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Reitor
Carlos Alexandre Netto
Vice-Reitor e Pr-Reitor
de Coordenao Acadmica
Rui Vicente Oppermann
EDITORA DA UFRGS
Diretor
Alex Niche Teixeira
Conselho Editorial
Carlos Perez Bergmann
Claudia Lima Marques
Jane Fraga Tutikian
Jos Vicente Tavares dos Santos
Marcelo Antonio Conterato
Maria Helena Weber
Maria Stephanou
Regina Zilberman
Temstocles Amrico Corra Cezar
Valquiria Linck Bassani
Alex Niche Teixeira, presidente
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dos autores
1 edio: 2015
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Capa: Carla M. Luzzatto
Reviso: Carlos Batanoli Hallberg
Editorao eletrnica: Fernando Piccinini Schmitt
P767
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Sumrio
Prefcio / 9
Renato S. Maluf
Apresentao / 13
Catia Grisa e Sergio Schneider
Trs geraes de polticas pblicas para a agricultura familiar
e formas de interao entre sociedade e Estado no Brasil / 19
Catia Grisa e Sergio Schneider
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Prefcio
Desenvolvimento rural um desses temas permanentes com farta pro
duo bibliogrfica e presena constante nas agendas de debate da academia,
governos e diversas esferas pblicas. Nada de surpreendente neste fato, seja
porque a importante participao do meio rural na formao das sociedades
requer tratamento especfico, seja porque subjacente ao tema do desenvolvi
mento rural se encontra a prpria questo do desenvolvimento ou do fazer
desenvolvimento. Como alertou Amartya Sen, preciso admitir que o desen
volvimento um conceito incompleto de forma permanente. Exceo feita,
claro, aos adeptos de modelos axiomticos e solues fechadas.
Assim entendido, o desenvolvimento rural constitui tema de reflexo
constante que requer uma perspectiva de longo prazo capaz, ademais, de
perceber as mudanas e permanncias que coexistem no meio rural brasileiro,
como em outros setores da sociedade. No perodo recente, novos atores sociais
emergiram e identidades foram construdas, assim como se ampliaram e se
diversificaram os instrumentos de ao pblica refletindo a peridica renovao
das compreenses sobre o meio rural e dos enfoques sobre os rumos antevistos
ou desejados para as populaes que nele vivem e trabalham. Entretanto, h
traos que permanecem no tempo com roupagens e significados prprios de
cada contexto, sendo os exemplos mais notveis a presena dominante das
grandes exploraes agrcolas voltadas para a exportao e o quadro de pro
funda desigualdade social que, no campo, possui contornos mais acentuados.
No por acaso tais caractersticas esto correlacionadas na histria brasileira e
contam com antigos e novos dispositivos que do suporte s grandes explora
es ou reproduzem a desigualdade.
Essas observaes introdutrias pretendem ressaltar a relevncia dos
esforos, nada bvios, para desvendar os rumos e possibilidades de um uni
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verso complexo como o meio rural, suas gentes e a natureza com a qual elas
mantm estreita relao. Igualmente necessria e demandante a abordagem
das diretrizes orientadoras e da adequao das polticas pblicas que incidem
no desenvolvimento rural no Brasil. O livro que tenho a honrosa tarefa de
apresentar se prope a enfrentar ambos os desafios e o faz com notvel abran
gncia e rigor analtico, num momento bastante oportuno.
Como bem lembram os organizadores da obra, no faltam motivaes
para refletir sobre a trajetria recente do conjunto amplo e variado de polti
cas pblicas voltadas para o meio rural brasileiro. A inflexo havida nos anos
2000, na ressaca do neoliberalismo prevalecente no perodo anterior, se deu
na direo da retomada de um papel mais ativo do Estado por meio de aes
e polticas pblicas dirigidas a um grande nmero de setores, entre as quais se
destacam justamente aquelas dirigidas agricultura familiar e as que se orien
tam pela promoo da segurana alimentar e nutricional. Esta inflexo no
se fez, e nem seria plenamente compreensvel, sem a decisiva participao das
organizaes da sociedade civil fortalecida com os avanos havidos na demo
cracia brasileira, por mais insuficientes que tenham sido. H uma construo
social da segurana alimentar e nutricional no Brasil que remonta segunda
metade dos anos 1980 e a coloca ao lado de outros frutos da redemocratizao
do pas. Assim como h uma construo conceitual e polticoinstitucional
da categoria agricultura familiar desde meados dos anos 1990, igualmente
alimentada pela participao social.
Essa perspectiva est presente na introduo ao livro de autoria dos seus
organizadores, onde nos apresentado o argumento, fundado na abordagem
cognitiva das polticas pblicas, de que estamos sob a vigncia da terceira ge
rao de polticas para a agricultura familiar no Brasil. Enquanto o referencial
de poltica orientador da primeira gerao teve vis agrcola e agrrio, e o se
gundo esteve direcionado para polticas sociais e assistenciais, a terceira gerao
se orientaria pela construo de novos mercados orientados pela segurana
alimentar e nutricional e sustentabilidade ambiental. Os autores chamam a
ateno para a significativa contribuio da sociedade civil na construo desse
referencial, favorecida pela maior permeabilidade da gesto pblica, novidade
a ser celebrada, mas que ao mesmo tempo coloca para o debate questes de
grande importncia sobre a participao e controle social das polticas pblicas.
A notoriedade internacional adquirida pelo Brasil no que se refere s
polticas de apoio agricultura familiar e de promoo da segurana alimentar
e nutricional, por sua vez, aumenta a relevncia de reflexes como as propostas
pelos autores que participam desta coletnea. Afinal, ao lado dos bons resul
tados sociais alcanados pelo pas nos ltimos anos tornados possveis por
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liar nos permite olhar os agricultores como famlias rurais em interao com
os respectivos territrios, tanto em termos da preservao de tecidos sociais,
quanto no que se refere relao com a natureza e sustentabilidade ambiental.
Fiz meno a questes suscitadas pelas duas referncias destacadas na
introduo segurana alimentar e nutricional e sustentabilidade ambiental
que junto com vrias outras abordadas pelos autores dos captulos implicam
uma conjuno de enfoques com repercusses no plano analtico e tambm
nos dispositivos e instrumentos de poltica agrcola e no agrcola, gerais e
diferenciados. Os captulos esto repletos de elementos que contribuem para
tanto, compondo um amplo e variado cardpio de consulta obrigatria para
os que se dedicam ao desenvolvimento rural. Ajudamnos a compreender a
realidade rural brasileira, seus dilemas e possibilidades, elemento indispensvel
na desejada construo de uma sociedade mais justa, capaz de erradicar mazelas
e promover condies dignas de vida.
Uma boa leitura a todas(os).
Renato S. Maluf
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Apresentao
So poucos os pases no mundo que alcanaram reduzir as desigualdades
sociais e econmicas e gerar processos de incluso social e melhoria nas condi
es de vida. Nos anos recentes, o Brasil tem sido indicado como um dos pases
em que h polticas e aes a serem seguidas e mesmo recomendadas como
exemplos. H consenso entre estudiosos e especialistas que o caminho trilhado
pelo Brasil sui generis e os resultados que tm sido alcanados devemse a
uma combinao de fatores e processos, relacionados ao modo como a ao do
Estado e das polticas pblicas influenciou e foi retroalimentada pelos atores e
agentes da sociedade civil. O meio rural brasileiro talvez seja um dos espaos
em que os efeitos desta construo social tenham sido mais intensos e gerado
mudanas mais notveis.
O livro Polticas Pblicas de Desenvolvimento Rural no Brasil tem como
objetivo proporcionar um panorama do conjunto das polticas pblicas que
atualmente incidem sobre o meio rural brasileiro, e repercutem na dinmica
econmica e social do pas e nas diversas e complexas realidades regionais. Os
diversos captulos abordam a trajetria, as contribuies, os limites e os desa
fios recentes de polticas agrcolas, agrrias, sociais, ambientais, de segurana
alimentar e nutricional, de desenvolvimento territorial, de cincia e tecnolo
gia, e de polticas direcionadas para grupos ou segmentos sociais especficos
do meio rural brasileiro. de conhecimento geral a existncia de um amplo
conjunto de estudos, relatrios e artigos sobre cada uma das aes e programas
pblicos analisados neste livro. No entanto, procuramos oferecer uma obra que
reunisse estas reflexes e anlises, proporcionando uma leitura mais integrada
da interveno do Estado no meio rural nas dcadas recentes assim como de
suas repercusses sobre as dinmicas e os processos sociais.
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Brasil. Para ilustrar, basta verificar a criao dos cursos de graduao em Polticas
Pblicas na Universidade de So Paulo (USP 2005), na Universidade Federal do
ABC (2010) e na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS 2010)
e a criao dos cursos de PsGraduao em Polticas Pblicas na Universidade
Federal do Rio de Janeiro (PPED/UFRJ 2007), na Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (PPGDT/UFRRJ 2011), na Universidade Federal
do Paran (PPPP/UFPR 2011), na Universidade Federal do ABC (2014) e
na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2015). Na relao de cursos
recomendados e reconhecidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes) podemos observar que esta lista mais longa. Com
o intuito de contribuir neste contexto, este livro busca dialogar e aprofundar
o debate sobre as polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil e dis
ponibilizar um conjunto de referncias sobre as principais aes que tem sido
desenvolvidas neste campo, alm de colocar a comunidade acadmica em contato
com os principais autores e estudiosos destes temas.
A terceira motivao emerge do reconhecimento internacional que o
Brasil vem recebendo no perodo recente em decorrncia da criao de um
amplo aparato institucional que reconhece a agricultura familiar, procura
atender suas demandas especficas e promover as formas familiares de produ
o. A existncia de polticas como o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa Garantia Safra, o Programa
de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), o Programa
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pronater), o Programa
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (Pronat), o
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), o Programa de Garantia de Preo da
Agricultura Familiar (PGPAF), o Programa Nacional de Habitao Rural, o
Selo da Agricultura Familiar e a aquisio de alimentos da agricultura familiar
para o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) so exemplos
que diferenciam o Brasil no contexto internacional, despertando a ateno
de vrios pases que buscam conhecer as polticas pblicas brasileiras e ade
qulas aos seus contextos de origem. Esta particularidade brasileira reflete
no desenvolvimento rural do pas e precisa ser melhor investigada. O livro
Polticas de Desenvolvimento Rural no Brasil vem a somar neste sentido, ana
lisando, avaliando e divulgando a experincia brasileira de polticas pblicas
para a agricultura familiar, em um momento particular quando em 2014 foi
declarado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) o Ano Internacional
da Agricultura Familiar.
Para atender as motivaes que conduziram proposta deste livro, pro
curamos incorporar anlises e estudos realizadas pelos principais especialistas
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Introduo
Mudanas importantes ocorreram no cenrio poltico institucional e
nas dinmicas sociais nos ltimos vinte anos no Brasil. O marco inicial destas
transformaes pode ser fixado a partir da promulgao da nova Constituio
que rege o tecido jurdico e societrio brasileiro na atualidade. Todavia, fixar
uma marca temporal sempre complicado quando se trata de entender os pro
cessos sociais e suas mudanas, especialmente quando sabemos das interfaces
entre passado e presente.
Publicado originalmente como artigo na Revista da Sober, que cedeu os direitos autorais para
publicao neste livro.
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O que no implica em deconsiderar que outros elementos tambm interferem na conformao das po
lticas pblicas, a exemplo das instituies e dos interesses (Palier e Surel, 2005; Pierson, 2003; Mahoney,
2001; Hall, 1997). Tratase aqui de dar nfase a alguns elementos explicativos, no caso, o papel das ideias.
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Fruns de produo de ideias um conceito originalmente utilizado por Jobert (1994) e discutido
tambm por Fouilleux (2003). Referemse aos espaos mais ou menos institucionalizados e espe
cializados, regidos por regras e dinmicas especficas, nos quais grupos de atores debatem vises de
mundo. Coerentes com a abordagem cognitiva, compreendese como espaos onde as ideias so
produzidas. Cada frum produtor de diferentes representaes, ideias sobre as polticas, as quais
variam segundo interesses, identidades, relaes de poder e instituies
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Figura 1 Principais grupos de atores atuantes na construo dos referenciais de poltica pblica
Esta mudana tem seu incio no governo FHC, com o Programa Comunidade
para a agricultura familiar ao longo dos anos.
se consolida
Fonte:Solidria,
Elaboradoepelos
autores. no governo Lula atravs do Programa Fome Zero, no qual o
Programa Bolsa Famlia um dos destaques. O Programa Comunidade Solidria
propunha avanar na parceria Estado-sociedade e contemplar aes relacionadas com a
questo alimentar, a misria, pobreza e inequidade. A proposta do Programa era conferir
Esta
mudanaa 16
tem
seu incio
no governo
FHC,
com reduo
o Programa
selo
de prioridade
programas
governamentais
em seis reas
de atuao:
Comunidade
Solidria,
e se
consolida
noaogoverno
Lula atravs
do Programa
da mortalidade
na infncia,
alimentao,
apoio
ensino fundamental
e pr-escolar,
habitao
e saneamento,
gerao deBolsa
ocupao
e renda
e qualificao
profissional,
e
Fome
Zero, no
um
dos destaques.
O Programa
qual o Programa
Famlia
fortalecimento da agricultura familiar (Brasil, Comunidade Solidria, 1998). Buscava-se
Comunidade
Solidria propunha avanar na parceria Estadosociedade e
construir a integrao e convergncia dessas aes em reas geogrficas (municpios)
contemplar
aes
relacionadas
questo
alimentar,
a misria,
pobreza
com maior concentrao
de pobreza com
(Maluf,a 2007;
Takagi,
2006; Peliano,
2001). Com
base neste referencial,
delineado
fundamentalmente
a partir selo
das ideias
de polticos, a 16
e inequidade.
A proposta
do Programa
era conferir
de prioridade
gestores governamentais
pblicos e estudiososem
vinculados
ao de
iderio
liberal,reduo
as polticas
para a
programas
seis reas
atuao:
da mortalidade
agricultura familiar se aproximaram das polticas sociais (Marques, 2004; Vilela, 1997;
na infncia,
alimentao, apoio ao ensino fundamental e prescolar, habita
Banco Mundial, 1994).
o e saneamento,
ocupao
e renda
e qualificao
profissional,
e
Em relao gerao
agriculturade
familiar,
o primeiro
passo nessa
direo foi a criao
da
linha Infraestrutura
e Servios familiar
Municipais(Brasil,
do Pronaf,
que visava Solidria,
dar apoio a1998).
fortalecimento
da agricultura
Comunidade
infraestruturas
para osa municpios
com
a distribuio fundiria
mais pulverizada,
Buscavase
construir
integrao
e convergncia
dessas aes
em reas ageogr
menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade agrcola, ou seja, municpios
ficasmais
(municpios)
com maior concentrao de pobreza (Maluf, 2007; Takagi,
perifricos e mais pobres, distanciando-se, segundo Abramovay e Veiga (1999), da
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O Consea foi estabelecido inicialmente em 1993, no governo de Itamar Franco, no bojo de ini
ciativas que buscavam reduzir a fome e construir uma poltica de segurana alimentar e nutricional
para o pas. No entanto, este primeiro Consea teve vida curta, sendo extinto no incio da gesto
de Fernando Henrique Cardoso em 1995. O Consea foi restabelecido em 2003, constituindose
um importante espao para representantes da sociedade civil e atores governamentais discutirem,
construrem propostas e monitorarem iniciativas de promoo da segurana alimentar e nutricional
no pas.
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Recentemente (23 de maio de 2014) a presidente Dilma assinou um decreto que estabelece regras
e diretrizes para o funcionamento no pas de Organizaes No Governamentais (ONGs). Em seu
discurso, a presidente fez a seguinte afirmao: Com elas [novas regras] ns vamos garantir uma
coisa importantssima, que mais clareza e mais segurana jurdica para os gestores das ONGs e
vamos reconhecer algo que fundamental. Vamos reconhecer o papel das ONGs na execuo de
polticas governamentais de uma forma explcita.
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Cabe destacar igualmente que no governo de Dilma, alguns eventos colocaram em questo
a credibilidade pblica da atuao de organizao da sociedade civil na implementao das
polticas pblicas. O caso mais recente de possveis irregularidades na execuo do PAA no
estado do Paran e a construo de uma retrica da intransigncia (Triches e Grisa, 2014) so
elucidativos neste sentido. Ademais, o prprio governo federal, nas ltimas trs gestes, vem
direcionando suas aes para o fortalecimento do pacto federativo. Estes elementos podem de
sencadear novos processos e relaes entre Estado e Sociedade civil na construo e na execuo
das polticas pblicas.
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Consideraes finais
As ltimas duas dcadas foram prdigas em relao criao e execuo
de um amplo espectro de polticas pblicas direcionadas para a agricultura
familiar, que iniciaram em meados dos anos 1990. Neste artigo, procuramos
analisar este conjunto de polticas e identificamos trs geraes, que a nosso ver
podem ser agregadas e sistematizadas em trs referenciais de poltica pblica:
um primeiro que foca no vis agrcola e agrrio, um segundo direcionado para
polticas sociais e assistenciais, e um terceiro orientado pela construo de
mercados para a segurana alimentar e nutricional e para a sustentabilidade.
A partir de uma anlise cronolgica, procuramos mostrar que estes
referenciais emergiram em contextos e perodos especficos, subsidiados por
reflexes acadmicas, e oportunizados por mudanas polticas, eventos sociais
importantes (mobilizaes sociais, conflitos agrrios) e pela entrada de novos
atores e ideias nas arenas pblicas. Aps a emergncia destes referenciais, um
olhar retrospectivo permite afirmar que estas geraes geraram certa depen
dncia de caminho ou efeitos de feedback institucionais e, como as demandas
perpetradas pelos atores sociais no foram ainda inteiramente atendidas e as
mobilizaes sociais persistem, estas geraes de polticas foram se ampliando
e novos instrumentos e estratgias de ao foram se agregando.
Malgrado tenham surgido em momentos crticos distintos e diferentes
atores ou organizaes tenham sido seus proponentes, estas trs geraes ou
referenciais de poltica pblica para a agricultura familiar convivem atualmente
nas arenas pblicas. Entretanto, no se trata de uma convivncia pacfica e
sem conflitos, uma vez que h reas de maior ou menor frico que podem ser
acentuadas ou arrefecidas em momentos distintos, dependendo das disputas
e dos jogos de poder em questo, tais como eleies, negociaes na gesto
pblica, conjuntura poltica, presso dos movimentos sociais e sindicais da
agricultura familiar, influncia da coalizo de interesses do agronegcio, etc.
A opo ou as condies favorveis para que haja o fortalecimento das dimen
ses agrcola e agrria (esta ltima minimizada no perodo recente), ou das
polticas sociais e assistenciais, ou da construo de novas inseres mercantis
(ou ainda os trs referenciais em conjunto) fazem parte das disputas, lutas e
interpretaes sobre o lugar e o papel da agricultura familiar na sociedade
brasileira e no desenvolvimento rural.
A anlise empreendida neste artigo tambm nos permite afirmar que os
repertrios da ao coletiva de atores sociais podem variar ao longo de uma
trajetria temporal. Protesto, proposio e cogesto fazem parte das formas
de ao coletiva dos movimentos sociais e sindicais da agricultura familiar na
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Referncias
ABRAMOVAY, R. Anticapitalismo e insero social dos mercados. Tempo social, v. 21,
n. 1, p. 6577, 2009.
_______. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. Campinas: Editora Hucitec/
Editora da Unicamp, 1992.
ABRAMOVAY, R.; VEIGA, J. E. Novas instituies para o desenvolvimento rural: o caso
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Braslia:
Ipea, 1999. (Texto para Discusso, 641).
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Parte 1
POLTICAS AGRCOLAS
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O Pronaf e o desenvolvimento
rural brasileiro: avanos, contradies
e desafios para o futuro1
Joacir Rufino de Aquino
Sergio Schneider
Introduo
A agricultura familiar constitui uma forma de produo e trabalho que foi
historicamente marginalizada no Brasil. Tal situao fruto tanto da herana
colonial do pas, como do processo de modernizao desigual da agricultura
nacional, implementado com mais fora a partir da segunda metade dos anos
1960. Esse processo social resultou na configurao de uma estrutura agrria
marcada por significativas desigualdades socioespaciais. Na verdade, os princi
pais beneficirios dos estmulos governamentais para o meio rural, nesta fase,
foram os grandes e mdios produtores ligados ao setor exportador, localizados
fundamentalmente nas regies sul e sudeste.
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As referncias citadas ao longo deste texto so de uma verso resumida do relatrio final do
Convnio FAO/Incra, publicada em maro de 1995 (Cf. FAO/Incra, 1995). Para maiores deta
lhamentos das questes levantadas, sugerese consultar a verso completa do referido documento.
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A/C
VARIVEL
Agricultores
Familiares
CARACTERSTICAS
Assentados da reforma agrria.
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inusitados e indesejados. Dentre estes, o principal aspecto crtico que tem sido
desprezado na maioria dos estudos sobre a dinmica recente do Pronafcrdito
referese influncia que os segmentos mais capitalizados da agricultura na
cional tm exercido sobre a estruturao do seu desenho normativo. De fato,
apesar de todos os problemas da primeira verso dessa poltica pblica, o limite
mximo de renda estabelecido inicialmente como critrio de enquadramento
dos beneficirios, fechava as portas para os agricultores com nveis de renda
superiores. No entanto, o que se observa atravs do exame do Grfico 1, apre
sentado a seguir, que, ao longo dos anos, os valores de enquadramento foram
sucessivamente elevados, abrindo as portas do programa para os agricultores
mais capitalizados.
que
aumenta
a
participao
do
sindicalismo
patronal
na
partir da safra 2003/2004 com a criao do Grupo E e a ampliao recente
execuo nacional e local no programa.10 A segunda que se tornam candidatos aos
para R$ 360 mil da renda anual de enquadramento do pblicoalvo da ao
financiamentos agricultores mais capitalizados e com capacidade de oferecer aos bancos
governamental,
gera ao menos
duastendero
consequncias
que dos
pe em
garantias
reais e contrapartidas,
os quais
a absorverimportantes
parte significativa
xeque
o
otimismo
de
Tonneau
e
Sabourin
(2007).
A
primeira
que
aumenta
recursos, sobretudo de investimento. Neste contexto, usando como referncia as ideias
a participao
sindicalismo
patronal
execuo
nacionaldesenrolam-se
e local no pro
de
Long e Ploegdo
(1994),
depreende-se
que nona
interior
do PRONAF
verdadeiras lutas por classificao. Essas lutas no envolvem apenas uma questo
normativa, mas uma disputa por reconhecimento, poder e, acima de tudo, recursos
governamentais baratos.
Em sntese, nos seus primeiros 18 anos de vida, a poltica de crdito do 61
PRONAF se transformou em uma fonte de financiamento pblico importante para
diversos segmentos da agricultura brasileira. No entanto, sua verso recente se apoia
10
H muito tempo que o sindicalismo patronal incorporou o PRONAF na sua agenda de prioridades,
em favor dos seus associados. De acordo com Luciano
buscando
interferir nos
rumos do61programa
Polticas Pblicas
de Desenvolvimento
rev edit.indb
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N de contratos
311.406
486.462
646.244
791.677
834.049
800.653
829.433
1.003.837
1.045.713
2.208.198
2.551.497
1.923.317
1.550.749
1.704.947
1.585.486
1.539.901
1.823.210
21.636.779
Apesar do aumento importante dos recursos pblicos voltados a apoiar a agricultura familiar e
camponesa no perodo recente, devese registrar que o Estado brasileiro ainda mantm a priori
dade de suas aes em favor do agronegcio exportador (Delgado, 2012; Feij, 2013; Graziano
da Silva, 2009; Sabourin, 2007). Para ilustrar este argumento, basta mencionar que dos R$ 157
bilhes disponibilizados para a safra 2013/2014, nada menos que R$ 136 bilhes (87% do total)
foram reservados pelo governo Dilma Rousseff para apoiar exclusivamente os 809.369 agricultores
patronais do pas, e apenas R$ 21 bilhes (13% do total) foram consagrados aos mais de 4,3 milhes
de estabelecimentos familiares espalhados nos 27 estados da Federao. Este montante de recursos
destinados agricultura empresarial, em um nico ano agrcola, superou em muito os R$ 100
bilhes aplicados pelo Pronaf ao longo de toda a sua existncia.
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pelo sistema bancrio aos agricultores familiares com nveis de renda inferiores;
a maior organizao dos agricultores mais capitalizados; as presses de empresas
agroindustriais s quais estes produtores esto vinculados; a concentrao de agn
cias bancrias e cooperativas de crdito nos estados da regio sul; e a desarticulao
e baixa insero social dos produtores do norte e do nordeste (Abramovay e Veiga,
1999; Bastos, 2006; Schrder e Souza, 2007).
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os recursos do programa esto sendo aplicados e quais foram alguns dos seus
principais impactos no meio rural nacional.
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J no que diz respeito ao sul do Brasil, para onde tem sido direcionada a
maior parte dos recursos do Pronaf, tambm no h sinais de que essa poltica
tenha sido capaz de gerar alguma mudana significativa na face da estrutura
produtiva que predomina no espao rural regional. Como mostram Gazolla
e Schneider (2013), Toledo (2009) e Vargas, Dorneles e Hillig (2011), nos
municpios do Rio Grande do Sul o crdito do Pronaf tem se orientado, pre
dominantemente, para fomentar o padro de desenvolvimento produtivista
assentado no uso de insumos qumicos e promover a especializao dos agri
cultores familiares na produo de gros e commodities agrcolas como o milho,
a soja e o trigo. Assim, o programa est ajudando a sustentar um modelo de
produo agropecuria que, alm de se basear no uso intensivo de insumos
modernos cada vez mais caros, altamente danoso ao meio ambiente.
Na mesma direo analtica, a investigao realizada pelo Ibase com
2400 agricultores dos Grupos C, D e E (Grupo Varivel) do Pronaf no Paran,
constatou que, no interior de 95% das propriedades pesquisadas, desenvolvese
a agricultura tradicional, sendo insignificantes as outras prticas agrcolas,
como a agricultura orgnica e a agricultura ecolgica. Dessa forma, o referido
estudo afirma que o modelo de agricultura embasado nos insumos modernos
tambm est fortemente consolidado no mbito da agricultura familiar e o
Pronaf est provocando poucos efeitos no sentido de mudar essa trajetria.
Ao contrrio, de certo modo o programa fortalece esse modelo de produo
[...] (Ibase, 2006, p. 31).
Tais constataes revelam que, na prtica, o Pronaf est longe de ser
esverdeado, como defende Weid (2010). Contribui para isso o desempenho
irregular e a baixa representatividade no contexto geral do programa das linhas
de ao voltadas para promover a sustentabilidade ambiental das unidades
familiares de produo, como perceptvel na Tabela 2. Ademais, parece exis
tir uma tendncia de agravamento das contradies apontadas at aqui, haja
vista que o carter prioritrio assumido pelo Pronaf Mais Alimentos, linha de
ao criada em 2008 para financiar a aquisio de mquinas e equipamentos
agrcolas, deu flego novo ao processo de modernizao desigual da agricul
tura familiar, concentrado especialmente nas propriedades do Grupo Varivel
localizadas nas regies sul e sudeste do pas.
2013, que dizimou por falta de alimento parcela expressiva do rebanho bovino da regio (Aquino
et al., 2014; IBGE/Sidra, 2012).
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Tabela 2
Nmero de contratos firmados nas linhas do Pronaf Verde no Brasil 2004 a 2011
Safra
20042005
20052006
20062007
20072008
20082009
20092010
20102011
Total
Floresta
1.758
3.339
5.356
2.248
1.307
919
1.491
16.418
Semirido Agroecologia
3.059
10.141
59
10.300
260
7.773
191
4.105
393
2.742
76
3.677
2
41.797
981
Eco
204
1.386
1.436
242
3.268
Total
4.817
13.539
15.916
10.416
7.191
5.173
5.412
62.464
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Consideraes finais
A criao do Pronaf foi um dos acontecimentos mais relevantes que ocor
reram na esfera das polticas pblicas para o meio rural brasileiro no perodo
recente. Na sua curta trajetria de vida, esse programa se transformou em um
importante instrumento de apoio agricultura familiar de norte a sul do pas.
Uma prova disso foi o crescimento significativo registrado tanto no nmero
de beneficirios atendidos, como no montante de recursos disponibilizados e
aplicados em condies especiais. O maior acesso ao crdito barato tem con
tribudo para elevar a produo da riqueza agropecuria nacional. Um olhar
sobre o programa apenas por este prisma indicaria que ele obteve um sucesso
incontestvel.
Uma avaliao de conjunto, no entanto, nos leva a outra concluso. Neste
artigo, buscamos mostrar que os subsdios especiais embutidos nos recursos
do Pronaf no esto sendo distribudos de forma equitativa entre as diferentes
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Introduo
As atividades agropecurias esto sujeitas a uma multiplicidade de riscos
que podem ter grande impacto sobre os resultados. Riscos de produo e de
mercado so comuns em diversos setores econmicos, mas a agropecuria en
volve situaes muito especficas, com atividades desenvolvidas a cu aberto,
sujeitas a fenmenos naturais que podem resultar em perdas expressivas ou
mesmo em verdadeiras catstrofes.
Essa realidade mais crtica na agricultura, que mais susceptvel a
intempries climticas. Fatores como precipitao pluviomtrica, luz solar e
temperatura so elementos fundamentais para a produo, mas no so algo
passvel de controle. Estiagem, chuva excessiva, granizo, geada, vendavais e
outros eventos adversos esto sempre sujeitos a ocorrer e podem gerar grandes
prejuzos. No preparo do solo, plantio e tratos culturais, o agricultor investe
um volume de recursos relativamente alto em comparao com sua capacida
de financeira, mas pode perder tudo se a lavoura for gravemente atingida em
alguma fase crtica do ciclo da planta.
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A lei n. 70.823/2003 foi regulamentada pelo decreto n. 5.121, de 19 de junho de 2004, que criou
o Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR), o qual somente comeou a operar no
final de 2005 e com volume muito limitado de recursos.
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Papel do Estado
Tem sido amplamente reconhecido que o desenvolvimento do seguro
agrcola depende grandemente de uma forte e bem estruturada ao do Estado.
Diversos fatores dificultam a operao do seguro agrcola como negcio vivel,
entre eles os altos riscos na agricultura (com destaque para o risco sistmico),
assimetria e carncia de informaes e a falta de uma cultura de seguro.
geralmente bem aceito que o Estado deve prover um marco regulatrio
adequado, promover o levantamento e a disponibilizao de dados estatsticos
de clima e de produo, criar centros de expertise e equipes de especialistas para
fornecer suporte tcnico e promover aes de capacitao.
Mas nos pases onde o seguro agrcola logrou expressivo desenvolvimen
to, o Estado teve uma participao mais forte, desenvolvendo aes estrutu
rantes.5 As principais formas de atuao do Estado podem ser sucintamente
agrupadas nos seguintes tipos de modelos:
a) Seguros Privados com subsdio ao prmio de seguro.
b) Seguros pblicoprivados consrcios e parcerias pblicoprivadas
para constituio de empresas ou entidades de seguro.
c) Seguros pblicos empresas ou entidades pblicas de seguro ou pro
gramas pblicos administrados pelo Estado e operados por redes de entidades
privadas.
Enesa, 2003, p. 256 e 277. Sobre solues desenvolvidas por diversos pases, ver tambm o Anexo
E em Mahul e Stutley, 2010 (International Experiences with Agricultural Insurance: Findings from a
World Bank Survey of 65 Countries).
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No est includa a safra 201314, uma vez que esta safra ainda tem lavouras em campo, podem
ser apresentados pedidos de cobertura at os ltimos meses de 2014 e somente ser possvel ter um
quadro mais definido no incio de 2015.
12
A partir de 2008, tem havido reduo no nmero de adeses ao mesmo tempo em que h aumento
no valor segurado. Esse comportamento no nmero de adeses decorre de reduo no nmero de
financiamentos de custeio agrcola do Pronaf, pois o seguro est vinculado ao crdito. Dificuldade
de acesso ao crdito no seria suficiente para explicar esse comportamento. Dentre outros fatores,
que possivelmente teriam tido papel mais significativo, podem ser mencionados: consolidao de
operaes devido a medidas para estimular que o crdito para uma cultura seja agrupado em uma
nica operao, mesmo que sejam diversas glebas em imveis diferentes; nfase dos agentes finan
ceiros em operaes de custeio pecurio, de microcrdito Grupo B e de investimento (essas duas
ltimas tiveram considervel crescimento nesse perodo, as duas primeiras tiveram nfase maior na
regio nordeste); e ampliao do interesse dos agricultores por outras atividades rurais.
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Quadro 1
Seguro da agricultura familiar Valor Segurado
SAFRA
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
2012/2013
R$ milhes
2.540,2
2.515,1
2.876,2
3.717,8
4.849,2
4.641,8
5.092,9
5.503,3
7.050,6
Fonte: Bacen.
Quadro 2
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR Pagamentos de Coberturas
Safra
Quantidade
(mil)
Valor Pago
(R$ milhes)
2004/2005
245,2
802,8
2005/2006
144,3
420,6
2006/2007
29,1
66,4
2007/2008
38,8
129,2
2008/2009
71,1
365,5
2009/2010
8,7
42,7
2010/2011
13,3
101,1
2011/2012
101,3
763,6
2012/2013
21,8
245,3
Fonte: Bacen.
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tingncia de ter que abandonar suas atividades rurais e vender sua propriedade
para pagar as dvidas.
O seguro proveu instrumentos para administrar a situao, evitando
uma grave crise social. Ajudou a evitar o xodo rural, viabilizou recursos para
o agricultor continuar plantando, se recompor e voltar a ter perspectivas de
investimento na produo rural.
Esse tipo de situao acontece todos os anos em menor escala. No se espera
que catstrofes de grande abrangncia territorial ocorram com frequncia. Mas
em anos normais, mesmo com recordes de safra no pas, comum ocorrer even
tos agroclimticos localizados que configuram verdadeiras catstrofes em uma
microrregio. O espao geogrfico menor, mas para os agricultores atingidos a
tragdia a mesma. Nessas situaes, a maior contribuio do seguro renovar
os horizontes do agricultor, para que retome a rota da produo e do desenvol
vimento rural. Ao longo desses nove anos, foram centenas de milhares de casos.
O SEAF est sujeito aos limites e possibilidades tpicos de um seguro
agrcola ampliao das coberturas no supre, por exemplo, necessidades
de assistncia tcnica, investimentos e acesso a mercados. Por outro lado, o
SEAF tambm tem limites decorrentes dos condicionantes de sua criao e
evoluo. No obstante os avanos obtidos at agora, h diversos desafios a
serem enfrentados, envolvendo o desenvolvimento de novas solues de se
guro que requerem mudanas na estrutura normativa do Proagro e recursos
do oramento federal.
O SEAF opera em todo o pas. A grande expanso que j foi feita no
zoneamento agrcola contribuiu para que 95% do crdito de custeio agrcola
do Pronaf j estejam amparados pelo seguro. Mas necessrio continuar am
pliando o leque de culturas e avanar na regio norte.
Os limites de cobertura do seguro tm sido ampliados. Os principais de
safios nessa rea esto relacionados a aprimoramentos no modelo de cobertura
de renda e nos modelos para lavouras permanentes e olercolas.
A efetividade de um seguro depende de os pagamentos serem feitos com
temporalidade adequada. A observncia dos prazos pelos agentes do programa
e a liberao de recursos pelo Bacen vem tendo uma boa evoluo, mas pre
ciso avanar nessa rea, sobretudo nas situaes de recursos enviados CER.
As aes de monitoramento do programa tem sido importantes para
promover a qualidade do atendimento ao agricultor, o bom uso de recursos
pblicos e a boa conduo das lavouras.17 necessrio avanar na estruturao
obrigao contratual do agricultor ter os cuidados adequados com a lavoura. uma condio
para assegurar a cobertura do seguro.
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Concluses
Intempries climticas e outros eventos fora do controle do produtor
trazem elevados riscos de perda na agricultura, com impactos no desenvolvi
mento rural. A consolidao desse desenvolvimento se processa na medida em
que as atividades econmicas da propriedade rural vo sendo bem sucedidas,
gerando renda para dar sustentao aos investimentos e aos subsequentes ciclos
de produo. Para que uma seca ou outro evento adverso no cause interrupo
desse processo, preciso ter a proteo de um seguro agrcola capaz de garantir
a reposio de recursos necessria para enfrentar tais situaes.
Tendo em vista esse objetivo, o Seguro da Agricultura Familiar foi criado
oferecendo garantia de renda, condies de cobertura adaptadas s caracte
rsticas da agricultura familiar e com uma formulao baseada em modelos
que permitem aproveitar potenciais efeitos do seguro como indutor do uso de
tecnologia e boas prticas agrcolas. A cada ano, o seguro atende milhares de
agricultores fortemente atingidos por eventos climticos, possibilitando que
retomem a rota da produo e do desenvolvimento rural.
A experincia de nove anos de operao do SEAF mostra que possvel
viabilizar um seguro pblico com essas caractersticas e com dimenses con
tinentais, para centenas de milhares de pequenos agricultores, em condies
de sustentabilidade tcnica, econmica e financeira.
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106
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Pnater (20042014):
da concepo materializao
Vivien Diesel
Marcelo Min Dias
Pedro Selvino Neumann
Introduo
Esse artigo aborda a histria recente da atuao do governo federal
brasileiro no mbito da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater). Abordar
este tema requer, inicialmente, situlo no contexto das diversas aes gover
namentais de apoio promoo do desenvolvimento rural (pesquisa agrcola,
educao formal de nvel tcnico e superior, fomento agrcola, publicao de
impressos para agricultores e assistncia tcnica) que vinham sendo adotadas
desde o perodo Imperial (Rodrigues, 1987; Peixoto, 2008). Nesse sentido,
foi por intermdio da cooperao internacional norteamericana, no final
dos anos 1940, que se introduziu, em Minas Gerais, uma nova modalidade
de apoio ao desenvolvimento agrcola e rural denominada genericamente
de extenso rural (Fonseca, 1985; Oliveira, 1999). Essa nova modalidade
distinguiuse ao se apresentar como servio educativo, orientado jovens e
adultos, de carter no formal, espelhado metodologicamente na experincia
norteamericana.
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ram adequadas para essa finalidade foram o Boletim de Polticas Sociais (BPS)
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Relatrios de Gesto do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Recorremos, complemen
tarmente, a consulta de outras fontes (documentos tcnicoadministrativos,
legislao, documentos polticos como arquivos de apresentaes da poltica
federal de Ater por seus gestores) para esclarecimento de questes pontuais e,
em menor medida, a textos acadmicos e experincia vivencial dos autores,
como apoio s interpretaes.
A exposio do tema est organizada a partir da distino de trs gran
des perodos, segundo os principais desafios identificados na materializao
da PNATER: 1997/2004, 2004/2008 e ps 2008. Aps a caracterizao
desses perodos, sintetizamos os desafios que esto associados materiali
zao da Pnater.
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BPS n 6, p. 115.
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BPS n 14.
114
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115
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BPS, n 9, p. 128.
BPS n 11, p. 57.
10
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responsveis pela prestao dos servios. Com esse modelo, colocavase para os
gestores da Ater o desafio de executar a poltica com mobilizao de terceiros,
incorrendose, possivelmente, nas mesmas dificuldades de implementao
encontradas nos outros programas do MDA.11
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Figura
1. Esquematizao
Esquematizao
da Agenda
Figura 1.
da Agenda
Social.Social.
Fonte: BPS,
n n
16, 16,
p. 16p. 16
Fonte:
BPS,
De um modo geral, entendemos que a Agenda Social contribuiu para tensionar o
Recomposio
ao passa
MDAa ser
e suas
decorrncias
para
Ater
15
Num contextodo
emapoio
que seupoltico
dinamismo
pea central
na estratgia
deadesenvolvimento
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A auditoria realizada pelo TCU objetivou [...] verificar se a estratgia de implementao dos
servios de Ater est consistente com os objetivos pretendidos no PBSM e se atende aos princpios
estabelecidos na Pnater (Brasil, 2012, p. 5).
21
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O Prmio de Liquidao (PL) foi criado pela lei n 8.247 de 25/5/92. O objetivo do PL, assim
como o do EGFEspecial, era evitar a AGFindireta, ou seja, a passagem do EGF para AGF, que era
a forma tradicional de liquidao do EGF no vencimento.
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Tabela 1
Brasil: Aquisies do Governo Federal AGF e Emprstimos do Governo Federal
EGF no perodo de 1986/2001 (em mil toneladas)
Ano
AGF
EGF
1986
7681,5
10381,2
19871991
12870,3
10334,8
72,6
1437,7
669,6
9962,2
19881992
4138,2
12548,7
1361,5
2057,4
19891993
1918,4
7191,1
1994
4289,1
8599,3
1990
552,3
1578,4
1995
2844,0
3145,1
19911996
72,6
1437,7
1039,2
773,6
19921997
669,6
9962,2
4893,7
1667,8
1485,8
486,6
19931998
1361,5
2057,4
1999
629,4
688,6
1994
4289,1
8599,3
2000
727,8
1995
2844,0
3145,1
2001
1740,8
1996
1039,2
773,6
Fonte: CONAB
1997
4893,7
1667,8
1998 observar que as Aquisies
1485,8 do Governo Federal 486,6
Pode-se
(AGF), a partir de
1995, foram
sendo
substitudas
pelos
novos
instrumentos
criados.
Com
isso, as compras
1999
629,4
688,6
governamentais foram drasticamente reduzidas. O ano de 1997 representa uma exceo,
2000
727,8
Variao
1
AGF
EGF
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Ano
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Instrumento
Condies
Aquisio do Governo 1. Produto posto em armazm credenciado pela Companhia
Federal (AGF)
Nacional de Abastecimento (Conab)
2. Produto limpo, seco e classificado
Emprstimo do
1. O produto deve ser colocado em armazm credenciado,
Governo Federal sem
ordem do banco credor
opo de venda
2. O valor do emprstimo calculado de acordo com o valor do
(EGF/SOB)
produto em garantia, calculado pelo preo mnimo
EGF indstria
1. Contrato de EGF entre o setor de processamento e o agente
financeiro
2. O limite de financiamento de 50% da capacidade de pro
duo
3. Comprovar o pagamento de, pelo menos, o preo mnimo ao
produtor
4. Produtos amparados pela PGPM, exceto arroz e soja
Prmio para escoa
1. O governo federal, por intermdio da Conab, faz leilo p
mento do produto
blico de um prmio para compradores do produto
(PEP)
2. Os compradores devem contatar produtores dispostos a ven
derem sua produo ao preo mnimo
3. Os compradores devem transportar o produto para destinos
previamente estabelecidos pelo programa
Acesso
1. Por intermdio da Conab ou da Agncia Local do
Banco do Brasil
2. Disponvel para produtores e cooperativas
1. Por intermdio do agente financeiro interessado em
operar com a PGPM
2. Disponvel para produtores e cooperativas
Quadro 1
Sntese dos instrumentos de comercializao em uso pelo governo federal
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Prmio equalizador
pago ao produtor
(PEPRO)
Contrato de opo
7
8
140
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PEP
87
504
613
132
60
479
494
254
212
79
PROP
47
362
692
103
24
803
1.064
224
182
11
178
322
139
37
Opo
pblica
574
313
169
2
437
847
2.277
575
1
1.533
PEPRO
Total
558
1.200
549
648
76
9
112
473
574
447
1.213
2.187
2.011
1.517
4.207
1.634
1.062
514
2.116
2000
1500
1000
500
0
2003
2004
2005
AGF
2006
PEP
2007
PROP
2008
OpoPblica
2009
PEPRO
2010
2011
2012
2013
Linear(OpoPblica)
Grfico 2 Uso dos Instrumentos de comercializao, perodo 2003 a 2013, em milhes de reais
Fonte: Secretaria de Poltica Agrcola (SPA) do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA).
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Quadro 2
BALANO DE OFERTA E DEMANDA BRASILEIRA
PRODUTO
ALGODO
EM PLUMA
ARROZ EM
CASCA
FEIJO
MILHO
SOJA EM
GROS
FARELO
DE SOJA
LEO DE
SOJA
TRIGO
SAFRA
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
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2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
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2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15
ESTOQUE
INICIAL
Em 1.000 toneladas
675,0
394,2
76,0
521,7
470,5
338,3
2.033,7
2.531,5
2.457,3
2.569,5
2.125,3
1.699,8
230,0
317,7
366,9
686,4
373,8
129,2
7.675,5
7.112,8
5.589,1
5.963,0
5.514,2
8.597,7
4.540,1
674,4
2.607,2
3.016,5
444,0
911,4
2.569,0
1.903,2
2.049,1
3.259,4
950,4
879,3
246,2
302,2
541,1
692,0
198,9
244,4
895,7
2.706,7
2.870,5
1.766,1
1.220,6
342,2
988,7
1.213,7
1.194,1
1.959,8
1.893,3
1.310,3
1.654,5
12.602,5
11.660,9
13.613,1
11.599,5
11.819,7
12.632,3
3.502,7
3.322,5
3.732,8
2.918,4
2.806,3
3.558,9
51.003,8
56.018,1
57.406,9
72.979,5
81.505,7
75.191,1
57.161,6
68.688,2
75.324,3
66.383,0
81.499,4
86.569,2
23.187,8
26.719,0
29.298,5
26.026,0
27.258,0
28.105,0
5.872,2
6.766,5
7.419,8
6.591,0
6.903,0
7.117,5
5.884,0
5.026,2
5.881,6
5.788,6
4.379,5
5.527,9
6.883,1
14,5
39,2
144,2
3,5
17,4
20,0
908,0
1.044,8
825,4
1.068,0
965,5
1.000,0
110,0
181,2
207,1
312,3
304,4
300,0
1.181,6
391,9
764,4
774,0
911,4
500,0
99,4
117,8
41,0
266,5
283,8
300,0
43,4
39,5
24,8
5,0
3,9
5,0
27,4
16,2
0,1
1,0
5,0
5,0
5.676,4
5.922,2
5.771,9
6.011,8
7.010,2
6.700,0
5.750,0
1.903,2
1.627,5
2.180,0
2.418,5
1.798,2
2.012,8
15.544,2
15.237,2
16.895,8
15.237,0
14.910,5
15.332,1
3.842,7
3.821,4
4.306,8
3.917,1
3.484,5
3.988,1
59.860,9
63.522,8
63.760,4
79.716,5
87.931,3
84.288,8
61.801,1
69.480,4
77.972,5
69.666,0
82.227,2
87.780,6
25.800,2
28.661,7
31.372,4
29.290,4
28.212,3
28.989,3
6.145,8
7.084,9
7.961,0
7.284,0
7.106,9
7.366,9
12.456,1
13.655,1
14.524,0
13.566,5
12.610,3
12.570,1
13.621,8
1.004,1
1.039,0
900,0
895,2
887,0
890,0
12.118,3
12.152,5
12.236,7
11.656,5
12.000,0
12.000,0
3.500,0
3.450,0
3.600,0
3.500,0
3.320,0
3.450,0
45.414,1
46.967,6
48.485,5
51.888,6
53.159,5
53.817,9
32.564,0
37.800,0
41.970,0
36.754,0
38.524,0
40.080,0
11.644,0
12.944,0
13.758,0
14.051,0
14.000,0
14.100,0
4.250,0
4.980,0
5.528,0
5.328,0
5.500,0
5.500,0
9.398,0
9.614,2
10.242,0
10.444,9
10.584,3
11.531,4
11.928,6
504,9
512,5
758,3
1.052,8
572,9
610,0
894,4
627,4
2.089,6
1.455,2
1.210,7
1.300,0
25,0
4,5
20,4
43,3
35,3
45,0
7.333,9
10.966,1
9.311,9
22.313,7
26.174,1
21.000,0
28.562,7
29.073,2
32.986,0
32.468,0
42.791,8
45.296,6
12.253,0
13.668,6
14.355,0
14.289,0
13.333,0
13.579,4
1.593,6
1.563,8
1.741,0
1.757,1
1.362,5
1.373,5
351,4
1.170,4
2.515,9
1.901,0
1.683,8
50,0
500,0
Fonte: Conab.
Nota: Estimativa em maio/2014.
Estoque de passagem - Algodo, Feijo e Soja: 31 de dezembro - Arroz: 28 de fevereiro - Milho: 31 de Janeiro - Trigo: 31 de julho
ESTOQUE
FINAL
394,2
76,0
521,7
470,5
338,3
512,8
2.531,5
2.457,3
2.569,5
2.125,3
1.699,8
2.032,1
317,7
366,9
686,4
373,8
129,2
493,1
7.112,8
5.589,1
5.963,0
5.514,2
8.597,7
9.471,0
674,4
2.607,2
3.016,5
444,0
911,4
2.404,0
1.903,2
2.049,1
3.259,4
950,4
879,3
1.309,9
302,2
541,1
692,0
198,9
244,4
493,4
2.706,7
2.870,5
1.766,1
1.220,6
342,2
988,7
1.193,2
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Concluso
As principais perguntas que devem estar presentes na elaborao de uma
poltica de comercializao agrcola so: como se estabelece o nvel de preo a
ser garantido, se este nvel de preo compatvel com o oramento do progra
ma, se os recursos estaro disponveis na ocasio oportuna, qual o impacto
dos preos externos na formao dos preos internos.
H a necessidade de se pensar em uma poltica de comercializao para
o setor agrcola que o deixe menos vulnervel. Outro ponto importante que
deve ser mais uma vez ressaltado que o ambiente atual deve levar em conta
a integrao dos mercados. No se pode pensar em delinear uma poltica de
comercializao agrcola sem levar em conta esses elementos. A poltica de
comercializao agrcola no deve ser usada para objetivos de curto prazo, pois
estratgica na busca de soluo para o endividamento agrcola.
No que se refere especificamente ao PAA, devem ser citados os benefcios
indiretos advindos da recuperao dos preos recebidos pelos produtores. Isto
tem ocorrido tanto nos locais de abrangncia dos polos de compra da Conab
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Referncias
BARROS, G. S. A C.; GUIMARES, V. D. A. Anlise da eficcia da poltica de preos
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e Sociologia Rural, Braslia, v. 36, n. 4, out./dez. 1998.
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Braslia: [s.n.], 1999, p. 57.
COELHO, Carlos Nayro. Revista de Poltica Agrcola. Braslia: Mapa, 2001.
CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento). Informativo Conjuntural. Diversos.
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Parte 2
Polticas de segurana alimentar
e nutricional
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Introduo
Desde a criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) em
2003, um novo tema ganhou espao na agenda das polticas pblicas de
desenvolvimento rural no Brasil: a construo de mercados institucionais.
Movimentos sociais rurais e organizaes da sociedade civil passaram a
executar o programa, a reivindicar insistentemente a ampliao do mesmo,
a demandar aperfeioamentos de seus mecanismos e a construo de novas
iniciativas. Muitos gestores pblicos (localizados em diferentes escalas da
administrao pblica) tambm se empenharam na implementao do pro
grama, e na construo de espaos pblicos de participao que contriburam
para monitorar e aperfeioar seus mecanismos. E nos estudos rurais, o PAA
e os mercados institucionais passaram a ser tema recorrente, envolvendo a
realizao de diversas dissertaes, teses e projetos de pesquisa, em funo da
relevncia conquistada na ltima dcada. Conformouse, deste modo, uma
certa efervescncia em torno das possibilidades emergentes para a agricultura
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Quadro 1
Quadro sntese das modalidades de execuo do PAA em 2014
Modalidade
Caractersticas
Compra
com Doao
Simultnea
Formao de
Estoques
PAA Leite
Compra
Institucional
Aquisio de
Sementes
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Merece ser destacada a criao da Poltica de Garantia de Preos Mnimos para Produtos da
Sociobiodiversidade (PGPMBio) em 2008, que estabeleceu a modalidade de Subveno Direta, que
assegura ao extrativista o recebimento de um bnus caso efetue a venda de seu produto por preo
inferior quele fixado pelo governo federal. Segundo Cerqueira e Gomes (2012), um dos aspectos
importantes que diferencia a PGPMBio da PGPM tradicional consiste no apoio governamental a
um universo especfico de produtores: os povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares.
Cabe salientar tambm a proposta de projeto de lei de criao da PGPM da Agricultura Familiar em
2011, visando diminuir a volatilidade nos mercados regionais, e contribuir na regulao e na forma
o dos preos dos produtos contemplados nos principais centros de produo da agricultura familiar.
2
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Figura 1 Evoluo (absoluta e relativa) da execuo financeira do PAA entre as regies brasileiras,
no perodo de 2003 a 2012
FiguraDados
2 doEvoluo
(absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares
Fonte:
MDS (2013).
fornecedores no PAA entre as regies brasileiras, no perodo de 2003 a 2012.
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no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio nordeste. 47%
dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio. A existncia da
modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este contexto e para o norte
Os dados acima indicam que se trata de um nmero relativamente baixo
do estado de Minas Gerais e os princpios criadores do Programa (Mielitz, 2014, p.
proporcionalmente
aoincidncia
total dedeestabelecimentos
rurais
familiares
no Brasil,
66) visando os locais com
insegurana alimentar
e pobreza
rural explicam
alcanando
apenas
de 4,2%
dos agricultores
familiares
(Mielitz,
2014).
esta concentrao
dos cerca
recursos.
Em segundo
lugar, destaca-se
a regio
sul (22%),
seguida pelo
sudesterealizados
(21%). As ao
regies
norte
centro-oeste
pequenos
Diversos
estudos
longo
dose 10
anos do participam
Programacom
ressaltam
que o
percentuais,
sendo
eles
6%
e
4%,
respectivamente.
Chama
a
ateno,
no
entanto
que
em
Programa pode contemplar, indiretamente, um pblico maior de agricultores,
2012pela
a regio
nordeste
reduziudos
sua preos
participao.
Em 2005 esta
recebeuagricultores
cerca de
seja
possvel
elevao
dos produtos
pararegio
os demais
60% dos recursos totais do PAA (percentual mais elevado) e em 2012 este percentual
do local/regional, seja pela promoo/criao de outros mercados e canais de
situava-se em 36,72% (o percentual mais baixo de participao nos dez anos de
comercializao
(a exemplo da demanda pelos mesmos produtos nas feiras
existncia do Programa). Estes dados nos chamam a ateno sabendo que, com o Plano
livres),
ou
ainda
pela
valorizao
de produtos
quedeno
eram aprecia
Brasil Sem Misria (BSM)
lanado comercial
em 2011, havia
expectativas
incremento
de
dos
ou demandados
circuitos
tradicionais
de comercializao
(Delgado,
participao
no PAA da nos
populao
em condies
de pobreza
e insegurana alimentar,
mais concentrada
nordeste
e no norteConceio
do pas. A seca
ocorrida em
2012 eNo
2013
no
2013;
Pandolfo,no2008;
Delgado,
e Oliveira,
2005).
entanto,
nordeste apode
ter contribudo
para esta
de participao.
chama
ateno
que, diante
dareduo
expressividade
internacional do Programa
5
Na Figura 2 tambm possvel observar que a regio nordeste sempre apresentou participao
predominante em termos de agricultores fornecedores ao longo dos 10 anos. Em 2012, 40,5% dos
agricultores familiares que acessaram o Programa eram desta regio. Em segundo lugar observase a
participao da regio sul (com excesso dos anos 2007, 2008 e 2011, quando o sudeste se destacou).
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Consideraes finais
Este artigo procurou resgatar a trajetria dos mercados institucionais
no Brasil e as inovaes ocorridas a partir da criao do PAA. Como visto, a
valorizao da agricultura familiar, da diversidade alimentar, da produo local
e preocupaes relativa s formas de produo e de consumo, e segurana
alimentar e nutricional passam a ser novos elementos nos mercados apoiados
e estruturados pelo Estado. Esta no uma mudana trivial. So novos atores,
ideias, valores, cores, sabores, e projetos polticos para o rural que entram em
cena. Embora a importncia econmica e social das prticas anteriores citadas
(aquisies de caf, aquisies do governo federal PGPM e licitaes pblicas
para a alimentao escolar), estas, em grande medida, se reportavam a outras
interpretaes sobre o rural, pautadas na valorizao econmica de certos
setores, na promoo da modernizao da agricultura e no suporte de preos
e de mercados para determinados produtos e produtores.
Tambm pode contribuir para o baixo percentual referido acima o fato de que algumas organizaes
que esto cumprindo com as regras de conformidade da produo orgnica e agroecolgica podem
acionar outros mercados, alguns destes mais expressivos em termos de demanda e de preos aferidos.
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Referncias
ALMEIDA, A. M. A Poltica de Garantia de Preos Mnimos PGPM e a atuao da
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Introduo
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) brasileiro j com
pleta sessenta anos de existncia. Pode ser considerado um marco nas polticas
pblicas alimentares pela sua longa e ininterrupta histria, pela abrangncia do
pblico atendido, pelos progressos e aperfeioamentos e, principalmente, pelas
interfaces e pela intersetorialidade de seus objetivos. Neste captulo pretendese
resgatar um pouco deste histrico com o intuito de demonstrar os avanos
deste Programa e suas potencialidades em relao ao desenvolvimento rural.
Defendese que este Programa vinha sendo at ento subutilizado e
desvalorizado, desconsiderando seus potenciais. Fato que se exprime no ttulo
da obra de Morgan e Sonnino (2008) School Food Revolution, os quais fri
sam a descoberta das compras pblicas de alimentos como impulsionadores
do desenvolvimento sustentvel. Dentre seus potenciais, o mais escondido e
subjacente deviase possibilidade de viabilizar um novo mercado definido por
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prazo (best value), e no apenas no menor preo (value for money). Segundo
Lang e Heasman (2004), o Estado tem o dever de promover bens pblicos que
considerem as necessidades da populao, o que envolveria o compromisso de
oferecer alimentos saudveis para o corpo e para o ambiente.
Dessa forma, este captulo tem o intuito de analisar o caso do Programa
de Alimentao Escolar brasileiro e estudar sua trajetria, peculiaridades,
potencialidades, bem como limitaes e dificuldades de implementao da
lei n. 11.947/09, no seu artigo 14, em uma tentativa de observar como este
mercado vem sendo construdo a partir de novas institucionalidades. Para
tanto, o captulo est dividido em trs sesses, iniciando com a explicitao
da relao entre a alimentao escolar e o desenvolvimento sustentvel. Na
segunda parte, fazse um breve histrico do programa brasileiro, no sentido
de entender a construo de sua concepo enquanto HGSF. Posteriormente,
debruase sobre as proposies das aquisies pblicas brasileiras e sua reviso
legal para tornar a retrica do HGSF em realidade.
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Figura
1 Percentual
Executoras
compraram
alimentos da agricultura familiar
Fonte:
Soares etdeal,Entidades
2013, baseados
emque
dados
do FNDE.
para o PNAE por regio, 20102012.
Fonte: Soares et al., 2013, baseados em dados do FNDE.
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Esta declarao, concedida por rgos de assistncia tcnica, no mais das vezes, reconhece que
determinado agricultor se caracteriza como familiar. Normalmente, utilizada para obteno de
crdito junto ao Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), da o seu nome.
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Consideraes finais
Seis anos aps a promulgao da lei n 11947, especificamente do seu ar
tigo 14, j podemos traar um panorama positivo do Programa de Alimentao
Escolar, mesmo com a falta de pesquisas mais abrangentes e longitudinais da
evoluo da aquisio de produtos da agricultura familiar. Considerar que,
em 2012, praticamente 70% dos municpios j haviam iniciado a compra de
produtos deste pbico, j um grande avano. Este xito coloca a experincia
brasileira em alimentao escolar como exemplo de implementao de HGSF
a partir da descentralizao e da reviso de seu processo de aquisies pblicas.
Muitos pases africanos e latinoamericanos tm se espelhado no Brasil para
(re)elaborar e (re)construir seus Programas de Alimentao Escolar com vistas
a utilizar os mesmos recursos investidos na alimentao dos escolares para
promover o desenvolvimento socioeconmico (FAO, 2013; Triches, Schneider
e Simes, 2013).
Portanto, o estudo do caso brasileiro importante para perceber as poten
cialidades, os desafios e as formas encontradas para confrontlos. Verificouse
que houve uma reviso do PAE nos ltimos anos em consonncia com a
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Referncias
ABREU M. Alimentao Escolar: combate desnutrio e ao fracasso escolar ou direito
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v. 15, p. 1922, 2010.
BACCARIN, J. G. et al. Alimentao escolar e agricultura familiar: alcance e dificul
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2011.
BEVILAQUA, K.; TRICHES, R. M. Implicaes da venda de gneros alimentcios ao
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BEZERRA, O. M. P. A. et al. Promoo da aquisio de produtos da agricultura familiar
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http://www.fnde.gov.br/home/index.jsp?arquivo=/alimentacao_escolar/alimentacao_esc.
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BUNDY, D.; BURBANO, C.; GROSH, M.; GELLI, A.; JUKES, M.; DRAKE, L.
Rethinking school feeding: social safety nets, child development, and the education sector.
[s.l.]: World Bank Publications, 2009.
BURLANDY, L. Construo da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil:
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Cincia e Sade Coletiva, v. 14, p. 851860, 2009.
CORA, M. A. J.; BELIK, W. Projeto Nutre SP: anlise da incluso da agricultura familiar
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ESPEJO, F.; BURBANO, C.; GALLIANO, E. HomeGrown School Feeding: a framework
709 to link school feeding with local agricultural production. Rome: WFP, 2009.
FAO. Alimentacin escolar y las posibilidades de compra directa de La agricultura familiar:
studio de caso en ocho pases. Programa de Cooperacin Internacional BrasilFAO. 2013.
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Introduo
A regio semirida do Brasil coloca imensos desafios para o desenvolvi
mento sustentvel: as caractersticas edafoclimticas, sem dvida, porm mui
to mais a preponderncia de uma poltica baseada de um lado nos princpios da
revoluo verde e no incentivo ao agronegcio, e do outro no assistencialismo
para os pobres do campo. Contra o paradigma da luta contra a seca, concre
tizada pela construo de grandes reservatrios de gua, sua distribuio por
carro pipa gerador de dependncia foi resgatado o princpio da convivn
cia com o semirido: experincias nascidas do saber popular, aprimoradas no
dilogo com o saber cientfico, transformando as mesmas em referncias para
propor ao poder pblico um modelo diferente de poltica pblica.
Agradecemos especialmente o PATAC (Programa de Aplicao de Tecnologia Apropriada s
Comunidades), primeira ONG a iniciar a construo de cisternas de placas na Paraba, cuja expe
rincia tive o privilgio de acompanhar desde o incio e ao longo de toda sua caminhada.
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Pois, caso excepcional, tratase neste texto de uma poltica pblica que
no foi iniciativa do governo, mas foi criada pela sociedade civil, experimen
tada e proposta ao governo que a adotou. Mas no deixa de ser uma poltica
pblica, que teve seus sucessos e seus problemas, que foi abandonada pelo
governo, e retomada sob a presso da sociedade civil. essa histria que vamos
contar aqui.
Este texto vai ser dividido em trs captulos. No primeiro, apresentaremos
a realidade do semirido e sua evoluo histrica, que explica a pobreza de
sua populao. No segundo, resgataremos a histria do nascimento da ASA
(Articulao do Semirido) na Paraba (a partir de nossa experincia da ASA/
PB) e no Brasil (ASA/Br). Finalmente, no terceiro captulo, mostraremos
como os dois programas criados pela ASA (o P1MC e o P1+2) foram adotados
pelo governo, e os desafios da participao: as dificuldades na cogesto desses
programas, a crise e sua superao, graas presso da sociedade civil.
O Semirido: caractersticas
O semirido se estende pelos nove estados do nordeste, do Maranho
Bahia e Sergipe, e integra ainda o norte dos estados de Minas Gerais e Esprito
Santo. A regio semirida brasileira a maior do mundo com essa caracters
tica. Tem uma rea de 982.566 km, que corresponde a 18,2% do territrio
nacional, 53% da regio nordeste e abrange 1.133 municpios. A populao
do semirido de cerca de 22 milhes de habitantes e dela faz parte a maior
concentrao de populao rural do Brasil.
O pensamento dominante a respeito dessa regio que o grande pro
blema da regio semirida do Brasil o fenmeno das secas. De fato, a irre
gularidade climtica uma circunstncia a ser enfrentada, da mesma forma
que a neve e o gelo nos pases do hemisfrio norte. Mas no O problema.
Voltando comparao com a maior parte dos pases do norte, l tambm
a poca de produo agrcola se reduz a uns seis meses por ano. No entanto,
no passado, quando ainda no existia possibilidade de importar alimentos
em qualquer estao do ano, o povo daquelas regies tinha desenvolvido
prticas de conservao e armazenamento de legumes e de frutas para os lon
gos meses de inverno. Tambm era costume plantar verduras em estufas ou
mesmo dentro de casa, em canteiros nas janelas da cozinha (Duque e Cirne,
2008 e 2001). Da mesma forma que esses pases aprenderam a conviver com
as condies climticas de sua regio, a populao do semirido tambm
capaz de conviver.
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Temos o exemplo do aude Castanho, o maior do Cear e o segundo do Brasil, com capacida
de de 7,5 bilhes de metros cbicos de gua; regulariza o rio Jaguaribe que abastece a cidade de
Fortaleza, a 260 km de distncia, permite a irrigao de 5.000 hectares de frutas e a produo de 1,6
mil toneladas de tilpia por ms. Mas a 1 km de distncia do aude, tm comunidades sem gua.
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para grandes obras como construo de estradas. Solues existem, mas pre
cisam ser descobertas.
Mas a principal causa de dificuldade entre o governo e ASA se refere ao
enfoque. Na execuo do P1MC e do P1+2, a ASA sempre deu o maior valor
e tempo aos aspectos educativos, procedimentos que tornam a execuo mais
lenta. Porm, para as autoridades governamentais, a racionalidade se focaliza
no nmero de cisternas concludas. Portanto, a observao real: em oito anos
de funcionamento do P1MC, considerando a meta de se atingir um milho
de cisternas, apenas um pouco mais de 370.000 tinham sido construdas. Mas
vale observar que os recursos atribudos no permitiam contratar mais tcnicos.
Em 9 de dezembro de 2011, a notcia caiu como uma bomba. A coor
denao executiva da ASA envia a mensagem seguinte:
[...] Ontem a coordenao da ASA foi convocada para uma reunio com o
MDS em Braslia e o desfecho final foi o comunicado de que o governo federal
no mais far parceria com a ASA atravs da AP1MC,4 que sua estratgia
fazer as aes do gua para Todos pelos estados e municpios, negando uma
caminhada de mais de oito anos, onde a ASA no s apenas construiu o P1MC
e o P1+2, como uma nova perspectiva de empoderamento das famlias e por
conseguinte, protagonista da construo da poltica pblica de acesso a gua
que hoje o MDS executa.
O que o governo Dilma est propondo apagar uma das mais belas e exitosas
experincias de participao social e construo de cidadania pelos que sempre
foram marginalizados, mas tomaram a histria em suas mos e trouxeram para
o centro do debate, o conceito e as iniciativas de convivncia com o semirido.
[...] apesar de todos os relatrios recentes favorveis da CGU, TCU e depoi
mentos pblicos da Secretaria Executiva da CGU de que a ASA uma das
experincias mais exitosas em gesto de recursos pblicos no pas [...].
A posio do governo brasileiro na reunio de ontem foi clara: no tem mais
interesse em continuar apoiando o P1MC e o P1+2.
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Referncias
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No dia 31.7.2014, a Presidente da Repblica sancionou a lei n 7168/2014, que implanta o novo
instrumento de contratualizao das organizaes da sociedade civil (OSCs), lei que deve ser regu
lamentada em at 90 dias. No entanto, segundo as OSCs, a nova lei est longe de contemplar certos
aspectos importantes, como o acesso a fundos pblicos e um regime tributrio simples e adequado.
(Cf. Encontro dos Signatrios da Plataforma para o Novo Marco Regulatrio das OSCs in lista
da ASA: 05.8.2014).
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SILVA, Roberto Marinho Alves da. Entre o combate seca e a convivncia com o Semirido:
transies paradigmticas e sustentabilidade do desenvolvimento. Fortaleza: Banco do
Nordeste do Brasil, 2008.
ALFotosFo
Carlos Humberto Campos2Carlos Humberto Campos2
ALFotosFo
Carlos Humberto Campos2Carlos Humberto Campos2
Ff
Ff
A cisterna
Aa
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A cisterna
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Abastecimento no Brasil:
o desafio de alimentar as cidades
e promover o Desenvolvimento Rural
Walter Belik
Altivo R. A. de Almeida Cunha
Introduo
Com o avano da urbanizao, e todos os problemas que dela decorrem,
o abastecimento alimentar das cidades passou a ser um elemento decisivo para
o bemestar social e para a estabilidade da economia. O tema da carestia, que
parecia ter sido relegado aos livros de histria, recentemente voltou preocu
pao dos governos em funo da alta generalizada dos alimentos desencadeada
pela crise financeira internacional na dcada passada. Alimentar as cidades
um desafio cada vez maior no Brasil, muito embora o pas seja um grande
produtor e exportador de alimentos.
Ao final da dcada de 1960, com a inflao fora do controle, presses
sociais de toda ordem e com o setor supermercadista dando os seus primeiros
passos, o sistema de abastecimento das grandes cidades era uma preocupao
constante dos governos militares. A matria aparece com destaque nos Planos
Nacionais de Desenvolvimento e, nesse perodo, so realizados grandes inves
timentos na construo de uma rede pblica de mercados atacadistas visando
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As compras governamentais
como alternativa comercial
Nas ltimas dcadas, surgiu em diversos pases desenvolvidos uma nova
concepo de polticas de abastecimento que buscam aliar o abastecimento
de equipamentos pblicos ao desenvolvimento rural, voltado para o estmulo
a regies de baixa dinmica econmica atravs de polticas de compras gover
namentais (Fornazier e Belik, 2013).
Algumas experincias internacionais so exemplares na articulao de
compras locais e consumo institucional. o caso do programa Farm to school
programs dos EUA. Nos Estados Unidos, a iniciativa de compras para a ali
mentao escolar surgiu da organizao social, adotada em muitas localidades,
em meio crescente preocupao pblica sobre sade na infncia e obesidade,
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mostra interessante, seja pelo baixo limite das compras, seja por no possurem
capacidade de atender a outros mercados alm daqueles que j participam.
Com isso, mais uma vez, esses produtores acabam abrindo mo de ganhos que
poderiam estabilizar as suas rendas de forma quase que permanente.
As atividades ligadas distribuio principalmente de alimentos frescos,
e as margens e participao no valor adicionado gerado na agricultura tm se
expandido no Brasil. Esse movimento tem privilegiado os segmentos jusante
na cadeia produtiva e impactado diretamente no desempenho dos agricultores
mais fragilizados. Isso quer dizer que lado a lado aos investimentos na produ
o, tornase fundamental e cabe poltica pblica garantir uma maior capa
cidade de enfrentamento por parte da agricultura familiar na comercializao
dos seus produtos. Algumas propostas de polticas que permitam equilibrar o
jogo para esse segmento produtivo colaborariam no esforo que os governos
tm feito no sentido de garantir e segurana alimentar e ao mesmo tempo
combater a pobreza rural.
A reestruturao do sistema de crdito voltado agricultura familiar apa
rece no topo da lista de resultados imediatos diante do iminente esgotamento
das linhas tradicionais de custeio e investimento, ainda que estas apresentem
condies especiais para grupos de maior vulnerabilidade. Tornase necessrio
envolver os produtores na comercializao, financiando instalaes e equipa
mentos de embalagem, adiantando recursos (compra antecipada), promovendo
a produo de especialidades e quebrando a intermediao na cadeia produtiva.
Os programas de abastecimento tm uma relao direta com essas medi
das, pois permitem aproximar produtores de consumidores e organizar a pro
duo segundo o destino dos produtos: mercados locais, regionais, nacionais
ou internacionais. J os programas de compras governamentais caminham na
direo correta, mas fundamental aumentar a escala dessas aquisies, seja
para a formao de estoques reguladores pblicos, seja para ampliar o alcance
da produo local nos programas de alimentao escolar e outras demandas
institucionais. A comercializao a chave para um desenvolvimento rural
equilibrado e no excludente.
Concluses
Nesse artigo analisamos a evoluo das Centrais de abastecimento no
Brasil e os novos determinantes colocados diante da agricultura familiar no
que se refere distribuio de produtos frescos. Verificamos que no perodo de
instalao do sistema pblico atacadista, o objetivo dos mercados atacadistas
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Referncias
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Parte 3
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL
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Introduo
A literatura especializada tem apontado que, durante o governo Lula, o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) desenvolveu um conjunto de
aes estratgicas que, numa tica prxima perspectiva do que atualmente
caracterizado como incluso produtiva, poderia ser agrupado em dois eixos
estratgicos principais: a poltica agrcola para a agricultura familiar e a poltica
agrria. Parece razovel observar que, apesar das insuficincias existentes para o
semirido nordestino e para a Amaznia, os avanos na poltica agrcola foram
bastante mais significativos do que os ocorridos na poltica agrria, onde as ten
tativas de mudana do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra) e da prpria estrutura institucional do ministrio foram, de modo
geral, relativamente frustradas. poltica agrcola para a agricultura familiar,
implementada pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), foi acrescida
uma poltica de desenvolvimento territorial, concebida e operacionalizada
por uma, ento, nova secretaria, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial
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Como diz Abramovay (2002, Box 1, p. 6), (n)o meio rural a noo de territrio adquire uma
dupla importncia: em primeiro lugar, ela convida a reflexo sobre desenvolvimento a voltarse a um
conjunto variado de protagonistas e a superar assim um mbito estritamente setorial. A diversificao
das economias rurais , portanto, o resultado mais importante do desenvolvimento territorial em
reas no densamente povoadas. Alm disso, a noo de territrio, no meio rural, chama a ateno
ao fato de que o processo de desenvolvimento depende fundamentalmente da maneira como cada
localidade vai relacionarse com os ecossistemas em que vive. Registrese que estamos seguindo,
embora a partir, talvez, de um enfoque diverso de pesquisa, a trilha de anlise aberta por Ricardo
Abramovay, em trabalhos como Abramovay (2002 e 2003).
7
Nossa apresentao, a seguir, est baseada em Schneider, Cazella, Mattei (2004) e em Abramovay e
Veiga (1999), mas existe literatura relativamente ampla sobre o assunto, em parte referida em Mattei
(2006). Schneider, Silva, Marques (2004) traz um conjunto de artigos relevantes sobre o tema. O
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) incorporou o Conselho
Nacional do Pronaf, aps a sua criao em 1999, quando todas as aes do Pronaf ficam a ele subor
dinadas. Foi, por sua vez, substitudo pelo Condraf no primeiro Governo Lus Incio Lula da Silva.
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mdia estadual deste valor.8 Essas eram as proxies utilizadas para selecionar
municpios com predominncia de agricultores familiares e que fossem rurais
e relativamente empobrecidos.
A inovao institucional mais importante do Pronaf Infraestrutura e
Servios foi a constituio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural (CMDR) pela Resoluo n. 15 do CNDRS, de maio de 2001, como
exigncia indispensvel para que o municpio pudesse acessar os recursos dis
ponibilizados pelo programa (a fundo perdido, no valor mdio anual de R$
150 mil durante um perodo de quatro anos), juntamente com a elaborao
de um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR). Os CMDRs
foram concebidos no contexto de democratizao e de descentralizao das
polticas pblicas que acompanhou a democratizao polticoinstitucional do
pas na dcada de 1980 e encontrou guarida na Constituio Federal de 1988.
Constituemse como espaos pblicos de participao que renem gestores
governamentais e representantes de organizaes da sociedade civil com o ob
jetivo de definir e disputar o significado e a abrangncia do pblico em setores
especficos de atuao governamental e de formular e, especialmente, controlar
socialmente a implementao de polticas pblicas destinadas a esses setores ou
segmentos (Dagnino, 2002). A trade composta pelos CMDRs, pelos PMDRs
e pelos atores sociais participantes (no restritos aos agentes governamentais)
representar os primrdios do que posteriormente ser denominado de nova
institucionalidade da poltica de desenvolvimento rural no Brasil (Delgado
e Leite, 2011).
Por outro lado, os critrios de seleo dos municpios participantes no
programa definiram implicitamente uma concepo particular de ruralidade
que foi incorporada ao modelo de interveno do Pronaf Infraestrutura e
Servios. Como destacam Abramovay e Veiga (1999, p. 9), os municpios
com maior probabilidade de serem selecionados pelo programa tinham, em
geral, trs caractersticas comuns: distribuio fundiria muito fragmentada,
taxa de urbanizao menos expressiva e produtividade agrcola mais reduzida.
No caso em que a utilizao dos trs critrios acima levasse seleo de um nmero de municpios
inferior quota prevista para cada estado, o Conselho Estadual do Pronaf selecionaria os municpios
adicionais a partir do atendimento a dois dos critrios acima, com a prioridade dada para munic
pios que participavam, ento, do programa Comunidade Solidria ou que abrigassem um maior
nmero de famlias de assentados da reforma agrria e/ou de pescadores artesanais. Notese que,
com a criao do CNDRS, houve reformulao posterior dos critrios de seleo, a mais relevante
das quais foi a utilizao de indicadores como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do
PNUD para reforar a escolha de municpios mais rurais e mais empobrecidos (Schneider, Cazella
e Mattei, 2004, p. 3841). Ademais, os municpios selecionados deveriam estar adimplentes com
a Unio e foram previstas contrapartidas a serem pagas pelas prefeituras sobre o valor solicitado,
distinguindo municpios que faziam parte ou no do programa Comunidade Solidria.
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Segundo Schneider, Cazella, Mattei (2004, p. 39, Quadro 4), de onde essas informaes foram
retiradas. Segundo os autores, em 2001 o Pronaf Infraestrutura e Servios abrangia cerca de 30%
do total dos municpios nos quais a agricultura familiar representava a base do setor produtivo local.
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Esta seo recupera, amplia e atualiza texto anteriormente publicado em Delgado e Leite (2013).
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Figura dos
1 Mapa
dos Territrios
Ruraisee da
no Brasil
2014. 2014.
Figura 1 Mapa
Territrios
Rurais
daCidadania
Cidadania
no Brasil
Fonte: SDT/MDA, 2014.
Fonte: SDT/MDA, 2014.
Regio
Nordeste
Norte
Centro Oeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
5
Totais de
Sudeste
11
45
Territrios
Sul
12
Fonte: Totais
SDT/MDA,
2014.
de
Territrios
45
12
120 15
10
9
1
74
18
26
27 239
40
10,88
11,30 100,00
16,74
120
74
239
100,00
O Programa
Territrios
Fonte: SDT/MDA,
2014. da Cidadania (PTC) uma das aes propostas pela
Agenda Social do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades. Seu objetivo
a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma
250
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente o Programa visa
promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do
planejamento e integrao de polticas pblicas. Tambm se prope incrementar a
participao social e garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O
Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 250
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a Coordenao Geral executada pelo MDA. Este comit tem por atribuio
aprovar diretrizes, adotar medidas para execuo do programa, avalilo e de
finir novos territrios. A coordenao do MDA, mas a articulao est sob a
gide da Casa Civil e o monitoramento do programa, era realizado pelo NEAD
(Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural) at meados de 2011.
Os Colegiados Territoriais so compostos por representantes das trs
esferas de governo e da sociedade em cada territrio. Em comparao com
a composio dos Territrios Rurais, ampliase no Programa Territrios da
Cidadania a estrutura desses colegiados. Eles possuem uma coordenao execu
tiva de composio paritria, diferentemente da composio dos CODETERs
do Pronat, na qual prevalece a participao de representantes da sociedade civil
(em geral com 2/3 dos componentes dessas arenas).
Entre as atribuies dos Colegiados Territoriais destacamse: i) divulgar as
aes do programa; ii) identificar demandas locais para o rgo gestor priorizar
o atendimento (de acordo com critrios, sistemas de gesto preestabelecidos,
especificidades legais e instncias de participao existentes) ;iii) promover
a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com
sugestes para qualificao e integrao de aes; v) sistematizar as contribui
es para o Plano Territorial de Aes Integradas; vi) exercer o controle social
do programa.13
A poltica de desenvolvimento territorial ganhou um novo impulso no
ano de 2010, quando o Condraf aprovou a Poltica de Desenvolvimento do
Brasil Rural (PDBR) que, em linhas gerais, apresenta sociedade brasileira um
conjunto de diretrizes de um novo projeto de desenvolvimento rural para o
pas, o qual deve estar amparado no princpio inclusivo, ou seja, de um rural
com gente. Neste sentido, a PDBR orienta as aes do Estado e busca valorizar
seu papel enquanto rgo indutor do desenvolvimento das reas rurais, tendo
a abordagem territorial como enfoque central.
A poltica de desenvolvimento rural aprovada pelo Condraf escreve um
novo marco sobre o significado do rural ao abordlo a partir de seus trs
Devese destacar que, no plano normativo, os instrumentos de monitoramento e de avaliao (seja
na escala do desenvolvimento territorial propriamente dita, seja na escala de programas e projetos
especficos) operariam a partir de processos participativos, abastecidos por informaes pertinentes
e pautados por indicadores que reflitam as aspiraes e expectativas depositadas na perspectiva do
desenvolvimento do territrio, servindo de base para a construo e a implementao dos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). No entanto, tanto a gesto e o controle
social como os instrumentos de efetivao da poltica demandam uma anlise mais fina, impossvel
de ser feita nos limites desse texto. Sobre o primeiro tema ver Favareto et al. (2010), Delgado e Leite
(2011), alm de documentos da rea como Brasil/MPOG/MDA (2014). Sobre os instrumentos,
em particular o PTDRS e sua relativa concentrao, ainda, numa pauta agrcola, ver Grisa (2013).
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Introduo1
Nos anos 1990 a entrada da ideia de agricultura familiar para o repertrio
dos movimentos sociais e dos gestores pblicos foi a principal inovao nas
polticas para o rural brasileiro. Na primeira dcada do novo milnio o mesmo
ocorreu com a ideia de desenvolvimento territorial.2 No s foi criado um
programa especfico, o Territrios de Identidade, mas tambm uma Secretaria
de Desenvolvimento Territorial no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. J no final da dcada houve uma nova experimentao, com o
Este texto uma transcrio de exposio feita pelo autor durante o Seminrio Polticas pblicas,
atores e agricultura no Brasil Desafios e possibilidade em jogo, promovido pela Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro em 2011, e tambm no Encontro Territrios em Movimento,
promovido pelo RimispCentro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural, realizado em
Quito, Equador, no ano seguinte. Verso ligeiramente modificada foi publicada originalmente na
revista Desenvolvimento em Debate.
2
Uma anlise das razes que levaram emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento
pode ser encontrada em Favareto (2010a).
1
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Um cenrio ambguo
Nos anos recentes muito tem sido dito a respeito do fenomenal desem
penho da agricultura comercial brasileira, a ponto de, nos meados da segunda
dcada do Sculo XXI, se falar em reprimarizao da economia, por conta da
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Uma reviso desta literatura pode ser encontrada em Coelho e Favareto (2008; 2011).
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investimentos sinalizariam onde seria melhor fazlos. Estas duas razes esto
presentes em todas as iniciativas que tomam o empoderamento dos atores
sociais como critrio de sucesso.
Como j foi dito, no h dvida de que este movimento levou a uma
maior democratizao da poltica (maior transparncia, sobretudo), principal
mente quando comparada com a dcada anterior, quando os investimentos
ficavam restritos alada das prefeituras municipais, que, no interior do Brasil,
so bastante deficientes em sua capacidade administrativa e de descentralizao
de poder sociedade. Mas por outro lado, isto est longe de ser o suficiente para
uma verdadeira eficincia dos investimentos. Para isso, se teria que avaliar no
somente se os investimentos feitos atenderam s demandas apresentadas nos
conselhos, e sim se elas tiveram capacidade de incidir positivamente sobre as
dinmicas territoriais. Isto o que se esperava com a ampliao dos recursos do
Pronaf/infraestrutura em direo a uma poltica de desenvolvimento territorial.
E a, as avaliaes disponveis no so muito favorveis.
No se trata de dizer que a gesto social das polticas pblicas um desafio
superado, e sim que os desafios na gesto social das polticas pblicas tornaram
a agenda que hoje inspira essas formas de participao social, algo envelhe
cido. Em outras palavras, os instrumentos de participao social hoje so os
mesmos desenhados h duas dcadas. E, no entanto, j h aprendizagem com
as experincias que permitiria refinar e aprimorar estes mesmos instrumentos.
Uma primeira inovao que se poderia introduzir nas formas de gesto
social das polticas pblicas diz respeito aos atores mobilizados. Hoje partici
pam, predominantemente, gestores pblicos e representantes das foras sociais
organizadas (sindicatos, associaes). Em geral, os mais pobres no participam
sequer das organizaes de agricultores. Alm disso, para se promover o desen
volvimento territorial no se pode mobilizar somente os atores sociais ligados
ao agro. Claro que os segmentos mais pobres no tem as mesmas habilidades
que os setores empresariais para participar em situao de igualdade em uma
reunio ou frum. Isso leva segunda inovao necessria.
A segunda inovao diz respeito s formas de participao social. No so
mente fazendo duas reunies ao ano para discutir onde sero aplicados os recursos
daquele perodo que se pode promovla. Diferente disso, podese lanar mo de
consultas voltadas a segmentos especficos. E, igualmente, podese ter momentos
mais amplos a exemplo do que acontece com as Conferncias de Sade.
A terceira inovao diz respeito cumulatividade e alcance das definies.
A participao social deveria ser cumulativa. Isto , os Planos discutidos no
deveriam ser meras peas burocrticas, mas sim diretrizes como os Planos
Diretores de municpios, que so revistos e atualizados a cada perodo.
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Concluso
O que se tentou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de
movimento das contradies na experimentao da ideia de desenvolvi
mento territorial. Viuse que o processo de mudana nessa direo tem sido
incremental, com ajustes perifricos, verdade, mas que no podem ser des
prezados. Hoje a retrica do desenvolvimento territorial abrange um conjunto
de agentes, ainda que com compreenses variadas e tantas vezes incompletas.
Mas criouse um campo cognitivo a partir do qual se pode tentar tornar esses
avanos mais rpidos e consistentes.
Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro.
preciso identificar alguns dos principais desafios nessa transio de para
digma e promover a atualizao dos dispositivos institucionais numa direo
coerente. Aqui tentouse oferecer uma leitura de que desafios seriam esses, e
exemplificar mudanas que poderiam ser fomentadas. Se so estes ou no os
desafios e propostas, isto algo que cabe ao debate cientfico e social resolver.
O fundamental que o futuro das regies rurais possa ser pensado em novas
bases de relao entre sociedade, natureza e economia. A abordagem territo
rial do desenvolvimento abre uma porta interessante para transformar o ideal
normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel algo operativo
por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada uma dcada
atrs com a adoo desta retrica a tarefa sobre a qual deveriam se concentrar
todos os esforos no prximo perodo.
H, contudo, um desafio que vem bloqueando o aperfeioamento da
poltica de desenvolvimento territorial desde que ela foi introduzida. E esta
dificuldade no se restringe ao Brasil, mas se repete em outros pases latinoa
mericanos. A ascenso da ideia de agricultura familiar, por exemplo, teve um
portador claro: os movimentos sociais da agricultura familiar em aliana com
um pensamento cientfico e com gestores de polticas que viram neste pblico
um segmento prioritrio numa estratgia de desenvolvimento rural. Mas a
ascenso da abordagem territorial do desenvolvimento traz um complicador:
quem so os portadores dos interesses mobilizados nesta abordagem? Por de
finio, no se trata de um nico portador, nem de um nico segmento. Mais
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ainda, uma verdadeira estratgia territorial, por vezes teria que contrariar os
interesses do agro e favorecer uma maior diversificao das economias locais.
Tratase, portanto, de interesses mais difusos e, em alguma medida, confli
tantes com os daqueles que hoje se beneficiam com o vis dos investimentos
feitos e que sustentam a prpria existncia do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. A reside um dilema que pode limitar a mudana e o aperfeioamento
da poltica brasileira para o desenvolvimento rural.
Referncias
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Parte 4
POLTICAS AMBIENTAIS
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Polticas de pagamento
por servios ambientais no Brasil:
avanos, limites e desafios
Shigeo Shiki
Simone de Faria Narciso Shiki
Patrcia Lopes Rosado
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Tabela 1
Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas,
nmero de pessoas e famlias beneficiadas, por Unidade de Conservao, 2014
Unidades de Conservao
Comunidades/
localidades
RDS Uatam
DRS Mamirau
RDS Catu Ipixuna
DRS Piagau Purus
RDS Uacari
RDS Cujubim
RDS Aman
DRS do Juma
RDS Rio Madeira
Floresta Estadual de Maus
Res. Extrativista Rio Gregrio
RDS Rio Amap
RDS Canum
RDS Rio Negro
APA Rio Negro
Total
20
177
13
65
30
2
64
38
56
21
27
10
16
19
16
574
BFF,
BFR,
BFA,
BFS
293
1.861
223
904
304
33
776
435
960
657
178
352
305
489
289
8.059
BFR e TOTAL
BFS
PBF
100
445
32
126
28
20
92
60
65
142
14
84
18
70
47
1.343
393
2.306
255
1.030
332
53
868
495
1.025
799
192
436
323
559
336
9.402
PBF
1.468
10.567
1.208
4.829
1.584
249
4.011
2.055
3.684
3.262
948
1.593
1.369
1.898
1.306
40.031
292
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Tabela 2
Nmero de famlias beneficirias por Regio, Domnio institucional e Perodo
Regio
Amaznia Legal
Nordeste
Centro Oeste
Sudeste
Sul
N de Famlias
53765
8818
970
2229
544
Ano
2011
2012
2013
2014
8893
25032
20443
15258
rgo
ICMBIO
INCRA
SPU
Total
21456
39153
5717
66326
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Quadro 1
Projetos do Programa Produtor de guas no Brasil
Ano dos
dados
Projeto
Conservador de
gua - Extrema
2010 MG
Nmero de
produtores da
regio / nmero
de contratos
Bacia /Sub-bacia
Produtor de gua
no PCJ- Nazar
Paulista e
2010 Joanpolis SP
Bacia PCJ /
Ribeiro Moinho
(1756 ha) Ribeiro
Canc (1141 ha)
Produtores de
gua - ProdutorES
Alfredo Chaves
Brejetuba Afonso
Cladio
Mantenpolis
2011 Alto Rio Novo ES
Bacias do Rio
Benevente(650
km2)
Rio
Guandu(1250
km2)
e
Rio So Jos (363
km2)
Meta
Produtores de
gua e Floresta
2012 Rio Claro RJ
Rio Pirap
Tibagi e
Iva
Bacia do Rio
Guandu / Rio Pira
Arranjo Institucional
Demanda do Servio
Ambiental
Fonte de Financiamento
120 / 49
204 / 27
Prefeitura de Extrema;
100 unidades fiscais Secretaria de Meio
de extrema (UFEX), Ambiente e
A Bacia do Rio Jaguari
correspondente a Desenvolvimento
responsvel por 2/3 do
Sustentvel (SEMAD); IEF- recurso hdrico que
R$176,00 ha/ano,
sendo que o total MG; ANA; The Nature
alimenta o sistema
determinado pelo Conservancy (TNC); SOS Cantareira, que abastece
Mata Atlntica; CBH_PCJ; 8,8 milhes de pessoas
Recuperar 495 ha tamanho da
Melhoramentos Papeis na grande So Paulo
de APP e RL propriedade
150 / 5
200 / 8
Valores variam
entre projetos
novos e j
existentes e pela
Recuperar 124 ha proporo alterada,
de APP e manter com valores entre
R$8,50 e R$125,00
539 ha de
h/ano
floresta
119
77
21
Mdia de R$148,62
ha/ano
recuperar 305 ha
de APPs e 1.327
ha de RL e
Bacia Hidrografica
15.000ha para
Produtor de gua do Ribeiro
Pipiripau
do Pipiripau
424 (previstos conservao do
160 no edital) / 7 solo
mai/13 Distrito Federal (23.527,36 ha)
Valor do PSA
95
64
25
121 / 62
Os valores variam
com o tipo de
servio ambiental e
o percentual
preservado,
estando entre
R$30,00 e R$200,00.
2 Unidades Fiscais
do Municpio (UFM R$72,00)
4157,93 ha para
conservao
florestal
Governo do Rio de
Janeiro, Secretaria do
Ambiente - Instituto
Os pagamentos
variam entre 10 e 60 Estadual do Ambiente
(INEA), CBH-Guandu,
reais por
Prefeitura de Rio Claro,
hectare/ano, de
TNC, Instituto Terra de
acordo com o
potencial de cada Preservao Ambiental
(ITPA)
rea
A bacia compreende os
municpios de Alfredo
Chaves, Anchieta,
Guarapari e Pima, ou
seja, chega a atender
aproximadamente 120
mil pessoas da regio.
Responsvel pelo
abastecimento de 26%
da gua das cidades de
Planaltina e Sobradinho,
com 180.000 pessoas.
CAESB
1% da arrecadao da Sanepar
e ICMS Ecolgico
A Bacia do Guandu
responsvel por cerca de
80% do abastecimento
de gua e 25% da gerao
de energia eltrica para a
regio metropolitana do
grande Rio de Janeiro,
atendendo cerca de 7
milhes de pessoas.
CBH - Guandu
Fonte: Ahnert (s/d); gua Brasil (s/d); AGESAN (s/d); Antunes (2014); Apucarana (jul. 2013); Baados (2011);
Brasil (2008); Campo Grande (s/d); Campo Grande (jul. 2014) CBHGuandu (2013); Corra (jan. 2014);
Dacol (2011); Esprito Santo (s/d) Jardim (2010); Melo (2013); Nunes (2011); Padovezi (s/d); Pereira et al.
(2010); Stefanello et al. (2013) .
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Concluso
A abordagem seguida neste trabalho procurou se distanciar da viso
de mercado das experincias de implementao dos mecanismos de PSA
em que provedores e beneficirios se organizam em mercados e voluntaria
mente negociam os servios ambientais gerados, a um preo de equilbrio
de custos e benefcios. Nos casos estudados, os pagamentos se apresentaram
como incentivos econmicos financiados por fontes pblicas ou privadas
aos provedores que induzam a uma mudana nas prticas produtivas e de
consumo que mantenham, recuperem, regenerem os ecossistemas de seus
territrios. Tratase de mais um instrumento econmico auxiliar de polticas
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Referncias
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Polticas de promoo
dos biocombustveis e agricultura
familiar: o que sugerem as recentes
experincias internacionais?
Georges Flexor
Karina Kato
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Entre 2004 e maio de 2008, os preos do milho aumentaram 80% e os da soja, 56%.
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Estados Unidos
Nos Estados Unidos, o etanol tem sido produzido do milho por mais de
trs dcadas. Em 2011, a produo de etanol alcanou 13,9 bilhes de gales,
refletindo uma tendncia de crescimento estvel que chegou a 80% se com
parado com o patamar de produo em 1980. De um modo geral, Moschini,
Cui e Lapan (2012) destacam que para alm das polticas federais e estaduais
de estmulo aos biocombustveis, as regulaes ambientais desempenharam
um papel importante na ampliao dos mercados de biocombustveis.
Em 2005, os Estados Unidos promulgaram o Padro de Combustveis
Renovveis (Renewable Fuel Standard) como parte do Ato de Poltica Energtica
(Energy Policy Act) que foi a maior alterao observada na poltica norteame
ricana (Moschini, Cui e Lapan, 2012). A lei estabelecia mandatos quantita
tivos para o mnimo de biocombustveis que deveriam ser introduzidos nos
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China
Nas ltimas dcadas a China tem despontado como uma grande potncia
poltica e econmica. A implementao de polticas de fomento aos biocom
bustveis se deu nos anos 2000 motivada principalmente por trs fatores. Em
primeiro, o alcance da segurana energtica. Seu rpido crescimento econmi
co tem sido acompanhado pelo crescimento concomitante de sua dependncia
da importao de combustveis fsseis. Em 2010, o pas importava 55% do
total que necessitava de petrleo, com previso de que esse montante se eleve
para 75% at 2030, segundo a Agncia Internacional de Energia. O segundo
est relacionado com a gerao de renda para o setor agrcola. Assim, a mo
tivao inicial para o estabelecimento de uma poltica de apoio ao etanol era
possibilitar o escoamento de estoques de gros (milho) que j estavam estocados
h algum tempo nos galpes governamentais (Koizumi, 2013). O terceiro est
relacionado s questes ambientais, na medida em que a China passou a estar
submetida a uma grande presso para a tomada de iniciativas que reduzissem
as emisses de GEE (Qiu et al., 2012).
A China lanou sua poltica de energia renovvel em 2000, estabelecen
do uma meta de adio de 10% da demanda total de combustveis lquidos
at 2010, que deveria ser ampliada para 15% em 2020. A lei para Energia
Renovvel passou no Congresso em maro de 2005 e passou a estar vlida
em 2006. Ela priorizava o uso de milho estocado nos galpes do governo. O
pas, contudo, enfrenta ainda grandes desafios para a ampliao dessa poltica,
cujo maior derivado da grande quantidade de pessoas que vivem em seu ter
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ndia
Em 2010, a ndia importava cerca de 75% da sua demanda por petrleo.
Movida pela preocupao com a dependncia das importaes de petrleo e
com as emisses de GEE do ponto de vista ambiental, a ndia adotou as normas
da Unio Europeia com relao s emisses, o que inclua a promoo do uso
crescente de biocombustveis. Em 2003, o pas adotou a mistura de 5% de
etanol com previso para aumento de 10% (ainda que as metas no tenham
sido alcanadas). Em 2009, com a Poltica Nacional de Biocombustveis o pas
adotou uma meta de alcance de 20% para todos os biocombustveis. Todavia,
at o momento, a ndia no conseguiu dar o impulso necessrio produo
de etanol para alcanar as metas estabelecidas pelo seu programa.
Com relao poltica de biodiesel a poltica pblica da ndia tinha
contornos sociais e no discurso enfatizava a importncia de criao de empre
gos e reduo da pobreza rural, como na poltica brasileira. Contudo, Lima
(2012) aponta que as possibilidades da ndia de concretizao dessas metas
eram menores que aquelas observadas no Brasil. Em primeiro lugar, ainda
que a ndia seja a segunda maior produtora de acar do mundo, boa parte
de sua produo direcionada para o mercado interno, de modo que sua
produo no admite o escoamento para outros usos. Em segundo, a ndia
um importador lquido de leos, o que tambm no favorece a produo de
biodiesel. Em terceiro, a ndia ainda enfrenta srios problemas relacionados
insegurana alimentar, que afeta mais de 220 milhes de indianos. E em
quarto, o pas tambm apresenta limitaes com relao disponibilidade
de terras, um desafio para a ampliao de suas reas de lavouras (Lima,
2012, p. 56).
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Tabela 1
Relao de pases e seus mandatos
Argentina
Brasil
Canad
Chile
Colmbia
Costa Rica
Equador
Estados Unidos
Jamaica
Panam
Paraguai
Peru
Mxico
Uruguai
Unio Europeia
Unio Europeia
Austrlia
China
Coreia do Sul
Fiji
ndia
Indonsia
Malsia
Filipinas
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Vietn
frica do Sul
Angola
Etipia
Malawi
Moambique
Nigria
Qunia
Sudo
Zambia
Amricas
5% de etanol e 7% de biodiesel
25% de etanol e 5% de biodiesel (recentemente foi ampliado para B6,
em julho de 2014, e deve atingir B7 at o final do ano). Utilizao do
etanol puro (hidratado)
5% de etanol e 2% de biodiesel
5% de etanol e 5% de biodiesel
2% de etanol e discusso para ampliar para 10%
7% de etanol e 20% de biodiesel
5% de biodiesel
10% de etanol e 10% de biodiesel
10% de etanol
2% de etanol cometas at 10% em 2016.
24% de etanol e 1% de biodiesel
7,8% de etanol e 2% de biodiesel
2% de etanol em Guadalajara
2% de biodiesel
Metas para chegar a 10% de combustveis renovveis em transporte
rodovirio em 2020
sia e Oceania
4% de etanol e 2% de biodiesel em New South Wales
10% de biocombustvel em nove provncias. 15% para 2020
2,5% de biodiesel
10% de etanol e 5% de biodiesel voluntrios
20% de biocombustveis
3% de etanol e 2,5% de biodiesel
5% de biodiesel
10% de etanol e 2% de biodiesel
2% de biodiesel
3% de etanol (sendo examinado) e 1% de biodiesel
5% de biodiesel
5% de etanol
frica
10% de etanol
10% de etanol
5% de etanol
10% de etanol
10% de etanol
10% de etanol voluntrios
10% de etanol em uma de suas principais cidades (Kisumu)
5% de etanol
5% de biodiesel e 10% de etanol voluntrios
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Amrica Latina
Nos pases da Amrica Latina, em grande parte em funo do estmulo
da experincia brasileira, diversas polticas de apoio aos biocombustveis vm
sendo implementadas. A Argentina tem despontado como o maior produtor
de biodiesel, com uma meta atual de 7% de adio de biodiesel ao diesel, e
com um grande papel na exportao de biodiesel para a Europa. A produo
de biodiesel nesse pas se d, sobretudo, com a soja. Os principais motivos
para o incentivo produo de biodiesel de soja so substituir a importao de
leo diesel e compensar as perdas quando China deixou de comprar seu leo
vegetal. A Colmbia, por sua vez, vem desenvolvendo uma poltica agressiva
para os biocombustveis centrada no leo de dend (palma). Esta ltima tem
sido considerada a principal alternativa para as plantaes de coca (Wilkinson
et al., 2012).
De maneira geral, no plano internacional, atualmente, o maior legado
do boom dos biocombustveis dos anos 2000 foi a ampla estrutura institucio
nal que gerou e que, no obstante as crticas, se mantm at os dias de hoje.
Segundo a Aliana Global para os Combustveis Renovveis (Global Renewable
Fuels Alliance), atualmente 62 pases possuem polticas pblicas que fomentam
a produo de biocombustveis, sendo os principais incentivadores o Brasil, a
Unio Europeia, a Argentina, o Canad e a China (Wisner, 2013).
Nos ltimos anos, em particular aps a crise alimentar de 2008, as
principais crticas aos biocombustveis recaem sobre os possveis efeitos
negativos dos biocombustveis derivados dos efeitos diretos e indiretos
no desmatamento de ecossistemas e florestas e na possibilidade de que os
combustveis de primeira gerao, atualmente os nicos comercializados em
escala comercial, compitam com a produo de alimentos. Nesse contexto,
muitos mandatos antes estabelecidos esto sendo revistos pelos governos
dos respectivos pases.
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Fonte: Boletim
do Biodiesel
(2014). das matrias-primas utilizadas na
Abaixo, Mensal
na tabela
2, vemosANP
a distribuio
produo de biodiesel por regio. No Norte e no Nordeste, regies nas quais (segundo
os planos iniciais do PNPB) deveriam ser incentivadas preferencialmente a mamona e o
dend, so utilizadas soja, gordura bovina, e outros materiais graxos.
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Norte
Nordeste CentroOeste
Sudeste
Sul
leo de soja
49,06% 57,40%
89,62%
37,16%
77,48%
Gordura bovina
10,35% 25,56%
8,73%
61,42%
19,26%
leo de algodo
10,70%
0,30%
0,55%
6,16%
0,46%
0,65%
0,26%
0,90%
0,23%
0,38%
Gordura de porco
2,03%
Gordura de frango
0,59%
leo de palma/dend
0,17%
Tabela 2
Capacidade autorizada e produo mensal de biodiesel por regio (abril de 2014)
Regio
CentroOeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
Capacidade
autorizada (m3)
307.688
37.954
16.200
77.882
219.010
658.734
Produo mensal
de biodiesel (m3)
102.654
15.442
8.596
21.025
90.688
238.405
Demanda B100
(m3)
29.643
40.118
23.645
99.441
48.550
241.397
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Fonte:
Boletim
Mensal
do Biodiesel
ANP
(2014). no Brasil
Mapa 1
Distribuio
espacial
das plantas
de biodiesel
Fonte: Boletim Mensal do Biodiesel ANP (2014).
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girassol, a canola e a soja para o biodiesel. Nessa ocasio, lavouras como o milho
foram excludas com o objetivo de proteger a segurana alimentar e a mamona
por ser considerada uma espcie estrangeira (Amigun, Musango e Stafford,
2010, p. 1364). No pas, desde o seu lanamento, o sorgo e a canadeacar
foram as lavouras comerciais que mais se adaptaram produo de etanol,
por j apresentarem uma produo consolidada e com escala suficiente para
os biocombustveis. Para o biodiesel, as matriasprimas mais utilizadas so
a soja e o girassol, para os quais j existem lavouras comerciais com escalas
e experincia na plantao (The Green Cape Sector Development Agency
Progress Report on Strategic Project, 2013).
Um diferencial da Estratgia sul africana, se comparada com a maior
parte das experincias internacionais atuais, o foco na integrao ao longo
da cadeia produtiva de produtores emergentes e o objetivo de envolver agri
cultores e populaes historicamente marginalizados, tendo como ltimo
objetivo o desenvolvimento rural (Banda, 2014, p. 30; African Centre for
Biosafety, 2008, p. 12). Seus instrumentos procuram priorizar a produo
de produtos agrcolas para as cadeias de agro(bio)energia nas terras natais
(homelands) que so resqucios da poltica do desenvolvimento separado
adotada pelo Apartheid e que atuava por meio da segregao dos negros.3 A
poltica pblica sul africana, como mencionado anteriormente, adotou como
reas prioritrias as terras consideradas subutilizadas e que correspondiam s
antigas terras natais.
Letete (2009) (apud Brent, 2014) caracteriza essas reas em trs gru
pos. O primeiro so as terras detidas por produtores negros emergentes que
atuam nos mercados agrcolas, mas que enfrentam desafios no acesso ao
financiamento, na gesto e, em alguns casos, nas habilidades tcnicas para
gerenciar a propriedade. Essas poderiam ser integradas de forma mais rpida
nas cadeias produtivas dos biocombustveis, ainda que enfrentando algumas
dificuldades como o baixo acesso polticas pblicas de apoio produo, a
baixa capacidade de investimento e a necessidade de qualificao (incluindo
assistncia tcnica). O segundo corresponde s terras comunais e que so
compostas por reas naturais utilizadas por uma comunidade para o exerccio
da agricultura de subsistncia. E, o ltimo s reas detidas pelo Estado e que
possuem um grande potencial para a agricultura. As primeiras e as segundas
produzem alimentos a baixas produtividades que so destinados ao consumo
Essa poltica Bantustan destinou a cada africano negro uma terra natal definida de acordo com a
sua identidade tnica, concentrandoos l. Dez terras natais foram criadas com o objetivo de manter
segregados os negros e acabaram desempenhando as funes de reserva de mo de obra e reas que
concentravam desempregados e pobreza (Brent, 2014).
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Concluses
A produo e o uso de biocombustveis poderiam tambm promover a
incluso produtiva dos pequenos agricultores familiares e assim, combinar a
necessidade de garantia do suprimento de energia com o desenvolvimento in
clusivo? O exame dos dispositivos institucionais formulados por diversos pases
para promover os biocombustveis e de polticas que procuram explicitamente
combinar essas duas dimenses mostra que h uma srie de problemas que
fazem com que a resposta a essa questo seja negativa ou, no mnimo, mais
demorada e complexa do que o previsto inicialmente.
Entre outros problemas, cabe destacar aqueles de ordem institucional. As
polticas que foram criadas tem como objetivo ltimo responder a problemas
de segurana energtica, de manuteno da renda agrcola ou ambientais,
como a reduo dos gases de efeitos de estufas produzidos pela combusto
de combustveis fosseis. Por essas razes, exigem a produo e o uso de bio
combustveis em larga escala o que impe srios limites incorporao de
pequenos produtores. Como somente cadeias bem estruturadas e produtores
capitalizados podem responder a essa demanda, essas polticas diferenciam os
maiores produtores do total de universo dos agricultores.
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Parte 5
POLTICAS AGRRIAS
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Tal formulao j aparecia em Jos Bonifcio de Andrada e Silva e Joaquim Nabuco, entre outros.
Esses temas so exemplarmente tratados por Camargo (1981).
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por melhoria das condies de trabalho que deram origem greve que em
1963 paralisou toda a zona canavieira, incorporava a demanda pelo direito
manuteno de um lote, o stio, para garantir suas roas de alimentos. Essa
mesma demanda retomada nas greves de 1979 e 1980, indicando que terra e
salrio no necessariamente se constituram como demandas opostas e podiam
convergir num mesmo ator social.5
De alguma forma incorporando essa lgica que movia os conflitos, bem
como os debates em torno do desenvolvimento e seus rumos que, em suas
diferentes vertentes, pautavam a necessidade de combater o que era conside
rado como atraso da agricultura, logo aps o golpe civilmilitar de 1964 foi
aprovada uma emenda constitucional que permitia o pagamento das desapro
priaes de terras com ttulos da dvida pblica, reinvindicao importante
dos movimentos sociais do perodo anterior. Foi tambm aprovado o Estatuto
da Terra, que trouxe para os termos da lei categorias centrais no debate pol
tico da poca (latifndio, parceiro, arrendatrio, minifndio), definindoas
e atribuindolhe contornos mais precisos. Essa lei previa desapropriao dos
latifndios em caso de tenso social, estabelecia que a propriedade deveria
cumprir uma funo social e definia o que isso significava, bem como regulava
as relaes de arrendamento e parceria, tradicional foco de tenso no meio
rural brasileiro.6 Nesse documento legal, a desapropriao estava subordinada
a um projeto modernizador e eram nele elencados diversos instrumentos de
assistncia e proteo economia rural (assistncia tcnica, crdito, extenso
rural, estmulo a cooperativas, etc) voltados para a transformao das unidades
produtivas existentes em empresas, marcadas pela racionalidade de gesto, fos
sem elas de carter familiar ou grandes propriedades com nmero significativo
de assalariados. Como apontado na mensagem presidencial que apresentava o
projeto de lei ao Congresso Nacional, tratavase, antes de mais nada, de uma
proposta de desenvolvimento rural.
Nos anos que se seguiram, a nfase poltica voltouse para a modernizao
tecnolgica e raras desapropriaes ocorreram, em que pese a intensificao
dos conflitos fundirios. A dinmica que essa modernizao assumiu ao longo
dos anos 1970, com amplo apoio dos governos militares, tem sido apontada
como um fator central do processo, que se intensificou ao longo daquela d
No por acaso, nessa mesma regio, nos anos 1990, com a falncia de muitas usinas, passou a haver
um movimento generalizado de ocupaes de terra (Rosa, 2011).
6
A definio da funo social da propriedade envolvia a exigncia de que ela deveria: a) favorecer o
bemestar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutavam, assim como o de suas famlias;
b) manter nveis satisfatrios de produtividade; c) assegurar a conservao dos recursos naturais e
d) observar as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho.
5
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Sobre essas tenses, ver, entre outros, Cazella (1992), Breneissen (2002), Medeiros et al. (1994).
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A fonte inspiradora do Pronaf foi o Procera, Programa especial de Crdito para Reforma Agrria,
criado em 1986 e voltado para os assentados.
19
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Consideraes finais
Ao longo dos ltimos anos, o debate em torno da questo fundiria
deixou de abarcar somente as condies de produo e trouxe cena a luta
pela legitimao de modos de produzir, esgrimindo argumentos ligados
sustentabilidade ambiental, que envolve preservao de territrio e biodiver
sidade, uso de biotecnologias, efeitos do novo padro produtivo sobre a sade
humana e animal.
Nesse quadro, pensar a questo da terra no Brasil hoje implica em
perceber as novas formas assumidas pela propriedade da terra, as complexas
relaes entre agronegcio, agricultura familiar e as diferentes formas de
demanda por terra, pois nesse campo que ocorre a batalha pelo reconhe
cimento, legitimao e reproduo de determinadas formas de produzir e
do direito terra.
Longe de estar superada, a questo agrria hoje ganha novas nuances,
relacionadas nova configurao assumida pelas lutas e pelo prprio signifi
cado da terra na sociedade brasileira: mais do que nunca o tema da crescente
mercantilizao da terra est no centro do debate e pe em pauta temas desa
fiadores como o reconhecimento da diversidade social e o seu direito de existir.
Referncias
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Introduo
A estrutura fundiria do Brasil uma das mais concentradas do mundo,
tendo passado por poucas mudanas ao longo da histria. Dados do Censo
Agropecurio de 2006 indicam que nos ltimos vinte anos a concentrao
fundiria dos estabelecimentos agropecurios acima de mil hectares man
tevese basicamente a mesma.2 Esses dados revelam, ainda, o problema
da distribuio de terras: do universo de 5.175.489 unidades produtivas
Os autores agradecem os apoios recebidos dos projetos financiados pelo CNPq (Edital Universal
de 2012) e pela Secretaria de Reordenamento Agrrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(Projeto SRA/MDA), fundamentais para a elaborao deste captulo.
2
Esse estrado de rea possui apenas 0,91% do total de unidades produtivas, mas rene mais de
43% da rea total. J os estabelecimentos com menos de dez hectares representam mais de 47%
do nmero total de estabelecimentos agropecurios e ocupam apenas 2,7% da rea (IBGE, 2006).
1
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O Produtor sem rea representa uma nova categoria de agricultores criada pelo IBGE nesse
ltimo censo para contemplar produtores que obtiveram produo vegetal ou animal no ano do
censo, mas que no tinham rea especfica para a sua produo na data da coleta das informaes
a campo (IBGE, 2006).
4
Os principais pases que adotaram essa poltica foram Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai e frica do Sul.
3
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A seleo desses estados deveuse alta concentrao de pobreza rural no meio rural.
A formulao deste captulo tem como referncia principal a dissertao de mestrado de Gomes
(2013).
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A emergncia do Programa
de Crdito Fundirio no Brasil
Desde o incio da dcada de 1990, o Banco Mundial preconizava a dina
mizao dos mercados fundirios para atingir dois objetivos fundamentais: dis
tribuir terra para agricultores familiares e trabalhadores sem terras e combater
a pobreza rural (Pereira, 2004). As ideias do BM estavam em consonncia com
o ajuste das polticas fundirias ao paradigma neoliberal, em franca hegemonia
na poca. A esse respeito, Delahaye (2003, p. 450) demonstra como propostas
defendidas pelas instituies multilaterais, em particular o Banco Mundial,
sofreram forte influencia das reflexes sobre as polticas fundirias formuladas,
notadamente, por economistas norte americanos a partir da realidade agrria
dos EUA. Em sntese, a histria fundiria nesse pas foi marcada pelo sonho e
modelo da propriedade privada. Logo a seguir, essa viso ganhou forte respal
do da uma nova ordem mundial baseada no neoliberalismo e coordenada pelas
aes do Consenso de Washington que defendia a retirada da interveno
econmica do Estado:
O Consenso ditou as grandes linhas das polticas fundirias implementadas
no Sul nos anos 1980 e 1990. No quadro dos ajustes estruturais preconizados
pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional, eles enfatizaram
o mercado como regulador da questo fundiria, a retirada do Estado na im
plementao direta de programas de desenvolvimento rural e reforaram os
direitos de propriedade individual, acentuando os programas de modernizao
e registro cadastral da propriedade (Delahaye, 2003, p. 461, traduo nossa).
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Transformaes e continuidades
dos programas de crdito fundirio no brasil:
desafios e principais resultados
O processo de transio entre os diferentes Programas de crdito fun
dirio (PCT, BT e PNCF) no representaram apenas mudanas pontuais do
ponto de vista do alcance e da gesto da poltica, mas tambm a constituio
de novos arranjos polticos, conformao de interesses, mitigao de conflitos
e alianas entre os atores envolvidos na elaborao das polticas fundirias. A
proposta do PCT iniciou no estado do Cear como um componente de ao
fundiria dentro do Projeto So Jos, que constituiu um fundo para aquisio
de terras.11 Esse fundo foi transformado no projeto piloto chamado Programa
Cdula da Terra (Lima, 2008). O PCT tinha o intuito de propiciar um apren
dizado e gerar um sistema operacional, visando a extenso do crdito fundirio
para o restante do pas (Navarro, 1998). Os seus objetivos principais eram os
seguintes: i) reduzir a pobreza rural, por meio do aumento da renda familiar;
ii) elevar o rendimento agrcola; iii) testar o mecanismo da reforma agrria de
mercado como alternativa ao modelo tradicional de reforma agrria (Buainain
et al., 1999).
Com a meta de atender quinze mil famlias no perodo de trs anos, o
PCT previa emprstimos para aquisio de terras com prazo de dez anos para
pagamento, incluindo trs anos de carncia (Navarro, 1998; Lima, 2008).
O limite de crdito para cada famlia era de US$11.200,00 incluso os gastos
com a compra da terra, registro em cartrio, servios topogrficos, impostos
e investimentos comunitrios. Cada famlia receberia ainda US$1.300,00 a
fundo perdido, a ttulo de ajuda para instalao (Lima, 2008). Para acessar os
recursos, as famlias deveriam se organizar previamente em associaes, cujos
membros seriam responsveis por selecionar a rea e negociar diretamente com
O projeto So Jos foi coordenado pelo governo estadual e financiado pelo Banco Mundial com
o propsito de enfrentar a pobreza rural via associaes comunitrias legalmente constitudas. Na
sua concepo inicial, o projeto no previa uma linha de financiamento para aquisio de terras,
mas adotou esse tipo de interveno por influncia de consultores do Banco Mundial e do governo
federal como uma forma de preparar a elaborao de um projeto mais abrangente.
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Regio
Reforma
Agrria*
Norte
Nordeste
Piau
Maranho
Bahia
Centro Oeste
Mato Grosso
Sudeste
Sul
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Brasil
527.829
419.174
41.465
150.850
64.691
223.172
132.322
61.475
56.794
16.847
7.708
1.288.444
Crdito
Fundirio
(CF)*
3.956
63.012
18.014
10.736
8.069
14.917
7.522
10.348
44.640
28.138
11.222
136.873
Total
Participao
do CF (%)
531.785
482.186
59.479
161.586
72.760
238.089
139.844
71.823
101.434
44.985
18.930
1.425.317
0,7
13,1
30,3
6,6
11,1
6,3
5,4
14,4
44,0
62,5
59,3
9,6
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Inadimplncia
Fsica (%)
27,8
27,7
25,1
100
19,1
43,2
37,2
32,9
21,6
67,5
25,4
28,0
13,2
46,8
36,3
19,2
79,7
27,8
21,0
16,0
46,9
69,6
31,1
Inadimplncia
Financeira (%)
16,7
5,8
12,0
17,9
5,5
11,5
10,2
12,2
9,8
11,1
13,4
13,1
6,7
8,2
13,9
6,7
7,9
4,1
3,1
11,6
13,4
8,9
7,8
* O Distrito Federal possui apenas um contrato e que se encontra inadimplente, o que explica o
endividamento fsico de 100%.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados disponibilizados pelo MDA via email, mediante solicitao.
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Consideraes finais
Este captulo apresentou um panorama dos trs principais programas de
crdito fundirio implantados no Brasil, destacando as limitaes e desafios
da poltica recente. Desde sua concepo, essa modalidade de interveno
fundiria enfrentou resistncias de cunho ideolgico de organizaes da so
ciedade civil implicadas na luta pela reforma agrria. Por prever a compra de
terras pelo agricultor, essa poltica pblica acabou sendo rotulada por muitos
analistas e dirigentes de movimentos sociais como uma reforma agrria de
mercado, inspirada na ideologia neoliberal. Em relao a esse assunto, Sabourin
(2008) chama a ateno sobre a necessidade de se relativizar a oposio entre
as polticas de acesso terra via mercado (crdito fundirio) e as polticas tra
dicionais de reforma agrria. As desapropriaes de terras privadas dependem
de indenizaes e, na maioria das vezes, os preos pagos aos antigos proprie
trios pelas terras e benfeitorias acabam sendo equivalentes ou superiores aos
preos praticados no mercado. Esse nvel de indenizao encoraja assim os
proprietrios a negociarem a ocupao de suas fazendas com a cumplicidade
do Incra ou a fazerem arranjos entre as partes (Sabourin, 2008, p. 116).
Em que pese essa controvrsia inicial de cunho ideolgico, at o mo
mento, a poltica de crdito fundirio interveio, mesmo que parcialmente,
em dois grandes desafios presentes no meio rural brasileiro: a sucesso de
unidades agrcolas familiares e a consequente permanncia de jovens no
campo; e o enfrentamento da pobreza rural. Uma anlise prospectiva sobre
essa poltica revela, tambm, seu potencial enquanto mecanismo de controle
de terras colocadas venda por pequenos e mdios proprietrios, as quais so
completamente ignoradas pela poltica de reforma agrria. A interveno do
crdito fundirio nessas situaes evita que as mesmas saiam do domnio da
agricultura familiar, se transformem em stios de lazer ou sejam adquiridas
por proprietrios consolidados e empresrios interessados em investimentos
produtivos e especulativos no meio rural.
Outro aspecto a ser considerado que o crdito fundirio, alm de ser
uma poltica que apresenta potencial para limitar a concentrao de terras,
pode atuar como uma ferramenta de reordenamento fundirio. O remem
bramento de terras para aumentar o tamanho de minifndios e redesenhar a
estrutura de unidades produtivas comprometidas pelas sucessivas subdivises
sofridas ao longo do tempo representa uma ao de reordenamento pratica
mente inexistente no Brasil (Barthes, 1975; Neumann, 2003). A ausncia de
bases tcnicas para atuar como uma ferramenta de ordenamento territorial
um fator limitante sua expanso no pas. Para planejar as aes de reordena
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Referncias
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de PsGraduao em Agroecossistemas, Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianpolis, 2006.
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Introduo
No perodo psneoliberal ou neodesenvolvimentista ampliaramse
as disputas por polticas pblicas como parte das aes que determinam o
desenvolvimento territorial rural no Brasil. Enquanto no perodo desenvol
vimentista o governo aparecia como o propositor dos planos nacionais de
desenvolvimento, no perodo atual as partes interessadas da sociedade (stakehol
ders), como as corporaes, organizaes e movimentos socioterritoriais tm
participado cada vez mais na formulao de polticas pblicas. A constituio
e o estabelecimento das polticas pblicas tornaramse disputas territoriais e
por modelos de desenvolvimento, configurandose entre os novos elementos
da questo agrria atual.
Analisamos a questo agrria como problema e como conjunto de re
ferncias e condies para a construo de um modelo de desenvolvimento
territorial rural, a partir de diferentes realidades do movimentos camponeses.
Destas referncias, selecionamos a reforma agrria e as ocupaes de terra como
exemplos de polticas pblicas. No Brasil, a reforma agrria impulsionada
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O massacre aconteceu no dia 17 de abril de 1996, em 29 de abril foi nomeado o ministro de Estado
Extraordinrio de Poltica Fundiria, por decreto. No ano de 1999, por meio da medida provisria
n 1.91112, o governo criou o Ministrio de Poltica Fundiria e do Desenvolvimento Agrrio,
que mudou para Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, no dia 14 de janeiro de 2000,
atravs do decreto n 3.338.
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1 definio de campesinato;
2 agroecologia, assistncia tcnica, pesquisa;
3 crdito, comercializao;
4 alimentos e energia: diversidade;
5 produo, cooperao, agroindstria;
6 educao, cultura, formao, tecnologia;
7 comunidade e qualidade de vida.
Estes documentos so alguns dos registros das principais linhas orga
nizadas por movimentos camponeses da Via Campesina. So a expresso da
luta camponesa que tem influenciado polticas pblicas como, por exemplo, o
Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera, os cursos de
licenciatura Pedagogia da Terra, em implantao em vrias universidades fede
rais, o mestrado acadmico em Desenvolvimento Territorial na Amrica Latina
e Caribe (criado na Universidade Estadual Paulista UNESP), o Programa de
Aquisio de Alimentos PAA e o Programa Nacional de Alimentao Escolar.
Estas experincia so sementes de um modelo de desenvolvimento que est
sendo concebido pela prxis, teoria e militncia dos movimentos camponeses
e das instituies que os apoiam. Este processo carregado de conflitualidades
e um caminho para compreender o debate paradigmtico.
Debate paradigmtico:
a questo agrria e o capitalismo agrrio
O debate paradigmtico , primeiro, uma proposta para se compreender
os pensamentos que defendem os modelos de desenvolvimento do agronegcio
e da agricultura camponesa. O ponto de partida para o debate paradigmtico
a intencionalidade. O que nos conduz ao debate tanto a inteno de defen
der nossas vises de mundo, nossos estilos de pensamento, nossos referenciais
tericos, nossos paradigmas, nossas posies polticas, quanto de conhecer
outras posies tericopolticas e suas vises de mundo, respectivos estilos de
pensamento e distintos paradigmas. Mesmo no tendo noo dos paradigmas
e suas tendncias, os trabalhadores intelectuais transitam por esses territrios
epistemolgicos, onde a filosofia e a cincia se encontram (Japiassu, 1979).
Os territrios epistemolgicos so campos da poltica, da liberdade, como nos
lembra Arendt (1998). A intencionalidade manifestada de diversos modos:
pela ao cognitiva, percepo, linguagens, prticas, etc. (Searle, 1995). Ao
mesmo tempo em que ao cognitiva produtora de territrios imateriais a
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FiguraFonte:
2 Posio
das instituies
no debate paradigmtico
Elaborao
do autor.
Fonte: Elaborao do autor.
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O Nordeste
a regio do
Brasil, porpolticas
conter de
a maior
parte da populao
manifestando-se,
reivindicando
e propondo
desenvolvimento.
Segundo o
camponesa
do
pas,
onde
se
concentra
o
maior
nmero
de
manifestantes,
mas
relatrio Dataluta (2013), entre os anos 2000-2012, mais de cinco milhes de pessoas
o Rio Grande
Sul quetipos
renedeo maior
nmero em
de pessoas
acom
participaram
de do
diversos
manifestaes
defesa por
do estado,
desenvolvimento
panhadorural
peloem
Paran
regio
O 1).
Par, na fronteira agrcola da Amaznia
territorial
todo onapas
(ver Sul.
Tabela
O Nordeste
a regio
Brasil,depor
conterema manifestaes.
maior parte daAspopulao
ocidental
o estado com
maiordo
numero
pessoas
mani
camponesa
do
pas,
onde
se
concentra
o
maior
nmero
de
manifestantes,
mas
o Rio
festaes so marcadas pelas seguintes reivindicaes: reforma agrria, educao,
Grande
Sul que rene
o maior
de pessoas
por estado,
acompanhado pelo
direitosdo
humanos,
crdito,
sade,nmero
infraestrutura,
contra
o agronegcio.
Paran na regio Sul. O Par, na fronteira agrcola da Amaznia ocidental o estado
com maior numero de pessoas em manifestaes. As manifestaes so marcadas pelas
Tabela
1
seguintes reivindicaes: reforma agrria,
educao,
direitos humanos, crdito, sade,
Nmero de manifestaes do campo
infraestrutura, contraBrasil
o agronegcio.
por estados e microrregies 2000-2012
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Consideraes finais
Pensar polticas pblicas sem considerar as especificidades das relaes
sociais na produo de seus territrios condena o campesinato subordinao
ao modelo de desenvolvimento hegemnico: o agronegcio. O que propomos
neste artigo superar esta postura falaciosa e defendemos o protagonismo
dos movimentos camponeses na elaborao de modelos desenvolvimento da
agricultura camponesa para o Brasil.
Quase dois sculos de histria so suficientes para nos convencer que o
capitalismo no o nico modelo de desenvolvimento da agropecuria, que
o campesinato no foi destrudo pelas relaes capitalistas e que continua
sendo fundamental para a produo de alimentos, fibras e agroenergia. Mas o
cenrio futuro no to promissor. Se os governos no enfrentarem a questo
agrria e continuarem se baseando no capitalismo agrrio, a conflitualidade
tende a se multiplicar. A Amaznia tem sido uma rea de escape para os
conflitos, especialmente com a regularizao fundiria. Todavia, a fronteira
agrcola est se fechando e as terras da Unio no sero suficientes para fazer
a reforma agrria. A desconcentrao fundiria acontece principalmente pela
desapropriao. O enfrentamento entre agronegcio e campesinato tende a
aumentar.
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Referncias
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Introduo
O presente artigo prope uma anlise da poltica de extenso rural dedi
cada aos assentamentos de reforma agrria no Brasil, buscando demonstrar que
o Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental (Ates), particularmente
o Programa desenvolvido no Rio Grande do Sul (RS), portador de elementos
constitutivos de um sistema pluralista descentralizado de extenso rural, em
contraponto aos problemas enfrentados com a execuo da Poltica Nacional de
Extenso Rural (PNATER) e das orientaes que criaram a Agncia Nacional
de Assistncia Tcnica (Anater).
A discusso se d em torno das mudanas institucionais ao longo da his
tria da poltica oficial de extenso rural no pas, desde sua criao em 1948,
passando pela extino da Empresa Brasileira de Extenso Rural (Embrater)
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As Acars eram entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, que atuavam sob a coordenao
da Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR), criada em 1956, e que prestavam
os servios oficiais de extenso rural e elaboravam projetos visando acesso a crdito junto insti
tuies financeiras. Apesar de no serem organizaes estatais, possuam intrnseca relao com os
governos, recebendo recursos financeiros e trabalhando segundo orientao do Estado. No RS a
Acar foi criada em 1955.
5
A ideia do CRS foi inspirada nas iniciativas do governo americano de Roosevelt que, atravs da
Cooperative Extension Service e Farm Security Administration (FSA), implementou nos Estados
Unidos (EUA) o servio de extenso rural.
6
De acordo com Rodrigues (1997) e Fonseca (1985), o SNCR substituiu o CRS pelo Crdito Rural
Orientado (CRO), o que beneficiou majoritariamente aquele agricultor que possua condies de
responder ao novo modelo agrcola proposto.
4
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curso, contando com o apoio dos servios de assistncia tcnica que j haviam
sido previstos no Estatuto da Terra.
Contudo, conforme Pimentel (2007), o servio de extenso rural pre
conizado para os assentados durante os governos militares no saiu do papel,
assim como a reforma agrria, ficando restrito a aes voltadas modernizao
da agricultura atravs da difuso tecnolgica.
A reivindicao por uma assistncia tcnica diferenciada, condizente
com a realidade das famlias assentadas toma flego a nvel nacional no incio
dos anos 1980 com a criao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST). Em estados da federao16 que mantiveram a estrutura oficial
de extenso rural e por iniciativa de governos mais sensveis s presses sociais,
foram desenvolvidas algumas experincias de assistncia tcnica especfica para
as reas reformadas. No RS, entre os anos de 1985 e 1996, a Emater/RS e o
Centro de Tecnologias Alternativas e Populares (Cetap), atuaram oficialmente
nos assentamentos do estado17 (Dalbianco e Neumann, 2012).
A atuao de uma ONG o Cetap na oferta dos servios pblicos de
extenso rural foi demandada pelos prprios movimentos sociais que enxer
gavam na mesma, melhores condies para o desenvolvimento dos servios.
Esta posio foi reconhecida pela Emater/RS, que na poca no se dispunha
a atender todos os assentamentos. Da experincia desenvolvida fica claro a
presso dos movimentos sociais para terem um servio de extenso rural com
caractersticas diferentes dos servios desenvolvidos pelos rgos oficiais, fato
que favoreceu a configurao posterior, em 1996, do Projeto Lumiar.18
O Lumiar foi criado para ofertar assistncia tcnica aos assentamentos de
reforma agrria com o objetivo de tornlos unidades de produo estruturadas,
inseridas de forma competitiva no processo de produo voltado para o mer
cado, integrado dinmica do desenvolvimento municipal e regional (Incra,
1997, p. 4), ou seja, buscava a consolidao produtiva dos assentamentos.
No aspecto da estrutura organizacional, o Lumiar foi formatado para
que os servios de assistncia tcnica e extenso rural fossem financiados com
A exemplo do Paran, So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Esta atuao se deu principalmente na viabilizao de projetos de crdito do Programa de Crdito
Especial para Reforma Agrria (Procera), sendo que a elaborao dos projetos absorveu quase por
completo as equipes tcnicas, inviabilizando outras discusses de cunho tecnolgico e social no
interior dos assentamentos.
18
Fruto do acmulo da presso poltica do MST ao longo dos anos e catalisado pela repercusso
negativa dos massacres de Corumbiara e Eldorado dos Carajs. A chacina de Corumbiara ocorreu
em Rondnia em 9/8/1995 e matou 11 agricultores sem terra. A chacina de Eldorado do Carajs
ocorreu no Par em 17/4/1996 e vitimou 19 agricultores. O dia 17/4 foi decretado Dia Nacional
de Luta pela Reforma Agrria.
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passando 200 km entre os assentamentos de cada NO); c) especificidades de cada regio, como as
caractersticas de clima e relevo e; d) nvel do desenvolvimento das aes de crdito.
22
A descentralizao de recursos atravs dos convnios ocorre quando o Governo Federal, por meio
de seus rgos ou entidades (no caso o MDA e o Incra), visando a melhor gesto de seus programas
de governo (no caso o Programa de Ates), transfere recursos para entidades pblicas ou privadas
com o propsito de realizar aes pblicas de interesse comum.
23
De acordo com os dados do Sistema Informatizado de Ater (Siater), no ano de 2013, o MDA
atendeu 341 mil famlias de agricultores familiares (7,8%), enquanto que o Incra atendeu 260 mil
famlias de assentados (26,5%) (MDA, 2013).
24
A abrangncia, o volume de recursos, mas principalmente o processo de gesto e coordenao.
Enquanto a Ater coordenada e gestada de forma centralizada no MDA, a Ates tem coordenao
compartilhada, que possvel devido a existncia de uma estrutura fsica e de pessoal dedicada ao
Programa em cada SR.
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dos contratos na prestao dos servios de assessoria tcnica. Foi o primeiro esta
do a operacionalizar a extenso rural pela modalidade contrato,25 o que acabou
se tornando norma nacional em 2010, quando foi promulgada a lei de Ater.
Na atual dinmica multiinstitucional da Ates as metas contratuais so
um elemento central de orientao e avaliao dos servios ofertados pelas
instituies que executam a poltica de extenso rural. No caso do Programa
no RS, as metas para os dois primeiros anos de contrato (2009 e 2010) foram
classificadas em visitas tcnicas, reunies, oficinas e dias de campo, e resultaram
na contratao de 21 metas iguais para todos os assentamentos do RS.
A heterogeneidade de situaes dos assentamentos criou grandes difi
culdades de viabilizao de uma Ates eficaz por meio de metas rgidas e pa
dronizadas, tornando necessria a adoo de uma nova dinmica. A partir de
2011, a estrutura das metas sofreu uma considervel modificao atravs da
incorporao de metas regionais, propostas e definidas pelas equipes tcnicas
em conjunto com assentamentos de cada NO e aprovadas pelos Conselhos
Regionais. Outra inovao desse perodo foi o dimensionamento da capaci
dade de trabalho de cada equipe tcnica, e do tempo/esforo destinado para
cada atividade.26
A alterao na elaborao e estrutura contratual foi responsvel por uma
mudana significava no Programa de Ates do RS, primeiramente por promover
a participao e engajamento dos assentados e das equipes tcnicas no processo
de definio das metas, e, particularmente para as equipes, o sentimento de
pertencimento promovido pela descentralizao foi muito importante para
diminuir a impresso inicial promovida pela modalidade de contrato, de que
os tcnicos eram meros empregados do Incra, a prestadora uma simples ter
ceirizada e os assentados apenas o pbico alvo.
A definio das metas a partir das demandas locais foi um avano
significativo, entretanto, importante no deixar de considerar tambm os
interesses da sociedade, que so mais amplos e, por vezes, conflitantes com as
demandas locais.27 No Programa de Ates o desafio foi conceber um processo e
um espao de negociao entre as necessidades locais (materializadas nas metas
regionais) e as necessidades mais gerais da sociedade (materializadas nas metas
Cabe fazer uma referncia que este formato jurdico foi fortemente influenciado pela lei de
licitaes n 8.666, usado pelos governos das diferentes esferas, para contratao de servios gerais
e obras, pouco adequada a realidade dos servios de extenso rural que tem como pressuposto a
mediao com pessoas e processos sociais.
26
Foram includos no tempo total previsto para durao de cada atividade um tempo para plane
jamento e um tempo para sistematizao do trabalho realizado.
27
Como o caso das questes ambientais.
25
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No se pode confundir uma meta com as atividades necessrias para alcanla. Uma meta um
objetivo temporal, espacial e quantitativamente dimensionado, portanto, um objetivo para o qual
se estabeleceu um sujeito da ao, se quantificou o objetivo e se determinou um prazo.
29
Esta cultura de transformar os mtodos em finalidade foi uma das marcas registradas do difu
sionismo Rogeriano, em que os tcnicos eram, inclusive, avaliados/promovidos pelo nmero de
atividades realizadas. Esta cultura do fazer por fazer rapidamente percebida pelos assentados que
logo entendem que o tcnico est em seu lote porque necessita de sua assinatura para comprovar
a realizao da meta.
30
Um exemplo no primeiro ano de contrato foi a elaborao dos PDAs e PRAs. Atualmente temse a
sistematizao de experincias agroecolgicas, a implantao de quintais sustentveis e a elaborao
de planos de interveno nas unidades da RUOP. A expanso para o conjunto das aes, ainda
um desafio.
28
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realizada
pelas
20
equipes
tcnicas
e
o
Programa
e o Cetap (com um contrato), envolvendo um universo de 152 tcnicostem
con
se preocupado, especialmente, em evitar que outros programas e convnios do Incra,
tratados para atender a 11.403 famlias, distribudas em 304 assentamentos
assim como as demais polticas do Estado, atuem paralelamente s equipes tcnicas,
pagamento), enquanto que as demais dependem exclusivamente das suas condies para assegurar todas
as condies exigidas nas chamadas pblicos.
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O decreto havia estabelecido um prazo de 90 dias para que a Anater fosse regulamentada, in
cluindo a sua composio tcnica. At o momento da elaborao desse artigo (setembro de 2014)
isso ainda no havia ocorrido.
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Referncias
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1994. (World Bank Technical Paper, n. 247).
BANCO MUNDIAL. Agriculture and Rural Development Department. Agricultural
Extension: The Next Step. Washington: World Bank, 1990. (Policy and Research Series,
n. 13).
CAPORAL, F. R. La extensin agraria del sector pblico ante los desafios del desarrollo susteni
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e Historia). ISECETSIAM, Universidade de Crdoba, Crdoba, 1998.
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n. 14. Braslia: CONCRAB, 2004.
DALBIANCO, V. P; NEUMANN, P. S.; Rumos da ATES no RS: em direo constitui
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Rural no Contexto do Pluralismo Institucional: reflexes a partir dos servios de ATES aos
assentamentos da reforma agrria no RS. Iju: Editora Uniju, 2012, p. 107132.
DIESEL, V.; FROEHLICH, J. M.; NEUMANN, P. S.; DA Silveira, P. R. C.
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Piracicaba, v. 46, n. 4, p. 11551188, out./dez. 2008.
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So Paulo: Edies Loyola, 1985.
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des Affaires Etrangeres, 1999.
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Assistncia tcnica nos assentamentos. Braslia: Diretoria de Assentamento. Programa de
qualidade e Produtividade nos Assentamentos de Reforma Agrria, 1997.
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Documentos Consultados:
Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964 Estatuto da Terra.
Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006.
Lei n 12.188, de 11 de janeiro de 2010.
Lei n 12.897, de 18 de dezembro de 2013.
Decreto presidencial n 8.252, de 26 maio de 2014.
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Parte 6
Polticas sociais
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Previdncia social
e desenvolvimento rural
Guilherme C. Delgado
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A Lei que instituiu o salrio mnimo, de 1940, o fez com diferenas regionais em oito faixas, que
variavam de um mnimo de 90 mil reis para as regies mais pobres, incluindo a zona rural, a um
mximo de 240 mil ris para o DF.
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1993
2003
2004/2010
8,9
8,2
9,2 / 14,9
18,1
19,1
19,4/ 19,6
27,0
27,1
28,6/ 34,5
2,9
2,9
3,2/ 0,8
24,6
25,6
25,7/ 32,7
17,5
20
19,3/ 28,2
28,3
23,2
23,2/ 3,9
70,4
68,6
68,2/ 64,7
100
100
100
18,25 16,41 16,50/12,26
milhes milhes
milhes
Fontes: Os dados de 1993, 2003 e 2004 so das PNADs IBGE, baseados nas amostras respectivas. O dado de
2010 censitrio Censo Demogrfico de 2010 (Trabalho e Rendimentos Tabela 1.1.27).
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Tabela 2
Alguns Indicadores Gerais dos Benefcios Previdencirios Ps1992
Anos
1991
(Funrural)
1992
1995
2000
2005
2010
2013 (junho)
A
N Total de
Benefcios
Acumulados (mil)
B
Valor Unitrio dos
Benefcios (US$)
(Salrio Mnimo)
C
Famlias
Contempladas (*)
4.080,4
22,0
4.976,9
6.359,2
6.493,9
7.351,2
8.372,1
8.909,35
47,1
100,7
82,50
123,50
311,80
300,00
2.971,28
3.976,53
3.876,96
4.388,78
4.998,27
5.319,0
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (vrios anos) e Boletim Estatstico de Previdncia Social (Julho
de 2013).
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A referida pesquisa realizada em 150 municpios do Nordeste e outros 150 municpios da Regio
Sul em domiclios prselecionados de beneficirios da Previdncia Rural, apurou que em mdia
os domiclios da Regio Sul percebiam 1,78 benefcios por domiclio, enquanto no NE essa mdia
era de 1,57 (cf. Delgado e Cardoso, 2000).
436
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1991
2000
2010
Economicamente Ativos
0,545
0,533
0,497
No Economicamente Ativos
0,426
0,302
0,413
Total
0,547
0,544
0,489
Fonte: Censo Demogrfico Trabalho e Rendimentos Tabelas 1229 (2010) e Tabelas 1.23 (2000).
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Por sua vez, o Censo Demogrfico, operando com outro conceito censi
trio o domiclio rural incorpora na conceituao do rendimento domiciliar
a soma de todos os rendimentos do trabalho e de outras fontes percebidas por todos
os moradores com 10 anos ou mais de Idade (Censo Demogrfico de 2010
Caractersticas da Populao e dos Domiclios, p. 33).
Do ponto de vista da renda familiar O Censo Demogrfico inclui
praticamente 100% dos pagamentos oriundos da Previdncia Rural, enquanto
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1991
2000
2010
% de
% de
% de
Acumulado
Acumulado
Acumulado
Domiclios
Domiclios
Domiclios
Sem Rendimentos
at 1/2 S.M.*
29,90
14,37
20,97
De 1/2 at 1
salrio mnimo
35,19
65,08
20,52
34,89
23,14
44,09
Mais de 1 at 2
S.M.
18,40
83,57
25,60
60,44
29,50
73,59
Mais de 2 at 3
S.M.
6,89
90,46
13,49
73,98
12,11
85,70
Mais de 3 at 5
S.M.
3,54
94,00
13,29
87,27
8,70
94,40
Mais de 5 at 10
S.M.
2,50
96,50
8,74
96,02
4,00
98,40
Mais de 10 S.M.
1,12
97,62
3,97
99,99
1,23
99,63
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VBP Mdio em
S.M.
0,52
4,66
34,49
861,91
10,45
440
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Concluso
Em sntese o que se pode interpretar dos resultados muito diferentes dos
dois Censos o primeiro (Censo Demogrfico), mais adequado a captar as
mudanas da poltica social havidas no espao rural, com resultados esperados
e que confirmam o eficaz desempenho da Previdncia Social na melhoria do
nvel e da distribuio da renda rural, e por essa via da igualdade social. O
segundo (Censo Agropecurio de 2006), mais adequado a captar as variveis
econmicas da produo, indica uma forte desigualdade na distribuio da
produo e praticamente uma proporo muito alta de agricultores de subsis
tncia, marginalizados dos mercados mais dinmicos e das polticas pblicas
especficas de fomento econmico.
Provavelmente esses dois resultados refletem a realidade concreta, ainda
que a situao real dos agricultores familiares seja bem melhor que a apontada
neste ltimo Censo. Mas isto se deve basicamente poltica social, visto que
o vetor de produo de poltica agrcola e dos mercados de commodities apa
rentemente tem tido papel inverso poltica social: contribui para concentrar
a produo, enquanto quela desconcentra a renda familiar.
Essa a engenharia poltica social e agrria, que ora vigora. Tem seu
lado virtuoso pelo enfoque previdencirio, mas no parece convencer como
estratgia de longo prazo, precisamente pela alta desigualdade da produo e
de riqueza (concentrao de terras) que contem.
Do ponto de vista do desenvolvimento rural verificase tambm uma
contribuio restritiva. Melhoram os indicadores de igualdade e capacidade
humana, que lado positivo da situao, mas no h paralelo desempenho,
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Referncias
ALVES, E. et al. Lucratividade na Agricultura. Revista de Poltica Agrcola, ano XXI, n
2, abr./jun. 2012.
DELGADO, G. C.; CARDOSO, J. C. (Org.). A Universalizao de Direitos Sociais no
Brasil: A Previdncia Rural nos Anos 90. Braslia: Ipea, 2000.
DELGADO, G. C.; THEODORO, M. Desenvolvimento e Poltica Social. In:
JACCOUD, L. (Org.). Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo. Braslia:
Ipea, 2005.
IBGE. Censo Demogrfico Caractersticas da Populao e dos Domiclios. Anos de 2000
e 2010.
IBGE. Censo Agropecurio 2006 Agricultura Familiar. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
SEN, A. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.
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Pobreza rural
e o Programa Bolsa Famlia desafios
para o desenvolvimento rural no Brasil
Carolina Braz de Castilho e Silva
Sergio Schneider
Introduo
Tornar a vida das populaes melhor tem sido uma preocupao recor
rente de cientistas e formuladores de polticas, assim como de organizaes
e instituies sociais que vo desde a Igreja at as organizaes no governa
mentais nas ltimas dcadas. Tal preocupao, inicialmente baseada em uma
ideia de progresso econmico, tem sido modificada atravs dos anos, culmi
nando nas diversas formas de conceber o desenvolvimento social e humano
na atualidade.
Nos anos recentes, as discusses sobre o desenvolvimento retornaram
agenda, ainda que sob uma nova perspectiva. Questes como democracia,
justia social e sustentabilidade passaram a acompanhar as velhas retricas
sobre o crescimento econmico e a distribuio de riqueza. O debate recente
tem deixado cada vez mais claro que desenvolvimento e crescimento no so
sinnimos e que o alcance de um no leva ao outro de modo ineroxvel. Mas
tambm cada vez mais consensual que uma sociedade ou um grupo social no
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compreender o PBF em sua relao com outras polticas pblicas para entender
em que medida essas polticas podem ser complementares, contribuindo para
o desenvolvimento rural
Neste trabalho so discutidos alguns desafios das polticas pblicas para
o desenvolvimento rural tomando como referncia o Programa Bolsa Famlia,
que considerado um dos principais fatores de reduo da pobreza no meio
rural do Brasil na ltima dcada. O artigo apresenta alguns dados da pobreza
rural brasileira e a seguir analisa as contribuies que o PBF trouxe ao seu
enfrentamento. Tambm so evidenciadas possveis relaes entre o Programa
e alguns indicadores sociais, enfatizando o caso do Rio Grande do sul, estado
no qual 19,37% dos beneficirios do PBF esto localizados no meio rural.
A discusso realizada aponta que no Brasil houve crescimento econmico
e reduo da pobreza, sem necessariamente avanar no desenvolvimento, a
partir da perspectiva das capacitaes de Sen. Para tal, analisada a necessidade
de se criar condies para a construo de mecanismos de sada dos benefici
rios do PBF tomando como referncia a perspectiva seniana de construo de
capacidades e expanso das liberdades substantivas.
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famlias da regio sudeste e cujos chefes possuam mais anos de estudos, alm
de ter havido aumento de renda do trabalho para a populao negra e parda
superior dos brancos. J os programas Bolsa Famlia e Brasil Sem Misria
ajudam a compreender o crescimento da renda das crianas, maior do que o
de grupos adultos.
Em comunicado mais recente, o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS, 2014) divulgou resultados obtidos pelo Banco
Mundial na avaliao da pobreza no Brasil, indicando uma reduo de 76% na
pobreza multidimensional entre os anos de 2004 e 2012. Conforme o estudo
do Banco Mundial, a pobreza crnica, atingia 6,7% da populao em 2004,
passando a apenas 1,6% em 2012.
O estudo, realizado com dados da PNAD, parte de uma viso multi
dimensional de pobreza, utilizando como critrio o valor de at 140 reais
mensais (que equivale a pouco mais de um dlar ao dia) aliado a outras
variveis, a saber, a frequncia escolar de crianas, o nvel de escolaridade
dos adultos, a disponibilidade de gua potvel e saneamento bsico, a dis
ponibilidade de eletricidade, as condies de moradia e o acesso a bens de
consumo. Em casos onde h privaes em quatro ou mais destas dimenses
avaliadas, a pobreza considerada crnica, o que tornaria mais difcil sua
superao (MDS, 2014).
Castro (2008) aborda as transferncias e outros servios sociais atravs
da anlise do Gasto Pblico Social (GPS), demonstrando seu impacto no
oramento e sua recente expanso. O GPS, que formado pelos recursos
financeiros brutos direcionados pelo setor pblico para demandas sociais
(bens e servios) e transferncias (Castro, 2008), analisado a partir da
diviso das aes sociais em reas de atuao, conforme atendimento aos
direitos e s necessidades sociais que prevalecem nas disposies jurdico
institucionais.
Em 1995, o gasto social federal era de R$ 179,8 bilhes, e expandi
do em cerca de 74%, totalizando R$ 312,4 bilhes em 2005, sendo que o
maior crescimento foi direcionado para a rea da assistncia social. Esta, em
1995 recebia apenas 1,3 bilhes de reais e em 2005 alcanou 18,8 bilhes,
aumentando 13 vezes, por influncia da implementao dos Benefcios de
Prestao Continuada (BPC) e dos programas de transferncia de renda
(Castro, 2008).
A anlise de Castro (2008) demonstra que o GSF aumentou de forma
mais acelerada do que a economia do pas (PIB), tendo crescimento de 23%.
As reas de maior destaque foram a previdncia social, a assistncia social e
a defesa do trabalhador. Alm disso, a anlise evidencia o carter prcclico
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Grfico 1 Evoluo do gasto em polticas sociais nos oramentos da Unio (R$ de 2012 e % do PIB)
Fonte: SIOP/MP e Conta Nacional/IBGE. Elaborao: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
447
16.000.000
14.000.000
12.000.000
Polticas Pblicas de Desenvolvimento
rev edit.indb 447
10.000.000
19/03/2015 14:26:25
16.000.000
14.000.000
O
ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal dos domiclios
12.000.000
particulares
permanentes com rendimento, calculado a partir de dados da
10.000.000
PNAD, que havia atingido o valor de 0,553 em 2002, foi reduzido para 0,500
8.000.000
em 2012,
indicando diminuio na desigualdade de renda. A capacidade de
6.000.000
compra4.000.000
de cestas bsicas do salrio mnimo tambm aumentou no perodo
de 2002
at 2012, saltando de 1,42 cestas no primeiro caso para 2,12 cestas
2.000.000
bsicas no ano
0 final. Alm disso, o ndice de Insegurana Alimentar Grave
2004
2005
2006 que
2007 em2008
2011caiu
2012
(que representa situao
de fome)
20042009
era de2010
6,95%
para 5%
em 2009, enquanto a segurana alimentar aumentou de 65,05% para 69,76%
no mesmo perodo.
No ltimo decnio, as polticas sociais tambm so apontadas como res
ponsveis por melhorias no campo da sade, para alm da reduo da fome e
desnutrio. Em relao mortalidade infantil, por exemplo, o Brasil superou
a meta do Milnio de 21 para cada mil nascidos vivos at 2015. A mortalidade
infantil que em 1990 era de 62, caiu, ainda em 2012, para 14, avanando sobre
as metas estabelecidas (Caisan, 2014).
Conforme essas informaes, percebese que o pas melhorou no s a
renda da populao mais pobre, mas outros indicadores sociais que sinalizam
para a melhoria da qualidade de vida da populao. Grande parte dessas mu
danas tm sido atribuda expanso da transferncia de renda realizada pelo
Programa Bolsa Famlia, em valores monetrios e nmero de beneficirios,
conforme demonstrado a seguir.
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2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
70.000.000,00
60.000.000,00
Reais
50.000.000,00
40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00
10.000.000,00
0,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grfico 4 Evoluo dos valores dos benefcios do Bolsa Famlia no Rio Grande do Sul, no ms
de dezembro, 20042012
famlias
per
capita
Fonte: Renda
Elaboraodas
prpria
com dados rurais
do Ipeadata,
2014.
70,00
60,00
452
(%)
60,77
50,00
40,00
27,38
30,00de Desenvolvimento rev edit.indb 452
Polticas Pblicas
At R$ 77,00
De R$ 77,01 at R$
154,00
19/03/2015 14:26:25
453
19/03/2015 14:26:25
454
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O portal de dados do Ipea apresenta dados da populao rural e urbana para o ano 2000. Naquele
ano, no Rio Grande do Sul, a populao total era de 10.187.798 habitantes. Destes, 1.869.814,
ou seja, 18,35% eram residentes rurais enquanto 8.317.984, ou seja, 81,65% eram urbanos (Ipea,
2014).
455
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Tabela 1
Recebimento do PBF por situao do domiclio, Brasil e RS, julho de 2014 (%)
Situao do domiclio
Brasil (%)
RS (%)
Urbano
71,28
80,52
Rural
28,67
19,37
Sem resposta
0,05
0,12
Total
100
100
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Urbanas
Tipo de localidade
75,3
74,0
68,1
86,6
79,6
86,6
Rurais
24,6
26,0
31,9
13,2
20,2
13,4
Sem informao
0,0
0,0
0,0
0,2
0,1
0,0
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centrooeste
Alvenaria/tijolo
com revestimento
62,4
24,9
66,3
76,5
43,0
66,5
Alvenaria/tijolo
sem revestimento
11,5
10,5
10,8
13,3
9,4
15,3
Madeira aparelhada
7,8
36,6
0,4
1,3
35,5
7,5
Taipa revestida
2,6
1,6
4,5
0,4
0,1
0,3
Tipo de construo
dos domiclios
Centrooeste
Taipa no revestida
2,8
2,8
4,7
0,1
0,1
0,3
Madeira aproveitada
1,4
5,7
0,3
0,4
5,8
1,5
Palha
0,1
0,5
0,1
0,0
0,0
0,2
Outro material
8,6
13,9
10,5
5,0
2,6
4,2
Sem informao
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
456
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Reais
2011
2012
60,77
60,00
At R$ 77,00
50,00
40,00
De R$ 77,01 at R$
154,00
27,38
30,00
20,00
De R$ 154,01 at 1/2 SM
11,85
10,00
0,00
Recebe PBF
Grfico 5 Renda per capita (%) das famlias rurais beneficirias do PBF no Rio Grande do Sul, 2014
Fonte: Elaborao prpria com dados da SAGI/CECAD, 2014.
57,74
3,86
0,24
pleto
ior
to ou
s
9,32
posta
4,85
dio
pleto
ental
pleto
8,33
ental
leto
457
15,66
ruo
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
19/03/2015 14:26:26
458
19/03/2015 14:26:26
At R$ 77,00
50,00
40,00
De R$ 77,01 at R$
154,00
27,38
30,00
20,00
De R$ 154,01 at 1/2 SM
11,85
10,00
3,86
Mdio completo
0,24
9,32
Sem resposta
4,85
Superior
incompleto ou
mais
8,33
Mdio
incompleto
Fundamental
incompleto
15,66
Fundamental
completo
57,74
Sem instruo
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Grfico 6 Grau de instruo dos beneficirios rurais do PBF, no Rio Grande do Sul, 2014
Fonte: Elaborao prpria com dados da SAGI/CECAD, 2014.
60,29
60,00
50,00
40,00
32,89
30,00
20,00
10,00
0,00
Rede geral
Poo ou
nascente
0,30
1,80
Cisterna
Outra forma
4,72
Sem resposta
Grfico 7 Tipo de abastecimento de gua dos beneficirios rurais do PBF, no Rio Grande do
Sul, 2014
Fonte: Elaborao prpria com dados da SAGI/CECAD, 2014.
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Consideraes finais
Ao completar uma dcada de existncia, o Programa Bolsa Famlia se
consolida enquanto principal programa de transferncia de renda no Brasil e
apontado, junto com o aumento da renda do trabalho, como responsvel pela
reduo das desigualdades sociais na atualidade. Muitas anlises em torno dos
efeitos do programa so positivas, demonstrando que, com um valor relativa
mente baixo, as famlias alcanam acrscimos em termos de nutrio, sade,
escolaridade das crianas, entre outros. No entanto, ainda no h anlises sufi
cientes sobre o abandono do programa por parte dos beneficirios por ocasio
da melhoria da renda e da qualidade de vida, atravs de alternativas produtivas.
Nesse sentido, encontrase em andamento o projeto de pesquisa A Articulao de polticas para
a superao da pobreza rural: interfaces entre o Programa Bolsa Famlia e o microcrdito do Pronaf
B nas regies Nordeste e Sul do Brasil, coordenado pelo professor Sergio Schneider, com financia
mento do CNPq. O projeto visa a analisar os fatores que favorecem e/ou restringem o acesso dos
beneficirios do PBF outras polticas de incluso produtiva, especialmente o Pronaf B.
460
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Referncias
BRASIL. Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004. Disponvel em: <http://www.planal
to.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2004/Decreto/D5209.htm>. Acesso em: 18 jan. 2014.
461
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Introduo
A manuteno das famlias no meio rural tem acentuado os atuais debates
em torno do desenvolvimento rural brasileiro. Tanto a sucesso familiar como
a permanncia das famlias no campo tm sido o foco de inmeros estudos e
pesquisas desenvolvidas no incio do sculo XXI. Alm disso, nesse perodo,
o tema tornouse foco de inmeros programas e polticas pblicas idealizadas,
formuladas e executadas pelo Estado brasileiro em parceria com as organizaes
sociais e sindicais rurais.
Tais aes, no perodo recente, vm ao encontro do desenvolvimento e
da incluso social das famlias rurais, representando uma mudana nos rumos
e encaminhamentos tomados pelos governos para com a agricultura familiar.
1
O presente artigo foi desenvolvido a partir da tese do primeiro autor intitulada Interfaces e Cogesto
nas Polticas para Agricultura Familiar: uma Anlise do Programa Nacional de Habitao Rural.
465
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Entre essas novas aes implementadas pelo Estado para a categoria, est o
Programa Nacional de Habitao Rural PNHR.
A instituio de programas e polticas de natureza social pode ser con
siderada fruto de uma mudana na concepo e na forma de agir do Estado
diante da sociedade civil. Todavia, tambm pode representar uma mudana
na forma de agir e atuar das prprias organizaes sociais rurais. No perodo
psredemocratizao, o Estado brasileiro alterou significativamente a sua
forma de agir e atuar. De forma mais permevel e mais receptiva diante das
questes e/ou das propostas oriundas da sociedade civil organizada, o Estado
possibilitou a constituio de redes de atores em torno do que McGee (2004)
definiu como o processo poltico de formulao dos programas e das polticas
pblicas institudas para o meio rural.
Por outro lado, a partir de meados da dcada de 1990, as organizaes
sindicais rurais brasileiras passaram a atuar de forma ativa no processo de for
mulao das aes do Estado para o meio rural, o que lhes proporcionou uma
alterao em sua forma de agir e atuar: estas passaram das aes contestatrias
e reivindicatrias, desenvolvidas nas dcadas de 1970 e 1980, para aes pro
positivas, na dcada de 1990, e executivas, na primeira dcada do sculo XXI.
Dessas alteraes, surgiram, em especial, a partir de meados da dcada
de 1990, inmeras polticas pblicas voltadas para o meio rural. Inicialmente,
foram institudas polticas de cunho produtivo/econmico, por meio de aes
de crdito, as quais possibilitaram o fortalecimento individual e coletivo dos
agricultores familiares.
A partir do incio do sculo XXI, j mais fortalecidos, os agricultores, por
meio de suas organizaes, passaram a atuar de forma mais ativa no processo
poltico de formulao das aes, das polticas e dos programas pblicos vol
tados para o meio rural. Essa participao fez que emergissem novas polticas
e programas voltados para o meio rural, dentre as quais surgem as polticas
de cunho social, como o Programa Nacional de Habitao Rural. Alm disso,
surgem novas organizaes sociais, tais como a Cooperativa de Habitao da
Agricultura Familiar (COOPERHAF), com o intuito de mediao entre os
agricultores e o Estado.
A atuao das organizaes sociais e sindicais rurais, para alm do seu
carter contestatrio e reivindicatrio, fruto, em especial do amadurecimento
poltico e institucional de tais organizaes. Estas, ao visualizarem suas pautas
de reivindicaes serem atendidas, necessitaram alterar o seu foco para novos
temas e novas questes visando em especial sua sobrevivncia e sua manu
teno como atores sociais e agora polticos. Alm disso, a diviso ocorrida no
sindicalismo dos trabalhadores rurais fez que as organizaes necessitassem se
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467
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469
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j foram entregues. Para atender a esse montante, que supera inclusive a meta
dos prprios atores (inicialmente previsto para contratar, at o final de 2014,
aproximadamente 60 mil unidades habitacionais), j foram investidos em
torno de R$ 3,2 bilhes.
Tabela1
Unidades Habitacionais Construdas e Valor Investido (R$, Milhes)
Ao/ano 2009 2010
2011
2012
2013
2014*
Total
Unidades
habitacionais
100 7.251 11.714
41.613
53.100 17.677 131.455
Contratadas
Investimento
1.080 92.770 162.817 1.009.980 1.486.249 49.8806 3.251.702
Realizado
*valores referentes at setembro 2014.
Fonte: Caixa, 2014.
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pblico municipal. Alm disso, os beneficirios devem ter uma renda bruta
anual de no mximo R$ 60 mil reais, havendo trs faixas classificatrias de acor
do com a renda: Grupo 1 G1; Grupo 2 G2; e Grupo 3 G3 (Bolter, 2013).
No G1, so classificadas as famlias mais vulnerveis financeiramente,
as quais, na classificao proposta por FOA/Incra (1996), se enquadram na
Agricultura Familiar Perifrica e/ou de Subsistncia. Essas podem ser benefi
ciadas com R$ 25 mil para casa nova e R$ 15 mil para reformas em seu imvel.
Desse montante, o beneficirio necessita devolver apenas 4% do capital em
um perodo de quatro anos, sem juros e sem correo monetria. Para captar o
crdito, o beneficirio ter que comprovar renda familiar anual bruta mxima
de at R$ 15 mil (Brasil, 2013).
O G2 destinado s famlias intermedirias economicamente, classificadas
pela FAO/Incra (1996) como uma Agricultura Familiar em Transio. Essas
podem obter um financiamento de at R$ 20 mil. Com subsdio de R$ 7 mil,
o beneficirio ter um prazo mximo de dez anos para pagar o restante do valor
financiado, ao qual ser acrescida uma taxa de juro de 5% mais a taxa referencial
(TR) ao ano. Os agricultores, para se inclurem nesse grupo, devem comprovar
uma renda familiar bruta anual de R$ 15 mil a R$ 30 mil (Brasil, 2013).
O G3 disponibilizado para as famlias consideradas mais estveis
economicamente e que se enquadram, de acordo com FOA/Incra (1996),
em uma Agricultura Familiar Consolidada e Integrada ao Mercado. Estas
podem acessar um financiamento de, no mximo, R$ 40 mil, com juros de
6% ao ano mais TR, a ser pago sem subsdio em at dez anos. Nessa faixa, o
agricultor tem que comprovar uma renda bruta anual de, no mximo, R$ 60
mil (Brasil, 2013).
Para ser contemplado com o financiamento, o beneficirio dever ainda:
i) ser indicado pela Entidade Organizadora EO; ii) ter capacidade civil; iii)
possuir CPF de forma regular junto Receita Federal; iv) ser brasileiro nato
ou naturalizado (se estrangeiro, ter visto permanente no pas); e v) apresentar
Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP) emitida, no mximo, seis meses antes
da data da apresentao da proposta/projeto de interveno (Bolter, 2013).
Esto restritos de acesso ao Programa os agricultores que tenham rece
bido, a qualquer poca, subvenes ou subsdios de finalidade habitacional,
que tenham figurado como beneficirios de programas habitacionais lastreados
nos recursos oramentrios da Unio ou do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), que sejam detentores de rea superior a quatro mdulos
fiscais, dentre outras restries.
Notase que, desde o incio, as regras e normas que estabelecem o funcio
namento do PNHR foram a participao das organizaes sociais no processo
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19/03/2015 14:26:27
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rios de forma mais gil e condizente com a demanda; obter uma determinada
renda para seu autofinanciamento, obtida a partir da EO;6 conquistar novos
espaos de atuao, a partir do oferecimento concreto de novos produtos aos
seus scios. Porm observase tambm que essas organizaes passaram a atuar
junto ao PNHR por solicitao/convocao do prprio Estado brasileiro.7
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Encaminha a demanda e
escolhe os modelos das casas
do grupo de
agricultores
responsvel
pela
Nesse quesito, cabe destacar o seguinte: caso ocorra algum problema
com
o andamento
de uma
ESTADOfuturos convnios/contratos
gesto dos recursos
financeiros
determinada obra em execuo, so suspensos
da Caixa
com a devida
entidade organizadora, at que esta regularize a situao e o andamento da referida obra. Aps
regularizar a situao, podero ser encaminhados novos contratos/convnios entre a Caixa e a
entidade organizadora.
HABITAO
RURAL
FONTE:
BOLTER
(2013).
474
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475
19/03/2015 14:26:27
12
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Encaminha a demanda e
escolhe os modelos das casas
ORGANIZAO
SINDICAL
AGRICULTOR
HABITAO
RURAL
FONTE:
BOLTER
(2013).
ESTADO
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19/03/2015 14:26:27
Consideraes finais
O Programa Nacional de Habitao Rural, alm de constituir um pro
cesso de mudana nos rumos e nos encaminhamentos do Estado para com o
meio rural, faz parte de um novo perodo e de um novo contexto vivenciado
no pas, cujo foco no mais somente a incluso econmica e produtiva das
famlias, mas o desenvolvimento e a incluso social destas.
Evidenciouse que o processo poltico de formulao do PNHR, via rede
de atores, proporcionou a emergncia de inmeras organizaes sociais ligadas
aos sindicatos e s associaes de trabalhadores rurais e agricultores familiares,
com o intuito de operacionalizlo. Porm, algumas dessas organizaes, como
o caso da COOPERHAF, que surge com um propsito semelhante, passaram
a adentrar tambm no processo poltico das polticas e dos programas pblicos
de habitao rural como um todo.
Esse novo formato de atuao, tanto das organizaes sociais e sindicais
rurais como do prprio Estado, vem ao encontro de algumas questes que
merecem destaque: percebese que a opo por tais encaminhamentos est
relacionada manuteno e ampliao das relaes das organizaes, bem
como de seus dirigentes e assessores, com as suas bases sociais. Ou seja, a par
tir do momento em que as organizaes comearam a participar do processo
poltico das polticas e dos programas pblicos voltados para a agricultura
familiar, obtiveram maior prestgio e mais legitimidade por parte de seus
associados. Alm disso, angariaram mais legitimidade e respaldo da sociedade
como um todo, pois o sindicato passou a ser o suporte de dilogo e de relaes
tanto do Estado para com a sua base social, como tambm dos consumidores
e empresrios para com os agricultores via organizaes ligadas produo,
comercializao e prestao de servios.
A atuao das organizaes sociais e sindicais, alm de suprimir uma
lacuna entre Estado e beneficirios, tem agilizado o encaminhamento de
diversas polticas, programas e aes pblicas voltadas, em especial, para a
agricultura familiar. Percebese ainda que a participao mais intensa das
organizaes transformou o PNHR em um programa de habitao rural para
alm da habitao, como o caso do Projeto Caprichando a Morada.
Todos os atores sociais e polticos envolvidos nesse processo atuam
com o objetivo de proporcionar aos beneficirios e suas famlias melhores
479
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480
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Referncias
BOLTER, J. A. G. Interfaces e Cogesto nas Polticas para Agricultura Familiar: uma an
lise do Programa Nacional de Habitao Rural. Tese (Programa de PsGraduao em
Desenvolvimento Rural). Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2013.
BRASIL. Lei n. 4380, de 21 de agosto de 1964. Institui a correo monetria nos contratos
imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para a aquisio da casa prpria, cria o
Banco Nacional da Habitao (BNH), e sociedades de crdito imobilirio, as letras imobi
lirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4380.htm>. Acessado em: 12 jan. 2013.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de novembro de
1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
htm>. Acessado em: 12 jan. 2013.
BRASIL. Lei Federal n. 8.171, de 17 de Janeiro de 1991. Dispe sobre a Poltica Agrcola.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8171.htm>. Acessado em:
12 jan. 2013.
BRASIL. Lei n. 11.326, de 24 de Julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulao
da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Dirio
Oficial da Unio, 25 jul. 2006.
BRASIL. Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispe sobre o Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas
urbanas; altera o DecretoLei n.3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis n.4.380, de 21
de agosto de 1964, n. 6.015, de 31 de dezembro de 1973, n. 8.036, de 11 de maio de
1990, e n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisria n.2.19743, de 24 de
agosto de 2001; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato20072010/2009/lei/l11977.htm>. Acessado em: 10 jan. 2013.
BRASIL. Portaria Interministerial n. 326. Dispe sobre o Programa Nacional de Habitao
Rural, integrante do Programa Minha Casa, Minha Vida. Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, 2 ago. 2009. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ima
ges/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Portarias/Portaria3262009MCMVPNHR.
pdf>. Acessado em: 12 jul. 2012.
CAIXA. Relatrio Programa Minha Casa Minha Vida Rural Resultados. Banco de
Dados Caixa Econmica Federal (CEF). 2014.
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Parte 7
Cincia e tecnologia
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Introduo
A regio amaznica desde o incio do povoamento no sculo XVI no
tem conseguido promover o desenvolvimento rural de forma duradoura e
permanente, constituindose de diversos ciclos apoiado na utilizao, esgo
tamento ou transferncia do recurso natural (Watkins, 1963; Costa, 2012).
Vrios recursos da biodiversidade amaznica como o cacaueiro, seringueira,
guaranazeiro, etc., foram transferidos para a sia e frica e para Estados fora
da Amaznia. H uma falsa concepo no potencial da sua biodiversidade
futurstica, esquecendose da biodiversidade do passado e do presente onde
realmente esto suas reais possibilidades. A economia baseada na extrao de
recursos naturais e a escassez de tecnologias agrcolas e ambientais tem sido a
causa da pobreza e da dificuldade de se criar alternativa de renda e emprego
para o conjunto da populao amaznica. A crena no extrativismo vegetal,
na venda de crditos de carbono e de servios ambientais, constituem tpicos
das polticas lanadas a partir da repercusso do assassinato de Chico Mendes
(19441988). A opo da floresta em p (83%) e esquecendo o potencial
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representado pela utilizao das reas j desmatadas (17%) tm sido o eixo das
polticas de desenvolvimento preconizadas para a Amaznia.
A despeito do potencial da biodiversidade, as polticas voltadas para a
cincia e tecnologia (CeT) na Amaznia Legal no corresponde com a n
fase dos discursos oficiais, predominando o uso de tecnologias indgenas, as
transferidas pelos migrantes e instituies de pesquisas nacionais e externas e
com pouca oferta de tecnologias autctones (Academia, 2008; Centro, 2013).
Os investimentos estaduais em CeT na Amaznia Legal representam 8,59%
(2011) do total nacional. Com relao aos recursos federais em CeT devido
atuao interestadual/nacional difcil precisar por Estado, estimando em
7% do pas para a Amaznia Legal, sendo equivalente ao nmero de douto
res (6,12%, dez 2013), para uma regio que concentra 13,4% da populao
brasileira. O desenvolvimento rural, a reduo dos impactos ambientais e o
cumprimento dos preceitos legais vo depender da criao de alternativas tec
nolgicas e ambientais. Nesse sentido uma poltica agrcola mais importante
para resolver os prprios problemas ambientais na Amaznia (Tabela 1).
Tabela 1
Indicadores de PIB, Programa Bolsa Famlia, IDHM e famlias assentadas
Estado
% PIB do
pas 2011
Bolsa Famlia
% Agricul
Famlias
PIB
Famlias IDHM
tura PIB
assentadas
per capita
atendidas
2010
estadual
4/2014
2011
4/2014
2011
Acre
0,2
17,7
11.782,59
78.018
0,663
32.076
Roraima
0,2
4,5
15.105,86
45.914
0,707
16.515
Amap
0,2
3,3
13.105,24
51.728
0,708
13.910
Tocantins
0,4
17,1
12.891,19
137.893
0,699
23.925
Rondnia
0,7
20,2
17.659,33
112.651
0,690
38.535
Maranho
1,3
17,5
7.852,71
960.252
0,639
128.195
Amazonas
1,6
6,9
18.244,30
355.812
0,674
54.853
Mato Grosso
1,7
24,1
23.218,24
183.890
0,725
84.501
Par
2,1
6,1
11.493,73
867.241
0,646
240.468
Amaznia Legal
8,4
Brasil
100,0
2.793.399
5,5
13.711.367
632.978
0,727
956.543
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487
19/03/2015 14:26:28
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489
19/03/2015 14:26:28
490
19/03/2015 14:26:28
491
19/03/2015 14:26:28
492
19/03/2015 14:26:28
493
19/03/2015 14:26:28
494
19/03/2015 14:26:28
0,3
0,8
0,01
2,7
1,2
Rondnia
Roraima
Tocantins
Maranho
Mato Grosso
26,3
Norte
Fonte: MCTI.
228,2
37,0
1,9
8,1
1,8
0,3
0,7
7,5
1,8
6,3
8,6
2002
281,3
61,7
4,9
20,4
2,6
0,5
1,3
8,6
11,4
3,8
8,2
2003
311,3
76,5
28,4
6,7
1,1
0,1
1,7
4,0
24,4
2,8
7,3
2004
393,9
111,4
32,8
10,2
10,8
0,4
2,1
4,6
35,3
3,6
11,6
2005
441,7
173,8
35,8
13,0
15,0
0,5
1,8
7,4
73,1
4,9
22,3
2006
515,2
201,8
36,2
13,4
26,3
2,9
1,7
29,4
62,1
5,2
24,6
2007
732,5
323,8
59,2
18,9
28,8
6,1
2,9
73,6
91,2
11,7
31,4
2008
610,9
106,0
75,1
26,6
4,9
52,1
173,0
128,9
11,3
33,0
2010
3.035.122
6.574.789
1.383.445
450.479
1.562.409
7.581.051
3.483.985
669.526
733.559
592,2 25.474.365
131,6
33,2
33,9
4,8
63,3
153,3
118,7
6,8
46,6
2011
452,1
80,5
26,5
23,4
8,4
37,9
122,7
104,6
10,2
37,9
2009
26,3
32,1
26,9
11,8
36,3
21,8
41,3
56,7
68,5
66,5
125,0
71,7
152,2
143,7
245,8
153,8
345,1
269,3
429,8
356,2
427,4 15.864.454
405,5 27.386.891
2.854,3 3.287,1 3.473,3 3.705,7 3.900,5 4.027,3 4.282,1 5.687,4 7.138,0 8.424,8 10.201,8 11.871,6 190.755.799
37,2
Brasil
216,6
51,5
1,3
23,9
1,3
0,3
0,6
6,5
5,3
7,8
4,5
2001
Populao
2010
2.377,4 2.703,8 2.851,4 3.014,9 3.066,1 3.006,8 3.141,8 4.289,8 5.225,4 5.871,1 6.936,8 8.487,9 80.364.410
CentroOeste
Sudeste
139,2
6,8
Par
30,31
7,4
Amazonas
Nordeste
5,7
Amap
Amaznia Legal
5,4
Acre
Grandes Regies
/ Unidades da 2000
Federao
Tabela 2
Dispndios dos governos estaduais em CeT (R$ 1.000.000,00 correntes)
53,48
27,09
13,01
86,32
24,43
23,98
34,92
11,42
19,23
10,88
33,45
22,82
37,00
16,88
45,39
CeT per
capita
R$ 1,00
2010
495
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Tabela 3
Introduo de recursos da biodiversidade externa com impacto econmico
na Amaznia e no pas
Cultura/criao
Introdutores/Aclimatadores
Origem
Ano
Bovinos
Portugueses
Cabo Verde
1622
Cafeeiro
Guiana Francesa
1727
Bubalinos
Guiana Francesa
1882
Pimentadoreino
Makinossuke Ussui
Cingapura
1931
Juta
Ryota Oyama
ndia
1931
Mangosto
Panam
1942
frica
1952
Dendezeiro
Sudam/IRHO
frica
1965
Gmelina
Projeto Jari
Panam/frica
1968
Eucalipto
Projeto Jari
1968
Mamoeiro
Akihiro Shironkihara
Hava
1970
Meloeiro
Imigrantes japoneses
Dcada 1960
Soja
1977
Laranjeira
Sergipe
Dcada 1970
Mogno africano
Costa Marfim
1973
Planta ornamental
(Mussaenda alicia)
Dcada 1980
Tabela 4
Sada de recursos da biodiversidade amaznica com impacto econmico
para outras regies do pas/exterior
Cultura/criao
Cacaueiro
Introdutores
Louis Frederic Warneaux
Clements Markham e
Richard Spruce
Cinchona
Seringueira
Guaranazeiro
Imigrantes japoneses
Pupunheira
Adilson Pereira
Cupuauzeiro
Aaizeiro
Jambu
?
?
Centralflora
Novo Local
Bahia, frica, sia
Ano
1746
sia
1860
1876
Dcada 1970
1990
?
?
2004
496
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497
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498
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Tabela 5
Agricultura na Amaznia Legal (mdia 20102012) e domnio da produo
Amaznia % relao
Mdios e
Pequenos
Legal
Brasil
Grandes
Culturas anuais
Malva
12.431,33
12.431,33
100,00
X
Juta
993,67
993,67
100,00
X
Girassol
96.062,00
54.934,67
57,19
X
Algodo herbceo 4.329.875,33 2.344.569,67
54,15
X
Mandioca
24.453.717,00
9.450.863
38,65
X
Soja
69.806.882,33 23.888.381,33
34,22
X
Abacaxi
1.581.698,33
462.489,33
29,24
X
Milho
60.699.105,33
12.607.697
20,77
X
Melancia
2.110.366,33
381.049
18,06
X
Arroz
12.087.620,33
2.155.219
17,83
X
Sorgo
1.826.690,67
306.330,67
16,77
X
Tomate
4.132.494,33
462.489,33
11,19
X
Feijo
3.129.708,33
340.729,33
10,89
X
Amendoim
302.362,67
12.209,67
4,04
X
Batata-doce
506.475,67
13.286
2,62
X
Culturas perenes
Dend
1.278.299 1.061.162,67
83,01
X
Pimenta-do-reino
46.697,33
35.283,67
75,56
X
X
Urucum
12.707,33
4.794,33
37,73
X
Cacau
245.708
84.574,67
34,42
X
Guaran
3.894,67
1.096
28,14
X
Coco-da-baa
1.937.474,33
279.619,67
14,43
X
Banana
7.066.987
999.139
14,14
X
Borracha
264.210,67
32.094,67
12,15
X
Maracuj
873.822
61.994,33
7,09
X
Castanha de caju
138.585,67
9.058
6,54
X
Caf
2.881.779,67
128.803,67
4,47
X
Palmito
138.142,33
5.877,67
4,25
X
Goiaba
337.244
11.521,33
3,42
X
Mamo
1.748.000
48.854
2,79
X
Limo
1.118.584
30.330,33
2,71
X
Atividades
Brasil
504
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Laranja
Pecuria
Bubalino
Bovino
Suno
Galinhas
18.775.587,67
280.560,67
1,49
1.241.502
891.265
71,79
211.211.834
79.217.733
37,51
39.019.998
4.813.440
12,33
213.403.698
22.099.044
10,35
Produtos extrativos
Castanha-do-par
121.314
121.312
100,00
Aa
538.918
538.478
99,92
Palmito
15.270
15.248
99,85
Borrachas
8.858
8.821
99,58
Babau
306.374
288.842
94,28
Madeira em tora
41.697.496
36.419.718
87,34
Carvo vegetal
4.013.884
1.497.726
37,31
Lenha
110.094.961
34.745.618
31,56
Silvicultura
Madeira em tora
124.491.105 4.021.010,67
3,23
Carvo vegetal
4.224.600
286.875,67
6,79
Lenha
52.202.149,67
937.256,00
1,79
Pesca (2010/2011)
Extrativa
794.316,80
307.752,3
38,74
Aquicultura
554.051,45
127.543,9
23,02
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Com exceo de abacaxi (mil frutos) e lenha e madeira (m), os demais so em toneladas.
Fonte: IBGE.
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Concluses
A reduzida oferta de tecnologia na Amaznia tem sido uma das causas
dos pesados custos sociais, econmicos e ambientais das atividades agrcolas
desenvolvidas na Amaznia. Os desafios para as grandes obras de infraestrutura
para o setor mineral e de gerao de energia hidralica tm sido contornados,
mas o mesmo no acontece com relao aos recursos da biodiversidade, agri
cultura e dos desafios ambientais. A despeito do potencial representado pela sua
biodiversidade, at o momento a ao do Governo Federal tem sido reduzida.
H necessidade de dar mais foco para os parcos recursos investidos em
CeT na Amaznia Legal, com metas concretas em curto, mdio e longo prazo.
A criao de novos centros de pesquisas em Altamira, Marab, Imperatriz,
Santarm ou Cuiab e ampliar os investimentos na pesquisa agrcola devem
fazer parte da agenda regional. Recursos humanos qualificados para a pesquisa
a garantia de sucesso para estes investimentos.
Como os resultados de pesquisa levam tempo para serem desenvolvidos,
uma soluo em curto prazo seria utilizar o conhecimento dos produtores mais
eficientes transferindo para os menos eficientes, promovendo um nivelamento
tecnolgico. Os pesquisadores em cincias socias teriam um grande papel nesta
transformao identificando as etnotecnologias mais apropriadas. Conservao
de solos, recuperao de ecossistemas destrudos, domesticao de recursos da
biodiversidade, mquinas agrcolas apropriadas para os agricultores amazni
cos, vencer as limitaes de pragas e doenas, so tpicos de uma agenda de
pesquisa que precisam ser desenvolvidos.
506
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Referncias
ACADEMIA Brasileira de Cincia. Amaznia: desafio brasileiro do sculo XXI. So Paulo:
Fundao Conrado Wessel, 2008. 32p.
ACSELRAD, H. Programa para a AmazniaConservar para Quem? Conjuntura
Econmica, Rio de Janeiro, p. 4850, 1993.
ALDEN, D. O significado da produo de cacau na regio amaznica no fim do perodo
colonial: um ensaio de histrica econmica comparada. Belm: UFPA/NAEA, 1974. 90p.
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509
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Introduo
A pesquisa agropecuria nasceu como uma proposta de abordagem seto
rial, voltada fundamentalmente para beneficiar o nascente setor agrcola, com
uma viso de tornlo competitivo e ampliar sua capacidade de gerar divisas e
produzir alimentos para uma populao crescente e uma sociedade em incio
de industrializao e urbanizao.
Podese dizer que a pesquisa agropecuria no Brasil foi conformada a
partir da criao de instituies pblicas de pesquisa, precedendo o debate
em torno de uma efetiva poltica de pesquisa agropecuria, no sentido mais
abrangente (isso somente viria a ocorrer a partir da segunda metade do sculo
passado).2 A primazia da viso setorial da pesquisa perpassou, praticamente,
todo o sculo XX. Naquele momento, o rural era sinnimo de agrcola e no
Os autores agradecem a valiosa colaborao de Maria Clara da Cruz, Vanessa da Fonseca Pereira e
Matheus Bizzo Barbosa de Amorim na elaborao dos dados e informaes utilizados no presente
captulo.
2
Para maiores detalhes, ver Castro (1984).
1
511
19/03/2015 14:26:29
se incorporava uma viso mais plural e abrangente do espao rural, que era
visto como mero espao para produo de alimentos e de mercadorias.
Mais recentemente, a partir do final do sculo XX e incio do XXI, o
tema do desenvolvimento rural ganhou corpo, muito mais como resposta s
demandas da sociedade, potencializadas pela emergncia de atores organizados
e representativos.3 A partir da viso de que a abordagem setorial no era sufi
ciente para resolver os histricos problemas sociais, de excluso e de pobreza,
e tambm em funo da crescente importncia do tema da sustentabilidade,
em decorrncia de crescentes e significativos passivos ambientais, em especial
em regies de expanso do modelo agropecurio extensivo, um conjunto de
oportunidades foi incorporado agenda das instituies.
O desenvolvimento rural (o qual podese colocar no mesmo grupo de
conceitos associados localidade desenvolvimento territorial, local, regio
nal) passou a ser buscado como um novo paradigma, concorrente (mas, no
excludente) da viso de desenvolvimento baseado em setores econmicos
(agricultura, indstria, comrcio) estanques.
No momento atual, duas constataes so fundamentais: a agricultura
brasileira tornouse uma das principais e mais competitivas do mundo; e a
estrutura de pesquisa pblica para a agropecuria tornouse complexa, ampla
e capilarizada em todo o territrio nacional. Ao mesmo tempo, contraditoria
mente, ainda se convive com legados histricos de excluso de amplos setores
da sociedade brasileira.
Nesse processo de disputa poltica de paradigmas de desenvolvimento,
cada vez mais o desenvolvimento rural entendido como um processo multidi
mensional e multifacetado, no qual um amplo conjunto de atores e instituies
esto envolvidos e so protagonistas das comunidades e agricultores(as) at
os formuladores de polticas pblicas, passando pelas organizaes represen
tativas dos amplos setores sociais e produtivos, pelas instituies de cincia e
tecnologia e pelos diferentes nveis de governo (municipal, estadual e federal).
Nesse contexto, dois outros paradigmas entram em crise: o paradigma
clssico da inovao4 e o paradigma da verticalidade de que as polticas p
3
Vejase, por exemplo, o processo de construo do Plano Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel e Solidrio. O mesmo foi elaborado durante a 2 Conferncia Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, realizada em 2013, e aprovado pelo Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ). Ao longo do processo de sua elabora
o, contou com a participao de cerca de quarenta mil pessoas, representantes das mais diversas
organizaes da agricultura familiar, povos indgenas e comunidades tradicionais.
4
O paradigma clssico de inovao estabelecido como universal por inspirarse em leis universais,
promotor de um enfoque mecnico por assumir que o mundo funciona como uma mquina, e pro
movido como neutro quanto aos seus impactos por assumir que o mtodo cientfico afasta valores
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e interesses humanos de sua prtica, contribuiu tanto aos avanos da realidade material quanto
desigualdade da humanidade e vulnerabilidade do planeta. Chegou a hora de optar por opes
paradigmticas contextuais, interativas e ticas no processo de inovao (Silva, 2011, p. 640).
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5
Ainda que se reconheam as motivaes macroeconmicas e polticas que contextualizaram a
criao da Embrapa como um dos mecanismos de interveno estatal no processo de modernizao
da agricultura, no se pode deixar de levar em considerao alguns pontos cruciais que afetavam
a pesquisa agropecuria e serviram de justificativa para o surgimento da Empresa: falta de uma
poltica cientfica e tecnolgica para a agricultura; ausncia de mecanismo de coordenao para
programar, executar e avaliar atividades de pesquisa; falta de apoio ao pesquisador tanto no que se
refere a uma poltica adequada de cargos e salrios quanto de treinamento; localizao inadequada
das bases fsicas e de pessoal; deficiente articulao com os servios de assistncia tcnica, extenso
rural e com os produtores rurais; insuficincia de recursos financeiros e falta de flexibilidade na sua
aplicao (Rodrigues, 1987a, p. 238).
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1866
1883
1887
1899
1901
1905
1908
1910
1911
1912
1913
1918
1920
1926
1934
1935
1938
1943
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1962
1965
1968
1971
1973
Definindo padro tecnolgico como o conjunto de conhecimentos e tcnicas utilizados por grande
nmero de agentes sociais, seja na produo, na conservao, no armazenamento e no processa
mento, seja na venda de bens e servios, e, assumindo que, a esse conjunto est sempre associado
um paradigma de desenvolvimento, em torno do qual se rene uma longa srie de elementos como
relaes sociais, organizaes, interesses e compreenses alternativas de transformaes prospec
tivas, Sousa (1993, p. 4445) definiu trs padres tecnolgicos dominantes ao longo da histria
brasileira: o padro tecnolgicocolonial ou agroexportador (15001887); o padro agroexportador
com informaes tcnicocientficas (18871965); o padro tecnolgico multissetorial (19651990,
quando o livro foi escrito).
7
No h espao aqui para o aprofundamento necessrio sobre o papel do Estado brasileiro na for
mao e configurao de uma poltica de cincia e tecnologia para a agricultura. Para uma anlise
histrica e em profundidade, recomendase o importante texto de Castro (1984). Nele, a autora faz
uma retrospectiva desde o relatrio da Comisso Tcnica Mista Brasil Estados Unidos, de 1949,
at o III Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), de 198085, para mostrar, em detalhes, o
papel do Estado no desenvolvimento da cincia e da tecnologia e sua estreita relao com o processo
de modernizao da agricultura brasileira.
6
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Para a elaborao dos mapas apresentados nesta seo, os dados da Embrapa foram obtidos no
site www.embrapa.br; os dados das Oepas foram obtidos no site www.consepa.org.br; os dados
das instituies pblicas de educao superior e dos cursos gratuitos foram obtidos no site http://
emec.mec.gov.br/ (acessado em 18 de maio de 2014); o software utilizado para a construo das
base georreferenciadas foi o Terraview 4.2.1, desenvolvido pelo Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais INPE.
9
Estimativas apontam para um contingente de cerca de 20 mil empregados, sendo entre 3 mil e 4
mil pesquisadores, somadas as Unidades da Embrapa e toda a estrutura das Oepas.
8
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Mapa 2 Distribuio das Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecuria (Oepas), por Unidade
da Federao, Brasil, 2014
Fonte: Consepa.
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Mapa 3 Distribuio dos cursos pblicos ligados ao tema das cincias agrrias nas Universidades,
por Unidade da Federao, Brasil, 2014
Fonte: MEC.
Fonte: MEC.
Mapa 4 Distribuio dos cursos pblicos ligados ao tema das cincias agrrias nos Institutos
Federais, por Unidade da Federao, Brasil, 2014
Fonte: MEC.
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Para uma viso mais geral sobre os desdobramentos tecnolgicos para a agricultura brasileira como
um todo, ver Embrapa (2014b).
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Consideraes finais
Este artigo buscou trazer para o debate os distintos enfoques da pesquisa
setorial (agropecuria) e de uma agenda de pesquisa para o desenvolvimento
rural e de polticas pblicas que crescente e promissora.
Buscou reforar que, fundamentalmente, na agenda para o desenvolvi
mento rural h um comprometimento histrico com a mudana social e com a
qualidade de vida de homens, mulheres, jovens e crianas que vivem no campo,
bem como sua sustentabilidade ao longo do tempo. H um reconhecimento
da pluralidade e da heterogeneidade social, econmica e ambiental, no como
um aspecto negativo, mas como uma realidade que deve ser considerada e
respeitada nas aes de pesquisa. Considerase que no h um caminho nico
para o desenvolvimento do meio rural, mas mltiplos caminhos, convivendo
simultaneamente no espao.
As agendas de futuro aqui apresentadas demonstram que a temtica do
desenvolvimento rural no traz uma nostalgia do passado idlico, prmo
dernizao agrcola. Ao contrrio, demonstram que, cada vez mais, os pases
necessitam atualizar suas agendas de pesquisa e de polticas pblicas, que so
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Parte 8
Polticas pblicas para grupos sociais
do meio rural brasileiro
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Introduo
No Brasil, aps a promulgao da Constituio de 1988, diferentes gru
pos sociais portadores de identidades coletivas vinculadas a territrios e ao uso
comum de recursos naturais conquistaram o reconhecimento como sujeitos de
direitos e conseguiram acessar iniciativas de polticas pblicas motivados por
incentivos tnicos, por problemas ambientais e pela reduo da pobreza. No
obstante o reconhecimento e as conquistas, persistem adversidades e conflitos
pelo acesso aos recursos naturais, base das suas existncias coletivas, que esto
sendo crescentemente privatizados. Tendo em conta tal situao, o objetivo do
captulo ser refletir sobre a relao entre reconhecimento e acesso a iniciativas
de polticas pblicas em um grupo pertinente ao segmento dos denominados
Pesquisa realizada com recursos da Embrapa Amaznia Oriental, Universidade Federal do Par
e CNPq.
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A pesquisa
A pesquisa foi realizada por meio de mltiplas incurses a comunidades
onde ocorre o extrativismo de mangaba no Norte, CentroOeste e Nordeste
do Brasil, no perodo de 2008 a 2014. Na maioria dessas comunidades, o
extrativismo da mangaba compete predominantemente s mulheres, que
paralelamente desenvolvem tambm o extrativismo animal no mangue, a
agricultura, o assalariamento ocasional, a confeco e venda de artesanato e
de produtos comestveis como cocadas e doces, dentre outras atividades que
caracterizam o dia a dia de grupos sociais imersos na pobreza.4
A noo de superposio e complementaridade entre as atividades viven
ciada ao longo do ano para a garantia da sobrevivncia, balizada pelas relaes de
gnero e etnicidade de grupos destitudos do acesso regular aos recursos naturais
dos quais dependem para sobreviver. Essa condio impe um conjunto de
particularidades na estruturao das suas estratgias de sobrevivncia.
2
Os povos e comunidades tradicionais so grupos sociais culturalmente diferenciados que se
identificam como agentes do processo de desenvolvimento sustentvel com baixo impacto sobre o
meio ambiente e que so vistos desta maneira pelo resto da sociedade. Esses povos so considerados
como produtores de saberes e formas de manejo a eles pertinentes, essenciais na preservao da
biodiversidade (Almeida, 2000; Castro, 1997).
3
Hancornia speciosa Gomes.
4
A pobreza entendida como uma [...] privao, que pode ser somente material ou incluir ele
mentos de ordem cultural e social, em face dos recursos disponveis de uma pessoa ou famlia. Essa
privao pode ser de natureza absoluta, relativa ou subjetiva (Hoffmann e Kageyama, 2006, p. 80).
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valor heurstico para a teoria social, como sua potencialidade na luta por justi
a. Foi trazido tona no debate acadmico, nos ltimos anos, principalmente
pelo trabalho de Axel Honneth (1994) e a controvrsia Nancy Fraser Axel
Honneth (Fraser e Honneth, 2003). No seu artigo sobre essa controvrsia,
Pinto (2008, p. 36) afirma: O reconhecimento como autorreconhecimento
(estima) encontrado na tese de Honneth e o reconhecimento como status,
encontrado na tese de Fraser, no se excluem. A autora afirma: O reconheci
mento como autorreconhecimento essencial para a construo do sujeito da
ao na luta social. O dominado pode levantarse contra a dominao apenas
se este se reconhecer como tal. No entanto, em relao aos pobres no Brasil sa
lienta que esto muito mais expostos a sofrerem aes de algum, que distribui
ou que lhes reconhea, do que serem sujeitos do autorreconhecimento (Pinto,
2008, p. 47). Para ela, o autorreconhecimento, o reconhecimento pelos outros
e o reconhecimento oficial como poltica pblica so processos diferentes e o
ltimo independe do autorreconhecimento dos sujeitos individuais.
Esses trs processos permeiam as experincias recentes das catadoras de
mangaba segundo as experincias preexistentes, a capacidade de construo
do reconhecimento em dilogo com atores externos e as caractersticas dos
programas de polticas pblicas aos quais se afiliam.
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Reflexes finais
O objetivo do captulo foi refletir sobre a relao entre reconhecimento e
acesso a iniciativas de polticas pblicas em um grupo pertinente ao segmento
dos denominados povos e comunidades tradicionais do Nordeste do Brasil.
Tratamos das autodesignadas catadoras de mangaba no Estado de Sergipe e
dos seus processos de afiliao e participao em dois programas de polticas
pblicas, quais sejam o PAA e o SDPA.
Constatamos que foi no decorrer dos anos 2000 que ocorreram as afi
liaes aos programas em anlise, sendo o SDPA o precursor em se tratando
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Referncias
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Polticas pblicas
para a juventude rural brasileira
Elisa Guaran de Castro
Srgio Botton Barcellos
Apresentao
Os jovens esto indo embora! Essa expresso sintetiza uma representao
social persistente sobre a juventude rural no Brasil. Juventude rural cons
tantemente associada ao problema da migrao do campo para a cidade.
Contudo, ficar ou sair do meio rural envolve mltiplas questes onde a
categoria jovem construda e seus significados disputados, como foi tratado
em Entre Ficar e Sair: uma etnografia da construo social da categoria jovem rural
(Castro, 2013). A prpria imagem de um jovem desinteressado pelo meio rural
contribui para a invisibilidade da categoria como formadora de identidades
sociais e, portanto, de demandas sociais. Pensarmos a situao da juventude
rural brasileira no contexto do sculo XXI traz muitos desafios (Castro, 2013).
O jogo poltico para a construo de polticas pblicas pode ser inter
pretado como um jogo sequencial em que cada ator tem certo poder de veto e
deciso. Foi percebido que a formulao das polticas pblicas para a juventude
rural em seu processo de debates, construo e execuo ocorreu imerso em
relaes de cooperao, tenso, conflitos e negociaes. Nesse processo pode
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ser ainda prematuro avaliarmos os efeitos das polticas pblicas recentes sobre
a juventude rural, um primeiro esforo nessa direo vlido.
Desse modo, por meio desse artigo vamos trazer tona alguns aspectos
sobre em que contexto social se deu a formao dessas polticas pblicas, como
se situa a categoria da juventude rural e suas demandas nesse processo, e os
desafios e possibilidades que a formulao dessas polticas trazem para o campo
do desenvolvimento rural e dos debates sobre juventude no Brasil.
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derado pelo governo como uma das principais iniciativas para a juventude cons
titudas nos ltimos anos. No mesmo ano ocorreu a constituio do Conselho
Nacional da Juventude (Conjuve), composto por 2/3 de representantes da
sociedade civil (diversas entidades, organizaes e movimentos sociais rurais e
urbanos) e 1/3 de representao de representantes governamentais (SNJ, 2010).
Junto a esse processo, nas ltimas duas dcadas, percebese que os formu
ladores6 de polticas pblicas para o meio rural brasileiro tm demonstrado uma
preocupao mais evidente com a diversidade dessas populaes. Neste sentido,
foram geradas polticas especficas para agricultores familiares, populaes qui
lombolas, extrativistas, pescadores artesanais, indgenas, etc., alm de programas
especficos de gnero e para o segmento de jovens. Em meio a essa conjuntura,
no mbito do governo federal juntamente com os segmentos da sociedade
civil que participam de instncias de participao social, ocorreu a criao
de diversos espaos de discusso e formulao de aes polticas direcionadas
para a juventude rural, como o Comit Permanente de Juventude Rural (CPJR)
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ) 7e o
Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas em Juventude Rural da SNJ.
Alm disso, jovem, juventude, jovem rural so categorias aglutinadoras de
atuao poltica: jovens do MST; da Contag; da Fetraf; juventudes partidrias;
juventudes vinculadas a Organizaes No Governamentais (ONGs); Pastoral
da Juventude, Pastoral da Juventude Rural, grupo de jovens de igrejas evangli
cas, Juventude do Movimento Sindical de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
(Castro, 2005; 2013).8 Dessa forma, nesse processo de formulao de polticas
6
O termo formuladores seria relativo ao conjunto de agentes sociais que atuam no mbito do
governo em suas diferentes esferas, nos espaos de discusso, formulao e deciso poltica acerca
das polticas pblicas e junto aos Conselhos com a participao da sociedade civil.
7
Orgo Colegiado integrante da estrutura do MDA, constituindose como um espao de con
certao e articulao entre diferentes nveis de governo e as organizaes da sociedade para o:
Desenvolvimento rural sustentvel; Reforma agrria e Agricultura familiar. O Condraf integrado
por 38 (trinta e oito) membros, sendo 19 (dezenove) representantes governamentais e 19 (dezenove)
representantes da sociedade civil, com direito a voz e voto nas deliberaes do Colegiado. Mais
informaes acessar:
<http://sistemas.mda.gov.br/condraf/arquivos/1372414655.pdf >.
8
Em meio a esses espaos institucionais de debate e formulao de polticas pblicas, observamos
que as organizaes e movimentos sociais que atuavam e ainda atuam nos espaos de discusses,
debates e decises em relao constituio das polticas pblicas direcionadas para a juventude rural
no mbito do governo federal so as seguintes: Contag, Fetraf, PJR e o MOC. No caso das orga
nizaes que integram o Condraf: a Coordenao Nacional de Quilombos (Conaq); a Coordenao
das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab); o Instituto Aliana (IA); a Escola de
Formao Quilombo dos Palmares Instituto Equip; a Rede Ceffas; o Serta; e a Unio Nacional
das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia Solidria (Unicafes). Tambm participam
desses espaos, como convidados ou no papel de assessores tcnicoacadmicos, pesquisadores de
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Trs meses depois desse encontro, representantes da UNB, da UFRGS, da Unisinos, da Uniju,
UFS e da Unesp, reuniramse na UNB para discutir a participao das instituies de ensino superior
no processo educacional dos assentamentos.
11
Em 2004, frente necessidade de adequar o Pronera s diretrizes polticas do Governo Lula foi
elaborado o Manual de Operaes, aprovado pela Portaria do Incra n 282, de 16/4/2004.
10
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tona os temas da juventude e gerao nos espaos de debate institucional e nas polticas
pblicas.
O Quadro 1 sistematiza as aes e polticas pblicas que tiveram, de alguma
forma o foco na juventude rural, ou jovem do campo, ou jovem rural de 1998 at 2006:
Quadro 1
Aes
polticas
pblicas
no governo
federal rural
Aes Quadro
e polticas1pblicas
no egoverno
federal
direcionadas
para a juventude
1998 de
a 2006
direcionadas para a juventudederural
1998 a 2006
445
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Quadro 2
Aes e polticas pblicas com algum enfoque em juventude rural
de 2006 a 2010 no governo federal
Polticas pblicas/programas
1. Reunio Especializada sobre Agricultura
Familiar (REAF) MERCOSUL
2. Territrios Rurais da Cidadania
Comits Territoriais de Juventude
3. Programa Nacional de Crdito
Fundirio Selo Nossa Primeira Terra
4. Pronaf Linha JOVEM
5. Programa Nacional de Educao na
Reforma Agrria (PRONERA)
6. Consrcio Rural da Juventude
* Essa poltica pblica foi um projeto que
j foi encerrado
7. Pro Jovem CAMPO Saberes da Terra
* No momento esta poltica pblica est
sendo reformulada
8. Agenda Nacional de Trabalho Decente
para a Juventude (ANTDJ)
Orgos governamentais
Assessoria para Assuntos Internacionais e
de Promoo Comercial (AIPC) MDA
Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT) MDA
Secretaria de Reordenamento Agrrio
(SRA) MDA
Secretaria de Agricultura Familiar (SAF)
MDA
Instituto Nacional de Reforma Agrria
(INCRA)
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e o Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE)
Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade (SECAD)
Ministrio da Educao, SRA e SDT
MDA
OIT/ONU em nvel internacional e o con
junto de ministrios do governo, inclusive
o MDA no Brasil
Ministrio da Sade (MS)
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Introduo
A existncia de polticas pblicas voltadas para a populao rural sempre
esteve fortemente relacionada com a capacidade desses grupos sociais de se
constiturem em movimentos, criarem organizaes para apresentar suas de
mandas, adquirir legitimidade junto sociedade e ao Estado, e, portanto, de
incidir sobre a agenda pblica. O caso das mulheres rurais no foi diferente.
Houve no Brasil, nas ltimas dcadas, vrios avanos em seu reconhecimento
como sujeitos de direitos, com o aparecimento das mulheres explicitamente
como beneficirias das polticas estatais, em um lento (e longe de estar con
cludo) processo de passagem da igualdade formal entre os gneros para a
igualdade real, no que diz respeito ao tratamento dado pelo Estado (Deere
e Len, 2004). Essas mudanas se devem, em grande parte, aos esforos das
organizaes de mulheres para ganhar visibilidade no apenas com relao
ao Estado, mas tambm junto sociedade em geral e dentro dos prprios
movimentos camponeses.
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No Brasil, desde o final da dcada de 1970, vrias autoras vm abordando a questo do significado
do trabalho das mulheres na agricultura familiar. Entre elas, destacamos os trabalhos precursores
de Maria Ignez Paulilo, Verena MartnezAlier, Zuleide Teixeira, Maria Aparecida de Moraes, Ellen
Wortmann, Maria Jos Carneiro, Maria Emlia Pacheco, Beatriz Heredia, entre outras. O Caderno
Gnero e Agricultura Familiar (Nobre et al., 1998), editado pela organizao no governamental
SOF, traz uma compilao de como este tema estava sendo tratado no Brasil nos meios acadmicos
at ento. Neves e Medeiros (2013) trazem um balano mais recente deste tema, sob a tica da
participao poltica.
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ainda para ter acesso terra nos assentamentos de reforma agrria, encam
pando a bandeira da Reforma Agrria e levando reivindicaes especficas de
gnero, como titulao da terra em nome do casal (conjunta com marido e/ou
companheiro) ou em nome da mulher chefe de famlia, direito das mulheres
solteiras ou chefes de famlia a serem beneficirias (Deere, 2002; Heredia e
Cintro, 2006).
As primeiras aparies pblicas das mulheres rurais em eventos massi
vos ocorreram em meados daquela dcada de 1980, quando os incipientes
movimentos de mulheres trabalhadoras rurais se engajam nas mobilizaes
para a participao popular na Assembleia Constituinte, com o estmulo e
o apoio de organizaes sindicais de mbito nacional (urbanas e rurais), dos
Conselhos Nacional e Estaduais dos Direitos da Mulher e da cooperao
internacional (atravs de ONGs feministas). Estas mobilizaes envolveram
marchas e abaixoassinados (um deles com 100.000 assinaturas), culminando
com a realizao de uma grande passeata em Braslia. E alcanaram duas im
portantes conquistas na nova Constituio, promulgada em 1988: a meno
explcita ao direito das mulheres terra e sua incluso como beneficirias da
previdncia social na condio de seguradas especiais, conquistando o direito
aposentadoria, licenasade e licenamaternidade (Deere, 2002; Heredia
e Cintro, 2006).
Nos anos seguintes, os movimentos de mulheres rurais ganharam visibi
lidade e se nacionalizaram. A no priorizao dos problemas apontados pelas
mulheres, assim como a existncia de especificidades regionais, geraram tenses
dentro dos movimentos mistos,11 fazendo com que parte das lideranas femini
nas decidisse formar movimentos autnomos. Constituramse assim, ao longo
das dcadas de 1980 e 1990, os Movimentos de Mulheres Trabalhadoras Rurais
(MMTRs) e Movimentos de Mulheres Agricultoras (MMAs), principalmente
no Sul e no Nordeste do pas (alguns dos quais se unificaram na dcada de
2000, sob o nome de Movimento de Mulheres Camponesas(MMC), ingres
sando na Via Campesina); a Articulao das Quebradeiras de Coco Babau
no NorteNordeste (que viria a se transformar, no final da dcada de 1990,
no Movimento Interestadual de Quebradeiras de Coco Babau, MIQCB); e,
sentao social e poltica (como era o caso dos sindicatos), em que participavam apenas os homens,
considerados os chefes da famlia. A trabalhadora rural era definida como dependente do cnjuge,
e cabia apenas ao homem o pleno gozo dos direitos sociais e previdencirios, sendo que estes eram
limitados (em valor e abrangncia da cobertura), em relao aos atribudos aos trabalhadores urba
nos em condio socioeconmica similar. Isso aponta a grande desigualdade no acesso aos direitos
sociais das mulheres rurais.
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Chamamos de movimentos mistos os movimentos (sindicais, de luta pela terra e outros) compos
tos por homens e mulheres, para distinguir de movimentos formados exclusivamente por mulheres.
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Sobre a organizao dos movimentos de mulheres trabalhadoras rurais no Brasil, ver, entre outras:
Giuliani, 1989; Carneiro, 1994; Almeida, 1995; Schaaf, 2001; Deere e Len, 2002; Deere, 2004;
Heredia e Cintro, 2006; Medeiros, 2008.
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cas. Podemos citar como exemplos dessa atuao as Marchas das Margaridas
organizadas em 2000, 2003, 2007 e 2011 por um conjunto de organizaes
coordenadas pela Comisso Nacional da Trabalhadora Rural da Contag;
e as grandes manifestaes da Via Campesina nas comemoraes do dia 8
de maro, que vem ocorrendo anualmente a partir de 2006. Paralelamente,
avanaram tambm no aprofundamento da discusso das relaes de gnero
e do seu papel dentro das famlias e na sociedade, reivindicando mudanas na
diviso sexual do trabalho, questionando sua falta de poder dentro de casa e
denunciando a violncia de gnero.
A Marcha das Margaridas cujo nome uma homenagem lder sindical
rural Margarida Maria Alves, assassinada em 1983 aconteceu pela primeira
vez em agosto do ano 2000, como uma ao em adeso ao movimento in
ternacional feminista Marcha Mundial de Mulheres, originado no Canad,
em 1995. No Brasil, naquele ano, aps quase um ano de preparao, com
eventos regionais e municipais em todo o pas, vinte mil trabalhadoras rurais
se reuniram em Braslia sob o lema Contra a fome, a pobreza e a violncia
sexista (Silva, 2008).
Em 2003, ocorreu a segunda edio da Marcha, com cerca de 40 mil
mulheres. Na pauta, um conjunto de reivindicaes histricas dos movimen
tos: o reconhecimento das mulheres enquanto trabalhadoras na agricultura;
reforma agrria com acesso terra para as mulheres; ampliao dos seus direi
tos trabalhistas e previdencirios; acesso documentao bsica; polticas de
sade, educao. Aparecem aqui, pela primeira vez, demandas de acesso das
mulheres a polticas produtivas (crdito, assistncia tcnica, formao pro
fissional, gerao de renda, comercializao); a exigncia da sua participao
na definio das polticas de preservao ambiental; e polticas de combate
violncia contra as mulheres no meio rural.
A terceira Marcha das Margaridas ocorreu em 2007, tambm em Braslia,
com cerca de 30 mil mulheres. Sua pauta, bastante extensa, alm das reivin
dicaes histricas dos movimentos, inclua a questo da segurana alimentar
e nutricional. As mulheres faziam crticas ao modelo do agronegcio e do
hidronegcio (empresas que dominavam o acesso gua, especialmente no
nordeste do pas) e propunham a agroecologia como base para a construo
de um novo modelo produtivo para o campo uma frente de lutas que no
fazia parte, at ento, da agenda geral do movimento sindical. Por outro
lado, cobravam posies dos demais sindicalistas e dos governos com relao
questo da violncia de gnero no campo, exigindo o cumprimento da Lei
Maria da Penha, de preveno da violncia contra as mulheres, que havia sido
promulgada em 2006.
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Ver avaliaes de algumas dessas polticas em Heredia e Cintro (2006), em Cintro e Siliprandi
(2011) e em Butto e Dantas (2012). Especificamente sobre as Mulheres no PAA, ver ainda Siliprandi
e Cintro (2014).
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PAA estipulou que 5% da sua dotao oramentria anual deveria ser destinada
a grupos de mulheres (ou grupos mistos com pelo menos 70% de mulheres)17
e estabeleceu percentuais mnimos de participao das mulheres como for
necedoras, de acordo com as diferentes modalidades do Programa18 (Butto et
al., 2014). Foram realizadas atividades de sensibilizao com os operadores do
Programa para discutir a necessidade dessas mudanas.
Concluses
A construo de polticas pblicas que contribuam para uma melhoria
da qualidade de vida das mulheres, e para a superao das desigualdades de
gnero existentes na zona rural brasileira, tem sido um caminho complexo e
difcil, em que se entrelaam questes econmicas, polticas e culturais, con
formando uma poderosa barreira entrada das mulheres no desenvolvimento
de forma igualitria.
A busca, pelas mulheres rurais, de polticas pblicas que aumentem sua
autonomia, se estende h pelo menos trinta anos. At chegarem a formular
as suas demandas e serem capazes de lutar politicamente por suas propostas,
as mulheres rurais tiveram (e ainda tm) que passar por vrios obstculos,
rompendo barreiras pessoais, familiares e institucionais para obter o reco
nhecimento de seus problemas e demandas. necessrio um investimento
permanente em processos organizativos, seja dentro de entidades mistas, seja
em movimentos autnomos, tendo que lidar com suas diferenas internas,
garantir seus espaos tanto junto aos movimentos rurais, quanto aos movi
mentos de mulheres urbanas.
Do ponto de vista do Estado, esta tambm uma tarefa complexa, que
exige um esforo de mudana considervel por parte de seus agentes. Nem
sempre a conquista de criao de um programa, lei ou projeto, ao ser levada
prtica, resulta no alcance dos objetivos que haviam orientado sua implan
tao. E comum, na sua execuo, aparecerem problemas ou impedimentos
no estavam previstos inicialmente, o que demanda novas negociaes e
novas propostas de solues. Refletemse no Estado vises androcntricas e
patriarcais, que levam naturalizao de premissas como as de que os homens
(enquanto chefes de famlia) representam a famlia rural, tomada como uni
Resoluo n 44, de 16 de agosto de 2011, do Comit Gestor do PAA.
40% para as modalidades de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea e Compra
Direta Local com Doao Simultnea; e 30% para as modalidades Formao de Estoques para a
Agricultura Familiar e Incentivo Produo e ao Consumo de Leite.
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dade beneficiria das polticas pblicas. Para mudar essa viso, reconhecendo
as mulheres rurais como sujeitos autnomos, preciso mexer nas concepes
de mundo que orientam as rotinas, as lgicas de funcionamento, as estrutu
ras hierrquicas, ou seja, todo o aparato institucional existente. Dentro desse
aparato, os setores mais sensveis s desigualdades de gnero tambm tm que
lutar duramente para conseguir abrir espaos, incidindo sobre a tomada de
decises, garantindo recursos humanos, materiais e financeiros suficientes
para o atendimento das demandas das mulheres. Muitas vezes precisam atuar
tambm como mediadores entre as demandas dos movimentos sociais e o
conjunto do aparelho estatal.
H um imbricamento estrutural entre as condies vividas pelas mulheres
nas famlias, nas comunidades e a forma como so refletidas nas polticas
pblicas. As mudanas sociais acontecem simultaneamente e de forma no
linear. Nesse sentido, as polticas pblicas com enfoque de gnero podem, ao
mesmo tempo, ser um fator de provocao de mudanas, como tambm um
reflexo do amadurecimento poltico e da visibilidade obtida pelas organizaes
rurais. A simples existncia das polticas no garante automaticamente que a
mudana social acontea, mas certamente sinaliza um avano na reduo das
desigualdades e na conquista da cidadania das mulheres rurais, contribuindo
para a construo de uma cidadania plena na sociedade como um todo.
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Polticas pblicas
para as agriculturas familiares:
existe um modelo latinoamericano?
Eric Sabourin
Mario Samper
Gilles Massardier
Introduo
A agricultura familiar uma forma de atividade agrcola amplamente
representada na Amrica Latina (Malleta, 2011; Schneider, 2013). O relatrio
CepalFAOIICA (2013) estima que as terras do setor da agricultura familiar
na Amrica Latina e Caribe correspondem a cerca de 17 milhes de unidades
produtivas, agrupando uma populao de 60 milhes de pessoas. A agricultura
familiar representa perto de 75% do total das unidades produtivas, e at mais
de 90% em certos pases.
Este texto questiona a hiptese da existncia de um modelo latinoame
ricano de polticas pblicas a favor da agricultura familiar e examina algumas
modalidades da sua disseminao regional. Parte de trs preguntas: quais as
origens e causas da adoo dessas polticas? O que elas tm em comum? E
quais so os seus principais desafios para o futuro da agricultura familiar na
Amrica Latina?
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Os autores responsveis pelos estudos por pas so: Argentina (Juarez et al., 2014), Brasil (Grisa
e Schneider, 2014), Chile (Martnez et al., 2014), Costa Rica (Valenciano Salazar et al., 2014),
Colmbia, Equador, Peru (Meynard, 2014), Cuba (Marzin et al., 2014), Mxico (Chapela e
Menendez, 2014), Nicargua (Prez e FrguinGresh, 2014) e Uruguai (De Torres et al., 2014).
20
Rede Polticas Pblicas e Desenvolvimento Rural na Amrica Latina: www.cinpe.una.ac.cr/
redppal e www.ppal.org
21
Em Cuba, a deciso aconteceu em 1993, apos o colapso do bloco sovitico.
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Tabela 1
Principais polticas agrrias por pas
Pases
Poltica
agrcola
generalista
Polticas temticas
Poltica especfica para
Agricultura Familiar
Desenvolvimento
Sustentvel ou
Territorial Rural
Segurana Alimentar ou
luta contra a pobreza
Argentina*
SAGPyA,
1988
PROFEDER
(INTA), 2003
PROHUERTA, 1990;
PERMER y PROPASA,
1999; Monotributo
Social AF, 2009
Brasil*
MAPA,
19621998
Chile*
MINAGRI,
1990
Colmbia
INCODER,
2003
PRAN, 2000
INCODER, 2003
DRE, 2007
e DRET, 2012
Costa Rica
Cuba*
Poltica del
MINAGRI
Equador
Mxico
Ley de Desarrollo
Rural Sustentable,
2001
PROGRESA/
Oportunidad PROMAF
y Cruzada Mxico Sin
Hambre
Nicargua
MAGFOR
y Prorural,
agro industria,
2005
Dir. AF/MEFCCA
2007; Prorural
Incluyente CRISSOL,
2007
Proyectos pilotos
locales con coop.
Internacional
Hambre Cero/Bono
Product. Alimentar, 2007
Ley del MEFCCA, 2012,
Peru
MINAGRI,
Mi Riego
MIDIS, Agroideas,
Foncodes, 2011
Uruguai*
MGAP,
Ley de Des.
Rural, 2005
PDR, 1997
Plan Nac. de Alimentos y
Ley del INDER, 2012 CEPROMAS, 2008
* Pases com uma poltica especfica para a agricultura familiar com mais de dez anos.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Cepal et al., 2013, FAO, 2012 e Salcedo e Guzmn, 2014.
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Minas Gerais, bolsa floresta no resto do Brasil). Podem oferecer novas fontes
de renda aos agricultores familiares, embora foram concebidos para grandes
proprietrios (reduo dos custos de transao e procura de eficincia local ou
territorial) (FrguinGresh et al., 2013).
As polticas de segurana alimentar e de combate pobreza, iniciadas
nos anos 2000, foram reforadas com a crise alimentar de 200708. Elas
propem apoio a bancos alimentares ou de sementes, de mercados do pro
dutor, restaurantes populares e de programas de compras pblicas focados
nos agricultores familiares (Brasil, Equador, Argentina, Nicargua). Em
certos casos, (Peru, Nicargua e Brasil), as aes de segurana alimentar
esto associadas a programas de reduo da pobreza e so coordenadas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social ou da economia solidria.
Elas se traduzem em transferncia de renda, bolsas, alimentos e sementes.
Tm tido um impacto forte nas zonais rurais, sobretudo as mais pobres
(IPEIA, 2012).
Na Argentina, Brasil, Chile, Uruguai ou Costa Rica, as polticas de DTR
privilegiaram os locais com alta densidade de agricultores familiares. Isto pode
parecer paradoxal para polticas transversais. De fato, um dos seus objetivos
iniciais era reequilibrar os processos de desenvolvimento a favor dos territrios
marginalizados, geralmente os com a densidade mais elevada de agricultores
familiares e de pobres. Esses programas propem apoios produo familiar ou
rural reabilitando ou fortalecendo socialmente as capacidades das organizaes
locais. Em certos casos, esses programas so administrados por servios que
dependem do Ministrio da Agricultura (Argentina, Chile, Uruguai, Costa
Rica) ou de Desenvolvimento Agrrio (Brasil), o que fortalece o carter setorial
agrcola e o seu foco sobre a agricultura familiar.
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Concluso
Essa breve anlise parcial de uma srie de resultados do estudo das pol
ticas dedicadas s agriculturas familiares na Amrica Latina e Caribe permite
algumas concluses.
a emergncia de polticas focalizadas na agricultura familiar permite
tornar visvel uma categoria de produtores anteriormente margina
lizados por polticas agrcolas generalistas ou unidimensionais, que
promoviam principalmente as grandes empresas e propriedades.
observase uma temporalidade diferenciada tanto da difuso regional
como da aplicao nacional de um modelo latinoamericano especfico
de polticas focadas na categoria meta da agricultura familiar, ligado
mobilizao de coalizes polticas a favor desse setor.
a tendncia de evoluo regional mostra a combinao diversa de vrias
geraes de instrumentos no seio de combinaes imbricadas de pol
ticas produtivas e de polticas sociais focalizadas, de polticas temticas
no produtivas ou no agrcolas, setoriais ou transversais.
Essas polticas especficas ou transversais so particularmente inovadoras
quando associam a sua elaborao e implementao os movimentos sociais na
sua diversidade e quando podem contar com apoios nos mundos cientficos,
polticos e da alta administrao. De fato a sua emergncia tem sido facilitada
pela ao de mediadores multiposicionados e de dinmicas regionais que tem
permitido a circulao das ideias e dos modelos, em particular mediante os
referenciais da cooperao bilateral e internacional.
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Sobre os autores
Ademir Antonio Cazella Doutor em Science de lHomme et de la Socit
Centre dEtudes Suprieures dAmnagement e Mestre em Cincias em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ). Coordenador do
Programa de PsGraduao em Agroecossistemas da Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC) e do Laboratrio de Estudos da Multifuncionalidade
Agrcola e do Territrio (Lemate). Email: ademir.cazella@ufsc.br.
Alfredo Kingo Oyama Homma Engenheiro Agrnomo. Doutor e Mestre em
Economia Rural (UFV). Pesquisador da Embrapa Amaznia Oriental, Belm,
Par. Email: alfredo.homma@embrapa.br.
Alisson Vicente Zarnott Engenheiro Agrnomo. Especialista em Agricultura
Familiar Camponesa e Educao do Campo (UFSM). Msc. Agroecossistemas.
Doutorando do Programa de PsGraduao em Extenso Rural. Assessor Tcnico
Pedaggico do Programa de ATES/RS. Email: alissonae@yahoo.com.br.
Altivo R. A. de Almeida Cunha Doutor em Economia (Unicamp) e Mestre
em Economia (Cedeplar/UFMG). Professor no Programa de PsGraduao em
Gesto de Sistemas Agroalimentares, no Centro Universitrio de Sete Lagoas
(UNIFEMM). Email: altivo.cunha@gmail.com.
Arilson Favareto Socilogo, Doutor em Cincia Ambiental pela Universidade
de So Paulo (USP). Professor do Programa de PsGraduao em Planejamento
e Gesto do Territrio da Universidade Federal do ABC (UFABC). Coordenador
do Ncleo de Estudos Estratgicos sobre Democracia, Desenvolvimento e
Sustentabilidade na mesma universidade. tambm Pesquisador do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap). Email: arilson.favareto@ufabc.
edu.br.
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do Sul. As normas para publicao na Srie Estudos Rurais esto disponveis em www.ufrgs.br/pgdr (em livros).
Comisso Editorial: Dr. Sergio Schneider (Coordenador e Editor, PGDR/UFRGS), Dr. Marcelo Antonio Conterato
(Editor
Associado,
PGDR/UFRGS)
Dra. Leonilde
Srvolo de Medeiros
Dr.Dra.
Jalcione
Pereira
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Comisso
Editorial:
Dr. Sergio Schneider
(Coordenador
e Editor, (CPDA/UFRRJ);
PGDR/UFRGS),
Leonilde
Srvolo
de
da
(PGDR/UFRGS),
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Belik
(IE/UNICAMP),
Pereira
Leite (CPDA/UFRRJ),
Dra. Maria
de(IE/UNICAMP),
Nazareth Baudel
Medeiros
(CPDA/UFRRJ);
Jalcione
PereiraDr.
deSergio
Almeida
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Dr. Walter
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Menezes (UFPE),
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de Nazareth Dra.
Baudel
Wanderley
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Gutemberg
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(PGDR/UFRGS),
Alfio Brandenburg
(UFPR),
Dr. Fbio
Dal Sglio
(PGDR/UFRGS),
Dr. Eric Sabourin
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Armando
Diniz GuerraDr. (NEAF/UFPA),
Dra.
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Dr. Paulo Dabdab
Waquil (PGDR/
UFRGS), Dr. Alfio Brandenburg (UFPR), Dr. Fbio Dal Sglio (PGDR/UFRGS), Dr. Eric Sabourin (CIRAD).
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1. A questo agrria na dcada de 90 (4.ed.)
Pedro Stdile
(org.) na dcada de 90
1. Joo
A questo
agrria
(4.ed.)
Joo Pedro
Stdile
(org.)no campo:
2. Poltica,
protesto
e cidadania
lutas sociais dos colonos e dos
2. as
Poltica,
protesto e cidadania no campo:
trabalhadores rurais no Rio Grande do Sul
as lutas
sociais
Zander
Navarro
(org.) dos colonos e dos
3. Reconstruindo a agricultura:
Zander Navarro (org.)
idias e ideais na perspectiva
desenvolvimento a
rural
sustentvel (3.ed.)
3. doReconstruindo
agricultura:
Jalcione
e Zander
Navarro (org.)
idiasAlmeida
e ideais
na perspectiva
4. A do
formao
dos assentamentos
no Brasil:(3.ed.)
processos
desenvolvimento
ruralrurais
sustentvel
sociais
e polticas
pblicas
(2.ed.)Navarro (org.)
Jalcione
Almeida
e Zander
Leonilde Srvolo Medeiros e Srgio Leite (org.)
4.
7. A industrial
construo social
de Grande
uma novado
agricultura:
no Rio
Sul (2.ed.)
tecnologia
agrcola e movimentos
Sergio Schneider
sociais no sul do Brasil (2.ed.)
6. Jalcione
Tecnologia
Almeida e agricultura familiar (2.ed.)
Graziano
da Silva
8. A Jos
face rural
do desenvolvimento:
territriosocial
e agricultura
7. natureza,
A construo
de uma nova agricultura:
Jos Eli da Veiga
tecnologia agrcola e movimentos
9. Agroecologia
sociais no(4.ed.)
sul do Brasil (2.ed.)
Stephen
Gliessman
Jalcione
Almeida
Gliessman
12. A Stephen
inveno ecolgica:
narrativas e trajetrias
educao ambiental no Brasil (3.ed.)
10.da
Questo
Isabel
Cristinaagrria,
de Moura industrializao
Carvalho
e crise urbana no Brasil (2.ed.)
13. OIgncio
empoderamento
Rangelda mulher: direitos terra
e direitos de propriedade na Amrica Latina
(org. por
Jos
Graziano
da Lon
Silva)
Carmen
Diana
Deere
e Magdalena
11. A Polticas
pblicas
e agricultura
Brasil (2.ed.)
14.
pluriatividade
na agricultura
familiarno
(2.ed.)
Srgio
Leite (org.)
Sergio
Schneider
15.
a vivncia
da reforma
agrria e trajetrias
12.Travessias:
A inveno
ecolgica:
narrativas
nos
(2.ed.)
daassentamentos
educao ambiental
no Brasil (3.ed.)
Jos de Souza Martins (org.)
terra e
direitos de propriedade na Amrica Latina
Lon
14.Polticas
A pluriatividade
na agricultura
18.
pblicas e participao
social familiar (2.ed.)
Schneider
noSergio
Brasil rural
(2.ed.)
Sergio Schneider, Marcelo K. Silva
15.e Travessias:
vivncia
da reforma agrria
Paulo E. Moruzzia Marques
(org.)
nos assentamentos (2.ed.)
19. Agricultura latinoamericana:
Jos
de
Souza
Martins
(org.)
novos arranjos, velhas questes
17. O futuro das regies rurais (2.ed.)
Carmen
Diana Deere e Magdalena
Ricardo
Abramovay
Douwe Van
der Ploeg
16. Jan
Estado,
macroeconomia
e agricultura
no Brasil
24. Desenvolvimento
rural
Gervsioe Castro
deaoRezende
(conceitos
aplicao
caso brasileiro)
Angela A. Kageyama
17. O futuro das regies rurais (2.ed.)
25. Desenvolvimento
social e mediadores polticos
Ricardo Abramovay
Delma Pessanha Neves (org.)
18.
Polticas pblicas e participao social
26. Mercados redes e valores:
Brasil
rural
(2.ed.) familiar
ono
novo
mundo
da agricultura
Sergio
Schneider, Marcelo K. Silva
John
Wilkinson
e Paulo E. Moruzzi Marques (org.)
27. Agroecologia: a dinmica produtiva da agricultura
(5.ed.)
19. sustentvel
Agricultura
latinoamericana:
Miguel
Altieri
novos
arranjos, velhas questes
28. OAnita
mundo
rural como
um espao
de (org.)
vida:
Brumer
e Diego
Piero
reflexes sobre propriedade da terra,
20. agricultura
O sujeitofamiliar
oculto:
e ruralidade
Maria
de Nazareth
Baudel Wanderley
ordem
e transgresso
na reforma agrria
Jos
dedo
Souza
Martins rural:
29. Os
atores
desenvolvimento
tericas
prticas sociais
21. perspectivas
A diversidade
daeagricultura
familiar (2.ed.)
Sergio Schneider e Marcio Gazolla (org.)
Sergio Schneider (org.)
30. Turismo rural: iniciativas e inovaes
22. Marcelino
Agricultura
familiar:
interao
de Souza
e Ivo Elesbo
(org.)
entre polticas pblicas e dinmicas locais
31. Sociedades e organizaes camponesas:
Jean
Philippe
Tonneau
e Eric Sabourin (org.)
uma
leitura
atravs
da reciprocidade
Sabourin
23. Eric
Camponeses
e imprios alimentares
32. Dimenses
socioculturais
da alimentao:
Jan Douwe
Van der Ploeg
dilogos latino-americanos
24. Renata
Desenvolvimento
rural
Menasche, Marcelo
Alvarez e Janine Collao (org.)
(conceitos e aplicao ao caso brasileiro)
33. Paisagem: leituras, significados e transformaes
Angela
A. Kageyama
Roberto
Verdum,
Lucimar de Ftima dos Santos Vieira,
Bruno
Fleck Pinto e Lus Alberto
25. Desenvolvimento
socialPires da Silva (org.)
34. Do
financeiro
na agricultura economia
e capital
mediadores
polticos
do
agronegcio:
mudanas
cclicas
Delma
Pessanha
Neves
(org.)em meio sculo
(19652012)
26. Guilherme
Mercados
redes
e valores:
Costa
Delgado
o novo
mundo
agricultura
familiar
35. Sete
estudos
sobre da
a agricultura
familiar
John
do
vale Wilkinson
do Jequitinhonha
Eduardo Magalhes Ribeiro (org.)
27. Agroecologia: a dinmica produtiva
36. Indicaes
geogrficas:
da agricultura
sustentvel (5.ed.)
qualidade
e origem nos mercados alimentares
Miguel Altieri
Paulo Andr Niederle (org.)
28.
O mundo
rural da
como
um espao
vida:
37. Sementes
e brotos
transio:
inovao,de
poder
sobreempropriedade
terra,
ereflexes
desenvolvimento
reas rurais doda
Brasil
agricultura
familiar
e ruralidade
Sergio
Schneider,
Marilda Menezes,
Aldenor
da Silva eBaudel
Islandia Wanderley
Bezerra (org.)
MariaGomes
de Nazareth
38. Pesquisa
em desenvolvimento
rural: aportes
tericos
29.
Os atores
do desenvolvimento
rural:
e proposies metodolgicas (Volume 1)
perspectivas tericas e prticas sociais
Marcelo Antonio Conterato,
Sergio Schneider
e Marcio
Gazolla (org.)
Guilherme
Francisco Waterloo
Radomsky
Sergio Schneider
30. eTurismo
rural:(org.)
iniciativas e inovaes
39. Turismo
Ruralde
emSouza
temposede
novas
ruralidades
Marcelino
Ivo
Elesbo
(org.)
Artur Cristvo, Xerardo Pereiro, Marcelino de Souza
31. eSociedades
e organizaes camponesas:
Ivo Elesbo (org.)
uma leitura atravs da reciprocidade
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EricGrisa
Sabourin
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41. O Rural e a Sade: compartilhando teoria e mtodo
Tatiana Engel Gerhardt e Marta Jlia Marques Lopes (org.)
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abordagens analticas, estratgia e polticas pblicas
Jefferson Andronio Ramundo Staduto, Marcelino de Souza
e Carlos Alves do Nascimento (org.)
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Kautzmann, Lucas Ferreira de Andrade, Maria da Glria Almeida dos Santos e Rosangela de Mello; suporte editorial: Jaqueline
Moura (bolsista) Administrao: Aline Vasconcelos da Silveira, Cludio Oliveira Rios, Getlio Ferreira de Almeida, Janer
Bittencourt, Jaqueline Trombin, Laerte Balbinot Dias e Najra Machado Apoio: Luciane Figueiredo
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