junio 2010 ao 1 nmero 1

La dinmica de crecimiento urbano, el dficit habitacional y las asignaturas pendientes

Derecho

a la ciudad

Por Andrea Catenazzi y Eduardo Reese

Instituto del Conurbano, Universidad Nacional Gral. Sarmiento

Durante los ltimos aos se incre-

ment fuertemente la inversin en viviendas

financiadas por el presupuesto nacional; sin embargo, las ciudades mantienen y las ms grandes han agudizado un paisaje de desigualdad
y fragmentacin. Poltica de vivienda y ciudad
son trminos de un debate que recorre la historia urbana de nuestro pas y tiene su particular
expresin en Latinoamrica. La experiencia faro
del Movimiento de Reforma Urbana presente
desde los aos 60 y el Estatuto de la Ciudad
(2001) en Brasil, la Ley de Suelo en Colombia
(1997) son ejemplos que marcaron los alcances
de la discusin regional y tambin sus posibilidades de institucionalizacin en leyes nacionales. En nuestro pas es un debate incipiente,
de baja intensidad, donde el rol del Estado en
la provisin de vivienda se dirime en trminos

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de obra pblica y el modo de construir ciudades

parece no formar parte del mismo debate.
Como teln de fondo, emerge la experiencia
privatizadora de los aos 90 asociada al desfinanciamiento de la poltica de vivienda y la
concesin de los servicios urbanos bsicos. Ms
recientemente, la fuerte inversin del Estado
ampli las coordenadas de la poltica de vivienda, tanto en nuevas lneas de accin como en la
masividad de sus resultados. Aun as, se mantiene vigente la casi nula preocupacin sobre las
consecuencias del funcionamiento del mercado
de tierras en la problemtica de la vivienda urbana. La cuestin del acceso al suelo urbano, su
localizacin, a qu precio y para quin, est en el
centro de los procesos de segregacin e informalidad de las ciudades, pero su incidencia no ha
sido considerada directamente en la agenda de
la poltica habitacional.

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El trabajo se centra en la discusin acerca del
derecho a la ciudad, en particular en la importancia de considerar a la ciudad como objeto de
poltica pblica. Una primera parte caracteriza
dos procesos centrales de este debate: los principales rasgos de la dinmica de crecimiento
urbano y los cambios en la poltica de vivienda
a partir de los 90. Una segunda parte presenta
la cuestin del acceso al suelo urbano y la conveniencia de revisar la construccin del dficit
habitacional explorando la nocin de dficit
urbano. En un pas donde actualmente ms del
90 por ciento de la poblacin vive en ciudades,
la relacin entre poltica de vivienda y derecho
a la ciudad es una asignatura pendiente y su
revisin se torna impostergable.

Ciudades fragmentadas y poltica de

vivienda

Durante los 90, las ciudades argentinas comenzaron a exhibir un paisaje de fragmentacin
ms visible que en perodos anteriores y, a la
vez, menos cuestionado. En el marco de procesos de ajuste econmico y reforma del Estado,
la dinmica de crecimiento de las ciudades
experiment un doble proceso de aislamiento: la
suburbanizacin de los sectores de altos ingresos
en barrios cerrados de baja densidad y el crecimiento de las urbanizaciones populares. La organizacin urbana, en la lnea de lo que diversos
autores denominan ciudad multifragmentada,
mostr sectores altos y bajos en territorios cada
vez ms acotados, y por lo tanto, una mayor
visibilidad de las fronteras internas. A la clsica
dualidad centro-periferia se superpusieron nuevas formas de fragmentacin urbana que no slo
reforzaron la fragmentacin sino que alimentaron la conflictividad por el uso del mismo territorio. Las categoras de aislamiento, expoliacin
y fragmentacin se articularon en nuevos marcos conceptuales de la investigacin intentando
dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de
segregacin urbana ms recientes.

Sobre esta transformacin de las

ciudades se mantuvo con escasa discusin

pblica el modelo tradicional de la poltica

habitacional orientado a la construccin de vivienda nueva, a la que lentamente se sum una
serie de experiencias puntuales destinadas al
mejoramiento barrial. La participacin privada
en la prestacin de los servicios urbanos bsicos (agua, desage, gas, electricidad) se puso
en marcha sin demasiadas resistencias, bajo
la legitimidad de un discurso privatizador que
orientaba tanto las acciones econmicas como
las polticas. De este modo, se profundizaron las
formas mercantilizadas de acceso a las condiciones de habitabilidad y se puso en cuestin cules

eran los valores pblicos de la ciudad.

La operatoria del Fondo Nacional de

la Vivienda (Fonavi) fue el principal recurso

destinado a la vivienda. Es til recordar que se

haba creado en el inicio de los 70 como un fondo
de asignacin especfica destinado a la construccin de viviendas econmicas. En los 90 se transform en un recurso coparticipado impulsado por
los procesos de descentralizacin hacia las jurisdicciones provinciales que tomaron un rol protagnico en la administracin de la operatoria.
Este fondo, que hasta el ao 2000 concentraba el
95 por ciento de los recursos pblicos destinados
al hbitat, privilegi el crecimiento extensivo de
la ciudad frente al mejoramiento de la ciudad
construida. El resultado fue la construccin de
conjuntos habitacionales de media densidad localizados en la periferia de las ciudades, dada la
escasa disponibilidad de acceder a suelo urbano
en mejores localizaciones para el desarrollo de
este tipo de emprendimientos.

Sin embargo, ms de dos tercios del

dficit habitacional reconocido en la esfera

oficial correspondan a deficiencias relativas al

mejoramiento habitacional, lo que indicaba la
necesidad de fortalecer las acciones de recuperacin, rehabilitacin o ampliacin de las viviendas. Los programas de mejoramiento barrial y
regularizacin dominial, tales como el Promeba
(1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantearon una solucin integral del hbitat, al mejorar
el estado de construccin de las viviendas existentes y el completamiento de la infraestructura
urbana. Estas polticas fueron diseadas como
las polticas sociales orientadas al hbitat y se
incluyeron en el marco de polticas destinadas a
la mitigacin de la pobreza. La mayora de los
programas se financiaron a travs de las entidades multilaterales de crdito y en su implementacin no se articularon con la operatoria Fonavi
sino que generaron su propia estructura.

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Hacia diciembre de 2001 nuestro

pas atravesaba el complejo emergente de

una crisis caracterizada por el empobrecimiento

y la desigualdad social, resultado de un acelerado proceso de redistribucin regresiva del
ingreso (desde mediados de los 70) asociado a la
precarizacin del empleo, al desempleo y la cada del salario real. La crisis dej un conjunto de
obras paralizadas y uno de los porcentajes ms
altos de desempleo. En este contexto, la construccin de vivienda cobr centralidad bajo el supuesto de su capacidad generadora de la mayor
cantidad de empleos por unidad de inversin. El
tema de la vivienda volvi a entrar en la agenda
de la mano de la obra pblica y los programas
de empleo. Se priorizaron el fortalecimiento de
programas sociales dirigidos a la emergencia
habitacional y la finalizacin de viviendas en
ejecucin avanzada del sistema Fonavi como
medio de reactivacin del empleo y trabajo en la
construccin y como respuesta ante la crisis.

El Plan Federal de Vivienda sum

recursos presupuestarios nacionales

para la ejecucin de un conjunto de pro-

gramas, con una combinacin de viviendas nuevas, mejoramiento de viviendas

y urbanizacin de villas y asentamientos. Actualmente, la operatoria Fonavi
representa apenas el 22 por ciento de
los recursos destinados a la vivienda.
El Programa de Emergencia Habitacional y el de Solidaridad Habitacional tuvieron por finalidad atender reas
prioritarias, el primero centrado en las reas
pobres de las grandes ciudades y el segundo
destinado a atender los grandes desequilibrios
regionales en las provincias de las regiones del
NOA y el NEA.
Segn la Subsecretara de Desarrollo Urbano
y Vivienda (2010), desde el 2003 unas 723 mil
familias han mejorado o estn en vas de mejorar su situacin habitacional a travs del acceso
a una nueva vivienda o el mejoramiento de la
que habitan actualmente. En este periodo se ha
fortalecido el funcionamiento del Sistema Federal de Vivienda y concentrado los diversos programas destinados al mejoramiento del hbitat
en los organismos nacionales.

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Poltica de vivienda, una entrada

por el mercado de suelo urbano

Si bien se increment fuertemente la inversin

en la vivienda y se ampliaron las lneas de
accin no slo vivienda nueva sino tambin
mejoramiento barrial, resta abrir la cuestin
del acceso a la vivienda como parte del acceso
a los valores de vivir en la ciudad. La ciudad
expresa la posibilidad de acceder a oportunidades de trabajo, a equipamientos de educacin,
salud y esparcimiento ms especializados; dicho
de otro modo, a un conjunto de atributos complejos e indivisibles que no pueden adquirirse como
mercancas, aunque se reflejan en el precio de
las propiedades residenciales urbanas. De modo
tal que la entrada a la poltica de vivienda a travs del funcionamiento del
mercado de suelo tiene el propsito
de incluir uno de los procesos
centrales al momento de explicar
los fenmenos de segregacin
urbana e informalidad.

Desde el pensamiento
de los economistas clsicos, el funcionamiento del

mercado del suelo dio origen a

la teora de la renta, que an hoy
sigue en elaboracin respecto del mercado
de suelo urbano. Existe un consenso bastante
generalizado en identificar las mejoras urbanas
introducidas en la ciudad por el sector pblico
y por actores privados como las fuentes generadoras de incremento en el valor de los terrenos.
Menos acuerdo hay acerca de quin debe regular,
y de qu manera, el reparto de cargas y beneficios de este proceso de valorizacin urbana.
Mientras tanto, el precio del suelo desplaza a los
sectores populares y a la vivienda social a zonas
cada vez ms alejadas. En ciudades divididas y
fragmentadas entre porciones legales con infraestructura y porciones pobres y precarias, la
poblacin en situacin desfavorecida termina
por tener escaso acceso a las oportunidades de
empleo, cultura y esparcimiento. Esta dinmica
de crecimiento debilita los procesos integradores mientras acumula y multiplica procesos de
informalidad urbana.

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Sin embargo, la poltica habitacio-

nal y los indicadores de dficit continan

centrados en la vivienda sin considerar la ciudad, aun cuando se trata del mbito privilegiado para la implementacin de las propuestas de
integracin urbana.
Las principales relaciones a considerar en torno a la definicin de una poltica de ciudad son:

1. La ciudad como sistema urbano y la vivienda como parte del mismo. La vivienda forma
parte de un proceso que incluye el acceso al
suelo, a la provisin de servicios urbanos bsicos
(agua, desage cloacal, electricidad y gas) y a la
movilidad (acceso al trabajo, a la escuela y a los
centros de salud, al esparcimiento) en trminos
de distancia y condiciones de transporte.
2. El largo proceso de construccin de la
ciudad. Una parte muy importante de la vivienda es autoconstruida y se completa en un largo
perodo. En ese sentido incluir la nocin de
proceso supone reconocer un circuito simultneo
de produccin/ocupacin del hbitat.
3. La relacin entre condiciones urbanas y
productividad. Las redes de infraestructura
permiten desarrollar la vocacin productiva del
sector; el pavimento permite, a su vez, la localizacin de actividades econmicas por cuenta
propia (kiosco, talleres, etc.). La vivienda constituye simultneamente un lugar para la vida
cotidiana y el trabajo.

respecto de los servicios de saneamiento).

Una propuesta de explorar la nocin

de dficit urbano implica recuperar la pre-

ocupacin por los modos de construir ciudad y

en este sentido, remite a la posibilidad de disear propuestas dirigidas al acceso a la ciudad
como objeto de las polticas pblicas. Frente a
los indicadores de dficit habitacional centrados en la vivienda, se propone definir en forma
simultnea y articulada ndices que incorporen
la caracterizacin del barrio, de la ciudad y la
situacin de los hogares respecto del empleo, la
educacin y la organizacin social con la finalidad de producir un indicador con capacidad
metodolgica de articular informacin sectorial.
Este trabajo constituye slo un intento por
comprender las condiciones diferenciales de
crecimiento de la ciudad e identificar los procesos que explican la fragmentacin en el sistema
urbano nacional. Al mismo tiempo, se ha planteado la conveniencia de revisar la poltica de
vivienda bajo el prisma de la integracin social
y urbana que entendemos puede contemplar
una poltica de ciudad que d respuesta a las
mltiples y peculiares situaciones de privacin
material que expresa la pobreza urbana, en cada
ciudad y en cada regin del pas.

4. La ciudad como representacin. El lugar

de residencia se convierte en un DNI urbano. El
hecho de tener una direccin para mencionar en
una consulta laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para futuras oportunidades de trabajo, mejora las oportunidades de
acceso al mercado laboral.
La ciudad es un fenmeno de mltiples dimensiones que no se agotan en las condiciones
de habitabilidad de las unidades de vivienda.
En ese sentido, las formas tradicionales de medir el dficit habitacional son limitadas, porque
slo registran la unidad vivienda y no consideran el barrio ni la ciudad, en particular aquellos aspectos relacionados con la localizacin, la
accesibilidad al transporte, a los equipamientos
sociales y a los servicios urbanos bsicos (slo
se toma en cuenta las situaciones de carencia

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