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LIVRO
PPA 2012-2015
EXPERIMENTALISMO INSTITUCIONAL
E RESISTNCIA BUROCRTICA
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Eugnio A. Vilela dos Santos
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
AGRADECIMENTOS E DEDICATRIA........................................................9
INTRODUO...........................................................................................11
Jos Celso Cardoso Jr.
CAPTULO 1
ESTADO, PLANEJAMENTO E DIREITO PBLICO
NO BRASIL CONTEMPORNEO...................................................................19
Gilberto Bercovici
CAPTULO 2
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA
NO BRASIL CONTEMPORNEO...................................................................37
Francisco Fonseca
CAPTULO 3
AS INOVAES JURDICAS NO PPA 2012-2015...........................................69
Eugnio Santos
Otvio Ventura
Rafael Neto
CAPTULO 4
A ESTRATGIA DE MONITORAMENTO DO PPA 2012-2015..........................93
Jos Celso Cardoso Jr.
Anderson Rocha
Cludio Navarro
Eugnio Santos
CAPTULO 5
PPA, LDO E LOA: DISFUNES ENTRE O PLANEJAMENTO,
A GESTO, O ORAMENTO E O CONTROLE...............................................115
Eugnio Santos
Otvio Ventura
Rafael Neto
CAPTULO 6
ASPECTOS INSTITUCIONAIS DE GOVERNANA DO SISTEMA
DE PLANEJAMENTO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL LUZ
DO CONTROLE EXTERNO..........................................................................135
Aritan Borges Maia
Patrcia Coimbra Souza Melo
CAPTULO 7
O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE INTERNO NO BRASIL
E A ARTICULAO INTERINSTITUCIONAL..................................................161
Ronald da Silva Balbe
CAPTULO 8
CONTROLE SOCIAL E TRANSVERSALIDADES: SINAIS DE PARTICIPAO
NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO.................................207
Daniel Pitangueira de Avelino
Jos Carlos dos Santos
CAPTULO 9
PARTICIPAO SOCIAL E CONTEDO ESTRATGICO
NOS PPAS ESTADUAIS...............................................................................233
Lucas Alves Amaral
CAPTULO 10
PPAS ESTADUAIS EM PERSPECTIVA COMPARADA:
PROCESSOS, CONTEDOS E MONITORAMENTO........................................273
Ricardo Carneiro
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................305
APRESENTAO
AGRADECIMENTOS E DEDICATRIA
Este livro composto por dez trabalhos autorais, cujos contedos so de inteira
responsabilidade de seus autores, no refletindo, necessariamente, a viso institucional das organizaes s quais esto vinculados. No obstante, so uma boa
amostra do potencial analtico e interpretativo presente nestas instituies.
Por isso, em conjunto, os autores deste livro agradecem a todos os seus
respectivos colegas que ajudaram, com crticas, comentrios e sugestes, a devida
finalizao dos dez captulos, alm da introduo, tal qual vm agora a pblico.
Os autores tambm agradecem, de modo muito especial, a maneira como a
obra foi aceita pelas diversas instituies envolvidas. Sendo parte de um processo
contnuo, coletivo e cumulativo de aprendizado pessoal, profissional e mesmo
institucional, este livro deve ser lido no como ponto de chegada, mas sim como
ponto de partida para novas reflexes e aperfeioamentos necessrios aos desafios
tecnopolticos de nosso tempo.
Dessa maneira, ele dedicado, em especial, aos colegas e servidores do Ipea;
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); da Secretaria-Geral
(SG) da Presidncia da Repblica (PR), assim como do Tribunal de Contas da
Unio (TCU); da Controladoria-Geral da Unio (CGU); e das faculdades e
universidades de origem de alguns dos autores.
Desejamos a todos(as) boa leitura e reflexo!
Comit Editorial
INTRODUO
Jos Celso Cardoso Jr.1
Este livro, como tambm todos os demais desta srie, intitulada Pensamento
Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo,
identifica e mobiliza elementos para uma economia poltica do planejamento
pblico brasileiro no sculo XXI. Esta tarefa, entretanto, apenas se faz possvel
com inovao institucional e certo tipo de revoluo administrativa (temas que
sero objeto de outros volumes desta srie). Este volume 2 trata, basicamente, de
alguns poucos (mas significativos!) exerccios de experimentalismo institucional
e da correspondente resistncia burocrtica inovao no seio da administrao
pblica brasileira.
O Plano Plurianual (PPA) relativo ao quadrinio 2012-2015, como ser
visto neste livro, buscou inovar no apenas no redesenho de concepo geral do
plano suas categorias conceituais, seus atributos formais e a prpria forma de
estruturao geral do mesmo , assim como tentou criar comandos mais simples,
claros, diretos e flexveis para a prpria gesto e operacionalizao das polticas
pblicas, isto feito por meio dos seus normativos tradicionais: a lei do PPA, o
decreto de gesto e as portarias ministeriais especficas. Sem desconsiderar alguns
problemas de ordem conceitual ou mesmo dificuldades intrnsecas no campo das
relaes inter e intrainstitucionais para fins de gesto e operacionalizao prtica
e cotidiana das novas categorias organizativas do plano, este PPA buscou conferir
maior peso formulao estratgica dos agora chamados programas temticos,
fazendo com que estes explicitassem por meio dos seus respectivos objetivos e
metas (quantitativas e qualitativas) os diversos compromissos setoriais e territoriais
ou federativos do novo governo que ento se iniciava.
No obstante, foram poucas as inovaes experimentais que conseguiram
ganhar densidade institucional suficiente para se viabilizarem como novidades
reais na conduo dos processos de governo, tpicos das polticas pblicas em
curso hoje no pas. Isto, devido, sobretudo, baixa centralidade institucional da
funo planejamento, de modo geral, e do PPA, em particular, dentro da ossatura
institucional atual do governo federal brasileiro, bem como a outros fatores de
peso, alguns dos quais tratados ao longo dos captulos deste livro.
Por esses motivos que se fala, aqui, em experimentalismo institucional
e resistncia burocrtica como categorias teis e necessrias investigao das
razes pelas quais determinadas tentativas de mudanas inovativas no seio da
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e coordenador desta coleo.
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Introduo
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Introduo
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Introduo
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CAPTULO 1
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do artigo Estado, planejamento e direito pblico, apresentado
no XVIII Congresso Internacional sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica do Centro Latino-americano
de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em Montevidu, no Uruguai, entre os dias 29 de outubro e 1o de
novembro de 2013. rea temtica cinco: Derecho pblico y garantas jurdicas en la administracin pblica. Painel:
Estado, planejamento e desenvolvimento: a experincia brasileira recente e possibilidades a futuro.
2. Professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP)
e professor do Programa de ps-Graduao em Direito Poltico e Econmico (PPGDPE) da Universidade Presbiteriana
Mackenzie (UPM). O autor agradece os comentrios e sugestes dos colegas Eugnio Santos analista em Planejamento,
Oramento e Gesto na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) , e Jos Celso Cardoso Jr. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea , isentando-os
pelos erros e omisses remanescentes.
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podia votar propostas de planos que no fossem enviadas pelo Poder Executivo,
alm de ter seu poder de emenda restringido. O Congresso tinha competncia
apenas para formular ressalvas ao plano, que poderiam ser acatadas ou no pelo
Executivo, conforme o Artigo 2o do Ato Complementar no 43, sob a alegao de
que poderia comprometer o conjunto do plano. Como ltima restrio, passados
noventa dias do envio do plano ao Congresso, o plano poderia ser aprovado por
decurso de prazo (Grau, 1978; Souza, 1996; Comparato, 1986). Seguindo estes
procedimentos, os militares elaboraram dois Planos Nacionais de Desenvolvimento:
o I PND, aprovado pela Lei no 5.727, de 4 de novembro de 1971, para o perodo
de 1972 a 1974, e o II PND, aprovado pela Lei no 6.151, de 4 de dezembro de
1974, para o perodo de 1975 a 1979.
O II PND foi um amplo programa de investimentos estatais, com o objetivo
de transformar a estrutura produtiva brasileira e superar a barreira do subdesenvolvimento. Buscou-se um novo padro de industrializao, fortalecendo as
indstrias de base e o capital nacional, alm de investimentos nas reas de energia
e transportes (Lessa, 1998). A distribuio de renda e os problemas sociais, no
entanto, foram relegados a segundo plano, com a alegao oficial do regime de que,
com o crescimento econmico, a renda da populao aumentaria (Lessa, 1998).
O II PND desconsiderou, no entanto, a reverso do ciclo de crescimento
econmico, o recrudescimento da inflao e as dificuldades externas. O resultado
foi o recurso extremo ao financiamento externo, a desacelerao da economia e
a desarticulao do plano a partir de 1977, com a crise econmica mundial. De
acordo com Carlos Lessa, a estratgia do II PND estava baseada apenas na vontade
de seus formuladores em transformar o Brasil em uma potncia emergente, buscando
legitimar o regime ditatorial. O resultado da tentativa de implantao do plano
de qualquer modo em uma conjuntura econmica desfavorvel, no entanto, foi o
incio do descolamento do regime militar de suas bases empresariais de sustentao
e a perda do controle sobre os agentes econmicos (Lessa, 1998, p. 11-13, 17-18,
58-60, 77-86; Carneiro, 2002, p. 55-82). O insucesso do II PND marcou a ltima
experincia de planejamento ocorrida no Brasil.
Alm do fracasso do II PND, deixou de existir um regime jurdico do
planejamento a partir de 1 de janeiro de 1979, de acordo com a Emenda no 11,
de 13 de outubro de 1978, Carta de 1969, que revogou os atos institucionais
e complementares, entre os quais o Ato Complementar no 43 (Souza, 1994).
Durante a dcada de 1980, o planejamento foi abandonado pelo Estado. A atuao
estatal desde ento ficou desprovida de uma diretriz global para o desenvolvimento
nacional, a poltica econmica limitou-se gesto de curtssimo prazo dos vrios
planos de estabilizao econmica. Deste modo, o Poder Pblico foi incapaz
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falta de vontade e/ou condio poltica, pode-se, ainda, elencar alguns obstculos
estruturais ao planejamento na atual conjuntura histrica: a estrutura administrativa
brasileira, agravada com a reforma administrativa dos anos 1990, e a reduo do
planejamento ao oramento.
3 OS OBSTCULOS AO PLANEJAMENTO I: A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
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sua previso oramentria, ainda que parcial. A implementao dos planos d-se
por meio da realizao dos investimentos pblicos que devem estar explicitados
nos oramentos, executando de modo imediato ou em curto prazo os objetivos de
mdio e longo prazos contidos nos planos.
Por isso, a preocupao do constituinte de 1987-1988 foi a de modernizar os
instrumentos oramentrios, buscando a integrao entre planejamento e oramento
a mdio e longo prazos (Biasoto Junior, 1995). Para tanto, a Constituio de 1988
prev trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias
e o oramento anual, que devem estar integradas entre si e compatibilizadas com
o planejamento global (de acordo com o Artigo 165, 4o).
O PPA, introduzido pelos Artigos 165, I e 165, 1o da Constituio de
1988, tem por fundamento o encadeamento entre as aes anuais de governo
(previstas no oramento anual) com um horizonte de tempo maior, necessrio para
um planejamento efetivo. O problema do plano plurianual a sua viabilidade,
tendo em vista a inexistncia de preocupao com o planejamento por parte dos
governos ps-1988. Alm disto, as suas relaes com os outros planos previstos
na Constituio no esto claras, apesar do Artigo 165, 4o determinar a sua
compatibilizao com os demais planos nacionais, regionais e setoriais do texto
constitucional (Biasoto Junior, 1995).
A tendncia notria em relao integrao do planejamento ao oramento
a reduo do plano ao oramento. Os instrumentos de controle oramentrio do
planejamento previstos na Constituio favoreceram a limitao do planejamento
ao oramento por meio dos planos plurianuais, cujos exemplos so o Plano Brasil
em Ao, do governo Fernando Henrique Cardoso, e os PPAs dos governos de
Lus Incio Lula da Silva e de Dilma Rousseff.
Esses planos se assemelham, estruturalmente, s primeiras experincias de
planificao dos gastos estatais no Brasil, desenvolvidas pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) durante o Estado Novo (1937-1945), quais
sejam: o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional
(1939) e o Plano de Obras e Equipamentos (1943). Na concepo destes planos,
o oramento era o plano traduzido em dinheiro. Ambos foram limitados proposta
oramentria, sem garantir, efetivamente, os recursos para sua execuo e sem fixar
objetivos para a atuao do Estado. O plano foi reduzido a disciplinar as inverses
pblicas, estabelecendo as dotaes a serem distribudas pelos vrios ministrios
(Souza, 1994; Draibe, 1985). O mesmo princpio foi seguido pelo Plano Sade,
Alimentao, Transportes e Energia (Salte), no governo de Eurico Gaspar Dutra
(1946-1951) e hoje foi retomado pelo Brasil em Ao e pelos PPAs.
A Lei no 10.180/2001 tem este mesmo entendimento, privilegiando o processo
oramentrio em detrimento do planejamento, entendido apenas como uma forma
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CAPTULO 2
1 INTRODUO
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Deve-se ressaltar que a difuso sem critrio dessa expresso torna toda e
qualquer ao governamental, incluindo as atividades elementares dos governos,
associada existncia daquilo que se chama, genericamente, de poltica pblica.
Mesmo em termos tericos, uma definio clssica e genrica (como, por exemplo,
o governo em ao), mais confunde do que esclarece acerca de seu significado
preciso. Afinal, o Estado e, no interior deste, o governo, pode entrar em ao de
forma reativa, sem planejamento, e mesmo sem oramento e sem recursos humanos, uma vez que os motores das aes governamentais ocorrem por diferentes
demandas, razes e circunstncias. Trata-se, portanto, de um processo complexo,
multicausal e multidirecional. Alm disso, as polticas e os programas governamentais, genericamente intitulados polticas pblicas, inscrevem-se nos stios dos
governos e so tidas pela percepo pblica do cidado comum como naturais.
Nesse sentido, seriam destitudas de conflitos e vetos, uma vez incrustadas no
planejamento governamental e na gesto pblica.
Tendo como fio condutor o conceito de polticas pblicas como sntese,
reitere-se, do planejamento e da gesto , este captulo objetiva refletir criticamente
sobre o Estado, o planejamento e a gesto pblica, a partir dos seguintes aspectos:
i) as armadilhas de no se ressaltar os conflitos, que so o cerne da lgica do Estado,
notadamente quando no interior deste se formulam polticas pblicas; ii) os alcances
e os limites das polticas pblicas perante o modelo de acumulao vigente, portanto,
luz da lgica do Estado, do planejamento e da gesto; iii) os constrangimentos
conferidos pelo sistema poltico ao planejamento, gesto da burocracia e formulao e implementao de polticas pblicas; iv) o papel da mdia como ator poltico e
ideolgico, notadamente quanto aos vetos que os rgos de comunicao interpem
a determinadas polticas pblicas; v) questes conjunturais relativas ao debate poltico
em que as polticas pblicas no contexto do planejamento estatal aparecem como
protagonistas; vi) as transformaes que vm ocorrendo na gesto pblica brasileira;
e, por fim, vii) a predominncia da lgica individualista (notadamente do capital)
sobre os direitos coletivos, isto , da sociedade.
Portanto, este captulo pretende analisar diversos temas, problemas e
questes relacionados s polticas pblicas como elemento-sntese dos mbitos
meio (gesto) e fim (resposta a demandas diversas e contraditrias) do Estado,
partindo-se, alm do mais, do pressuposto de que o planejamento est presente
em diversas etapas da vida estatal, excetuando-se o aludido interregno do perodo
Collor-FHC. Para tanto, este estudo adota carter ensastico, alm de representar
a tentativa de ir alm do enquadramento predominante quando se reflete sobre
o Estado, em que as polticas pblicas no aparecem como sntese das polifnicas
contradies sociais.
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Tudo somado, h de se ter muita cautela, sobretudo quando grupos progressistas ganham eleies, na medida em que o enfrentamento de problemas de
grande magnitude, como, entre outros, os de mobilidade urbana e moradia,
defronta-se com interesses e situaes comumente conflituosas, que se expressam
na dotao oramentria conferida a uma dada poltica pblica, no nmero
e na qualificao de servidores envolvidos em sua consecuo, no aparato legal
e institucional mobilizado, entre outros aspectos que incidem diretamente no
planejamento e na gesto do Estado, em todos os nveis de governo.
Nos dois exemplos acima, respectivamente, o da poderosa indstria automobilstica e sua cadeia produtiva e o dos grandiosos interesses imobilirios
urbanos, os atores com poder de veto agem para barrar toda e qualquer medida e
programas governamentais consistentes que inibam seus negcios. So, portanto,
pontos de veto que, a despeito de avanos nos cdigos legais caso, por exemplo,
do Estatuto das Cidades e nas instituies de planejamento e controle sobretudo a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Ministrio Pblico (MPU) ,
no impediram o crescimento vertiginoso do automvel como opo prioritria
dos governos, assim como da apropriao do espao pblico pela indstria da
especulao imobiliria.
Como se fossem dois vetores em sentidos opostos, os avanos legais-institucionais, de um lado, e o privatismo do automvel e da especulao
imobiliria, de outro, tm, at agora, demonstrado clara vitria no campo
da demarcao das polticas pblicas urbanas. Muitos dos males de nossas
cidades provm dessa estrutura de poder pouco confrontada poltica e institucionalmente, apesar da existncia de polticas pblicas que, pelas razes
aludidas, necessitam ser mais bem analisadas. aqui que o planejamento
governamental deve estar unido gesto pblica, tendo em vista a proposio
e a execuo de polticas pblicas socialmente transformadoras.
Os governos reformadores, dos quais particularmente os pobres muito esperam,
somente sero progressistas se, mesmo no mbito municipal, houver protagonismo
capaz de conhecer e enfrentar os interesses estabelecidos, notadamente na ocupao
do espao pblico, vale dizer, pelo automvel particular e pelas habitaes de classe
mdia e de luxo, no contexto da apropriao desigual do territrio.
O fato do mbito municipal no ter competncia legal para o enfrentamento
de diversos problemas urbanos e metropolitanos deveria ser atenuado em razo
das grandes cidades brasileiras terem poder poltico, econmico e social capaz de
enfrentar interesses corporativos empresariais, assim como servirem de esteio a
interesses compartilhados pelo prprio governo federal. O conhecimento acerca
do que envolve as polticas pblicas permite, pois, avanar nessa direo.
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Finalizando esta seo, deve-se dizer que polticas pblicas podem ser caracterizadas como um processo de deciso poltica que se materializa em objetivos com
resultados desejveis, normalmente vinculados transformao de uma dada realidade, envolvendo: i) tcnicos estatais e no estatais, burocratas (mbito da gesto)
e polticos (tomadores de deciso, isto , mbito da poltica); ii) atores distintos
(com recursos de poder assimtricos), cenrios e conjunturas (por vezes volteis);
iii) capacidade e viabilidade do Estado disponibilizar recursos oramentrios,
humanos, legais e logsticos, isto , o planejamento e a capacidade de governar; e
iv) mecanismos de mensurao dos resultados. Com isso em mente, tem-se que a
teoria do ciclo de polticas pblicas (agenda, formulao, implementao e avaliao)
poderia ser invocada mais para fins pedaggicos do que propriamente reais, uma
vez que a realidade no apenas mais complexa do que faz supor aquelas etapas,
como tambm inerentemente mais conflitiva, luz de C. Lindblom (1959).
3 ALCANCES E LIMITES DAS POLTICAS PBLICAS COMO SNTESE DO
ESTADO NO CAPITALISMO CONTEMPORNEO
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No Brasil, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) vem sendo corroda ano
a ano pela chamada pejotizao da mo de obra, uma vez que vastos segmentos
de trabalhadores so obrigados a se constituir em pessoas jurdicas (PJ) como
forma de vender sua fora de trabalho, o que implica estar alijado de qualquer
direito trabalhista. A pejotizao mais uma demonstrao da preponderncia,
no caso brasileiro, do amplo domnio do trabalho pelo capital, porm de maneira
sorrateira na medida em que no se derrogou formalmente a CLT. Alm disso,
a pejotizao terminologia cada vez mais conhecida por amplos segmentos da
fora de trabalho trata legal e institucionalmente o indivduo como empresa, o
que implica dupla perversidade quanto ao tratamento do trabalhador: pelo capital
e pelo Estado.
Embora o modelo de acumulao no se constitua de forma exatamente
igual em todos os pases e regies, trata-se de varivel-chave cujas exemplificaes
acima so apenas uma amostra. Para diversos analistas e agentes estatais, as polticas
pblicas seriam, nessa perspectiva, um antdoto eficaz por justamente mobilizar as
foras do Estado no sentido de impedir a barbrie do capital.
Sem desconsiderar que vontade poltica, mobilizao social, investimento
pblico (oramentrio, de pessoal, legal e logstico) e regulao estatal elementos
constitutivos das polticas pblicas so fundamentais reverso de situaes de
desigualdade, deve-se indagar a respeito dos limites quanto a seus efeitos prticos.
Observe-se o caso emblemtico da contradio entre obsolescncia programada
um dos elementos nucleares da acumulao flexvel do capital e polticas pblicas
ambientais, cada vez mais cruciais preservao do planeta e consequentemente
das espcies.
Nesse exemplo, o capital tem ampla liberdade para organizar a acumulao,
por meio da reduo tecnicamente programada da durabilidade dos produtos,
liberdade esta que, embora no seja novidade na histria capitalista, jamais encontrou ambiente to frtil como a partir dos anos 1970/1980 (vigncia ideolgica
do neoliberalismo), quando esse processo, que perdura aos dias de hoje, chegou
ao seu pice. O exemplo dos aparelhos tecnolgicos de consumo domstico, tais
como os referentes informtica e aos celulares, marcante, pois so constitudos
de substncias altamente poluidoras e cuja vida til tem como regra a fugacidade.
A quebra (obsolescncia) datada desses aparelhos em um ou dois anos expe os
claros limites do Estado perante o capital em perspectiva internacional. Qualquer
tentativa de interferncia do Estado e de organizaes multilaterais, como as
conferncias mundiais ligadas ao meio ambiente, a Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) e outras (e menos ainda dos sindicatos) no processo produtivo
empresarial, no tocante aos princpios basilares da produo contempornea,
prontamente rechaado como interveno espria. Ademais, o aparato
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do capital, por vezes imiscudos aos dos estados nacionais centrais, se sobreporem
aos das pessoas e das comunidades, mesmo quando esta o planeta.4
Outro exemplo marcante refere-se categoria trabalho, uma vez que no
apenas o nmero de trabalhadores necessrios reproduo do capital cada
vez menor como, dependendo do setor que se observe, o prprio nmero de consumidores pode ser diminudo. Tal como demonstrado por autores como Harvey
(1990), Rifkin (1995) e outros, o capital global necessita de poucos trabalhadores
(da a emergncia de empresas que no fabricam nada, apenas articulam, de forma
complexa, o processo produtivo em escala global e do aos produtos uma marca) e
de poucos consumidores que, contudo, tenham um padro de renda e de consumo
extremamente alto e fugaz. Tal fugacidade fortemente apoiada nas modernas
tcnicas de propaganda e de induo ideolgica ao consumo, ancoradas no sistema
miditico faz da rotatividade do consumo o motor da excluso social do trabalho
e da barbrie ambiental. A corroso do carter, com toda sorte de consequncias
individuais e sociais deletrias, como mostra Sennett (1998), o resultado mais
notrio dessa psicose coletiva envolvida nesse processo.
Reafirme-se que cada pas, em razo da estrutura e insero histrica de suas
economias e de sua trajetria, instituies e capacidade social de mobilizao refaz,
de formas distintas, esse processo estrutural. Contudo, os eixos estruturantes esto
colocados, limitando e circunscrevendo fortemente as alternativas.
Mesmo no Brasil, que na ltima dcada vem ostentando ndices elevados de
empregabilidade formal, esse processo no diferente. Se so marcantes algumas de suas
polticas, tais como a elevao real do salrio-mnimo, a ampliao indita do crdito,
o estmulo ao consumo interno e a transferncia de renda, no contexto de alargamento
de polticas sociais, deve-se ter clareza quanto aos limites das mesmas. Nesse sentido, se
a empregabilidade com carteira assinada significativa (e mesmo indita aos padres
brasileiros), ainda assim no conseguir superar, estruturalmente, o altssimo grau de informalidade da economia brasileira. Os empregos, alm do mais, esto baseados em baixos
salrios e baixa qualificao, e s ocorrem pela combinao talvez conjuntural entre
vontade poltica em diminuir a excluso e a desigualdade mvel da poltica pblica dos
anos recentes e um estoque de empregos formais historicamente muito baixo. Desta
maneira, o fenmeno recente da formalizao talvez seja incapaz de alterar a estrutura
do mercado de trabalho e da produo informal. Uma path dependence informa esse
processo, tal como mostra Pierson (2000). Esses exemplos, entre tantos outros, exteriorizam, portanto, os limites concretos da ao do Estado perante o capital.
4. A filmografia contempornea tem exposto, de forma significativa, o poder do capital perante os Estados, mesmo
aqueles tidos como desenvolvidos, que teriam sido capturados pelos interesses empresariais: os filmes-denncia The
corporation, Enron, Inside job, Food, inc. e boa parte da obra de Michael Moore, entre outros, expressam, a partir dos
pases centrais do capitalismo, as consequncias nefastas do modelo de acumulao flexvel e consequentemente os
limites das polticas pblicas, vale dizer, do planejamento e da gesto pblica, em sentido amplo.
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chefe do Executivo para garantir aquilo que se tornou uma espcie de clusula
ptrea informal do sistema poltico: a chamada governabilidade. O programa
de governo necessariamente negociado com vistas governabilidade conceito
fugidio, porm encarado como limite insofismvel aos governantes eleitos.
Como a esmagadora maioria dos grandes e mdios partidos que carreiam
candidatos ao Executivo e ao Legislativo financiada por grandes interesses
(bancos, construtoras, entre outros setores empresariais sensveis ao estatal),
governar implica fundamentalmente em costurar acordos diversos e contraditrios. Alm disso, a vida pblica torna-se fortemente privatizada, na medida
em que interesses empresariais privados se fazem presentes antes, durante e
depois das eleies, colocando a democracia brasileira, embora no apenas ela,
sob suspeio plutocrtica.
Em outras palavras, seja para se eleger (papel do financiamento privado
para fazer campanha e da coligao para obteno de tempo no rdio e na
televiso), seja para governar (dvida para com os financiadores e necessidade
de maioria parlamentar para governar), os partidos polticos necessitam,
imperiosamente, negociar compromissos publicamente assumidos, e mais
especificamente, o prprio programa de governo. Isso significa a existncia
tanto de polticas pblicas tmidas, por no incidirem vigorosamente contra
interesses constitudos, como contraditrias, uma vez que voltadas a interesses
e conflitos diversos, em larga medida irreconciliveis. Consequentemente, o
planejamento governamental torna-se fugaz, uma vez que prvia e politicamente negociado. Com isso, h claros impactos na gesto pblica, sobretudo
se pensada, como deve ser, de forma articulada ao planejamento.
Qualquer movimento governamental considerado radical, em qualquer
setor, tem como reprimenda, de um lado, a perda de maioria parlamentar
e, de outro, a oposio feroz da grande mdia, porta-voz das classes mdias
superiores e do capital, como ser visto adiante. Isso tudo acarreta reduo
e enfraquecimento das condies de governana e governabilidade, abrindo
caminho para a derrota eleitoral na prxima eleio. Mesmo o apoio a demandas
de movimentos sociais tidos como radicais fortemente bombardeado pela
mdia e pela lgica conservadora do sistema poltico, que ameaa imediatamente
com a retirada de apoio. Note-se o ciclo vicioso que o sistema poltico impe
lgica de governar.
Mas, se esse cenrio verdadeiro, como explicar os inequvocos avanos sociais
vigentes h pouco mais de uma dcada? Antes de tudo, pela entrada do Partido dos
Trabalhadores (PT), at ento um partido mdio, no jogo poltico-institucional dos
partidos do poder, e sua submisso s regras do jogo, vale dizer: financiamento
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Muito se tem discutido sobre o papel da mdia no mundo contemporneo, notadamente da segunda metade do sculo XX aos dias de hoje. Diversas disciplinas,
como as cincias sociais, a histria, a economia, a semitica e, obviamente, a comunicao, entre outras, abordam os impactos da sociedade miditica nas mais
distintas reas, sobretudo no inconsciente coletivo, tendo em vista a manipulao
de valores e fenmenos e a induo de comportamentos polticos, sociais, econmicos, estticos etc., como mostra Castells (2000).
Individualismo, consumismo, hedonismo, descrdito na ao poltica coletiva
e nas doutrinas polticas, reforo da ideologia do self-made man, nfase no mundo
privado etc. so algumas das caractersticas resultantes desse mundo atomizado,
vigente em maior ou menor medida em todos os pases, notadamente aps a ascenso
do neoliberalismo e o definhamento do socialismo sovitico.
A partir da revoluo digital dos anos 1990, novas questes vm sendo
levantadas, uma vez que as comunicaes estariam passando por profundas
transformaes, mas percebidas intelectualmente de modo distinto: para alguns
setores so vistas como potencialmente democrticas e para outros como
controladoras e alienantes.
Para alm da controvrsia, as chamadas redes sociais (caso do Facebook, por
exemplo, que chegou ao incrvel patamar de um bilho de perfis em 2012, isto , um
stimo da populao humana), a convergncia digital e a ampla disponibilidade
de meios de comunicao no tm alterado, de maneira significativa, a ao poltica
coletiva das sociedades, uma vez que o uso privado para fins de entretenimento e
relaes estritamente privadas, familiares e de grupos de afinidade pessoais so
suas maiores caractersticas. Apenas mobilizaes pontuais, pouco significativas
tendo em vista a dimenso planetria das comunicaes, tm sido observadas, o
que se deve, aparentemente, embora no apenas, ao legado privatista, individualista
e alienante da dominao miditica instaurada desde a metade do sculo passado,
e mais especificamente ao legado neoliberal das dcadas de 1980 e 1990.
No Brasil, onde a prpria urbanizao se confunde com a indstria miditica
o rdio e depois a televiso , os meios de comunicao foram se desenvolvendo sem
51
regulao pblica, isto , como negcio privado sem responsabilizao quanto a seus
efeitos sociais, o que inclui o no enfrentamento dos grupos polticos dominantes.
Em particular, o regime militar ps-1964 foi responsvel pela verdadeira tragdia
comunicacional que vive o pas em pleno sculo XXI, na medida em que incentivou o sistema oligoplico em que se vive em nome da integrao nacional ,
ao lado da permisso para os empresrios da comunicao tratarem as empresas
deste ramo, ironicamente chamadas de empresas de comunicao social, como
mero negcio privado, desde que convergente aos objetivos do poder dominante,
entre os quais a ovao ao regime militar e a alienao poltico-cultural da maioria
da populao.5 nesse sentido que Parsons (1990) havia questionado o poder da
imprensa de negcios nos pases de capitalismo central.
O autoritarismo poltico, obtuso por excelncia, permitiu e conviveu com a
censura do mercado ao conceder e renovar concesses a empresas de comunicao
que, para se manterem, precisavam apenas adotar o servilismo ao regime. Em vrios
casos, sendo o mais significativo o da Rede Globo emissora gestada no ventre do
militarismo , o servo foi mais realista do que o rei, isto , autocensura e adeso
ideolgica ao regime, com toda sorte de benefcios empresariais, deu contornos
a uma corporao que se tornou a quinta maior empresa de comunicao, em
faturamento, no mundo. Talvez mais importante, embora sem estudos suficientes a respeito, o papel das Organizaes Globo na vida brasileira de dimenso
desconhecida, pois vai alm da prpria rede de televiso, na medida em que seus
impactos so sentidos nos planos cultural e comportamental tomados neste
captulo em sentido gramsciano, alm da cadeia de negcios de que participa.
O conglomerado das Organizaes Globo, como se sabe, inclui muitas emissoras de
rdio (AM e FM), transmissoras e retransmissoras de televiso, jornais e revistas,
indstria fonogrfica, uma fundao (que leva o nome de seu patrono, Roberto
Marinho) com capacidade para financiar e induzir a produo cultural com as
devidas dedues tributrias , parcerias internacionais e um satlite prprio para
seus negcios, entre outras atividades corporativas, conforme demonstrado por
Fonseca (2005).
De certa forma, as vidas cultural (criao de padres estticos em diversas
reas, notadamente com vis estadunidense, integrao nacional a partir de
parmetros predeterminados) e poltica (clara interferncia em eleies e nos centros
decisrios estatais) brasileiras se tornam incompreensveis sem se dimensionar o papel
das Organizaes Globo, que habilmente souberam se adequar tanto ditadura
5. Historicamente, a grande mdia, no Brasil, foi partcipe ativa do jogo poltico e parte atuante no sistema poltico,
como o comprovam o apoio vigoroso a aes golpistas na vida poltica do pas. Paradoxalmente, no houve nenhum
movimento significativo, desde a redemocratizao nos anos 1980, no sentido do enquadramento da mdia nas regras
do Estado de Direito Democrtico, o que denota sua ao para alm dos marcos legais: ausncia de marco regulatrio, de
direito de resposta, de regras claras quanto concesso e renovao das concesses etc., e sobretudo a possibilidade
de prejudicar pessoas e instituies sem que seja responsabilizada.
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presso social, entre outros fatores. Sem estes, o enfrentamento aos grandes poderes,
notadamente os da mdia, do latifndio (organizado em torno do agronegcio),
do capital produtivo e financeiro especulativo (cada vez mais articulados), entre
outros, ser sempre protelado.
Os vetos e as obstrues da mdia oligoplica a polticas pblicas profundas
e transformadoras reafirmam seu carter poltico (da mdia) e a constatao de
que parte constitutiva do sistema poltico conservador. Porm, uma janela
de oportunidade (Kingdon, 1 9 8 5 ) reforma do sistema miditico parece
estar se abrindo quando, apesar da oposio vigorosa de grande parte de seus
rgos s polticas pblicas sociais, estas, em perspectiva federal, esto sendo
implementadas Sistema nico de Sade (SUS); Sistema nico de Assistncia
Social (Suas); Luz para Todos; Minha Casa, Minha Vida; vasta concesso de
crdito; valorizao do salrio-mnimo; reduo relativa do preo da cesta bsica;
programa de cisternas; entre outras e aparentemente ganharam estatuto de
polticas de Estado, dada a legitimao institucional que adquiriram.
Ao se institurem como polticas de Estado, diminuem o poder histrico
dos veculos de comunicao de derrog-las, o que por si s um fenmeno
sociopoltico significativo. Nesse sentido, se comparam ao processo europeu
(Skocpol e Ikenberry, 1983), embora com um sculo de atraso. Portanto, este
processo vem provocando indita desconexo entre o poder de audio da mdia
e a realidade social da massa de trabalhadores pobres no Brasil,6 isto , trata-se
de marcante disjuntiva entre sociedade e meios de comunicao, que vem se
aprofundando no pas, o que merece ser analisado com maior acuidade.
Em sntese, oportunidades como a que se est vivenciando evidenciam a
necessidade de um projeto estratgico de nao, capaz de consolidar avanos e
estabelecer novas regras ao jogo democrtico: da o papel crucial do planejamento.
6 O SIGNIFICADO DE FAZER MAIS NO EMBATE POLTICO
CONTEMPORNEO BRASILEIRO
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56
Por outro lado, a contraface das polticas pblicas sociais exitosas est no gasto
financeiro com a dvida pblica interna. Segundo Eduardo Fagnani:
A agenda brasileira para o futuro, definitivamente, no aquela que os organismos
internacionais querem impor ao mundo. Nosso desafio central consolidar as conquistas de 1988, bem como os avanos e convergncias obtidos recentemente. Isso
depende de uma durssima corrida de superao de obstculos. Um deles a reduo
das despesas financeiras, o maior item do gasto pblico. Somos lderes mundiais em
taxa real de juros e vice-lderes no ranking de maiores pagadores de juros em proporo
do PIB. Se Macunama vivesse hoje, certamente diria: Ou o Brasil acaba com os
juros, ou os juros acabam com o Brasil! (Fagnani, 2011).
57
Muito se tem discutido, nas ltimas trs dcadas, sobre o papel da iniciativa privada
na administrao pblica e nas polticas pblicas de modo geral. Desde a utilizao
de ferramentas e mtodos empresariais na gesto pblica, a privatizao, em sentido
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financiamento privado, no caso das OSCIP; entre outros aspectos. Tal concesso aos
agentes privados torna a gesto pblica sem direo e sem capacidade de orientar e
fiscalizar os agentes concessionrios, contrariando o carter monocntrico do Estado.
Cidades como So Paulo, entre inmeras outras Brasil afora, sintetizam os
efeitos perversos daquilo que para determinados segmentos sociais foi uma
tentativa de modernizar e arejar os servios pblicos, saindo da camisa de fora
das regras que regem Estado, no que diz respeito aos funcionrios, s contrataes, s
licitaes, ao oramento etc. Tal modernidade tem, contudo, liquidado o sentido
pblico do Estado, por mais que haja dificuldade terica e emprica em definir o
sentido do que pblico na sociedade capitalista, como alerta Norberto Bobbio
(1986). Isso no significa que o Estado tenha necessariamente de agir sozinho,
assim como suas aes s sero efetivas se houver transparncia, participao e
capacidade para governar, aquilo que Matus (2006) chamou, em seu conhecido
mtodo Planejamento Estratgico Situacional, de tringulo de governo.
Os processos de concesso de servios pblicos a agentes privados, por meios
diversos e com finalidades distintas, poderiam ser utilizados desde que moderadamente, isto , sem descaracterizar a ao do Estado e o seu papel estratgico,
e mantendo suas capacidades de direcionamento e fiscalizao perante os agentes
concessionrios. Concretamente, isto quer dizer um conjunto de poderes do Estado,
quais sejam: i) poder voltado ao direcionamento poltico-administrativo no que
tange implementao de polticas pblicas, o que implica a coordenao dos
agentes concessionrios que, sem isso, agem de forma autnoma justamente pela
inexistncia de diretrizes estatais e pela tibieza poltica do poder pblico; ii) poder
de natureza tcnica e poltica, com o objetivo de enfrentar os poderes constitudos,
especialmente os que tendem a se apropriar privadamente dos recursos pblicos;
iii) poder voltado fiscalizao dos agentes privados, o que implica impor-lhes
punies severas caso transgridam as regras estabelecidas para tanto, aparatos
tcnico-estatais qualificados, regras claras e transparentes, e efetividade nas aes
do Estado so pressupostos para a atuao qualificada do poder pblico; e iv)
poder por meio da abertura sociedade daquilo que se denomina controle social,
conceito bastante propalado, mas pouco institucionalizado.
Se gesto pblica e ao pensamento poltico e administrativo no cabe
oposio programtica pura e simples quanto utilizao de ferramentas e parcerias com o setor privado, sabido, pela observao da histria recente, que tal
utilizao no pode ser vista como panaceia, assim como ao Estado cabe o papel de
governar, priorizando instrumentos prprios da gesto pblica, seus funcionrios
e suas ferramentas, que podem e devem ser incentivados e aperfeioados, tendo
em vista os objetivos do poder pblico.
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9 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho objetivou analisar algumas dimenses crticas acerca do debate sobre
o Estado, o planejamento e a gesto pblica tendo como fio condutor a questo
das polticas pblicas. Procurou-se trazer tona questes e problemas no usuais nas
linhagens tericas e mesmo empricas das polticas pblicas (entendidas como esfera
finalstica do poder estatal), notadamente quanto sua vinculao ao papel do
Estado, pela via do planejamento e da gesto (esfera meio do poder estatal).
Diversas questes advieram das anlises realizadas acima, a comear pela forma
como o captulo est organizado: i) anlise conceitual a partir da constatao de que
o cerne conflituoso das polticas pblicas negligenciado; ii) os constrangimentos do
modelo de acumulao flexvel efetivao de polticas pblicas transformadoras e o
papel modelador do sistema poltico perante as mesmas; iii) os vetos e bloqueios interpostos pela mdia ao agendamento, formulao e execuo das polticas pblicas; iv)
a anlise conjuntural do embate sobre fazer mais em polticas pblicas; v) a reflexo
sobre como a gesto pblica tem sido modelada pela agenda neoliberal, mesmo em
tempos desenvolvimentistas, caso das chamadas contratualizaes e terceirizaes das
funes estatais; vi) os constrangimentos advindos do sistema poltico consecuo de
polticas pblicas transformadoras; e, por fim, vii) a necessidade de reverso da lgica
individualista (notadamente do capital) sobre os direitos coletivos, isto , da sociedade.
Tais temas reafirmam a sequncia lgico-analtica das polticas pblicas como sntese
das contradies do Estado (planejamento e gesto) e se articulam na perspectiva da
reflexo crtica acerca das dimenses aludidas quanto ao fenmeno em tela.
Deve-se ressaltar que os problemas analisados levam a concluir que polticas
pblicas representam terminologia de uso relativamente recente no Brasil e que
a maior parte da produo terica advm do exterior, o que implica tanto a
ausncia de particularidades acerca da realidade brasileira (instituies, modelos
organizacionais, cultura poltica, arquitetura legal e institucional, entre outros)
como a tendncia de se analisar as polticas pblicas nacionais (processo decisrio,
estrutura de formao de demandas, alianas entre os atores etc.) sob a influncia
terica de outras realidades. No se advoga, com isso, bloqueio ao que se produz
em outras realidades, assim como se reconhece o mrito que muitas das teorias
produzidas possuem ao subsidiar anlises sobre a realidade de qualquer poltica
pblica. Consequentemente, tudo o que modela as polticas pblicas estatais (papel
conceitual e emprico do Estado, do planejamento estratgico, da gesto pblica,
das potencialidades e dos constrangimentos acerca do papel do Estado e de suas
polticas como ao finalstica etc.) necessita ser repensado luz do modo de ser
e de operar dos sistemas econmico e poltico brasileiros.
Dessa forma, o problema reside na adoo, sem critrios ou filtros, tanto da
terminologia polticas pblicas como de modelos conceituais que, por vezes, so
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CAPTULO 3
1 INTRODUO
A gesto do PPA no parece ser objeto de consenso quanto sua natureza. Em regra,
ela concebida a partir das atividades de monitoramento, avaliao e reviso, como
se estas atividades, uma vez integradas e muito bem realizadas, fossem suficientes
para ampliar a capacidade do Estado para fazer. Esta abordagem privilegia o enfoque
no fluxo e no sistema de informaes, na responsabilizao e nos mtodos e tcnicas
de avaliao, alm do (re)desenho dos programas.
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico
do PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo O modelo de gesto do PPA
2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013, realizado em Braslia.
2. Analista em Planejamento e Oramento.
3. Analista em Planejamento e Oramento.
4. Analista em Planejamento e Oramento.
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Ocorre que na tentativa de construir prticas que rompessem com o patrimonialismo e, ao mesmo tempo, racionalizasse a administrao pblica, a perspectiva
instrumental no confere tratamento adequado a uma srie de relaes que
influenciam e, por vezes, determinam as possibilidades associadas aos processos
de produo. Neste captulo, argumenta-se que h um grave equvoco quando
no se confere tratamento adequado esfera pblica,10 com toda a sua complexa
rede contraditria de influncias e determinaes que iro incidir sobre os agentes,
instituies, processos, ideias etc.
Portanto, argumenta-se, neste estudo, que as reflexes originrias precisam ser
refeitas a partir de mtodos de pesquisa capazes de tratar e fornecer respostas que
releiam e avaliem o assunto em sua forma mais plena, considerando a complexidade
que envolve as relaes sociais. Para tanto, preciso ler a gesto a partir de outras
ticas, tais como a filosofia, a cincia poltica e a sociologia.
Um tratamento mais completo da gesto pblica deve considerar que gerir
o Estado fundamentalmente um processo de luta poltica em espao em que h:
conflito entre racionalidade poltica e racionalidade tcnica;
regras de arranjo poltico que por vezes embaralham a situao entre
oposio e adeso;
burocracias insuladas; e
absoluta complexidade, que cria uma srie de perspectivas de leituras
ambguas reforando a acentuada assimetria de informaes.
Nesse ambiente, tratar a gesto pblica sem considerar o cenrio parece mais
uma opo por no tratar de gesto, e sim investigar um outro fenmeno linear
e controlado. Esse conjunto que caracteriza o ambiente pblico parece suficiente
para definir que a gesto , antes de tudo, um processo poltico.
Alm de no contribuir para esclarecer os dilemas, a perspectiva dominante
cumpre uma funo de demonizar a poltica e, consequentemente, o Estado, visto
que ope pejorativamente a tcnica poltica.11
A abordagem dos autores diferente no sentido de combinar essas perspectivas,
tcnica e poltica, visto que para operar o Estado com responsabilidade e respeito
10. O conceito de esfera pblica no se confunde com os polticos. No se refere poltica como antnimo de tcnica.
Trata-se da interao de todos os atores da sociedade no ambiente pblico.
11. Nesse caso os manuais de gesto tambm costumam cumprir a funo de confundir quando afirmam que a gesto
se d a partir da poltica. Exemplos mais concretos disso so as afirmaes de que o PPA nasce do plano do dirigente
eleito. A partir dessa afirmao a gesto (e o planejamento) estaria autorizada a imprimir suas tcnicas nos objetos, visto
que a poltica j teria sido incorporada. Ou seja, provavelmente o leitor s encontrar manuais de gesto pblica que no
oponham pejorativamente a poltica tcnica, pelo contrrio. Entretanto, no s a prtica bem diferente do manual,
como os manuais no costumam explicitar verdadeiramente as dimenses polticas e implicaes aludidas neste captulo.
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que, recorrentemente, iro impor sentidos prprios aos processos, situao que
pode inutilizar os mtodos e modelos ideais desenvolvidos.
Evidentemente que refletir sobre a gesto a partir da sua essncia poltica no
significa descartar as ferramentas desenvolvidas para o setor privado, ou ainda as que
foram adaptadas para o setor pblico. Trata-se, to somente (como se fosse fcil),
de fazer a avaliao correta e as eventuais adaptaes ao ambiente para garantir
que os instrumentos funcionem. E a melhor medida da sua adequabilidade ser
a sua utilizao efetiva.
Especificamente sobre a gesto do PPA, ela disciplinada por meio da Lei
n 12.593/2012, do Decreto no 7.866/2012, e da Portaria MP no 16/2013. Uma
anlise dos dispositivos especficos sobre gesto associa a palavra a um conjunto
diferente de significados; predicados que no costumam fazer parte do lxico
gerencialista. o caso dos dispositivos abaixo:
o
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Nesta seo as inovaes sero examinadas a partir dos princpios inscritos nos
normativos que institucionalizaram a gesto. Alm dos casos j expostos, outras
mudanas significam a relativa superao de paradigmas clssicos para as escolas
jurdicas e de administrao pblica.
As principais mudanas esto orientadas para desburocratizar a relao entre
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e rgos executores,
direcionando os esforos para a implementao das polticas pblicas. Ilustra
esse movimento o princpio do aproveitamento de estruturas organizacionais j
existentes. Busca-se, tambm, reorientar o foco do controle para a implementao
das polticas pblicas, criando menos constrangimento para que o gestor consiga
executar, e induzindo um controle menos centrado em rotinas burocrticas e
mais preocupado com os resultados, qualificando a leitura da eficincia a partir
da eficcia e da efetividade.
Antes dos comentrios e das comparaes, importante ressalvar que o
modelo de gesto do PPA 2008-2011, objeto da comparao a seguir, tem origem
na reforma oramentria de 2000, que adotou estruturas praticamente idnticas
para o PPA e para a Lei Oramentria Anual (LOA). Portanto, ele tem como
base a estrutura de informaes e responsabilizao idealizadas poca, no auge
da aplicao do gerencialismo no Brasil. Entretanto, o modelo de 2008 possui
variaes importantes relativamente ao modelo original, que teve seu pice em
2004.19 de se destacar que o modelo de gesto do PPA 2008-2011, de certa
forma, j foi uma tentativa de minimizar algumas disfunes presentes na verso
de 2004-2007.20
Para analisar as principais inovaes, recorremos a uma comparao entre os
modelos em diversas dimenses luz dos instrumentos que os institucionalizaram,
exerccio que est sistematizado no quadro 1.
19. Para informaes sobre a origem do modelo de gesto do PPA ancorado na LOA ver Santos (2011).
20. Ilustram essa evoluo a flexibilizao de pontos de controle associados aos projetos de grande vulto, e a eliminao
da obrigatoriedade de espaos de coordenao a partir de programas e aes oramentrias.
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QUADRO 1
2008-2011
2012-2015
Paradigma jurdico
Legalismo positivista.
Abordagem principiolgica
(neoconstitucionalismo).
Gerencialismo.
Gesto.
Administrao poltica.
Implementao.
Responsabilidade compartilhada.
Cooperao interinstitucional.
Unisetorial.
Centralizado no MP.
One size fits all.
Pactuao.
Multisetorialidade.
Flexibilidade.
Rgidas.
Burocratizao da relao entre
Executivo e Legislativo.
Flexveis.
Corrente de planejamento
Afirmao do pensamento
racional-compreensivo.
Afirmao do incrementalismo-lgico.
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83
Diante disso, argumenta-se que a base legal sob a qual est assentada a gesto
do PPA 2012-2015 possui elementos fundamentais consideravelmente distintos do
anterior, ainda que sua operacionalizao, sempre em construo, seja de fato o grande
desafio tcnico-poltico do contexto atual.
4 O IMPACTO DAS NOVAS CATEGORIAS DO PPA NA GESTO
Antes de refletir sobre a relao entre as categorias do PPA, que so objetos formais
de monitoramento e avaliao do Plano, cabe contextualizar brevemente sobre a
natureza do planejamento e o ambiente no qual essas categorias foram desenvolvidas.
O plano, entendido como uma expresso poltica do Estado com vistas a
cumprir/construir/implementar a agenda escolhida, apresenta-se como instrumento
importante para o desenvolvimento da nao, uma vez que contribui para organizar,
racionalizar e direcionar a atuao estatal na transformao do status quo. Por isso,
o fortalecimento do planejamento capaz de viabilizar24 as transformaes est diretamente relacionado ao interesse de mudana, uma vez que os atores relativamente
fortalecidos no cenrio inercial tendem a direcionar suas energias para o fortalecimento
de instituies voltadas para a manuteno deste cenrio e, por outro lado, esvaziar
as instituies orientadas para a alterao do ambiente econmico e social.
Portanto, o processo de planejamento, embora possua um contedo tcnico
, sobretudo, um processo poltico que deve perseguir os objetivos fundamentais da
repblica expressos na CF de 1988 (Bercovici, 2006), que inovou com a criao do
PPA como elemento de destaque para o planejamento federal. Na Carta anterior,
o instrumento que cumpria parte da funo reservada atualmente ao PPA era o
Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), um instituto que, alm de possuir
natureza oramentria, era omisso quanto ao planejamento de maior parte das
polticas sociais, j que no versava sobre as despesas correntes.
A primeira inovao no PPA 2012-2015 consiste na leitura jurdica do
instrumento luz do neoconstitucionalismo, conforme j exposto, libertando-o
da interpretao literal do Artigo 165 da CF, que condicionava a perspectiva do
instrumento ao ttulo de tributao e do oramento. A partir de 2012 h uma
24. fundamental organizar o planejamento a partir da urgncia na viabilizao das polticas pblicas, o que fundamental para conhecer as estratgias de contratao do Estado, as formas de fazer acontecer.
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Dimenso estratgica
Programas
Viso de futuro.
Valores.
Macrodesafios.
Valor global.
Indicadores.
Objetivos
Iniciativas
Aes
27. Para mais informaes sobre as possibilidades associadas ao processo de produo de informaes, ver Franke (2012).
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2008-2011
2012-2015
Conceito
Informaes no
monitoramento formal
Legislao
Imagem desejada
5 CONSIDERAES FINAIS
28. Entre as inovaes, destacam-se: i) criao de espao prprio para o planejamento, no sentido de abrir a linguagem
oramentria e burocrtica, para expressar as polticas pblicas e os seus respectivos pblicos especficos; ii) ampliao da
relao do instrumento com os demais insumos para viabilizar as metas do PPA, para alm do oramento; iii) qualificao
da formulao a partir da implementao das polticas; iv) aproximao dos executores da formulao das polticas,
valorizando o conhecimento sobre as polticas pblicas; v) induo do oramento de modo a perseguir o resultado e
se organizar de forma a no penalizar a execuo; vi) criao de melhores condies para o efetivo monitoramento
dos objetivos e metas do governo; e vii) criao de espao no PPA para aprimorar o tratamento da regionalizao das
polticas. Para anlises mais detalhadas sobre as inovaes no PPA, ver Franke et al. (2012).
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29. Para mais informaes sobre o impacto da reestruturao do PPA na LOA, ver Franke et al. (2012).
30. Exemplos desses comandos que poderiam estar no PPA so o Artigo 7o da Lei Estadual no 12.504/2011, que institui
o PPA da Bahia e orienta a estrutura da LOA a perseguir as metas do PPA; e o Artigo 14 do Decreto-Lei no 200/1967,
que orienta a ao do controle. Outro efeito positivo de deslocar parte da regulamentao para o PPA seria o estabelecimento de uma relao mais estvel entre Legislativo e Executivo, estabilizando um pacto que viabiliza a ampliao
do horizonte de planejamento.
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REFERNCIAS
BAHIA. Lei no 12.504. Institui o Plano Plurianual PPA do estado da Bahia para
o quadrinio 2012-2015. Salvador: EGBA, 2011.
BARROSO, L. R. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos
fundamentais e a construo do novo modelo. Rio de Janeiro: Saraiva, 2009.
BERCOVICI, G. Planejamento e polticas pblicas: por uma nova compreenso
do papel do Estado. In: BUCCI, M. P. D. (Org.) Polticas pblicas: reflexes
sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado
Federal, 1988.
______. Decreto no 6.601. Dispe sobre a gesto do Plano Plurianual 2008-2011
e de seus programas. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2008.
______. Lei no 11. 653. Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2008.
______. Orientaes para elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia: MPOG, 2011a.
______. Plano Plurianual 2012-2015: projeto de lei (Mensagem Presidencial). Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia: MPOG, 2011b.
______. Decreto no 7.866. Regulamenta a Lei no 12.593, de 18 de janeiro de 2012,
que institui o Plano Plurianual da Unio para o perodo de 2012 a 2015. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 2012.
______. Guia de monitoramento do PPA 2012-2015: mdulo de monitoramento temtico. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia: MPOG, 2012.
______. Indicadores: orientaes bsicas aplicadas gesto pblica. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia: MPOG, 2012.
______. Lei no 12.593. Institui o Plano Plurianual da Unio para o perodo de
2012 a 2015. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2012.
______. Portaria MP no 16. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2013.
CARDOSO JNIOR, J. C. Planejamento governamental e gesto pblica no
Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Braslia: Ipea,
2011. (Texto para Discusso, n. 1584).
90
91
CAPTULO 4
1 INTRODUO
94
7. Por bvio que possa ser, esclarea-se que o monitoramento afirmado aqui como atividade de natureza contnua
porque precisa estar ancorado em processo de trabalho institucionalmente rotineiro, permanente. Ele tambm tido
como atividade de natureza cumulativa para se referir ao fato de que, sendo o conhecimento fruto de processo complexo
de produo, organizao, anlise e interpretao de informaes estruturadas, semiestruturadas e no estruturadas,
apenas se cumpre ao longo do tempo, por sucesso de acmulos, por assim dizer, de rodadas de monitoramento.
Por fim, diz-se que o monitoramento tambm atividade de cunho coletivo porque, por suposto, no algo exequvel
em nvel individual. Ademais, referindo-se a processo estruturado de governo, remete-se necessariamente dimenso
institucional e coletiva de trabalho, vale dizer: no algo que se possa executar nem no nvel microindividual, nem
tampouco por iniciativa voluntarstica de qualquer tipo. A este respeito, ver ainda: Ham e Hill (1993) e Matus (1996b).
8. Este item est fortemente referenciado em Franke, Navarro e Santos (2012). Para uma abordagem crtica em relao
concepo e prtica anterior expressa nos Planos Plurianuais, ver Santos (2011).
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98
17. Sugere-se a leitura do artigo A estrutura do PPA 2012-2015 (Franke, et al., 2012). O texto revela outras caractersticas
presentes na elaborao do PPA 2012-2015 e que so fundamentais para compreender o movimento.
18. Para melhor compreenso da estrutura, vide anexo I da Lei no 12.593 /2012.
99
Para evidenciar o aprimoramento e a valorizao das declaraes de planejamento que a nova estrutura do Plano explicita, o quadro 1 revela a qualidade
das informaes presentes na estrutura do PPA 2008-2011, comparativamente
estrutura do PPA 2012-2015, tendo-se como referncia, guisa de exemplificao,
a poltica de saneamento bsico.
QUADRO 1
PPA 2012-2015
Programas associados.
1) Saneamento rural, servios urbanos de gua e esgoto.
2) Resduos slidos urbanos e drenagem urbana.
3) Controle de eroso martima e fluvial.
Saneamento bsico.
Categoria de oramento.
Ao do oramento.
------------------
100
no Plano, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias e seus
respectivos produtos fsicos e financeiros. De outra forma, a combinao entre
Objetivos, Metas e Iniciativas cria condies para abordagens mais adequadas de
entendimento da relao entre as polticas e, portanto, cria melhores condies e
possibilidades para o monitoramento e para as anlises dele decorrentes. Ademais,
vale ressaltar que a atual estrutura permite incorporar as diretrizes polticas tais
quais declaradas pelo governo.
Em termos legais, o PPA 2012-2015 foi institudo por meio da Lei
n o 12.593/2012, que composta pelo texto principal e mais trs anexos.
O texto da lei estabelece as diretrizes do Plano, detalha a sua organizao,
estrutura e relao com o oramento, e traz parmetros para a sua gesto,
enquanto os anexos contemplam a parte programtica.
3 O MODELO DE GESTO DO PPA 2012-201519
101
20. A nfase destacada no significa que a gesto do PPA seja omissa em relao aos demais aspectos. A observao
cumpre a funo de ressaltar os novos elementos.
21. Para anlises mais detalhadas sobre a relao entre o direito e a gesto do PPA ver Neto et al. (2013).
102
103
22. Sobre a natureza tcnico-poltica da produo governamental, ver Matus (1996a e 1996b), alm de Nogueira (2011).
23. Por abordagens do tipo multi, inter e transdisciplinares, entenda-se abordagens inspiradas pelo paradigma
epistemolgico da complexidade. guisa de exemplificao, veja-se, por exemplo, os valiosos aportes de conhecimento
advindos dos trabalhos de UNESCO (2000), Morin (2005; 2008), Nicolescu (2008), Vivanco (2010) e Halevy (2010).
104
FIGURA 1
Analtico e avaliativo
Prospectivo e corretivo
Qualifica informaes
sobre prioridades da
presidenta;
mon. do PPA trabalha
para o governo
Relatrio de
situao
Sumrio
executivo
M2 mon.
temtico
Monitoramento abrangente,
uniforme e formal do PPA,
ancorado no SIOP
Prestao
de contas
Relatrios
formais (TCU,
Congresso, CGU)
M3 mon.
estratgico
Prioridades PR+
agendas estratgicas;
pactuao com Ministrios;
frequente, oportuno
e no peridico
Relatrios
tempestivos
Informes
estratgicos
M4 dimenso
estratgica
Monitoramento e
avaliao da dimenso
estratgica
Macrodesafios
Relatrio anual
de avaliao do
Projeto Nacional
de Desenvolvimento
M1 temas
priorittios
Cumulativo
Contnuo
Coletivo
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106
25. Para algumas possibilidades, distintas mas complementares sobre isso, ver Franco e Lanzaro (2006), Goldsmith e
Eggers (2006), Holanda (2006) e Cortes e Lima (2012).
26. Especificamente sobre os relatrios formais e gerenciais que emanam do sistema de monitoramento ancorado
no SIOP, h que se observar que se diferenciam, por exemplo, da Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional,
documento encaminhado formalmente ao Congresso Nacional por ocasio da abertura do ano legislativo todo incio
de ano, por conter informaes mais relacionadas implementao das polticas, tendo como referncia os Objetivos
e as Metas declaradas no PPA, alm de informaes sobre a execuo oramentria. Em sntese, alm da prestao
formal de contas, tais relatrios registram o momento situacional do Programa em anlise.
27. Exemplo de instncia formal de acompanhamento do PAC: estrutura de gesto do PAC Comit Gestor do PAC - CGPAC
e Grupo Executivo do PAC GEPAC ; exemplo de instncia informal de acompanhamento do PAC: Salas de situao
do PAC, dinmicas em formatos de reunies que tratam de assuntos relacionados implementao e execuo do PAC.
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Sigplan
SIOP
Objeto de monitoramento
Periodicidade
Tipo de informao
31. Como exemplos, podem ser citados Prestao de Contas do Presidente da Repblica, Relatrio de Gesto, Relatrio
Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Mensagem Presidencial encaminhada ao Congresso por Ocasio da Abertura
a Sesso Legislativa etc.
32. Apesar de significativas, as informaes coletadas via SIOP no explicam todas as complexidades inerentes dimenso
de execuo das polticas, fundamentais para a atividade de monitoramento cujo foco destravar os empecilhos que
ainda dificultam a ao estatal.
33. A ttulo de exemplo, a Agenda gua, a Agenda de Mudanas Climticas e a prpria Agenda Transversal.
110
6 CONSIDERAES FINAIS
111
Mesmo sabendo que essa cultura de monitoramento encontra-se distante da realidade para determinadas polticas, convm alimentar debates, discusses e, sobretudo,
promover ensaios dessa dinmica para que, em momento oportuno, tenhamos
condies de construir um Brasil melhor para todos os brasileiros e brasileiras.
REFERNCIAS
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CAPTULO 5
1 INTRODUO
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10. Quanto excluso das despesas correntes, cabe ressaltar que a forma e a estrutura dos documentos promovem ou
interditam uma srie de debates que aproximam ou afastam o Estado do desenvolvimento. Ou seja, importa refletir sobre
a estrutura e a linguagem dos instrumentos de planejamento e gesto das polticas pblicas, bem como a organizao
da contabilidade pblica, visto que esses instrumentos e institutos devem agir em prol do cumprimento dos objetivos
da Repblica e dos programas de governo. As observaes fazem sentido na medida em que hoje parece inconcebvel
que um instrumento de planejamento do Estado seja omisso em relao s despesas correntes, especialmente diante
da centralidade das polticas sociais para a reduo das desigualdades sociais, boa parte delas marginalizadas como
despesas de custeio. Para informaes sobre os efeitos do gasto social no Brasil, ver o captulo 3 do livro Perspectivas
da Poltica Social no Brasil, editado pelo Ipea em 2010.
119
A partir do comando constitucional, os sucessivos governos foram elaborando os Projetos de Lei do Plano, cada qual com a sua organizao. Entretanto,
a supervenincia do Decreto no 2.829/1998 determinou a forma de organizao
das aes, estabelecendo que planos e oramentos devem ser estruturados a partir
de programas, alm de estabelecer uma srie de requisitos e classificaes para os
institutos criados.
Ento, a partir de 2000, a estrutura do PPA passa a ser centralizada na figura
do programa, uma tentativa de implementao do oramento-programa.11 A cada
programa estavam associados objetivos definidos aos quais seriam relacionados
indicadores capazes de publicizar os resultados alcanados. fundamental ressaltar
que esta organizao, que teve vigncia de 2000 a 2011, foi introduzida no auge
da aplicao do paradigma gerencialista no Brasil.
Os programas, por sua vez, eram constitudos pelas aes que estariam
vinculadas a um nico produto. O objetivo era associar os recursos oramentrios
executados ao bem ou servio disponibilizado sociedade. A inteno, alm da
mensagem de transparncia das aes de governo, era controlar a eficincia da
ao pblica. A chamada estrutura programtica, portanto, substituiu a antiga
classificao funcional que orientava a elaborao do oramento. A Portaria no 42
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) encarregou-se de
viabilizar legalmente a alterao.
Tais transformaes foraram um alinhamento entre a estrutura do PPA e
da LOA. Com isso, a chamada dimenso ttico-operacional do plano passa a ser
praticamente igual ao oramento. Por outro lado, a LOA, apesar de ter sido organizada por programas, apenas citava, sem quantificar, os indicadores que seriam,
em tese, o principal elemento a orientar o oramento para o resultado.
A consequncia desse arranjo foi o Plano passar a apresentar um detalhamento
praticamente igual ao do oramento, de tal sorte que ele possua natureza de
oramento plurianual ao invs de plano. Como a associao entre os instrumentos,
praticamente no diferenciou os nveis de agregao entre ambos e tampouco
respeitou a natureza dos institutos, o plano perdeu o sentido e a funo de orientar
as aes de governo, assumindo a forma de um oramento plurianual.
Por isso, no que tange maneira de organizar a estrutura de informaes, o
PPA no conseguia estar alm de um instrumento formal que no era capaz sequer
de informar adequadamente as metas do governo. Nesta estrutura anterior, como o
PPA no possua linguagem nem categorias adequadas para planejamento, as metas
eram informadas nas mensagens presidenciais que encaminhavam o Projeto de Lei.
11. Para mais informaes sobre a tentativa de implementao do oramento-programa a partir de 2000, vide Santos (2011).
120
121
15. Para mais detalhes sobre as inovaes no PPA 2012-2015 ver Franke, Navarro e Santos (2012), bem como os demais
artigos do Painel Inovaes em direito pblico: a concepo jurdica do Plano Plurianual do governo federal no Brasil
e possibilidades a futuro, do qual este captulo faz parte.
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125
18. Importa ressaltar que a viabilizao das metas do PPA dialoga com diversos instrumentos para alm do Oramento,
tais como financiamento extraoramentrio, isenes fiscais, arranjos de gesto, medidas normativas, entre outros.
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19. Parece mais adequado falar em falsa transparncia, visto que o intenso detalhamento prvio de certas despesas
resultar na impossibilidade da execuo.
128
QUADRO 1
Portugal
Alemanha
Estados Unidos
Brasil
14 programas
22 oramentos
departamentais
283 programas
123 programas
Menor unidade do
gasto2
1.138 medidas-programa
3.851 ttulos
1.791 funes-programa
19.065 funcionais-programticas
Valor autorizado em
2012
R$ 204,5 bilhes
R$ 840,3 bi
R$ 7,9 tri
R$ 2,3 tri
ndice de agregao3
R$ 179,7 milhes/
unidade de gasto
R$ 218,2 milhes/
unidade de gasto
R$ 4,4 bilhes/unidade
de gasto
R$ 120,6 milhes/
unidade de gasto
Elemento de maior
agregao1
Fonte: Bundesministerium der Finanzen (www.bundesfinanzministerium.de); DGO (www.dgo.pt); The White House (www.
whitehouse.gov/omb); MP (www.planejamento.gov.br).
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Elemento de maior agregao: elemento mais abrangente que agrupa as despesas no oramento. Quanto menor for a
quantidade deste elemento, maior ser o grau de agregao do oramento, sugerindo maior flexibilidade de execuo
caso haja regra de remanejamento especfica para unidades dentro de um elemento maior de agregao.
2
Menor unidade do gasto: este elemento corresponde menor unidade do gasto do oramento. Quanto menos o
oramento for fragmentado em unidades de gasto, mais flexvel ele ser, pois mais volume de recursos haver associado
a uma unidade, e mais fcil ser remanejar recursos de uma finalidade para outra.
3
ndice de agregao: clculo que divide o Valor Autorizado em 2012 pela quantidade de Menor unidade do
gasto. Este valor representa o valor mdio alocado em cada unidade de gasto. Quanto maior este valor, mais flexvel
ser a execuo oramentria.
Obs.: taxas de cmbio 12/2012: euro: R$ 2,702 e dlar: R$ 2,078.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
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138
FIGURA 1
Sociedade
e Estado
Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
intraorganizacionais
Fonte: referencial bsico de governana aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica, 2013.
Elaborao dos autores.
139
140
Para os autores, a dimenso institucionalizao averigua se uma rede de polticas pblicas possui normas e procedimentos que definem claramente as arenas
decisrias e a diviso de competncias e atribuies dos atores. Enquanto algumas
redes esto muito bem estabelecidas, outras dependem das relaes informais
entre seus membros. Destaca-se, ainda, que se deve ter cuidado com o excesso de
normas e formalidades, pois elas podem dificultar a participao e a coordenao
dessas redes. A definio e institucionalizao de procedimentos e arenas decisrias
depende muito mais do estabelecimento de rotinas e prticas sociais compartilhadas
entre os atores em rede, bem como dialoga com o estabelecimento dessas rotinas
e prticas sociais.
Posteriormente, definiu-se o sistema de planejamento do Poder Executivo
Federal como o conjunto amplo de rgos superiores, previstos ou no na Lei no
10.180/2001, encarregados de participar da elaborao dos principais planos de
responsabilidade do governo federal.
3 ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO
PODER EXECUTIVO FEDERAL
141
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O pargrafo 1o do Artigo 165 da CF 1988 dispe que a lei que instituir o plano
plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de durao continuada.
149
150
151
152
Quanto aos planos nacionais, regionais e setoriais, a inexistncia de regulamentao a respeito do sistema de planejamento um ponto a ser destacado. Com isso,
cada rgo setorial procura cumprir suas funes individualmente, sem observar
diretrizes gerais de planejamento superiores.
Como consequncia da falta de regulamentao e tambm do enfraquecimento
da funo de planejamento do Estado, no possvel se observar a existncia
formal de um plano nacional de desenvolvimento. Em tese, tal plano demandaria
grande esforo de planejamento e seria utilizado como norte para os demais planos
153
de governo. Dessa forma, o Poder Executivo tem-se concentrado nas trs peas
oramentrias cuja omisso de envio resulta em crime de responsabilidade, mas
sem a orientao sistemtica de um plano superior, com utilizao apenas das
diretrizes especficas do governo eleito.
importante destacar que existem estudos que preveem essa orientao nacional
de desenvolvimento, embora nenhuma tenha sido efetivamente implementada.
So exemplo os planos Brasil 2022 e Brasil em trs tempos, ambos desenvolvidos
pela SAE/PR.
Outra consequncia direta da ausncia de regulamentao a inexistncia de
padres no processo de planejamento. Segundo apurado em levantamento realizado
pelo TCU, enquanto alguns ministrios contam apenas com procedimentos para
elaborao do PPA, outros relatam processo de planejamento diferenciado a cada
plano e a cada situao especfica. Isso torna impossvel evidenciar um macroprocesso
de planejamento comum a todos os rgos.
O TCU tambm verificou que no h normatizao clara sobre quais atores
devem participar no processo, quais so suas competncias e de que maneira devem
atuar, conforme j comentado neste trabalho.
importante frisar que no se defende a existncia de processo de
planejamento rgido, onde cada ator esteja especificamente identificado, com
todas as suas competncias plenamente estabelecidas e atuando apenas nos limites
do rito mapeado. Na verdade, sabe-se que algumas etapas mnimas integrantes
de um ncleo nico devem ser cumpridas na atividade de planejamento, como a
consulta viabilidade financeira do planejamento e a verificao de alinhamento
s diretrizes superiores.
O arcabouo comum da teoria de planejamento vindo da academia e das boas
prticas nacionais e internacionais pode oferecer pontos de verificao comuns,
necessrios elaborao de planos. A competncia na administrao pblica para
disseminar esses pontos comuns deve ser, no caso de um setor com proposta de
organizao sob a forma de sistema, do rgo central desse sistema.
De acordo com os resultados do Levantamento realizado pelo TCU, no
h padronizao no processo de elaborao dos planos. Foram identificados os
seguintes problemas:
a) ausncia de normativos que caracterizem quais os produtos do processo
de planejamento setorial;
b) ausncia de normativos para conduzir o processo de elaborao dos planos;
c) desconhecimento por parte dos tcnicos do ministrio de quais planos
contam com sua participao e quais so os responsveis por eles;
154
d) existncia de planos que, embora tenham sido elaborados, no so viabilizados financeiramente, como resultado de um insuficiente processo
de elaborao;
e) existncia de divergncias metodolgicas entres os diversos planejamentos
os ministrios;
f ) ausncia de orientaes do MP quanto aos planos setoriais, com contato
quase exclusivo em relao ao PPA; e
g) a perda da capacidade de planejamento, j tratada neste estudo, parece
ser a principal causa para a falta de orientao que se verifica no
processo de planejamento dos planos nacionais, regionais e setoriais
de desenvolvimento.
O TCU verificou que h receio dos rgos setoriais de que eventual regulamentao mais detalhada do processo de planejamento provoque o engessamento
da administrao pblica, se realizada de forma inadequada, mesmo sob o formato
de procedimentos ou etapas mnimos a serem observados.
Deve-se destacar, contudo, que a falta de procedimentos mnimos acarreta
consequncias ao sistema de planejamento com um todo, como, por exemplo:
dificuldade de os rgos setoriais menos estruturados administrativamente e com
menos experincia de planejamento realizarem suas atividades com segurana;
elaborao de planos sob critrios de planejamento diversos, ainda que dentro do
mesmo rgo setorial; dvida sobre o prprio conceito de plano e seus componentes
necessrios; e dificuldade para entender a abrangncia de um plano e como ele se
distingue de uma polticas e programas temtico.
4.2 Plano Plurianual
155
realizadas duas oficinas com cada ministrio. A primeira oficina teve o objetivo
de apresentar o novo modelo do PPA, bem como o rol de programas propostos
pela SPI aos rgos setoriais. Como no novo modelo os ministrios no so mais
responsveis por programas, mas pelos objetivos que os integram, as oficinas
foram realizadas por programa temtico, e participaram de cada oficina, relativa
a cada programa, os ministrios responsveis pelos objetivos que compunham o
programa em discusso.
No interstcio entre a primeira e a segunda oficina, a orientao dada aos
ministrios foi que repensassem, com assessoramento do MP, os programas, objetivos e iniciativas temticos apresentados na primeira oficina e encaminhassem
nova proposta a este ministrio para subsidiar nova discusso na oficina seguinte.
Na segunda oficina, portanto, buscou-se discutir cada programa temtico
apresentado inicialmente, em conjunto com as novas propostas encaminhadas
pelos ministrios, a fim de se consolidar a verso final de programas, objetivos e
iniciativas a constarem do PPA. O registro final do PPA foi realizado posteriormente
por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP).
A figura 2 apresenta um resumo de como se deu o processo de elaborao
do PPA 2012-2015:
FIGURA 2
Discusso da proposta
156
157
rgo na conduo de suas polticas pblicas. Fatores como setor privado robusto
e atuante, cobrana da sociedade, volume de recursos gerenciados, autonomia na
conduo das polticas, regulao existente no setor, e diversos outros, contribuem
sobremaneira para o amadurecimento maior de alguns ministrios.
Deve-se ter ateno apenas com o grau de centralizao do monitoramento
no rgo central do sistema planejamento, em face das conhecidas deficincias
existentes neste monitoramento e da necessidade de fortalecimento dessa prtica
pelos rgos setoriais.
5 CONSIDERAES FINAIS
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160
CAPTULO 7
1 INTRODUO
1. Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle na Secretaria Federal de Controle Interno da
Controladoria-Geral da Unio (CGU).
162
163
164
Inicialmente, cabe destacar que a palavra controle tem significado vasto e sofre variaes
dependendo do ramo de investigao e do contexto. Assim, pode representar domnio, vigilncia, como tambm fiscalizao, monitoramento, avaliao, entre outros.
A funo controle visa assegurar que os resultados planejados, organizados e
dirigidos se ajustem tanto quanto for possvel ao que foi previamente estabelecido.
O controle tambm um processo cclico, no qual esto presentes quatro fases distintas:
estabelecimento de padres e critrios de forma a se fixar o desempenho e normas que
guiaro as decises; observaes de desempenho que buscam as informaes precisas
sobre o que controlado; comparao do desempenho que a identificao dos pontos
de desvios que precisam ser corrigidos; e ao corretiva voltada para a manuteno
das operaes dentro da normalidade para alcance dos objetivos (Chiavenato, 1999).
No campo poltico, a funo controle uma das atribuies centrais do parlamento. Ainda que ocorram variaes em funo do estgio do desenvolvimento
democrtico de cada pas, as funes podem ser classificadas como representativa,
legislativa, de legitimao e de controle, sendo que esta ltima ocorre quando o
parlamento solicita explicaes, faz interpelaes e realiza inquritos a respeito da
atuao do Executivo (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 1997).
Bresser-Pereira e Grau (2006) argumentam que os controles parlamentares e
procedimentais vm sendo substitudos por mecanismos para fiscalizar a elaborao
e os resultados das polticas pblicas. Os autores acreditam que este movimento
pode contribuir para republicanizar o sistema poltico, visto que vem ocorrendo
uma transio da perspectiva estadocntrica para uma tica sociocntrica.
De acordo com os autores, a melhoria do desempenho governamental depende
de dois mecanismos de responsabilizao, quais sejam: introduo da lgica dos
resultados na administrao pblica e vinculao ao desempenho das polticas pela
competio administrada. Nesse sentido, o quadro 1 apresenta os mecanismos de
controle, classificados conforme a participao do controlador em cada processo.
QUADRO 1
Controle de
procedimentos
Controle social
Controle de
resultados
Competio
administrada
2
X
Sociedade
Concorrncia
Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006).
Elaborao do autor.
Obs.: o nmero 1 representa o controlador mais importante.
2
1
165
O controle social, controle de resultados e a competio administrada representam as inovaes, porm nos dois ltimos o exerccio do controle mostra-se mais
complexo em funo da existncia de mais de um controlador, o que acaba provocando tambm uma variao de objetivo. Assim, torna-se prioritrio desenvolver
mecanismos capazes para atender ao maior nmero de usurios e anteciparem-se
preventivamente a problemas cujos custos sociais e econmicos sero maiores no
futuro (Bresser-Pereira; Grau, 2006).
Especificamente em relao responsabilizao pela competio administrada,
Bresser-Pereira e Grau (2006) apontam questes que precisam ser superadas.
Primeiro ponderam que se deve atentar para o estabelecimento de mecanismos
contratuais adequados, de modo a no perder de vista a constante necessidade de
melhoria no desempenho. Segundo, deve-se montar o marco regulatrio regras
e agncias ponto nevrlgico desse tipo de responsabilizao. Em terceiro lugar,
assinalam a importncia de se garantir a profissionalizao da burocracia incumbida
da fiscalizao. Os autores tambm preveem que um dos maiores perigos a concorrncia selvagem entre agncias, que pode redundar em perda de racionalidade
poltica ou criao de um falso crculo virtuoso, que no mdio prazo prejudica
a consistncia interna do mecanismo.
A introduo da lgica dos resultados tem se mostrado fundamental para
melhorar a avaliao e o controle da eficcia, eficincia e efetividade das aes
governamentais. Na verdade, o movimento de reforma do estado e da administrao pblica se alimenta e alimentado pelas mudanas ocorridas nos rgos
de avaliao, auditoria e controle. Esse movimento, conhecido como New Public
Management ou nova gesto pblica (NPM ou NGP), tem origem no Reino Unido
e nos Estados Unidos, e ocorreu na virada das dcadas de 1970/1980.2
A correlao entre as reformas e o desenvolvimento de novas formas de avaliao e controle da administrao pblica objeto de estudo de diversos autores
(Barzelay, 1997; Power, 2005; Pollitt et al., 2008; Lonsdale; Wilkins; Ling, 2011).
Power (2005), por meio da teoria da exploso da auditoria, explica que o crescimento
da auditoria est associado a trs fatores: demanda por maior accountability, presso
fiscal para reduo de gastos pblicos e busca da maior eficincia e qualidade nos
servios pblicos.
2. A proposta de se mudar a administrao pblica foi a tentativa de absorver as prticas do mundo empresarial
dentro do setor pblico. Desta forma, cunhar a expresso New Public Management foi uma maneira intencionalmente
concisa de representar a mistura do campo gerencial com o campo do governo. Os padres desse fenmeno foram
sendo construdos ao longo de dez anos e assim denominada por diversos autores, dentre os quais Christopher Hood.
Ele identificou uma srie de componentes doutrinrios comuns maioria das experincias at ento vividas: liberdade
para agir; padres mensurveis de desempenho; nfase no controle de resultados; integrao entre as unidades do
setor pblico; competio para reduzir preos e melhorar qualidade; uso de ferramentas do setor privado; disciplina e
parcimnia no uso de recursos (Hood, 1990).
166
Registre-se, porm, que a NPM, depois de duas dcadas de hegemonia, passou a ser criticada especialmente pelo resultado no entregue e consequncias no
esperadas. Estaria emergindo ento uma produo acadmica que aponta novos
rumos para a reforma do Estado, reafirmando o papel da burocracia weberiana
para reinscrev-la em uma concepo de gesto, que procura recuperar suas dimenses poltica e social, sem descurar a busca da eficincia (Carneiro e Menecucci,
2011, p. 33). Raciocnio semelhante ao desenvolvido tambm por Denhardt e
Denhardt (2003) e Paula (2005), que, respectivamente, denominam o movimento
de New Public Service e administrao pblica societal.
Contudo, na rea de controle de gastos pblicos a conjuno de fatores
produzidos pela NPM foi determinante para o surgimento da nova forma de se
fazer auditoria, mecanismo que ficou conhecido por auditoria de desempenho.
O termo, normalmente utilizado para demarcar a distino entre a atividade de
reviso governamental e a auditoria tradicional, tem se desenvolvido especialmente
aps o surgimento da nova gesto pblica. Conceituar auditoria de desempenho
menos trivial do que parece, especialmente para os servidores pblicos que esto
diretamente envolvidos com tal questo.
Furubo (2011) conta uma anedota sobre a dificuldade de se delimitar o tema.
Certa vez, perguntaram qual a funo da auditoria de desempenho dentro de um
rgo de auditoria. Os funcionrios teriam respondido auditoria de performance.
E ao se perguntar o que auditoria de desempenho, os mesmos auditores responderam: o que ns fazemos. De modo a superar esta dificuldade, o autor a define
como sendo atividade avaliativa que produz opinio sobre desempenho, com um
grau to confivel e sem restries de investigao e de elaborao de relatrios
que podem ser usados no campo da accountability.
Do mesmo modo como existem crticas aos movimentos de reforma da
administrao, cabe anotar que a auditoria de desempenho tambm no est
imune a crticas. No entanto, o que se observa que a base conceitual inicial vem
se adaptando ao contexto atual, como a interface dos rgos de auditoria com
outras instituies, que ser objeto da prxima seo deste captulo.
Especificamente em relao ao caso brasileiro, cabe destacar o desenvolvimento
do mtodo utilizado pela SFC para avaliao de programas. Olivieri (2008) descreve
o rgo, criado em 1994, como sendo uma instituio voltada para o monitoramento da execuo das polticas pblicas. De acordo com a autora, as atividades do
rgo representam um recurso de poder do governo federal sobre como controlar
a direo da burocracia federal e a distribuio de poder na coalizo de governo.
A metodologia utilizada pela SFC pode ser considerada similar ao mtodo
empregado por diversas instituies. Como referncia pode ser citado o estudo
conduzido por Pollitt et al. (2008), que descreveu o funcionamento dos organismos
167
Classificao do controle
Fundamento
hierrquico;
finalstico.
Aspecto
legalidade;
mrito.
Momento
prvio;
concomitante;
subsequente.
Poder
Administrativo;
Legislativo;
Judicirio.
Localizao
interna;
externa.
168
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170
171
em dois eixos: mecanismos de controle da crise econmica e racionalizao burocrtica do servio pblico. Outro fato correlato importante diz respeito criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), Decreto-lei no 579, de
30 de setembro de 1939. O rgo, diretamente ligado ao Presidente da Repblica,
foi incumbido de organizar a proposta oramentria e fiscalizar a execuo do
oramento. Atividade esta ento exercida pela Contadoria Central da Repblica,
que a partir de 1940 passou a ser denominada Contadoria-Geral da Repblica
(CGR), Decreto-lei no 1.990, de 31 de janeiro de 1940).
Com a deposio de Vargas, em 1945, nasce uma nova Constituio em 1946,
que restabelece o estado de direito. Surgem no perodo mecanismos de controle
da execuo dos oramentos pblicos mais eficientes, como a atribuio prevista
para o TCU, no inciso II do Artigo 77 da Constituio de 1946, julgar as contas
dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores
das entidades autrquicas.
Enfim, no perodo que vai da criao da contadoria em 1921 at o golpe militar
de 1964, a estrutura e o funcionamento do rgo de controle interno estiveram
voltados para a organizao da contabilidade pblica governamental, sendo que
as iniciativas ligadas ao controle interno se limitaram s atividades coadjuvantes
e pouco coordenadas, sobretudo porque os ministrios tinham seu rgo prprio
de fiscalizao.
Conforme levantamento realizado por Balbe (2013a) o primeiro organismo
institudo em mbito estadual foi a Contadoria-Geral do Estado do Rio Grande
do Sul, criada pela Lei no 521, de 28 de dezembro de 1948. De forma semelhante
ao organismo federal, a institucionalizao do controle gacho ocorre em razo da
necessidade de estruturao e aprimoramento da contabilidade pblica. Em 1970,
por meio do Decreto no 20.193, o rgo teve suas funes ampliadas, incorporando
a rea de auditoria, e transformou-se na Contadoria e Auditoria Geral do Estado
(Cage), denominao preservada at os dias de hoje.
Ainda que a Reforma de 1967 seja um dos eventos mais importantes do
sculo passado, parte das mudanas tiveram origem no perodo anterior ditadura
militar instalada em 31 de maro de 1964.5 Evidncia mais relevante a Lei no
4.320, de 17 de maro de 1964, portanto um dos ltimos atos do presidente
Joo Goulart. Os Artigos 75-82 da citada lei instituram as novas atribuies dos
controles interno e externo.
5. O perodo de 1952 a 1962, conforme explica Costa (2008), foi marcado pela realizao de diversos estudos e projetos
institucionais, alguns dos quais jamais seriam implantados. At mesmo o programa de metas do presidente Juscelino
Kubitscheck (1956-1961) foi executado fora dos rgos administrativos convencionais, tendo sido criado para grupos
executivos de coordenao poltica das aes (Costa, 2008).
172
173
(2001) entende que este processo gerou mais liberdade, dado que antes eles tinham
peias que os atavam hierarquia anterior. Nesse perodo surgiram tambm as
Secretarias de Controle Interno, conhecidas pela sigla CISET. Estas unidades
tinham a funo de realizar o acompanhamento fsico e financeiro de projetos e
atividades e de fornecer ao ministro de estado, dentro de periodicidade estabelecida,
os balancetes contbeis, as posies oramentrias, financeiras e patrimoniais e os
relatrios de acompanhamento dos programas.
A Secretaria Central de Controle Interno teve vida curta.7 Foi substituda
logo aps o fim do governo militar pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
Decreto no 92.452, reestruturando mais uma vez o sistema de controle interno.
As auditorias passaram a ser executadas, preferencialmente, pelas Secretarias de
Controle Interno de cada ministrio civil (CISETs).
Em 1986, foi editado o Decreto no 93.872, 23 de dezembro de 1986, que
unificou o caixa da Unio e consolidou a legislao sobre administrao financeira,
dvida pblica, contabilidade, auditoria, prestao e tomada de contas. A nova
regulamentao favorece a implantao do Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal (Siafi), do incio de 1987. Conforme anota Leite
(2010), a limitao dos empenhos e saques autorizao oramentria e disponibilidade financeira automatizou o que at ento era a atividade central do
controle interno.
A revoluo do Siafi ajudou a provocar significativas mudanas no controle
interno, por exemplo a utilizao dos servidores que auxiliavam a contabilidade
pr-Siafi em aes que controlavam os gastos in loco. Contudo, transformaes
como essa demoraram um pouco para amadurecerem.
Diferentemente do texto constitucional como um todo, as matrias de finanas pblicas no foram marcadas por muita disputa, conforme apurou Ferreira
(2006). Ele anota que, provavelmente em decorrncia do carter tcnico do tema,
os trabalhos foram liderados pelos constituintes com maior experincia na questo,
no caso o presidente da comisso, Francisco Dornelles (PFL/RJ), e o relator, Jos
Serra (PMDB/SP). No entanto, especificamente em relao ao controle, Garcia
(2011) pondera que houve um embate entre a viso externa e interna para constituir
o entendimento sobre o que deveria ser o controle interno do Poder Executivo
Federal. Participaram do debate o secretrio do Tesouro Nacional, Andrea Calabi,
e o ministro do TCU, Alberto Hoffmann.
O Artigo 74, que trata do sistema de controle interno, foi elaborado no mbito
da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, tendo origem em emendas
7. O nico organismo estadual que surgiu no perodo da Secin foi a auditoria geral criada pelo Decreto-lei no 1 de 31
de dezembro de 1981.
174
175
de controle interno, institudo em 1994 e fortalecido ao longo dos quase dez anos
subsequentes, ficou marcado pelas seguintes caractersticas: descentralizao geogrfica e centralizao organizacional; efetiva capacidade de coordenao do sistema
pelo rgo central; e predominncia da fiscalizao concomitante (Olivieri, 2008).
A nova configurao do SCI, balizada pela postura preventiva, estava alinhada
com o contexto de mudanas da administrao pblica da poca, notadamente
com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de iniciativa
do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. O Relatrio de
Gesto de 1995 assinala a mudana de rumo: As atividades esto voltadas para a
orientao e no mais para a punio. O controle preventivo, orientador e voltado
para a aferio de resultados vem se mostrando como a maneira mais produtiva de
tratar a coisa pblica (Brasil, 1995 citada por Ribeiro, 1997, p. 18).
Essa nova filosofia, segundo Olivieri (2008), no foi resultado da ao individual de burocratas iluminados ou mesmo em funo da ao isolada de rgos
insulados. De acordo com a autora, o movimento em direo a uma nova forma
de fazer controle foi um processo complexo, determinado por fatores histricos,
voluntarsticos e pela confluncia de elementos ao acaso.10 Cinco fatores poltico-institucionais teriam contribudo para a construo do novo modelo de controle
interno: a criao do Siafi em 1987; a redefinio do papel do controle interno
na constituio; a auditoria do TCU de 1992 e a CPI do oramento de 1993; a
reestruturao do Ministrio da Fazenda e o controle da inflao a partir de 1994;
e as reformas administrativas do governo Fernando Henrique (Olivieri, 2008).
Sobre o ltimo ponto, a autora acredita que, a despeito da autonomia entre
estas reformas e o distanciamento destas em relao ao controle interno, o resultado
final foi positivo para o modelo da SFC. A primeira, tambm conhecida como
reforma Bresser, trouxe como benefcio a recomposio dos quadros da secretaria,
por meio da realizao de frequentes concursos, visto que a carreira de finanas e
controle foi classificada como tpica de estado, na linha do que previu o PDRAE.
Quanto segunda reforma, denominada tambm de Reforma Silveira, colocou
a categoria programa no centro do processo de elaborao oramentria. Como
as mudanas que se processavam no controle interno tinham na avaliao da execuo de programas de governo seu eixo predominante, o resultado foi tambm
considerado positivo (Olivieri, 2008).
Em 1998 ocorre uma significativa mudana em termos de foco da atuao.
O agravamento da crise internacional, particularmente em funo da moratria
10. Complexo em funo da alterao de normas e reviso de processos e de estruturas organizacionais; parcialmente
determinado historicamente porque a SFC uma instituio insulada, semelhana dos outros organismos que a
precederam; parcialmente determinado voluntariamente, posto que os dirigentes tinham a inteno de realizar a reforma;
e parcialmente determinado pela confluncia de elementos do acaso, em virtude de conjugao no premeditada dos
efeitos de reformas concomitantes (Olivieri, 2008, p. 122).
176
177
11. O aumento do salrio pode ser notado quando se compara com a remunerao do auditor-fiscal da Receita Federal
ao longo do tempo. Na primeira metade da dcada de 1990, os salrios se mostravam bem diferenciados, contudo, a
partir de 1994, ocorreu uma aproximao e sucessivos aumentos. O processo de avaliao de desempenho estabeleceu
que a remunerao variaria de acordo com desempenho individual e institucional.
12. A Deciso TCU no 507/2001 determinou que a SFC: efetuasse o rotacionamento de reas, informasse os critrios
utilizados para definio da amostra analisada, bem como encaminhasse ao tribunal as snteses dos resultados das
avaliaes de programas realizadas. Foi recomendado o reposicionamento hierrquico da Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC) junto ao rgo mximo do Poder Executivo.
178
com o partido que governara o pas nos ltimos oito anos.13 Sobre o perodo do
governo Lula (2003-2010), Abrucio (2007, p. 77-79) argumenta que houve uma
continuidade de iniciativas advindas da experincia anterior da modernizao do
estado brasileiro, em especial com o reforo de algumas carreiras, o aprimoramento
do governo eletrnico e na nova moldagem que deu ao rgo de controle interno
do poder executivo federal (CGU). Pelo lado negativo, o autor aponta para o
loteamento dos cargos pblicos, inclusive a politizao da administrao indireta
e dos fundos de penso.
A nova CGU nasceu no dia 1o de janeiro de 2003 com a Medida Provisria
n 103, que trouxe duas mudanas singelas, mas de grande importncia para o
controle interno: o C de CGU voltou a significar controladoria e seu titular
passou a ser denominado de ministro de estado do controle e da transparncia.
Foi natural que, dentro do contexto de um novo governo, surgissem novas vises
de qual deveria ser o papel do rgo de controle interno. De incio o novo ministro
Waldir Pires destacou a importncia de se fortalecer o controle social, o aumento
da transparncia e a maior articulao interinstitucional.
o
Nessa linha, o mais evidente exemplo dessas trs caractersticas foi a criao
do programa de fiscalizao a partir de sorteios pblicos.14 O Programa deu visibilidade CGU, pois at ento o controle interno evitava o contato com a imprensa
e, por vias de consequncias com a sociedade. Em decorrncia da publicao dos
primeiros relatrios do programa sorteio, a nova vertente adotada pelo rgo
central de controle interno atraiu a ateno tambm de outros rgos interessados
em controlar os gastos e, sobretudo, combater a corrupo.15
Conforme assinala o Relatrio Anual da CGU de 2008, as atividades de
articulao interinstitucional e de defesa do estado constituem-se em trabalhos
especiais que podem ter duas origens. As internas nascem do planejamento do
prprio rgo. A segunda relaciona-se com as denncias encaminhadas pelos
cidados ou as representaes apresentadas por rgos, como o Departamento
de Polcia Federal (DPF) e o Ministrio Pblico Federal (MPF), que do incio
13. Na eleio para os governos estaduais o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) manteve-se frente de
sete estados (SP, MG, GO, RO, PA, CE, PB), o PMDB sofreu pequena diminuio, de seis para cinco (RS, SC, PR, DF, PE),
e o PFL teve reduo de seis para quatro localidades (BA, SE, MA, TO). O PT, a despeito de ter perdido a disputa de
segundo turno em seis estados importantes (SP, MG, RJ, RS, PR, BA), saiu vitorioso em trs estados (AC, PI, MS) e ainda
conseguiu ampliar sua influncia no Congresso Nacional e nas assembleias legislativas.
14. Programa abrange uma srie de atividades que se iniciam com a realizao do evento, o planejamento das verificaes, a execuo dos trabalhos de campo, o encaminhamento da verso preliminar ao prefeito para manifestao, a
reviso final, o encaminhamento aos destinatrios e publicao na Internet. Aps realizar a 38a edio do sorteio, em 4
de maro de 2012, a CGU atingiu a marca de 2.084 municpios fiscalizados. Os valores envolvidos ultrapassam a casa
dos R$ 19,9 bilhes (vide site da CGU).
15. A repercusso do programa de sorteio serviu ainda de inspirao para diversos trabalhos de cunho acadmico
(Mendes, 2004; Ferraz; Finan, 2006; Spinelli, 2008; Ribeiro, 2006; Vieira, 2008). Os autores tratam de temas como
ineficcia do controle social; probabilidade de reeleio dos prefeitos envolvidos em fraudes; anlise entre associativismo
e corrupo municipal.
179
180
Nome
Ano de fundao
AM
CGM
1993
MT
CCM
1993
RJ
CGM
1993
PR
CM
2000
RN
CGM
2001
RO
CGM
2001
AC
CM
2005
SP
AUDIG
2006
GO
CGM
2008
MS
SEPLANFIC
2009
SC
SECIO
2009
PE
CGM
2011
181
182
21. De acordo com levantamento realizado no site da CGU em 31 dez. 2013 entre os anos de 2011 e 2013 foram
publicados 23 relatrios de avaliao, com destaque para os programas Bolsa Famlia, Segurana Pblica nas Rodovias
Federais e Expanso da Rede Federal de Educao.
183
22. George Herbert Mead e Herbert Blumer so os grandes representantes destas teorias. O primeiro teve sua obra
publicada postumamente a partir de sua atuao como professor na Universidade de Chicago, de 1893 a 1931. Coube
ao segundo representar, com clareza, a abordagem interacionista (Symbolic, interactionism, perspective and method,
de 1937), a qual divergia das vises dominantes da psicologia e das cincias sociais que ignoravam o processo de
autointerao (Haguette, 2005).
184
A primeira trata das aes coletivas sob a perspectiva da Escola de Chicago, que
se dedicou a analisar os movimentos resultantes dos conflitos urbanos. A segunda
linha terica nasceu aps a Segunda Guerra, que concebia os movimentos sociais
como formas irracionais de comportamentos coletivos. A terceira etapa teve predominncia na dcada de 1950, abarcando tanto os movimentos sociais quanto
as reivindicaes partidrias. J a quarta corrente de pensamento se desenvolveu
da confluncia entre a Escola de Chicago e a teoria de ao social de Parsons,
quando se investigou as aes coletivas, notadamente os comportamentos sociais e
as mais apuradas e refinadas formas de aes coletivas. A quinta abordagem terica
denominada de organizacional-institucional; o argumento desenvolvido nesta
teoria rejeitava as explicaes concebidas pela sociologia interacionista clssica,
calcada no comportamento coletivo dos grupos sociais.
A grande inovao desta ltima linha terica foi enquadrar os movimentos
sociais como grupos de interesses. Olson (1996) desenvolveu a lgica da ao
coletiva, descrita como o desincentivo que tende a desencorajar a ao conjunta
dos indivduos em busca de um objetivo comum. Para ele, no verdadeira a
noo de que os membros de um grupo de interesses iro agir racionalmente para
atingir objetivos predeterminados. A ao coletiva s poderia ser considerada vivel
se fossem oferecidos os incentivos adequados e se fossem tomadas medidas para
evitar o fenmeno do free riding (carona).
A produo terica sobre movimentos sociais enfrenta algumas dificuldades
em funo da prpria mobilidade do fenmeno e a sua pluralidade. Para Rosa e
Mendona (2011) torna-se difcil a utilizao de uma nica maneira de se estudar a
ao coletiva, a teoria tende a acompanhar esse movimento tornando-se igualmente
dinmica, indeterminada e plural (Rosa e Mendona, 2011, p. 645).
De todo modo, a teoria da ao coletiva vem sendo utilizada como base de
anlise para variados temas,23 como por exemplo: o comportamento da indstria da
construo durante a elaborao da legislao sobre concesses (Mancuso, 2003); o
ciclo de greves diante das transies poltica e da estrutura produtiva e demogrfica
brasileira (Noronha, 2009); e o problema institucional de cooperao na trajetria
de regies metropolitanas (Santos, Fernandes e Teixeira, 2013).
23. Em relao ao tema combate corrupo, foi possvel observar que j existem estudos e anlises comparativas
que cuidam do tema ao coletiva (Dobie et al., 2013; Aiolfi, 2013). O Global Compact da Organizao das Naes
Unidas (ONU) e o International Centre for Collective Action at the Basel Institute on Governance, localizado na Sua,
podem ser apontados como dois exemplos de organismo preocupados com a questo. Em 2014, a entrada em vigor da
Lei no 12.846/2013, que trata da responsabilizao administrativa e civil, o tema ganhar mais relevncia, pois, como
ocorreu em outros pases, haver aes preventivas e punitivas que exigiro maior dilogo entre os setores pblico e
privado visando combater atos de corrupo.
185
24. A preocupao em entender a interao entre instituies no nova. Furlanetto (2008) revela que, entre os
tericos pioneiros da perspectiva institucional, podem ser mencionados os economistas Thorstein Veblen, John Commons
e Wesley Mitchel; assim como os socilogos mile Durkhein e Max Weber. Contudo, na metade do sculo XX essa
perspectiva ganha fora, quando ento ocorre a distino, entre o velho e o novo institucionalismo. Philip Selznick
considerado o precursor dessa abordagem por meio dos argumentos descritos no artigo Institutionalism old and new
(1996). Neste trabalho, o autor declara que a segregao foi desenvolvida no livro Leadership in administration (1957).
25. Andrews (2005) e Rezende (2012) adotam a classificao do novo institucionalismo segregado em trs abordagens: o institucionalismo histrico, o sociolgico (tambm referido como o da teoria das organizaes) e o da escolha
racional, sendo este ltimo o prevalente. Esta organizao est amparada na obra Political science and the three new
institutionalisms, de Peter Hall e Rosemary Taylor de 1996. As influncias tericas do novo institucionalismo podem ser
encontradas na nova economia institucional e no behaviorismo. Elinor Ostrom considerada uma das institucionalistas
mais influentes na rea de polticas pblicas e adota a perspectiva da escolha racional.
26. Encontra-se em tramitao Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 45/2009, a qual prev inscrever no texto
constitucional regras sobre a organizao das atividades do Sistema de Controle Interno Brasileiro (SIC) de forma similar
estrutura da CGU. O projeto prev quatro macrofunes (auditoria, ouvidoria, controladoria e correio) exercidas por
servidores organizados em carreiras especficas.
27. Furlanetto (2008) traa uma analogia entre as organizaes e os seres humanos. Segundo o autor, pessoas sonham
em ser parecidas com os lderes, artistas e esportistas. Da mesma maneira ocorre com as organizaes, pois algo que
legitimado pela sociedade algo que passa a ser almejado, pois pode representar menores riscos.
186
Rezende (2012) destaca que a teorizao tradicional esteve centrada em anlises que privilegiavam causas exgenas das mudanas institucionais. As principais
crticas s teorias da mudana geradas pela primeira gerao do novo institucionalismo histrico apontaram, ento, para duas questes centrais: o problema da
endogeneidade e o vis da estabilidade.28
A primeira questo decorre do excessivo poder causal conferido aos fatores
considerados exgenos. A segunda configura-se pelo vis conservador contido
implcita ou explicitamente nas teorias institucionalistas. A estabilidade mostra-se
til para compreender alguns fenmenos, contudo, insuficiente para processos mais
complexos de mudana. Rezende (2012) assegura que a alternativa para a superao
da elevada dose de exogeneidade passa pela insero progressiva de elementos endgenos. Para tanto, recorrendo a Mahoney (2000) e Thelen (1999), o autor prope
que as novas geraes de institucionalistas devem conferir substancial ateno a
outros mecanismos, tais como incentivos, convenes, normas sociais, ou a fatores
associados a interaes entre agentes e instituies (Rezende, 2012, p. 117).
Nesse sentido, a abordagem a seguir confere especial ateno interao entre
os rgos de controle, no somente destes com outras instituies em um mesmo
poder ou esfera de governo, mas tambm os organismos encarregados de efetuar
controle sobre os gastos pblicos no nvel estadual e municipal. A articulao entre
os mencionados rgos, os respectivos fatores internos e externos de mudanas
sero, na medida do possvel, considerados na anlise. Por certo, como pondera
Rezende (2012), as instituies, especialmente no mundo da poltica, so eivadas
de conflitos, tenses, desequilbrios, choques de preferncias, valores e interesses.
Estas caractersticas so fundamentais para entender a anlise endgena da mudana.
Outro modelo analtico vem se desenvolvendo e trata das redes de relacionamentos. Calmon e Costa (2013) destacam o carter inovador do conceito de
redes de polticas pblicas, pois combina as vertentes de abordagem analtica e
governana, alm dos elementos prprios que envolvem polticas pblicas, cincia
poltica, economia e estudo de relaes interorganizacionais.29 Inova, tambm, porque
se contrape noo de que governo algo independente e acima da sociedade.
A anlise de redes de polticas pblicas est associada com os problemas de ao
coletiva porque, conforme Calmon e Costa (2013), o contexto no qual as polticas
28. Outras crticas direcionadas teoria institucional apontam contra o excessivo vis econmico do novo institucionalismo.
Furlanetto (2008) revela que Perrow (1986) entende que o institucionalismo traz embutida uma ideologia que mais
serve para distorcer os problemas do que para esclarec-los; Simon (1991) considera a teoria divorciada da realidade;
e Dore (1983) afirma haver lacunas decorrentes de preconceitos etnocntricos.
29. As duas vertentes, de acordo com os autores, so propostas por Powell e Smith-Doerr (1994). A primeira, fundamentada na sociologia e na teoria das organizaes, conceitua redes como um instrumento analtico para compreender as
relaes sociais. A segunda vertente possui carter multidisciplinar com ntidas influncias da economia, das polticas
pblicas e da administrao pblica. A aplicao desta segunda perspectiva ocorre sob a forma da anlise da governana
de sistemas complexos.
187
188
189
Braslia, passou a diagnosticar e monitorar a execuo das polticas pblicas. Tal medida
propiciou maior aproximao com os gestores pblicos federais, dado que no lugar de
fazer o controle formal, a SFC passou a realizar o que foi inicialmente denominado de
Acompanhamento Sistemtico de Programas de Governo (atividade que mais recentemente passou a ser chamada de Avaliao da Execuo de Programas de Governo).32
A metodologia adotada no decorrer dos primeiros anos da SFC foi essencial no
momento da incorporao da secretaria pela CGU no incio dos anos 2000. O surgimento
da CGU representou um marco no desenvolvimento institucional do controle interno,
pois o rgo passou a experimentar novas atividades at ento no exploradas pelo controle
como, por exemplo, mobilizao social e divulgao dos trabalhos. Esse movimento gerou
maior visibilidade sobre a instituio, propiciando a ampliao da rede de relacionamento.
O Programa do Sorteio revelou-se um importante instrumento que proporcionou a cooperao interinstitucional. Ele toma como base a experincia de
verificao in loco iniciada pela SFC em meados da dcada anterior. A divulgao
dos trabalhos do sorteio e os encaminhamentos aos outros rgos encarregados
da defesa do Estado propiciou a formao de uma rede de combate corrupo.
A CGU conseguiu, ao longo dos onze anos de existncia, reunir e intensificar os
contatos com outros rgos como nunca havia feito outro organismo do controle interno.
No site do rgo esto disponveis notcias que registram o histrico das aes integradas
de cunho investigativo. Estes trabalhos tm duas origens. A primeira nasce dentro da
prpria controladoria, em decorrncia das constataes oriundas das aes rotineiras.
A segunda tem origem nas denncias encaminhadas pelos cidados ou nas representaes
apresentadas por rgos, como o DPF e o MPF. De 2003 a 2013, o DPF promoveu
centenas de operaes, muitas das quais envolvendo o uso de recursos pblicos federais.
Deste conjunto, a CGU participou de mais de 130 operaes, sendo que a contribuio
da Controladoria vem ocorrendo antes, durante ou depois das operaes.33
Essa nova vertente da atuao do controle interno, combinada com o avano
sobre a avaliao de programas na segunda metade da dcada de 1990, representou
de vez a superao do estigma de rgo auxiliar do controle externo. Contudo,
a mudana ainda no atingiu outro grupo de rgos que tambm podem ser
importantes parceiros na luta pela eficincia do gasto pblico.
32. Em Balbe (2013a) esto apresentados trinta trabalhos que provocaram impactos positivos sobre a gesto pblica federal
(1998-2009). A ttulo de ilustrao cabe mencionar: arrecadao do Seguro de Danos Pessoais Causados por Veculos
Automotores de Vias Terrestres (Seguro DPVAT), conforme Decreto no 2.867 (1998); fiscalizaes sobre o Plano Nacional
de Qualificao Profissional (Planfor, 1999); o trabalho da SFC sobre a erradicao do Aedes aegypti, responsvel pela
transmisso da dengue (2001); atuao da secretaria sobre os pagamentos de benefcios da Previdncia Social (2009); e
o trabalho do controle interno no aprimoramento do programa Bolsa Famlia (2009).
33. A CGU, em agosto de 2003, solicitou ajuda ao DPF em funo de terem sido registradas ameaas aos fiscais desta em
Tapero-BA e Abel Figueiredo-PA (vide notcia CGU ter apoio da Polcia Federal nas fiscalizaes. Publicada em 1o de agosto
de 2003. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>). A ttulo de exemplo podem ser mencionadas algumas das operaes de maior
repercusso na mdia: Sanguessuga, em 2006; Navalha, em 2007; Joo de Barro, em 2008; Sade, em 2011; Esopo, em 2013.
190
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37. O Decreto no 7.142/2010 prev que o Ipea tem por finalidades promover e realizar pesquisas e estudos sociais
e econmicos e disseminar o conhecimento resultante, assim como dar apoio tcnico e institucional ao governo na
avaliao, na formulao e no acompanhamento de polticas pblicas.
192
193
estudou o programa e foi a campo recolher dados primrios. J do lado do instituto, a discusso dos resultados recolhidos com o rigor terico e conceitual viria
a permitir compreender melhor os fenmenos sociais, econmicos e polticos.
A montagem de uma rede de relacionamentos com o propsito de avaliar
programas foi objeto de trabalho recente em que se discutiu como os rgos de
auditoria de desempenho e de avaliao podem, juntos, aprimorar a administrao pblica (Balbe, 2013b). O estudo comparado ouviu oito especialistas,
sendo cinco brasileiros (trs auditores e dois avaliadores) e trs americanos (dois
avaliadores e um auditor). Ambas as reas auditoria e avaliao evoluram
recentemente e compartilham diversos instrumentos, abordagens e alguns
resultados. No entanto, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos no se
observa uma efetiva integrao entre os dois organismos responsveis pelas
mencionadas atividades.
Ento, as grandes questes so: por que e como essas reas podem compartilhar informaes para se obter mais e melhores resultados. Primeiramente, o
estudo constatou que os entrevistados admitiram que no existe interao entre
as duas metodologias. A questo colocada na sequncia foi qual a razo da falta
de interao?. Entre as respostas obtidas, foi possvel segregar conforme a rea de
atuao. Os auditores disseram que o problema reside na falta de arcabouo legal
e de falta de tempo. J os avaliadores apontaram que as auditorias tm um forte
vis legal e investigativo, de maneira que as constataes no tocam nas questes
principais (Balbe, 2013b).
De fato, as atividades so distintas, porm, h razes para acreditar que a
integrao pode permitir no somente o conhecimento mtuo, como tambm
a otimizao de esforos e a superao dos desafios. Bemelmans-Videc e Lonsdale
(2007) apresentam um modelo que combina dois importantes efeitos decorrentes
das atividades. A aprendizagem organizacional o grande resultado das avaliaes e
o accountability o principal impacto decorrente das auditorias. O grfico 1 mostra
que estes efeitos tm origens invertidas, logo, parece que o caminho a ser seguido
ser a ampliao da capacidade de cada um dos rgos em produzir os dois efeitos
simultaneamente, ainda que respeitadas as tradies de cada uma das disciplinas.
O quadro demonstra tambm que, quando se fala em auditoria e avaliao, existe
um conjunto de atividades, cada uma delas com caractersticas distintas.
No Brasil, a CGU realiza tanto as auditorias tradicionais, com recorte financeiro,
como as auditorias de desempenho, representadas no quadro anterior pelas letras A,
B e C. J as avaliaes so realizadas tanto pelos prprios gestores responsveis pela
poltica, como por rgos especializados como o Ipea e a Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI) representadas pelas letras C a G.
194
GRFICO 1
A
p
r
e
n
d
i
z
a
g
e
m
D: Avaliao externa
encomendada
E: Avaliao interna
encomendada para
fins de defesa
F: Avaliao interna
endomendada para a
aprendizagem e a publicao
100
0
Accountability
G: Avaliao interna
encomendada para fins de
aprendizagem e no
100 publicao
O segundo grupo refere-se articulao interinstitucional vertical (ou procedimental), que ocorre entre rgos de mesma natureza ou similar em diferentes nveis de
governo. O compartilhamento de informaes e experincias visa fomentar o desenvolvimento mtuo por meio de parcerias, treinamentos e at trabalhos conjuntos.
A articulao vertical tem, ento, na relao entre os entes da Federao, a
questo central. Como a estrutura federativa brasileira tem passado por intensas
modificaes ao longo dos ltimos cinquenta anos, torna-se essencial compreender
essa dinmica antes de explorar este tipo de cooperao entre os rgos de controle
nos diversos nveis de governo.
195
196
197
39. Conforme notcia publicada no site da CGU em 14/09/2009, pesquisa realizada pelo Centro de Referncia do Interesse
Pblico (CRIP) da UFMG, em parceria com o Instituto Vox Populi, apontou que 75% dos brasileiros reconhecem que o
crescimento neste governo no foi da corrupo, mas da apurao dos casos de corrupo, que ficavam escondidos.
Em relao efetividade das aes empreendidas no combate corrupo, dois rgos tiveram suas aes consideradas
pelos entrevistados: Polcia Federal (84% das opinies) e CGU (77%).
198
199
5 VISO PROSPECTIVA
200
201
202
203
204
205
SANTOS, F.; FERNANDES, A. S. A.; TEIXEIRA, M. A. C. As regies metropolitanas no Brasil e o problema institucional de cooperao: a trajetria das regies
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CAPTULO 8
1 INTRODUO
208
209
210
211
No caso brasileiro, um primeiro elemento desse desencontro diz respeito ao contexto em que essas instncias de participao entram na gesto pblica brasileira,
que bastante diferente daquilo que a populao demanda ou espera delas hoje.
Os dados apresentados por Pires, Amaral e Santos (2014) indicam que houve grande
expanso desses mecanismos de participao na dcada de 1990 no Brasil. Este foi um
perodo de abertura e de incluso poltica comparado com as dcadas anteriores.
No entanto, foi tambm um perodo de baixa atividade governamental, de um ativismo
estatal declinante, sobretudo na rea de planejamento, apesar das inovaes formais introduzidas pela CF 1988. Nesse contexto, houve certa emergncia da participao num
cenrio de desmerecimento do planejamento obviamente, essa participao no nasceu
para cumprir um papel de democratizar o planejamento.
Igualmente, no mesmo perodo, em um contexto de ajuste fiscal pesado ao
final da dcada, minimizao do papel do Estado e busca por transparncia e novos
mecanismos de controle sobre a burocracia, os espaos de participao acabaram
sendo entendidos e restringidos muito mais s funes de acompanhamento
cotidiano da atividade governamental e muito menos no sentido de desenvolver
carter propositivo, criativo ou estimulador de espaos geradores de reflexo coletiva
sobre os rumos das polticas pblicas e sobre os rumos do pas.
Esse fato se manifesta, sobretudo, no nvel setorial, pois algumas reas de
polticas pblicas comearam a inovar e a trabalhar instrumentos de planejamento
de mdio e de longo prazos e ainda se est em processo para algo num nvel mais
sistmico. Nesta linha de interpretao, pode-se dizer que os mecanismos de
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215
exprimidas pelo governo de uma forma clara, racional e mais densa.6 Algumas das
medidas adotadas pelo governo federal em resposta crise internacional deflagrada
em 2008 tiveram forte ancoragem em decises e discusses prvias do CDES.
Com isso, notam-se traos nesta experincia que a aproximam daquilo que um espao
onde atores sociais e governamentais interagem e formam uma viso compartilhada
sobre os rumos que as polticas pblicas devem seguir no mdio e longo prazos.
Outro tipo de experincia recente a promover certo encontro entre
planejamento e participao diz respeito s conferncias nacionais. De todos
os mecanismos de participao hoje disponveis audincias, ouvidorias,
conselhos etc., as conferncias so os que mais se aproximariam de algo com
um espao ou instrumento potencial para discusses sobre o planejamento e a
construo de diretrizes para orientar estrategicamente a ao governamental.
De fato, mesmo com dificuldades, o que se observa nessa ltima dcada
que um conjunto de conferncias tem tido bastante efetividade na definio e no
direcionamento do planejamento governamental em algumas reas. Alguns exemplos
de conferncias que tiveram resultado direto na definio de polticas pblicas
nacionais podem ser encontrados nas reas de sade e de assistncia social. Foram
as prprias conferncias que consagraram um processo de debate que veio a resultar
na criao dos Sistemas nicos de Sade (SUS) e de Assistncia Social (Suas).
As conferncias tm sido tambm fundamentais para a definio dos planos
nacionais, como no caso da rea de direitos e polticas pblicas para mulheres e
juventude. Apesar das fragilidades, alguns processos conferenciais tm se prestado
a esse exerccio de chamar os diversos atores da sociedade para dialogarem sobre
os problemas das suas respectivas reas, como tambm para formularem diretrizes
conjuntas para a ao governamental.
O ponto a expandir que esses sucessos so isolados, setoriais, e no transbordam para uma lgica mais ampla de planejamento. Nos ltimos anos, pde-se
notar, tanto por iniciativa do governo federal como tambm de governos estaduais,
a tentativa de se instaurar processos participativos para a elaborao do PPA.
Este, diferentemente daquelas polticas setoriais compartimentadas, s recentemente
vem sendo submetido a um processo de formulao participativa; uma rea em
que a introduo e a utilizao de mecanismos participativos ainda so incipientes
se comparadas, por exemplo, com as reas de sade e assistncia social.
6. Nessa metodologia, um exemplo daquilo que o CDES foi capaz de produzir a Agenda Nacional de Desenvolvimento.
Foi um processo no linear, bastante complexo, que foi capaz de entregar para a sociedade brasileira algo como essa
Agenda Nacional do Desenvolvimento, em um processo que durou quase dois anos, envolveu uma discusso sobre
o diagnstico dos principais problemas da economia e da sociedade, e a identificao de outros problemas centrais
que precisavam ser equacionados no horizonte de mdio e longo prazos com a apresentao de alternativas para
superao dos mesmos.
216
217
3 CONSELHOS
Ainda na linha de se buscar identificar pontos de encontro entre democracia participativa e planejamento governamental, h de se destacar para alm dos trs
exemplos citados acima, respectivamente, as experincias recentes do CDES, das
Conferncias Nacionais e a da maior ou menor presena de mecanismos de participao social direta na formulao e monitoramento dos PPAs estaduais o caso
dos Conselhos de polticas pblicas, em especial o caso do Frum Interconselhos,
dada a relativa novidade institucional que parece representar para uma atuao
qui transversal no campo da formulao e monitoramento do PPA federal.
De incio, no entanto, necessrio lembrar que o Brasil conta hoje com
um conjunto de estruturas participativas que fomenta a interao entre Estado
e sociedade acerca das polticas pblicas. Os conselhos, no formato de rgos
colegiados permanentes com a participao de representantes governamentais e
no governamentais, so alguns dos instrumentos participativos mais difundidos
na administrao pblica brasileira. Os dados recentes (IBGE, 2012) mostram que
em algumas reas de polticas pblicas, como sade e assistncia social, os conselhos
esto presentes em mais de 99% dos municpios brasileiros. No entanto, no
uma distribuio homognea. Por um lado, algumas reas de polticas pblicas
ainda no contam com uma estrutura de conselhos que alcance a maior parte do
territrio nacional. Por outro lado, os dados desagregados por porte do municpio
evidenciam que os conselhos so mais frequentes nas localidades de maior porte,
constituindo assim uma estrutura de gesto mais tpica dos grandes centros urbanos.
Os conselhos tambm representam um desafio do ponto de vista conceitual.
As formas de definio variam bastante no ambiente acadmico. Em uma breve
sntese da literatura sobre o tema, possvel adotar a definio paradigmtica dos
conselhos gestores, de Maria da Glria Gohn (2007), ou a dos conselhos de polticas
pblicas, de Luciana Tatagiba (2002). H, ainda, a possibilidade de entender os
conselhos como instituies hbridas (Avritzer; Pereira, 2005) ou como interfaces
socioestatais (Pires; Vaz, 2012), para usar a categoria proposta pelo Ipea. Em resumo,
h um cardpio de alternativas conceituais, em relao s quais necessria uma
opo mais explcita. Ser destacada neste trabalho a definio da Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica que, por meio da Nota Tcnica no 7, de 10 de maio
de 2013, assim conceitua os rgos colegiados de participao social:
A leitura analtica da expresso rgo colegiado de participao social fornece, de
maneira direta e intuitiva, os critrios essenciais que definem este conceito:
a. rgo significa rgo pblico, o que especifica que os conselhos so criados e
mantidos pelo Poder Pblico, a quem incumbe zelar pelo seu bom funcionamento.
Dessa caracterstica de publicidade decorrem outras duas: (1) os conselhos, como
218
219
social brasileira. So compostos, alm dos agentes governamentais, por representantes da sociedade civil que ali esto reunidos para defender os interesses dos
cidados brasileiros. Em alguns casos exigido que estes representantes estejam
organizados em movimentos, sindicatos ou associaes, enquanto em outros
casos possvel o exerccio da representao por um indivduo, no organizado.
Em qualquer caso, os representantes da sociedade civil so chamados para falar
em nome dos cidados e cidads, sem necessidade de vinculao a qualquer
estrutura governamental. Cada conselho, ento, atua como uma arena pblica
de dilogo, pactuao, discusso e proposio entre governo e sociedade. A sua
difuso pelas diversas reas de polticas pblicas e pelos vrios entes federados
demonstra como hoje, em contraste com o passado, a gesto pblica brasileira
est muito mais permevel participao dos cidados e cidads.
O nmero de conselhos existentes, no entanto, no suficiente para que se
possa concluir que h no Brasil uma rede de rgos colegiados interferindo sobre
a gesto pblica. Tambm no possvel presumir que a atuao da sociedade e
mesmo do governo no conjunto desses espaos participativos ocorra de forma
coordenada e homognea. Em outras palavras, preciso reconhecer que existe no
Brasil um conjunto de prticas de participao social, mas no existe ainda um
sistema nacional de participao social.
4 TRANSVERSALIDADE
220
Perceber os limites disciplinares e as estratgias hierrquicas e coercitivas de manuteno dessa conformao s possvel se a forma de organizao do conhecimento for
221
considerada como circunstancial e habitual. Isso implica reconhecer que essa episteme
algo construdo por uma racionalidade operativa analtica especfica e, portanto,
pode assumir outras formas em outros momentos histricos, em outros contextos
sociais ou em outras relaes de poder. Para isso, no entanto, preciso fazer a difcil
superao da identidade que se afirma entre uma episteme especfica circunstancial,
habitual, histrica, social e poltica com o prprio saber:
Epistm no sinnimo de saber; significa a existncia necessria de uma ordem,
de um princpio de ordenao histrica dos saberes anterior ordenao do discurso
estabelecida pelos critrios de cientificidade e dela independente. A epistm a
ordem especfica do saber; a configurao, a disposio que o saber assume em
determinada poca e que lhe confere uma positividade enquanto saber (Machado, R.,
1982, p. 148-149).
222
Um destacado esforo de definio das diferentes propostas foi feito por Abt e
Jantsch, com base na relao de Michaud de 1970, enunciando os seguintes conceitos:
7. Tal como mencionado na seo 1, h algumas iniciativas de criao de rgos colegiados que no so regidos pela
lgica setorial. O exemplo mais notvel at o momento no pas o do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, institudo pelo Artigo 8o da Lei no 10.683, de 23 de maio de 2003.
223
224
Um projeto que se pretenda transversal deve cumprir uma srie de caractersticas, como a participao de mltiplos atores, compartilhamento de objetivos
comuns, necessidade mtua, relaes continuadas e sem hierarquias, relaes de
interdependncia de forma autnoma e autorregulada, reciprocidade e colaborao
(Brugu, 2012). No apenas uma reunio e articulao de diferentes setores, mas o
desenvolvimento de uma nova forma de relao entre as partes, para a constituio
de categorias mais complexas que no se restringem aos limites anteriores.
5 FRUM INTERCONSELHOS
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227
civil a resposta especfica e motivada a cada uma das propostas recebidas. O evento
foi transmitido ao vivo, por videoconferncia, para as capitais dos estados, onde
as informaes puderam ser disseminadas.
O III Frum Interconselhos foi realizado entre os dias 7 e 9 de novembro de
2012, quando o PPA 2012-2015 j estava em vigor. Atendendo a uma demanda
dos participantes, foi precedido de um curso sobre noes bsicas de planejamento
e oramento, como forma de superar a barreira da linguagem tcnica. Durante
a plenria, foi pactuada uma proposta de monitoramento participativo do PPA
por meio da atuao integrada do Frum com os conselhos, tendo as Agendas
Transversais como objeto de anlise.
Por fim, o IV Frum Interconselhos foi o encontro mais recente at o
momento de finalizao deste texto desse processo e teve seu momento no dia
2 de setembro de 2013, quando foram apresentados, pelo governo federal, os
relatrios de execuo das Agendas Transversais no ano anterior, para apreciao
dos participantes. Na ocasio, os principais destaques da atuao governamental
foram comentados e foram chamados os conselhos para exercerem um papel
mais ativo de anlise e crtica das informaes compartilhadas, o que representa o
monitoramento participativo acontecendo na prtica.10
6 CONSIDERAES FINAIS
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REFERNCIAS
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231
CAPTULO 9
1 INTRODUO
234
235
de 2012-2015 de dez estados brasileiros, quais sejam: Bahia, Cear, Rio Grande
do Sul, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Mato Grosso do
Sul, Paran e Rio Grande do Norte, classificando-os de acordo com os graus de
participao social entre eles. Na quarta seo, Os contedos estratgicos dos PPAs
estaduais, discute-se brevemente a influncia da participao social no contedo
estratgico dos planos. Por fim, foram traadas breves consideraes finais acerca
da interseco entre participao social e planejamento governamental.
2 O QUE O PLANO PLURIANUAL?
Antes de tudo, preciso retomar o significado do PPA no planejamento governamental do pas. No h, na Constituio Federal (CF) de 1988, a definio de
um modelo formal de planejamento para o Brasil, mas h destaque para o PPA,
instrumento que baliza a ao governamental e desemboca na programao oramentria do Poder Executivo. Na letra da lei, o PPA definido da seguinte forma:
O Plano Plurianual (PPA) define, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e
as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital, para as despesas
delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de durao continuada
(Artigo 165, 1o, CF 1988).
236
237
Primeiramente, o mundo vivia a polarizao ideolgica da Guerra Fria, na qual qualquer trao de consulta sociedade era sinnimo de comunizao do pas. Inclusive,
o Golpe foi justificado pelos generais para evitar que o pas se tornasse comunista.
Em segundo lugar, a classe dirigente brasileira, herdeira de tradies escravocratas,
oligrquicas e patrimonialistas, no via com bons olhos a mobilizao social. Por
fim, predominava poca uma crena positivista de tradio militar de que era a
burocracia estatal, por meio de tcnicos qualificados, a nica capaz de formular a
estratgia de desenvolvimento do pas.
Na dcada de 1990, com a orientao neoliberal de Collor, e a crise poltica
que se instalou no pas devido corrupo e m gesto, embora as funes de planejamento perdessem mpeto, por outro lado surgiam mecanismos que fortaleciam
a participao social no gerenciamento dos recursos pblicos (Pomponet, 2008:
05). o caso do Sistema nico de Sade (SUS), cuja gesto prev a participao
de membros da comunidade nas esferas municipal, estadual e tambm federal.
O envolvimento da sociedade no gerenciamento da sade foi um dos primeiros
legados da CF de 1988. Mais demorados, os mecanismos de participao social
referentes educao foram definidos quase uma dcada depois da CF 1988 e
tomaram forma com a lei que instituiu as diretrizes e bases da educao nacional
(LDB), sob a gesto Fernando Henrique Cardoso (FHC). Mas, mesmo institudo
por meio de legislao, o envolvimento social permaneceu escasso, apesar de alguns
avanos (Pomponet, 2008).
Ainda na dcada de 1990, no governo FHC, colocou-se em marcha a reforma
do aparelho de Estado de Bresser Pereira. Abrucio (2007) diz que um dos efeitos
fragmentados e dispersos da reforma sobre o planejamento que se constituiu
uma coalizo em torno do PPA e da ideia de planejamento, no na sua verso
centralizadora e tecnocrtica adotada no regime militar, mas sim segundo uma
proposta mais integradora de reas a partir de programas e projetos. Assim, segundo
o autor, embora o PPA esteja mais para um Oramento Plurianual (OPA) na
maioria dos governos, alguns estados trouxeram inovaes importantes, como
a regionalizao e a utilizao de indicadores para nortear o plano plurianual
(Abrucio, 2007: 75). Para Cardoso Jr. (2011), nos anos 1990, h a primazia da
gesto sobre o planejamento. Ou seja, o PPA estaria muito mais vinculado oramentao do que ao planejamento e engessado por uma viso gerencial voltada
para o controle de gastos e seus resultados, viso antevista pelos constituintes em
resposta ao perodo autoritrio (Abrucio, 2007; Santos, 2011; Cardoso Jr., 2011).
Como afirma Santos (2011):
essencial ter claro que o atual modelo de planejamento surgiu na esteira do Plano
Diretor da Reforma do Estado, documento elaborado em um contexto de crise fiscal
e dominado por ideias que preconizavam a reduo das funes diretas do Estado
(Santos, 2011: 313).
238
Nos anos 2000, com a eleio de Lula para a Presidncia, algumas inovaes
no mbito do planejamento governamental foram feitas no pas. O governo Lula
aproveitou sua inspirao na democracia participativa para discutir mais e melhor
o PPA com a sociedade, em vrias partes do Brasil, realizando um avano no campo
do Planejamento (Abrucio, 2007: 76).
O PPA 2004-2007 adotou a estratgia de consolidao da metodologia lanada no
plano anterior, tendo o programa como unidade de gesto voltada para resultados.
A inovao proposta foi a insero da participao social na elaborao e gesto do
plano, que se materializou durante o processo de confeco, em eventos realizados
em todos os estados e no Distrito Federal. Contudo, durante a gesto do plano no
foram estabelecidos mecanismos sistmicos para promover a desejada participao
(Paulo, 2010: 175).
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240
5. No total, a sociedade civil fez 629 sugestes proposta de PPA apresentada pelo Ministrio do Planejamento,
tendo sido incorporadas na avaliao do Ministrio do Planejamento (2011) 96,7% delas, sendo 77,1% integralmente
e 19,6% parcialmente (Oliveira, 2013: 34).
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242
243
da participao e de sua institucionalizao. O que isso quer dizer? Que a participao ocorre em dois nveis, por intermdio de encontros regionais e um ou mais
encontros estaduais, apresentando regras definidas para a eleio de representantes,
envolvendo critrios variados de votao, entre outras regras que tornam o processo
mais democrtico, transparente e plural. Alm disso, esta descentralizao demonstra
o interesse do estado em envolver no somente um maior nmero de pessoas no
processo poltico de construo do PPA, como tambm contribuir pedagogicamente para o entendimento deste instrumento de planejamento governamental por
um maior nmero de grupos e pessoas da sociedade civil. Alm disso, em alguma
medida, cada representante expe as necessidades mais prementes da sua regio,
o que pluraliza e complexifica o processo de proposies.
4.4 A criao de conselho ou frum exclusivo para construo
e debate do PPA estadual
O quarto critrio observado nos estados que apresentam uma organizao mais
sistematizada da participao na construo de seus PPAs e que tem paralelismo
com o terceiro critrio exposto acima no sentido do esforo do estado em construir
um sistema de participao efetivo e integrado na elaborao do PPA a criao
de um conselho exclusivo para construo e debate do PPA estadual. Tal critrio
demonstra o carter especial dado ao PPA como instrumento de planejamento que
requer discusso e monitoramento por parte da sociedade civil.
4.5 A participao social promovida tanto pelo Executivo
quanto pelo Legislativo
O quinto critrio a ser observado que a participao social promovida tanto pelo
Executivo quanto pelo Legislativo. Como foi visto, no h sano ou pena para
o Legislativo que no realizar audincias pblicas no processo oramentrio (que
envolve o PPA, a LDO e a LOA, de que se fala acima). Portanto, aqueles estados
que tm Legislativos que cumprem com a realizao dessas audincias pblicas
e ainda possuem um Executivo que cria outros canais e formas de dilogo com
a sociedade demonstram um maior grau de participao na elaborao do PPA
em relao queles estados que somente cumprem com a realizao de audincias
pblicas e no apresentam outros canais (caso do Esprito Santo) e, mais ainda, em
relao queles estados que sequer cumprem com a norma de realizar audincias
pblicas (caso do Paran, que realizou apenas uma audincia em um muncipio
durante todo o processo de elaborao do seu PPA estadual).
Observados estes cinco critrios iniciais a partir da observao dos casos
empricos estudados e comparando-os uns aos outros a partir da presena ou no
dos critrios sugeridos, possvel afirmar que aqueles estados que apresentam
244
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248
Por fim, o ltimo critrio passvel de ser analisado o fato de que a participao social
tem sido incorporada na elaborao do PPA desde o ltimo (ou ltimos) PPA(s).
O esforo de continuidade e/ou aprimoramento do instrumento da participao
social na elaborao do PPA demonstra inteno de se enraizar a participao social
como um dos meios de se construir o plano.
Os estados que apresentam algumas dessas caractersticas listadas, em comparao com os demais estados analisados, possuem grau mdio de participao
social na elaborao de seus PPAs estaduais. Mdio, pois no apresentam as
principais caractersticas citadas acima que contribuem para que se construa um
sistema de participao social que integre diferentes momentos de participao
(em escala regional e em escala estadual), diferentes espaos (audincias, internet,
conselho do PPA, plenrias etc.), acessando, assim, um maior nmero de pessoas
e promovendo uma pluralizao das propostas, como o caso da Bahia, do Rio
Grande do Sul e do Cear. Os critrios apresentados pelos estados com mdio
grau de participao demonstram algum esforo deste em ir alm do mecanismo
das audincias pblicas.8 Mdio, ainda, pois os estados que possuem um baixo
grau de participao social no apresentam nenhuma das caractersticas listadas,
como ser visto adiante.
Os estados que apresentam mdio grau de participao social na elaborao
dos PPAs estaduais so Rio de Janeiro, So Paulo e Esprito Santo. Observa-se nestes
a presena de audincias pblicas como o principal canal de participao social.
No entanto, ainda possvel identificar outras formas de participao em todos
eles, como caso dos fruns setoriais criados no RJ, complementando o trabalho
das audincias, ou a audincia online, no caso de SP. No ES e em SP a internet
tambm vista como um meio de gerar propostas e realizar consultas sobre o PPA.
Alm disso, outro fator considervel na participao deste grupo de estados com
grau de participao mdia que as audincias pblicas so propostas tanto pelo
Legislativo quanto pelo Executivo, e so em nmero variado. Diferentemente,
no grupo de estados com baixo grau de participao social nos PPAs estaduais a
ocorrncia das audincias pblicas bem menor e as mesmas tm carter isolado
8. Para uma conceituao de audincia pblica ver: Fonseca et al., 2013.
249
e apresentam baixos quruns, como ser visto a seguir. No geral, este grupo
intermedirio apresenta considervel nmero de participantes nestas audincias.
No Esprito Santo uma srie de audincias pblicas foi organizada pelo
Executivo. Nelas os participantes foram divididos em seis grupos e debateram
a priorizao e a hierarquizao das metas para cada um dos temas: educao,
cultura, esporte e lazer; desenvolvimento, turismo, cincia, tecnologia e meio
ambiente; transportes, desenvolvimento urbano e saneamento; sade, assistncia
social, trabalho e direitos humanos; segurana pblica e justia; desenvolvimento
regional: agricultura e pequenos negcios.
Mais de seis mil pessoas participaram das reunies (FCAA, 2013). Alm das
audincias convocadas pelo Executivo com carter de oficinas, ocorreram tambm
audincias pblicas no Legislativo, assim como foi criado no estado o PPA online,
instrumento por meio do qual o cidado podia definir demandas prioritrias para
o estado do Esprito Santo.
Em So Paulo, por sua vez, o Executivo realizou uma srie de audincias
pblicas no mbito do ciclo de eventos regionais Governo Presente. Alm disso,
o estado se muniu da internet de diferentes formas, criando o Portal PPA para
consulta da populao. Alm deste, a Assembleia Legislativa de So Paulo (ALESP)
realizou uma audincia online por meio de seu portal na internet, e foi realizada
outra audincia em carter presencial no Legislativo. Em So Paulo, desde 2005, o
governo faz audincias pblicas anuais durante o processo de elaborao da LOA
nas Regies Administrativas (RAs) do estado. Alm do Portal PPA criado pelo
Executivo e do Portal da ALESP, em So Paulo foi criado o site Emendas Online,
no qual a populao produz sugestes que se tornam emendas ao projeto do PPA,
que permanecem ou no no texto a critrio do relator do projeto. O Portal PPA
registrou 218 sugestes, sendo 191 de cidados, 24 de rgos pblicos e trs de
ONGs, conforme mostra o Relatrio da Consulta Pblica, disponvel no Portal
PPA (Cepam, 2013).
Por fim, o estado do Rio de Janeiro realizou algumas audincias pblicas sobre
o PPA promovidas pelo Executivo. Alm disso, foram criados fruns setoriais sobre
o PPA. Os fruns so comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em
especial o da sade e o da assistncia social. Alm disso, para a elaborao do PPA
2012-2015 foram realizadas entrevistas pela equipe da Secretaria de Planejamento
do estado com pessoas de notrio saber sobre as perspectivas para o Rio de Janeiro,
incluindo acadmicos e a sociedade civil organizada. Alm das audincias pblicas
realizadas pelo Executivo, ocorreram algumas audincias pblicas em algumas
assembleias legislativas municipais.
O terceiro grupo, PPAs com baixo grau de participao social, o grupo dos
estados que no apresentam nenhuma das caractersticas presentes nos PPAs com
250
alto e com mdio grau de participao social. Os estados com baixo grau de
participao social, na prtica, apresentam uma frgil relao com a participao
social em comparao aos demais. So eles: Rio Grande do Norte, Minas Gerais,
Mato Grosso do Sul e Paran. Pode-se ver, no caso do Rio Grande do Norte e do
Mato Grosso do Sul, apenas a presena de uma relao pouco profcua com os
conselhos gestores na definio de diretrizes e metas do PPA; no caso de Minas
Gerais, apenas a presena de audincias pblicas propostas pelo Legislativo; e no
caso do Paran, uma ausncia expressiva da participao social na construo do
PPA, na qual se registrou apenas uma audincia pblica em um muncipio do
estado em dois anos.
Em Minas Gerais a Assembleia Legislativa do estado (ALMG) possui comisses permanentes que realizam audincias pblicas no interior e na capital. Tais
audincias so realizadas pelas comisses permanentes da ALMG, de acordo com
o tema em discusso, e coordenadas pelas Comisses de Fiscalizao Financeira e
Oramentria e de Participao Popular, contando, tambm, com a participao
dos gestores dos programas estruturadores do PPA. As audincias no contaram
com a presena expressiva da populao. Os secretrios e gestores responsveis pelo
PPA afirmaram que a participao social no seria considerada no contedo do
PPA, pois o plano deveria vincular-se ao plano de governo e aos planos de longo
prazo do estado (UFV, 2013). Desta forma, a presena de audincias no interior
e na capital se deu apenas como publicizao do processo, mas sem um esforo
eficaz do governo em chamar a populao a participar dessas audincias.
No Mato Grosso do Sul, alm de espordicas audincias pblicas realizadas
pelo Legislativo, a participao social ocorreu na elaborao da proposta no mbito
do Executivo por meio dos segmentos representativos dos conselhos estaduais, seja
mediante demandas expressas, ou mesmo por intermdio de suas deliberaes.
No Rio Grande do Norte, por sua vez, a participao social na elaborao
do PPA foi anunciada para acontecer a partir do conjunto das deliberaes e das
recomendaes dos conselhos e das conferncias, identificadas tanto em sua
abrangncia estadual, quanto regional, por intermdio da formao de grupos de
trabalho. Na prtica, houve baixa participao dos conselhos. Os mais antigos, de
sade e de educao, procuraram apenas se informar das propostas do PPA. No
houve um processo dinmico de escuta nos conselhos (UFRN, 2013).
Por fim, na elaborao do PPA 2012-2015 do Paran no se observou nenhum
estmulo para que ocorresse a participao da sociedade. Para o PPA 2012-2015
ocorreu a excepcionalidade de uma audincia pblica no municpio de Laranjeiras
do Sul, por convocao da Comisso Permanente de Oramento da Assembleia
Legislativa. Tal como constatado em anlise sobre o PPA no Paran, a ausncia
da participao social no estado durante a construo do PPA estadual notvel.
251
Por que alguns estados tm aparatos mais participativos na elaborao de seus PPAs
do que outros? Quais fatores ajudam a explicar os diferentes graus de participao
social discutidos acima? Busca-se analisar aqui estas questes sob a perspectiva de
duas variveis. Pergunta-se: i) se o governo do estado da base aliada ao governo
252
Governador (partido)
Bahia
Governista
Governista
Cear
Governista
Esprito Santo
Governista
So Paulo
Oposio
Rio de Janeiro
Governista
Minas Gerais
Oposio
Governista
Oposio
Paran
Oposio
253
com baixo grau de participao social, apenas o Mato Grosso do Sul da base
aliada ao governo federal. Dos dez estados analisados, quatro governos so da
oposio ao governo federal: Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Paran, todos
com baixo grau de participao social na construo dos seus PPAs, e apenas So
Paulo com grau mdio.
Considerando essa relao entre a base aliada ao governo federal e o grau
de participao social na construo dos PPAs estaduais, possvel afirmar que
h maior incidncia de estados que introduziram mecanismos de participao
social na elaborao de seus PPAs sendo da base aliada do atual governo federal.
De acordo com Abrucio (2011), desde o primeiro mandato petista no governo
federal abriu-se espao para a introduo de mecanismos de participao social na
administrao pblica. Por exemplo, das oitenta conferncias nacionais realizadas
de 1988 a 2009, 68% delas foram realizadas na gesto petista, envolvendo 33
temticas (Abrucio, 2011). Alm disso, o autor menciona a criao do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social e a introduo da participao no mbito
do PPA federal. A incidncia de mais governos da base aliada ao governo federal
com introduo de mecanismos de participao social no mbito do PPA estadual
pode estar ligada a esta intensificao no plano federal, por uma questo de certo
paralelismo de princpios entre os governos estaduais e federal da mesma base.
Estes enxergam a participao social como geradora de melhorias na administrao
pblica e veem, na participao social, um reforo do carter popular que prega o
atual governo federal petista. Por outro lado, governos da oposio, representados,
principalmente, por PSDB e DEM, tm desenvolvido administraes consideradas
de cunho gerencialista, com pouca nfase na participao social e mais nfase na
suposta eficcia do planejamento.
Outro fator que julgado interessante de ser observado nos estados analisados a presena, a ausncia e o tempo de existncia de conselhos de polticas
pblicas. Considera-se que os estados com mais conselhos de polticas pblicas e
com conselhos h mais longo tempo, em tese, tm maior tradio participativa
e maior propenso a constituir um sistema mais integrado de participao social
em seu planejamento governamental. Observe, no quadro 2, se estes estados so
aqueles que tm implementado mais mecanismos de participao na construo
de seus PPAs.
O quadro 2 indica se h a presena do conselho de poltica pblica indicado
no estado e, para aqueles conselhos em que h a presena no estado, est exposto
entre parnteses o ano de criao do conselho no estado. Ao todo constam dezessete
conselhos de polticas pblicas, abarcando, principalmente, o rol de conselhos de
proteo social, direitos humanos e da rea de infraestrutura.
254
QUADRO 2
BA
RS
CE
ES
SP
RJ
MG
MS
RN
PR
Idoso
Sim
(1994)
Sim
(1988)
Sim
(2003)
Sim
(1999)
Sim
(2007)
Sim
(1996)
Sim
(1999)
Sim
(1998)
Sim
(1992)
Sim
(1997)
Deficincia
Sim
(2002)
Sim
(2005)
Sim
(1988)
Sim
(2004)
Sim
(1996)
Sim
(1995)
Sim
(2000)
Sim
(1996)
Sim
(2004)
Sim
(2002)
Igualdade racial
Sim
(1987)
No
No
No
Sim
(1986)
Sim
(2001)
Sim
(2009)
Sim
(1987)
Sim
(2009)
No
LGBT
No
No
No
No
Sim
(2010)
Sim
(2009)
No
Sim
(2011)
No
No
Direitos humanos
Sim
(2011)
No
Sim
(1997)
Sim
(1995)
Sim
(1991)
Sim
(2010)
Sim
(1987)
Sim
(1987)
Sim
(1997)
Sim
(1995)
Mulher
Sim
(2011)
Sim
(2012)
Sim
(1986)
Sim
(2004)
Sim
(1983)
Sim
(1987)
Sim
(1983)
Sim
(1987)
Sim
(1986)
Sim
(1985)
Segurana alimentar
Sim
(2003)
Sim
(2003)
Sim
(2003)
Sim
(2003)
Sim
(2003)
Sim
(2003)
Sim
(1999)
Sim
(1999)
Sim
(2003)
Sim
(2010)
Assistncia social
Sim
(1995)
Sim
(1996)
Sim
(1999)
Sim
(1995)
Sim
(1995)
Sim
(1996)
Sim
(1996)
Sim
(1995)
Sim
(1995)
Sim
(1996)
Educao
Sim
(1842)
Sim
(1992)
Sim
(1948)
Sim
(1962)
Sim
(1963)
Sim
(1998)
Sim
(1962)
Sim
(1993)
Sim
(1962)
Sim
(1964)
Cultura
Sim
(1967)
Sim
(1998)
Sim
(2003)
Sim
(1967)
Sim
(1959)
Sim
(1988)
Sim
(2011)
Sim
(1979)
Sim
(1997)
Sim
(2012)
Esporte
No
Sim
(2011)
Sim
(2003)
No
Sim
(2001)
Sim
(2007)
Sim
(1995)
No
Sim
(1998)
Sim
(1995)
Habitao
Sim
(2007)
Sim
(2005)
Sim
(2007)
Sim
(2012)
Sim
(2008)
Sim
(1995)
Sim
(1982)
Sim
(2007)
No
Sim
(2007)
Transporte
No
Sim
(1998)
No
No
Sim
(1967)
Sim
(1987)
Sim
(1996)
Sim
(2001)
No
No
Sade
Sim
(1991)
Sim
(1954)
Sim
(1961)
Sim
(2004)
Sim
(1993)
Sim
(1991)
Sim
(1991)
Sim
(1991)
Sim
(1993)
Sim
(1994)
Segurana pblica
No
Sim
(1996)
Sim
(1993)
No
No
Sim
(1999)
No
Sim
(2007)
No
Sim
(1994)
Meio ambiente
Sim
(1973)
Sim
(2004)
Sim
(1987)
Sim
(1999)
Sim
(2009)
Sim
(2007)
Sim
(1977)
Sim
(1990)
Sim
(1994)
Sim
(1984)
Criana
Sim
(1994)
Sim
(1993)
Sim
(1991)
Sim
(1991)
Sim
(2007)
Sim
(1990)
Sim
(1991)
Sim
(1991)
Sim
(2002)
Sim
(1991)
255
GRFICO 1
PR
13
RN
16
MS
15
MG
17
RJ
16
SP
12
ES
14
CE
14
RS
13
BA
0
10
12
14
16
18
256
GRFICO 2
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
9
BT
e
rt
LG
ci
po
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Tr
a
ld
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ra
bl
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a
n
Se
Ig
gu
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ia
Cr
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Cu
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so
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Sa
Ed
uc
16
6
14
12
10
6
4
2
0
4
5
5
4
6
3
1
1
1
1
BA
RS
CE
ES
2
1
SP
1960
1970
1
1
RJ
MG
1980
1
1
1
1
Antes de 1960
1990
1
1
MS
RN
2000
2
1
PR
257
258
259
260
Tal variedade, para alm das especificidades locais e das mltiplas variveis
j citadas que podem influenciar os contedos dos Planos, pode ser explicada,
tambm, pela ausncia de uma legislao especfica sobre como deve ser elaborado
e estruturado o PPA. De acordo com Garcia (2012):
Ao deixar sem regulamentao, mediante LC, os Artigos 165 e 174 e, principalmente,
ao no organizar as disposies constitucionais referidas anteriormente em estrutura
lgico-hierrquica, permanece-se sem orientaes conceituais e metodolgicas para a
elaborao de planos de desenvolvimento e a prtica do planejamento governamental.
Tal lacuna pode ser tomada como indicador da incompreenso da importncia do
planejamento ou da baixa prioridade atribuda pelas lideranas polticas nacionais em
dotar o Estado de instrumentos de conduo poltica dos projetos de transformao
social. Na ausncia de regulamentao, os PPAs vm sendo desenvolvidos segundo
o entendimento dos responsveis por sua elaborao e a interpretao que fazem do
1o do Artigo 165 (Garcia, 2012).
261
262
263
dos estados com alto grau de participao do espao e nfase participao social
como um princpio, diretriz ou objetivo estratgico no contedo do seu plano.
O RS tem a participao cidad e concertao econmica e social e a cidadania
como elementos importantes de seu contedo estratgico. Na BA, por sua vez, a
participao social e a incluso social so consideradas elementos importantes do
contedo estratgico do PPA do estado. De forma inversa, os estados com baixo grau
de participao social na construo de seus planos no apresentam a participao
social sequer em seu contedo formal no PPA, com exceo de MG, que o nico
estado a mencionar a participao social como objetivo estratgico: assegurar os
direitos fundamentais e fomentar a participao cidad. Alguns estados com grau
mdio de participao social na elaborao dos PPAs tambm apresentam a participao social como elemento de seu contedo estratgico. No ES a participao
aparece como participao e proteo social; e no RJ como formulao de polticas
pblicas com a participao da sociedade.
A partir das informaes analisadas possvel afirmar que, apesar da variao
nos graus de participao na construo dos PPAs estaduais, os contedos (em
termos de diretrizes e objetivos estratgicos) no variam de acordo com um padro
que permite visualizar se entre os graus de participao h variaes similares na
dimenso estratgica dos contedos dos PPAs. Ou seja, as variaes no contedo
so mais formais que substanciais e, ao que tudo indica, um maior envolvimento
social no processo no altera o direcionamento geral dado por gestores e governantes
no que tange ao instrumento do PPA, em geral similar ao modelo federal.
Com as informaes contidas neste captulo no possvel saber em que medida
as propostas advindas da participao social foram incorporadas ao contedo do
plano e influenciaram a dimenso estratgica do mesmo. Muitos dos casos analisados
apresentam justamente um entrelaamento da definio de prioridades estratgicas
com o plano de governo e com os planos de longo prazo de antemo, ficando a
participao social como elemento marginal da definio do contedo do PPA.
7 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho, mais do que trazer respostas sobre correlaes que o processo participativo
pode ensejar no contedo dos PPAs estaduais, contribui para a descrio do que vem
sendo realizado em termos de participao social na construo dos PPAs estaduais
no Brasil. Observa-se uma variao de intensidade na introduo de mecanismos
participativos na elaborao dos PPAs estaduais, e nota-se que h uma tendncia dos
governos da base aliada ao governo federal petista a introduzirem mais mecanismos
de participao social na elaborao dos PPAs. Alm disso, se viu que a presena e
o tempo de existncia de conselhos de polticas pblicas nos estados no variam de
acordo com os graus de participao social identificados. Por fim, observa-se que o
contedo estratgico dos planos no varia de acordo com os graus de participao
264
social na construo destes. O dado que mais ficou evidente foi que nos estados com
maior grau de participao social na elaborao de seus PPAs, o prprio plano possui
a participao social como diretriz ou objetivo estratgico.
De acordo com Abrucio (2011), no so encontrados resultados significativos
no processo de ampliao participativa no plano oramentrio no Brasil. O fato
de grande parte do oramento j estar vinculada a determinadas despesas e, ainda,
o fato da execuo oramentria ser centralizada, faz com que o PPA seja um
instrumento pouco efetivo de sinalizao de preferncias sociais construdas por
mecanismos participativos (Abrucio, 2011:10). Esta afirmao parece se confirmar
em relao ao contedo estratgico do plano tambm, pois, como foi visto, observa-se
uma pequena alterao no contedo com a variao dos graus de participao na
elaborao dos PPAs estaduais. Percebe-se uma abertura ao envolvimento social, o
que garante maior transparncia e conhecimento por parte dos cidados do PPA,
mas o planejamento governamental brasileiro parece ainda amarrado ao paradigma
de planejamento feito por especialistas, tal como descrito por Sabel (2004).
Independentemente do efeito vinculativo da participao social ao contedo
estratgico do PPA, a participao social pode contribuir, como vem acontecendo
com o envolvimento social no PPA federal, para se repensar a metodologia de
construo do plano, pois gera feedbacks e demandas da sociedade em relao
ao governo. Embora os dados demonstrem que baixo o efeito vinculativo da
participao social em relao ao contedo dos planos estaduais, a participao
social contribui para legitimar o processo de planejamento governamental, na sua
busca por abarcar a complexidade das demandas sociais e ao aproximar os planos
de governo da sociedade. Gera-se, assim, mais transparncia sobre o PPA e mais
conhecimento popular sobre o plano e como este funciona.
Outro fator que pode justificar a relao entre PPA e participao social a
explicitao de conflitos. Muitas vezes, embora a natureza da participao seja consultiva e muitas contribuies sociais no sejam consideradas nos documentos finais
do PPA, o processo considerado politicamente pedaggico para a sociedade, ao
promover debates de ideias, explicitando conflitos e promovendo possibilidades de
melhor dilogo entre estado e sociedade civil.11 Alm disso, de acordo com Pires e Vaz
(2012), a disseminao de interfaces socioestatais, tal como tem acontecido em alguns
estados na elaborao do PPA, supostamente teriam o potencial de promover mais
incluso, bem como maior racionalizao de recursos, em face da adoo de mtodos
de consulta queles prprios indivduos, grupos e entidades impactados por decises
11. De acordo com Sabel (2004), nos anos 1950 a burocracia dominava o conhecimento tcnico e era vista como o nico
ator capaz de responder os problemas do desenvolvimento sozinho. Hoje, os problemas so complexos e no existe um
ator capaz de respond-los sozinho. A participao social produz informao e isso gera capacidades de resolver os
problemas. O conhecimento pblico aumenta a capacidade de atuao estatal, que o Estado no conseguiria sozinho.
Alm disso, h a questo da legitimidade. Se possvel construir uma viso de mdio e longo prazos compartilhada por
vrios atores sociais obtm-se uma sustentao mais slida para o governo. Isto evita conflitos e facilita as decises.
265
eventualmente tomadas (Pires e Vaz, 2012: 12). A relao entre participao e racionalizao de recursos est intimamente ligada ao aumento nos graus de responsividade
e accountability dos processos de tomada de decises.
Por fim, o processo de participao social ensejado nos PPAs estaduais de
2012-2015, embora no seja possvel observar em que medida o mesmo influencia
o contedo estratgico dos planos, tem o potencial de gerar relaes fecundas
entre estado e sociedade civil, a exemplo do que tem sido observado nos conselhos
de polticas pblicas (Abers e Keck, 2008). Ou seja, h um processo produtivo na
aproximao da sociedade com o governo (e o planejamento governamental) expresso
no PPA por meio da participao social na elaborao dos planos. A participao
social se torna espao fecundo para exposio de conflitos e vocalizao de demandas
sociais. Esses efeitos transcendem o resultado da incorporao de propostas no PPA,
gerando um resultado de qualificao do prprio plano. A participao social tem
o potencial de aprimorar o instrumento do planejamento, embora muito ainda
possa ser feito no sentido de tornar a participao uma varivel que efetivamente
vincula o contedo do PPA.
REFERNCIAS
266
267
268
269
APNDICES
APNDICE A
QUADRO A.1
Desenvolvimento econmico
RS
Crescimento econmico;
desenvolvimento regional; inovao e
fortalecimento da indstria; Copa 2014.
Infraestrutura e sustentalibilidade
ambiental.
Infraestrutura
BA
CE
Desenvolvimento econmico
com justia social.
ES
RJ
SP
270
(Continuao)
Proteo e promoo social
Desenvolvimento econmico
Infraestrutura
MG
MS
Desenvolvimento sustentvel e
regionalizao; habitao e desenvolvimento urbano; produo, economia
e competitividade; desenvolvimento
sustentvel, fortalecendo as polticas
econmicas; desenvolvimento local
e regional; consolidar e fortalecer as
cadeias produtivas do estado; estimular
a instalao de empresas com processos
produtivos sustentveis, ecolgicos e
inovadores; expanso e consolidao de
sistemas produtivos locais e regionais;
estimular a instalao de novas empresas
e o crescimento das que esto implantadas; implantar programas de estmulo
pesquisa cientfica, inovao tecnolgica
e permanente capacitao e atualizao
da fora de trabalho estadual.
RN
PR
Fonte: PPA 2012-2015 dimenso estratgica: relatrio PPAs estaduais (MPOG 2013).
Elaborao do autor.
271
QUADRO A.2
BA
Gesto pblica
Cooperao federativa e internacional; gesto pblica;
capacidades de investimento do Estado; recuperar instituies pblicas e valorizao do servidor; qualificar gesto e
controle pblico do Estado; captao de recursos.
CE
ES
RJ
Polticas ambientais.
SP
MG
MS
RN
PR
CAPTULO 10
1 INTRODUO
O planejamento convencionalmente tratado como um instrumento de racionalizao do processo decisrio relativo forma de definir e organizar as atividades ou
aes concernentes implementao de qualquer empreendimento ou interveno
de maior complexidade. Sua aplicao na administrao pblica reflete o progressivo
alargamento do escopo das intervenes estatais na economia, o que se faz acompanhar de sua crescente complexificao, tornando a atividade governativa cada
vez mais exigente quanto capacidade de formular, monitorar e avaliar polticas
pblicas (Brasil, Carneiro e Teixeira, 2010, p. 130). No sem razo, o impulso
decisivo adoo do planejamento governamental nas sociedades capitalistas
dado pela hegemonia conquistada pelo pensamento keynesiano no ps-guerra
e sua defesa de um papel mais ativo do Estado na economia.
O maior ativismo estatal tambm est na raiz da introduo do planejamento
governamental no Brasil. Tendo por propsito mais geral a promoo da industrializao da economia, o esforo desenvolvimentista empreendido pelo poder pblico ir
demandar a construo de capacidade estatal e, junto com ela, a adoo do planejamento
como instrumento de racionalizao das polticas e aes de governo. Este processo de
construo das bases estruturais do aparato burocrtico estatal e de seus instrumentos
de interveno comea a adquirir contornos mais efetivos na dcada de 1930,3 com
a ascenso de Getlio Vargas ao poder, notadamente aps a instaurao do Estado
Novo. , no entanto, a partir do final da segunda guerra mundial que as incurses
governamentais na rea do planejamento econmico adquirem maior consistncia e
solidez, delineando uma trajetria de progressiva institucionalizao, que ir desembocar
em sua consolidao ocorrida na dcada de 1970.
1. O artigo consiste em uma verso modificada do relatrio consolidado da pesquisa Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, coordenada
pelo Ipea. Tal relatrio, em sua verso completa, pode ser acessado nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa
em Rede) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
2. Professor e pesquisador da Escola de Governo (EG) Prof. Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP).
3. A esse respeito, ver, entre outros, Draibe, S. Rumos e metamorfoses: estado e industrializao no Brasil 1930/1960.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004.
274
275
276
277
A maior parte dos estados examinados no trabalho como Minas Gerais,8 Bahia,
Esprito Santo, Paran, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Cear passou a
adotar o modelo de planejamento estruturado em torno do PPA a partir do incio
da dcada de 1990. Outros, como So Paulo e Mato Grosso do Sul, somente o
fizeram na dcada seguinte. Com a edio da LRF, a prtica se institucionalizou
7. O mencionado projeto se inscreve no mbito do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) e
foi conduzido por uma rede de pesquisa que recebeu a adeso de dez instituies, que atuaram como rgos parceiros
do Ipea. Cada uma delas encarregou-se da anlise da experincia de um determinado estado da federao concernente
s atividades de construo, monitoramento e avaliao do respectivo PPA para o perodo 2012-2015. O caso da Bahia
foi analisado pela Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (SEPLAN/BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa
e Estratgia Econmica do Cear (IPECE); o do Esprito Santo, pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o do
Mato Grosso do Sul, pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (SEMAC);
o de Minas gerais, pela Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Paran, pela Universidade Estadual do Centro-Oeste
(UNICENTRO); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores
Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ); o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte
(UFRN); o do Rio Grande do Sul, pela Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC); e o de So Paulo, pelo Centro de
Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam). Os referidos relatrios de pesquisa, em sua verso completa,
podem ser acessados nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa em Rede) e do MP.
8. No estado, o PPA designado como Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG).
278
279
eficincia na conduo da atividade governativa, consoante as premissas do reformismo da New Public Management.9 Trata-se de iniciativa ancorada, do ponto de
vista operacional, na contratao de consultorias especializadas,10 sem nenhuma
garantia efetiva de sua continuidade no tempo. O risco da descontinuidade se insinua na prpria necessidade de recorrer contratao de consultoria deciso que
aponta na direo de deficit de capacidade tcnica prpria para lidar com a questo.
QUADRO 1
Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e
grau de institucionalizao
Estado
Tipo
Incio de adoo
Bahia
Global
2000
Mdia
Esprito Santo
Global
2005
Baixa a mdia
Global e regional
1999
Mdia
Minas Gerais
Global
1995
Alta
Rio de Janeiro
Global
2007
Baixa
Institucionalizao
Regional
2000
Baixa a mdia
Global
1995
Mdia
So Paulo
Setorial
Sem informao
Baixa
280
ao do governo, deve ser feito a cada quatro anos, em consonncia com o ciclo
poltico-eleitoral. No entanto, a prescrio constitucional no foi respeitada na
gesto 1991-1994 e, nas duas gestes seguintes, foi cumprida ritualisticamente,
sob a forma de plano de mdio prazo.
A perspectiva de longo prazo s comea a ser efetivamente adotada a partir de
2003, quando o PMDI assume tambm a conotao de planejamento estratgico
(Silveira, 2013). Desde ento, o plano tem passado por revises a cada quatro anos,
antecedendo a elaborao do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG),
que formalmente nele se referencia. So caractersticas que permitem trat-lo como
uma atividade institucionalizada.
Nos demais estados, o planejamento de longo prazo pode ser considerado
como uma atividade ainda em fase de institucionalizao, apresentando graus
distintos de consolidao. Algumas experincias so muito recentes, como as do Rio
de Janeiro e do Espirito Santo, tornando-as mais suscetveis a descontinuidades ou
retrocessos. Este risco pode ser ilustrado pelo caso da Bahia, onde o planejamento
de longo prazo, introduzido em 2000, teve continuidade nas gestes 2003-2006
e 2007-2010. Na atual gesto, contudo, o esforo de elaborao de um plano de
longo prazo no estado gerou apenas um documento de circulao interna, no
validado pelo governo e nem considerado formalmente na formulao do PPA
(Seplan/BA, 2013).
Outro aspecto a considerar tem a ver com a ausncia de um padro mais
regular ou estvel de articulao entre o planejamento de longo prazo e o PPA.
O caso do Rio Grande do Sul, cuja incurso pelo planejamento de longo prazo
se inicia na dcada de 1990, exemplifica a questo. A trajetria gacha marcada
pelo reduzido aproveitamento dos trabalhos e documentos produzidos quando da
elaborao do PPA (UNISC, 2013), para o qual contribui a alternncia poltica
no comando do executivo estadual.
Comparativamente ao planejamento de longo prazo, h uma maior articulao
da elaborao dos PPAs estaduais com as propostas de plano ou aes de governo
apresentadas na campanha eleitoral. Trata-se de resultado at certo ponto esperado,
a comear pelo fato de ambos serem planos de mdio prazo, que apresentam
sobreposio temporal de trs anos, dos quatro anos que lhes dizem respeito.
Outro aspecto que favorece essa articulao a expectativa de que o governador
eleito cumpra seus compromissos de campanha, o que significa projet-los na
programao do PPA, embora no exista a obrigatoriedade, do ponto de vista
normativo, de que isto ocorra. Tal articulao v-se tambm favorecida pelo escopo
abrangente que tende a caracterizar as propostas feitas por ocasio da campanha
eleitoral, o que facilita sua acomodao no PPA.
281
Bahia
Parcial/indireta
Inexistente
Cear
Parcial/indireta
Formal
Estado
Esprito Santo
Estreita
Formal
Difusa
Inexistente
Minas Gerais
Estreita
Informal
Paran
Estreita
Informal
Rio de Janeiro
Difusa
Informal
Parcial
Inexistente
Parcial/indireta
Inexistente
Parcial
Informal
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283
284
Grau de centralizao
Bahia
Estado
Ad hoc
Centralizado
Mdia
Cear
Baixa
Sistmico
Descentralizado
Esprito Santo
Ad hoc
Descentralizado
Alta
Ad hoc
Descentralizado
Baixa
Minas Gerais
Ad hoc
Centralizado
Baixa
Paran
Sistmico
Descentralizado
Baixa
Rio de Janeiro
Sistmico
Centralizado
Baixa
Ad hoc
Descentralizado
Baixa
Ad hoc
Descentralizado
Mdia
Sistmico
Descentralizado
Baixa
So Paulo
Fonte: Ipea (2013).
Elaborao do autor.
285
14. A edio de manual para orientar a elaborao do PPA reproduz prtica adotada no nvel do governo federal. tambm
o manual produzido por este que serve usualmente de referncia para os manuais elaborados pelos estados.
286
287
Canal de participao
Natureza da participao
Bahia
Encontro/plenria
Informativa/consultiva
Cear
Oficina/frum
Informativa/consultiva
Audincia pblica/portal
Consultiva
Esprito Santo
Conselho
Consultiva
Minas Gerais
Frum
Consultiva
Rio de Janeiro
Conselho/conferncia
Informativa
Conselho/conferncia
Consultiva
Vrios
Consultiva/deliberativa
So Paulo
Portal
Informativa/consultiva
288
289
290
17. A criao da CPP foi inspirada na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, possuindo
funcionamento similar mesma (UFV, 2013, p. 40)
18. Desde 2003, quando essa sistemtica passou a ser adotada foram apresentadas 2.741 propostas de emendas
populares ao PPAG, incluindo suas revises anuais, com uma mdia de 274 propostas ao ano. Destas, 660 viraram
emendas parlamentares ao PPGA, com uma mdia de 66 emendas ao ano (UFV, 2013).
291
4 O CONTEDO DO PLANO
292
293
Formas de descrio da concepo da estratgia dos PPAs 2012-2015 dos estados pesquisados
Macro
Desdobramento
Bahia
Estado
Eixo estruturante
Cear
Eixo estratgico
Esprito Santo
Eixo estratgico
Diretriz e macro-objetivo
Macrodesafio
Macro-objetivo
Rede de resultados
Estratgia de governo
Poltica setorial
Macrorea
Eixo estratgico
Diretriz e macro-objetivo
Eixo estratgico
So Paulo
Eixo estratgico
294
295
devem ser consideradas pelas secretarias, j que, quase sempre, tais estratgias ou
diretrizes so definidas de forma muito abrangente e, portanto, vaga. O principal
constrangimento s escolhas das mencionadas secretarias tende a ser a restrio na
capacidade de financiamento do estado, que, obviamente, impe limites ao que
pode ser feito. Desse modo, quando h priorizao de programas, como ocorre nos
casos do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito Santo, isso se d principalmente
em funo do interesse poltico em assegurar-lhes tratamento diferenciado no
tocante disponibilizao de recursos oramentrios e ao acompanhamento das
aes por parte do governo, ou seja, trata-se de uma priorizao do ponto de vista
operacional e no da perspectiva estratgica.
O conjunto mais restrito de programas, objeto da priorizao, vai compor
a agenda de prioridades do governo, ou plano de governo, que destacado da
programao do PPA, embora a continue integrando. Cabe observar, contudo,
que os critrios utilizados na seleo dos programas assim priorizados rotulados
como estruturadores, estruturantes ou termos assemelhados , tambm no so
claramente especificados, ainda que do ponto de vista da justificativa formal guardem
relao mais direta com a consecuo da estratgia do governo.
A opo pelos programas temticos, em substituio aos programas setoriais,
adotada por alguns estados, como Bahia e Cear, tambm no resolve a contento o
problema da priorizao, no sentido de fazer do PPA uma guia para a conduo
estratgica do governo (Garcia, 2012, p. 22).
Revestidos de maior nvel de agregao que os programas setoriais e, portanto,
menos numerosos, os programas temticos poderiam, primeira vista, contribuir
para uma maior seletividade na elaborao da programao do PPA. No isto,
contudo, o que se observa na prtica. O carter exaustivo que tende a caracterizar a
programao do PPA no revertido, apenas v alterada a forma como se manifesta,
que tende a se deslocar para os atributos dos programas os objetivos, as iniciativas,
as metas e as aes , reproduzindo o que se passa, consoante a anlise de Garcia
(2012), no mbito do PPA 2012-2015 do governo federal. Ao lado disso, a adoo
de programas temticos no torna necessariamente mais claros ou transparentes
os critrios de priorizao, mas, como pondera Garcia (2012, p. 18), constitui um
elemento que contribui para aumentar o grau de impreciso do PPA.
Por sua vez, a ideia de transversalidade ou intersetorialidade vem ganhado
destaque no mbito da gesto pblica ao longo dos anos mais recentes, por expressar
uma inovao na direo de um arranjo organizacional de natureza horizontal,
presumidamente mais eficiente, que se contrape aos limites impostos por estruturas
hierrquicas verticais, tpicos da burocracia. Trata-se de uma lgica de gesto que
transcende um nico setor da poltica pblica, fundado na percepo de que os
problemas reais cruzam os setores e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados
296
por eles (Inojosa, 1998, p. 43). Em sintonia com tal percepo, faz-se necessria
uma abordagem intersetorial do problema para sua compreenso e atuao sobre o
mesmo. No entanto, so poucos os estados que procuraram incorporar, na formulao dos programas que compem o respectivo PPA 2012-2015, uma concepo
metodolgica informada pela transversalidade.
A adoo de programas temticos, em substituio a programas setoriais,
sinaliza na direo da preocupao com a incorporao da lgica intersetorial ou
transversal, criando condies mais favorveis para lidar com a multissetorialidade
inerente a diversas polticas pblicas, notadamente na rea social. So exatamente os
estados que fizeram a opo por programas temticos, acompanhando a inovao
metodolgica proposta pelo governo federal, aqueles que informam a presena de
um maior nmero de programas de concepo multissetorial nas programaes
dos respectivos PPAs.
Por sua vez, a forma como a administrao pblica se organiza, marcadamente setorial, atua em sentido contrrio, dificultando a efetiva incorporao da
transversalidade na formulao e implementao das polticas pblicas e aes de
governo. O arranjo organizacional encarregado da elaborao da programao do
PPA, na ampla maioria dos estados, adere lgica setorial, remetendo, s secretarias
setoriais, a responsabilidade pela formulao dos programas em suas respectivas
reas de atuao. Ao lado disso, o uso de ferramentas digitais tende a reforar o
enfoque setorial, medida que faz, da elaborao das propostas de programa, uma
atividade de conotao burocrtica o preenchimento eletrnico de formulrios com
informaes relativas aos atributos dos programas que reduz, por desnecessria,
a interlocuo entre os rgos governamentais e mesmo internamente ao mesmo.
J a regionalizao confere salincia ao territrio como uma dimenso relevante na formulao e implementao das polticas pblicas, tendo em vista uma
melhor calibragem entre a oferta de bens ou servios pelo Estado e as necessidades
e interesses da populao neles interessada. Do ponto de vista da formulao, o
que se coloca aqui a busca de solues no padronizadas, capazes de refletir as
heterogeneidades sociais e econmicas que se manifestam no territrio, favorecendo
ganhos de eficincia na alocao dos recursos oramentrios. Sobre a questo,
observa-se que so poucos os estados que procuram incorporar as nuances regionais
na concepo dos programas do PPA.
Vale dizer que os programas so setoriais, multissetoriais ou temticos, mas
poucos tm uma concepo que se possa chamar apropriadamente de regional.
Programas regionais, quando existem, tendem a expressar, a rigor, intervenes
endereadas a regies especficas, como as reas metropolitanas, as regies menos
desenvolvidas etc. Do ponto de vista da implementao, o aspecto considerado a
forma como as aes propostas se desdobram no territrio. essa a regionalizao
297
que se faz presente nos PPAs 2012-2015 estaduais, os quais, em sua quase totalidade,
definem metas regionalizadas para as aes de seus programas.
O quadro 6, apresentado a seguir, sintetiza as informaes relativas existncia de priorizao, incorporao da intersetorialidade ou transversalidade e
considerao da regionalizao no mbito das programaes dos PPAs 2012-2015
dos estados pesquisados. No que se refere priorizao, registrou-se apenas sua
ocorrncia formal quando da formulao da programao do plano, deixando-se
de lado priorizaes para fins de acompanhamento.
Quanto transversalidade, o registro feito diz respeito ao fato de ela ser formalmente considerada quando da elaborao da programao do PPA, sem entrar
no mrito da natureza objetiva de como tal incorporao ocorre na prtica. J no
tocante regionalizao, o registro de sua considerao discrimina se isto ocorre
quando da formulao dos programas do PPA e/ou da especificao de suas metas.
QUADRO 6
Priorizao
Transversalidade
Regionalizao
Inexistente
Considerada
Concepo e metas
Inexistente
Considerada
Metas
Contemplada
No considerada
Metas (parcial)
Inexistente
No considerada
Metas
Contemplada
Considerada
Concepo e metas
Inexistente
No considerada
Metas
Contemplada
No considerada
Inexistente
No considerada
Metas
Inexistente
Considerada
Concepo e metas
So Paulo
Inexistente
No considerada
Concepo
Dos estados pesquisados, apenas trs Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro fazem indicaes de programas considerados como prioritrios no
mbito da programao do respectivo PPA 2012-2015. J a transversalidade
formalmente considerada em apenas quatro estados22 e se traduz, a rigor, na
formulao de alguns programas de natureza multissetorial, assim rotulados por
22. O PPA 2012-2015 de So Paulo faz meno a intersetorialidade e integrao, tratando-as como uma necessidade
a ser considerada no desenho das polticas e dos programas do governo, principalmente nas intervenes endereadas
s regies metropolitanas. No entanto, apesar do reconhecimento formal da importncia da incorporao desses conceitos na concepo da programao do plano, a intersetorialidade e a integrao no transparecem nos programas
definidos (Cepam, 2013, p. 52).
298
299
300
301
QUADRO 7
Monitoria paralela
Ferramenta digital
Periodicidade
Bahia
No
Geral
Quadrimestral
Cear
Sim
Especfica
Indefinida
Esprito Santo
Sim
Geral e especfica
Indefinida
Sim
Especfica
Indefinida
Minas Gerais
Sim
Geral
Bimestral
Paran
No
Geral
Indefinida
Rio de Janeiro
Sim
Geral e especfica
Indefinida
No
Geral
Indefinida
No
Geral
Trimestral/semestral
So Paulo
Sim
Geral e especfica
Indefinida
A anlise realizada evidencia a elaborao do PPA como uma atividade institucionalizada na esfera estadual de governo. Tal institucionalizao comea a tomar
forma em meados dos anos 1990 para adquirir contornos mais slidos na dcada
seguinte, quando sua elaborao se generaliza entre os diversos estados. No entanto, isto no significa que o plano plurianual tenha se transformado num instrumento de planejamento capaz de dar suporte gesto da estratgia do governo.
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304
REFERNCIAS
NOTAS BIOGRFICAS
ORGANIZADORES
Jos Celso Cardoso Jr.
Mestre em Engenharia Mecnica pela Universidade de Braslia (UnB). Foi engenheiro da Petrobras e, desde 2006, servidor pblico da carreira de analista
de Planejamento e Oramento. Na Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP)
assessorou o secretrio, acompanhou as polticas de recursos hdricos, transporte
rodovirio e petrleo e gs, alm do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
306
Notas Biogrficas
307
Gilberto Bercovici
308
Patrcia Coimbra
Administradora de empresas, especialista em oramento pblico, atualmente auditora federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU), com
atuao nos temas de planejamento e oramento governamental, gesto fiscal e
finanas pblicas.
E-mail: pcsmelo@gmail.com
Rafael Martins Neto
EDITORIAL
Coordenao
Ipea
Reviso e editorao
Editorar Multimdia
Capa
Editorar Multimdia
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Este livro, como os demais desta srie, identifica e mobiliza elementos para uma
economia poltica do planejamento pblico brasileiro no sculo XXI. Ele trata de
alguns poucos (mas significativos!) exerccios de experimentalismo institucional e
da resistncia burocrtica inovao no seio da administrao pblica brasileira.
O Plano Plurianual (PPA) relativo ao quadrinio 2012-2015, como ser visto
neste livro, buscou inovar no apenas no redesenho de concepo geral do
plano suas categorias conceituais, seus atributos formais e a prpria forma de
estruturao geral do mesmo , como tentou ainda criar comandos mais simples,
claros, diretos e flexveis para a prpria gesto e operacionalizao das polticas
pblicas. Sem desconsiderar alguns problemas de ordem conceitual ou mesmo
dificuldades intrnsecas no campo das relaes inter e intrainstitucionais para
fins de gesto e operacionalizao prtica das novas categorias organizativas do
plano, este PPA buscou conferir maior peso formulao estratgica dos agora
chamados programas temticos, fazendo com que estes explicitassem por
meio dos seus respectivos objetivos e metas (quantitativas e qualitativas) os
diversos compromissos setoriais e territoriais ou federativos do novo governo
que ento se iniciava.
No obstante, foram poucas as inovaes experimentais que conseguiram
ganhar densidade institucional suficiente para se viabilizarem como novidades
reais na conduo dos processos de governo. Isso devido, sobretudo, baixa
centralidade institucional da funo planejamento, de modo geral, e do PPA, em
particular, dentro da ossatura institucional atual do governo federal brasileiro,
bem como a outros fatores de peso, alguns dos quais tratados ao longo dos
captulos deste livro.
ISBN 978-85-7811-243-1
9 788578 112431