DIREITO ADMINISTRATIVO

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Consoante Jos Cretella Jnior, Direito Administrativo
o ramo do Direito Pblico interno que regula a atividade
jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos
rgos e meios de sua ao, ou seja, o ramo do Direito
Pblico que rege a ao do Estado para a consecuo
dos seus fins.
O conceito de Direito Administrativo amplamente
difundido pelo saudoso Hely Lopes Meirelles, sintetizase no:
Conjunto harmonioso de princpios jurdicos que regem
os rgos, os agentes e as atividades pblicas
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente
os fins desejados pelo Estado.
Este conceito embasa-se em um critrio diverso dos
arrolados no item anterior, ou seja, o da Administrao
Pblica, que esta contido nas expresses rgos,
agentes e atividades pblicas.
Celso Ribeiro Bastos, preleciona ser o Direito
Administrativo o:
Ramo do direito que regula, predominantemente, um
dos poderes do Estado, qual seja, o Executivo.
Em
suma,
cabe,
ao
Direito
Administrativo,
fundamentalmente, disciplinar as atividades que regem
a funo administrativa. Atividade que se diferencia das
demais por constituir campo de aplicao de um regime
prprio, o que acaba por tornar o objeto deste ramo do
direito tambm individualizado.
RELACIONAMENTO COM OUTROS RAMOS DO
DIREITO
Como j dissemos, existem correlaes do Direito
Administrativo com outros ramos do ordenamento
jurdico, uma vez que nada em Direito estanque, bem
como, com outras cincias do saber humano. Estas
interaes estaremos analisando a seguir:
a) Direito Constitucional: Ambos apresentam uma
ntima relao, uma vez que o Direito Constitucional
determina
o
arcabouo
estatal,
anatomia,
administrao poltica, fixando em linhas genricas a
forma e o regime de governo, os direitos e garantias
individuais, a estrutura dos poderes, enquanto o Direito
Administrativo estuda a dinmica estabelecendo as
regras concernentes aos rgos, agentes e atividades
pblicas, ou seja, a Administrao Pblica, enquanto
meio para a consecuo dos fins do Estado. Alguns
estudiosos chegam a ver no Direito Administrativo a
Constituio em movimento.
b) Direito Tributrio e Financeiro: A interao aqui
tambm ntima. O lanamento tributrio, a efetivao
das despesas pblicas, os procedimentos para a
arrecadao dos tributos, a cobrana dos preos
pblicos e os julgamentos nos Conselhos de
Contribuintes apresentam-se como exemplo de
procedimentos e atos administrativos que povoam as
atividades que dizem respeito ao Errio Pblico.
c) Direito Internacional: A afinidade encontra-se no fato
do corpo diplomtico integrar a Administrao, assim
como, os Estados celebram tratados e convenes

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internacionais tendo por objeto o combate aos txicos,

a sade pblica e demais servios pblicos, visando a
reciprocidade de tratamento e o acesso dos cidados
dos pases conveniados. A relao encontra-se
tambm, na anexao de Territrios, nos emprstimos
externos, na extradio, entre outros temas.
d) Direito Penal: A interao se d em dupla mo. Por
um lado o Direito Penal arrola os crimes contra a
Administrao e fornece os conceitos de dolo ou culpa,
noes fundamentais no campo do regime disciplinar.
O Direito Administrativo, a seu turno, fornece o conceito
de patrimnio pblico, influi, por exemplo, na
organizao do sistema penitencirio.
e) Direito do Trabalho e Previdencirio: A fiscalizao
das normas trabalhistas feita por agentes pblicos
lotados nos rgos setoriais do Ministrio do Trabalho,
rgos administrativos. Paralelamente, no campo
previdencirio, o seguro de acidente do trabalho
monoplio estatal, na figura do INSS, assim como, toda
a assistncia pblica ao assalariado.
f) Direito Eleitoral: A interpenetrao se manifesta na
requisio de bens (locais de votao) e servios
(mesrios, escrutinadores), institutos tpicos de direito
administrativo, necessrio a consecuo das diversas
etapas do processo eleitoral.
g) Direito Municipal: Ambos operam no setor da
organizao governamental. O direito Administrativo
acaba fornecendo os institutos para que o Municpio
organize seus servios e servidores no campo jurdico,
sempre no que diz respeito aos seus peculiares
interesses.
h) Direito Processual (Civil e Penal): A jurisdio
administrativa serve-se de princpios tipicamente
processuais para nortear o julgamento de seus
processos de cunho administrativo, as vezes at
mesmo por determinao legal; nas demandas judiciais
esta a administrao adstrita ao que determina os
Cdigos Processuais, tendo apenas as prerrogativas
legais. Fornece o Processo Penal os princpios da
ampla defesa e da natureza para aplicao da pena e
instruo dos processos disciplinares.
i) Direito Comercial e Civil: A classificao das pessoas
jurdicas e dos bens pblicos, o direito de construir, a
responsabilidade
extra
contratual
do
Estado
encontram-se regulados no Cdigo Civil. As
Sociedades de Economia Mista e as Empresas
Pblicas so criadas com base na legislao comercial.
As relaes do Direito Administrativo com o campo
privado, tambm grande no que se refere aos
contratos e obrigaes do Poder Pblico com os
particulares.
Ocorre tambm o relacionamento do Direito
Administrativo com as outras Cincias Sociais,
principalmente, a Sociologia, a Economia Poltica, a
Cincia das Finanas e a Estatstica, alm de manter
tambm ntima relao com as Cincias da
Administrao e com a Cincia da Administrao e
com a Poltica. Esta interao reside no fato de todas
terem o mesmo objeto, a sociedade, embora,
encaradas em cada qual, sob tica diversa. Fornecem

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assim, todas dados e subsdios importantes ao direito
administrativo para o seu aperfeioamento e
ajustamento, cada vez maior, aos fins buscados pelo
Estado, seja atravs de premissas seja atravs de
elementos tcnicos.
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A ORDEM
POLTICA VIGENTE
O Direito Administrativo sofre a influncia, como vimos
no item anterior, dos valores constitucionais de ordem
poltica, procurando reproduzi-lo no seu ordenamento
administrativo.
Portanto, no se trata de um direito neutro que
pretensamente regularia uma burocracia tambm
neutra, totalmente desprovida de valores. O Direito
Administrativo varia segundo as concepes de Estado
e no o mesmo, seguramente, num Estado
autoritrio, que num Estado democrtico.
O DIREITO ADMINISTRATIVO E OS PODERES DA
REPBLICA
O Direito Administrativo cuida do regime aplicado
funo administrativa. composto tanto de normas
jurdicas, como de princpios jurdicos que atuam com
vistas a transformar em manifestaes concretas as
prescries abstratas da lei, mantendo sempre os fins
por esta descritos.
O Estado moderno, para o completo atendimento dos
seus fins, atua em trs sentidos - administrao,
legislao e jurisdio - e em todos eles pede
orientao do Direito Administrativo, no que concerne
organizao e funcionamento de seus servios, a
administrao de seus bens, regncia de seu pessoal
e formalizao dos seus atos de administrao
(Lembre-se que a auto administrao, no que diz
respeito os poderes legislativo e judicirio, atividades
atpicas destes poderes, objetivam assegurar a
independncia dos Poderes).
Do funcionamento estatal s se afasta o Direito
Administrativo quando em presena das atividades
especificamente legislativas (feitura de lei) ou
caracteristicamente judicirias (decises judiciais):
funes tpicas dos poderes.
Destarte, o Direito
Administrativo rege toda e qualquer atividade de
administrao, provenha ela do Executivo, do
Legislativo ou do Judicirio. E, na realidade, assim ,
porque o ato administrativo no se desnatura pelo s
fato de ser aplicado no mbito do Legislativo ou do
Judicirio, desde que seus rgos estejam atuando
como administradores de seus servios, de seus bens,
ou de seu pessoal.
OBJETO
Do conceito do Direito Administrativo fornecido pelo
saudoso Hely Meirelles e transcrito no item 4, podemos
extrair o seu objeto, na sua viso moderna, ou seja, a
regulamentao da estrutura, do pessoal (rgos e
agentes), dos atos e atividades da Administrao
Pblica, praticados ou desempenhados na qualidade
de poder pblico.

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FONTES
Conceito:
Fonte o lugar de onde brota, atravs da terra, a gua.
Vulgarmente, o ponto de partida de alguma coisa.
Fontes na Cincia Jurdica so as formas pelas quais
se revelam o direito. , em suma, a exteriorizao do
direito ou a sua formalizao.
Classificao:
Podem ser:
a) escritas:
Lei: como fonte primria, isto , mais importante do
direito administrativo, a Lei a matria que lhe d
corpo e forma, sendo geradora de direitos e
obrigaes, impondo-se tanto a conduta humana como
a ao estatal, isto , impo-se inclusive ao prprio ente
legislador. A lei a que nos referimos no sentido amplo
(Lato sensu), ou seja, abrange todo o sistema do
processo legislativo brasileiro, compreendendo:
Constituio (mais poderosa e eficaz de todas as leis,
constituindo-se no padro de algumas leis e na origem
dos direitos fundamentais), Lei ordinrias (tem as
caractersticas
da
generalidade,
abstrao
e
impessoalidade, sendo marcada pelos atributos da
necessidade, ou seja, em alguns casos a Constituio
lhe exige como complemento ou garantia de um direito
e da imodificabilidade, quer dizer, no podem as Leis
ser derrogadas ou abrogadas pelos regulamentos,
existentes estes para dispor acerca de situaes
acidentais e passageiras, ao contrrio daqueles que
existem para determinar providncias permanentes e
durveis, o que observava Pereira do Rego, j em
1860), as Emendas a Constituio, as Leis
Complementares, as Leis Delegadas (comuns na
vigncia do Parlamentarismo Republicano), as Medidas
Provisrias, assim como, os Decretos (Decorrente do
Poder Regulamentar), as Instrues (Ato ministeriais
baixados para boa execuo das leis, decretos e
regulamentos, dirigidos a agentes da Administrao) e
os tratados, entre outros dispositivos que tratam pelo
seu objeto do Direito Administrativo (lembre-se que no
fonte do direito administrativo toda e qualquer lei,
mas to s as que regem os rgos, os agentes e as
atividades pblicas, ou, em outros termos, as que
dispem sobre relaes que interessam a este ramo do
Direito), sendo dos mbitos federal, estadual ou
municipal, em razo do federalismo. Devemos lembrar
que, nos perodos do abandono do regime
democrtico, por ocasio dos constantes Golpes de
Estado, comuns em nossa histria, o Poder Legislativo
foi exercido unipessoalmente pelo Chefe do Estado,
baixando este atos legislativos extraordinrios, por
meio de Decretos, Decretos Leis ou Atos Institucionais,
dependendo do perodo, tambm se nos apresentam
como fontes do Direito Administrativo.
Devemos lembrar ainda, que existem Leis Federais de
carter nacional, pois compete exclusivamente a Unio
legislar sobre temas de Direito Administrativo
(Desapropriao e Licitao) ou outras que no
atingem todo territrio nacional pelo aspecto especial

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de seu objeto (Lei do Polgono das Secas e da
Amaznia Legal) ou por dizer respeito a Unio Federal
(Reforma Administrativa da Unio, Estatuto dos
Servidores Pblicos Civis da Unio). As Leis Estaduais
e Municipais s valem no interior dos respectivos
territrios, sendo vlidos em relao aos Estados as
observaes antes exaradas em relao a Unio, com
suas adaptaes.
b) no escritas
Jurisprudncia:Como fonte do Direito Administrativo
entende-se como o conjunto de decises reiteradas
num mesmo sentido, proferida pelos Tribunais, Juizes e
rgos de natureza contenciosa, emitidos em relao a
casos concretos, obrigando no Brasil, os rgos e
tribunais inferiores, pela fora moral que encerram, ao
contrrio do que ocorre nos EUA, em que tem fora
coercitiva, os precedentes das Cortes Superiores
(Stare Decises), por casos idnticos.
Princpios: So proposies fundamentais que se
encontram na base de toda legislao, formando seu
sistema terico, sendo aplicveis, no caso do Direito
Administrativo, por cima da Lei, informando
superiormente toda a atividade legal e administrativa,
independentemente de estar ou no contida na Lei. O
Conselho de Estado Francs, afirma reiteradamente
desde 1945: tais princpios foram, pura e
simplesmente, afirmados como aplicveis, mesmo na
ausncia de textos, sendo sua violao determinante
de nulidade (Na esfera do direito privado os princpios
tem carter apenas subsidirios). A obedincia dos
princpios, encontra embasamento no art. 37 da
Constituio Federal. Celso Antnio Bandeira de Mello
chega a afirmar que inobservncia dos princpios
mais grave que o descumprimento de quaisquer norma
jurdica.
Costumes: Costume a reiterao uniforme de
comportamento tido como obrigao pela conscincia
popular, surge espontaneamente da atividade
administrativa. No Direito Administrativo, segundo lio
de Luiz Castro Neto (in Fontes do Direito
Administrativo, So Paulo, CTE, 1977, pg. 87)
fonte...quer quando preenche as omisses da Lei, quer
quando serve sua interpretao e incidncia, mas
no quando a revoga ou derroga, sempre Secundum
Legem. Sua importncia reside na deficincia da
legislao, para preencher as lacunas do texto legal. As
Leis baixadas, todavia, contra os costumes acabam
transformando-se em letras mortas. A simples rotina
administrativa no se confunde com o costume, no
sendo, por isso, na opinio da maioria dos autores,
fontes do Direito Administrativo.
Praxes Administrativa: a reiterao do mesmo
entendimento e interpretao, no silncio da Lei, tendo
influncia secundria na formao do direito. Vale
como elemento para justificar o procedimento de
autoridade na fundao de suas decises.
Doutrina: o elemento construtivo da Cincia Jurdica
que se manifesta atravs da opinio dos doutos. Os
romanos diziam: Comunio opinio Doctroun. Sua

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influncia reside hoje, na elaborao da Lei e na

interpretao dos diplomas e institutos legais, dando os
bons caminhos, assim como, ordenando o prprio
Direito Administrativo.
So tambm fontes do Direito os fatos com fora de
Lei, dos quais os exemplos mais comuns so os erros
de cpia ou impresso ocorridos na publicao. A
LICC, diz em seu art. 1 - 4 que as correes de Lei
j em vigor so leis novas, considerando-se fato
consumado tudo quanto se praticou at o momento da
publicao e correo do erro.
INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
de se supor que a lei seja clara e nessa hiptese
no necessite de qualquer trabalho interpretativo.
Deve, ento, ser aplicada como soam suas palavras.
Todavia, na prtica, observa-se que as leis, j nascem
imperfeitas, por ambigidade do texto, m redao ou
falta de tcnica, obrigando a interveno do intrprete
para que seja determinado com preciso o seu
verdadeiro sentido, e a extenso de sua aplicao.
Chama-se hermenutica parte da cincia jurdica que
cuida dos meios adequados interpretao. Sendo que
interpretao, no campo deste ramo jurdico, por sua
vez, nada mais do que o processo atravs do qual se
busca captar o sentido das normas legais, atos e
contratos.
O estudo de hermenutica administrativistas no tem
correspondido ao progresso verificado nesse ramo.
Faz-se uso em grande parte da hermenutica civilista.
Recurso este que embora no seja vedada, uma vez
que no estamos diante de direito excepcional, esbarra
no fato de que muitos dos princpios privados so
inadequados aos interesse pblicos.
No podemos na tarefa interpretativa nos afastarmos
da principologia deste ramos do direito, sob pena de
no apreendermos o verdadeiro sentido das leis
administrativas, que se encontram contidas num
Regime Jurdico-Administrativo. Devemos portanto na
tarefa de hermenutica:
estabelecer o equilbrio entre os privilgios estatais e
os direitos individuais;
interpretar
restritivamente
qualquer
poder
discricionrio da administrao quando colidam com
os direitos individuais;
reconhecer, segundo Hely citando Santi Romano, a
outorga do poder legtimo Administrao e ajust-lo
s finalidades que condicionam a sua existncia e a
sua utilizao
abrir mo de interpretaes extensivas, que
estendam a aplicao de uma norma e que criam,
normas administrativas novas.

Fica permitido porm, por fora da LICC o uso dos

princpios gerais e da analogia, visando aplicar o texto
da norma administrativa espcie no prevista, mas
compreendida no seu esprito.

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APLICAO DAS LEIS ADMINISTRATIVAS
A vigncia das Leis Administrativas rege-se pelas
disposies legais aplicveis s normas jurdicas em
geral, ou seja, pelo que determina a LICC. A aplicao
desta legislao para efeitos didticos pode ser
desdobrada:
a) Vigncia no tempo
A lei quanto ao aspecto temporal comea a vigorar 45
dias depois de oficialmente publicada, quando em
territrio nacional e dentro de 3 meses, quando para
vigorar nos Estados Estrangeiros. Podem todavia as
leis, estabelecer que elas entrem em vigor na data de
sua publicao, podendo ter efeitos retroativos ou
futuros (90 dias por exemplo), por determinao
expressa, uma vez respeitados os atos jurdicos
perfeitos e acabados, a coisa julgada e o Direito
Adquirido, assegurados na Constituio Federal.
b) Vigncia no Espao
Quanto aplicao da legislao administrativa no
espao, a lei, como regra geral, alcana as situaes
acontecidas somente dentro do territrio do Pas
(Princpio da Territorialidade). H entretanto, casos em
que a lei obriga no exterior (nas embaixadas, legaes,
consulados e escritrios, no que diz respeito as
atribuies dos embaixadores, ministros, cnsules,
adidos e outros funcionrios brasileiros no Exterior,
para aqueles que tenham interesses pelas leis
brasileiras). Portanto, a legislao da Unio vigora no
territrio brasileiro e, em alguns casos fora dele.
Da mesma forma, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios fazem suas leis para vigorarem apenas
dentro dos respectivos territrios. Casos h,
igualmente, em que as leis estaduais e municipais tem
vigncia espacial alm das fronteiras locais.
c) Aplicao da Legislao Administrativa
A legislao administrativa aps a sua vigncia tem
aplicao imediata sobre fatos ocorridos e sujeitos a
seus campo de ao. A lei determina a que casos deve
ser aplicada.
d) Trmino da Vigncia
Essa matria encontra-se regulada no art. 2 da LICC,
ou seja, a lei vigora at que outra a modifique ou
revogue, salvo quando destinada a vigncia
temporria. Neste caso vigora at a data determinada
em seu prprio texto que figura como verdadeiro termo
final da lei. O desuso de um texto legal como j tivemos
a oportunidade de frisar no tem o condo de revogla.
DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL
Podemos tambm aqui, tendo em vista as etapas
porque passou a evoluo histrica brasileira, dividir e
reconhecer a evoluo deste ramo dentro daquela
concepo:
a) Perodo Colonial

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Marcada pelo poder absoluto dos donatrios que tinha,

entre outros, em suas mos as tarefas de
administrao de sua Capitania Hereditria, sendo na
realidade um pequeno soberano, no estando sujeito a
censura de outro poder ou autoridade.
Com a criao do Governo-Geral, embora com a
diviso de atribuies, ainda assim muitos poderes
estavam contidos nas mos do Governador, que a
partir de 1640, recebeu o ttulo de Vice-rei. O certo
que em todo este perodo o nosso pas esteve atrelado
ao Direito Portugus, sendo que os servios com maior
organizao eram os referentes ao fisco.
b) Imprio
Temos a quatripartio do poder, alm dos clssicos
(Legislativo, Executivo e Judicirio), vigorou um quarto
o Poder Moderador. A administrao pblica se
organizava praticamente pelo Direito Privado, que o
Conselho de Estado aplicava, havendo uma
equiparao do poder estatal ao simples particular.
Criou-se neste perodo (1851) a cadeira de Direito
Administrativo em nossos cursos jurdicos. Os
primeiros mestres desta matria so: Jos Igncio
Silveira Motta (So Paulo) e Joo Jos Ferreira de
Aguiar (Pernambuco), verdadeiros sistematizadores e
elaboradores doutrinrios. Em 1857 foi editada a
primeira obra sistematizada, sob o ttulo Elementos de
Direito Administrativo Brasileiro de Vicente Pereira do
Rego, professor no Recife, sucessor de Joo Jos, sob
grande influncia dos autores franceses. Os tratadistas
de maior destaque deste perodo foram o Visconde do
Uruguai e Antnio Joaquim Ribas.
c) Repblica
Com
a
implantao
da
Repblica,
outros
sistematizadores foram aparecendo, agora sob a
influncia do Direito Americano, onde os republicanos
foram buscar o modelo para a nossa Federao.
Comea nesta fase, o ramo administrativo a afastar-se
dos moldes privados, embora at 1930, pouco se tenha
produzido, merecendo destaque, todavia, as obras de
Alcides Cruz e Carlos Porto Carreiro. A partir de 1934
se tem um grande surto de evoluo com o advento do
novo texto Constitucional, que marca o aumento da
participao do Estado nos setores referentes a sade,
a higiene, a educao, a economia, a assistncia e a
previdncia social, ampliando o campo de ao do
Estado.

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Os principais tratadistas que merecem destaques
nessa fase de florescimento, so:
Temstocles Brando Cavalcanti
Tito Prates da Fonseca
Ruy Cirne Lima
Jos Cretella Jnior
Mrio Masago
Carlos S. de Barros Jnior
Hely Lopes Meirelles
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello
Seabra Fagundes
Toshio Mukay
Diogo Figueiredo Moreira
Celso Antnio Bandeira de Mello
Diogenes Gasparino
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Com o advento das Revistas de Direito Pblico (RDP) e
de Direito Administrativo (RDA) temos um novo e
constante foco para o estudo e divulgao de temas
atuais e palpitantes. Merecem destaque ainda, os
Pareceres da Procuradoria Geral da Repblica e da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, publicados
pela Imprensa Nacional.
CODIFICAO
At o presente momento no se elaborou um Cdigo
Administrativo no Brasil, apesar de todo o
desenvolvimento atingido por este ramo da Cincia
Jurdica. Perduram ainda aqui e em outras partes do
mundo a polmica acerca de saber se til ou no
codific-lo, a exemplo do debate histrico travado entre
Thibaud e Savigny.
Codificar reunir em um conjunto metdico,
sistemtico e harmnico as normas que dispe acerca
de uma dada matria. Neste ramo trs tendncias se
apresentam em relao a codificao.
O Direito Administrativo no suscetvel de codificao
- Defendida por Mallein, Laferrire, Mantellini, Gioanis e
Meucci. Argumentam que o Direito Administrativo um
ramo novo e em constante elaborao que ficaria
imobilizado se fosse codificado, levantam tambm em
favor de sua tese a dificuldade de sistematizar a
matria.
O Direito Administrativo possvel de uma codificao
parcial - Defendida por Bielsa.
Os que propugnam pela codificao total - Defendida
por Hely, Diogenes Gasparino, Marcelo Caetano e De
Grando. Argumentam que tal ato facilitaria a
compreenso e aplicao das normas assim reunidas.
Como exemplo de Codificaes Administrativas
podemos apresentar o modelo portugus, onde os
Cdigos se sucedem desde 1836.
Hoje adota-se aqui o sistema das codificaes parciais.
O Cdigo de guas, o Estatuto das Licitaes e
Contratos Administrativos e o Estatuto dos Servidores
Pblicos Civis traduzem este movimento, de forma bem
clara.

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