I
ndicadores de Progreso, que han participado en reuniones para determinar de qu man
era se pueden introducir mejoras en la aldea, realizan actividades concretas dir
igidas a mejorar la calidad de vida en la aldea y contribuyen a crear una red si
gnificativa de relaciones con otras aldeas vecinas y organismos de la administra
cin pblica, organizaciones no gubernamentales y el sector privado, tales como empr
esas y empresarios dispuestos a apoyar los esfuerzos colectivos de los mismos po
bladores.
16.
17.
18.
19.
20.
528
CEPAL
Bibliografa
Adler, Paul S. y Kwon Sook-Woo (2000), Social capital: the good, the bad, and the
ugly, Knowledge and Social Capital, E. Lesser (comp.), Woburn, Massachusetts, Bu
tterworth Heinemann Publisher Ltd. Boxman, E.A.W., P.M.D. Graaf y H.D. Flap (199
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World Neighbors. Mayfield, James B. (1997), One Can Make a difference, Lanham,
Maryland, University Press of America, Inc. Putnam, Robert D. (1993), The prosper
ous community, The American Prospect, vol. 4, N 13, The American Prospect, Inc., m
arzo.

529
Captulo XVII
Capital social y pequeos productores de leche en Mxico: los casos de los Altos de
Jalisco y Aguascalientes
Manuel ngel Gmez Cruz* Rita Schwentesius Rindermann** Fernando Cervantes Escoto***
Scott Whiteford**** Manuel Chvez Mrquez*****
*
**
*** ****
*****
Coordinador del Programa Integracin Agricultura-Industria (PIAI) del Centro de In
vestigaciones Econmicas, Sociales y Tecnolgicas de la Agroindustria y la Agricultu
ra Mundial (CIESTAAM), Universidad Autnoma Chapingo (UACh), Mxico, E-mail: ciestaa
m@avantel.net. Directora del Centro de Investigaciones Econmicas, Sociales y Tecn
olgicas de la Agroindustria y la Agricultura Mundial (CIESTAAM), UACh, Mxico, E-ma
il: rsr@avantel.net. Investigador del CIESTAAM, UACh, Mxico, E-mail: ciestaam@ava
ntel.net. Director del Centro de Estudios Latinoamericanos y Caribeos (CLACS), Un
iversidad del Estado de Michigan, Estados Unidos, E-mail: whitefo1@msu.edu. Dire
ctor asociado del CLACS, Universidad del Estado de Michigan, Estados Unidos, Ema
il: chavezm1@msu.edu.
530
CEPAL
Introduccin
El significado del capital social como generador de desarrollo ha provocado un c
onsiderable debate. El concepto ha sido usado por algunos cientficos sociales par
a definir cuestiones econmicas y por algunos economistas para definir cuestiones
socioculturales. Socilogos y antroplogos han descrito al capital social como una f
uerza clave que facilita la accin colectiva a travs de redes o comunidades, pero q
ue stas no sustituyen al entrenamiento o la educacin formal, la infraestructura o
el capital (Portes y Landolt, 1996). Otros definen al capital social en forma me
nos estructural y funcional, como una persona o grupo con sentimientos de simpata
, admiracin, comprensin, respeto, consideracin, sentido de obligacin y confianza hac
ia otra persona o comunidad (Robison, Schmid y Siles; 1999, p. 4). Ambas descrip
ciones asumen que el capital social puede ser creado dentro y entre clases socia
les y, si se canaliza adecuadamente, constituir una fuerza adicional e important
e en el alivio de la pobreza. Otros autores que han estudiado y teorizado el cap
ital social en su concepto de beneficio colectivo son Woolcock (1998), Fukuyama
(1995), y Putnam (2000). Nuestro enfoque postula que el capital social es contex
tualizado en una situacin donde los actores se encuentran vinculados en relacione
s de poder, que frecuentemente son desiguales y confrontadas, y que se dan en re
des sociales simples o mltiples. El no incluir el poder en la ecuacin analtica hace
difcil entender el capital social en una sociedad altamente estratificada y con
relaciones de poder desiguales. Funcionarios corporativos y de gobierno concentr
an altos grados de capital social basado en sus relaciones y redes familiares y
de amistad, que a menudo ligan horizontalmente a los miembros de los sectores pr
ivado y pblico. Cuando estos miembros se relacionan con personas o grupos de esca
sos recursos o poder, los vnculos son verticales y las relaciones de poder, asimtr
icas. Las relaciones desiguales de poder impulsan a personas y compaas a promover
diferentes formas de clientelismo, vinculando individuos mediante lneas sociales
o de clase. A lo largo de este trabajo, se trata de establecer la relacin entre d
iferentes tipos de clientelismo, generados por desigualdad, y cmo stos se relacion
an con el capital social. En este trabajo se define el poder social como la habi
lidad de influenciar las decisiones de otros, inducindolos a que hagan algo que d
e otra manera no haran. El poder social tiene dimensiones mltiples. stas comprenden
la habilidad de excluir a otros participantes y temas, as como la capacidad de i
nfluir en la conformacin y determinacin de necesidades y deseos. Asimismo, se exam
inan aqu dos tipos diferentes de vnculos, que se caracterizan por tener relaciones
desiguales de poder. En el caso presentado en este trabajo, los vnculos entre pe
queos productores y las

531
compaas transnacionales son una forma de relacin desigual, tal como lo son las rela
ciones de los productores con el gobierno. Si bien la movilizacin grupal no propo
rciona por s sola acceso al poder, como se presentar en este trabajo, el fracaso d
el pequeo productor en agruparse y movilizarse lo ha vuelto ms vulnerable a las co
mpaas privadas. El papel del Estado (entidad federativa) parece tener una importan
cia clave, pues en la medida en que ste crea relaciones verticales que facilitan
a los productores el acceso a recursos para hacer frente a las transnacionales,
es posible que los pequeos productores al organizarse incrementen su capacidad de
negociacin y poder. De esta manera, los productores sern capaces de negociar con
los sectores pblico y privado. Los vnculos horizontales tienden a crear relaciones
comunitarias, y generan derechos y obligaciones que pueden tener una importanci
a crtica para la sobrevivencia econmica. Mientras que estas relaciones aparecieron
en los dos grupos, en Jalisco se encontr que ellas son usadas para sobrevivir ec
onmicamente, al proporcionar respaldos para encontrar alternativas de ingreso com
o la migracin a los Estados Unidos. Sin embargo, en Aguascalientes, las relacione
s horizontales fueron usadas para el bienestar colectivo y no para el inters indi
vidual o de algunas familias. La presente ponencia se centra en la descripcin de
la presencia de capital social y de su diferenciacin en dos regiones rurales prod
uctoras de leche del centro-occidente de Mxico: los Altos de Jalisco y Aguascalie
ntes, con el fin de averiguar si el desarrollo del capital social pudiera ayudar
a reducir la pobreza en esta zona. Mxico es un pas en el que las estadsticas ms con
servadoras sobre la magnitud de la pobreza indican al 50% de la poblacin. En tant
o que las cifras de los investigadores destacados en el tema rebasan el 75% de l
a poblacin nacional (Boltvinik y Hernndez, 1999). Para el sector rural los datos a
scienden al 92%; 78% de la poblacin del campo vive en pobreza extrema y 14% en po
breza moderada. Las dos regiones estudiadas, en su mbito rural, son un reflejo de
esta precaria situacin de bienestar social. En las dos regiones viven aproximada
mente 18000 ganader os lecheros de un total de 150000 pr oductores a nivel nacio
nal. La zona representa la cuenca lechera ms importante de Mxico, que descansa sob
re el sistema de produccin familiar y aporta el 15% del total nacional. Se caract
eriza por el predominio de pequeos productores que disponen de 30 vacas como mximo
y casi no contratan fuerza de trabajo. Cabe resaltar que por las condiciones am
bientales la produccin lechera es casi la nica actividad econmica viable hasta el m
omento. El grueso de la poblacin, por falta de alternativas que permitan la repro
duccin social, emigran a los Estados Unidos. La zona es, dentro de Mxico, una de l
a ms relevantes en la expulsin de la fuerza de trabajo rural.
532
CEPAL
A pesar de una problemtica socioeconmica similar en ambas regiones, existen difere
ncias que permiten realizar una comparacin entre los niveles de capital social lo
grados en la ltima dcada y conocer opciones para su fomento. Se toma como estudio
de caso la organizacin de los ganaderos en torno de la venta colectiva de la prod
uccin de leche a empresas agroindustriales, en particular a la transnacional Nest
l y la nacional Sello Rojo. La presentacin se organiza en cuatro apartados: primer
o, se plantea el marco metodolgico y el problema central abordado; segundo, se co
ntextualizan las dos regiones a partir de los niveles de bienestar socioeconmico
segn indicadores seleccionados como ingreso, alfabetismo, vivienda, y otros; en s
eguida, se caracterizan la produccin de leche regional y las dos empresas princip
ales compradoras de leche; posteriormente, se narra el contenido del programa de
tanques de enfriamiento en los Altos de Jalisco, en donde las empresas obligan
a los productores a asociarse para ser merecedores de comprarles la leche; en te
rcer trmino, se analiza la diferenciacin del capital social, resaltando la importa
ncia del origen de la conformacin de los grupos y sus caractersticas y el papel qu
e desempe el Estado en su relativa consolidacin; finalmente, se presentan las refle
xiones y las conclusiones.
1.
Marco terico-metodolgico
Para los fines de este trabajo se define el capital social como contenido de cier
tas relaciones y estructuras (redes) sociales, aqullas caracterizadas por actitud
es de confianza y comportamientos de reciprocidad y cooperacin (Durston, 2001). El
capital social es un recurso o una capacidad (Flores y Rello, 2001) que reside
en las conductas de las personas (Durston, 2001) y que permite obtener un benefi
cio a partir de su desarrollo y aprovechamiento. Para entender las relaciones de
los grupos de productores con las agroindustrias y el Estado se retoma la propu
esta de Durston (2001, p. 15) sobre tipos de capital social y clientelismo (vase
el recuadro XVII.1).

533
Recuadro XVII.1 TIPOLOGA DE LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y EL CAPITAL SOCIAL CO
LECTIVO
1. Clientelismo autoritario, represivo y cleptocrtico 2. Clientelismo pasivo: pat
ernalista, tecnocrtico, burocrtico, y partidista 3. Semiclientismo: incubadora y cap
acitadora 4. Agencia empoderadora y apoyadora
Reprime con violencia al capital social popular, y permite el saqueo de los fond
os pblicos como botn electoral. Transforma el capital social en receptividad pasiv
a de productos y crea dependencia.
5. Sinergia coproduccin Estado - sociedad civil
+
Fomenta organizacin autnoma, capacita en aptitud de gestin y proposicin de proyectos
. Protege la organizacin en el campo social, econmico y poltico local y regional. S
igue desarrollando el sistema de autogestin de la organizacin ya estructurada y qu
e fuciona con cierta autonoma. Aumenta el nivel territorial de accin y fortalece a
los actores sociales dbiles. Las organizaciones de base y de segundo nivel estab
lecen y gestionan sus propias estrategias, celebran contratos con el Estado y ot
ras agencias externas, gestionan recursos financieros y contratan servicios para
mejorar la calidad de vida de sus integrantes. Los funcionarios pblicos y tcnicos
contratados rinden cuentas a usuarios organizados.
Fuente: John Durston, Capital social: parte del problema, parte de la solucin. Su
papel en la persistencia y en la superacin de la pobreza en Amrica Latina y el Car
ibe, documento presentado en la conferencia En busca de un nuevo paradigma: capita
l social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/ Universidad de Michigan, 2
4 al 26 de septiembre de 2001.
La hiptesis es que el capital social es mayor en los grupos lecheros de Aguascali
entes, a pesar de tener menor tradicin lechera, porque este estado cuenta con cap
ital humano y un nivel de vida mayores que los de la regin de los Altos de Jalisc
o. Adems, ambas regiones se diferencian, principalmente, por el origen de la asoc
iacin de los grupos lecheros, la importancia que le atribuyen al trabajo colectiv
o y el papel que asumi el estado en la conformacin y apoyo a dichos grupos. El pre
sente trabajo se basa en dos investigaciones que se realizaron sobre la lechera e
n las regiones mencionadas entre 1997 y 2000. Aunque stas tuvieron como objetivo
estudiar la situacin y las relaciones meramente econmicas entre los diferentes age
ntes involucrados en el sistema lechero (lvarez y Montao, 2001; Cervantes, 2001),
sus bases de datos resultaron lo suficientemente tiles para continuar el anlisis b
ajo la ptica del capital social. En julio de 2001 se realiz un nuevo recorrido por
la zona, efectuando entrevistas a informantes clave con el objetivo de conocer
los cambios recientes y precisar la informacin relacionada con el capital social
y humano.
534
CEPAL
Mapa XVII.1 UBICACIN DE LA REGIN DE LOS ALTOS DE JALISCO Y DEL ESTADO DE AGUASCALI
ENTES
Zacatecas Nayarit Aguascalientes Altos de Jalisco Lagos de Moreno Puerto Vallart
a Tlaquepaque La Huerta Tenacatita Barra de Navidad Colima Michoacan
Guadalajara
Guadalajara
Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o ac
eptacin oficial por las Naciones Unidas.
2.
Antecedentes
Caractersticas socioeconmicas de las regiones lecheras en los Altos de Jalisco y A
guascalientes Los Altos de Jalisco y Aguascalientes representan regiones de bajo
nivel socioeconmico en Mxico. Los datos del cuadro XVII.1 resumen algunos de los
indicadores del bienestar social.1 Resalta que en una zona de los Altos de Jalis
co la poblacin no supera los 5 aos de escolaridad y que un tercio de ella tiene in
gresos inferiores a un salario mnimo.2
1
2
El cuadro XVII.1 presenta datos del ao 1991, porque los de 2000 ya no permiten un
a separacin por municipio, hecho importante para caracterizar la regin de los Alto
s de Jalisco. Adems, en esencia no se advierten cambios importantes entre ambas f
uentes. Un salario mnimo representa aproximadamente 100 dlares por mes.

535
Cuadro XVII.1 MXICO: CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS DE LAS REGIONES LECHERAS EN LOS
ALTOS DE JALISCO Y AGUASCALIENTES, 1991 Regin - Municipio los Altos de Jalisco En
carnacin de Daz Lagos de Moreno 42 341 3 84.8 4.4 33.4 4.5 60.4 80.5 81.3 14.1 106
157 5 84.1 5.1 25.7 5.8 62.8 73.9 84.8 15.8 Aguascalientes
Caractersticas socioeconmicas
Poblacin (en miles) Nivel de bienestar Alfabetismo Escolaridad Ingresos < salario
mnimo Ingresos > 5 salarios mnimo Disponibilidad de drenaje Disponibilidad de agu
a Electricidad Uso de lea
506 274 7 93.8 7.4 14.9 8.7 91.2 96.9 96.5 2.2
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Niveles de
bienestar en Mxico, Mxico, D.F., 1993, pp. 158-159.
Caracterizacin de los productores El nmero de ganaderos y explotaciones lecheras e
n la regin de los Altos, segn la SAGAR, en 1998 era de aproximadamente 15000 pr od
uctores clasificados fundamentalmente en dos tipos de sistemas de produccin, de a
cuerdo al origen de la mano de obra y el uso de tecnologa. Existe un grupo mayori
tario, que posee entre 10 y 30 vacas, caracterizado como lechera familiar, ya que
el origen de la mano de obra y otros recursos como tierra, agua y capital, es bs
icamente el mismo hogar, constituyendo entre el 70% y 80% de las explotaciones e
n la zona. El otro grupo representa del 20% al 30% de las unidades de produccin e
n la regin y se caracteriza como sistema de produccin empresarial, ya que utiliza
fundamentalmente mano de obra contratada, sistema de ordeo mecanizado, mejores in
stalaciones, y posee capacidad empresarial. En los Altos de Jalisco existan en 19
98 casi 400 grupos lecheros organizados para enfriar y comercializar el lquido, d
istribuidos en 19 municipios; el tamao promedio de los grupos era de 20 socios, a
unque puede ir desde 2 productores hasta ms de 60 (vase el cuadro XVII.2); la prod
uccin diaria era de alrededor de 1200000 litr os de leche (Rodrguez, 1998).
536
CEPAL
Cuadro XVII.2 LOS ALTOS DE JALISCO: TIPOS DE GRUPOS DE PRODUCTORES LECHEROS, 199
8 Grupo I II III IV Total Nmero de socios 1 2-20 21-60 Ms de 60 Nmero de centros de
acopio 100 170 96 4 370 Participacin (porcentaje) 27 46 26 1 100
Fuente: Fernando Cervantes Escoto, Modernizacin de la ganadera lechera familiar en
los Altos de Jalisco. Problemtica y perspectivas, Tesis de Doctorado, Chapingo, Ce
ntro de Investigaciones Econmicas, Sociales y Tecnolgicas de la Agroindustria y la
Agricultura Mundial (CIESTAAM), Universidad Autnoma Chapingo, 2001.
Por su parte, en Aguascalientes, en la estructura de la produccin primaria se ide
ntifican dos modelos principales, por una parte el sector social tambin conocido
como lechera familiar, con ganaderos que poseen entre 1 y 40 animales, que compre
nde a alrededor del 70% de un padrn de 2280 productores de la entidad y que se ha
n organizado en 84 grupos lecheros distribuidos en 11 municipios. En contraparte
, se ubican los ganaderos de tipo empresarial (30% del total de productores), en
tre los que se identifican unidades de produccin con alto nivel tecnolgico, cuya m
ayora son socios del Grupo Industrial de la Leche (GILSA), que agrupa aproximadam
ente a 250 ganaderos y procesa en promedio 550000 litr os diarios (lvarez, Bofill
y Montao, 2000). Aguascalientes, a pesar de ser uno de los estados ms pequeos, con
apenas el 0.3% del territorio nacional, aporta casi el 5% de la produccin lecher
a del pas con alrededor de 400 millones de litros en 1999 (8 lugar nacional por en
tidad), y registra un crecimiento medio anual para los aos noventa de 10%, que lo
ubica como uno de los estados ms dinmicos en este rubro; adems, alberga al 7.3% de
la capacidad nacional instalada de pasteurizacin de leche, lo que hace de l la se
xta potencia nacional en este caso (SAGAR-INEGI, 1997). Caracterizacin de las emp
resas La zona de los Altos es la que tiene ms antigedad en la produccin, y su desar
rollo est muy ligado a la transnacional Nestl, que en 1940 instal plantas enfriador
as y pasteurizadoras en Lagos de Moreno (de Leonardo, 1978; Gallart, 1975). Actu
almente, es la empresa de lcteos y derivados ms importante en Mxico, y en la regin po
see 186 tanques de enfriamiento, logrando

537
captar el 14% de la produccin. La empresa Sello Rojo es ms reciente, de capital na
cional, inici su actividad en 1961. Su actividad primordial es la pasteurizacin de
la leche, pero su proceso de expansin en la regin es ms agresivo. Actualmente, pose
e 282 tanques de enfriamiento y controla el 35% de la produccin. Es decir, estas d
os empresas captan alrededor del 50% del volumen regional aunque compiten con 27
2 empresas (vase el cuadro XVII.3).
Cuadro XVII.3 LOS ALTOS DE JALISCO: CARACTERIZACIN DE DOS AGROINDUSTRIAS LECHERAS
Nestl de Mxico Inicia en 1935 en Mxico 17 empresas; 500 productos diferentes; 6 20
0 empleados directos, 130 000 empleados indirectos 6 empresas de lcteos en Mxico;
1 empresa en los Altos de Jalisco 2 enfriadoras de leche, 186 tanques de enfriam
iento Opera con 9 enfriadoras y 282 tanques de enfriamiento (148 colectivos y 13
4 individuales) Empresa Lechera (Guadalajara) Sello Rojo a/ Empresa de capital n
acional, comenz en 1961 De 1961 a 1988 creci y se consolid en los Altos de Jalisco;
actividad principal: la pasteurizacin
Capta 14% de la leche regional
La empresa ms importante en captacin regional (35% del mercado)
Ambos compiten con 270 empresas industrializadoras de leche en la regin
Fuente: Elaboracin propia. a/ El nombre actual es Lechera Guadalajara, pero se co
noce ms como Sello Rojo.
El programa de tanques de enfriamiento La organizacin en grupos para comercializa
r leche fra en el Altiplano mexicano, es un fenmeno relativamente reciente. En los
inicios de los aos noventa (1991-1995), las empresas industrializadoras empezaro
n a promover entre los productores la estandarizacin y el mejoramiento en la cali
dad de la leche.3 Sin embargo, dado que Mxico es un pas importador neto de
3
La calidad de la leche se mide a travs de un conjunto de indicadores, formados po
r: protena, grasa, carga bacteriana, grado de acidez, temperatura, y otros.
538
CEPAL
productos lcteos, lo que no se deca, y que en realidad se estaba buscando, era que
se deseaba lograr la competitividad de los productos lcteos nacionales en el mer
cado interno para evitar que fuesen desplazados por los productos importados, lo
s que comenzaron a llegar al pas en grandes cantidades y algunos mucho ms baratos.
Por esta razn, las empresas procesadoras impulsaron, en algunos casos con el apo
yo de los gobiernos estatal y federal, el establecimiento de tanques para el enf
riamiento colectivo de la leche en las propias comunidades de los productores, c
on el objetivo de que stos enfriaran la leche justo despus de la ordea y la entrega
ran fra a la industria, mejorando as la calidad del producto. La presin fue tan fue
rte que todo aquel productor que no se integraba a los proyectos de tanques qued
excluido como abastecedor de las industrias. Por la importancia que tienen las e
mpresas Nestl y Sello Rojo en la captacin de leche en la regin (50% del total) y po
r la importacin de leche en polvo que presiona al precio domstico a la baja, las e
mpresas, en procura de mantener su rentabilidad, transfirieron ciertos costos de
captacin y enfriamiento a los productores. Dicho fenmeno se puede observar en el
grfico XVII.1 que demuestra cmo aumenta la calidad, medida en reductasa, y como ba
jan los precios reales pagados a los productores. O sea, la mejor calidad no se
ha traducido en un mejor precio para los productores.
Grfico XVII.1 EVOLUCIN DEL PRECIO REAL AL PRODUCTOR Y DE LA REDUCTASA a/ PROMEDIO,
1993-2000
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Precio real Reductasa 1.04 1.02 1 0.98 0.96 0.94 0.92 0.9
Fuente: Fernando Cervantes Escoto, Modernizacin de la ganadera lechera familiar en
los Altos de Jalisco. Problemtica y perspectivas, Tesis de Doctorado, Chapingo, Ce
ntro de Investigaciones Econmicas, Sociales y Tecnolgicas de la Agroindustria y la
Agricultura Mundial (CIESTAAM), Universidad Autnoma Chapingo, 2001 y elaboracin p
ropia. a/ La reductasa es la calidad microbiolgica.

539
Alrededor de 1993, cerca del 95% de los productores comercializaban la leche cal
iente (Rodrguez, 1998), mientras que en la actualidad ese porcentaje se ha invert
ido, ya que un 93% comercializan en fro (Cervantes, 2001); esto da una idea del c
ambio tan drstico que se present en la forma de comercializar la leche en un perodo
de tiempo relativamente corto. Finalmente, cabe mencionar que los grupos lecher
os en las dos regiones estn soportando, a partir del ao 1996, fuertes presiones po
r parte de la industria para provocar su desintegracin, bajo el pretexto de que,
como grupo, no alcanzan la calidad suficiente de la leche requerida por la indus
tria; por lo tanto, deben convertirse en proveedores individuales con su propio
tanque enfriador en el establo. Las empresas acopiadoras fijaron el mes de marzo
de 2002 para la disolucin de los grupos que ellas mismas promovieron 10 aos atrs (
1991-1995). Para el ao 2000, las empresas ya tenan 200 tanques individuales que ca
ptaron aproximadamente el 50% de la leche. La estrategia seguida se plantea en e
l cuadro XVII.4, donde se aprecia que cada vez que se reduce la cantidad de lech
e requerida para tanques individuales, se paga menos por litro a los productores
organizados alrededor de tanques colectivos y se incrementan las presiones de l
as empresas.
Cuadro XVII 4 LOS ALTOS DE JALISCO: TANQUES COLECTIVOS VERSUS TERMOS INDIVIDUALE
S 1996: las empresas empiezan a promover la instalacin de tanques de enf
individuales 1998: 270 tanques colectivos + 100 individuales El tanque colectiv
o de menos capacidad es de 5 000 litros 2000: 200 termos individuales que captan
aproximadamente el 50% de la leche (algunos colectivos empiezan a desaparecer)
1996/1997: 1 : requisitos de termos individuales - 1 000 ls/da 1998: 2 : requisitos d
e termos individuales 800 ls/da 1999: 3 : requisitos de termos individuales 600 ls/
da 2000: 4 : requisitos de termos individuales 300 ls/da Termo individual: mayor cal
idad (acidez, crioscopia, reductasa, densidad, grasa) Precio termo individual $2
.78 por litro y para tanque colectivo $2.60
540
CEPAL
3.
Diferenciacin entre las regiones segn indicadores de capital social y humano
Los grupos con mayor capital social sern los que mejor podrn contrarrestar y resis
tir estos embates. Creemos que los lecheros de Aguascalientes manifiestan mejor
nivel de capital social, por lo que quizs tendrn ms posibilidades de continuar unid
os y sobrevivir de mejor manera. Esta afirmacin se fundamenta en que, a pesar de
tener caractersticas muy similares en cuanto a la edad promedio de los productore
s, la experiencia en el negocio, la cantidad promedio de hectreas de terreno, y p
rofesar la religin catlica, las diferencias en otros aspectos relacionados con la
presencia o ausencia de capital social son claras, como se aprecia en el cuadro
XVII 5.
Cuadro XVII.5 GRUPOS LECHEROS EN DOS REGIONES DE MXICO: ALGUNOS INDICADORES DE CA
PITAL SOCIAL Y HUMANO Indicador Escolaridad Nivel de confianza en sus representa
ntes Los lderes se desligan de la figura de autoridad que representa la empresa C
oncepcin de los integrantes sobre la importancia del grupo Otros servicios que pr
oporciona el grupo a sus integrantes Los Altos de Jalisco 6.1 Escaso No 70% cree
en sus ventajas Aguascalientes 8.0 Bueno S 85% cree en sus ventajas
35% de los casos (compra de insumos, financiamiento, y otros) 1.8% Ausentes
Casi 100% de los casos 24.9% Presentes
Pertenencia de los grupos a organizaciones de 2
nivel Programas de capacitacin
Fuente: Adolfo lvarez Macias, Silvia Bofill Poch y Elizabeth Montao Becerril (2000
), El asociacionismo como factor de competitividad: El caso del sector social en
la lechera de Aguascalientes (Mxico), Memorias del Decimocuarto Congreso Internacio
nal de Administracin Agropecuaria (Chapingo, Estado de Mxico, 24 al 26 de mayo), 2
000; Fernando Cervantes Escoto, Modernizacin de la ganadera lechera familiar en los
Altos de Jalisco. Problemtica y perspectivas, Tesis de Doctorado, Chapingo, Centr
o de Investigaciones Econmicas, Sociales y Tecnolgicas de la Agroindustria y la Ag
ricultura Mundial (CIESTAAM), Universidad Autnoma Chapingo, 2001; e Instituto Nac
ional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Niveles de bienestar en Mxico (www
.inegi.gob.mx/difusion/espanol/ niveles/javnb.html), 2000.

541
Capital humano. Para el ao 1990 el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Inf

ormtica (INEGI) reportaba una diferencia de 3 aos en la educacin bsica entre los hab
itantes de los Altos de Jalisco y el estado de Aguascalientes. Actualmente, la d
iferencia sigue siendo importante, y es de casi dos aos de escolaridad (INEGI, 20
00). Nivel de confianza en los lderes. En los Altos es escaso, ya que comnmente lo
s dirigentes (representantes de los grupos) son considerados personas transas (cor
ruptas), que lucran con los recursos comunes y la buena fe de los asociados, per
o que continan en el puesto porque nadie de la base est dispuesto o es capaz de as
umir el liderazgo, y funcionar de forma diferente. En Aguascalientes el nivel es
bueno, ya que aunque se presentan casos de dirigentes transas existen bastantes g
rupos donde los asociados consideran que los lderes son personas honestas que tra
bajan para el beneficio colectivo. Capacidad de los lderes para desligarse de la
figura de autoridad que representa la empresa acopiadora. Aunque existen excepci
ones, la mayora de los lderes de los grupos lecheros en los Altos no han desarroll
ado esta capacidad, ni tiene el apoyo de las bases para negociar en condiciones
de mayor equidad con la industria; esto ha derivado en que sea sta la que determi
na las reglas de la relacin en las condiciones ms ventajosas para ella, sobre todo
en lo que se refiere a: fijacin de precios, niveles de calidad de la materia pri
ma, y topes a la produccin. Algunos dirigentes estn ms preocupados de cumplir con l
as exigencias de la empresa, que de representar los intereses de sus asociados,
por lo que ms parecen empleados de la industria. En Aguascalientes esta situacin t
ambin se da, pero con menor frecuencia, ya que existen ms lderes comprometidos con
su grupo, que han logrado desarrollar esa capacidad de reconocer con claridad cul
es son los intereses de la empresa y cules los del grupo, y que tienen el apoyo d
e las bases para negociar en condiciones de mayor equidad con la industria. La c
oncepcin del grupo por parte de los socios. Se hizo una encuesta entre los pequeos
y medianos productores lecheros para conocer su opinin acerca de cules eran mayor
es, las ventajas o las desventajas, de estar asociado a un grupo. En Aguascalien
tes, el 85% de los entrevistados contest que eran ms las ventajas, mientras que en
los Altos este porcentaje disminuy a 70%, lo que refleja que en la primera entid
ad son
542
CEPAL
ms los socios que manifiestan confianza en su organizacin y tienden a concebirla c
omo algo bueno, reflejando un mayor nivel de capital social. Capacidad del grupo
para ir ms all del mero enfriamiento de la leche. Adems de enfriar leche de buena
calidad, los grupos pueden aprovechar su organizacin para realizar otro tipo de c
osas, tales como efectuar compras consolidadas de insumos (fertilizante, aliment
o para el ganado, medicamentos, y otros); o producir su propio alimento balancea
do, que es el concepto de costos de produccin que ms peso tiene. Tambin podran adopt
ar tecnologa, por ejemplo, la adquisicin y uso de equipos para inseminacin artifici
al, mquinas ordeadoras, equipo para mezclar raciones, entre otros. En los Altos, ni
camente el 35% de los grupos lecheros ha logrado ir ms all del mero enfriamiento d
e la leche, ya que han logrado efectuar compras consolidadas de alimento balance
ado, fertilizantes y medicamentos. Por el contrario, en Aguascalientes, casi en
la totalidad de los grupos se realizan compras consolidadas y otras acciones de
tipo colectivo, como la construccin de bodegas para el almacenamiento de insumos,
el uso de inseminacin artificial, entre otras. Grupos lecheros que estn integrado
s a una organizacin de 2 nivel. En Aguascalientes, 20 grupos lecheros, de un total
de 84, han creado una organizacin de 2 nivel o integradora, denominada GLIA (Gana
deros Lecheros Integrados de Aguascalientes, S.A., 1995), que se encarga de nego
ciar en bloque leche fluida y fra, adems de gestionar insumos en condiciones ms acc
esibles y apoyos institucionales ms amplios. En los Altos, slo 7 grupos de un tota
l de aproximadamente 400 han logrado integrar una organizacin de 2 nivel; 5 de ell
os conforman la empresa de Productores de Leche de Acatic (PROLEA), que es una s
ociedad cooperativa formada con el objetivo de contar con mejores alternativas d
e comercializacin para la leche; los servicios que ofrece PROLEA son: asistencia
tcnica, comercializacin de productos, venta de refacciones para equipo de ordea, as
esora destinada a la elaboracin de proyectos para financiamiento por parte de los
programas de fomento agropecuario, planta procesadora de alimentos balanceados,
y centro de recra para la produccin de reemplazos. Los dos grupos restantes se han a
sociado con

543
productores individuales a objeto de poner en funcionamiento una planta de alime
nto balanceado (forrajera). Como puede verse, es evidente la mayor cultura de asoc
iacionismo que existe en Aguascalientes. Capacitacin en funcionamiento empresaria
l. En Aguascalientes, el gobierno del estado se propuso impulsar la iniciativa d
e los pequeos y medianos productores lecheros de organizarse para enfriar y comer
cializar su producto, lo que redund en una cohesin significativa en los diferentes
grupos. Para reforzar este proceso se puso en marcha un proceso de capacitacin e
n aspectos tan diversos como cultura empresarial y autoestima; figuras legales y
posibilidades de desarrollo; administracin y contabilidad; higiene en la ordea; y
pruebas de calidad de la leche. En los Altos, por el contrario, ni el gobierno
estatal, ni el federal, ni ninguna otra organizacin se ha preocupado de capacitar
a los grupos en la cultura contractual y empresarial, lo que les confiere una d
esventaja y una debilidad con respecto a sus similares de Aguascalientes, y los
deja en condiciones ms desiguales para negociar con la industria.
4.
Fuentes de capital social en los grupos lecheros
A nuestro juicio, la explicacin de por qu entre dos regiones cercanas y muy simila
res en muchos aspectos existen fuertes diferencias de capital social se encuentr
a en los orgenes, bases o fuentes que han permitido un mayor desarrollo de este r
ecurso en una zona respecto de otra. Es decir, aspectos como antecedentes organi
zativos, razones de los productores para organizarse, formas en que se seleccion
aron los integrantes de cada grupo, relaciones de los grupos hacia el exterior q
ue les permiten mejores condiciones para su desarrollo, y otros, permiten entend
er con mayor claridad los distintos niveles existentes de capital social entre a
mbas regiones (vase el cuadro XVII.6).
544
CEPAL
Cuadro XVII 6 DOS REGIONES DE MXICO: FUENTES DE CAPITAL SOCIAL EN LOS GANADEROS L
os Altos de Jalisco Antecedentes organizativos Aguascalientes
Tenencia de la tierra privada, Tenencia de tierra ejidal, ranchos dispersos y de
cisiones asambleas mensuales, individuales decisiones colectivas Por presin de la
s empresas Segn rutas de recoleccin de leche de las empresas Fomento por el gobier
no estatal y nacional Por lazos de parentesco, compadrazgo, amistad y honradez r
econocida en las comunidades, y adems por similar nivel econmico Relaciones entre
dirigentes de grupos y partidos polticos, y posteriormente con funcionarios estat
ales Por problemas de corrupcin, mala administracin y deshonestidad Depuracin de lo
s grupos. Organizacin de 2 nivel inicia de nuevo, aunque ahora con menos grupos
Origen de los grupos Integrantes de los grupos
Relacin con los gobiernos estatales
Ninguna
Destruccin de grupos o separacin de integrantes de grupos Futuro
Por disposicin de las empresas
Incierto. Individualizacin de los grupos, retiro de la actividad, migracin
a) Antecedentes organizativos. Aunque ni en los Altos, ni en Aguascalientes exis
tan antecedentes importantes de organizacin entre los pequeos y medianos productore
s de leche, se presenta un aspecto que marca la diferencia, y es el tipo de tene
ncia predominante; en el primer caso es la pequea propiedad, mientras que en el s
egundo es el ejido. En los Altos de Jalisco, los pequeos productores se han carac
terizado tradicionalmente por su individualismo, es decir, su poco o nulo inters
por entrar a un esquema en que el asociacionismo sea el eje de funcionamiento; e
sto explica en parte los graves problemas internos que estn sufriendo todos los g
rupos lecheros. Los ejidatarios, por el contrario, se han visto muchas veces en
la necesidad de agruparse, en la mayora de los casos, por coercin gubernamental pa
ra recibir apoyos y subsidios de fomento agropecuario; esto les confiere mayores
antecedentes en aspectos organizativos, lo que de alguna manera podra significar
mayor capital social.

545
b) El origen en la formacin del grupo. Quiz la mayor debilidad de los grupos en lo
s Altos es que no se formaron por iniciativa propia, sino que la industria con el
objetivo de transferir a los productores los costos de enfriamiento de la leche
, reducir costos de transaccin (eliminando las rutas), y proveerse de materia prima
de mejor calidad forz su creacin, bajo el argumento de que a nadie se le recibira l
eche caliente. Para este tipo de productores es fundamental contar con un mercad
o seguro, dada la vulnerabilidad que les confieren la naturaleza perecedera de s
u producto y sus limitadas condiciones materiales: produccin de volmenes poco sign
ificativos, y falta de infraestructura para su almacenamiento y transformacin, po
r lo que respondieron de inmediato agrupndose para el enfriamiento colectivo, de
acuerdo a la ruta de recolecta, sin ningn criterio de seleccin de los participante
s. c) Integrantes de los grupos. En Aguascalientes, aunque tambin existi presin por
parte de la industria, los productores se organizaron por lazos de parentesco,
compadrazgo, amistad y honradez reconocida por el resto de los integrantes, y ad
ems procurando establecer un nivel econmico similar. Ms an, supieron tomar la situac
in de presin de las industrias transformndola en una iniciativa propia, para exigir
apoyo al gobierno del estado. ste respondi subsidiando medios de produccin y propo
rcionando capacitacin, lo que ha dado como resultado grupos ms cohesionados, con i
ntereses comunes. En fin, con mejor capital social. d) Relacin con los gobiernos
estatales. Cabe aclarar que uno de los principales promotores de dichos grupos e
n Aguascalientes perteneca al partido oficial, de modo que la conformacin de la or
ganizacin de 2 nivel (GLIA) y los apoyos recibidos por parte del gobierno se ligan
inicialmente con dicho partido.4 A partir de aos recientes, existe un gobernador
de un partido diferente, pero igual que antes, el nuevo dirigente de la GLIA ma
ntiene una buena relacin con l y sus funcionarios. Cuando en los Altos de Jalisco
las industrias plantearon que no iban a captar leche de tanques colectivos, los
grupos se desintegraron o se individualizaron acatando las disposiciones de las
empresas. Mientras que en Aguascalientes, con el apoyo del gobierno estatal, los
grupos encontraron otras opciones a quienes vender la leche; es ms, hoy tienen ms
demanda de la que pueden cubrir. El nuevo dirigente de la GLIA narr cmo abordaron
, sin previa cita, al gobernador, y cmo ste orden a sus subordinados que hablaran c
on todas las empresas compradoras de leche
4
En la experiencia histrica de Mxico, tales ligazones por lo general han terminado
en la politizacin de los grupos, desvindolos de sus intereses productivos.
546
CEPAL
en la regin y que encontraran mercado rpidamente, pues la leche se obtiene a diari
o y diariamente los productores tienen que recibir los pagos que destinan a comp
rar los insumos para alimentar a las vacas. Sin embargo, la GLIA ha tenido serio
s problema y se encuentra en un proceso de reestructuracin. Despus de integrar a 3
3 grupos en 1999, en 2001 cuenta solamente con 6. El contador malvers los fondos
de la organizacin y tambin por descuidos tcnicos se vio seriamente afectada la prod
uccin de su planta de alimentos balanceados. Los grupos, al no recibir el pago di
ario, se fueron disgregando.
5.
Papel del Estado y capital social
En la literatura existente sobre el capital social se tiende a olvidar el papel
tan crtico del Estado. En parte esto se explica, en primer trmino, por la exclusin
del papel del Estado en estudios sobre comunidades u organizaciones sociales, qu
e tradicionalmente es formulado por politlogos y socilogos. Y en segundo lugar, po
r la concentracin de investigadores, quienes al estudiar los niveles micro de org
anizaciones no gubernamentales (ONG), los movimientos comunitarios, y la socieda
d civil, dejan a un lado el papel de regulador, facilitador y promotor que tiene
el Estado. Pero sera un error desconocer que en Amrica Latina el Estado es una fu
erza dinmica, que influye en forma determinante positiva o negativamente en comunid
ades, regiones, ciudades y, ltimamente, en naciones. El Estado, a fin de cuentas,
puede ser soporte y apoyo del capital social, y tambin receptor de impactos deri
vados de ste (Chvez, 2002). En el caso de nuestro estudio, al nivel estatal, ni en
Jalisco ni en Aguascalientes el gobierno federal, por medio de sus diferentes d
epartamentos y secretaras, ha jugado un papel importante en organizar y fortalece
r las organizaciones de productores. Puede ser que, explcitamente, el Estado haya
decidido denominar esta regin como marginal, o estimado que en ella no hay organ
izaciones agrarias lo suficientemente poderosas para aportar recursos. Lo que s d
emuestra es que los pequeos productores de esta regin mexicana carecen de suficien
te capital social como para movilizar al Estado. Pero aun cuando el Estado feder
al se ha retrado de la zona, es importante que los estados de Jalisco y Aguascali
entes, como entidades gubernamentales, participen ms activamente en los problemas
de sus pequeos productores. sta es una dimensin olvidada por los acadmicos que estu
dian polticas de desarrollo. En el caso del estado de Aguascalientes, sus unidade
s de gobierno han participado mediante asistencia tcnica, crdito para almacenamien
to, modernizacin de infraestructura, caminos y

547
electricidad. Asimismo, el Estado ha contribuido a mejorar las relaciones entre
productores y compaas lecheras. Aguascalientes, a diferencia de Jalisco, ha tratad
o de resolver los problemas de los productores creando asociaciones de stos, incr
ementando la produccin de leche por vaca, y proveyendo inseminacin artificial. En
el caso de Aguascalientes, es claro que el papel del Estado es fundamental para
incrementar la organizacin de productores y romper con las relaciones de dependen
cia y clientelismo. Es ostensible en este caso que las redes basadas en capital
social, en la medida en que funcionan, incrementan la produccin por productor y u
lteriormente sus ingresos. Parte de la explicacin de la intervencin estatal en Agu
ascalientes y de la retraccin en Jalisco se encuentra en los estilos de gobierno,
sus polticas y sus estrategias. Mientras que en Jalisco, el Partido Revolucionar
io Institucional (PRI) dominaba en las zonas rurales, con un modelo tradicional
de clientelismo, el estado de Aguascalientes y sus PRI experimentaban con partic
ipacin comunitaria. Al producirse cambios de partido en el gobierno del estado, l
os nuevos gobernadores se encontraron con el problema de que las burocracias era
n en parte todava controladas por el PRI, y a pesar del cambio de polticas, la apl
icacin no resulta eficiente. De hecho, las organizaciones clientelitas se mantenan
al margen, slo interviniendo cuando haba suficiente inters poltico, generado desde
luego por el capital social de una comunidad. Adems, pareciera que existen dos ex
plicaciones con respecto a la diferencia en participacin. Primeramente, Jalisco,
desde la dcada de 1970, decidi convertirse en un estado manufacturero industrial,
turstico y productor de frutas, dadas las condiciones de riqueza natural en su co
sta del Pacfico. En el caso de Aguascalientes, a pesar de su tamao, el estado deci
di continuar con una poltica dividida en dos ejes, el industrial y el agrcola. En s
egundo lugar, estos dos estados siguieron los lineamientos de ajuste del modelo
neoliberal, pero en diferente forma. En Jalisco, dichas polticas fueron aplicadas
al pie de la letra, sin mecanismos de proteccin, mientras que en Aguascalientes
la puesta en prctica fue paulatina y con mecanismos de ayuda a los productores; e
n otras palabras, una aplicacin ms gradual. Evidentemente, en el estudio del capit
al social en las dos regiones observadas, el papel del Estado juega una funcin di
ferente y en ltima instancia nos explica por qu los grupos han sido negativamente
impactados en una zona y, en otra, tiene la capacidad de sobrevivir (vase el cuad
ro XVII.7). En Aguascalientes, el Estado ha asumido la funcin de desarrollar el c
apital social tanto horizontal como verticalmente. Mientras que en Jalisco la pa
rticipacin estatal es marginal.
548
CEPAL
Cuadro XVII.7 DOS REGIONES DE MXICO: PAPEL DEL ESTADO Y DE GRUPOS LECHEROS Los Al
tos de Jalisco Aguascalientes Apoyos A Como excepcin algunos grupos recibieron pa
rte del financiamiento (30%) para la instalacin de tanques de enfriamiento y case
tas de electricidad. Algunos representantes, tambin como excepcin, recibieron apoy
os para remolques y compra de maquinaria En forma ms general los grupos reciben a
poyos para mejoramiento de praderas y ganado, asistencia tcnica, inseminacin artif
icial, bodegas, sistemas modernos de riego, infraestructura rural, carreteras, t
anques de enfriamiento, plantas elctricas y crdito Cursos de capacitacin empresaria
l, autoestima, administracin, contabilidad, mejoramiento de la ordea, calidad de l
a leche; elaboracin y difusin de boletines sobre compradores y precios, distribuid
ores de insumos y precios; fomento de relaciones entre compradores de leche y gr
upos lecheros Creacin de 80 grupos y una organizacin de 2 nivel. Incremento de prod
uctividad de leche por vaca de 50% (4 aos). 96% de los productores utiliza la ins
eminacin artificial
Apoyos B
Resultados
6.
Utilidad del concepto de capital social
Es claro en nuestro anlisis que el concepto de capital social es til para explicar
la situacin de los pequeos productores y sus posibles alternativas para el combat
e de la pobreza. El capital social complementa en forma importante las interpret
aciones que permiten los anlisis meramente econmicos (macroprecios, rentabilidad,
y otros) o tcnicos (calidad de la leche, razas, alimentacin, y otros). En nuestro
estudio es tambin claro que existen diferentes niveles de capital social en dos r
egiones mexicanas del centro-occidente, a pesar de estar geogrficamente muy cerca
nas y de tener muchas similitudes socioeconmicas. Estas diferencias pueden explic
arse por el desarrollo del

549
capital humano, las fuentes internas para el desarrollo del capital social en la
s comunidades y, particularmente, por el papel del Estado. En este ltimo, resalta
n los instrumentos de poltica descentralizados a nivel regional y adaptados a las
necesidades reales de los productores. Partimos de la hiptesis de que los capita
les humano y cultural son fuentes importantes para el desarrollo del capital soc
ial. sta se confirma en el caso de los Altos de Jalisco, donde el nivel de educac
in es ms bajo y el ndice de pobreza es ms alto que en el estado de Aguascalientes. O
sea, en la regin de los Altos un gran nmero de productores no tienen ningn espritu
de obligacin para cumplir con normas de calidad en beneficio del grupo, conducta
derivada de la ignorancia, por una parte, y de la situacin econmica diaria que sob
reestima el beneficio inmediato individual5 por sobre el de largo plazo. El bajo
nivel de capital social finalmente causa costos econmicos ms altos, al verse los
productores obligados a financiar tanques individuales, asumiendo los costos de
captacin, enfriamiento y mejoramiento de la calidad de la leche, sin una compensa
cin por parte de las empresas. Adems, pierden las ventajas que para la produccin re
presenta el trabajo colectivo. Observamos que en el estado de Aguascalientes exi
ste un mayor nivel de capital social, expresado en la confianza de los productor
es en su organizacin. Esto les permite alcanzar niveles mayores de organizacin, me
jores condiciones de produccin y, en general, estar en una mejor posicin para defe
nder sus intereses frente a la industria. El mayor volumen de capital social en
Aguascalientes, desde la conformacin de grupos lecheros con afinidad de familia,
compadrazgo, y amistad, les ha permitido lograr mayores niveles de organizacin. E
n esta regin, el papel del Estado a nivel regional ha sido importante para marcar
la diferencia con la regin vecina. Segn Durston (2001), el nivel de capital socia
l en esta regin permite el surgimiento de un semi-clientelismo que capacita para l
a gestin y la proposicin de proyectos, y puede pasar a facilitar el fomento de orga
nizaciones autnomas. Esto lo observamos en el caso de Aguascalientes, en que una
organizacin de productores se encuentra funcionando en forma autnoma y con xito. Pe
ro adems, debido al bajo nivel de capital social en los Altos, las industrias rec
urren a un clientelismo autoritario para relacionarse con los productores. Prime
ro, obligan a los productores a organizarse segn el esquema de rutas de recoleccin
de leche, sin ningn proceso de seleccin y
5
El agregar agua a la leche puede permitir un pequeo ingreso mayor. Pero dado que
las compaas cuentan con un sistema de control, esta forma de aumentar el ingreso t
iene su lmite casi inmediato.
550
CEPAL
sin invertir en el capital social, o sea, sin convencer a los productores y desa
rrollar su confianza en que los tanques colectivos y la entrega de leche de cali
dad podrn ser de beneficio mutuo. Y, segundo, cuando los productores aparentement
e no cumplen con las exigencias y normas de calidad, las industrias los dividen
y obligan a instalar tanques individuales. El estudio indica que las industrias,
al no invertir en el capital social, tienen mayores costos de transaccin (contro
l de la calidad, induccin al cambio a tanques individuales), y los productores, c
ostos econmicos para financiar los tanques individuales (aunque con el atractivo
de un precio mayor), que pudieran haberse utilizado para otros fines.
7.
Conclusiones
El capital social tiene que ser contextualizado en situaciones en que los actore
s de diferentes clases sociales o econmicas se hallan ligados por actividades soc
iales, polticas o econmicas. El capital social tiene tambin que ser contextualizado
dentro de los sistemas polticos y econmicos en el nivel local y regional. Cuando
existen altos grados de desigualdad econmica entre miembros de una red, los indiv
iduos o grupos son dependientes lo que es caracterstico del clientelismo autorita
rio, siendo muy bajo el capital social. Donde el Estado tenga un papel activo, y
sea capaz de balancear el poder del sector privado, creando un espacio para el
capital social que le permita desarrollarse en una forma que cruce las divisione
s sociales, el beneficio colectivo y de bienestar de sus miembros podr ser increm
entado y mantenido. El capital social puede ser creado y fomentado entre los gru
pos de pequeos productores agrcolas y ganaderos de Mxico, tanto por la industria co
mo por el Estado. Es importante fomentar la sinergia entre la industria y los pe
queos productores evitando esquemas de exclusin como ha ocurrido en los Altos de J
alisco. En un esquema de desarrollo incluyente de largo plazo, la industria debe
invertir en capital social. Un objetivo central de los gobiernos de los pases en
desarrollo es elevar el nivel de educacin y capacitacin de la poblacin, y disear e
instrumentar polticas sectoriales de fomento en el nivel regional, porque estas p
olticas dirigidas a los pequeos productores son ms eficientes que las nacionales. L
as polticas de fomento del capital social deben ser permanentes y de acuerdo a lo
s niveles concretos de las comunidades. Y finalmente, nuestros resultados indica
n que las polticas de fomento para crear y fortalecer organizaciones de produccin
deben usar los lazos naturales de parentesco, compadrazgo y amistad de los integ
rantes de una comunidad, a fin de maximizar la permanencia y xito de las redes so
ciales.

551
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554
CEPAL

555
Captulo XVIII
Desarrollo comunitario en las zonas rurales de los Andes
Jan L. Flora* Cornelia Butler Flora**
Introduccin
La exclusin social constituye un problema de envergadura en Amrica Latina. Los sec
tores sociales, polticos y econmicos dominantes siguen aplicando a los grupos indge
nas, raciales y culturales subordinados, a la clase trabajadora y a los campesin
os, a los jvenes y otros grupos, polticas de exclusin econmica, poltico-institucional
y sociocultural que interactan y se refuerzan entre s. El resultado neto es el ma
ntenimiento y, en algunos casos, el agravamiento de las situaciones de pobreza y
desigualdad (Gacita y Sojo, 2001). Las desigualdades de ingresos entre pases fue
mayor en los aos noventa que en los ochenta y la distribucin de los ingresos entre
las personas en todo el mundo es cada vez ms inequitativa, principalmente como r
esultado del fenmeno sealado (Banco Mundial, 2000, cap. 2). Adems, en el proyecto d
e Informe sobre el Desarrollo Mundial se seala
* **
Profesor de la Facultad de Sociologa, Universidad del Estado de Iowa, floraj@iast
ate.edu. Directora del Centro y Profesora de Agricultura y Sociologa de la Univer
sidad del Estado de Iowa, cflora@iastate.edu.
556
CEPAL
que la estabilidad contribuye a reducir las desigualdades (ibd.), en cambio la gl
obalizacin1 contribuye a la inestabilidad (UNRISD, 2000, cap. 2). Asimismo, mucho
s grupos excluidos estn utilizando los sistemas de comunicacin que les proporciona
un mundo globalizado para hacer or su voz en los mbitos nacional e internacional.
En este contexto de globalizacin y exclusin social, los autores intentan abordar
en este trabajo el desarrollo comunitario en los Andes, concretamente en relacin
con los grupos indgenas de Ecuador y Per. Para ello, aplican una perspectiva de ca
pital social ubicada en un marco de economa poltica, que incluye al mercado, el Es
tado y la sociedad civil, y concluyen con una sugerencia sobre la forma en que l
os grupos excluidos pueden utilizar mtodos de investigacin de accin participativa (
coaliciones para la promocin), con el objeto de desarrollar un capital social que
permita la creacin de sinergias entre grupos (bridging). Las conclusiones se ext
raen de dos experiencias realizadas con esta metodologa en zonas indgenas o campes
inas de la sierra central de Per y en la sierra del norte de Ecuador.
1.
Mercado, Estado y sociedad civil
El mejor modo de comprender los cambios generados por la globalizacin en los pases
de Amrica Latina es examinar los principales actores institucionales del mercado
, el Estado y la sociedad civil. Todas estas esferas institucionales, que se sup
erponen de varias maneras en distintos lugares y perodos de tiempo, son esenciale
s para que florezcan las sociedades, tanto urbanas como rurales.
2.
El sector del mercado
El mercado est constituido por muchas empresas e instituciones, que intercambian
bienes y servicios con fines de lucro. Cuando hay competencia
1
McMichael (1996) considera que las principales caractersticas de la globalizacin s
on las siguientes: - la desaparicin del Estado benefactor; la carrera hacia el abi
smo en relacin con los salarios; - la contraccin del Estado. Los proponentes supone
n que el mercado es ms eficiente que el Estado; - la financializacin, es decir, el h
echo de que los inversionistas prefieran los activos lquidos al capital fijo; - l
a subordinacin del principio territorial al principio del capitalismo; el desplazamie
nto del equilibrio de poder del Estado-Nacin a las empresas transnacionales; - la
reduccin de las barreras comerciales y el desarrollo de un mecanismo internacion
al de fiscalizacin para el nuevo rgimen comercial.

557
y la informacin fluye libremente, son sumamente eficientes para distribuir los bi
enes y servicios a quienes pueden pagarlos. En cambio, lo son mucho menos cuando
los destinatarios son los grupos empobrecidos o es preciso proteger el medio am
biente. Adems, no es dable esperar que el segmento del mercado se regule a s mismo
para asegurar que no se creen carteles y que las nuevas empresas que ingresan a
l mercado puedan competir con las empresas existentes en un subsector determinad
o. El objetivo de las instituciones de mercado es obtener utilidades para sus pr
opietarios, que pueden ser propietarios individuales, familiares o accionistas.
Estos ltimos suelen evaluar a las empresas mediante el monto de las utilidades ge
neradas en el ltimo trimestre o el aumento o disminucin del valor de las acciones.
Si consideran que alguno de estos aspectos es poco satisfactorio, los propietar
ios tratan de reemplazar a los directivos contratados. La consolidacin, la compet
encia y la cooperacin entre empresas del mercado sugieren la existencia de un mbit
o muy dinmico en la era de la globalizacin. En Amrica Latina y otros pases del Terce
r Mundo, la presencia de empresas transnacionales con sede en el exterior compli
ca an ms la situacin, porque si bien pueden contribuir a aumentar la competencia, d
ada su magnitud tambin pueden ejercer influencias polticas y econmicas indebidas en
los pases ms pequeos (para un ejemplo contemporneo de este fenmeno en la Repblica Dom
inicana, vase Raynolds y otros, 1993). Las empresas nacionales pueden tener una i
nfluencia similar, como se ha reconocido en varios pases en que se privatizaron d
eterminados sectores y las empresas del Estado terminaron en manos de amigos de
los dirigentes polticos, a precios de liquidacin.
3.
El sector del Estado
El Estado comprende a las organizaciones de la administracin pblica local, estadua
l, nacional e internacional, con inclusin (en la mayora de los pases de las Amricas)
de los tres poderes: el legislativo (que elabora las leyes y asigna los recurso
s), el ejecutivo (que aplica las leyes y distribuye los recursos) y el judicial
(que sanciona a quienes no cumplen las leyes). El Estado posibilita la existenci
a de los mercados. Para funcionar adecuadamente, stos necesitan condiciones relat
ivamente estables, que comprenden la posibilidad de hacer cumplir los contratos
mediante un sistema administrativo y judicial eficaces, y una provisin de dinero
confiable. Los mercados requieren reglas universales creadas por el sistema legis
lativo, lo que significa que se aplican a todos por igual. En consecuencia, para
que el mercado sea eficiente y ordenado es esencial que el Estado tenga un funci
onamiento apropiado.
558
CEPAL
El Estado establece las reglas del funcionamiento de los mercados, a fin de aseg
urar que se respete el bien comn y que al mismo tiempo las empresas sean rentable
s. Corresponde al Estado proporcionar una red de seguridad a la poblacin y proteg
er los recursos naturales considerados necesarios para el bien comn. Sin embargo,
la definicin de este concepto es casi siempre cuestionada. El Estado, al igual q
ue el mercado, es una esfera muy controvertida. Los gobiernos locales y provinci
ales discrepan con el gobierno nacional, especialmente cuando el sistema es desc
entralizado y las instituciones de ese nivel carecen de financiacin. El poder leg
islativo discrepa con el ejecutivo, e incluso las burocracias y organismos de la
misma institucin tratan de asegurar o mantener su hegemona, influencia y presupue
sto. La mayora de los pases latinoamericanos, alentados resueltamente por el Fondo
Monetario Internacional (FMI), han restringido los programas sociales a fin de
pagar la enorme deuda acumulada tras el aumento de las tasas de inters de los ban
cos prestadores de los Estados Unidos y la subsiguiente recesin mundial iniciada
en 1979. Esto ha generado conflictos entre los gobiernos de Amrica Latina y sus p
ropios pueblos. A fines de los aos noventa, el manejo fraudulento del dinero de l
os depositantes por parte de los bancos de Ecuador precipit una crisis que culmin
con el congelamiento de los depsitos. El Estado ecuatoriano, en el que tambin haba
cierto grado de corrupcin, no tuvo la voluntad necesaria para imponerse a los dir
ectivos de los bancos o asegurar que los depositantes recuperaran sus ahorros.
4.
La sociedad civil
La sociedad civil, que est integrada por grupos formales e informales de ciudadan
os, define el bien comn. En teora, estos grupos se unen en funcin de intereses o va
lores compartidos, e inciden sobre el mercado y el Estado mediante actividades o
rganizadas. En muchos casos, los funcionarios elegidos son evaluados segn el grad
o en que sirven al bien comn. La sociedad civil influye sobre el mercado organiza
ndo grupos de consumidores que pueden participar en campaas de informacin y boicot
s. En las sociedades muy estratificadas, ciertas organizaciones de la sociedad c
ivil tienen mucho ms peso que otras. As, en Amrica Latina, el Opus Dei ejerce mayor
influencia poltica que las comunidades cristianas de base. Sin embargo, sta es la
va de que disponen los grupos excluidos. Por ello, no puede sorprender que tambin
existan conflictos entre los grupos de la sociedad civil. La sociedad civil inf
luye sobre el Estado presionando para que se aprueben determinadas leyes (influe
ncia sobre el poder legislativo), exigiendo que se hagan cumplir determinadas le
yes (influencia sobre el poder ejecutivo) e iniciando acciones judiciales (influ
encia sobre el poder judicial).

559
Los grupos de la sociedad civil, tanto formales como informales, se aglutinan al
rededor de esos escenarios de futuro compartidos y determinadas visiones del mun
do, o modelos mentales causales (mental causal models). Las personas se vinculan
a la sociedad civil por medio de la participacin o cuando se convierten en miemb
ros de sta. Como es en este mbito donde se negocia la definicin de consciente colect
ivo, los grupos hacen todo lo posible por incorporar a nuevos participantes y coo
ptar a otros grupos. El dinamismo de este sector influye tanto en el mercado com
o en el Estado.
5.
Qu sucede cuando predomina alguno de estos sectores?
Como personas, desempeamos un papel en cada una de estas esferas (vase el grfico XV
III.1). Las personas son parte del mercado en su condicin de productores y consum
idores; parte del Estado en su calidad de ciudadanos, lo que entraa derechos (com
o el voto o la posibilidad de ser elegido) y responsabilidades (como el pago de
impuestos y el respeto a las leyes); y parte de la sociedad civil, en tanto part
icipantes de grupos de inters y grupos que comparten ciertos valores.
Grfico XVIII.1 SECTORES EQUILIBRADOS Y DINMICOS
Mercado
Sociedad civil Estado
560
CEPAL
Estas esferas no son unidimensionales. Sin embargo, existe cierta tendencia a qu
e alguna predomine sobre las otras. Durante el perodo de sustitucin de importacion
es, el Estado desempe un papel dominante en Amrica Latina. A partir del perodo de aj
ustes estructurales y el advenimiento de la globalizacin, el mercado ha adquirido
un papel ms amplio y, en muchos casos, el Estado est demasiado debilitado o compr
ometido con el sector del mercado para cumplir su funcin de regulacin. La sociedad
civil tiene un peso intermedio, pero no est demasiado cohesionada. El poder de l
os distintos sectores de la sociedad civil es muy desigual, lo que refleja las d
esigualdades que existen en la sociedad en su sentido ms amplio. Esta caracterstic
a se ilustra en el grfico XVIII.2 para el caso de Ecuador y Per.
Grfico XVIII.2 ECUADOR Y PER: SISTEMA DOMINADO POR EL MERCADO, 2002
Mercado
Estado
Sociedad civil
Otro problema es el desequilibrio en favor del mercado. Cuando la rentabilidad s
e considera un valor moral y, en consecuencia, el Estado slo interviene para favo
recerla, sus otras funciones importantes como la proteccin de los miembros de la s
ociedad que no pueden protegerse a s mismos y la proteccin del medio ambiente queda
n relegadas. As, la sociedad civil, a travs de los grupos organizados, se conviert
e en un elemento esencial para ayudar a construir las condiciones futuras desead
as, como la equidad social y la reduccin del consumo. El cambio del dominio

561
del Estado al dominio del mercado, sin que exista una sociedad civil fuerte y vi
brante, suele ser una invitacin a la corrupcin del Estado.2
6.
Las comunidades como contexto del capital social en el Estado, el mercado y la s
ociedad civil
El capital social est presente en diversos grados y formas grados de desarrollo de
redes de relaciones dentro de un grupo determinado (bonding) y grados de sinerg
ia entre grupos (bridging) en las instituciones del Estado, el mercado y la socie
dad civil. La forma que adopta el capital social est estrechamente vinculada a la
s desigualdades y diferencias de poder. Para comprender las formas y el efecto d
el capital social es preciso entender el contexto histrico adems de los procesos e
n curso. El capital social puede afectar positiva o negativamente a las metas so
ciales ms amplias relativas a la equidad social, la salud de los ecosistemas y la
solidez de las economas. Si se comprende tanto la estructura como el contenido d
el capital social y su relacin con otros tipos de capital, se puede contribuir al
anlisis comunitario y la creacin de comunidades. El capital social es slo uno de l
os recursos que pueden invertirse en las organizaciones y comunidades y ser inve
rtido por ellas.
7.
Capital social: creacin de sinergias entre grupos y desarrollo de redes de relaci
ones en un grupo determinado3
El capital social se define a menudo mediante normas de reciprocidad y confianza
mutua (Coleman, 1988). stas pueden reforzarse por medio de la formacin de grupos,
la colaboracin en los grupos y entre stos, el desarrollo de una visin unificada de
l futuro comn y la accin colectiva. Segn Putnam, el capital social se refiere a cier
tas caractersticas de la organizacin social, como las redes, las normas y la confi
anza que facilitan la coordinacin y la cooperacin en beneficio mutuo. El capital s
ocial
2
3
En los Estados Unidos, el predominio del mercado durante el perodo reciente de au
ge de la economa ha conducido a la corrupcin de las empresas privadas. La falta de
rigurosidad en la aplicacin de las reformas sobre el financiamiento de las campaa
s electorales aprobadas a principios de la dcada de 1970, ha derivado en una form
a jurdica peculiar de corrupcin del Estado, a travs del sistema electoral. Todava es
muy temprano para poder determinar si la nueva reforma aprobada en 2002 lograr r
evertir esta tendencia. En adelante, se distinguir entre capital social intragrup
os (bonding) y capital social intergrupos (bridging).
562
CEPAL
multiplica los beneficios de las inversiones en capital fsico y humano (Putnam, 19
93, pp. 35 y 36). Las comunidades pueden crear capital social sostenible fortale
ciendo las relaciones y la comunicacin en toda la comunidad y alentando las inici
ativas, la responsabilidad y la adaptabilidad comunitarias (Flora, C. y otros, 1
999). Es evidente que el desarrollo de estos procesos y la creacin de capital soc
ial toma tiempo. El capital social comunitario influye en la situacin del Estado,
el mercado y la sociedad civil, y stos a su vez, influyen en aqul. Si se alientan
las interacciones entre grupos que tienen poco en comn, dentro y fuera de la com
unidad, y se aportan mayores conocimientos e informacin a sus miembros, pueden ll
egar a fortalecerse las relaciones y las comunicaciones. Es posible mejorar las
iniciativas, la responsabilidad y la adaptabilidad de las comunidades desarrolla
ndo una visin comn, aprovechando los recursos internos, buscando formas alternativ
as de responder a los cambios permanentes y eliminando la mentalidad de vctima, q
ue slo sirve para que la comunidad centre la atencin en las injusticias del pasado
y no en las posibilidades que ofrece el futuro.
8.
El impulso para la creacin de capital social a menudo se origina en los grupos de
la sociedad civil. Sin embargo, el Estado desempea un papel esencial en la reori
entacin de los recursos y la modificacin de las reglas, a fin de que las entidades
no gubernamentales, regidas por un sistema adecuado de rendicin de cuentas, pued
an recibir fondos estatales. El Estado tambin brinda un espacio seguro para las i
nteracciones, y esto es esencial, porque cuando se deniegan el espacio y la segu
ridad el capital social declina. La inflexibilidad de los gobiernos, especialmen
te cuando defienden su territorio burocrtico, tiende a destruir el capital social
. Adems, ste no reemplaza a los servicios del Estado, especialmente los que contri
buyen a que los grupos excluidos puedan participar en la sociedad con cierto gra
do de dignidad.
9.
Tipos de capital social
El capital social puede dividirse en dos elementos, a semejanza de las formulaci
ones clsicas de Tnnies (1957) (gemeinschaft-gessellschaft) y Durkheim (1947): soli
daridad orgnica y mecnica y otras dicotomas ms recientes, como los vnculos fuertes y
dbiles de Granovetter (1973). El capital social intergrupo consiste en las vincul
aciones entre personas en grupos homogneos, establecidas principalmente sobre la
base de criterios como la clase, la etnicidad,

563
el gnero u otras caractersticas sociales. Concretamente, esto significa que los mi
embros de un grupo con una elevada capacidad de creacin de redes se conocen entre
s en una multiplicidad de entornos y roles.4 El capital social de creacin de sine
rgias intergrupos permite conectar entre s a diversos grupos de la comunidad y ta
mbin a grupos ajenos a ella.5 El capital social intergrupos posibilita el cambio.
Pero cuando slo existe este tipo de capital social, las personas ajenas al grupo
o las elites locales son quienes definen la agenda. Narayan (1999) utiliza el tr
mino vnculos intersectoriales para explicar el capital social intergrupos y difer
enciarlo del de desarrollo de redes en un grupo determinado: La solidaridad de lo
s grupos sociales primarios [capital social de desarrollo de redes] es el cimien
to sobre el cual se construyeron las sociedades. La influencia de estos grupos d
epende de su poder y sus recursos. Pero cuando la distribucin del poder entre gru
pos es asimtrica, lo esencial, tanto en lo que se refiere a las oportunidades eco
nmicas como a la cohesin social, son los vnculos intersectoriales, entre grupos soc
iales (Narayan, 1999, p. 13). De este modo, adems de incorporar a esta dicotoma los
conceptos de mantenimiento de lmites y de pertenencia o no pertenencia al grupo,
6 se introduce el concepto de poder:
4
5
6
Vase tambin el concepto de densidad de relaciones personales (density of acquainta
inceship) de Freudenburg (1986), y tambin el concepto de reclusin (closure) de Col
eman (1988). Narayan (1999) establece una distincin entre el capital social de cr
eacin de sinergias entre grupos (bridging) y de creacin de relaciones externas (li
nking). Ambos son vnculos intergrupales, entre grupos que tienen valores distinto
s; los primeros son horizontales y los segundos verticales. Hemos incluido a los
vnculos verticales en el concepto de capital social de creacin de sinergias, a fi
n de subrayar la distincin entre los vnculos ntimos y de propsitos mltiples (desarrol
lo de redes de relaciones en un grupo determinado) y los vnculos instrumentales,
unifuncionales y no redundantes (creacin de sinergias entre grupos). Young (1970)
, empleando un enfoque durkheimiano, subray los aspectos de exclusin de la solidar
idad social, aunque su idea (tambin durkheimiana) de mantenimiento de lmites ejerc
ido por los grupos solidarios no inclua conceptos de poder diferenciado. En reali
dad, consider los movimientos solidarios como una estrategia de los grupos exclui
dos para lograr un reconocimiento simblico de su propia Weltanschauung, y de esta
forma producir cambios sociales. El punto de vista adoptado en el presente estu
dio es que el acceso a la informacin y los recursos que puede aportar a los grupo
s, excluidos el capital social de creacin de sinergias entre grupos dismiles, tamb
in puede ser una fuente importante de cambios sociales desde abajo.
564
CEPAL
Si bien es indudable que los grupos primarios y las redes ofrecen oportunidades a
quienes pertenecen, tambin refuerzan la estratificacin social preexistente, impid
en la movilidad de los grupos excluidos, las minoras y la gente pobre, y se convi
erten en la base de la corrupcin y de la cooptacin del poder por los grupos social
es dominantes. Los vnculos transversales, que son densos y voluntarios, aunque no
necesariamente fuertes ... contribuyen a poner en contacto a la gente con disti
ntos tipos de informacin, recursos y oportunidades (ibd.). As, Narayan (1999) sugier
e que el desarrollo de vnculos dbiles7 (Granovetter, 1973) es importante para queb
rar las desigualdades en materia de poder y acceso. Estas ideas de exclusin compl
ementan las propuestas por Bourdieu (1986), quien sugiere que, en Francia, las f
amilias de la elite y las familias de clase media con movilidad social ascendent
e aprovechan el capital econmico y cultural familiar para otorgar vnculos estratgic
os de clase (capital social) a sus hijos, excluyendo de esta manera a los nios cu
yos padres carecen de los recursos e impulsos estratgicos necesarios para promove
r el ascenso de sus hijos en la escala social. Narayan (1999) hace hincapi en la
relacin entre la gobernabilidad del Estado y el carcter global de la sociedad civi
l, independientemente de que los vnculos intersectoriales sean fuertes o dbiles en
el plano nacional. Lo que interesa en el presente trabajo es definir de qu maner
a el capital social intergrupos y el de intragrupo interaccionan en el plano loc
al, a fin de discernir el grado de accin colectiva que se produce en esas comunid
ades. Se ha empleado una tabla de cudruple entrada sencilla con el objeto de pode
r predecir los niveles de accin colectiva (vase el grfico XVIII.3). Puede argirse qu
e el capital social intergrupos y el de intragrupo pueden reforzarse mutuamente:
cuando ambos son fuertes, el resultado es una accin comunitaria eficaz o una inf
raestructura social empresarial. Las caractersticas de las redes que fortalecen e
se tipo de infraestructura (y contribuyen a generar capital social intergrupos)
comprenden:
7
Los vnculos dbiles, por su carcter intersectorial, generalmente se usan para un sol
o fin y, en consecuencia, es probable que sean vnculos ms instrumentales que los f
uertes, que corresponden al capital social de desarrollo de redes en un grupo de
terminado.

565
Grfico XVIII.3
Ti p o l o g a d e l c a p i t a l social comunitario
Capital social de tipo A a/
+
Conflictos con las facciones externas o internas
+
Inclusin (vnculos horizontales en la comunidad; diversos vnculos horizontales o ver
ticales con el exterior)
Apata, individualismo extremo
Clientelismo (interno y externo, vnculos principalmente verticales)
Fuente: Elaboracin propia. a/ Capital social intergrupos. b/ Capital social intra
grupos.
Horizontalidad: el aprendizaje lateral es esencial para las redes. Una comunidad

aprende mejor cuando aprende de otra. En el transcurso del proceso de aprendiza
je lateral se crea capital social, tanto en las comunidades como entre ellas. Ve
rticalidad: es fundamental que las comunidades estn vinculadas a organizaciones y
recursos regionales, provinciales y nacionales. Sin embargo, tambin es esencial
que estos vnculos no se realicen por medio de una sola va. Los funcionarios electi
vos y los miembros de las organizaciones deben participar en las reuniones regio
nales, provinciales y nacionales de modo que no se pueda decir: Lo que pasa es qu
e no lo permiten las reglas. Es perfectamente posible que otros puntos de vista,
vlidos en el marco de las reglas vigentes, permitan descubrir otras alternativas.
566
CEPAL
Flexibilidad: formar parte de una red no debe ser un compromiso definitivo. La g

ente est dispuesta a participar cuando puede lograr algn cambio. La participacin au
menta y el desgaste disminuye cuando se pide a la gente que participe en redes q
ue tienen un perodo de vida finito. Se solicita a las personas que participen pri
ncipalmente en las cosas en que realmente tienen inters, aunque es preciso tener
cuidado de que la visin compartida sea ms amplia. La flexibilidad significa que ms
personas tienen la posibilidad de convertirse en lderes. Permeabilidad de los lmit
es: se ampla la comunidad de intereses y la comunidad territorial crece a medida
que se forman asociaciones y mecanismos de colaboracin. Por otra parte, cuando se
necesita algo estrictamente local, los lmites pueden estrecharse temporalmente.
Es esencial contar con redes permeables y flexibles para asegurar la sostenibili
dad de la comunidad.
Cuando el capital social intergrupos y el intragrupo son bajos, y no prevalece l

a infraestructura social empresarial, predomina un individualismo extremo que se
refleja en la comunidad por la desorganizacin social. Cuando la apata es la forma
predominante en que los residentes se vinculan a su comunidad, la accin comunita
ria es baja. Cuando el capital social intergrupos es alto, pero el intragrupo es
bajo, se produce el clientelismo y las relaciones creadas en la comunidad y con
el exterior son predominantemente verticales. Cuando el capital social intragru
po es alto, pero el intergrupos es bajo, se producen conflictos. La comunidad pu
ede organizarse contra lo externo o contra s misma. En este ltimo caso, se produce
capital social intragrupo en determinados grupos homogneos de la comunidad que e
stn en conflicto entre s. Un componente fundamental de este anlisis es el examen de
la relacin entre las dos dimensiones del capital social y el cambio en la comuni
dad (vase el grfico XVIII.4).

567
Grfico XVIII.4
Ti p o y c a m b i o d e l c a p i t a l social comunitario
Capital social de tipo A a/
+
La comunidad se resiste a los cambios iniciados en el exterior, o los conflictos
internos impiden los esfuerzos de cambio de la comunidad
+
Cambios iniciados localmente impulsados por medio de metas definidas por la comu
nidad, mediante eslabonamientos con recursos externos
Los ricos resuelven los problemas con recursos financieros, los pobres no tienen
demasiadas alternativas Cambios comunitarios controlados por los patrones locales
o externos o la elite que detenta el poder
Fuente: Elaboracin propia. a/ Capital social intergrupos. b/ Capital social intra
grupo.
10. Carencia de capital social
(creacin de sinergias baja; desarrollo de redes bajo) Las comunidades que carecen
de capital social de creacin de sinergias (intergrupos) y de desarrollo de redes
(intragrupos) tambin carecen de capacidad de cambio. Las personas que las integr
an se consideran autosuficientes, o estn totalmente a la deriva. Al no existir ca
pital social, algunas personas pueden lograr reemplazarlo con el capital financi
ero. En
568
CEPAL
las comunidades sin capital financiero la carencia de capital social puede ser f
atal, como lo demuestran cada vez ms los estudios de salud (Galea, Karpati y Kenn
edy, 2002; Hyyppa y Maki, 2001; Rose, 2000; Runyan y otros, 1998; Kawachi y otro
s, 1997). Cuando no existe capital social, la tasa de delitos es elevada y la se
guridad de las personas constituye un problema de envergadura. En muchos lugares
de Amrica Latina esto ha adquirido cada vez mayor gravedad, tanto en las zonas r
urales como en las urbanas.
11.
Conflictos con lo externo y fragmentacin en lo interno
(desarrollo de redes alto; creacin de sinergias baja)
Cuando el desarrollo de redes (intragrupos) es elevado y la creacin de sinergias
(intergrupos) baja, las comunidades se resisten al cambio. Esto puede ocurrir de
dos maneras: i) la comunidad se organiza en oposicin a lo externo, en una suerte
de solidaridad reactiva (Young, 1970); en estas comunidades los recin llegados s
on sospechosos; ii) otra alternativa es que los grupos homogneos o segmentos de l
a comunidad tengan distintas opiniones sobre los tipos de cambios que pueden ben
eficiarla. Existe desconfianza entre los grupos y por lo tanto no estn dispuestos
a cooperar entre s; el conflicto con lo externo se convierte en interno y en el
atributo dominante en el plano comunitario. Aunque cada grupo de la comunidad ge
ogrfica pueda actuar colectivamente, es difcil organizar y llevar a cabo acciones
comunitarias si predomina el conflicto interno.
12. Influencia externa a travs de elites locales
(creacin de sinergias alta; desarrollo de redes bajo) Cuando el capital social in
tergrupos es elevado pero el capital intragrupo bajo, se espera cierto grado de
control desde fuera de la comunidad, ejercido a travs de las elites de sta o, en s
u forma ms extrema, por los patrones locales. Esta situacin no excluye la posibilida
d de accin colectiva por parte de los residentes de la comunidad, pero es probabl
e que beneficie ms a los de afuera o a sus mandantes locales. Si bien este esquema
de capital social tambin se construye sobre la base de normas de reciprocidad y c
onfianza mutua (o al menos, de obligaciones mutuas), estas relaciones son vertic
ales ms que horizontales. El poder est concentrado ostensiblemente. Las relaciones
tradicionales patrn-cliente (Portes y Sensenbrenner, 1993) son una forma de capital
social frecuente en Amrica Latina. Quienes estn en la parte inferior de la escala
jerrquica y que

569
evidentemente se sienten obligados hacia los pocos que ocupan la parte superior c
onstituyen la mayora de la poblacin de estas comunidades. Como consecuencia, los q
ue han recibido favores del patrn le deben absoluta lealtad en el momento de votar
por cargos electivos, resistir a otras alternativas de comercializacin o expulsar
a quienes se oponen a la estructura de poder existente. Como consecuencia, se d
esalienta activamente la creacin de redes horizontales, sobre todo si estn fuera d
e la esfera de influencia del patrn, creando una situacin de dependencia. Este tipo
de capital social predomina en muchas comunidades endmicamente empobrecidas de Amr
ica Latina, en las que ejerce su dominio un cacique que tiene alguna palanca en
el mbito externo.
13. Accin comunitaria participativa
(tanto el capital social de desarrollo de redes como el de creacin de sinergias s
on elevados) El capital social horizontal o intragrupos supone formas igualitari
as de reciprocidad, sin que ello implique, necesariamente, una estructura plana
o de igualdad en materia de riqueza, educacin o de dotes naturales. Los recursos
o capitales comunitarios estn definidos en sentido amplio. No slo se espera que ca
da miembro de la comunidad d algo de s, logrando estatus y satisfaccin al hacerlo,
sino que cada uno recibe algo tambin. Se considera que cada integrante de la comu
nidad es capaz de compartir algo valioso con todos sus miembros, contribuyendo i
ncluso a proyectos colectivos, como las asociaciones de padres, las fiestas comu
nitarias o los das de trabajo comunitario, tradicionales en muchas comunidades de
los Andes. Se hacen cumplir normas de reciprocidad y, muchas veces, quienes no
participan son condenados al ostracismo. Estas comunidades tambin tienen diversos
contactos con el mbito externo, ste le proporciona la informacin necesaria que a m
enudo puede ser utilizada para generar recursos externos sin que se ejerza un co
ntrol sobre la comunidad.
14. Coaliciones para las acciones de promocin
En muchas comunidades tradicionales de Amrica Latina, el capital social intragrup
o es relativamente elevado, mientras que lo contrario ocurre con el capital soci
al intergrupos. La creacin de coaliciones para la promocin (advocacy coalitions),
por medio de la investigacin participativa, es una manera de aumentar ambos compo
nentes del capital social. Este proceso se analiza empleando un marco de coalici
ones para la promocin (advocacy
570
CEPAL
coalition framework). Tales coaliciones se forman en la sociedad civil, mediante
eslabonamientos con diversas instituciones del Estado y empresas del mercado pa
ra tratar de producir ciertos cambios o mantener el statu quo. Sabatier y Jenkins
-Smith (1993), quienes desarrollaron este marco, argumentan que las organizacion
es, los organismos y las empresas constituyen alianzas o coaliciones destinadas
a la promocin para abordar problemas concretos, con el objetivo de lograr condici
ones futuras deseadas, que sean de inters del conjunto. De este modo, estos actor
es institucionales, pblicos y privados comparten en varios niveles geogrficos: i)
ciertas creencias bsicas que vinculan entre s a determinadas condiciones futuras d
eseadas comunes (fines); ii) modelos causales mentales, es decir, medios implcito
s o explcitos para alcanzar esas condiciones (medios); y iii)instr umentos de pru
eba, que permiten a los miembros de la coalicin evaluar mutuamente los progresos
realizados con respecto al logro de los objetivos. Al evaluar lo que desean hace
r los aliados potenciales (su misin explcita e implcita) y cmo lo van a lograr (los
medios que consideran viables y eficaces), los grupos locales pueden tratar de e
stablecer alianzas adecuadas durante perodos de tiempo variables coaliciones para
la promocin, a fin de trabajar en pos de las condiciones futuras deseadas, teniend
o en cuenta los riesgos y oportunidades concretos. Se deduce, entonces, que las
coaliciones para la promocin eficaces tienen objetivos comunes y modelos causales
mentales,8 pero asimismo son suficientemente diversas en cuanto a sus contactos
y eslabonamientos externos como para poder reunir una variedad de recursos e in
formacin o conocimientos. En otras palabras, las coaliciones para la promocin ms ef
icaces son las que poseen tanto capital social intergrupos como capital social i
ntragrupo. En el marco de las coaliciones para la promocin, la formulacin de poltic
as no es unilineal, sino cuestionada por distintos sectores de diferentes nivele
s y objeto de maniobras por parte de stos (Mnch y otros, 2000). La formulacin de po
lticas tampoco puede restringirse a una serie de pasos preestablecidos que deben
adoptar los encargados de las decisiones, y que si se ejecutan en forma apropiad
a llevaran casi automticamente a la adopcin de decisiones ptimas. Este elemento exce
sivamente racionalista muchas veces permea los modelos de adopcin de decisiones q
ue aplican un enfoque ms bien tcnico que poltico.
8
Un modelo causal mental se basa en una visin determinada del mundo o una forma de
discurso que conduce a un tipo especial de solucin y no a otras. Define explcita
e implcitamente la relacin entre los fines y los medios.

571
El marco de las coaliciones para la promocin se centra explcitamente en los actore
s institucionales y las coaliciones que se crean entre estos actores o partes in
teresadas. La metodologa imita al proceso de formulacin de polticas o de adopcin de
decisiones, identificando las coaliciones existentes interesadas en un tema espe
cfico (y las coaliciones potenciales o incipientes), y rene a sus miembros en un l
ugar determinado, ya sea con el objeto de recopilar datos si se trata estrictamen
te de un proyecto de investigacin o cohesionar y fortalecer estas coaliciones si el
proyecto tiene un carcter ms aplicado. En el enfoque utilizado en este estudio co
n respecto a las coaliciones para la promocin, se tom como punto de partida un pro
blema local y los grupos bsicos que se forman para abordarlo. Con stos se identifi
can los actores institucionales potenciales en distintos niveles. En este proces
o, los investigadores y las organizaciones de base identifican conjuntamente las
polticas de varios actores del Estado, el mercado y la sociedad civil, que pueda
n modificarse o aprovecharse adecuadamente mediante la creacin de capital social
intergrupos. Y como la formulacin y ejecucin de polticas es un proceso dialctico y d
inmico, se monitorean los cambios que puedan sufrir estas coaliciones en funcin de
l tiempo.
15. Ejemplos concretos de coaliciones para la promocin en Ecuador
En la seccin siguiente se ilustra el enfoque de las coaliciones para la promocin,
a fin de analizar el capital social intergrupos mediante ejemplos concretos. En
el norte de Ecuador, se examinaron las coaliciones para la promocin interesadas e
n los problemas siguientes: i) la gobernabilidad de la Reserva Ecolgica Cotacachi
-Cayapas, lindera con el cantn Cotacachi; y ii) la explotacin de mineral de cobre
a cielo abierto en la regin semitropical de Cotacachi, denominada Intag.9 En ambo
s ejemplos, se trata una cuestin en la que las condiciones futuras deseadas podan
(y quizs todava puedan) conciliarse mediante una solucin de compromiso (la reserva)
, pero los intereses inmediatos diferan. En el caso de la controversia minera de
Intag, encontrar una solucin de compromiso es difcil porque las condiciones futura
s deseadas de algunos actores fundamentales son muy divergentes y las defienden
tenazmente. Adems, los vnculos en las distintas coaliciones son muy fuertes, lo qu
e impide lograr un acuerdo. Adems, los probables efectos sociales, econmicos y eco
lgicos del tipo de proyecto que est
9
Intag est ubicada en la vertiente occidental de los Andes, hacia el Ocano Pacfico.
572
CEPAL
proponiendo el Gobierno de Ecuador seran de gran magnitud. Por ste y otros motivos
, no es fcil imaginar una solucin que satisfaga a todos. Se examina el capital soc
ial intergrupos de las coaliciones enfrentadas en funcin de su participacin en org
anizaciones del mercado, el Estado y la sociedad civil, y la forma en que se uti
lizan los vnculos con distintos niveles. En otras palabras, las coaliciones integ
radas por el mercado, el Estado y la sociedad civil, y que abarcan entidades de
todos los niveles local, regional, nacional e internacional, tienen un capital soc
ial intergrupos considerable. Este capital social puede, a su vez, compensar el
hecho de que el poder de negociacin inicial sea bajo.
16. Contexto
Aunque el sector andino (montaoso) de Cotacachi ocupa slo un 20% del cantn, alberga
a ms del 60% de la poblacin. Las zonas montaosas son el hogar ancestral de la pobl
acin indgena del cantn. Asimismo, ah estn ubicadas las haciendas tradicionales. En Co
tacachi no hubo reforma agraria, pero las disputas tienen que ver ms con la escas
a disponibilidad de agua que con la tierra en s misma. Como las parcelas son pequ
eas, los campesinos indgenas practican la migracin circular, es decir, los jvenes y je
fes de hogar varones van a trabajar a otras zonas de Ecuador, pero vuelven al ho
gar durante las vacaciones (Flora, G., 1998). En general, las mujeres se ocupan
de trabajar las pequeas parcelas de tierra. La economa de esta microrregin montaosa
se basa en tres actividades principales: la agricultura, las artesanas (especialm
ente los productos de cuero) y el turismo. En la ltima dcada, las empresas agroind
ustriales especializadas en las exportaciones no tradicionales (flores, esprragos
y frutas) se han convertido en importantes fuentes de empleo local. Las activid
ades tursticas y hoteleras surgieron en los aos setenta. La Reserva Ecolgica Cotaca
chi-Cayapas se cre en 1968 y comprende el cerro Cotacachi y la laguna de Cuicocha
formada en un crter, un punto turstico importante. La ciudad de Cotacachi dista slo
unas pocas millas de la carretera panamericana y su cercana al famoso mercado de
Otavalo sin duda aumenta la afluencia del turismo. En Cotacachi existe una intri
ncada red organizativa (capital social intergrupos), especialmente en el sector
rural de la zona andina. La comuna es la forma organizativa tradicional de la po
blacin indgena de las zonas montaosas. La poblacin rural de la zona semitropical, co
nstituida principalmente por mestizos, tambin est organizada en cooperativas, asoc
iaciones agrcolas y ganaderas y en una organizacin de defensa del medio ambiente q
ue ha encabezado la oposicin a la minera.

573
La organizacin campesina ms importante de la zona montaosa es la Unin de Organizacio
nes Indgenas Campesinas de Cotacachi (UNORCAC), una organizacin de segundo nivel q
ue rene a unas 43 comunidades rurales de la zona andina. Desde la fundacin de la U
nin en 1978, sta se ha concentrado en temas culturales y polticos. Ha impulsado un
movimiento importante de educacin bilinge y, en todos estos aos, ha ejercido presio
nes polticas sobre los servicios del Estado de las zonas rurales montaosas. Tambin
ha tenido bastante xito en el desarrollo de vnculos con el exterior (capital socia
l intergrupos) y ha logrado obtener donaciones de fundaciones nacionales e inter
nacionales y de organizaciones no gubernamentales (Bez y otros, 1999, pp. 64 y 65
).
17. Metodologa
Para determinar las condiciones futuras deseadas colectivamente y expresadas en
forma pblica y los modelos mentales causales que puedan servir de base al capital
social intergrupos, se analizaron los documentos elaborados por cada una de las
organizaciones que desempeaban un papel fundamental con respecto a los temas ele
gidos. Luego se entrevist a los dirigentes ms importantes de las organizaciones, a
fin de comprender cmo se haba desarrollado el conflicto, el papel de esas organiz
aciones y de otras en ese proceso y obtener los nombres de otros actores institu
cionales. Las entrevistas se realizaron en cascada, a medida que se identificaba
n las organizaciones pertinentes, comenzando con entrevistas con las organizacio
nes bsicas de cada coalicin probable. A continuacin, se realizaba un trazado de las
condiciones futuras deseadas y de los modelos mentales causales, empleando tant
o los documentos como las entrevistas. Estas ltimas proporcionaban la informacin bs
ica necesaria para formar grupos de discusin, constituidos por organizaciones loc
ales que son coaliciones para la promocin o tienen posibilidades de serlo. Las ev
aluaciones con respecto a las condiciones futuras deseadas y la composicin de las
coaliciones para la promocin se cotejaron con las interpretaciones de los actore
s relevantes en los grupos de discusin. A medida que avanzaban las conversaciones
, las coaliciones se iban modificando en funcin de las nuevas alternativas que pu
dieran surgir.
18. Las coaliciones para la promocin en Per
En Per se aprovech la labor participativa de una ONG denominada Grupo Yanapi, que
colaboraba en el estudio. En las zonas montaosas que rodean al frtil valle de Mant
aro, trabajaron con organizaciones comunitarias que perduran desde el perodo inca
ico, para determinar las condiciones
574
CEPAL
futuras deseadas y las diversas formas de lograrlas. Los residentes viven en peq
ueas comunidades, realizando labores agrcolas en parcelas individuales y comunales
, y a distinta altitud, con el objeto de producir diferentes cultivos (papas y o
tros cultivos de races comestibles y maz), reducir los riesgos y pastorear ganado
(vacunos, ovinos, llamas y alpacas). Las principales preocupaciones de la comuni
dad de Quilcas eran la prdida de tierras y la calidad y cantidad del agua. Si bie
n haba logrado resolver los problemas de lmites con las comunidades vecinas, que p
or mucho tiempo haban sido motivo de disputa, descubrieron que, en las zonas ms al
tas, la explotacin de minerales no metlicos estaba reduciendo las tierras necesari
as para el pastoreo. En la bsqueda de instituciones que compartieran su inters en
la agricultura sostenible y la ordenacin de los recursos naturales por parte de l
as comunidades locales, descubrieron la oficina del procurador general, que les
poda ayudar a comprender las leyes de tierras vigentes que, de hecho, establecan qu
e la minera era ilegal y hacerlas cumplir. Comenzaron por citar a una reunin con lo
s propietarios mineros en Lima, lo que les signific un viaje en mnibus de ocho hor
as. Los propietarios de las minas no concurrieron. En Quilcas aprovecharon el ca
pital social intergrupos recin adquirido con el procurador general, quien exigi a
los propietarios mineros que se reunieran con ellos. En la reunin se debati el tem
a, tratando de lograr un acuerdo sobre la destruccin de las tierras necesarias pa
ra la comunidad, las indemnizaciones correspondientes y la interrupcin de las act
ividades mineras. No se logr ningn acuerdo. Continuando con el proceso de identifi
car y analizar a los aliados potenciales, descubrieron una coalicin en proceso de
crecimiento de comunidades peruanas que se oponan a la degradacin de la tierra y
el agua mediante la minera, as como al Comit de Oxford para Aliviar el Hambre (Oxfa
m), una organizacin no gubernamental internacional que comparta sus objetivos de o
rdenacin de los recursos naturales controlados por la comunidad. Trabajando con e
stos dos nuevos aliados, han logrado que se interrumpan las actividades mineras
y abordar los problemas de sobrepastoreo gracias al alto nivel de capital social
intergrupos logrado.
19. Efectos de la creacin de capital social intergrupos por medio de las coalicio
nes para la promocin
En ambos casos, comunidades locales con un capital social intergrupos elevado (e
n el caso de Quilcas) y un capital social intragrupo moderado, se enfrentaron co
n actores externos que se proponan extraer recursos minerales. En los dos casos,
exista el riesgo de graves transformaciones de la tierra y, en Quilcas, esto ya h
aba ocurrido hasta cierto punto. Las actividades

575
participativas de investigacin de Quilcas alentaron la creacin de alianzas entre a
ctores con metas compartidas para el futuro y estrategias comunes para lograrlas
, mientras que el diseo de investigacin ms formal de Ecuador permiti a los investiga
dores Fundacin Heifer, Ecuador y la Universidad del Estado de Iowa lograr un panora
ma amplio de las coaliciones y de su evolucin. Los resultados fueron presentados
a las comunidades de Cotacachi e Intag y, si bien el elevado capital social intr
agrupo en el grupo central de oposicin a la actividad minera contribuy inicialment
e a reunir una amplia gama de aliados para resistir esta actividad, finalmente q
ued reducido a un pequeo grupo aislado, sin capacidad para presentar alternativas
vlidas. Las coaliciones para la promocin se desmoronaron porque prestaron excesiva
atencin al capital social intragrupo y no lograron mantener un capital social in
tergrupos con los diversos grupos que compartan algunas de las condiciones futura
s deseadas, ni tampoco concertar acuerdos sobre, al menos, algunos medios para l
ograrlas (modelos mentales causales). En estos casos, los que estn en el ncleo des
confan de todos aquellos que no comparten la totalidad de las condiciones futuras
deseadas y la metodologa para lograrlas. Apoyadas por ONG defensoras del medio a
mbiente, las coaliciones han dejado de lado la negociacin y regresado al uso de tc
ticas menos eficaces para formular demandas, con menos aliados que las apoyen. A
s, la destruccin de las coaliciones para la promocin puede deberse tanto a las fuer
zas internas como a las externas, aun cuando tengan xito en modificar las polticas
nacionales e internacionales. En Per, la creacin de capital social intergrupos fu
e parte del proceso de investigacin en cuyo marco los miembros de la comunidad lo
cal se entrevistaron con aliados y oponentes potenciales. Su falta de poder les
haba impedido, sin que se dieran cuenta de ello, ganar aliados, pues se haban acer
cado a las autoridades ya sea como mendigos (somos tan pobres que nos deben ayuda
r) o mediante amenazas (exigimos que modifiquen su actitud). El nuevo enfoque les p
ermiti determinar qu condiciones de futuro deseadas y qu modelos mentales causales
tenan en comn. Sin embargo, esto slo fue posible gracias al trabajo previo de creac
in de capital social intragrupo, por medio del cual formularon sus propios modelo
s mentales causales y condiciones de futuro deseadas. De este modo, este capital
social pas de circunstancial a intencional, lo que les sirvi de base para desarro
llar capital social intergrupos. De esta manera, pudieron acercarse a los aliado
s potenciales en calidad de asociados, aprovechando la capacidad de la comunidad
de contribuir a lograr las condiciones de futuro compartidas mediante sus recur
sos de organizacin colectiva. A diferencia de lo ocurrido en Ecuador, poder valor
ar la fortaleza de los vnculos dbiles les permiti formar coaliciones con institucione
s que compartan algunas de sus condiciones de futuro deseadas y modelos mentales
causales.
576
CEPAL
El marco de las coaliciones para la promocin ayuda a las comunidades excluidas a
describir, analizar y desarrollar capital social intergrupos. Sin embargo, a men
os que estas comunidades hayan podido conformar un capital social de desarrollo
de redes, por medio del descubrimiento colectivo de sus propios modelos mentales
causales y sus propias condiciones de futuro deseadas, el capital social interg
rupos en s mismo slo adquiere caracteres de oposicin. Cuando las condiciones de fut
uro no se formulan con un sentido amplio, es muy fcil que, en lugar de determinar
cmo alcanzar las metas deseadas, se trate de controlar los medios para lograrlo.
El repliegue desde los intereses compartidos a las posiciones estrechas reduce
el tamao y la fuerza de las coaliciones para la promocin y atencin que se le presta
a los procesos y relaciones, disminuyendo tanto el capital social intragrupo co
mo el de intergrupos.

577
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Sexta parte
Reflexiones sobre el capital social
580
CEPAL

581
Captulo XIX
Capital social: concepto, dimensiones y estrategias para su desarrollo
Ral Atria*
Introduccin
En los ltimos aos se ha iniciado una amplia discusin acerca de la nocin de capital s
ocial y sus potencialidades para generar nuevos instrumentos o modalidades de ac
cin orientados a apoyar las polticas sociales, en especial aquellas destinadas a e
nfrentar los problemas de la pobreza. El debate en curso abarca desde los fundam
entos tericos del concepto en las distintas disciplinas de las ciencias sociales,
hasta las cuestiones prcticas relacionadas con su operacionalizacin y medicin. Si
bien todava es prematuro pronunciarse sobre el resultado final del debate, result
a interesante destacar la amplitud de las audiencias y el nmero de participantes
en l, as como el apreciable nivel de la investigacin que se est produciendo en los c
orrespondientes campos disciplinarios y profesionales.1
*
1
Consultor Divisin de Desarrollo Social, ratriab@entelchile.net. Para una revisin c
rtica de la rpida difusin del concepto capital social, vase Fine (1999), pp. 1-19. Tam
bin es til el trabajo de Portes y Landolt (2000), pp. 529-547.
582
CEPAL
Desde sus inicios, la CEPAL ha destacado la importancia de las perspectivas soci
ales del desarrollo, involucrndose activamente en el diseo y evaluacin de las poltic
as sociales en la regin; por ello, no ha estado al margen de este debate. Una mue
stra clara del inters de la CEPAL en la temtica del capital social y su vinculacin
a la pobreza, fue la Conferencia regional que organiz, junto con la Universidad d
el Estado de Michigan, para revisar el estado del conocimiento en la materia y d
iscutir la potencialidad del enfoque del capital social, en orden a contribuir a
mejorar la eficacia de las polticas sociales destinadas a combatir la pobreza en
la regin.2 En este captulo se examinan el concepto de capital social y las dimens
iones o ejes principales que lo constituyen, y se discuten algunas estrategias p
osibles para potenciar su desarrollo, a fin de que los grupos sociales en situac
in de indigencia y pobreza en la regin puedan superar esa condicin.
1.
Observaciones sobre el concepto de capital social
La revisin de las formas en que se suele conceptualizar la nocin de capital social
por parte de los distintos analistas, operadores de campo e investigadores, mue
stra sin duda que hay un amplio abanico de definiciones y matices tanto respecto
del concepto mismo como de sus aplicaciones. Este rasgo es ampliamente reconoci
do por quienes trabajan en este campo, ya sea desde la academia o desde los cent
ros y las agencias, pblicas o privadas, involucradas en los temas de la pobreza.
A partir de diversos trabajos sobre el estado del arte, que se prepararon con oc
asin de la Conferencia (CEPAL, 2001), es posible observar que hay dos dimensiones
o ejes principales en que se pueden alinear las distintas formas de abordar la
definicin del concepto. La primera dimensin se refiere al capital social entendido
como una capacidad especfica de movilizacin de determinados recursos por parte de
un grupo; la segunda, se remite a la disponibilidad de redes de relaciones soci
ales. En torno de la capacidad de movilizacin convergen dos nociones especialment
e importantes, como son el liderazgo y su contrapartida, el empoderamiento. En l
a dimensin de los recursos aparecen implicados la nocin de asociatividad y el carct
er de horizontalidad o verticalidad de las redes
2
CEPAL, 2001, el nexo entre capital social y pobreza ha sido extensamente desarro
llado por Deepa Narayan y sus asociados en el Banco Mundial. Vase por ejemplo, Na
rayan (1999).

583
sociales. Estas caractersticas han dado origen a la distincin entre las redes de r
elaciones en el interior de un grupo o comunidad (bonding), las redes de relacio
nes entre grupos o comunidades similares (bridging) y las redes de relaciones ex
ternas (linking).3 De acuerdo a ello, el capital social de un grupo social podra
entenderse como la capacidad efectiva de movilizar productivamente y en benefici
o del conjunto, los recursos asociativos que radican en las distintas redes soci
ales a las que tienen acceso los miembros del grupo en cuestin. Los recursos asoc
iativos que importan, para dimensionar el capital social de un grupo o comunidad
, son las relaciones de confianza, reciprocidad y cooperacin. La confianza es el
resultado de la iteracin de interacciones con otras personas, que demuestran en l
a experiencia acumulada que respondern con un quid pro quo a un acto de generosid
ad, alimentando un vnculo que combina la aceptacin del riesgo con un sentimiento d
e afectividad o identidad ampliada. La reciprocidad se ha entendido como el prin
cipio rector de una lgica de interaccin ajena a la lgica del mercado, que involucra
intercambios basados en obsequios. La cooperacin es la accin complementaria orien
tada al logro de objetivos compartidos de un emprendimiento comn.4 Si bien es cie
rto que en la literatura suele hacerse la distincin de capital social individual,
entendido como el crdito acumulado por una persona en forma de reciprocidad difu
sa que puede reclamar en momentos de necesidad, en esta presentacin se entiende c
apital social como un atributo colectivo (o comunitario) de un grupo, que involu
cra tanto la extensin y el entrecruzamiento de las relaciones individuales de rec
iprocidad y confianza, como las normas e instituciones para la cooperacin en el s
eno de un grupo o comunidad (Durston, 2000). Combinando los ejes o dimensiones y
a sealados, se tendra el siguiente cuadro, que sirve para ilustrar distintas varia
ntes de formas de capital social.
3 4
La distincin proviene de Michael Woolcock (1998), pp. 151-208. Vase John Durston,
2001, seccin primera.
584
CEPAL
Cuadro XIX.1 LOS EJES PRINCIPALES DEL CAPITAL SOCIAL Capacidad de movilizacin Hac
ia dentro del grupo Hacia fuera del grupo (liderazgo en el grupo) (liderazgo par
a el grupo) CAPITAL SOCIAL RESTRINGIDO (A) CAPITAL SOCIAL EN DESARROLLO (B) CAPIT
AL SOCIAL EN DESARROLLO (B) CAPITAL SOCIAL AMPLIADO (C)
Recursos asociativos Predominio de redes sociales internas (relaciones hacia ade
ntro del grupo) Predominio de redes sociales externas (relaciones hacia el exter
ior del grupo)
Las diferencias en cuanto al capital social disponible en un grupo o comunidad,
hacen que los agentes sociales miembros de ste tengan accesos tambin diferenciados
a la informacin, los servicios, los recursos materiales y los bienes culturales
que circulan en la sociedad. Por ello puede sostenerse, en general, que un capit
al social ampliado contribuye a mejorar la calidad de la vida social de un grupo
y de los individuos que lo componen. Siendo as, el desarrollo del capital social
conduce a la disponibilidad de capital social ampliado y, por ende, es un facto
r que puede ser tratado estratgicamente, lo que equivale a decir que se puede ind
ucir el desarrollo (o la construccin, como sealan algunos autores) del capital soc
ial del grupo o comunidad.5 Desde el punto de vista de las posibles estrategias
para desarrollar el capital social de un grupo, es decir, de las acciones que pe
rmitiran que un grupo o comunidad logre convertir capital social restringido en a
mpliado, habra dos posibles cursos prcticos a seguir: El primero consiste en una e
strategia de empoderamiento, es decir, de acciones tendientes a aumentar la capa
cidad de movilizacin del grupo mediante la transformacin del liderazgo existente e
n l, en liderazgo para l. El empoderamiento es, en buenas cuentas, una estrategia
que transforma la influencia que detentan algunos miembros del grupo hacia el in
terior de ste, en organizacin del grupo que le permite actuar hacia el entorno, o
sea, con respecto a otros grupos o agentes externos a l. En relacin con el cuadro
XIX.1, esta estrategia puede representarse con la secuencia. A B C
5
Un anlisis de este proceso se encuentra en Durston (1999).

585
El segundo curso de accin consiste en una estrategia de asociatividad, es decir,
de acciones tendientes a expandir o fortalecer la trama o alcance de las redes e
n que participan los miembros del grupo, potenciando la cooperacin de ste con otro
s grupos mediante nuevos enlaces de sus redes. La asociatividad es una estrategi
a de cooperacin y colaboracin mediante la identificacin, comunicacin y accin concerta
da con aliados. Nuevamente en relacin al cuadro precedente, esta estrategia se pu
ede representar por medio de la secuencia A B C
Por consiguiente, habra dos estrategias principales de potenciamiento del capital
social de un grupo. La primera sera una estrategia de empoderamiento, que consis
te en la apertura de un entorno en que el grupo puede aumentar su capacidad de m
ovilizacin mediante la transformacin de la influencia existente dentro del grupo e
n organizacin para actuar hacia fuera del grupo, en su beneficio. La segunda form
a de potenciamiento del capital social de un grupo es una estrategia de asociati
vidad, que consiste en la ampliacin de las redes de manera que se produzcan accio
nes de cooperacin del grupo con otros grupos identificados como aliados.
2.
Capital social y pobreza
Para establecer la conexin entre el capital social, sus dimensiones y estrategias
de potenciamiento con la pobreza, es indispensable abordar el tema de la distri
bucin social del capital social. La literatura especializada sustenta, en general
, la hiptesis de que esta forma de capital tiene, al igual que otras formas de ca
pital como es el caso del capital econmico o del capital humano, una determinada
distribucin en la sociedad, de modo tal que no todos los grupos en una sociedad d
ada tienen la misma dotacin de capital social. Admitiendo la plausibilidad de est
a hiptesis y ante la evidencia de que el ingreso y, por ende, la pobreza son vari
ables socialmente distribuidas, sera necesario avanzar en el establecimiento de l
as relaciones que existiran entre estas dos distribuciones. Dems est decir que esta
s relaciones constituyen un elemento clave para abrir la discusin acerca de la ef
icacia que tendran los instrumentos basados en el capital social para combatir la
pobreza. En la literatura tiene una cierta fuerza la idea, sostenida por varios
autores, de que los grupos pobres albergaran una no despreciable cuota de capita
l social, de modo que si se lograse que ellos pudieran usar productivamente ese
capital, tendran a su disposicin una herramienta
586
CEPAL
poderosa para mejorar su propia condicin econmica y, por tanto, dejar las filas de
la pobreza. El grfico XIX.1 representa, a modo de ejemplo, una distribucin plausi
ble de los dos componentes o dimensiones bsicos del capital social a lo largo de
tramos caractersticos de la distribucin del ingreso. La curva en lnea continua repr
esenta la distribucin de los recursos asociativos, es decir, la disponibilidad de
redes a que tienen acceso los miembros de los grupos ubicados en los tramos de
que se trate. La curva en lnea punteada representa la distribucin de la capacidad
de movilizacin de los grupos.
Grfico XIX.1 DISTRIBUCIN DEL CAPITAL SOCIAL Y LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO
Capacidad de movilizacin
Recursos asociativos
indigencia
pobreza
ingresos bajos
ingresos medios
ingresos altos
En condiciones de indigencia (o pobreza extrema), el ejemplo indicara que los gru
pos sociales en este tramo tendran una escasa pero levemente creciente dotacin de
recursos asociativos, a medida que se acercan al grupo siguiente en la distribuc
in del ingreso, y una situacin ligeramente ms favorable en el inicio, pero luego de
smejorada en cuanto a su capacidad de movilizacin.

587
En los grupos pobres, el ejemplo indica que habra un mejoramiento relativo import
ante en la dotacin de recursos asociativos y tambin un mejoramiento, pero rezagado
, en cuanto a su capacidad de movilizacin. En los grupos de ingresos bajos hay av
ances en los dos aspectos, siendo ms acentuado, sin embargo, el aumento de la cap
acidad de movilizacin. En los grupos de ingresos medios ambas dimensiones son prct
icamente convergentes, pero anotan una leve tendencia a la baja respecto de los
grupos de ingresos bajos. En los grupos de ingresos altos vuelve a aumentar, aho
ra considerablemente, la capacidad de movilizacin y disminuye la importancia de l
os recursos asociativos. Esta es la situacin que explica por qu en la literatura s
e encuentran frecuentes referencias al hecho de que los grupos ms privilegiados,
que estn en la parte superior de la distribucin del ingreso, pueden exitosamente u
tilizar el importante capital social que poseen (redes de contactos y especialme
nte capacidad de movilizacin de sus recursos asociativos) con mucho mayor expedic
in y eficacia que otros grupos o actores sociales. La importancia de este ejemplo
hipottico es, en primer lugar, mostrar que la relacin entre la distribucin del cap
ital social y la del ingreso no es lineal, sino que tiene cambios significativos
a medida que mejoran las condiciones de ingreso de los grupos y, en segundo lug
ar, que la disponibilidad de capital social en los grupos ms pobres es variable s
egn si se toma en cuenta la capacidad de movilizacin de estos grupos, o su dotacin
de recursos asociativos. Hay carencias de capital social que se originan en la e
scasa disponibilidad o poco acceso a redes que afectara a estos grupos, especialm
ente a aquellos en condicin de indigencia. Hay tambin carencias que se deben al es
caso grado de liderazgo externo que estos grupos poseen, no obstante que esta ca
pacidad mejora apreciablemente junto con el nivel de ingreso de stos.
3.
Empoderamiento y asociatividad: implicaciones para las polticas sociales
De lo anterior, y descansando siempre en el ejemplo hiptetico del grfico XIX.1, su
rgen algunas implicaciones importantes que contribuyen a perfilar el tipo de polt
icas que pareceran ms adecuadas para potenciar el capital social de los grupos en
situacin de pobreza. Respecto de los grupos indigentes, el ejemplo indicara que la
estrategia apropiada tiene que descansar en los dos ejes del capital social, es
decir, impulsar la asociatividad de estos grupos mediante acciones cooperativas
y, a la vez, crear condiciones y mecanismos para potenciar el liderazgo en el i
nterior de ellos. Si se considera el nivel de debilidad (o vulnerabilidad, si se
prefiere esta expresin) del capital social de estos grupos,
588
CEPAL
es altamente probable que una estrategia destinada a potenciar este capital teng
a que ser necesariamente un componente de una poltica social mucho ms amplia en su
s contenidos. Es incluso posible que la eficacia de este componente est condicion
ada a que se alcancen logros significativos en otras reas, tales como la educacin,
por ejemplo. En este caso, se estara supeditando el desarrollo del capital socia
l, especialmente en su dimensin de liderazgo o capacidad de movilizacin, a los log
ros educacionales en estos grupos. En relacin con lo anterior, es probable que la
s demandas de acceso a ciertos servicios sociales bsicos (subsidios de diverso ti
po, incluyendo prestaciones de salud) puedan constituir un foco de desarrollo de
l capital social que mejorara la insercin de los grupos indigentes en la sociedad.
En todo caso, aun frente a este posible foco de orientacin de la accin colectiva,
la estrategia debera incluir asociatividad y empoderamiento a la vez. Con respec
to a los grupos en situacin de pobreza, es decir, que han cruzado el umbral de la
indigencia, y siguiendo el ejemplo hipotetizado en el grfico, la estrategia adec
uada debera dar prioridad a su empoderamiento, para as cubrir el rezago que esta d
imensin tiene con respecto a la considerable mejora relativa de la asociatividad d
e estos grupos. Esto no significa que la estrategia ignore o desconozca la neces
idad de impulsar la asociatividad, pero parecera claro que en estos grupos la deb
ilidad de capital social tiene ms que ver con la capacidad de movilizacin, y por t
anto del liderazgo hacia fuera y la efectividad de las organizaciones, que con l
a accesibilidad a las redes sociales de diverso tipo. Siendo ello as, la estrateg
ia de desarrollo y potenciamiento del capital social adquiere un mayor grado de
autonoma que la anotada respecto de la estrategia anloga para los grupos indigente
s. Esto no implica que ella se desconecte o desvincule de las polticas sociales d
irigidas a los grupos en situacin de pobreza. El tema del acceso a servicios bsico
s sigue siendo relevante, en igual o mayor medida que en el caso de los grupos i
ndigentes; sin embargo, la estrategia para potenciar el capital social de los gr
upos pobres adquiere un mayor grado de autonoma pues, como se ha visto, estara dan
do prioridad a su empoderamiento y este factor impulsa el desarrollo de un grupo
social en forma genrica y no slo con referencia a una demanda o reivindicacin espe
cfica. Las apreciaciones anteriores son ampliamente pertinentes para examinar las
formas en que las estrategias e instrumentos de poltica derivados del concepto d
e capital social pueden ser abordados por los agentes pblicos en un marco de supe
racin de la pobreza. Desde esa perspectiva, es claro que el abordaje de estas cue
stiones desde la esfera del Estado y sus agencias supone un importante grado de
flexibilidad en el enfoque de las polticas, de manera tal que ellas puedan ser di
seadas en sintona fina con

589
las caractersticas del concepto de capital social, vale decir, tomando debidament
e en cuenta sus dimensiones constitutivas (asociatividad y empoderamiento) y las
caractersticas de la distribucin del capital social que se ajustan a la distribuc
in del ingreso. Si los agentes pblicos resuelven aplicar instrumentos derivados de
l enfoque de capital social para apoyar las polticas de superacin de la pobreza, e
xisten consideraciones bsicas destinadas a asegurar un mnimo de eficacia en la apl
icacin de tales instrumentos, que tienen que ver con la forma cmo deben combinarse
las dimensiones de asociatividad y empoderamiento, conforme a las situaciones e
specficas en que se encuentran los grupos sociales en condiciones de pobreza o in
digencia, segn se ha visto anteriormente. Es muy probable que la adopcin de enfoqu
es de capital social para la superacin de la pobreza conduzca a la necesidad de q
ue los agentes pblicos manejen un marco de polticas no habitual en las percepcione
s y definiciones del sector pblico prevalentes en la regin. Desde luego, la incorp
oracin de la dimensin de empoderamiento en ese marco obliga a revisar en profundid
ad el papel de los servicios pblicos, tanto desde el ngulo de su manejo tcnico como
propiamente poltico. En un marco de empoderamiento, en que se ha de reconocer la
autonoma de los grupos sociales para fortalecer o destrabar la propia capacidad
de movilizacin de sus recursos asociativos, cambia la forma de definir los grupos
objetivo de las polticas sociales. Un grupo empoderado es un actor capaz de exigir
una cuota importante de participacin para definir qu es lo que demanda de los age
ntes pblicos. En otras palabras, la caracterizacin de qu es lo que constituye un gr
upo beneficiario de las polticas, en este marco, pasa por admitir que los grupos
sociales destinatarios sern capaces de definir con algn grado de xito qu es lo que ell
os entienden como beneficios. Es por cierto pertinente y necesario preguntarse q
u ganan los agentes pblicos con operar la poltica social en un marco de desarrollo
del capital social, que es ms complejo de operar e introduce factores de riesgo a
usentes en los enfoques ms tradicionales de la poltica social. La respuesta a esa
pregunta est en que el riesgo de transferir a los grupos destinatarios una cuota
de poder para definir el contenido de los beneficios de la poltica, se compensa c
on el mayor grado de legitimidad, aceptacin y, por tanto, sostenibilidad social q
ue tendra la poltica social diseada y aplicada en este nuevo marco.
590
CEPAL
Bibliografa
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en busca de un nuevo paradigma

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