O Federalismo e as Regies de Desenvolvimento

Marcelo Lamy 1(*)

SUMRIO: 1. O contedo do desenvolvimento como direito e como dever. 2. O
surgimento das Regies de Desenvolvimento no Brasil. 3. A novel previso
constitucional das Regies de Desenvolvimento. 4. A marca do federalismo centralista
sobre as regies de desenvolvimento. 5. O federalismo dual e o federalismo de
subordinao. 6. Por uma nova poltica federal para o desenvolvimento regional.
PALAVRAS-CHAVE: Federao. Regies. Desenvolvimento. Liberdade.
1. O contedo do desenvolvimento como direito e como dever

Desenvolvimento o resultado de um processo de transformao ou de

consolidao de uma srie de condicionamentos (polticos, econmicos, culturais e
sociais) cujo meio (principal instrumento ou causa agente) e fim (telos ou causa final)
a expanso da liberdade2.
Nessa perspectiva3, portanto, o desenvolvimento no pode ser medido apenas
sob a ptica dos recursos ou rendas que as pessoas possuem, mas pelo conjunto de
capacidades, de possibilidades, de escolhas que as pessoas tm, o que determina o modo
como vivem, a qualidade de vida.
O reconhecimento do desenvolvimento como direito foi concretizado pela
resoluo 41/128 da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 04 de dezembro de 1986,
intitulada Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento:
Artculo 1. 1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en
virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos estn facultados para
participar en un desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que
puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades
fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de l.4

(*)

Bacharel em Direito (UFPR). Mestre em Direito Administrativo (USP). Doutor em Direito

Constitucional (PUC-SP). Advogado. Professor Permanente do Programa de Mestrado e Doutorado em
Direito Ambiental e Internacional da Faculdade de Direito na Universidade Catlica de Santos. Diretor da
Escola Superior de Direito Constitucional. Editor da Revista Brasileira de Direito Constitucional.
2
Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, pp. 17-50.
3
Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, p. 39.
4
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/41/128

Sendo um direito individual (de todo ser humano) e coletivo (de todos os
povos), essa resoluo reconhece que o Estado o responsvel primrio pelo mesmo,
tendo de assumir, em contrapartida, o dever de possibilitar esse resultado:
Artculo 3. 1. Los Estados tienen el deber primordial de crear condiciones
nacionales e internacionales favorables para la realizacin del derecho al
desarrollo.5

Por outro lado, essa resoluo deu um sentido muito concreto a um conjunto de
medidas ou condies necessrias para o direito ao desenvolvimento:
Artculo 8. 1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las
medidas necesarias para la realizacin del derecho al desarrollo y
garantizarn, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en
cuanto al acceso a los recursos bsicos, la educacin, los servicios de salud,
los alimentos, la vivienda, en empleo, y la justa distribucin de los ingresos.
Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe
activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas econmicas
y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales. 2.
Los Estados deben alentar la participacin popular en todas las esferas como
factor importante para el desarrollo y para la plena realizacin de todos los
derechos humanos.6

Amartya Sen, por sua vez, registra uma perspectiva classificatria dessas
medidas necessrias para o desenvolvimento (aspectos da liberdade que devem ser
buscados para que possibilitemos o mesmo): (1) liberdades polticas liberdade de
expresso, oportunidade de dilogo, dissenso e crtica, imprensa sem censura,
oportunidade de determinar quem deve governar e com base em que princpios,
possibilidade de fiscalizar as autoridades; (2) facilidades econmicas oportunidades
de participao no comrcio e na produo, liberdade dos trabalhadores de trocar de
empregador 7 , disponibilidade de financiamentos, preo dos servios e produtos; (3)
oportunidades sociais proporcionadas pelos servios de sade que permitem a todos
levar uma vida saudvel, distante da morbidez evitvel e da morte prematura, e pelos
servios de educao que permitem emancipar a todos, bem distante do analfabetismo;
(4) garantias de transparncia a vida social que liberta exige sinceridade, clareza,

http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/41/128
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/41/128
7
Para Amartya Sen, a presena de uma mo de obra presa a seu emprego (que no tem
condies de pensar em trocar de emprego) e o endividamento das pessoas fsicas uma forma
particularmente tenaz de privao da liberdade (Desenvolvimento como liberdade, p. 45).
6

revelao, jamais irresponsabilidade, corrupo e ilicitude; (5) segurana protetora

que se proporcione uma rede de segurana social para os que passam por adversidades
naturais ou provocadas, como os benefcios para os incapacitados, distribuio de
alimentos, gerao de empregos pblicos, um sistema adequado de apoio aos
desempregados.
Esses diferentes tipos de liberdade tm relao entre si, de forma que o
aperfeioamento ou a provao de um deles contribui ou afeta imensamente a promoo
dos demais8.
A Declarao e o Programa de Ao de Viena, aprovados pela Conferncia
Mundial dos Direitos Humanos, realizada em Viena, de 14 a 25 de junho de 1993,
reforaram o consenso internacional sobre esses pontos:
10. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirma el derecho al
desarrollo, segn se proclama en la Declaracin sobre el Derecho al
Desarrollo, como derecho universal y inalienable y como parte integrante de
los derechos humanos fundamentales.
Como se dice en la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo, la persona
humana es el sujeto central del desarrollo.
El desarrollo propicia el disfrute de todos los derechos humanos, pero la falta
de desarrollo no puede invocarse como justificacin para limitar los derechos
humanos internacionalmente reconocidos.
Los Estados deben cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar
los obstculos al desarrollo. La comunidad internacional debe propiciar una
cooperacin internacional eficaz para la realizacin del derecho al desarrollo
y la eliminacin de los obstculos al desarrollo.
El progreso duradero con miras a la aplicacin del derecho al desarrollo
requiere polticas eficaces de desarrollo en el plano nacional, as como
relaciones econmicas equitativas y un entorno econmico favorable en el
plano internacional.9

Em setembro de 2010, a Cpula das Naes Unidas sobre os Objetivos de

Desenvolvimento do Milnio estabeleceu, pela resoluo 65/1, um Plano de Ao
Global para alcanar, at 2015, os seguintes objetivos, que traduzem um consenso
internacional para as aes prioritrias de desenvolvimento10: (a) Erradicar a extrema
pobreza e a fome; (b) Atingir o ensino bsico universal; (c) Promover a igualdade entre
os sexos e o empoderamento da mulher; (d) Reduzir a mortalidade infantil; (e) Melhorar

8
9

Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como liberdade, p. 54.

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G93/142/36/PDF/G9314236.pdf?OpenElement

10

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/65/L.1&referer=http://www.onu.org.br/a-onu-emacao/a-onu-em-acao/a-onu-e-o-desenvolvimento/&Lang=S

a sade materna; (f) Combater a AIDS, a malria e outras doenas; (g) Garantir a
sustentabilidade

ambiental;

(h)

Fomentar

uma

aliana

mundial

para

desenvolvimento.
As naes dirigem-se, portanto, quando se fala em desenvolvimento, s
principais causas de privao da liberdade11. extrema pobreza e desigualdade, que
roubam a possibilidade de muitas pessoas de saciarem a fome, de obterem uma nutrio
satisfatria, os remdios para as doenas tratveis, a oportunidade de morarem ou de se
vestirem de modo apropriado, de terem acesso a gua tratada, ao saneamento bsico, o
que agrava rotineiramente o baixo empoderamento feminino. carncia de servios
pblicos e de assistncia social, que impedem que as pessoas gozem de programas
epidemiolgicos, de uma adequada assistncia mdica, de um sistema educativo
libertador, da paz, segurana e ordem, que no afastam os amplos efeitos do
desemprego12. Aos regimes despticos aparentemente justificados pela emergncia da
interveno, que impedem que as pessoas possam discutir os problemas e livremente
optar pelas solues, regimes esses que obstacularizam efetivamente a participao
social e poltica.
Percebeu-se que a superao desses problemas, antes mesmo de romper com os
grilhes do subdesenvolvimento, efetivamente o que permite preparar as naes para o
prprio desenvolvimento econmico. De outra forma, que o crescimento econmico
desacompanhado pelo progresso nesses problemas sociais artificial, passageiro e
ilusrio.
O direito e dever humano ao desenvolvimento constitui tambm um dos direitos
e deveres fundamentais de nosso ordenamento, visto que, embora no explicitado no rol
do artigo 5 da Constituio Federal de 1988, por fora do pargrafo segundo desse
dispositivo, incluem-se no rol de direitos e deveres expressos outros decorrentes do
regime e dos princpios adotados pela mesma (o que se infere da simples conjugao
com o artigo 3, incisos II e III, do Texto Constitucional).

11

Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, pp. 18 e 29-31.

Amartya Sen aponta com acerto que o desemprego no causa apenas uma deficincia de
renda, debilita a capacidade de iniciativa e as habilidades dos indivduos, exclui socialmente
determinados grupos, acarreta a perda da autonomia, da autoconfiana, da sade fsica e psicolgica
(Desenvolvimento como Liberdade, pp. 35-36).
12

Por outro lado, se ultrapassarmos a anlise meramente positiva e considerarmos

que cada Estado deve ser entendido historicamente, de acordo com as relaes polticas
ou ideolgicas que o conformam, h que se ter em conta que o Brasil sofreu duas
influncias determinantes: da teoria europeia do Estado social e da teoria do Estado
desenvolvimentista da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL).
Com o Estado social, governar passou a ser buscar a transformao da
sociedade, promover mudanas estruturais na sociedade, seja pelo intervencionismo,
seja pelo oferecimento de amplo sistema de assistncia social. Com o Estado
desenvolvimentista, por sua vez, governar passou a ser promover o desenvolvimento
por meio do planejamento. Se, pelo Estado social, o governo tornou-se um prestador de
servios, pelo Estado desenvolvimentista, tornou-se um agente responsvel pela
transformao das estruturas sociais.
A passagem para uma situao de desenvolvimento, nesse amplo contexto
internacional e histrico, somente pode ser alcanada com o rompimento das estruturas
culturais, sociais, polticas e econmicas que tendem a ser perpetuadas pelos que se
beneficiam das mesmas. No pode ser implantado qualquer processo de
desenvolvimento sem ruptura, sem transformao. E essa situao somente pode ser
atingida com um Estado fortemente planificador e dosadamente intervencionista.

2. O surgimento das Regies de Desenvolvimento no Brasil

Embora a identificao de regies dentro de um Estado como espaos

diferenciados do todo nacional seja um fenmeno praticamente mundial, que afeta tanto
aos Estados unitrios13, quanto aos Estados federais, h uma diferena sensvel entre o
discurso europeu e o discurso latino-americano sobre as regies. Nos pases europeus, a
questo regional est atrelada a uma personalidade histrica, a um problema de
identidade tnica, histrica ou cultural. Na Amrica Latina, a questo regional
marcadamente um problema econmico e, algumas vezes, social.

13

Paulo Bonavides alerta-nos, em seu ensaio Federalismo Regional num pas perifrico (p.
470), sobre o paradoxo: os Estados unitrios (especialmente a Espanha e a Itlia) tm favorecido mais as
Regies com mais poder autnomo do que os Estados federais.

Foi sob o contexto do discurso econmico e emergencial que apareceram as

regies no direito constitucional brasileiro.
Em 1934, a Constituio (art. 177), sensvel ao grave problema das secas
nordestinas, reservou 4% das receitas da Unio para um plano sistemtico e permanente
de combate mesma, com obras e servios de assistncia populao, o que redundou
na criao legal da regio intitulada Polgono das Secas (Lei n. 175, de 07 de janeiro
de 1936):
Art. 177 - A defesa contra os efeitos das secas nos Estados do Norte obedecer
a um plano sistemtico e ser permanente, ficando a cargo da Unio, que
depender, com as obras e os servios de assistncia, quantia nunca inferior a
quatro por cento da sua receita tributria sem aplicao especial.
1 - Dessa percentagem, trs quartas partes sero gastas em obras normais do
plano estabelecido, e o restante ser depositado em caixa especial, a fim de
serem socorridos, nos termos do art. 7, n II, as populaes atingidas pela
calamidade.
2 - O Poder Executivo mandar ao Poder Legislativo, no primeiro semestre
de cada ano, a relao pormenorizada dos trabalhos terminados, e em
andamento, das quantias despendidas com material e pessoal no exerccio
anterior, e das necessrias para a continuao das obras.
3 - Os Estados e Municpios compreendidos na rea assolada pelas secas
empregaro quatro por cento da sua receita tributria, sem aplicao especial,
na assistncia econmica populao respectiva.
4 - Decorridos dez anos, ser por lei ordinria revista a percentagem acima
estipulada.

A regio Vale do Rio So Francisco, de significativo potencial econmicohidrogrfico e essencial para as comunicaes entre o norte e o sul do pas,
sensivelmente afetada pelo bombardeio sofrido pela Marinha Mercante brasileira na
Segunda Guerra, foi criada pelo artigo 29 do ADCT da Constituio de 194614:
Art. 29 - O Governo federal fica obrigado, dentro do prazo de vinte anos, a
contar da data da promulgao desta Constituio, a traar e executar um plano
de aproveitamento total das possibilidades econmicas do rio So Francisco e
seus afluentes, no qual aplicar, anualmente, quantia no inferior a um por
cento de suas rendas tributrias.

14

Esse dispositivo foi regulamentado posteriormente pela Lei n. 541, de 25 de dezembro de 1948.

A regio Amaznia Legal, em funo da importncia da borracha para a

economia brasileira, foi criada pelo artigo 199 da Constituio de 194615:
Art. 199 - Na execuo do plano de valorizao econmica da Amaznia, a
Unio aplicar, durante, pelo menos, vinte anos consecutivos, quantia no
inferior a trs por cento da sua renda tributria.
Pargrafo nico - Os Estados e os Territrios daquela regio, bem como os
respectivos Municpios, reservaro para o mesmo fim, anualmente, trs por
cento das suas rendas tributrias. Os recursos de que trata este pargrafo sero
aplicados por intermdio do Governo federal.

De qualquer forma, duas palavras novas entraram no lxico constitucional: plano

e regio.
Somente em 1959, com o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN), sob a batuta do economista paraibano Celso Furtado, uma
perspectiva diversa da meramente econmica, assistencialista e emergencial se
apresentou, pois se comeou a marcar que o conceito de regio tem de ser
instrumentalizado para superar as desigualdades econmicas e sociais 16 , pois se
constatou que os problemas do nordeste, mais do que uma questo hdrica, advinham da
estrutura fundiria, da disparidade entre os nveis de renda, da prpria poltica nacional
assistencialista que beneficiava apenas s oligarquias.
A perspectiva econmica permaneceu, pois a industrializao, diante da escassez
da oferta de terras adequadas nessa regio, era a aposta do GTDN, especialmente a
reorganizao das indstrias tradicionais da regio (a algodoeira) e a instalao de
indstrias de base (a siderurgia).
Ocorre que o maior obstculo industrializao, identificado pelo GTDN, era o
abastecimento de alimentos, o que exigia outra perspectiva, a social, especialmente a da
reestruturao da infraestrutura fundiria e agrria nordestina, pr-requisitos da
industrializao.

15

A Amaznia Legal foi delimitada posteriormente pelo artigo 2 da Lei n. 1.806, de 06 de janeiro
1953, ficando reforado, pelo artigo 3, que os recursos destinados a essa regio somente poderiam ter
fins estritamente econmicos ou de recuperao econmica.
16
Referencial essencial nesse ponto foi o relatrio intitulado Uma poltica de desenvolvimento
econmico para o nordeste, apresentado em 1959 pelo GTDN. possvel consultar esse relatrio no
seguinte link: http://www.sudene.gov.br/conteudo/download/PDEN%20-%20segunda%20edicao.pdf

Nesse novo contexto, nasceu a regio Nordeste (definida pelo artigo 1, 1 da

Lei n. 3.692, de 15 de dezembro de 1959), sobre a qual se projetou outra poltica
pblica, uma poltica mais ampla que a econmica, a de desenvolvimento.
Art. 1. (...) 1 Para os fins desta lei, considera-se como Nordeste a regio
abrangida pelos Estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte,
Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia.
Art. 2 A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste tem por
finalidades:
a) estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste;
b) supervisionar, coordenar e controlar a elaborao e execuo de projetos a
cargo de rgos federais na regio e que se relacionem especificamente com o
seu desenvolvimento;
c) executar, diretamente ou mediante convnio, acrdo ou contrato, os projetos
relativos ao desenvolvimento do Nordeste que lhe forem atribudos, nos trmos
da legislao em vigor;
d) coordenar programas de assistncia tcnica, nacional ou estrangeira, ao
Nordeste.

Com o regime militar, centralista por excelncia, a ideia das regies foi
praticamente abandonada; inclusive, os rgos federais de gesto perderam sua
independncia, passando a integrar o Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos
Organismos Regionais.
Nessa toada, a Constituio de 1967 deixou de lado a questo regional,
preservando apenas um dispositivo sobre o tema, estatuindo que o oramento
consignasse dotaes plurianuais para a execuo dos planos de valorizao das regies
menos desenvolvidas do pas:
Art. 65 (...) 6 - O oramento consignar dotaes plurianuais para a
execuo dos planos de valorizao das regies menos desenvolvidas do Pas.

Nesse prisma, as regies Centro-Oeste (Lei n. 5.365/1967) e Sul (DL n.

301/1967) foram estruturadas com a simples preocupao de aproveitar seus recursos
naturais e para criar polos de desenvolvimento econmico.
No h dvida de que o Brasil um Estado de extenso territrio ocupado de
maneira diferenciada e que apresenta combinaes diversas de variados fatores, sejam
eles naturais, culturais, econmicos, polticos ou sociais, no somente econmicos.
O foco central das primeiras polticas pblicas voltadas s regies, no entanto,
foi o econmico, mais notadamente o da industrializao, pois acreditava-se que a
simples instalao ou expanso de uma indstria existente faria com que as
transformaes locais fossem acontecendo, especialmente porque essa, alm de criar

empregos, permitiria a criao de novas atividades para fornecer os insumos necessrios

para a indstria.
De outro lado, no podemos olvidar que o fenmeno poltico do regionalismo
brasileiro sempre esteve atrelado a um disfarado assistencialismo que perpetuava as
injustias sociais. Ou seja, a elite regional elabora um discurso em que todos os
problemas devem ser solucionados nacionalmente17, com o intuito de preservar o seu
status:

O regionalismo nordestino utilizado para preservar as estruturas de poder das

suas elites, que mantm sua posio aliando-se ao Governo Central em troca de
apoio mtuo. A criao de uma imagem de regio problema tem por objetivo
a obteno de recursos junto ao Governo Federal, que se limita a promover
polticas pblicas assistencialistas e compensatrias. Deste modo, apesar de
inegvel modernizao econmica, os problemas sociais continuam o mesmo.
A forma predatria e oligrquica com que se criou o discurso regionalista no
Nordeste acaba interferindo e prejudicando qualquer tentativa mais slida e
abrangente de reduzir, efetivamente, os desequilbrios regionais e democratizar
o desenvolvimento.18

Somente o GTDN asseverava que o desenvolvimento econmico no viria antes

de um desenvolvimento social. Ocorre que a resistncia poltica nunca deixou que essa
viso se operasse.
Observe-se que o conceito de desenvolvimento na ONU est muito mais
atrelado s questes sociais do que s questes econmicas. Basta considerarmos os
citados objetivos do milnio.

3. A novel previso constitucional das Regies de Desenvolvimento

A Constituio de 1988 inaugurou, sem qualquer dvida, uma reviso no

modelo federativo brasileiro, especialmente em razo da incorporao das novas
tcnicas de diviso de competncias e pela constituio do municpio como ente
federativo.

17
18

Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 76.

Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 78.

No que diz respeito s regies, inovou de maneira singular: inseriu seo

especfica para as regies (seo IV) no captulo da Administrao Pblica (captulo
VII) no ttulo da Organizao do Estado (ttulo III). O que faz o tema das regies entrar
definitivamente nos estudos sobre a organizao do Estado brasileiro. No ousou,
apenas, dar o passo de atribuir-lhe estatalidade, a respectiva autonomia poltica:
Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um
mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e
reduo das desigualdades regionais.
1 - Lei complementar dispor sobre:
I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;
II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os
planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econmico e social, aprovados juntamente com estes.
2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de
responsabilidade do Poder Pblico;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;
III - isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos
por pessoas fsicas ou jurdicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas
de gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas
peridicas.
3 - Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a recuperao de
terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios proprietrios rurais para o
estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.

A regio, na Constituio de 1988, no chega a ser uma Comunidade Autnoma

(criada pela Constituio espanhola de 1978), uma Regio de Estatuto Especial
(instituda pelo art. 116 da Constituio italiana de 1947) ou uma Regio Ordinria
(instituda pelos arts. 123 e 131 da Constituio italiana de 1947), que possuem
autonomia poltica.
O Brasil no deu o passo de criar entes territoriais autnomos, apenas
constitucionalizou a prtica anterior, a gesto de regies por rgos vinculados ao
governo federal, mais especificamente autarquias que faziam parte da administrao
indireta da Unio.
O tema das regies, ademais, entrou na base estrutural da Constituio de 1988,
pois o inciso III do artigo 3 colocou a reduo das desigualdades regionais como um
dos objetivos fundamentais do pas:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;

10

Em mltiplos dispositivos e sob diversas pticas, a Constituio de 1988 referese s regies.

Do ponto de vista do planejamento, atribuiu expressamente Unio o encargo
de elaborar os planos regionais de desenvolvimento econmico e social (art. 21, IX)
dependente da aprovao congressual e presidencial (art. 48, IV; art. 165, IV). Estatuiu
Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados para apreciar, bem como para
exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria desses planos (art. 166, 1,
II), sem prejuzo da atuao das demais comisses, em razo da matria (art. 58, 2,
VI).
Do ponto de vista tributrio, permitiu que a Unio utilizasse do instrumental
dos incentivos fiscais para tratar desigualmente determinada regio, buscando o
equilbrio do desenvolvimento socioeconmico (art. 151, I) e manteve a Zona Franca de
Manaus (art. 40 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT).
Do ponto de vista financeiro, destinou percentual do IR e do IPI para o
financiamento do setor produtivo de determinadas regies (art. 159, I, c; conjugado com
o art. 34, 10 e 11 do ADCT), resguardando as caractersticas e condies
operacionais plenas das instituies oficiais de crdito da Unio voltadas ao
desenvolvimento regional (art. 163, VII).
Do ponto de vista mais restrito das finanas pblicas, estabeleceu que o Plano
Plurianual deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal de forma regionalizada (art. 165, 1); que o oramento fiscal e de investimento
em empresa estatais, integrantes da lei oramentria anual, precisa ter a funo de
reduzir as desigualdades inter-regionais (art. 165, 7; art. 35 do ADCT); que os
recursos da Unio destinados irrigao sejam aplicados preferencialmente no Nordeste
e na Regio Centro-Oeste (art. 42 do ADCT). Desde 2000 (em funo da Emenda
Constitucional 29/2000), a Constituio estabelece tambm que o rateio dos recursos
pblicos da Unio e dos Estados vinculados sade deve seguir critrios fixados em lei
que objetivem a progressiva reduo das disparidades regionais (art. 198, 3, II).
Do ponto de vista econmico, estabeleceu que a ordem econmica est fundada
no princpio da reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII) e que o
Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica, estabelecer

11

legalmente as bases do plano de desenvolvimento econmico nacional, incorporando os

planos regionais de desenvolvimento (art. 174, 1).
Deu-se ateno constitucional tambm ao aspecto cultural, pois o ensino
fundamental deve assegurar a formao e o respeito dos valores regionais (art. 210), o
plano nacional de cultura necessita prever aes pblicas que valorizem a diversidade
regional (art. 215, 3, V), a pesquisa tecnolgica promovida pelo Estado precisa estar
voltada para o desenvolvimento do sistema produtivo regional (art. 218, 2), a
programao das emissoras de rdio e televiso deve promover a cultura regional (art.
221, II), a produo cultural, artstica e jornalstica deve ser regionalizada (art. 221, III).
Esse ponto, a proteo constitucional da cultura regional, merece destaque, pois
muitas vezes o desenvolvimento visto apenas do ponto de vista econmico parece exigir
e at mesmo justificar a eliminao de certas tradies ou heranas culturais.
A proteo constitucional da cultura regional, em um Estado democrtico de
Direito, d-nos outra perspectiva.
Se um modo de vida tradicional tiver que ser sacrificado, pois parece o nico
caminho para se escapar da pobreza devastadora ou mesmo da baixa longevidade de
uma comunidade, somente as pessoas diretamente envolvidas devem ter a prerrogativa
de decidir cooperativamente sobre o problema e as solues. No se pode optar
automaticamente pela modernidade, nem mesmo pela tradio. Somente uma resoluo
participativa legtima. O que exige, em consequncia, a preparao intelectual, uma
poltica pblica vinculada a uma educao emancipadora das pessoas envolvidas 19.
Em um Estado democrtico, preciso que as pessoas beneficiadas pelos
programas pblicos de desenvolvimento envolvam-se ativamente na conformao de
seus prprios destinos, no podem se tornar apenas beneficirias passivas desses
engenhosos programas20.

4. A marca do federalismo centralista sobre as regies de desenvolvimento

19
20

Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como liberdade, pp. 47-48.

Cf. Amartya Sen. Desenvolvimento como liberdade, p. 71.

12

No modelo brasileiro de gesto regional estabelecido como paradigma pela

Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE (art. 5, 2, da Lei n.
3.692/1959), as decises eram tomadas com a frgil participao dos governos estaduais
envolvidos. O que concretizava, de qualquer forma, um federalismo regionalizado
peculiar.
Devido resistncia poltica inclusive dos prprios governos envolvidos, que
no ousaram modificar as estruturas sociais de base, governos brasileiros sucessivos
desmantelaram esse projeto, consolidando o centralismo do planejamento regional,
concentrando-se em incentivos fiscais que beneficiavam grandes operadores
econmicos e ignorando qualquer reforma social. Afastou-se, portanto, da ideia de
desenvolvimento21.
O desmantelamento completo do modelo das autarquias federais (SUDENE e
SUDAM) se deu em 2001, com a extino das mesmas e a substituio delas por duas
agncias inexpressivas e efmeras: Agncia para o Desenvolvimento da Amaznia
ADA e Agncia para Desenvolvimento do Nordeste ADENE.
A partir do governo Lula seguido pelo governo Dilma, no entanto,
restabeleceram-se os rgos regionais de desenvolvimento. Hoje, o Ministrio da
Integrao Nacional atua com as autarquias federais SUDAM (Superintendncia do
Desenvolvimento da Amaznia), SUDENE (Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste), SUDECO (Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste),
DNOCS (Departamento Nacional de Obras contra as Secas) e a empresa pblica
CDVSF (Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba).
A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE foi recriada
pela Lei Complementar n. 125, de 03 de janeiro de 2007. relevante destacar que seu
Conselho Deliberativo, rgo responsvel por formular as polticas pblicas e os
programas regionais de desenvolvimento (art. 10, I e II), est composto pelos
governadores dos Estados envolvidos, por representantes de Municpios da regio, da
classe empresarial e da classe dos trabalhadores (art. 8, I, IV e V), embora seja
majoritariamente composto por representantes de diversos ministrios.

21

Cf. Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 114-124.

13

A Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUDAM foi recriada

pela Lei Complementar n. 124, de 03 de janeiro de 2007, nos mesmos moldes (arts. 8,
I, III e IV; art. 10, I).
A Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste SUDECO foi
recriada pela Lei Complementar n. 129, de 08 de janeiro de 2009, tambm nos mesmos
moldes (art. 8, I, III, IV; art. 10).
De incio, com participao dos governos estaduais e com certa autonomia tpica
das autarquias. Em 1964, rebaixadas a algo semelhante a um rgo federal vinculado
aos ministrios da presidncia (Lei n. 4.344/1964). Em 2001, substitudas por agncias
(MP 2156-5 e 2157-5), atreladas ao comando federal pelo instituto do contrato de
gesto (efetiva amarra de seu programa de ao). Em 2007, com o controle dos
ministrios envolvidos.
Continua atual, portanto, a afirmao de Gilberto Bercovici:
Ao invs de fortalecer o federalismo no Brasil, o artigo 43 da Constituio de
1988 pode servir para ampliar os poderes do Governo Federal: a criao das
Regies compete exclusivamente Unio, sem qualquer participao dos
Estados interessados. Os organismos regionais previstos no texto
constitucional so considerados apenas como meros executores dos planos
regionais de desenvolvimento, que so elaborados tambm na rbita federal.
A vontade regional, ou, ao menos, a dos Estados e Municpios envolvidos, ,
aqui, totalmente desprezada.22

5. O federalismo dual e o federalismo de subordinao

O federalismo norte-americano inaugurou um modelo bastante inovador de

arranjo de poderes estatais. No seguiu o clssico modelo do Estado unitrio
descentralizado, no qual as regies do Estado adquiriam o perfil de meras unidades
administrativas sob a batuta de um nico comando. No seguiu o modelo de unio de
Estados confederados, em que o poder central dependia das unidades confederadas para
implementar seus comandos.
Com o fim de consolidar uma unio mais perfeita (como consta do prembulo
da Constituio norte-americana), conformaram-se os poderes central e estaduais
independentes (no sentido amplo da palavra, igualmente soberanos), com todo o aparato
pblico necessrio para atuarem, dentro de seus limites territoriais, diretamente sobre as
22

Gilberto Bercovici. Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 235.

14

pessoas e propriedades, para imporem os seus comandos normativos. A duplicao dos

aparatos de governo (legislativos, executivos e judiciais), atuando diretamente sobre os
cidados parece-nos a grande novidade desse modelo de arranjo de poderes.
Atrelado a isso, o governo central foi configurado originalmente como possuidor
de um poder controlvel, pois adstrito a um rol taxativo de atribuies. Somente nesses
pontos concretos poder-se-ia invocar a supremacia do poder central. Em todos os
demais campos, a base era a da supremacia do estadual. Havia, portanto, plena
soberania no domnio apropriado de cada um.
Essa dualidade (independente e coordenada) de poderes que se projetavam sobre
todos e a existncia de dois campos de poder mutuamente exclusivos parecem-nos as
razes para que esse modelo de arranjo de poderes tenha se perpetuado com o epteto
federalismo dual.
Ocorre que, muito cedo, em termos histricos, os poderes centrais foram
ampliados pela teoria dos poderes implcitos.
Como a Constituio no descrevia com mnimos detalhes os poderes
enumerados, o judicirio norte-americano (legtimo intrprete da diviso dos poderes,
segundo o pensamento constitucional original) reconheceu que o poder central tinha que
possuir no somente os poderes claramente enumerados, mas todos os poderes
necessrios e apropriados para o exerccio de tais poderes enumerados (McCulloch
versus Maryland, 1819).
A Corte Suprema teve um papel importante de resistncia ao locupletamento
central da soberania estadual (desde o caso Hammer versus Dagenhart, de 1918, at o
caso Schechter Poultry Corp. versus Estados Unidos, de 1935). Ocorre que, a partir de
1937, a Suprema Corte, cedendo poltica intervencionista do New Deal (implantada
por Roosevelt como trilha necessria para superar a depresso econmica), comeou a
eliminar as limitaes ao poder central advindas do federalismo dual, revendo,
inclusive, o seu posicionamento anterior (Estados Unidos versus Darby, de 1941)23.
A partir desse momento, o federalismo norte-americano original no foi o
mesmo imaginado (ou, talvez, por ns utopicamente imaginado).

23

Antes desse, so significativos os seguintes casos: Junta Nacional de Relaes Trabalhistas

versus Jones & Laughlin Steel Corp., de 1940; Sunshine Anthracute Co. versus Adkins, de 1940.

15

Pela fresta do poder central de regulamentar o comrcio interestadual, o

Congresso passou a regular tudo o que afetava mesmo que remotamente a esse
comrcio: at mesmo o servio de limpeza de janelas de um edifcio que possua
empresas que realizavam comrcio interestadual (Martinho versus Michigan Window
Cleaning Co., de 1946)24.
Por essa razo, Bernard Schwartz afirmava na dcada de 80:
...o sistema americano no mais, nitidamente, um sistema de federalismo
dual. A Unio americana, hoje, no se baseia numa diviso de soberania entre
iguais governamentais. Em vez disso, caracteriza-se pelo predomnio do poder
federal sobre o poder estadual. No existe mais uma rea exclusiva de
autoridade estadual sobre o comrcio dentro do qual a autoridade federal no
possa ser exercida [...] o poder regulamentar federal agora totalmente difuso.
Pode ser exercido sobre qualquer tema escolhido pelo Congresso e no
constitui objeo a seu exerccio que ele possa entrar em conflito com os
poderes habituais dos estados.25

Por outro lado, desde o New Deal, o governo central norte-americano acentuou
sua poltica intervencionista nos poderes estaduais de maneira muito mais eficaz, qual
seja, pelo instrumental das subvenes federais. Algo muito e muito presente na
realidade brasileira tambm.
Sem invadir a terica liberdade ou soberania estadual, o governo federal oferecia
e oferece as subvenes mais diversas, desde que se cumpram alguns condicionamentos
federais. Tcnica ou teoricamente, respeitavam-se as autonomias estaduais. A prtica,
no entanto, impede-nos de considerar tal conduta como compatvel com a autonomia
estadual.
No meio do sculo passado, 15% dos recursos financeiros estaduais norteamericanos estavam atrelados a esses projetos federais de subveno. No anos 80,
constituam 25%. As subvenes federais tornaram-se base do sistema governamental
norte-americano. O poder de dispndio tornou-se o mais importante poder central e
afeta sensivelmente o funcionamento do sistema federal norte-americano, que no tem
mais nada de dual.

24

O nico freio a essa poltica foi estabelecido mais recentemente, impedindo a regulao federal
sobre as atividades estaduais tipicamente estatais (Liga Nacional da Cidade versus Usery, de 1976).
25
Bernard Schwartz. O federalismo norte-americano atual, p. 36.

16

Para o Brasil, d-se o mesmo: toda ajuda federal estendida ao preo de um

controle cada vez maior sobre as administraes estaduais e municipais. Essa poltica
crava estacas profundas na autonomia imaginada pelos entes federados.

6. Por uma nova poltica federal para o desenvolvimento regional

O foco desviado do federalismo brasileiro manifesta-se pela luta estadual e

municipal pela autonomia sem romper com os beneplcitos do repasse de verbas
federais. Trata-se de um desvio ideolgico que atinge o cerne da ideia federalista.
O foco do federalismo no deve ser a descentralizao, pois esse deveria ser um
pr-requisito instituinte do mesmo; o foco teria de ser a integrao, a unidade nacional,
especialmente a solidariedade: o atuar conjuntamente para resolver os problemas
comuns, sem desconsiderar a capacidade de resolver as questes peculiares de maneira
separada.
O problema do desenvolvimento, especialmente se considerado na perspectiva
ampla que exploramos neste texto, um problema comum que exige a atuao conjunta
e solidria.
No h cooperao se a Unio atua isoladamente no planejamento (o que
reforado pelos arts. 21, IX e 48, IV da Constituio de 1988), se os organismos
regionais so meros administradores locais das polticas controladas integralmente pela
primeira.
No h colaborao, solidariedade, mas dominao, se nas mos da Unio est
efetivamente a receita, se a Unio impe condies aos Estados e aos Municpios para
repassar as suas verbas (ou mais especificamente para renegociar suas dvidas
exigindo a privatizao de bancos e companhias energticas, por exemplo). fcil
compreender por que Paulo Bonavides identifica nosso federalismo como um
federalismo de subordinao.
No h planejamento para o desenvolvimento se limitamos o seu espectro a
pensar apenas no oramento, no crescimento econmico.
O grande objetivo do desenvolvimento a elevao das condies sociais, a
expanso da liberdade, em todas as dimenses anteriormente apontadas, no o mero
crescimento econmico.

17

O norte da igualao e de relativa homogeneidade social significa que todos tm

o direito a que o Estado providencie as mesmas condies de expanso da liberdade em
todas as regies.
preciso que as Regies adquiram estatalidade, com capacidade poltica,
precisam ser sujeitos, e no meros objetos. Os cidados precisam conservar o poder de
governar, no meramente de administrar os seus problemas locais.
Os perigos da centralizao j foram declarados por Alexis de Tocqueville.
Resolvem momentaneamente todos os sintomas, constituem imagem bastante positiva
para o governo do momento, mas destroem a verdadeira evoluo:
...a centralizao administrativa s serve para debilitar os povos que a ela se
submetem, porque tende sem cessar a diminuir entre eles o esprito de
cidadania. A centralizao administrativa, verdade, consegue reunir em
determinada poca e em certo lugar todas as foras disponveis da nao, mas
nociva reproduo das foras. Ela a faz triunfar no dia do combate, mas
diminui com o correr do tempo sua potncia. Portanto, pode contribuir
admiravelmente para a grandeza passageira de um homem, mas no para a
prosperidade duradoura de um povo.26

A Constituio de 1988 no neutra; estabelece prioridades, das quais

destacamos: o desenvolvimento e a reduo das disparidades regionais. Esse programa
de atuao precisa ser lido como tal, como uma imposio de conduta imediata para o
Estado e para a sociedade (de transformao das estruturas culturais, polticas,
econmicas e sociais), conduta esta que constitui a ossatura principal da Constituio de
1988, pois constitui objetivo fundamental da organizao poltica brasileira.
De qualquer forma, celebramos a Constituio de 1988.
No porque esteja realizada, no porque tenha sido compreendida, no porque
tenha conseguido modificar as perspectivas sobre o desenvolvimento e sobre o
regionalismo no pas, no porque tenha estabelecido modelo de federalismo regional
que nos parea adequado (alteraramos o centralismo planejador, atribuiramos
autonomia poltica s regies, explicitaramos que o desenvolvimento uma questo de
expanso da liberdade que deve ser resolvida pelas trilhas democrticas), mas porque
ela fixa as bases que nos permitem pensar um projeto de desenvolvimento mais elevado.

REFERNCIAS
26

Alexis de Tocqueville. A democracia na Amrica: leis e costumes, p. 99.

18

BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio. So Paulo:

Max Limonad, 2003.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. atualizada e ampliada.
So Paulo: Malheiros, 2008.
______. Federalismo regional num pas perifrico. In: BONAVIDES, Paulo; LIMA,
Francisco Grson Marques de; BED, Faya Silveria (org.). Constituio e Democracia:
estudos em homenagem ao professor J. J. Gomes Canotilho. So Paulo: Malheiros,
2006.
CORWIN, Edward S. A Constituio norte-americana e o seu significado atual. Trad.
Lda Boechat Rodrigues. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1986.
GTDN. Uma poltica de desenvolvimento econmico para o nordeste. 2. ed. Recife:
1967. Disponvel em: http://www.sudene.gov.br/conteudo/download/PDEN%20%20segunda%20edicao.pdf.
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Trad. Hiltomar
Martins Oliveira. Belo Horizonte: Lder, 2003.
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 2. ed. revista, atualizada e ampliada.
Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
JELLINEK, Georg. Teora general del Estado. Trad. Fernando de los Ros. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 2000.
SCHWARTZ, Bernard. O federalismo norte-americano atual. Trad. Elcio Cerqueira.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1984.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So
Paulo: Companhia das Letras, 2000.
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica: leis e costumes. De certas leis
e certos costumes polticos que foram naturalmente sugeridos aos americanos por seu
estado social democrtico. Trad. Eduardo Brando. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes,
2005.

19