25 AOS DE CONSTITUCIN ESPAOLA

EL PROCESO DE TRANSFORMACIN
DE LA EMPRESA PBLICA
Luis Gmir Casares*
En este trabajo se detalla cmo ha ido evolucionando el concepto de empresa pblica en Espaa
distinguiendo cinco fases. En la primera, la empresa pblica se sita al servicio de una poltica
autrquica. En la segunda, de mayor apertura econmica, las funciones de la empresa pblica
aparecen como subsidiarias respecto de las de la privada. En la tercera, se estudia la empresa
pblica en el entorno de la transicin poltica, destacando su tratamiento en la Constitucin
Espaola, y en relacin con el ambiente poltico internacional del momento. En la cuarta, se
examina la evolucin de la postura del Partido Socialista en la consideracin de la empresa pblica y, por ltimo, en la quinta, se incluye el proceso privatizador del Partido Popular.
Palabras clave: empresas pblicas, nacionalizacin, privatizacin, Espaa 1941-2003.
Clasificacin JEL: L32, L33.

1.

Antecedentes histricos

Sin remontarnos a perodos precedentes, desde

1941 hasta la actualidad podramos distinguir por lo
menos cinco fases:

* Catedrtico de Poltica Econmica de la UCM y Presidente del

Consejo Consultivo de Privatizaciones.
El autor de este trabajo se ha especializado en los ltimos aos en la
problemtica de las privatizaciones. Para evitar el autoplagio una
forma moderada pero muy real de plagiar, en temas concretos que
resume o reproduce en este artculo, ha tenido que recurrir a la
autocita, como mal menor (en todo caso hay un amplio margen de
aportaciones nuevas en estas pginas).
Por otra parte desea agradecer al profesor Pedro Dur su colaboracin
en este trabajo, aunque la responsabilidad del mismo sea nicamente de
su autor.

1. La empresa pblica como instrumento de la poltica autrquica.

2. La empresa pblica con funciones subsidiarias,
al menos en el lenguaje de la palabra (desde la apertura al exterior de 1959-1960 y de forma literal desde
el I Plan de Desarrollo que se inicia en 1963).
3. Enfoque ms activista sobre la empresa pblica en el perodo en torno a la transicin. Dentro
de esta fase se dedicar cierta atencin en ningn
caso exhaustiva al tratamiento que tiene en la
Constitucin la empresa pblica, dadas las caractersticas de este nmero monogrfico de Informacin
Comercial Espaola.
4. Evolucin de la postura del PSOE: de las nacionalizaciones a las privatizaciones.

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5. Programa de Privatizaciones del PP.

En este apartado se tratarn brevemente los puntos 1
y 2 para centrar luego el artculo en los tres restantes.
La autarqua y la empresa pblica
El INI fue uno de los instrumentos del rgimen
franquista para potenciar la autarqua. Franco ya
haba defendido en unas declaraciones a la revista
Candide la autosuficiencia y las claras posibilidades
de Espaa segn l de conseguirla; en la ley de
creacin del INI aparecen menciones expresas a la
conveniencia de la autarqua y adems, el pensamiento fascista de Mussolini, defensor de la relacin
entre autarqua nacional e independencia, tena, especialmente en aquella poca, amplia repercusin en
la Espaa oficial (de hecho el INI espaol estuvo basado en el IRI italiano)1.
Durante las primeras dos dcadas de su existencia
(coincidiendo con la presidencia de Suanzes), el INI
acumula una importante tasa de inversin directa en
las empresas en las que participa, primndose en cierta forma el volumen de produccin, sin tener demasiado en cuenta otros criterios de carcter econmico
como el coste asociado a dicha produccin2. Por otra

1 Como ancdota para ilustrar este punto, SCHWARTZ y GONZLEZ

(1978) sealan que, cuando se publica la Ley que crea el INI en el BOE,
se incluy un error que hubo que modificar posteriormente: en el artculo
7. se sealaba que entre los vocales del Consejo figurara uno por el
Instituto de Cambio y Divisas. Esta denominacin se corresponda al
organismo italiano ya que en Espaa su nombre era el Instituto Espaol
de Moneda Extranjera.
El carcter parcialmente deseado de la poltica autrquica espaola y
el papel del INI al respecto fue analizado en GMIR (1975) y en
ediciones posteriores de ese trabajo.
2 En palabras de SCHWARTZ y GONZLEZ (1978) el criterio de
Suanzes no es el ptimo econmico de maximizacin de resultados, sino
la maximizacin del producto. Participa en la creencia de que industria
autctona significa fortaleza nacional y de que las importaciones son un
signo de la debilidad de la produccin espaola.

parte, se va a desarrollar la funcin del holding INI

como hospital de empresas privadas en crisis con
poco xito en el medio plazo y sin excesiva racionalidad econmica, dado que esta funcin a menudo estaba basada en la influencia sociopoltica de la empresa
o de sus propietarios.
La subsidiariedad y la empresa pblica
A finales de los cincuenta los dogmas econmicos de
las dos primeras dcadas del franquismo estaban en
crisis y se van a ir sustituyendo por otros enfoques
ms favorables a una mayor apertura, como se pone
de manifiesto con el Plan de Estabilizacin de 1959.
Para la empresa pblica ello va a implicar un papel
ms secundario, pasando, al menos en teora, a una
funcin subsidiaria de la empresa privada3. Estos
cambios se pueden simbolizar tambin con la salida
en 1963 de la Presidencia del INI de Suanzes y con el
recorte de la autonoma de la que hasta ese momento
haba disfrutado el INI cuando en 1968 deja de depender de la Presidencia para pasar al Ministerio de
Industria.

3 En el I Plan de Desarrollo Econmico y Social (de 1963, para el

perodo 1964-1967) se estableca que, antes de la creacin o
establecimiento de nuevas plantas industriales de una empresa nacional,
se anunciar el oportuno concurso pblico para que el sector privado
pudiera ejercer dicha actividad econmica. Sobre este punto existan
diferencias con las recomendaciones realizadas en la poca por el Banco
Mundial, el cual sugera que la empresa pblica no debera gozar de
ventajas de ningn tipo frente a la empresa privada, pero que era libre
(cumpliendo esa condicin) de entrar en cualquier sector. Por el
contrario, del Plan de Desarrollo se podra deducir que la empresa
pblica slo deba desarrollarse cuando existiera insuficiencia de
iniciativa privada, aunque el Plan tambin recoge la posibilidad de
utilizar las empresas pblicas cuando se necesite combatir prcticas
restrictivas o para imperativos de la defensa y de alto inters nacional. En
todo caso, segn Garrido Falla, este fue el ms terminante texto legal
contrario a la empresa pblica con el que actualmente cuenta nuestro
derecho [cita recogida por MELGUIZO, A. (1973)].

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A comienzos de los setenta, la poltica del INI intenta poner un mayor nfasis en la racionalizacin
del sector pblico empresarial y en incrementar su
eficiencia. Se profundiza en la tendencia de dar importancia a criterios de carcter econmico y empresarial, en perjuicio de los puramente expansivos o
de incremento de la produccin industrial que haban venido primando en las dos primeras dcadas
del INI. Aunque la realidad posterior se separe de
las palabras, se pueden resumir las intenciones del
recin nombrado Presidente del INI en 1970, Claudio Boada, de la siguiente manera: todas las empresas pblicas tienen que ganar dinero, a menos
que acten en un campo en el que las prdidas sean
juzgadas convenientes por motivos sociales; si tales
prdidas se creen necesarias, deberan ser financiadas directamente a costa del presupuesto; si las
compaas pblicas actan en competencia con privadas que ganan dinero, las prdidas no seran justificables y las compaas deben ser disueltas o cedidas.
En el lenguaje de los hechos, aunque las ventas
no fueran significativas, en los tres aos de presidencia de Boada se produjeron diversas enajenaciones (la palabra privatizaciones todava no se utilizaba) totales y parciales. Entre ellas podramos citar
la de Intelhorce (en la que los compradores se comprometan a mantener el empleo) y la de Unin
Elctrica. Esto no quiere decir que estos primeros
aos de la dcada fueran un punto de inflexin en la
expansin de la empresa pblica, ya que con el mismo presidente que se realizan estas ventas el INI se
sigue expandiendo penetrando en nuevos sectores,
como el gas (se crea ENAGS), la electrnica y la informtica. Adicionalmente, el INI sigue realizando
una poltica de accin regional (creacin de las
SODIS) y de salvamento de empresas (un ejemplo
de esta poca fue el de ASTANO).

En el perodo que va entre 1974 y 1977 se juntan

los efectos de la crisis econmica junto con los ltimos aos del rgimen existente en Espaa desde la
guerra civil. En el INI se suceden varios Presidentes
y la cuenta de resultados muestra un progresivo deterioro. Se introducen sistemas de planificacin y
control y se intenta fortalecer la cabecera del INI
frente al reino de taifas que rega en las grandes empresas (con escaso resultado). En este perodo se
crean nuevas SODIS y se contina con la labor de
hospital de empresas (por ejemplo, el INI entra en
el astillero Hijos de J. Barreras y en el Grupo de empresas lvarez).
2.

La empresa pblica en el entorno

de la transicin

En este artculo en este apartado y en el 5 se va

a destacar que en ese perodo de la vida poltica espaola, parte del mapa poltico defender con autntico
nfasis a la empresa pblica.
Aunque el PCE se modera en otros puntos, no necesariamente en ste y el PSOE en su XXVII Congreso
de diciembre de 1976 se define como marxista y anticapitalista, en un contexto en el que criticaba a la socialdemocracia como gestor del capitalismo4. El propio Miguel Boyer en aquella fase defenda nacionalizaciones en los sectores financiero y energtico y
durante el franquismo, desde determinados sectores
de la oposicin, se planteaba la nacionalizacin de la

4 Aunque en un grado, sin duda, muy distinto que el del PSOE, otras
posturas tambin estaban entonces a la izquierda de cmo las
encontramos ahora. El autor de este artculo realiz una entrevista a
Jordi Pujol en 1976 para la Revista Discusin y Convivencia: el modelo
que el futuro President defenda para Catalua era la socialdemocracia
sueca.

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banca, relacionndola con el poder socio-poltico de dicho grupo econmico5.

En el plano internacional, hay que colocarnos en
aquel contexto histrico.
Es bastante despus de las primeras elecciones democrticas (15 de junio de 1977) e incluso con posterioridad a la promulgacin de la Constitucin cuando
Margaret Thatcher gana sus primeras elecciones (3
de mayo de 1979) y comienza una poltica de privatizaciones6.
Sin embargo, poco ms tarde, Francia inicia su programa de nacionalizaciones sobre el que insistiremos en este apartado y uno de los antecedentes a
ese perodo era la Constitucin Portuguesa de 1976,
que dispona la irreversibilidad de todas las nacionalizaciones realizadas desde 1974, Constitucin que tuvo
que pasar por cuatro reformas incluida una tan tarda como la de 1997 para adecuarla a una economa
ms de mercado. Entre ellas hay que llegar a la de
1989 para encontrar la supresin a los obstculos a la
plena privatizacin.
Es en este contexto interno e internacional, sobre el
que aqu slo se han planteado unas lneas bsicas, en
el que se desarrolla este perodo y, dentro de l, en el
que hay que ubicar a la empresa pblica dentro de la
Constitucin de 1978.
En Toms de la Cuadra-Salcedo (1976, pg. 54) se argumenta que la Constitucin Espaola en materia de
empresa pblica y a travs del inciso del nmero 2 del
artculo 128 supone una ruptura radical con la filosofa que inspiraba el Rgimen inmediatamente anterior al establecimiento de la democracia, es decir, con

5 Desde un enfoque independiente, por ejemplo en ROJO, L. A. (1973,

pg. 104), se argumentaba a favor de dicha nacionalizacin.
6 Se suelen citar los precedentes de Chile, Togo o Sri Lanka, pero lo
que realmente coloca el tema en la agenda de discusin internacional es
la actuacin de la Sra. Thatcher.

la filosofa de la subsidiariedad y como tal con el principio de que la empresa pblica slo estaba justificada
cuando no existe iniciativa privada7.
En todo caso, la Constitucin limita la actuacin de la
empresa pblica y en general de la Administracin
pblica en cuanto que tiene que estar al servicio de los
intereses generales (vase el artculo 103.1 y, entre la
amplia bibliografa existente, las pginas 55-57 del
mencionado trabajo de Toms de la Cuadra-Salcedo).
Creo que ha pasado suficiente tiempo como para poder recordar esta ancdota. Aprobada la Constitucin
y hablando un da con Adolfo Surez, me deca que el
hecho de no haber conseguido la UCD mayora absoluta en 1977 haba ayudado a negociar un texto constitucional basado en el consenso, dado que, si dicha
mayora hubiese existido, hubiera sido muy difcil evitar la presin para promulgar una Constitucin ms
cercana a la derecha8.
Una de las virtudes del texto constitucional espaol, muchas veces comentada, es que, sin modificarlo,
pueden existir gobiernos con ideologas diferentes.
Con el texto constitucional, un Gobierno hubiera podido realizar una poltica mucho ms agresiva de empresas pblicas y nacionalizaciones, pero tambin puede desarrollar un programa de privatizaciones. La expresin podr es clave en el artculo 128, como lo ser
en el 131 al hablar de la posibilidad de planificar9.

7 DE LA CUADRA-SALCEDO se remite a trabajos de MARTNEZ

ESTERUELAS (1978), y de FERNNDEZ RODRGUEZ [citado este ltimo
por CAZORLA PRIETO (1980)], y menciona la postura contraria a su
enfoque de ARIO (1980).
8 En mi opinin, fue esa postura centrista la que permiti un dilogo
que moder a la izquierda de la poca y consigui un texto
asimtricamente promercado, como a continuacin se ver.
9 En este segundo caso, fue interesante la discusin en el Parlamento
entre el diputado Gastn Sanz que defenda la introduccin de la
expresin planificar en vez de podr planificar, la respuesta de
Garca Aoveros y la decisin parlamentaria [citado por BASSOLS COMA
(1996, pgina 142)].

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En todo caso, la Constitucin espaola no es simtrica entre a) libertad empresarial y economa de mercado y b) empresa pblica ms planificacin, por plantear el dilema ideolgico diferencial, entonces claramente existente en el mundo. El texto constitucional
se inclinaba por a) a travs del artculo 38, segn el
cual se reconoce la libertad de empresa en el marco
de la economa de mercado, sin la expresin podr
(no se dice podr reconocerse el sistema econmico
defendido en a), mientras que los artculos 128 y 131
utilizan dicha expresin)10.
En este contexto hay que valorar la labor de UCD.
Se ha destacado a menudo cmo en otros campos ayud a centrar la vida poltica, que sala con todas sus
aristas y efecto champagne tras cuarenta aos de
rgimen franquista. Tambin en el terreno de la empresa pblica la UCD fue bsica para moderar posiciones, como acabamos de mencionar en la nota 8.
La postura del PSOE fue evolucionando por razones
internas y por la evidencia de las caractersticas centristas de la sociedad espaola. Quiz si hubiese ganado las elecciones de 1977 o incluso las de 1979 habra
desarrollado polticas de nacionalizaciones mucho ms
intensas (podramos recordar sus antecedentes ideolgicos y los experimentos ya citados de la Francia de
Mitterrand, justo al principio de la dcada de los
ochenta). Sin embargo, tras el Congreso del PSOE de
septiembre de 1979 en el que abandona su enfoque
marxista salvo en planteamientos metodolgicos y
la constatacin del fracaso de las nacionalizaciones
francesas, se estrecha su margen de diferencia con la
UCD. De hecho, en las elecciones de 1982, la discusin
se centra en un tema concreto: el PSOE, en contra de

10 Por otra parte, en ARIO, G. (1995) se argumenta sobre la

preferencia del artculo 38 sobre el 128 dada su colocacin
constitucional [en general, sobre la postura del profesor Ario, vese
ARIO, G. (2000)].

UCD, defiende la nacionalizacin de la red de alta tensin. Gana las elecciones de 1982 y la lleva a cabo, pero
su enfoque no tiene que ver con sus antecedentes de defensa de nacionalizaciones en los sectores financiero y
energtico ni con la poltica del socialismo francs de
principios de los ochenta.
3.

Evolucin de la postura del PSOE

sobre la empresa pblica

Continuemos con lo dicho en el apartado anterior

sobre este punto.
La situacin financiera del conjunto de las empresas pblicas segua arrastrando los efectos de la crisis del petrleo, con importantes prdidas acumuladas y, dados sus costes, con excedentes de capacidad
importantes. Durante los primeros aos, el principal objetivo del PSOE fue el saneamiento de las empresas pblicas, que se convirti en una de sus polticas estrella ante la opinin pblica de aquella
poca. Con ella se intent realizar un ajuste de capacidad en los sectores industriales ms afectados
por la crisis (siderrgico, naval, de fertilizantes, etctera). La primera fase de este proceso, que concluye en lneas generales a finales de 1986, afect a
84.000 trabajadores y tuvo un elevado coste para las
arcas pblicas, que se puede estimar a finales de
1989 en el entorno del billn y medio de pesetas (el
75 por 100 se reparte entre el siderrgico y el sector
naval). El proceso ha recibido diversas crticas debido a su elevado coste comparado con el relativamente pequeo nmero de empresas a las que afect y,
sobre todo, por no haber conseguido sus objetivos de
poner a las empresas en situacin competitiva, ya
que apenas hubo acabado esta reconversin, los
principales sectores afectados, entre ellos, el naval
y el siderrgico, necesitaron de reconversiones adicionales.

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En todo caso, esta poltica, iniciada por Bayn en

1981 como poltica de oferta de reconversin industrial, era casi obligada si se quera que la empresa
pblica tuviera viabilidad, sin tener que soportar un
lastre tan elevado para las cuentas pblicas como el
que supona el sector pblico empresarial despus de
las crisis del petrleo.
Por otra parte, el PSOE lleva a cabo la expropiacin
de Rumasa y la reprivatizacin o vuelta al sector privado de dichas empresas. Se trat de un importante e
intenso proceso, ya que en el plazo de dos aos de las
800 empresas expropiadas 226 haban sido vendidas,
400 haban sido liquidadas o disueltas y 152 haban
sido devueltas a sus propietarios originales (World
Bank, 1986).
Por tanto, se puede entender que la venta de las
empresas de Rumasa se derivaba de la expropiacin y
no se trataba de desinversin de autnticas empresas pblicas11.
El Gobierno del PSOE intent enfrentarse con la
viabilidad de otras empresas pblicas, de forma distinta o complementaria a la de la reconversin. As, a
partir de 1985 el INI inicia el proceso de venta de algunas de sus empresas incluidas en sectores muy diferentes, pero con una caracterstica comn: se estimaba que eran empresas en las que por diversas circunstancias tamao, tecnologa, comercializacin,
necesidad de fuertes inversiones y de presencia internacional su viabilidad futura no se consideraba posible en el sector pblico. Por tanto, se puede decir que
eran privatizaciones impuestas por el mercado. Algu-

11 La metodologa de estas ventas fue muy discutible. El juicio sobre

muchas de ellas no sera positivo desde los criterios que en la actualidad
utiliza el Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP). En todo caso: a) se
realizaron con extraordinaria rapidez y no existan precedentes claros de
esta poltica; b) otras privatizaciones posteriores tampoco respondieron a
los principios de publicidad, transparencia y concurrencia, con el enfoque
que sobre estos principios emplea el CCP.

nos ejemplos relevantes son la enajenacin (an segua sin hablarse de privatizaciones) de SEAT y
ENASA en el sector de automocin, SKF y CSA en el
de rodamientos, MTM y Atienza en el de bienes de
equipo, Enfersa en el de fertilizantes, etctera.
En esos momentos no se hablaba de la disminucin
del papel de la empresa pblica en la economa, sino
que se planteaban las privatizaciones como desinversiones para racionalizar la cartera de empresas pblicas y como operaciones necesarias para la viabilidad de dichas empresas (mediante la venta o la introduccin de un socio tecnolgico, financiero o
comercial). Por tanto, no exista un deseo declarado de
disminuir o replantear el papel de la empresa pblica12. Se segua hablando de su importancia, aunque se
actualizaron algunos de los argumentos utilizados
para su justificacin, como, por ejemplo, la necesidad
de contar con grandes grupos empresariales nacionales que, incluso, ayudaran a orientar la asignacin de
la produccin industrial nacional hacia los sectores
con mayores contenidos tecnolgicos o con mayor crecimiento de la demanda, debido a que la estructura
industrial espaola se encontraba especializada comparativamente en los sectores con pequeo crecimiento de la demanda y escaso contenido de tecnologa13.
Las privatizaciones de empresas pblicas en esta
poca no cuentan, por tanto, con un plan predefinido y
van respondiendo a las necesidades de cada caso. Ms
tarde, ya a finales de los ochenta, las OPV de Endesa

12 El PSOE tuvo en su poltica de privatizaciones un problema interno

importante: a pesar de su evolucin, en extensos sectores del partido
tena gran peso la defensa de la empresa pblica industrial.
13 Paradjicamente esta mayor especializacin relativa se deba en
parte a las propias decisiones adoptadas en el seno de la empresa
pblica en etapas anteriores de primar precisamente el crecimiento de
esos sectores (con independencia de que las ventajas comparativas de la
economa espaola hubieran cambiando, especialmente, desde el
desarrollo de las crisis del petrleo).

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(1988) y Repsol (1989) supondran las primeras grandes colocaciones en el mercado de valores de acciones
de titularidad pblica. Se trat de operaciones de carcter parcial, en las que las intensas campaas publicitarias desarrolladas facilitaron la participacin
de un elevado nmero de inversores minoristas. Dicha poltica, no obstante, se interrumpi durante algunos aos, hasta que se intensific en la ltima legislatura del PSOE que comienza en 1993, quiz favorecida por la influencia de CIU, socio parlamentario del
PSOE en dicha legislatura. En definitiva, fueron casi
13.000 millones de euros (en trminos actualizados)
los ingresados por el Estado en la poca del PSOE a
travs de sus privatizaciones.
Estas operaciones fueron ventas parciales y el Estado mantena un porcentaje significativo del capital
que le permita seguir controlando las empresas. Por
tanto, para algunos autores no se trat tampoco de
verdaderas privatizaciones, ya que no se produca el
traspaso de la gestin al sector privado. El objetivo declarado de algunas de estas operaciones era la obtencin de la caja necesaria para realizar reestructuraciones o para enfrentarse con dficit de otras empresas pblicas. Aunque casi no tendra tiempo de
emplearla, el PSOE aprueba en marzo de 1995 la Ley
que regula en Espaa una variante de la Golden Share inglesa, que permitira al Estado mantener un cierto control sobre las empresas privatizadas para las
que se utilizara. Esta ley sera despus aplicada por el
PP.
Las privatizaciones realizadas no supusieron necesariamente una disminucin de la importancia del
sector pblico empresarial. Como se ha comentado,
las grandes empresas siguen bajo el control de la rbita pblica, mientras que, al mismo tiempo (para otros
objetivos como poltica regional, recolocacin de excedentes laborales, diversificacin del tejido empresarial, etctera), continua el desarrollo empresarial, in-

cluso en sectores en los que no estaba presente la empresa pblica. Un ejemplo es la llamada diversificacin de Santa Brbara, que da lugar a la creacin de
empresas en sectores tan dispares como fabricacin
de discos duros de ordenador, de prtesis mdicas, de
barcos deportivos, de palas de aerogeneradores, entre
otros. Estos proyectos tuvieron un elevado porcentaje
de fracaso (en algunos casos ni se llegaron a iniciar las
ventas por carecer de un producto competitivo).
Por otra parte, se crea un complejo sistema de holdings y subholdings (Teneo, AIE, SEPI) dependiente
del Ministerio de Industria, al mismo tiempo que otro
importante grupo de empresas pblicas dependa de
Patrimonio.
La utilidad de estos cambios no queda clara. Debido
a la multiplicidad de holdings y subholdings, el sistema de cabeceras de las empresas pblicas se hace ms
complejo. La recin creada SEPI apenas tena funciones (aparte de ser una tenedora de acciones), que residan principalmente en Teneo para sus empresas,
mientras que las grandes empresas que provenan del
antiguo INH seguan gozando de una amplia autonoma (algo aplicable a la mayor parte de las grandes
empresas pblicas). Como ejemplo, dos empresas importantes, Repsol y Endesa, tenan una dependencia
funcional diferente. As, Endesa se inclua en el subholding Teneo, que a su vez dependa de SEPI, mientras que Repsol dependa directamente de SEPI. Una
estructura que no parece coherente y que responda
ms bien a cuestiones histricas o a distribuciones
personales de poder.
Por tanto, el perodo del Gobierno del PSOE, considerado en su globalidad, supone al mismo tiempo
cambios y continuidad en la poltica de empresa pblica. Continuidad debido a que no se modifica en esencia el papel asignado a la empresa pblica (aunque
quiz se actualizan algunas justificaciones) y cambios
en lo que se refiere a que se empiezan las operaciones

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25 AOS DE CONSTITUCIN ESPAOLA

de privatizacin con las contradicciones analizadas y que se producen diversas modificaciones en el

sistema de cabeceras no necesariamente eficaces (la
ms simblica, aunque de escasos efectos prcticos,
sera la desaparicin del INI). Tambin encontraramos una variacin cuya trascendencia es una cuestin
que todava quedara pendiente de evaluar. El sector
pblico empresarial estatal se va retirando de su papel de hospital de empresas, mientras que son los
sectores pblicos autonmicos los que van a ir tomando el relevo, dando lugar en algunos casos a la consolidacin de verdaderos INIs autonmicos.
En todo caso, insistamos en la evolucin de los enfoques del PSOE antes de llegar al Gobierno, que complementaremos en el apartado 5. Adems, para entender el perodo 1982-1996 hay que colocarlo tambin en
el contexto internacional. La que podramos llamar
polmica franco-britnica (nacionalizaciones versus
privatizaciones) la gana el Reino Unido, incluso entre
crticos del thatcherismo. Despus todo el mundo privatiza y esta expresin hay que entenderla en sus
trminos literales, como se analiz en Gmir (1999).
Un ltimo dato: el propio socialismo francs pasa de
las nacionalizaciones al ni-ni (ni privatizaciones ni
nacionalizaciones) y despus, de hecho, a privatizar,
aunque con rubor terminolgico (a pesar de que
Francia no sea hoy de los mejores ejemplos de profundizacin en la poltica de privatizaciones).
4.

de globalidad, lo que supone que las privatizaciones

alcanzaran a todas las empresas pblicas de propiedad estatal, con aquellas excepciones que establezca
el Gobierno. Adems las ventas afectaran a la totalidad de las acciones en poder del Estado, ya que se tratara de traspasar la gestin a manos privadas14. Por
tanto, se puede interpretar que establece el principio
de que, a menos que exista una justificacin para continuar en el sector pblico, el destino de las empresas
estatales es el sector privado.
En el Programa de Privatizaciones se plantea el
principal objetivo de esta poltica en los siguientes
trminos: la reduccin y saneamiento del sector pblico empresarial tiene como fin ltimo la mejora de la
eficiencia productiva y la adecuada asignacin de recursos escasos. ste es un Programa que no se concluye en un breve plazo, pero no se pueden despreciar
los efectos que empiezan a sucederse desde el momento en que se hace pblico, tanto en el seno como en las
relaciones externas de las empresas pblicas. Ello es
debido a que, si el Programa tiene credibilidad15, todos los colectivos que trabajan o tienen relaciones con
las empresas pblicas (directivos, proveedores, trabajadores, etctera) conocen desde ese momento que el
destino de la empresa, aunque pueda no ser inmediato, es la privatizacin. Por ello, poda ocurrir que con
el anuncio y con los primeros pasos de su puesta en
prctica, empezaran a tener lugar algunas de las
transformaciones que se podran esperar de la priva-

El Programa de Privatizaciones del PP

La llegada del PP al Gobierno y la aprobacin el 28

de junio de 1996 del Programa de Modernizacin del
Sector Pblico Empresarial del Estado implican un
cambio radical (aunque aplicado de forma gradual) en
la poltica de empresa pblica.
Este Programa (que tambin podramos denominar
Programa de Privatizaciones) establece su vocacin

14 No obstante, el Gobierno ha utilizado en diversas empresas la

llamada accin de oro en Espaa autorizacin administrativa
previa que le permite mantener de manera temporal cierto control
sobre determinadas operaciones que afecten a las empresas a las que se
les ha aplicado. Esta regulacin est pendiente de revisin en Espaa y
en varios pases europeos como consecuencia de una sentencia del
Tribunal de Justicia de la UE de mayo de 2003 (en principio nuestro pas
podra aplicar un sistema cercano al que actualmente se utiliza en
Blgica).
15 Y al comenzarlo con decisin, esta credibilidad aument.

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GRFICO 1
PARTICIPACIN DEL ESTADO
EN EL MERCADO BURSTIL

01

02
20

00

20

98

99

20

19

97

96

19

19

95

94

19

19

19

93
19

92

18 16,64 16,39
16
13,77
14
12,21
10,87
12
10
8
5,56
6
4
2
0,58 0,34 0,54 0,53 0,43
0
19

tizacin, aun cuando todava no se conocieran las fechas en que sera vendida cada empresa concreta.
El desarrollo del Programa de Privatizaciones ha
sido objeto de otros trabajos del autor (entre otros en
Gmir, L., 1999 y 2003b) por lo que no se va describir
con detalle en este artculo. En todo caso, se puede sealar que, desde la aprobacin de este Programa, se
han realizado en Espaa casi 60 operaciones de privatizacin, con las que se han vendido ms de 50 empresas pertenecientes a sectores muy diversos como energa electricidad, gas, petrleo, bienes de equipo,
aluminio, naval, electrnica, defensa, tabacos, construccin, telecomunicaciones, transporte de pasajeros
y mercancas areo, terrestre y martimo, autopistas, banca, seguros, etctera. Hasta la actualidad
(septiembre del 2003) por las privatizaciones se ha obtenido una cantidad en el entorno de los 32.000 euros
(en moneda corriente no actualizada).
El Programa de Privatizaciones se encuentra muy
avanzado y ha provocado una importante disminucin
de la importancia relativa del sector pblico empresarial del Estado en la economa. As, en el Grfico 1 podemos observar como ha evolucionado la participacin
del Estado en el mercado burstil. Mientras que en
1995 el Estado era propietario del 12,25 de la capitalizacin total de la bolsa espaola, al cierre de 2002 dicho porcentaje alcanza nicamente el 0,43 por 100.
Para la puesta en prctica de este proceso, el Gobierno estableci los principios generales que deban guiarlo e increment el sistema de garantas y control de las
operaciones de privatizacin. As, adems de las tareas
ejercidas por el Parlamento y el Tribunal de Cuentas,
se refuerza el control ex post de la IGAE y se crea el
Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP) con la
funcin de establecer un control ex ante.
El CCP tiene caractersticas parecidas a organismos similares de pases de nuestro entorno (Francia,
Italia, Portugal o Alemania) y su objetivo es velar por

FUENTE: Bolsa de Madrid y elaboracin propia.

los principios de publicidad, concurrencia y transparencia a lo largo de las diferentes fases por las que
transcurre cada operacin de privatizacin. El CCP
emite un dictamen no vinculante sobre cada una de
las operaciones de privatizacin con anterioridad a
que el Consejo de Ministros adopte la decisin final,
dictamen pblico que, a menudo, en sus puntos crticos, ha tenido amplia recogida en los medios de comunicacin, ha modificado diferentes procesos y ha influido de manera importante en los siguientes (vese
CCP, 2002).
Otros dos elementos diferenciales respecto a los procesos anteriores de privatizacin son los siguientes:
1) La iniciativa y las principales decisiones pasan
a recaer en los agentes gestores en los accionistas, es decir, ahora bsicamente en SEPI, y no en la
direccin de la empresa, lo que lleva a una mayor
coordinacin y reduce la posibilidad de conflictos de
intereses.
2) Se exigen valoraciones previas, externas e independientes como un elemento ms que coadyuva a

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que las empresas se vendan a un precio adecuado,

aparte de aumentar la transparencia del proceso16.
El Programa de Privatizaciones no slo persigue el
incremento de la eficiencia en la empresa y de los sectores afectados, sino que tambin ha buscado la eficiencia en su propia ejecucin. Esto ltimo se podra
poner de manifiesto en la reduccin de los costes del
proceso (por ejemplo, se ha producido una importante
disminucin en las comisiones de las OPV) y de las
primas burstiles (stas ltimas miden la revalorizacin de la accin, comparada con el ndice de mercado,
en un perodo corto un da o una semana despus
de la colocacin y son indicadores de lo ajustado del
precio de venta). Al mismo tiempo, se ha producido
una rentabilidad en el medio y largo plazo para los inversores superior a la revalorizacin de los ndices del
mercado17, lo que a su vez puede implicar una mayor
eficiencia de la empresa despus de la privatizacin,
como se analiza en Gmir (2003a).
En todo caso, a finales del 2003 el Estado sigue
manteniendo el control de un buen nmero de empresas, aunque de menor tamao relativo de las ya vendidas. Tambin se mantienen participaciones de carcter minoritario pero significativo en el capital de empresas tales como EADS, Endesa, Iberia, REE,
Altadis o Aldesa. Las manifestaciones del Presidente
de SEPI en el Congreso acerca de los objetivos de pri-

Es interesante destacar que en la fase de las privatizaciones del

PSOE, el presidente de una de las grandes empresas pblicas argument
al autor de este artculo (entonces portavoz del PP en la oposicin de
industria y energa) que no se deban realizar estas valoraciones. Su
planteamiento era que si despus no se consegua dicho precio, la
propia privatizacin quedaba desprestigiada, lo que alimentaba las
crticas internas que en el PSOE existan sobre este proceso.
El PP no ha tenido este problema. El CCP ha impulsado la
independencia de las valoraciones, distinguiendo luego claramente entre
valor y precio.
17 Esto ltimo se puede observar a travs de los ndices CCP vase
por ejemplo CCP (2002) que recogen el comportamiento del conjunto
de valores de las empresas privatizadas.
16

vatizacin sealaban la venta de todas las compaas

participadas operativas, con excepcin de Hunosa y
de Izar (resultante de la fusin de los astilleros civiles
y militares), as como del porcentaje (decreciente) de
REE que la ley obliga a mantener y de las participaciones de Enresa e Infoinvest.
Por otra parte, ya desde el comienzo del Programa
de Privatizaciones se ha ido produciendo una simplificacin de la estructura organizativa de las cabeceras
de las empresas pblicas. El citado Programa recoge
la disolucin de Teneo y el paso de sus activos y pasivos a SEPI (a efectos prcticos se elimin SEPI y se
cambi el nombre de Teneo por el de SEPI al que se
traspasan las empresas del antiguo INH). Junto a
este rgano gestor, se cre la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPPa), la cual se encargara de poner en prctica las privatizaciones de las
empresas dependientes de Patrimonio. En el ao
1997, se suprime la AIE y se transfieren sus participaciones, obligaciones y bienes a SEPI. Ms recientemente, en el ao 2000, desaparece el Ministerio de
Industria y la SEPI queda encuadrada en el Ministerio de Hacienda del que tambin depende Patrimonio.
De esta manera, la estructura de la SEPPa se integra
en SEPI, a la que tambin se adscriben diversas empresas de Patrimonio, con lo que, si bien es cierto que
con menor contenido, el marco de holdings resulta
mucho ms claro y sencillo del que exista en 1996.
En definitiva, el paisaje de la empresa pblica estatal ha sufrido en los ltimos aos un cambio sustancial, cuya valoracin tendr que ser realizada con la
perspectiva del tiempo. Estos cambios no slo han
afectado a la estructura del sector pblico empresarial (empresas que lo componen, organizacin del sistema de cabeceras de las empresas pblicas, Ministerios a los que estn adscritas), sino sobre todo a las
funciones asignadas (menos numerosas y de menor
importancia en la economa) al propio sector pblico

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empresarial. La privatizacin se convierte en el principal instrumento para adaptar la composicin del

sector pblico empresarial a sus nuevas funciones
(aparte de sus efectos sobre la eficiencia, que, para
evitar reiteraciones, comentaremos en las conclusiones de este artculo).
5.

Resumen y conclusiones

Este trabajo se ha limitado al estudio del proceso de

transformacin de la empresa pblica desde la transicin, con un breve apartado sobre los antecedentes
histricos, remontndonos a 1941, aunque un anlisis
ms completo nos llevara a la creacin de las Reales
Fbricas en el siglo XVIII y, dentro del perodo posterior, hubiera tenido especial inters el primer tercio
del siglo XX, durante el cual aparecen importantes
empresas pblicas, muchas de las cuales seguan formando parte total o parcialmente del sector pblico empresarial hasta el Gobierno del PP.
En general, la creacin de las empresas pblicas no
se haba basado en un plan predefinido (quiz con la
excepcin del muy criticable planteamiento autrquico comentado brevemente en el apartado 1), sino que
responda a un enfoque de aluvin. Aunque en trminos comparativos era algo menor que en otros pases de nuestro entorno, el sector pblico empresarial
espaol tena, en 1996, un tamao significativo, sin
coherencia interna y con un elevado grado de heterogeneidad.
Si tuviramos que dividir el mundo en dos modelos,
uno basado en la empresa privada y la economa de
mercado y el otro en la empresa pblica y la planificacin, la Espaa posterior a la Guerra Civil hay que situarla en el primero, con dos objeciones de importancia. En primer lugar, la economa de mercado queda
reducida por el intenso intervencionismo interior y
por la bsqueda de la autarqua (lo que separa nues-

tro mercado del internacional, cuando el mundo occidental despus de la II Guerra Mundial empieza a
caminar en la direccin contraria a travs de la
OCDE, el GATT, etctera). Adems el INI implica dos
rasgos contrarios en relacin a dicho modelo: promueve la expansin de la empresa pblica y disminuye la
economa de mercado al fomentar la autarqua.
Espaa se abre al exterior desde el Plan de Estabilizacin y disminuye el intervencionismo interno. Fue
una decisin audaz, eficiente y socio-polticamente
conservadora18. Era lgico que llevase a una modificacin tambin en los planteamientos sobre la empresa
pblica, dado el carcter mucho ms promercado que
se va a impulsar en la economa. Hemos visto el distinto enfoque que aparece en el Primer Plan de Desarrollo con la defensa de la subsidiariedad. En opinin
del autor de este trabajo, los Planes de Desarrollo tuvieron poco que ver con el desarrollo econmico. Este
se debi bsicamente a la apertura al exterior, que
multiplic los efectos positivos en nuestra economa
de un largo ciclo de crecimiento internacional. Los
Planes fueron ms bien el deseo de apropiarse polticamente de lo que tena lugar econmicamente por
las decisiones de liberalizacin. Por ello no es paradjico que la planificacin introduzca el principio de subsidiariedad de la empresa pblica. Bassols Coma
(1996) y Cassesse (1995) han relacionado, con razn,
la crisis de la empresa pblica con el eclipse de la
planificacin indicativa. Pero en Espaa, en aqulla
poca, la decisin bsica de la poltica econmica del
momento fue la liberalizacin (con sus efectos sobre la
empresa pblica) y no los Planes de Desarrollo19, por

18 El autor de este trabajo analiz dichos rasgos y el contenido del

prrafo anterior con mayor extensin en GMIR, L. (1975) y en ediciones
posteriores de dicho libro.
19 Como punto bastante marginal, destacara que entre los
especialistas en Derecho Administrativo resulta especialmente importante

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lo que es anecdtico que fuera en uno de ellos donde se

plasm dicho principio.
La subsidiariedad y los enfoques de Boada desde la
Presidencia del INI implican un nuevo planteamiento
sobre la empresa pblica, aunque quiz ms en el
lenguaje de las palabras que en el de los hechos. En
todo caso, se produjo un cambio real.
La transicin implic una fase realmente difcil, en la
que nuestra vida econmica y sociopoltica poda haberse visto muy influida (de manera negativa en opinin
del autor de este trabajo) por planteamientos sobre la
empresa pblica de pases cercanos a nuestro contexto
geogrfico, sumados a los antecedentes ideolgicos de
partidos polticos bsicos en aquel perodo. Uno de nuestros vecinos ms prximos Portugal manifest la
irreversibilidad de las nacionalizaciones en su Constitucin de 1976 y otro Francia llev a cabo un importante plan de nacionalizaciones gobernando la UCD.
En el apartado 2 se ha mencionado algn punto de
la postura del PSOE en su XXVII Congreso de diciembre de 1976 (a seis meses de las primeras elecciones generales). Se puede completar recordando que
su modelo empresarial prevea tres sectores:
a) El primero estara formado por grandes empresas pblicas. En l se incluan, entre otras, las actividades financieras y energticas. La gestin de estas
empresas se ceir obligatoriamente a las directrices
emanadas de los organismos de planificacin.

la discusin terica sobre la subsidiariedad. (Recurdese, por ejemplo,

que Lpez Rodo era catedrtico de dicha disciplina y que muchos de los
comentarios que sobre este punto y la Constitucin se han planteado en
el apartado 2 provienen de profesores de la misma materia.)
La economa, sea en la especialidad de empresa o de teora de la
poltica econmica, ha utilizado otra conceptualidad, que el autor de este
trabajo desarroll en GMIR (1999) y que aparecer con mucha ms
extensin en GMIR (director) (2003b).
En todo caso, existe la lgica permeabilidad entre ambas disciplinas y
los enfoques de una afectan a la otra y, en definitiva, a la poltica
econmica real aplicada.

b) El segundo por la mayora de las grandes empresas que seran autogestionadas por los trabajadores. La representacin de los trabajadores sustituir a
las juntas generales de accionistas en las grandes
orientaciones y decisiones de la empresa. La supresin del actual derecho de propiedad capitalista, en
las empresas donde se concentra la mayor parte de la
fuerza de trabajo del pas, supondr una transformacin fundamental del sistema econmico y social.
c) El tercero sera una zona de pequeas empresas
privadas en las que la propiedad y la gestin estn
inevitablemente confundidas. [Vase al respecto
Guerra, A. (editor) (1977, pginas 209 y 210)].
En definitiva, de acuerdo con esta postura, desaparecer la empresa privada, tal como la conocemos, salvo
en pequeas empresas gestionadas por sus propietarios.
En ese entorno geogrfico y con esta ideologa, de finales de 1976 del principal partido de la oposicin, fue
de gran importancia la labor de UCD para moderar
posiciones, obtener por consenso una Constitucin bsicamente promercado y favorable a la libertad empresarial (aunque abierta a la existencia de Gobiernos
con distintos enfoques ideolgicos) y, antes, el Pacto
de la Moncloa, tambin por consenso. No es ste el lugar de analizar dicho Pacto, que ya estudi el autor de
este trabajo, por ejemplo, en la edicin del ao 2000
del libro citado en la nota 1. Hagamos nicamente
una brevsima referencia al tratamiento de la empresa pblica que podemos resumir en una nota a pie de
pgina y, antes, en una frase: era mucho ms de control que de expansin20.

20 Se prevean, sin embargo, formas de influencia sindical en el

Gobierno de las empresas ms exigentes de lo que aparece en el
artculo 129 de la Constitucin para todas las empresas. Hay que
recordar que la diferente influencia sindical en la gestin de empresas
pblicas y privadas es una de las razones (entre otras muchas) de la
distinta posicin entre ambas cuando actan en rgimen de competencia.

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El efecto champagne (tras cuarenta aos de autoritarismo de derechas), entre otras razones, llev a la
izquierda poltica y sindical a posturas radicales al
inicio de la transicin, que en general va moderando
despus. El PSOE modific sus enfoques, dentro tambin del contexto de los muy importantes cambios que
se producen en todo el mundo sobre la empresa pblica entre 1976 y 1996.
En todo caso, su legado histrico, sus tensiones internas y su propia ideologa posterior le dificultaron el
desarrollo de la poltica de privatizaciones que nuestro pas necesitaba.
Ante la intensificacin del fenmeno de la globalizacin, era an ms necesaria la apuesta por empresas
eficientes. La privatizacin, con todos los matices necesarios, implica en general ms eficiencia a) en la
empresa; b) en el sector al que la empresa pertenece,
si tiene suficiente entidad; c) en los sectores consumidores de los productos provenientes del sector en el
que se han producido privatizaciones; d) en la credibilidad de la poltica econmica que incorpora un decidido programa de privatizaciones.
Los efectos de las privatizaciones sobre la eficiencia
se multiplican si se realiza en sectores con concurrencia interna o van acompaados de re-regulaciones
procompetencia21.

Es curioso y algo contradictorio este enfoque cuando el propio

Pacto manifestaba que las condiciones de actuacin de las empresas
pblicas y privadas se equipararn de forma que en la gestin de ambos
tipos de empresa no se den situaciones discriminatorias (Ministerio de
Economa, 1977, pg. 89). Es cierto, en todo caso, que en aquel
momento no se conoca el texto concreto que iba a tener la Constitucin.
Por otra parte, se analizaba la posibilidad tanto de adquirir como de
enajenar empresas, con el requisito de valoraciones rigurosas. Es
interesante este punto si lo relacionamos con lo que se dice al respecto
en el apartado 4 y en la nota 16.
21 Estos temas se desarrollarn muy ampliamente en GMIR, L.
(director) (2003b).

Aunque se han introducido algunas modificaciones

para ajustarlo ms a su contenido, este artculo puede
tener prcticamente el mismo ltimo prrafo en sus
conclusiones que el que aparece en otro distinto, escrito
simultneamente, que analiza terica y empricamente
los efectos de las privatizaciones sobre la eficiencia y la
competitividad en Espaa22. En definitiva, la conclusin
ms lgica es el efecto positivo e importante del Programa de Privatizaciones que se inici en 1996 por el PP sobre la eficiencia y la competitividad de la economa espaola. Este efecto nos llevara a: a) recomendar la profundizacin de la poltica de privatizaciones en nuestro
pas y b) estimar la conveniencia de que dicha poltica
vaya acompaada de nuevas medidas que intensifiquen
la liberalizacin y el fomento de la concurrencia, dado
que multiplican los efectos ya conseguidos.
Referencias bibliogrficas
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[5] CASSESE, S. (1995): La nuova Costituzione economica, Ed. Laterza.
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Constitucin, director GARRIDO FALLA, Civitas, Madrid.
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riqueza, iniciativa pblica y reserva al dominio pblico, en
ALZAGA, . (director): Comentarios a la Constitucin de
1978, EDERSA, Madrid.

22 GMIR, L. (2003 a), resumen de lo que luego aparecer en el

trabajo citado en la nota anterior.

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[9] GMIR, L. (1975): El perodo 1939-1959. La autarqua

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Econmica de Espaa, Biblioteca Universitaria Guadiana y
ediciones posteriores en Alianza Editorial, Madrid.
[10] GMIR, L. (1999): Las privatizaciones en Espaa,
Pirmide, Madrid.
[11] GMIR, L. (2003a): Las privatizaciones en Espaa
y sus efectos sobre la competitividad, Revista del Instituto
de Estudios Econmicos (en prensa).
[12] GMIR, L. (2003b, director): La teora econmica de
las privatizaciones y su aplicacin a Espaa: (en preparacin).
[13] GUERRA, A. (editor): XXVII Congreso del Partido
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[14] MARTNEZ ESTERUELAS, C. (1978): El principio
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la Constitucin, en Estudios sobre el Proyecto de Constitucin, Madrid, C.E.C.

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Crdito, Madrid.
[16] MINISTERIO DE ECONOMA (1977): Programa de
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[17] ROJO, L. . (1973): Poltica Monetaria, en FUENTES QUINTANA (recopilador): El desarrollo econmico de
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[18] SCHWARTZ y GONZLEZ (1978): Una historia del
Instituto Nacional de Industria (1941-1976), Editorial Tecnos, Madrid.
[19] WORLD BANK (1986): Techniques of Privatization
of State-Owned Enterprises, Selected Country Case Studies,
Washington.

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