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OS ACORDOS DE SERVIOS (GATS) E DE INVESTIMENTOS (TRIMs) NA

OMC: ESPAO PARA POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO


*

I.

Umberto Celli Junior

INTRODUO
O objetivo geral de promover exportaes e alcanar um rpido desenvolvimento

tem constitudo parte integral das polticas econmicas dos pases em desenvolvimento. Ao
longo dos anos, sucederam-se diferentes perspectivas quanto forma mais indicada de se
atingir tal objetivo, tais como polticas de substituio de importaes marcadas por intenso
protecionismo e polticas de fomento a exportaes. Um grande nmero de pases adotou
polticas industriais intervencionistas muito bem-sucedidas, como Japo, Taip e Coria do
Sul.1 Essas polticas envolveram a promoo tecnolgica, o financiamento e o treinamento
de mo-de-obra. Muitos pases emergentes, na Amrica Latina em especial, tambm
utilizaram instrumentos de fomento ao desenvolvimento, tais como restries importao,
promoo de exportaes, restries ao investimento estrangeiro, requisitos de desempenho
(performance requirements), incentivos fiscais e outras medidas destinadas a promover a
industrializao, com maior ou menor sucesso.
O alcance e os tipos de instrumentos de polticas de desenvolvimento tambm foram
sendo alterados em virtude do aumento de restries a seu uso estabelecidas em acordos
multilaterais e regionais, bem como de ajustes regulatrios internos demandados por
instituies financeiras internacionais como condio para concesso de emprstimos e
financiamentos. As maiores alteraes provieram dos acordos multilaterais celebrados
pelos Membros da OMC como parte das negociaes da Rodada Uruguai (1986/1994), os
*

Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e do Programa de


Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina PROLAM/USP. Membro do Ncleo de Estudos de
Poltica Internacional NESPI.
1
O termo poltica industrial tem vrias acepes. Em Relatrio de 1992, o Banco Mundial definiu-o como
um conjunto de esforos governamentais destinados a alterar a estrutura industrial e a promover o aumento de
produtividade. Ver mais a respeito em BORA, Bijit, LLOYD, Peter J. e PANGESTU, Mari. Industrial Policy
and the WTO policy issues in international trade and commodities study, No. 6. Nova York e Genebra:
Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), 2000.

quais dispem sobre novas disciplinas para o uso desses instrumentos de polticas de
desenvolvimento. Ao mesmo tempo, obrigaes assumidas na Rodada Uruguai e em
acordos regionais, somadas a esforos unilaterais de liberalizao, levaram a um declnio
gradual do uso de medidas tarifrias e no-tarifrias concentradas invariavelmente no setor
industrial. Isso porque, ao contrrio do sistema GATT, os acordos multilaterais da Rodada
Uruguai tratam tambm da liberalizao de reas no menos importantes da economia
internacional, como o setor de servios, e endeream temas relacionados a fatores de
mercado, como investimentos estrangeiros diretos (IED).
No caso de servios, vale ressaltar que muitas indstrias do setor agregam valor a
manufaturas e levantam questes paralelas quelas pertinentes ao desenvolvimento
industrial no setor das indstrias manufatureiras. Assim, restringir a discusso apenas s
indstrias manufatureiras constitui uma discriminao contra as indstrias nomanufatureiras, o que leva a ineficincias na alocao da produo da economia. 2 Apesar
de o crescimento industrial e da exportao de alguns pases em desenvolvimento estar
concentrado no setor de manufaturas, em outros, o desenvolvimento do setor de servios
tem importncia crucial, razo pela qual o setor foi includo nos acordos multilaterais.
No tocante aos IED, difundiu-se mais rapidamente a percepo de que se trata de
um conjunto de bens ou ativos que pode contribuir para o desenvolvimento econmico.
Contudo, sua utilizao por corporaes multinacionais (ou transnacionais, como preferem
alguns) pode tambm prejudicar, seno impedir, os esforos de desenvolvimento de
determinados pases receptores dos IED. por isso que, em muitos de seus estudos, a
UNCTAD tem-se manifestado favoravelmente interveno governamental como forma de
alterar as operaes das subsidirias das corporaes multinacionais e, assim, reduzir seus
efeitos negativos.
justamente no que se refere ao mbito ou espao para a interveno
governamental que reside a questo central deste artigo. Se, de um lado, a incluso de
2

BORA, Bijit et al, op.cit., p. 2. Traduo livre do autor para o seguinte texto: Restriction of discussion to
manufacturing industries alone discriminates against non-manufacturing industries and leads to inefficiencies
in the production allocation of the economy.

temas relevantes para o crescimento do comrcio internacional, como servios e


investimentos, pode ser vista como um fator positivo, de outro, ela tambm reveladora de
uma tendncia ou potencial, no caso de servios, e de algo mais efetivo no caso de
investimentos, do alto grau, para usar a expresso de Guido Soares, de invasividade no
campo normativo e decisrio das autoridades nacionais e dos ordenamentos jurdicos
internos, pelas polticas e normas votadas num foro internacional e externo aos Estados.3
Isso significa que as normas da OMC limitaram, com maior ou menor intensidade, a
flexibilidade dos Membros quanto escolha dos instrumentos que podem ser usados na
implantao de objetivos de poltica econmica. Quando no limitam expressamente,
deixam em aberto essa possibilidade, qual seja, a de restrio do direito dos Membros de
regular ou legislar, ou, posto de outra forma, de fazer polticas pblicas (policy space)
como muitos dos Membros, sobretudo os desenvolvidos, fizeram no passado.
O objetivo deste artigo, , pois, o de demonstrar como o espao para a conduo de
polticas pblicas pelos Membros da OMC vem se reduzindo, seja em decorrncia de
normas j em vigor, seja por meio de presso exercida por pases desenvolvidos para a
adoo de certas disciplinas (regulamentao de normas em aberto), e a importncia de se
assegurar o pouco que ainda resta desse espao. Para tanto, so analisados o Acordo sobre o
Comrcio de Servios (GATS) e o Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao
Comrcio (TRIMs).

II.

GATS: ESTRUTURA FLEXVEL E REGULAO DOMSTICA


O GATS caracteriza-se por possuir estrutura complexa e ambgua que contm

diversos nveis de obrigaes. O GATS estabelece um amplo compromisso dos Membros


da OMC relativo a sucessivas e futuras negociaes que conduzam a uma gradual
liberalizao do setor. Dentre suas regras, destacam-se o tratamento da nao mais

SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico, vol. 1. So Paulo: Atlas, 2002, p.
435.

favorecida e o princpio da transparncia que se aplicam a todos os setores e subsetores de


servios.
O GATS prev, ainda, obrigaes de acesso a mercados e tratamento nacional que
devero ser observadas apenas pelos Membros que assumirem compromissos especficos
de liberalizao de certos setores e subsetores de servios, o que d bem a dimenso de sua
flexibilidade intrnseca. Os Membros no so obrigados a assumir compromissos mnimos
(benchmarks). Eles tm a possibilidade de assumir ou no compromissos, sempre levando
em conta seus interesses polticos e econmicos especficos. Na hiptese de um Membro
concluir ser de seu interesse assumir determinados compromissos, ele o far estabelecendo
um cronograma, o tipo de servio e o nvel de abertura em cada setor (listas positivas).
Esses compromissos especficos tm sido tradicionalmente assumidos por meio de
negociaes bilaterais em que um Membro oferece certas concesses em troca de outras
(solicitao-oferta).
Outro aspecto relevante do GATS est relacionado manuteno da capacidade dos
Membros de regular o fornecimento de servios em seus territrios de acordo com
legtimos objetivos de polticas nacionais (Artigo VI Legislao Nacional ou Regulao
Domstica). Nos termos do Artigo VI.4 do GATS, os Membros devero realizar
negociaes com o objetivo de estabelecer disciplinas que assegurem que medidas
relativas a requisitos e procedimentos em matria de qualificao, de normas tcnicas e
requisitos em matria de licenas no constituam obstculos desnecessrios ao comrcio de
servios. Essas disciplinas devero garantir que tais requisitos (i) sejam baseados em
critrios objetivos e transparentes, tais como a habilidade para prestar o servio; (ii) no
sejam mais gravosas que o necessrio para assegurar a qualidade do servio; e (iii) no caso
dos procedimentos em matria de licena, no constituam em si mesmos uma restrio para
a prestao do servio. Nos setores nos quais um Membro tenha assumido compromissos
especficos, at a entrada em vigor dessas disciplinas, tal Membro no poder aplicar
requisitos em matria de licenas e qualificaes nem normas tcnicas que anulem ou
prejudiquem esses compromissos especficos (Artigo VI. 5).

A atual rodada de negociaes do GATS tm sido marcada por grandes tenses


entre alguns pases desenvolvidos, tais como Japo, Estados Unidos e os das Comunidades
Europias, e alguns pases em desenvolvimento, com destaque para Brasil e frica do Sul.
Enquanto os primeiros tm postulado uma maior e mais rpida liberalizao do setor, os
ltimos tm adotado posio mais defensiva4, alm de condicionarem qualquer abertura ao
avano nas negociaes relativas agricultura.
Algumas propostas, tais como a adoo de parmetros quantitativos e qualitativos
(benchmarks) para as negociaes, foram formuladas por alguns dos pases desenvolvidos.
A aceitao dessas propostas resultaria em uma grande alterao da arquitetura original do
GATS (i.e., na perda de sua estrutura flexvel), razo pela qual foram rechaadas por Brasil,
Argentina e frica do Sul, dentre outros pases do G-20 (grupo de pases liderados pelo
Brasil que reivindica a eliminao dos subsdios agricultura, principalmente pelas
Comunidades Europias e pelos Estados Unidos), e deixadas, pelo menos por enquanto, de
fora das negociaes. Tanto que, na Conferncia Ministerial de Hong Kong, realizada em
dezembro de 2005, foi emitida Declarao em que reafirmado o respeito pela situao
econmica dos pases de menor desenvolvimento relativo e pela flexibilidade apropriada
a que tm direito os pases em desenvolvimento, consoante os termos do Artigo XIX.2 do
GATS. Segundo o Artigo XIX.2 do GATS, haver flexibilidade apropriada para que os
diferentes pases em desenvolvimento abram menos setores, liberalizem menos tipos de
transaes, aumentem progressivamente o acesso a seus mercados em funo de sua
situao em matria de desenvolvimento....
Essa Declarao Ministerial, no entanto, reforou a idia de que o mtodo de
solicitao-oferta em negociaes bilaterais deveria ser complementado por negociaes
plurilaterais, como previsto no GATS e nas Diretrizes e Procedimentos para Negociaes
em Comrcio de Servios, documento adotado na Sesso Especial do Conselho do
4

Relatrio da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) destaca que a
falta de dados e informaes sobre o comrcio de servios um dos maiores problemas que os pases em
desenvolvimento enfrentam nas negociaes. De acordo com tal estudo, the inadequacy of data makes it
difficult or impossible for developing countries to assess the effects of past or future liberalization. In:
Developing countries cautioned against services liberalization commitments in GATS. Report on the
UNCTAD Commission on Trade Meeting in Geneva 3-6 February 2003. Disponvel em www.unctad.org.

Comrcio de Servios em 28 de maro de 2001 (Diretrizes 2001) 5. Nas negociaes


plurilaterais, qualquer Membro ou grupos de Membros pode apresentar solicitaes ou
solicitaes coletivas a outros Membros em qualquer setor especfico ou modo de prestao
de servios, identificando seus objetivos com relao s negociaes. Muito embora a
reao inicial de muitos pases em desenvolvimento tenha sido no sentido de que as
negociaes plurilaterais poderiam aumentar ainda mais o poder de presso dos pases
desenvolvidos, as primeiras sries de reunies plurilaterais em servios tiveram incio j em
maro de 2006 Essas reunies plurilaterais incluram, dentre outros, os seguintes servios:
informtica; telecomunicaes; postais; transporte martimo; transporte areo; distribuio;
logstica; audiovisuais; educacionais; ambientais; construo; arquitetura e engenharia;
energia; financeiros; e legais. Seguiram o seguinte roteiro: (i) apresentao do pedido
plurilateral; (ii) perguntas e respostas de ordem tcnica; (iii) intercmbio de informaes
sobre os regimes domsticos de cada Membro; (iv) reaes dos participantes ao pedido; e
(v) desdobramentos.6
Propostas relativas Regulao Domstica tambm foram apresentadas por vrios
pases desenvolvidos. De modo geral, notou-se que tais propostas se desviaram do objetivo
original de estabelecer disciplinas voltadas exclusivamente para servios profissionais para
criar disciplinas que cubram todos os setores de servios. Pode-se afirmar que seu propsito
foi o de claramente delimitar o espao ou a capacidade de regulao dos pases (policy
space) para regular o setor de servios a partir do momento em que assumirem
compromissos no mbito do GATS. Trata-se, portanto, de formulaes que vo muito alm
dos objetivos do Artigo VI do GATS medida que invadem o domnio interno dos
Membros, reduzindo seu espao para adotar polticas pblicas ou de desenvolvimento, ou
seja, o de regular o setor de servios em consonncia com programas legtimos de polticas
nacionais de desenvolvimento (i.e., de Regulao Domstica).

Guidelines and Procedures for Services Negotiations. Genebra, 28 de maro de 2001 (S/L/93). Disponvel
em: www.wto.org.
6
Ver a respeito Carta de Genebra informativo da Misso do Brasil em Genebra sobre a Rodada de Doha,
Ano V, No. 2, Genebra, abril de 2006, p. 20.

bem verdade que, no tocante Regulao Domstica, a Declarao Ministerial de


Hong Kong tambm reforou os objetivos e princpios das Diretrizes 2001, sob as quais as
negociaes sobre servios devem resultar na promoo do crescimento de todos os
parceiros comerciais e no desenvolvimento dos pases emergentes e nos de menor
desenvolvimento econmico relativo, respeitando-se o direito de regular ou legislar dos
Membros. Porm, a tendncia de que a presso para restringir esse direito dos pases de
regular ou legislar, ou, posto de outra forma, de fazer polticas pblicas (policy space),
aumente. Por essa razo, parece ser inadivel para os pases em desenvolvimento a tarefa de
inserir as negociaes no contexto de uma reforma de seu quadro regulatrio domstico
com o fim de conceber-se uma estratgia de desenvolvimento para cada setor de servios.
Trata-se, na expresso de Celso Lafer, de assegurar espao que vem se reduzindo para a
conduo de polticas pblicas.7
A adoo das disciplinas , enfim, desejvel, mas a questo central a de saber
como alcanar um equilbrio entre a necessidade de se eliminarem polticas meramente
protecionistas e a necessidade de manuteno e preservao do direito dos Membros de
regular a prestao de servios em seus territrios tendo em vista suas legtimas polticas
pblicas de desenvolvimento. por isso que a regulamentao do Artigo VI do GATS tem
de ser acompanhada, no mbito interno dos Membros, sobretudo dos pases em
desenvolvimento, de uma reforma e adaptao de seu quadro regulatrio que vise a
assegurar espao para conduo de polticas pblicas.
H ainda certas questes relacionadas a regras horizontais que se colocam como
fundamentais para o avano do processo de liberalizao do setor, a saber: subsdios e
medidas emergenciais de salvaguardas.
As Diretrizes 2001 outorgaram aos Membros mandato para negociao de possveis
disciplinas sobre subsdios relacionados ao comrcio de servios. Nos termos do Artigo
XV do GATS, nessas negociaes dever ser reconhecida a funo dos subsdios nos

LAFER, Celso. A Identidade Internacional do Brasil e a Poltica Externa Brasileira: passado, presente e
futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001, p. 121.

programas de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento e tomadas em conta a


necessidade de flexibilidade que os Membros, em particular os Membros em
desenvolvimento, tenham nesta rea. Apesar disso, pouco progresso houve at o momento
nas discusses do Grupo de Trabalho sobre Regras do GATS (WPGR, na sigla em ingls)
no tocante aos subsdios enquanto instrumento de poltica pblica. Segundo a Declarao
Ministerial de Hong Kong, os Membros devero intensificar seus esforos relacionados
regulamentao dos subsdios e engajar-se em discusses mais objetivas acerca de
propostas dos Membros, inclusive quanto elaborao de um possvel conceito de
subsdios (working definition) no mbito do comrcio de servios.
A ausncia de uma definio multilateral de disciplinas relacionadas a subsdios no
comrcio de servios prejudicial aos pases em desenvolvimento, j que, muitas vezes,
eles no dispem de condies de avaliar a competitividade ou perspectivas de mercado
para os provedores domsticos de servios em face de provedores estrangeiros
potencialmente subsidiados. Tais disciplinas ajudariam os pases em desenvolvimento a
sustentar sua vantagem comparativa em alguns setores de servios, alm de permitir a
concesso de subsdios em setores especficos, principalmente aqueles que mais
freqentemente esto associados a objetivos de polticas pblicas e de incluso social,
como os servios ambientais, de sade e transportes.8
A Declarao Ministerial de Hong Kong tambm incentiva os Membros a
aprofundar negociaes tcnicas e procedimentais relativamente operao e aplicao
de medidas emergenciais de salvaguardas no comrcio de servios. Tais medidas, alm de
propiciarem certa simetria com o comrcio de bens, que contm clusulas de salvaguarda,
confeririam maior segurana aos Membros ao assumirem compromissos de liberalizao,
medida que estes poderiam suspender temporariamente tais compromissos, caso viessem a
causar efeitos adversos no previstos.

Ver ICTSD Roundable on Trade in Services and Sustainable Development. Towards pro-sustainable
development rules for subsidies in trade in services. Genebra, maro de 2003. Disponvel em: www.ictsd.org .

Nos ltimos cinco anos, o comrcio internacional de servios cresceu a uma taxa
mdia anual de 9,0%, totalizando, em 2005, US$ 2,4 trilhes, o que equivale a 23,2% do
comrcio mundial de bens de US$ 10,39 trilhes. O comrcio de servios representa
aproximadamente 80% do PIB dos pases desenvolvidos e 60% do PIB brasileiro. No
Brasil, o setor emprega mais de 50% da mo-de-obra e atraiu quase a metade de todos os
investimentos estrangeiros.
Esses dados so eloqentes da importncia do setor de servios para o
desenvolvimento sustentvel, que requer, consoante o observado, no plano interno dos
Membros em desenvolvimento, a criao de um quadro regulatrio transparente e
equilibrado, com espaos reservados para a adoo de polticas pblicas, e, no mbito das
negociaes na OMC, a manuteno da estrutura flexvel do GATS e a introduo de
disciplinas sobre regulao domstica, subsdios e medidas emergenciais de salvaguardas.

III.

TRIMs: RESTRIES A POLTICAS INDUSTRIAIS E REDUO DE


POLICY SPACE
A regulamentao dos investimentos internacionais constitui tema controvertido que

tradicionalmente tem dividido pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Basta lembrar


das disposies da Carta de Havana que, em larga medida, contriburam para o fracasso da
criao da Organizao Internacional do Comrcio na dcada de 40. A tentativa de alguns
pases desenvolvidos de negociar um Acordo Multilateral de Investimentos (MAI) no
mbito da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)
constitui outro exemplo importante. Dentre os temas que, a partir de 1995, tm sido
negociados na OCDE com vistas celebrao de um MAI, destacam-se: (i) definio de
investimento e alcance geogrfico de aplicao do MAI; (ii) tratamento da nao mais
favorecida, tratamento nacional e transparncia, excees gerais, derrogaes temporrias
e reservas; (iii) requisitos de desempenho e incentivos aos investimentos, tecnologia,
pesquisa e questes de desenvolvimento; e (iv) resoluo de controvrsias.

Mais recentemente, na Rodada Doha da OMC, que teve incio em 2001, o assunto,
introduzido na pauta da Conferncia Ministerial de Cingapura, em 1996, foi objeto de
intensas negociaes sem que se tenha chegado ainda a um consenso. O tema nem sequer
foi includo na pauta de negociaes da Conferncia Ministerial de Cancun realizada dois
anos mais tarde em 2003.
Essa dificuldade em se firmar acordos sobre regras de investimentos tem levado, ao
longo dos anos, concluso de acordos bilaterais. Desde 1959, quando a Alemanha
celebrou seu primeiro Tratado Internacional sobre Investimentos (BITs) com o Paquisto
e a Repblica Dominicana, o nmero de tais acordos cresceu significativamente atingindo
um total de 385 no final de 1989 e de 2.100 em 20029. Os BITs, como explica Cludia
Perrone-Moiss, so instrumentos atravs dos quais dois pases, geralmente um pas
desenvolvido e um pas em desenvolvimento, procuram regular relaes em matria de
investimentos, com a finalidade de aumentar seu fluxo. Em linhas gerais, salienta a autora,
o BIT estipula regras de proteo ao investimento estrangeiro que sero aplicadas aps a
admisso do investimento e que no constam da legislao interna do pas hospedeiro.10
No plano regional, os Estados Unidos firmaram recentemente com o Uruguai
(Estado-Membro do Mercosul) um BIT, o qual, como os demais, visa a promover e a
estimular os IED, com a estipulao de mecanismos de proteo contra medidas de
expropriao e nacionalizao11.
Se, de um lado, os BITs podem propiciar potencialmente um aumento dos IED em
vrios pases, ao estabelecerem regras mais transparentes e um ambiente mais seguro para
9

O nmero de pases envolvidos na concluso de BITs passou de 105 no final de 1989 para 176 em 2002.
Com exceo do Acordo sobre Garantia de Investimentos firmado com os Estados Unidos em 06 de
fevereiro de 1965, promulgado pelo Decreto No. 57.943, de 10 de maro de 1966, o Brasil, embora signatrio
de alguns BITs, no ratificou nenhum deles. Ver a respeito Americo Beviglia Zampetti e Torbjrn
Fredriksson, The Development Dimension of Investment Negotiations in the WTO: challenges and
opportunities, in Journal of World Investment, vol. 4, no. 3, junho de 2003, p. 401.
10
Cf. PERRONE-MOISS, Cludia. Direito ao Desenvolvimento e Investimentos Estrangeiros. So Paulo:
Ed.Oliveira Mendes, 1998, p. 24.
11
Recentemente a questo dos BITs veio tona no Brasil com a deciso do governo boliviano de nacionalizar
os ativos da Petrobrs naquele pas. As discusses poderiam ter tomado um rumo diferente, ou seja, poderiam
ter tido um contedo mais jurdico e menos poltico, caso estivesse em vigor um BIT entre o Brasil e a
Bolvia.

10

as empresas transnacionais, de outro, eles reduzem a capacidade dos pases em


desenvolvimento de adotar polticas industriais que criem certas contrapartidas aos
investidores estrangeiros, tais como o estabelecimento de metas de exportao ou a
exigncia de que seus produtos tenham algum contedo produzido por empresas nacionais.
Como assinala Vera Thorstensen, as polticas dos governos normalmente incluem
incentivos e fornecimento de bens ou servios em termos preferenciais. Em troca, exigem o
cumprimento de certo nmero de regras como a de contedo local, isto a compra de
partes e componentes de fabricao domstica, ou a de desempenho exportador, isto , o
compromisso de exportar parte dos bens produzidos. Podem tambm exigir transferncia de
tecnologia, capital mnimo nacional ou joint ventures.12 Assim, para os pases em
desenvolvimento, o desafio mais importante , como diz o relatrio da UNCTAD de 2003,
encontrar um equilbrio entre a contribuio potencial desses acordos para o aumento dos
fluxos de investimento e a preservao da capacidade de perseguir polticas orientadas para
o desenvolvimento que lhes permitam tirar mais benefcios deles.13
Preocupao semelhante contida no relatrio da UNCTAD foi manifestada pelo
Ministro de Comrcio e Indstria da ndia, Arun Jaitley, no tocante a um possvel acordo
multilateral de investimentos na OMC, ao enfatizar que os pases em desenvolvimento
should not be coerced or compelled to take decisions on a multilateral investment
agreement in the WTO unless they are fully convinced it is in their interests. Segundo ele,
h um grande receio por parte dos pases em desenvolvimento de que regras multilaterais
de investimentos possam vir a restringir suas opes de polticas de desenvolvimento
(policy space) agora e no futuro. They should not foreclose for development countries
such development options that the developed countries themselves had utilized at earlier
stages of their development.14

12

Cf. THORSTENSEN, Vera. OMC Organizao Mundial do Comrcio: as regras do comrcio


internacional e a Nova Rodada de Negociaes Multilaterais, 2 ed.. So Paulo: Aduaneiras, 2001, pp.
102/103.
13
Relatrio de 2003 da UNCTAD disponvel em www.unctad.org.
14
Discurso pronunciado por ocasio da Conferncia Internacional sobre Comrcio, Investimento e
Desenvolvimento organizado pela ndia e UNCTAD e realizado de 18 a 20 de maio de 2003.

11

O TRIMs acabou no tendo a abrangncia pretendida pelos pases desenvolvidos,


mas vedou a aplicao por parte dos Membros da OMC de medidas de investimentos
inconsistentes com os dispositivos do Artigo III (tratamento nacional) e do Artigo XI
(restries quantitativas) do GATT.

15

Estendeu, portanto, aos IED o princpio do

tratamento nacional (Artigo III) e estabeleceu a obrigao de eliminao de restries


quantitativas (Artigo XI). O TRIMS no define medidas de investimentos relacionadas ao
comrcio. Fornece apenas no Anexo I uma lista ilustrativa de medidas que, nos termos do
pargrafo 2, do Artigo 2, so incompatveis com a obrigao de conferir tratamento
nacional consignada no pargrafo 4, do Artigo III, e com a obrigao de eliminao geral
das restries quantitativas previstas no pargrafo 1, do Artigo XI, do GATT, a saber: (i)
exigncia de aquisio pelo investidor de produtos locais na produo (contedo local); (ii)
limitao das importaes a um porcentual das exportaes; (iii) restries ao acesso de
divisas estrangeiras e a importaes; e (iv) imposio de metas ou compromissos de
exportao (desempenho exportador) (performance requirement).
Carreau e Juillard extraem duas conseqncias dessa lista ilustrativa. De um lado,
dizem eles, le choix des illustrations que donne la liste indicative semble indiquer que
laccord ne condamne que les seules M.I.C. [medidas de investimento relacionadas ao
comrcio] quil numre, parce que ce sont les seules qui savraient incompatibles avec les
Articles III:4 et XI:1. Mais dautre part, ces illustrations ne sont jamais que des
illustrations, et elles ne prjugent donc pas de ce que serait la position des instances de

15

Prescrevem os Artigos III.4 e XI.1 do GATT, respectivamente: Os produtos do territrio de uma parte
contratante que entrem no territrio de outra parte contratante no usufruiro tratamento menos favorvel que
o concedido a produtos similares de origem nacional, no que diz respeito s leis, regulamento e exigncias
relacionadas com a venda, oferta para venda, compra, transporte, distribuio e utilizao no mercado
interno.... Nenhuma parte contratante instituir ou manter, para a importao de produto originrio do
territrio de outra parte contratante, ou para a exportao ou venda para exportao de um produto destinado
ao territrio de outra parte contratante, proibies ou restries a no ser direitos alfandegrios, impostos ou
outras taxas, quer a sua aplicao seja feita por meio de contingentes, de licenas de importao ou
exportao, quer por outro qualquer processo. Como salientado por John H. Jackson, o TRIMS confined its
attention to just a few specific measures that had proven somewhat troublesome in past trade policy disputes
and discourse. Basically, the agreement reaffirms the national treatment obligation, and the prohibition on
quantitative restrictions, as related to particular types of investment measures. Ver JACKSON, John H. The
World Trading System: law and policy of International Economic Relations, 2 ed.. Cambridge:
Massachusetts, Londres, Inglaterra, the MIT Press, 1997, pp. 316/317.

12

lO.M.C., vis--vis dautres M.I.C. qui pourraient, elles aussi, savrer incompatibles avec
lArticle III: ou avec lArticle XI:1.16
Fato que alguns pases em desenvolvimento, dentre os quais o Brasil, tm-se
oposto ao TRIMS, j que as polticas includas nessa lista ilustrativa tm sido consideradas
importantes instrumentos de fomento ao desenvolvimento. As disposies do TRIMs
limitam substancialmente a capacidade dos Estados de exigir contedo local e estipular
requisitos de desempenho ou de comrcio exterior aos investidores estrangeiros (i.e., fazer
poltica industrial), polticas amplamente utilizadas por pases desenvolvidos h algumas
dcadas.17
O Brasil vem h muito defendendo a necessidade de flexibilizao dessas regras do
TRIMs, de forma a poder adotar medidas de investimento relacionadas ao comrcio e
impulsionar seu desenvolvimento. Em 2002, o pas apresentou na OMC, juntamente com a
ndia, proposta de flexibilizao dessas regras, a qual contou ainda com o apoio da
Argentina, Colmbia e Paquisto, dentre outros. Brasil e ndia basearam-se em estudos da
prpria OMC e da UNCTAD mostrando que as Trims foram fundamentais para os pases
ricos nas fases iniciais de desenvolvimento. Ao defender a flexibilizao do TRIMs, o
ento embaixador do Brasil junto OMC, Felipe Seixas Corra, argumentou que o grande
problema na implementao de Trims que suas regras so impostas a todos da mesma
maneira, sem distinguir o estgio de desenvolvimento de cada pas. Assim, as enormes
disparidades tecnolgicas, sociais, regionais e ambientais entre os pases tornam difcil,
seno impossvel, para o Acordo de Trims gerar benefcios equilibrados para todos. 18
Essa proposta apresentada por Brasil e ndia tem dentre seus objetivos alterar o
TRIMS para: (i) promover a indstria domstica com alto valor agregado; (ii) estimular
16

Ver CARREAU, Dominique e JUILLARD, Patrick. Droit International conomique, 4 edio. Paris:
L.G.D.J, 1998, pp. 178/179.
17
Como precedentemente mencionado, o Japo e a Coria do Sul fizeram uso constante dessas medidas de
poltica industrial. A Coria do Sul, alis, pode-se dizer, abusou dessas medidas para montar seu parque
automotivo. Tambm o Brasil utilizou-se dessas medidas por meio do Befiex, mecanismo usado nas dcadas
de 70 e 80 para induzir companhias nacionais e estrangeiras a exportar parte de sua produo relativa ao que
importavam.
18
Ver Jornal Gazeta Mercantil de 15/10/2002, p. A-6.

13

transferncia de tecnologia; (iii) aumentar a capacidade de exportao; e (iv) promover


pequenas e mdias empresas e gerar empregos.
Muito embora tenha sido conferida aos pases em desenvolvimento a possibilidade
de deixar de aplicar temporariamente os dispositivos do TRIMS nos casos relacionados a
problemas na balana de pagamentos ou em face da necessidade de proteo a industrias
emergentes, ainda assim no h como negar que o espao para utilizao desse importante
instrumento de promoo de desenvolvimento industrial, que so as medidas de
investimento relacionadas ao comrcio, foi drasticamente reduzido. Alm disso, preciso
lembrar que no h no TRIMS nenhum dispositivo regulamentando a conduta de empresas
transnacionais, cujas atividades podem muitas vezes ferir interesses econmicos locais. Por
exemplo: quando a matriz probe a subsidiria de exportar porque decide privilegiar fontes
de produo em outros pases dentro de uma estratgia global de produo, mesmo quando
a subsidiria dispe de todas as vantagens comparativas para exportar.
Para se ter uma idia concreta de como essas regras do TRIMs podem afetar
polticas industriais, basta examinar um caso em que a poltica industrial (para o setor
automobilstico) de um Membro da OMC, a Indonsia, foi interpretada pelo Painel (Grupo
Especial do Sistema de Soluo de Controvrsias) da OMC.19
O caso est relacionado com o tratamento fiscal institudo pelo governo daquele
pas sobre a importao de unidades fabris completas (ou seja, todos os equipamentos,
peas e componentes) de montagem de veculos automotores (completely built-up units
(CBUs)). Tais unidades estavam sujeitas a imposto de importao, ocorrendo tambm a
incidncia de imposto sobre a venda do produto final. A poltica do governo indonsio
consistia em conceder reduo e iseno desses impostos para empresas do setor
automotivo desde que elas atingissem um determinado patamar de contedo local. Dentre
os objetivos do governo com tal programa destacavam-se: (i) aprimorar a competitividade
das indstrias locais e fortalecer como um todo o setor industrial; (ii) estimular o
surgimento de fornecedores locais de peas e componentes; (iii) incentivar o
19

Documentos da OMC listados como WT/DS54/R; WT/DS55/R; WT/DS59/R e WT/DS64/R.

14

desenvolvimento da indstria automotiva e da indstria de componentes e peas; e (iv)


estimular a transferncia de tecnologia e contribuir com a criao de empregos em larga
escala.
As Comunidades Europias, o Japo e os Estados Unidos se opuseram a tal poltica
e solicitaram OMC o estabelecimento de um Painel. Alegaram, dentre outros aspectos,
que a poltica do governo indonsio configurava discriminao em favor de bens
domsticos ou produzidos localmente sobre produtos importados, como tambm um
favorecimento fiscal a indstrias automotivas nacionais. O entendimento do Painel foi de
que essas medidas de contedo local, vinculadas a benefcios fiscais, eram inconsistentes
com o artigo 2 do TRIMs (tratamento nacional e restries quantitativas) e III.4 do GATT
1994 (tratamento nacional). Como resultado, o governo da Indonsia teve de modificar sua
poltica de forma a adequ-la s disposies do TRIMs e do GATT 94.
certo que instrumentos de poltica industrial no devem ser adotados visando a
neutralizar ou tornar pouco atrativas as vantagens que os investidores esperam. Contudo,
como pondera Rabih Nasser valendo-se de dados empricos que mostram que a
liberalizao no diminuiu a desigualdade nos nveis de desenvolvimento , torna-se
indefensvel a posio de que a renncia pelos pases em desenvolvimento a instrumentos
como Trims mais benfica a seus interesses do que a manuteno da sua liberdade de
aplicar seletivamente tais medidas, de acordo com seu interesse e de forma a no anular os
benefcios econmicos buscados pelos investidores.20

IV.

GATS

TRIMS

POLTICAS

DE

DESENVOLVIMENTO:

CONSIDERAE FINAIS
No restam dvidas quanto importncia da preservao do espao para a adoo
de polticas pblicas de desenvolvimento pelos pases emergentes no mbito do GATS e da
recuperao, por meio da flexibilizao de regras, desse espao vis--vis o TRIMs.
20

NASSER, Rabih Ali. A OMC e os Pases em Desenvolvimento. So Paulo: Aduaneiras, 2003, p. 194.

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Enquanto as negociaes no mbito do GATS prosseguem, as relativas ao TRIMS


esto paralisadas. No tocante ao GATS, o que se busca a manuteno de sua estrutura
flexvel e a introduo de disciplinas sobre regulao domstica, subsdios e medidas
emergenciais de salvaguardas. Quanto ao TRIMs, o desafio mais importante para os pases
emergentes, quando e se as renegociaes forem retomadas, ser o de encontrar um
equilbrio entre a sua contribuio potencial para o aumento da atratividade e dos fluxos de
investimento e a preservao do espao e da capacidade de perseguir polticas industriais
orientadas para o desenvolvimento.

Julho de 2006.

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