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I.
INTRODUO
O objetivo geral de promover exportaes e alcanar um rpido desenvolvimento
tem constitudo parte integral das polticas econmicas dos pases em desenvolvimento. Ao
longo dos anos, sucederam-se diferentes perspectivas quanto forma mais indicada de se
atingir tal objetivo, tais como polticas de substituio de importaes marcadas por intenso
protecionismo e polticas de fomento a exportaes. Um grande nmero de pases adotou
polticas industriais intervencionistas muito bem-sucedidas, como Japo, Taip e Coria do
Sul.1 Essas polticas envolveram a promoo tecnolgica, o financiamento e o treinamento
de mo-de-obra. Muitos pases emergentes, na Amrica Latina em especial, tambm
utilizaram instrumentos de fomento ao desenvolvimento, tais como restries importao,
promoo de exportaes, restries ao investimento estrangeiro, requisitos de desempenho
(performance requirements), incentivos fiscais e outras medidas destinadas a promover a
industrializao, com maior ou menor sucesso.
O alcance e os tipos de instrumentos de polticas de desenvolvimento tambm foram
sendo alterados em virtude do aumento de restries a seu uso estabelecidas em acordos
multilaterais e regionais, bem como de ajustes regulatrios internos demandados por
instituies financeiras internacionais como condio para concesso de emprstimos e
financiamentos. As maiores alteraes provieram dos acordos multilaterais celebrados
pelos Membros da OMC como parte das negociaes da Rodada Uruguai (1986/1994), os
*
quais dispem sobre novas disciplinas para o uso desses instrumentos de polticas de
desenvolvimento. Ao mesmo tempo, obrigaes assumidas na Rodada Uruguai e em
acordos regionais, somadas a esforos unilaterais de liberalizao, levaram a um declnio
gradual do uso de medidas tarifrias e no-tarifrias concentradas invariavelmente no setor
industrial. Isso porque, ao contrrio do sistema GATT, os acordos multilaterais da Rodada
Uruguai tratam tambm da liberalizao de reas no menos importantes da economia
internacional, como o setor de servios, e endeream temas relacionados a fatores de
mercado, como investimentos estrangeiros diretos (IED).
No caso de servios, vale ressaltar que muitas indstrias do setor agregam valor a
manufaturas e levantam questes paralelas quelas pertinentes ao desenvolvimento
industrial no setor das indstrias manufatureiras. Assim, restringir a discusso apenas s
indstrias manufatureiras constitui uma discriminao contra as indstrias nomanufatureiras, o que leva a ineficincias na alocao da produo da economia. 2 Apesar
de o crescimento industrial e da exportao de alguns pases em desenvolvimento estar
concentrado no setor de manufaturas, em outros, o desenvolvimento do setor de servios
tem importncia crucial, razo pela qual o setor foi includo nos acordos multilaterais.
No tocante aos IED, difundiu-se mais rapidamente a percepo de que se trata de
um conjunto de bens ou ativos que pode contribuir para o desenvolvimento econmico.
Contudo, sua utilizao por corporaes multinacionais (ou transnacionais, como preferem
alguns) pode tambm prejudicar, seno impedir, os esforos de desenvolvimento de
determinados pases receptores dos IED. por isso que, em muitos de seus estudos, a
UNCTAD tem-se manifestado favoravelmente interveno governamental como forma de
alterar as operaes das subsidirias das corporaes multinacionais e, assim, reduzir seus
efeitos negativos.
justamente no que se refere ao mbito ou espao para a interveno
governamental que reside a questo central deste artigo. Se, de um lado, a incluso de
2
BORA, Bijit et al, op.cit., p. 2. Traduo livre do autor para o seguinte texto: Restriction of discussion to
manufacturing industries alone discriminates against non-manufacturing industries and leads to inefficiencies
in the production allocation of the economy.
II.
SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico, vol. 1. So Paulo: Atlas, 2002, p.
435.
Relatrio da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) destaca que a
falta de dados e informaes sobre o comrcio de servios um dos maiores problemas que os pases em
desenvolvimento enfrentam nas negociaes. De acordo com tal estudo, the inadequacy of data makes it
difficult or impossible for developing countries to assess the effects of past or future liberalization. In:
Developing countries cautioned against services liberalization commitments in GATS. Report on the
UNCTAD Commission on Trade Meeting in Geneva 3-6 February 2003. Disponvel em www.unctad.org.
Guidelines and Procedures for Services Negotiations. Genebra, 28 de maro de 2001 (S/L/93). Disponvel
em: www.wto.org.
6
Ver a respeito Carta de Genebra informativo da Misso do Brasil em Genebra sobre a Rodada de Doha,
Ano V, No. 2, Genebra, abril de 2006, p. 20.
LAFER, Celso. A Identidade Internacional do Brasil e a Poltica Externa Brasileira: passado, presente e
futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001, p. 121.
Ver ICTSD Roundable on Trade in Services and Sustainable Development. Towards pro-sustainable
development rules for subsidies in trade in services. Genebra, maro de 2003. Disponvel em: www.ictsd.org .
Nos ltimos cinco anos, o comrcio internacional de servios cresceu a uma taxa
mdia anual de 9,0%, totalizando, em 2005, US$ 2,4 trilhes, o que equivale a 23,2% do
comrcio mundial de bens de US$ 10,39 trilhes. O comrcio de servios representa
aproximadamente 80% do PIB dos pases desenvolvidos e 60% do PIB brasileiro. No
Brasil, o setor emprega mais de 50% da mo-de-obra e atraiu quase a metade de todos os
investimentos estrangeiros.
Esses dados so eloqentes da importncia do setor de servios para o
desenvolvimento sustentvel, que requer, consoante o observado, no plano interno dos
Membros em desenvolvimento, a criao de um quadro regulatrio transparente e
equilibrado, com espaos reservados para a adoo de polticas pblicas, e, no mbito das
negociaes na OMC, a manuteno da estrutura flexvel do GATS e a introduo de
disciplinas sobre regulao domstica, subsdios e medidas emergenciais de salvaguardas.
III.
Mais recentemente, na Rodada Doha da OMC, que teve incio em 2001, o assunto,
introduzido na pauta da Conferncia Ministerial de Cingapura, em 1996, foi objeto de
intensas negociaes sem que se tenha chegado ainda a um consenso. O tema nem sequer
foi includo na pauta de negociaes da Conferncia Ministerial de Cancun realizada dois
anos mais tarde em 2003.
Essa dificuldade em se firmar acordos sobre regras de investimentos tem levado, ao
longo dos anos, concluso de acordos bilaterais. Desde 1959, quando a Alemanha
celebrou seu primeiro Tratado Internacional sobre Investimentos (BITs) com o Paquisto
e a Repblica Dominicana, o nmero de tais acordos cresceu significativamente atingindo
um total de 385 no final de 1989 e de 2.100 em 20029. Os BITs, como explica Cludia
Perrone-Moiss, so instrumentos atravs dos quais dois pases, geralmente um pas
desenvolvido e um pas em desenvolvimento, procuram regular relaes em matria de
investimentos, com a finalidade de aumentar seu fluxo. Em linhas gerais, salienta a autora,
o BIT estipula regras de proteo ao investimento estrangeiro que sero aplicadas aps a
admisso do investimento e que no constam da legislao interna do pas hospedeiro.10
No plano regional, os Estados Unidos firmaram recentemente com o Uruguai
(Estado-Membro do Mercosul) um BIT, o qual, como os demais, visa a promover e a
estimular os IED, com a estipulao de mecanismos de proteo contra medidas de
expropriao e nacionalizao11.
Se, de um lado, os BITs podem propiciar potencialmente um aumento dos IED em
vrios pases, ao estabelecerem regras mais transparentes e um ambiente mais seguro para
9
O nmero de pases envolvidos na concluso de BITs passou de 105 no final de 1989 para 176 em 2002.
Com exceo do Acordo sobre Garantia de Investimentos firmado com os Estados Unidos em 06 de
fevereiro de 1965, promulgado pelo Decreto No. 57.943, de 10 de maro de 1966, o Brasil, embora signatrio
de alguns BITs, no ratificou nenhum deles. Ver a respeito Americo Beviglia Zampetti e Torbjrn
Fredriksson, The Development Dimension of Investment Negotiations in the WTO: challenges and
opportunities, in Journal of World Investment, vol. 4, no. 3, junho de 2003, p. 401.
10
Cf. PERRONE-MOISS, Cludia. Direito ao Desenvolvimento e Investimentos Estrangeiros. So Paulo:
Ed.Oliveira Mendes, 1998, p. 24.
11
Recentemente a questo dos BITs veio tona no Brasil com a deciso do governo boliviano de nacionalizar
os ativos da Petrobrs naquele pas. As discusses poderiam ter tomado um rumo diferente, ou seja, poderiam
ter tido um contedo mais jurdico e menos poltico, caso estivesse em vigor um BIT entre o Brasil e a
Bolvia.
10
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15
Prescrevem os Artigos III.4 e XI.1 do GATT, respectivamente: Os produtos do territrio de uma parte
contratante que entrem no territrio de outra parte contratante no usufruiro tratamento menos favorvel que
o concedido a produtos similares de origem nacional, no que diz respeito s leis, regulamento e exigncias
relacionadas com a venda, oferta para venda, compra, transporte, distribuio e utilizao no mercado
interno.... Nenhuma parte contratante instituir ou manter, para a importao de produto originrio do
territrio de outra parte contratante, ou para a exportao ou venda para exportao de um produto destinado
ao territrio de outra parte contratante, proibies ou restries a no ser direitos alfandegrios, impostos ou
outras taxas, quer a sua aplicao seja feita por meio de contingentes, de licenas de importao ou
exportao, quer por outro qualquer processo. Como salientado por John H. Jackson, o TRIMS confined its
attention to just a few specific measures that had proven somewhat troublesome in past trade policy disputes
and discourse. Basically, the agreement reaffirms the national treatment obligation, and the prohibition on
quantitative restrictions, as related to particular types of investment measures. Ver JACKSON, John H. The
World Trading System: law and policy of International Economic Relations, 2 ed.. Cambridge:
Massachusetts, Londres, Inglaterra, the MIT Press, 1997, pp. 316/317.
12
lO.M.C., vis--vis dautres M.I.C. qui pourraient, elles aussi, savrer incompatibles avec
lArticle III: ou avec lArticle XI:1.16
Fato que alguns pases em desenvolvimento, dentre os quais o Brasil, tm-se
oposto ao TRIMS, j que as polticas includas nessa lista ilustrativa tm sido consideradas
importantes instrumentos de fomento ao desenvolvimento. As disposies do TRIMs
limitam substancialmente a capacidade dos Estados de exigir contedo local e estipular
requisitos de desempenho ou de comrcio exterior aos investidores estrangeiros (i.e., fazer
poltica industrial), polticas amplamente utilizadas por pases desenvolvidos h algumas
dcadas.17
O Brasil vem h muito defendendo a necessidade de flexibilizao dessas regras do
TRIMs, de forma a poder adotar medidas de investimento relacionadas ao comrcio e
impulsionar seu desenvolvimento. Em 2002, o pas apresentou na OMC, juntamente com a
ndia, proposta de flexibilizao dessas regras, a qual contou ainda com o apoio da
Argentina, Colmbia e Paquisto, dentre outros. Brasil e ndia basearam-se em estudos da
prpria OMC e da UNCTAD mostrando que as Trims foram fundamentais para os pases
ricos nas fases iniciais de desenvolvimento. Ao defender a flexibilizao do TRIMs, o
ento embaixador do Brasil junto OMC, Felipe Seixas Corra, argumentou que o grande
problema na implementao de Trims que suas regras so impostas a todos da mesma
maneira, sem distinguir o estgio de desenvolvimento de cada pas. Assim, as enormes
disparidades tecnolgicas, sociais, regionais e ambientais entre os pases tornam difcil,
seno impossvel, para o Acordo de Trims gerar benefcios equilibrados para todos. 18
Essa proposta apresentada por Brasil e ndia tem dentre seus objetivos alterar o
TRIMS para: (i) promover a indstria domstica com alto valor agregado; (ii) estimular
16
Ver CARREAU, Dominique e JUILLARD, Patrick. Droit International conomique, 4 edio. Paris:
L.G.D.J, 1998, pp. 178/179.
17
Como precedentemente mencionado, o Japo e a Coria do Sul fizeram uso constante dessas medidas de
poltica industrial. A Coria do Sul, alis, pode-se dizer, abusou dessas medidas para montar seu parque
automotivo. Tambm o Brasil utilizou-se dessas medidas por meio do Befiex, mecanismo usado nas dcadas
de 70 e 80 para induzir companhias nacionais e estrangeiras a exportar parte de sua produo relativa ao que
importavam.
18
Ver Jornal Gazeta Mercantil de 15/10/2002, p. A-6.
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14
IV.
GATS
TRIMS
POLTICAS
DE
DESENVOLVIMENTO:
CONSIDERAE FINAIS
No restam dvidas quanto importncia da preservao do espao para a adoo
de polticas pblicas de desenvolvimento pelos pases emergentes no mbito do GATS e da
recuperao, por meio da flexibilizao de regras, desse espao vis--vis o TRIMs.
20
NASSER, Rabih Ali. A OMC e os Pases em Desenvolvimento. So Paulo: Aduaneiras, 2003, p. 194.
15
Julho de 2006.
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