AUTORIZAO AMBIENTAL DE FUNCIONAMENTO (DN COPAM 74/2004) E

VIOLAO
AO
PRINCPIO
DA
PREVENO:
UMA
INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE E PERIGOSA,
por Marcos Paulo de Souza Miranda (*)
Conforme o caso, a Administrao Pblica pode ser, a um s tempo, elemento mortal ou
vital proteo ambiental: cabe-lhe, via de regra, o poder de preservar ou mutilar o
meio ambiente. Assim, na medida em que compete Administrao Pblica o controle
do processo de desenvolvimento, nada mais perigoso para a tutela ambiental do que um
administrador absolutamente livre ou que no sabe utilizar a liberdade limitada que o
legislador lhe conferiu.
(Antnio Herman V. Benjamin. Os princpios do estudo de impacto ambiental como
limites da discricionariedade administrativa).

Como se sabe, o ordenamento jurdico brasileiro, por fora do princpio da

preveno, exige a elaborao de estudo prvio de impacto ao meio ambiente (EPIA)
para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao ambiental (art. 225, 1, IV da CF/88; arts. 9, III e IV, 10, caput,da Lei
6.938/81; art. 17 do Decreto 99274/90). Os objetivos bsicos desse instrumento so: a) a
preveno de danos ambientais; b) a transparncia administrativa quanto aos efeitos
ambientais de um determinado projeto; c) a consulta aos interessados; e d) propiciar
decises administrativas informadas e motivadas1.
Seja qual for a modalidade e a complexidade dos estudos (EIA/RIMA; RCA/PCA;
RAIAS;
RAP; PRAD etc.) fato incontroverso que eles tratam de aspectos ambientais
relacionados localizao, instalao, operao ou ampliao de uma atividade ou
empreendimento, sendo apresentados ao Poder Pblico como subsdio para a anlise da
concesso ou no do ato autorizativo requerido (art. 1., III Res. CONAMA
237/2007).

Como os estudos se destinam apreciao, anlise, mensurao e compreenso

dos impactos ambientais, a fim de verificar a viabilidade do empreendimento proposto,
alguns requisitos so ditados de maneira cogente pela normatizao federal (v.g. art. 7,
I, do Decreto 99274/90) e deles no podem se afastar os Estados e Municpios, sob pena
de evidente insubordinao legiferante e afronta ao texto constitucional, negando, em
ltima anlise, a aplicao do prprio princpio da preveno.

Alguns desses aspectos obrigatrios2 para todos os estudos ambientais so:

a) descrio da ao proposta, suas alternativas, localizao e breve descrio das

caractersticas ambientais do local e seu entorno;
b) o anncio pblico da inteno de se realizar o projeto;
c) identificao, anlise e previso dos impactos significativos, positivos e negativos
(art. 17 do Decreto 99.274/90), com as correspondentes medidas mitigadoras;
d) certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento
ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do
solo (art. 10, 1 da Resoluo CONAMA 237/97);
e) comprovao de habilitao tcnica e anotao de responsabilidade dos profissionais
incumbidos da elaborao dos estudos e pelo empreendimento (art. 11 da Resoluo
CONAMA 237/97).
f) programa de acompanhamento e monitoramento de impactos.

Obviamente que a definio sobre a exigncia para o caso concreto de um

estudo ambiental mais complexo e pormenorizado (v.g. EIA/RIMA) ou mais
simplificado (v.g.Relatrio Ambiental Preliminar RAP), ou mesmo para a dispensa do
processo de licenciamento ambiental (Relatrio de Ausncia de Impacto Ambiental
Significativo RAIAS) ocorrer em observncia natureza, caractersticas e
peculiaridades da atividade ou empreendimento, podendo ser estabelecidos
procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno
potencial de impacto ambiental (arts. 1, III; 11 e 12 da Res. Conama 237/97).

H casos, entretanto, em que a legislao federal prev a exigncia do processo de

licenciamento ambiental clssico ou do EIA/RIMA como estudo ambiental obrigatrio
(v.g. As 16 atividades listadas na Resoluo CONAMA 01/86, atividades situadas em as
reas de Proteo Ambiental - Resoluo CONAMA 10/88; atividades desenvolvidas
em um raio de dez quilmetros de unidades de conservao - Resoluo CONAMA
13/90; atividades listadas no Anexo da Resoluo CONAMA 237/97; atividades
potencialmente degradadoras do patrimnio espeleolgico - Resoluo CONAMA
347/04). Nessas hipteses, no podem os Estados ou os Municpios dispensarem o
licenciamento ou os estudos ambientais completos, sob pena de afronta Constituio
Federal e malferimento ao princpio do due process ambiental. Como bem ressalta o
Prof. Paulo Affonso Leme Machado3:
No invade a autonomia dos Estados o estabelecimento dessas normas e critrios pelo
CONAMA, pois a proteo do meio ambiente de competncia concorrente da Unio
e dos Estados (art. 24, VI, da CF) e Unio est reservado o estabelecimento de
normas gerais (art. 24, 1o. da CF). Como assinala com acuidade a Profa. Odete

Medauar,: Se a Constituio Federal atribui competncia Unio para editar normas

gerais sobre certa matria, determina, em decorrncia, que tais disposies fixadas em
lei federal ho de ser observadas pelos Estados e Municpios, sem que se cogite, no
caso, de qualquer interferncia ou desrespeito autonomia dos Estados-membros ou
Municpios.
...
A interveno do Poder Pblico estadual est integrada na matria da Administrao
estadual. Entretanto, a legislao federal no que concerne s normas gerais
obrigatria para todos os Estados... Desconhecer ou no aplicar integralmente ou
somente aplicar de forma parcial a legislao federal implica para os estados o dever
deles mesmos anularem a autorizao concedida ou de pedir a tutela do Poder Judicirio
para decretar a anulao.

lvaro Luiz Valery Mirra4 ensina:

Assim, o que se conclui que as normas federais que disciplinam o estudo de impacto
ambiental Lei 6938/1981, Decreto n. 99.274/1990 e Resoluo CONAMA 001/1986
do CONAMA so, efetivamente, em sua integralidade e em todos os seus aspectos,
normas gerais e, por se mostrarem compatveis com a previso constitucional do art. 24,
1. da Constituio de 1988, no podem ser contrariadas pelas normas dos Estados e
Municpios para o fim de reduzir o grau de proteo do meio ambiente. Por via de
consequncia, a dispensa pela legislao estadual ou municipal de determinadas
atividades da realizao do EIA, que pela regulamentao federal de exigncia
obrigatria nessas hipteses, providncia vedada igualmente pelo sistema
constitucional em vigor.

Comungam de idntico entendimento Guilherme Jos Purvin de Figueiredo e Paulo

de Bessa Antunes5.
Ricardo Manuel de Castro, por derradeiro, enfatiza6:

Se a norma federal impe a realizao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental, no

lcito ao Poder Pblico Estadual ou Municipal, direta ou indiretamente, dispens-lo.
...
Exigi-lo ou no, longe de ser mera faculdade do administrador, constitui dever
inafastvel para o licenciamento das atividades modificadoras do meio ambiente.

Em Minas Gerais, a Legislao Estadual (art. 8 da Lei 7772/80, com redao dada pelo
art. 16 da Lei n 15.972, de 12/1/2006) prev no captulo atinente ao Controle das
Fontes Poluidoras os instrumentos do Licenciamento Ambiental e da Autorizao
Ambiental de Funcionamento como ferramentas para a preveno e controle de
degradaes ambientais.
Por seu turno, o Decreto 44844/2008 estabelece que compete ao COPAM estabelecer,
por meio de Deliberao Normativa, os critrios para classificao dos
empreendimentos ou atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou degradadores
do meio ambiente, especificando quais sero passveis de Licenciamento Ambiental ou
de Autorizao Ambiental de Funcionamento AAF (art. 3).

Ainda de acordo com o mesmo Decreto, entende-se por formalizao do processo de

Licenciamento Ambiental e de AAF a apresentao do respectivo requerimento,
acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais exigidos pelo rgo
ambiental competente (art. 8 - grifo nosso).

Ou seja, o Decreto Estadual (at mesmo porque no poderia ser diferente) exige para a
formalizao do processo de Autorizao Ambiental de Funcionamento a apresentao
de estudos ambientais, cuja definio e alcance se encontra no art. 1., III, da Resoluo
CONAMA 237/97.

Entretanto, a DN 74/2004 violando no s a prpria normatizao estadual de

hierarquia superior, mas tambm a legislao federal j citada, exigiu para a concesso
da AAF to somente:

a) Cadastro iniciado atravs de Formulrio Integrado de Caracterizao do

Empreendimento preenchido pelo requerente;
b) Termo de responsabilidade, assinado pelo titular do empreendimento e Anotao de
Responsabilidade Tcnica ou equivalente do profissional responsvel.
c) Autorizao ambiental para Explorao Florestal APEF e de Outorga de Direito de
Uso de Recursos Hdricos.
Ou seja, a AAF conquanto rotulada pela legislao estadual como um instrumento de

controle das fontes de poluio e degradao ambiental no se presta a tanto j que

sua concesso no pressupe os mnimos e exigveis estudos de impacto ambiental,
ainda que simplificados (v.g. RAIAS). Como salienta Herman Benjamin:

O princpio da legalidade, na rbita do licenciamento ambiental, significa que o

administrador, em hiptese alguma, pode se desviar da lei ou dos princpios especiais
que regem a matria. , na palavra de Renato Alessi, a conformit all legge, ou seja,
lei ambiental. Consubstancia-se na exigncia de que o ato sirva fieldade o objetivo
legal. E esse objetivo legal a proteo do meio ambiente.
...
O princpio da obrigatoriedade reza que o EIA no se encontra, essencialmente, no
mbito do poder discricionrio da Administrao. Ou seja, a aprovao do EIA
pressuposto indeclinvel para o licenciamento da atividade. A regra a elaborao do
EIA, a exceo sua dispensa. 7

Resta evidente que a DN 74/2004 (nos casos em que pode ser legalmente aplicada por
inexistir exigncia federal de licenciamento ambiental clssico) viola a prpria
legislao estadual ao no exigir a apresentao de quaisquer estudos ambientais
capazes de avaliar previamente os impactos decorrentes do empreendimento.

No bastasse isso, a DN COPAM 74/2004 possibilita o funcionamento com base em

mera AAF de uma srie de atividades para as quais a normatizao federal exige
expressamente a elaborao de EIA/RIMA e a sujeio ao processo de licenciamento
ambiental clssico8.

Uma dessas atividades, por exemplo, a lavra de minrios, tratada pelas Resolues
CONAMA 01/86, 09/90 10/90 e 237/97 (que exigem expressamente o licenciamento
ambiental clssico), e cujo potencial degradador foi reconhecido at mesmo pela prpria
Constituio Federal (art. 225, 2.)9.

A inconstitucionalidade de tal diploma transparece evidente, sendo de se destacar que

sobre matria smile j decidiu o Supremo Tribunal Federal:R 396541Ementa e Rel
atrio ( 2)

CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL.

EIA. CF art. 225, 1, IV. Cabe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para instalao
de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo de impacto ambiental, a que se dar publicidade. Considerando-se a
importncia do EIA como poderoso instrumento preventivo ao dano ecolgico e a
consagrao, pelo constituinte, da preservao do meio ambiente como valor e
princpio, conclui-se que a competncia conferida ao Municpio para legislar em relao
a esse valor s ser legtima se, no exerccio dessa prerrogativa, esse ente estabelecer
normas capazes de aperfeioar a proteo ecologia, nunca, de flexibiliz-la ou
abrand-la. (STF AgRg no RE 396.541-7 RS Rel. Min. Carlos Veloso. J.
14.06.2005. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 182, 3,
DA CONSTITUIO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTUDO DE
IMPACTO AMBIENTAL. CONTRAIEDADE AO ARTIGO 225, 1, IV, DA CARTA
DA REPBLICA. A norma impugnada, ao dispensar a elaborao de estudo prvio de
impacto ambiental no caso de reas de florestamento ou reflorestamento para fins
empresariais, cria exceo incompatvel com o disposto no mencionado inciso IV do
1 do artigo 225 da Constituio Federal. Ao julgada procedente, para declarar a
inconstitucionalidade do dispositivo constitucional catarinense sob enfoque. (STF - ADI
1086 / SC - SANTA CATARINA - Rel. Min. ILMAR GALVO. J. 10/08/2001).

O estado de coisas presenciado em Minas Gerais evidencia uma situao perigosa tanto
para os empreendedores que se valem do instrumento da AAF quanto para o poder
pblico, na medida em que ambos podem ser responsabilizados pelos danos decorrentes
de tal ilicitude e omisso, em mbito cvel, administrativo e criminal.

A recente constatao da completa destruio, na Serra da Moeda, de uma cavidade

natural subterrnea com vestgios arqueolgicos por uma grande mineradora que
operava com base em meras AAFs expedidas pelo Estado de Minas Gerais (quando no
caso seria necessrio EIA/RIMA e Licenciamento Ambiental), gerando enorme
autuao administrativa pelo IBAMA, propositura de ao civil pblica pelo Ministrio
Pblico contra o empreendedor e rgos estaduais, alm da requisio de inqurito
policial para apurao de crime ambiental, um exemplo marcante (mas no solitrio)
de como essa conta pode sair cara.

A par disso, a sociedade mineira como de resto todas as geraes presentes e futuras
esto sendo privadas de cuidados mnimos com a proteo de um direito que no tem
donos nem fronteiras: o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A urgente adequao da DN 74/2004 ao princpio da preveno e sua compatibilizao

com as normativas federais sobre a matria so, sem dvida, medidas essenciais e
impostergveis para a correo e reparao desses srios equvocos.