Consejos Vecinales en Montevideo PDF

Descentralizacin
y Participacin democrtica
en Montevideo
los Concejos Vecinales y un aporte
sobre la cuestin metropolitana
NDICE GENERAL
Defensor del Vecino de Montevideo
Ps.Social. Fernando W. Rodrguez Herrera
Juan Carlos Gmez 1472. CP. 11000
Tel: 08001616 29161616
defensoria@defensordelvecino.gub.uy
www.defensordelvecino.gub.uy
Diseo y ejecucin del proyecto:

Este proyecto fue elaborado y desarrollado en forma conjunta por el Insituto de Desarrollo Local (IDEL) de la Universidad Catlica de Uruguay ; el Centre for Research on Direct
Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich; el Insituto de Ciencia Polica de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica (UdelaR), el Plan Cuenca del Arroyo
Carrasco y la Defensora del Vecino de Montevideo.
Autores:
Paula Ferla - Insituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay
Alejandra Marzuca - Insituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay
Alicia Veneziano - Insituto de Ciencia Polica - Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR)
Yanina Welp - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich
Comentarios y aportes:
Camilo lvarez - el Plan Cuenca del Arroyo Carrasco
Jos Arocena, - Insituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay
Alejandro Casas - Defensora del Vecino de Montevideo
Marianela Fernndez - Defensora del Vecino de Montevideo
Fernando Rodrguez - Defensora del Vecino de Montevideo
Uwe Serdlt - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich
ndice de tablas y mapas

Prlogo
1. Introduccin
1.1.Caso Montevideo
1.2 Caso Canelones
1.3 Plan del libro
2. El enfoque terico
2.1 Descentralizacin
2.2 Paricipacin y gobernanza
2.3 Las redes
7
9
13
13
14
15
16
16
18
19
3. Evolucin de la descentralizacin paricipaiva en Uruguay
21
4. Diseo de invesigacin
28
5. Montevideo: presentacin y anlisis de resultados
42
3.1 La reconiguracin del escenario polico

3.2 Las nuevas insituciones de la descentralizacin paricipaiva
3.3 Los cambios normaivos para promover la descentralizacin
4.1. Protocolo de invesigacin: Montevideo

4.2 Protocolo de invesigacin: Canelones
23
25
26
29
38
5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales

42
5.2 Caractersicas de los Concejos Vecinales
47
5.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
53
5.4 Relacin del Concejo con los actores polico-administraivos locales y centrales 58
5.5 Insercin del Concejo en el tejido local
63
5.6 Grado de representaividad del Concejo
64
5.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal
65
5.8 Una perspeciva desde el anlisis de redes
68
5.9 Lectura general de los resultados
71
5.10 Analizando las hiptesis a la luz de los resultados
73
6. Canelones: presentacin y anlisis de resultados
85
6.1 Proceso de descentralizacin en Canelones

6.2 Gesin metropolitana de servicios
86
99
7. Conclusiones
7.1 Elementos a tener en cuenta
7.2 Comentarios inales
107
109
111
8. Bibliograa
115
9. Anexos
121
ndice De Tablas Y Mapas

Esquema 1 ............................................................................................................................................ 77
Esquema 2 ............................................................................................................................................ 82
Mapa 1: Divisin territorial administraiva de Montevideo ................................................................... 32
Mapa 2: Variacin porcentual de la poblacin en Montevideo, segn CCZ .......................................... 34
Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo .......... 40
Tabla 1: Seleccin de eventos que impulsaron la descentralizacin paricipaiva ................................ 22
Tabla 2: Incidencia en policas pblicas ............................................................................................... 29
Tabla 3: Representaividad de los Concejos ........................................................................................... 30
Tabla 4: Distribucin de la poblacin de Montevideo por zona ............................................................ 33
Tabla 5: Paricipacin de la poblacin en elecciones a concejales vecinales ........................................ 35
Tabla 6: Variacin de la poblacin y evolucin de la paricipacin electoral en los CV estudiados ...... 36
Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo ................................................ 37
Tabla 8: Detalle de cuesionarios individuales realizados en Montevideo ............................................ 37
Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones ................................................... 41
Tabla 10: Paricipacin en el Plenario y comisiones .............................................................................. 50
Tabla 11: Renovacin de miembros del CV ........................................................................................... 50
Tabla 12: Procedencia de Concejales .................................................................................................... 51
Tabla 13: Composicin de los CV ........................................................................................................... 52
Tabla 14: Nivel de eiciencia del CV ....................................................................................................... 54
Tabla 15: Capacidad de resolucin de conlictos del CV ........................................................................ 55
Tabla 16: Grado de desarrollo de visin global de los CV ..................................................................... 56
Tabla 17: Nivel de autonoma ................................................................................................................ 57
Tabla 18: Sntesis: funcionamiento de los CV estudiados ...................................................................... 58
Tabla 19: Valoracin de la relacin del CV con la Junta Local ................................................................ 60
Tabla 20: Dinmica de la ariculacin entre el CV y el rea social del CCZ ............................................ 60
Tabla 21: Sntesis: relacin del CV con actores polico-administraivos ............................................... 61
Tabla 22: Valoracin del CV sobre la predisposicin del Ejecuivo Departamental para incorporarlo
en su gesin ......................................................................................................................................... 62
Tabla 23: Dinmica de la ariculacin con el Legislaivo Departamental .............................................. 62
Tabla 24: Sntesis: relacionamiento con actores polico centrales ..................................................... 63
Tabla 25: Grado de insercin en el tejido local .................................................................................... 64
Tabla 26: Grado de representaividad del Concejo ............................................................................... 65
Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento ................................................................................................ 67
Tabla 28: Logros del CV: Propuesta ........................................................................................................ 68
Tabla 29: Sntesis: ipos de logros del CV ............................................................................................... 68
Tabla 30: Percepcin sobre el presigio de las insituciones presentes en el territorio ......................... 69
Tabla 31: Percepcin sobre las insituciones que inluyen en la deinicin de policas pblicas que
afectan al barrio ..................................................................................................................................... 70
Tabla 32: Lectura general de resultados ................................................................................................ 71
Tabla 33: Sntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores polico-administraivos locales 72
Tabla 34: Posibilidad de incidir en la deinicin de las policas pblicas .............................................. 74
Tabla 35: Sntesis de caractersicas de los CV y ipos de logros ........................................................... 75
Tabla 36: Representaividad del Concejo Vecinal ................................................................................. 78
Tabla 37: Sntesis de la relexin sobre el proceso de descentralizacin en Canelones ........................ 98
Tabla 38: Servicios pblicos por localidad .............................................................................................. 101
Tabla 39: Problemas comunes por zona ................................................................................................ 105
Prlogo
Para la Defensora del Vecino de Montevideo, la invesigacin que presentamos
ha sido una experiencia que ha enriquecido su accionar en dos reas fundamentales.
Por un lado ha fortalecido la impronta insitucional de desarrollar proyectos en
ariculacin con diversidad de actores. En este trayecto hemos complementado miradas
y aprendizajes con tres universidades (dos nacionales y una del exterior), y un proyecto
metropolitano ejecutado por la administracin pblica (Intendencias de Canelones y
Montevideo).
Por otro lado aport a la lnea insitucional estratgica, de contribuir a profundizar
y ensanchar los escenarios de la democracia en Montevideo, ya que estamos convencidos
que los Concejos Vecinales y su trabajo son una herramienta para lograrlo. Para las
insituciones promotoras de la invesigacin, sus resultados no coniguran un producto
inal ni cerrado, sino que son un insumo importante que ponemos a disposicin de
todos los actores interesados en ser parte del proyecto de un Montevideo y una zona
metropolitana ms democricos y solidarios.
En el contexto de condicionamientos y oportunidades, se destaca que tanto la
descentralizacin como la paricipacin ciudadana son elementos que estn incorporados
a la lgica de la construccin de la democracia en el Departamento, y todo lo que se
haga en este senido deber tomar en cuenta ese punto de parida y los acumulados
realizados.
Durante estos veinte aos de proceso descentralizador en Montevideo, se ha ido
conformando una red de actores sociales que coniguran una expresin de la democracia
paricipaiva. Esta expresin ciudadana intenta fortalecerse y aricularse, con idenidad
propia, con las expresiones insitucionales de la democracia representaiva a travs de
su vnculo con la Junta Departamental, con el Ejecuivo Departamental y ahora, en esta
nueva etapa, con los Municipios, los cuales ienen expresin nacional.
Por este camino, y no sin diicultades, creemos que se va construyendo una nueva
expresin de la democracia, ms moderna, ms hbil a la hora de generar respuestas, y
por ende que brinda mayores garanas sobre derechos ciudadanos tales como: paricipar
en las cuesiones generales que a todos/as nos involucran, acceder a una administracin
eiciente y transparente y a la informacin pblica, entre otros.
En este contexto, las expresiones ciudadanas de democracia paricipaiva y an las

de democracia directa, insertas en un sistema democrico en el marco de un Estado de
derecho, lejos de debilitar la expresin histrica y fundamental de la representaividad
democrica, se sitan como una clara oportunidad para fortalecerla, profundizando y
ensanchando la democracia como un derecho humano fundamental.
La fortaleza de las insituciones de la democracia en Uruguay conigura una
garana de derechos necesaria pero no suiciente. La consolidacin de la fortaleza
ciudadana a la hora de ejercer contralor y paricipar en los espacios de construccin
de las policas pblicas, con idenidad propia y sin susituir en nada la responsabilidad
otorgada democricamente a los representantes, complementa y aianza el sistema
democrico.
Es en dicho escenario en donde se desarrolla el rol polico de la sociedad civil,
rol que es polico en trminos de la perspeciva de las policas pblicas que deben ser
relejo de los consensos y acuerdos entre los disintos actores del sistema polico y de la
sociedad civil, y que coniguran el compromiso con la ciudadana en trmino de proyecto
de ciudad, de departamento o de regin de largo plazo.
Roles disintos y complementarios entre el sistema polico y la sociedad civil,
que se retroalimentan desde idenidades propias y generan las mejores posibilidades de
construccin de policas pblicas estatales. Se busca con ello que dichas policas sean
la principal herramienta para la proteccin de los derechos ciudadanos y el ejercicio
pleno de las obligaciones del Estado, en cuanto a las tres dimensiones en que aquellas se
expresan, es decir en el respeto, garana y saisfaccin de derechos humanos.
Coniamos que el material ser de beneicio para los actores locales, policos
y sociales, para la Administracin departamental, para los legisladores y legisladoras
departamentales y para las insituciones que hemos paricipado de esta invesigacin.
Agradecemos asimismo el iempo y la experiencia aportados por los vecinos, actores
sociales y policos, tcnicos y funcionarios entrevistados, que permiieron la realizacin
de este trabajo.
Solo nos resta, antes de presentar el trabajo, expresar una vez ms nuestro irme
compromiso con los derechos ciudadanos y la total disposicin de coninuar trabajando,
cada vez ms atentos a las oportunidades que surgen de las organizaciones sociales como
expresin de compromiso con la construccin de ciudadana. Con ello pretendemos ser
un actor facilitador y ariculador de las interacciones al servicio de la garana de los
derechos de todas las personas, como un camino vlido para defender la calidad y la
dignidad de la vida como fundamento central de los esfuerzos de las insituciones del
Estado y de la sociedad civil.
Fernando Rodrguez Herrera
Defensor del Vecino de Montevideo
10
11
1. Introduccin
A parir del inters inicial de la Defensora del Vecino de Montevideo en colaborar
con la profundizacin del proceso de descentralizacin departamental y mejorar la
calidad de la democracia, se propuso una experiencia de invesigacin-accin que iende
a la construccin de una mirada crica.
El proyecto se ubica en el marco de la cooperacin entre la Defensora del Vecino
de Montevideo, la Fundacin Avina y el Centre for Research on Direct Democracy (C2DUniversidad de Zurich, Suiza), inserto en el proyecto regional Democracia en Amrica
Laina: Experiencias innovadoras a nivel Local. A esta cooperacin se suman el proyecto
Cuenca del Arroyo Carrasco llevado adelante por las Intendencias de Montevideo y
Canelones con el apoyo de la OPP y la Unin Europea, el Insituto de Estudios del Desarrollo
Regional y Local (IDEL) de la Universidad Catlica del Uruguay, y el Insituto de Ciencia
Polica de la Universidad de la Repblica. Estas insituciones comparten el inters por
generar conocimiento aplicado sobre los mbitos de democracia paricipaiva, en busca
de nuevos catalizadores para relexionar sobre esta dimensin de la descentralizacin
como forma de organizacin gubernamental.
Si bien la invesigacin iene como ncleo central el anlisis del funcionamiento
de los Concejos Vecinales de Montevideo en tanto mbitos de paricipacin ciudadana,
tambin se ocupa por generar un aporte a la relexin sobre la gesin metropolitana
desde los espacios locales, y es en este marco que se suma un anlisis de la experiencia
descentralizadora del departamento de Canelones.
En esta publicacin se recogen los fundamentos, el diseo y los resultados de la
invesigacin considerando ambos territorios.
1.1 Caso Montevideo

El proceso de descentralizacin que el departamento de Montevideo ha
desarrollado en los limos 20 aos transita por un espacio de evaluacin y redeinicin
social e insitucional signado por la instalacin del nivel de gobierno municipal en todo
el pas.
La premisa que gua el trabajo eniende que los rganos de gobierno local ofrecen
la posibilidad de construccin de una mirada integrada del gobierno departamental. Por
lo tanto, este es un momento paricularmente propicio para analizar el funcionamiento
12
13
de los Concejos Vecinales, ya que las pistas y pautas que permitan mejorar su desempeo
son un interesante insumo para nutrir tanto las discusiones en torno al rumbo de este
proceso, como las acciones a corto y mediano plazo que puedan desarrollarse.
Se propone entonces un estudio de los Concejos Vecinales en tanto mecanismos
de ariculacin entre el gobierno y la sociedad, con el doble objeivo de que los resultados
permitan fortalecer la relacin entre ambos actores y proyectar alternaivas para el
fortalecimiento de las relaciones entre los Concejos Vecinales y la ciudadana en pos de
la profundizacin de la incidencia de los ciudadanos en las cuesiones pblicas.
1.2 Caso Canelones

En el ao 2006 las Intendencias de Montevideo, Canelones y San Jos, en
conjunto con el Gobierno Nacional irmaron el acuerdo para conformar la Agenda
Metropolitana, una instancia dependiente de la Presidencia de la Repblica. As se
comienza a implementar un programa interinsitucional para avanzar en el desarrollo
local sustentable del rea metropolitana en forma ariculada e integral.
1.3 Plan del libro

Este libro recoge los resultados de la invesigacin y se divide siete segmentos.
Luego de esta parte introductoria, el segmento El enfoque terico hace un recorrido
por el debate que ha generado la implementacin de la descentralizacin paricipaiva,
prestando especial atencin a los paradigmas que recientemente han predominado
en torno al discurso descentralizador, la reforma del Estado, las deiniciones de
democracia paricipaiva, redes y gobernancia. En el tercer apartado Evolucin de la
descentralizacin paricipaiva en Uruguay se ideniican y describen someramente- los
cambios policos, insitucionales y normaivos que han dado forma a la descentralizacin
paricipaiva en Uruguay, con especial atencin a Montevideo y Canelones. Luego se
detalla el Diseo de la invesigacin considerando las preguntas, hiptesis, variables
y la metodologa de relevamiento uilizada. Lo s apartados cinco y seis, se desinan a
presentar los resultados de las dos fases de la invesigacin (primero Montevideo y
luego Canelones 2). Finalmente el segmento inal recoge las principales conclusiones del
estudio y a parir de ella avanza sobre un listado de recomendaciones.
Esta nueva realidad se comienza a atender desde varios mbitos; uno de ellos
es el programa Uruguay Integra de la OPP, del que surge el Proyecto Cuenca del Arroyo
Carrasco11, co-gesionado por las Intendencias de Montevideo y Canelones, y al cual se
suman como socios los Ministerios de Desarrollo Social; Ganadera, Agricultura y Pesca;
Salud Pblica; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Administracin
Nacional de Educacin Pblica.
Desde el Proyecto se considera necesario el apoyo al proceso de conformacin
del nuevo nivel de gobierno, y a la construccin de herramientas para que la sociedad
pueda apropiarse de esta nueva legislacin.
Se espera que los resultados de esta invesigacin puedan ser una contribucin
para el desarrollo de mejores procesos de paricipacin, y de integracin de los
ciudadanos a la vida polica, social y cultural de su entorno. Por su parte, se busca
aportar relexiones acerca de las complejidades que se abren al incorporar el anlisis y la
accin con perspeciva metropolitana y se aspira a que el proyecto sea de uilidad para
la construccin de localidades ms paricipaivas, democricas y solidarias. Asimismo,
se espera que la aproximacin al proceso de descentralizacin de Canelones permita
acumular anlisis y relexin sobre la experiencia canaria, y que en alguna medida sirva
de insumo en su futuro desarrollo.
1 El Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco abarca un territorio de 205km2 integrado por las localidades canarias
(del departamento de Canelones) de Paso Carrasco, Colonia Nicolich, Barros Blancos, Surez y Toledo, y las
jurisdicciones montevideanas de los comunales 8, 9 y 10. A su vez, el territorio abarca el arroyo Carrasco, el
Toledo, el Manga, la caada de la Chacarita y las Canteras. Viven ms de 300 mil personas que presentan altos
ndices de vulnerabilidad social, econmica y cultural a pesar de que en el territorio descrito se genera el 11%
de las exportaciones del pas.
14
2 El trabajo de campo estuvo a cargo de las Licenciadas Paula Ferla y Alejandra Marzuca del IDEL.
15
2. El enfoque terico
La introduccin terica pretende dar cuenta de las principales deiniciones de
los conceptos uilizados en esta invesigacin. Las instancias estudiadas en Montevideo
y Canelones presentan aspectos que se reieren a procesos de descentralizacin, a
formas de paricipacin y a la generacin de sistemas de actores ligados por vnculos
que pueden considerarse redes sociales. En ese senido, se abordarn brevemente las
siguientes categoras analicas: Descentralizacin; Paricipacin y gobernanza; Redes
sociales.
2.1 Descentralizacin
La discusin sobre centralizacin y descentralizacin del Estado est presente
desde los orgenes de nuestros pases lainoamericanos. Dos formas de entender la
organizacin polica del territorio -unitarios y federales- se confrontaron durante
varias dcadas despus de los procesos independenistas. Sin embargo, a mediados del
siglo XX, no se cuesionaba el estado centralizado, funcional al modelo econmico de
susitucin de importaciones3. Recin a principios de los setenta diversas situaciones
comenzaron a debilitar aquel acuerdo: la crisis del modelo de desarrollo, la economa
que no lograba saisfacer las expectaivas de la poblacin y los regmenes autocricos
que dominaban la escena polica regional.
2.1.1 Las reformas estructurales de los noventa y la crisis

del Estado
La crisis de la deuda en 1982 se ha sealado como el punto inal de un modelo
centrado en el proteccionismo, la intervencin estatal y el gasto pblico. En los aos
siguientes, en paricular en la dcada de los noventa, este modelo fue someido a
importantes reformas estructurales, que intentaron terminar con el proteccionismo,
disminuir el peso del Estado sobre la sociedad y reorientar el gasto pblico. Esto se
hizo siguiendo las recetas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
Dichas transformaciones afectaron al Estado, a las organizaciones sociales, a las formas
de organizacin empresarial y a los movimientos sociales.
3 Industrializacin dirigida al mercado interno, dado el contexto de guerra y post-guerra en Europa. El Estado
asume un rol interventor en la economa y empresarial, as como asistencial en materia de policas sociales.
16
Los efectos de estos cambios en los individuos fueron la prdida de las

referencias tradicionales y de las adhesiones bsicas, generndose as una bsqueda de
modelos alternaivos. Los procesos mencionados se relacionan tambin con la creciente
globalizacin y el avance de la tecnologa, que diiculta que un actor aislado controle los
procesos y la velocidad a la que transcurren.
En este contexto, la descentralizacin aparece como una alternaiva que
permiira incrementar la eiciencia, gracias a un aumento de la autonoma en la gesin
de los bienes pblicos locales, mejorando as las prestaciones al acercar la decisin al
ciudadano o al cliente segn el paradigma en que nos ubiquemos.
2.1.2 La definicin de descentralizacin

Los factores que permiten deinir la nocin de descentralizacin son:
La transferencia de poder de decisin
La transferencia de competencias, atribuciones y funciones
La transferencia de recursos
Se puede decir que estamos frente a procesos de descentralizacin cuando estos
tres ipos de transferencia se producen del nivel central a los niveles subnacionales
y locales. Cuando estas formas de transferencia no se dan o existen parcialmente,
el proceso se puede denominar de desconcentracin. Por ejemplo, puede haber
transferencia de funciones, manteniendo a nivel central el poder de decisin. Tambin
es frecuente que se produzcan transferencias de competencias, que no se acompaan
con transferencia de recursos.
Importa tambin precisar los fundamentos ideolgicos de las deiniciones en
materia de descentralizacin. Esta palabra ha sido usada en senidos muy diferentes
segn el marco ideolgico en el que se formula. Hay disintas formas de clasiicar estas
opciones; ejempliiquemos con dos de ellas:
a) Una de las concepciones ha sido denominada por algunos autores neoconservadora en oposicin a otra que ha sido llamada social-demcrata. Esta
oposicin se da en la poca de las transiciones a la democracia en el sur de Europa (70s)
y en Amrica Laina (80s). En el primer caso, la descentralizacin persigue la eiciencia
tecnocrica, la reduccin de la intervencin del Estado y la liberacin de la iniciaiva
privada como forma de potenciar la innovacin y la creaividad empresarial. La posicin
social-demcrata en tanto, est de acuerdo en una crica del Estado excesivamente
intervencionista, dndole ms bien un carcter regulador, airma la relevancia de
la iniciaiva originada en la sociedad civil y destaca la importancia de restaurar el
protagonismo ciudadano, frente a burocracias centrales alejadas de las diferentes
realidades.
17
b) Otros autores preieren una frmula ms genrica para referirse a la

oposicin entre estas formas de concebir la descentralizacin. Mencionan por un lado
una concepcin tecnocrica y neoliberal opuesta a otra que busca una gesin
democrica y paricipaiva. La primera plantea la descentralizacin como un mecanismo
de reestructuracin de los aparatos estatales para atender la demanda social. Predomina
en esta concepcin la relevancia del aporte tcnico sobre la expresin del sistema local
de actores. Como la que hemos denominado neoconservadora, en esta forma de
pensar la descentralizacin se privilegia el mercado y la competencia entre diferentes
iniciaivas. La llamada concepcin democraizadora, plantea una gesin democrica
y paricipaiva, considerando la descentralizacin como una herramienta que permite
susituir el predominio de la tecnocracia para darle ms protagonismo a la sociedad en
el diseo e implementacin de policas pblicas. Para ello habr que buscar acuerdos
con el sistema polico-administraivo, abriendo canales y buscando mecanismos de
paricipacin social.
2.2 Participacin y gobernanza
paradigma, adquirir un nuevo papel ariculador de intereses, con una nueva relacin con
sus bases, y como portadores de proyectos polico-estratgicos. Proyectos que, junto a
actores sociales, orientan al Estado y la sociedad hacia lo pblico.
2.2.2 Gobernanza
Vinculado a la descentralizacin y a la democracia, debemos considerar otro
concepto fundamental: el de gobernanza. La gobernanza es una forma de conduccin
social que incluye una dimensin representaiva -como forma de intermediacin de
intereses- pero tambin una forma de prestacin de servicios que se implementan a
travs de redes de organizaciones o actores sociales.
Esta forma de conduccin social puede favorecer una mejor adaptacin a las
preferencias de los ciudadanos dando lexibilidad y agilidad a la gesin del Estado, ante
la diversiicacin y muliplicacin de las preferencias. El concepto de gobernanza se
muestra como un instrumento fundamental para entender la eicacia de las insituciones
en funcin de las redes sociales sedimentadas a lo largo de la historia.
2.2.1 La democracia participativa

El concepto de democracia paricipaiva en lo territorial lo comienza a plantear
Jordi Borja (1986). Se ha tenido a veces una visin asamblearia de este ipo de
democracia entendindola como democracia directa. Ms all de esta tendencia que
tuvo una inluencia importante durante los ochenta, la democracia paricipaiva tendi
a analizarse y desarrollarse como una propuesta de incorporacin de los movimientos
sociales a las instancias de decisin polica.
As se reedita una discusin que se ha dado en varios momentos histricos
pero que cobra mucha importancia en esta etapa y es la que enfrenta democracia
representaiva y democracia paricipaiva. De una visin bastante utpica de esta
lima y de sus posibilidades de implementacin, se pas de la idealizacin del municipio
como una gran escuela de ciudadanos a la del municipio como autogobierno donde
se ensayan formas de democracia directa. Ms all de estas maneras de entender
la paricipacin polica, actualmente las dos formas de democracia son consideradas
necesarias y complementarias.
La democracia en general, con esta nueva visin, se revaloriza con la expansin de
lo pblico4 con la cooperacin del Sector Pblico no Estatal en el diseo e implementacin
del Estado as como su reestructuracin o reforma. Los paridos deberan, segn este
4 Lo pblico entendido como lo que es de todos y nos incumbe a todos, ya no est solamente en manos del
Estado sino en una serie de actores sociales (organizaciones, ONGs, asociaciones, redes, etc.) que ienen ines
pblicos aunque no estn en el aparato Estatal y tampoco en el mercado ya que no ienen como ines el lucro
(Sector Pblico no Estatal)
18
2.3 Las redes

2.3.1 Que son las redes?
La gobernanza implica la existencia de redes sociales y de policas. El gobierno
mulinivel donde los actores supranacionales, nacionales, subnacionales y locales
interactan en redes altamente complejas para producir resultados policos, es una
expresin de esta vinculacin entre gobernanza y redes. El gobierno mulinivel tambin
se puede ver como el espacio donde se desarrollan las redes intergubernamentales
(relaciones entre gobiernos a disintos niveles territoriales).
El objeivo de las redes es formular o llevar a cabo decisiones colecivas en torno
a determinados temas comparidos, lo que implica una corresponsabilidad y puede
signiicar la disolucin de la red una vez resuelto el problema. Podemos decir que todas
las redes ienen tres caractersicas bsicas:
1. Son una interaccin entre actores y/o organizaciones formales e informales.
2. Se basan en intereses, proyectos o acciones comunes.
3. Presentan una cierta regularidad en sus interacciones.
Las redes van ms all de los mecanismos organizacionales clsicos. Tienen
un carcter lexible y poco jerrquico, lo que facilita las relaciones de conianza que
19
consituyen la base para la generacin de capital social5 y de procesos horizontales

y pluralistas. En esta acepcin, son redes sociales o de ciudadanos las que incluyen la
lucha por los derechos civiles, policos, sociales.
Esta breve revisin pretende ideniicar elementos centrales presentes en
las nuevas redes de gesin vinculadas a la democracia paricipaiva para analizar los
procesos desarrollados en Montevideo y Canelones. La descentralizacin ha dado lugar
a la distribucin de la autoridad polica y administraiva, generando nuevas formas
de organizacin social y polica. Esto ha planteado problemas de accin coleciva y de
coordinacin de policas pblicas, lo que representa un desao para la gesin estatal
que se propone la paricipacin ciudadana en una gesin innovadora e incluyente.
2.3.2 Los tipos de redes

Segn las disintas escuelas, existen diversas formas de clasiicar las redes. Si
se iene en cuenta la relacin Estado-sociedad, se deinir una ipologa que toma en
cuenta las redes intragubernamentales e intergubernamentales (al interior del Estado)
y las sociogubernamentales (Estado y sociedad). Estas redes estn orientadas a la
formulacin de policas en los disintos campos del acontecer social. Parece claro que
si en estos sistemas de relaciones existen autnicas redes, ya no ser solamente la
Administracin -o el gobierno- la que deina las policas, sino que stas se elaborarn
en redes muli-nivel con intervencin de un complejo conjunto de actores estatales,
pblicos no estatales y privados.
Otras clasiicaciones parten de la consideracin de la riqueza de colecivos
comprendidos en las redes. En este senido las llamadas redes globales se generan
porque un conjunto de grupos e individuos se orientan a tratar un problema determinado.
Una red global existe en un proceso permanente de simpliicacin-complejizacin. La
aparicin y desaparicin de colecivos son fenmenos constantes en una red. Cuanto
ms pobre se vuelva una red en colecivos, ms se aproxima a la simpliicacin y
eventualmente a su desaparicin. Algunos autores ideniican la simpliicacin de una
red con su deslocalizacin.
3. Evolucin de la descentralizacin
participativa en Uruguay
Los gobiernos subnacionales en Uruguay han tenido histricamente una funcin
jerrquica secundaria, con escasas competencias y una autonoma restringida desde
el punto de vista presupuestario y administraivo. La concentracin de los recursos
en el nivel nacional, pese a la brecha entre las competencias legales y las tareas que
efecivamente asumen los Gobiernos Departamentales6, la debilidad del Congreso de
Intendentes7 para consituirse como mbito de coordinacin interdepartamental en
materia de policas pblicas, y la anigedad y vetustez de los mecanismos legales que
consagran las normas y rigen la vida municipal (Ley Orgnica Municipal8 de 1935), dan
cuenta de la organizacin centralista del Estado uruguayo. Sin embargo, los limos veinte
aos evidencian un proceso de cambio. Con el in de situar el contexto en que se inscribe
la invesigacin Descentralizacin y Paricipacin en Montevideo. Los Concejos Vecinales
y un aporte sobre la gesin metropolitana ideniicamos a coninuacin los hitos que
marcan este proceso (en algunos de los cuales profundizaremos posteriormente).
Una cronologa de este ipo muestra transformaciones del orden polico,
insitucional y normaivo. Con la llegada del Frente Amplio a la Intendencia de
Montevideo en 1990; al gobierno nacional en las elecciones de 2004, y a otras siete
intendencias del pas en 20059, se marca un punto de inlexin en la distribucin del
poder a parir de la reconiguracin del sistema de paridos marcando as el primer hito
polico relevante. Asimismo, principalmente asociado al proyecto de gobierno de la
izquierda, se promueven diferentes espacios de paricipacin que jerarquizan el rol de
la ciudadana; en el caso de Montevideo se destacan los foros ciudadanos, la creacin
de los Concejos Vecinales y la implementacin de los presupuestos paricipaivos, de
los cuales posteriormente se desarrollan modelos pariculares en las Intendencias de
Canelones, Cerro Largo, Maldonado, Paysand, Florida, Rivera, Rocha y Salto (bajo
gobiernos de los tres principales paridos del sistema polico10).
6 Hasta la entrada en vigencia del nuevo marco normaivo sobre descentralizacin en 2010, los diecinueve
gobiernos de segundo orden precepivo se denominaban Intendencia Municipal de
7 El Congreso de Intendentes se reconoce consitucionalmente en la reforma de 1997 que le asigna carcter
de organismo pblico y estatal, pero su funcionamiento data de 1943.
8 Ley N 9.515
9 Canelones, Florida, Maldonado, Paysand, Rocha, Salto, Treinta y Tres.
5 El capital social signiica que existen redes individuales y de asociaciones que se corporizan en situaciones
horizontales en la sociedad de paricipacin cvica acumuladas a travs de la historia (Putnam, 1996).
20
10 Las intendencias de Canelones, Florida, Maldonado, Paysand, Rocha y Salto implementan presupuestos
paricipaivos en el marco de gobiernos del Frente Amplio, mientras que la de Cerro Largo lo hace bajo la
administracin del Parido Nacional y la de Rivera desde el nico gobierno departamental que conservaba el
Parido Colorado en el perodo 2005-2010.
21
Desde la perspeciva insitucional se observan reformas en los organigramas de las

Intendencias donde aparecen direcciones y divisiones -en los ejecuivos departamentalesencargadas de la Descentralizacin, adems de que se crean y/o integran Juntas Locales.
En el caso de Montevideo stas se conciben como el componente polico local11 que se
complementa con el aporte social de los Concejos Vecinales que, tanto en uno como en
otro caso, se replican para las 18 zonas administraivas en las que subdivide su territorio.
La situacin en el resto del pas a nivel local muestra variaciones que van desde Juntas
Locales comunes sin integracin polica hasta juntas autnomas y elecivas12. Abriendo
la nueva etapa en 2010, en todo el pas se crean 89 municipios para los que se eligen
autoridades.
Tabla 1: Seleccin de eventos que impulsaron la descentralizacin paricipaiva (Montevideo y Canelones)
Tipo de eventos
1990. Divisin administraiva del departamento de Montevideo en 18 zonas,

creacin de los CCZ (Centros Comunales Zonales), de la igura del Coordinador
Zonal, y del Departamento de Acividades Descentralizadas (luego de
Descentralizacin)
1993. Creacin e instalacin de las Juntas Locales (y Comisiones Delegadas) y
los Concejos Vecinales
Insitucionales
2010. Creacin de 29 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el

Departamento de Canelones
2010. Creacin de 8 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el
departamento de Montevideo.
Fechas y descripcin
1993. Decreto 28119 de creacin de los Concejos Vecinales (modiicado en

1995, 1998 y 2010)
1989. Primer triunfo electoral del Frente Amplio en el departamento de
1990 y sig.: Asambleas ciudadanas y comisiones temicas.

1992, 1996, 2001, 2005, 2008. Foros Ciudadanos.
2000-2010. Planes Estratgicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)
Desde 1993 Elecciones de Consejos Vecinales cada dos aos
Policos
Plan Quinquenal, desde 1990, con paricipacin consuliva de los vecinos y

organizaciones sociales
Paricipacin
ciudadana
Fines 90 2010. Paricipacin de los Concejos Vecinales en la deinicin de los

Compromisos de Gesin y balance de gesin anual y quinquenal en reuniones
con Gabinete municipal que se procesaban internamente en la IMM
2006-2010: Presupuesto Paricipaivo (Fuente 1, con montos de dinero
asignado por la IMM a cada CCZ con paricipacin de vecinos por proyectos
presentados, organizaciones y Concejos Vecinales y votacin directa, y Fuente 2
(igual al sistema anterior ) con dilogo en Asambleas abiertas con Intendente y
equipo de gobierno en cada zona
2010. Elecciones de 8 Municipios en Montevideo y 29 en Canelones.
Realizacin de Cabildos Abiertos en Municipios de Montevideo
11 Las Juntas Locales como insitucin estaban previstas en la Ley orgnica Municipal, pero su creacin y
especialmente la ampliacin de sus atribuciones y elecividad de sus autoridades exclua a las capitales
departamentales. Este fue un factor de peso en el diseo de la propuesta del Frente Amplio para Montevideo.
12 Durante el perodo 2009-2010, por ejemplo la Intendencia de Canelones designa los miembros de sus 29
juntas locales, mientras la Intendencia de Treinta y Tres convoca e integra 4 de las 6 creadas.
13 Este cuadro incorpora eventos que van ms all del perodo en el que se desarroll la invesigacin.
22
2003. Marco normaivo e instalacin (2006) del Defensor del Vecino de

Montevideo
2006. Integracin de 29 Juntas Locales en Canelones
13
Cambios en Montevideo
los elencos
paridarios 2005. Primer triunfo de la izquierda en Canelones
en los
gobiernos 2010: Eleccin de 89 Municipios en todo el pas
1995. Creacin de las Divisiones Regionales en Montevideo
Normaivos
1997. Reforma Consitucional actualmente vigente

2009. Ley 18567 de Descentralizacin Polica y Paricipacin Ciudadana
2009: Decreto 33209 de creacin de los Municipios en Montevideo (modiicado
en 2010)
Finalmente, en el mbito normaivo se ideniican cambios de rango nacional

y departamental. En el primer caso son puntos clave la Reforma Consitucional de
1997 y la reglamentacin de sus cambios a parir de la creacin de leyes (como la de
Descentralizacin Polica y Paricipacin Ciudadana de 2009 que crea el nivel municipal),
mientras que los avances normaivos de la rbita departamental se vinculan a los
diferentes decretos que regulan los cambios que introducen las Intendencias14.
3.1 La reconfiguracin del escenario poltico

La llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno de la ciudad de Montevideo en
1990 trajo profundas consecuencias no slo para la organizacin polico territorial de
la ciudad sino tambin, en el mediano plazo, para la del pas. La descentralizacin era
un tema pendiente, y contaba con cierto consenso promovido desde la misma agenda
de transformaciones comparida por los pases lainoamericanos. El FA conviri este
14 En Montevideo, los Concejos Vecinales fueron creados por los decretos y modiicaciones posteriores:
Decreto N 26.019 del 1/7/93, modiicado por el Decreto N 26.893 del 1/11/95, modiicado por el decreto
N 28.119 del 22/7/98 y por el Decreto 33.478 del 1/7/2010. Los lmites de las zonas fueron creados por
decreto 26.017 del 12 de julio de 1993, que se fue modiicando hasta la divisin deiniiva que rige en la
actualidad, con los decretos: 26.143 del 19 de octubre de 1993; 26.344 del 6 de junio de 1994; y 26.577 del
10 de noviembre de 1994. Finalmente, se crearon los ocho Municipios en Montevideo por decreto N 33.209,
del 17 de diciembre de 2009.
23
tema en el eje de su campaa para alcanzar el gobierno departamental15. El candidato a

ocupar el poder Ejecuivo departamental, Tabar Vzquez, puso un fuerte nfasis en la
descentralizacin paricipaiva como una estrategia para mejorar la gesin y renovar la
democracia. Por eso no fue sorprendente que a trece das de asumir como Intendente
irmara un decreto iniciando el proceso de descentralizacin con la creacin de los 18
distritos que dieron forma a los Centros Comunales Zonales (CCZ). Poco iempo despus
se creaba la Junta Local (autoridad ejecuiva) y el Concejo Vecinal (rgano consulivo)
en cada zona. Este diseo insitucional permaneci con pocas variaciones hasta la
implementacin de la nueva ley de descentralizacin en las elecciones de 2010.
La paricipacin ciudadana ha tenido un rol destacado en los disintos espacios
creados, tanto en los ms insitucionalizados como en los ms abiertos a la paricipacin
y el debate general. Los planes quinquenales o la agenda Montevideo contaron con la
paricipacin de miles de ciudadanos y centenares de organizaciones; el presupuesto
paricipaivo ha reunido en cada convocatoria un rango que va de los 50 mil a los
80 mil votantes; centenares de asambleas fueron organizadas en los cuatro foros
ciudadanos realizados hasta el momento. Los 18 Concejos vecinales han funcionado
ininterrumpidamente desde 1993.
El Frente Amplio lleg al gobierno de Canelones, ms recientemente, en 2005.
El Intendente nombr las autoridades de las 29 Juntas Locales en el ao 200616, y cre
una Junta Virtual (la nmero 30) para los oriundos del Departamento que residen en
el exterior17. As, la capacidad de crear una Junta Local en una capital departamental,
incluida con la reforma consitucional de 1997, es ejercida por primera vez en otro
departamento adems de Montevideo. La heterogeneidad del Departamento hace
que el desarrollo de estas Juntas sea desigual y variado, dependiendo de la regin o
micro-regin en la cual se encuentre18, as como de la poblacin y el desarrollo de las
organizaciones sociales en cada una. Por dar un ejemplo de esta diversidad, algunas
Juntas Locales tenan 1800 habitantes y otras 150.000. En este perodo tambin se crean
los Centros Cvicos, unidades administraivas concebidas con el objeivo de acercar las
oicinas y servicios del Estado a la poblacin.
15 Entre los numerosos estudios que dan cuenta del proceso podemos destacar Veneziano (2005), Rebellato
y Ubilla (1999), Laurnaga (2000), Claramunt (2000), Chavez y Goldfrank (1999), Calvei y AAVV (1997), Prez
Piera (1995), Rivoir (2001), Pergamino, et. Al (1995), Bergamino, Caruso y Porillo (2001).
16 Cabe aclarar que ya exisan funcionando en el departamento 24 Juntas Locales y 2 oicinas recaudadoras,
creadas en gobiernos anteriores.
17 Aunque la Junta 30 no iene jurisdiccin territorial, a sus miembros se les asigna la funcin de mantener
relaciones internacionales, tomando como modelo al Departamento Nmero 20 de la Cancillera de la
Repblica (Oroo 2010).
18 En el perodo 2005-2010 la administracin orden la gesin mediante una lgica territorial basada en
microrregiones, creadas segn la vocacin econmica-produciva que posee cada localidad (Hacia la
microrregionalizacin, Primera Aproximacin, coleccin aportes, Centro de Estudios Estratgicos Canarios)
24
3.2 Las nuevas instituciones de la

descentralizacin participativa
En los primeros aos del proceso descentralizador iniciado en Montevideo, a
la voluntad polica de la izquierda en el gobierno del departamento, se le enfrent la
oposicin de los paridos tradicionales. Esos primeros aos estuvieron signados por los
intentos de bloqueo de los paridos hasta entonces dominantes en el escenario polico
uruguayo y las estrategias legales que fue creando la Intendencia para consolidar
los CCZ. Pero a la vez, este es el momento en que se inician las negociaciones entre
paridos que derivaran en la creacin de la Comisin Mixta de Descentralizacin (1991)
con miembros del gobierno del departamento, de los paridos y de expertos en el
tema (Sierra y Charbonnier, 1993). El proceso de negociacin culmin con un diseo
insitucional que combin tres iguras locales que se replicaron para los 18 distritos: el
CCZ, la Junta Local y el Concejo Vecinal. Este modelo, producto de la negociacin y el
consenso entre paridos, permii el avance del proceso pero tambin lo condicion,
otorgando un rol predominante a los paridos policos en la coniguracin de las nuevas
insituciones (Veneziano 2005, Goldfrank 2002, Chvez 2005, Schneider y Welp 2011).
El CCZ es la estructura desconcentrada de prestacin de servicios de la Intendencia
a nivel local; la igura de la Junta Local es el rgano polico, al cual se le asigna la tarea
de programar obras y servicios para la zona, con competencias ejecuivas Al igual que en
la mayora de los casos del resto del pas hasta la entrada en vigencia de la ley nacional
de descentralizacin en 2010, los cinco miembros de la Junta (Presidente y cuatro
ediles locales) eran designados por el Intendente; sin embargo se buscaba relejar la
proporcionalidad paridaria al tener en cuenta el porcentaje de votos obtenido por los
paridos en el distrito19. Este esquema se completaba con la igura del Secretario de la
Junta Local- con un cargo rentado y de conianza polica del Intendente - que oiciaba
de nexo entre la estructura y los rganos descentralizados y el aparato central de la IM.
El Concejo Vecinal se crea como organismo consulivo y deliberante de paricipacin
ciudadana, compuesto por entre 25 y 40 miembros honorarios directamente elegidos
por la ciudadana. Los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciaiva
y colaboracin en la gesin20. En el diseo insitucional se prevea que se relacionaran
luidamente con las Juntas Locales, el Departamento de Descentralizacin de la IM y
la Junta Departamental, aportando la visin de vecinos y sociedad civil organizada en
la gesin local. Se espera que sean los portavoces de las necesidades, demandas y
propuestas del barrio ante las autoridades nacionales y municipales21. Dentro de sus
funciones se encuentra la colaboracin en la elaboracin del presupuesto municipal,
proponiendo prioridades de gastos e inversiones, el control y la evaluacin de la gesin,
19 El FA estableci que la designacin de los tres miembros que le correspondieron surgiera de la votacin
local de sus ailiados y adherentes para cada uno de los distritos.
20 www.juntamvd.gub.uy
21 www.montevideo.gub.uy
25
la organizacin y promocin de acividades culturales, sociales y deporivas. Por su

parte, el Presidente de la Junta Local ejerce la superintendencia del CCZ y la Junta acta
contando con el asesoramiento del Concejo Vecinal. Esta reforma incluy la creacin
del Departamento de Descentralizacin que fue uno de los principales instrumentos
insitucionales responsables de promover la paricipacin de la ciudadana.
Desde el momento de su instalacin hasta el perodo anterior a la eleccin de los
Gobiernos Municipales en 2010 (que es el que cubre el trabajo de campo), este esquema
triparito ha venido asumiendo un proceso de mayor complejizacin, por ejemplo con la
consolidacin de una estructura de direccin administraiva y de gesin, pero tambin
asumiendo algunas de las funciones tradicionales asignadas a un gobierno departamental
(vialidad, alumbrado, saneamiento, arbolado, limpieza, espacios pblicos, planiicacin
urbana, regulacin de las acividades industriales, comerciales, etc.), y en reas de
actuacin emergentes (servicios de salud, educacin inicial, de asistencia social, en
materia cultural y deporiva, etc.).
3.3 Los cambios normativos para promover la

descentralizacin
La reforma consitucional de 1997 introdujo cambios signiicaivos referidos a los
gobiernos departamentales, avanzando en la deinicin del aumento de las autonomas
municipales y de los gobiernos locales, por ejemplo separando temporalmente las
elecciones municipales de las nacionales (art. 50 y 262, disposicin transitoria y).
Sin embargo, Veneziano ha caliicado el modelo propuesto por esta reforma como de
descentralizacin-centralizada (2005:56). La autora seala que mientras las lites
policas no fueron capaces de crear el marco legal que plasme las normas consitucionales
descentralizadoras, se ha producido un proceso de municipalizacin de hecho.
generales su autonoma era restringida tanto en lo que hace a la disposicin de recursos propios
como debido a su dependencia de los gobiernos departamentales.
En el ao 2008 el Poder Ejecuivo presenta el proyecto de Ley de Descentralizacin
Polica y Paricipacin Ciudadana que ya se haba discuido entre los paridos y en el Congreso
de Intendentes. La mayor novedad de esta ley, inalmente aprobada en 2009, es la creacin de
un tercer escaln de gobierno, el propiamente municipal, concebido ya no a nivel departamental
sino a nivel local. Sin embargo esta nueva ley fue acompaada de tres modiicaciones22, lo que
relej el proceso de discusin polica y paut los desaos que trae su implementacin. Esto dio
lugar en el ao 2010 a la eleccin de 89 Municipios a nivel nacional, presididos por un Alcalde.
Las Juntas Locales anteriormente integradas se consituyeron en Municipios. Se prioriz el
criterio de la conformacin de Municipios en las poblaciones de ms de 5.000 habitantes en
todo el pas, en un proceso gradual que abarcar a las zonas de ms de 2.000 habitantes.
En Montevideo se crearon 8 Municipios. En las elecciones de abril de 2010 en todos
los casos triunf por mayora absoluta o relaiva el Frente Amplio, asumiendo los cargos de
alcalde/sa. La conformacin de los Municipios dio lugar a la redeinicin de las zonas y los
CCZ en Montevideo, que pasaron a depender de los Municipios. Lo mismo sucedi con los
Concejos Vecinales que pasaron a vincularse con el Municipio correspondiente. En el 2010
se proces una nueva modiicacin del Decreto sobre los Concejos Vecinales, vinculado a los
cambios generados con la creacin de los Municipios, donde aquellos manienen las funciones
anteriores. El Decreto votado en Montevideo previ, entre otros aspectos, la realizacin de
Cabildos Abiertos para la elaboracin de las prioridades presupuestales de cada territorio, lo
que es un paso previo a la votacin del Presupuesto Departamental y al Presupuesto de cada
Municipio en la Junta Departamental de Montevideo. En dichos Cabildos paricipa el Gobierno
Municipal, los Concejos Vecinales y los vecinos y organizaciones sociales de cada zona.
La situacin insitucional, tanto antes como despus de la reforma consitucional,

muestra un panorama de debilidad local, aunque heterogneo (De Barbieri et. Al 2010).
Previo a la instauracin de los Municipios en el 2010, de las casi 130 Juntas Locales
creadas en el pas, solo tres (San Carlos, Bella Unin, Ro Branco), tenan el doble carcter
de autonoma en sus funciones (con cierto respaldo econmico) y elecividad de sus
autoridades (representantes de los paridos policos). En la mayora de los casos, las
Juntas Locales eran organismos tendientes a la desconcentracin de los servicios, cuya
gesin estaba bajo la igura del secretario. Por lo general, los secretarios de Junta eran
cargos de conianza del Intendente que cesaban con su gesin, sin embargo en algunos
departamentos los Secretarios de Junta eran funcionarios administraivos de carrera.
Tambin podan estar integradas por los ediles locales, que tambin son designados por
el Intendente. Exisa adems un tercer ipo de Juntas locales, que son las autnomas, no
elecivas, que tenan ms funciones (y de acuerdo a su ley de creacin) ms recursos, pero
al igual que las comunes podan o no estar integradas. De todas maneras, en trminos
26
22 Ley 18.567 y sus posteriores ajustes en 2010, las leyes 18.644,18.653, 18.659.
27
4.1. Protocolo de investigacin: Montevideo
4. Diseo de investigacin
Tal como muestra la extensa bibliograa relevada, el proceso de descentralizacin
paricipaiva de Montevideo, por ser la experiencia ms extensa y pionera que iene el
pas, ha sido objeto de numerosos estudios que fundamentalmente se han centrado en
analizar el diseo insitucional, la evolucin polica y las tensiones entre las disintas
insituciones de representacin y paricipacin ciudadana creados.
Esta fase es la ms extensa de la invesigacin en cuanto a la canidad de

dimensiones, variables que agrupa, y actores involucrados, siendo tambin la que
insumi mayor canidad de iempo en el desarrollo del trabajo de campo. A su vez, es
la etapa que iene un mayor nivel de estructuracin en su esquema de relevamiento y
propuesta de anlisis dado que busca responder un conjunto de preguntas y propone un
sistema de hiptesis (mientras las otras ienen un carcter exploratorio).
4.1.1 Objetivos
Es indudable que en los limos aos las policas descentralizadoras llevadas

adelante en Uruguay han generado un impacto polico e insitucional con la apertura
a nuevos actores y la creacin de insituciones paricipaivas. Sin embargo, mientras se
increment la desconcentracin de servicios y se consolidaron los aspectos jurdicos y
policos de la descentralizacin, es todava un desao del presente debair en torno a
los logros de la paricipacin ciudadana y sus perspecivas de cara al futuro.
La mayora de los estudios sobre la descentralizacin de Montevideo no
ideniican diferencias de gesin entre los disintos distritos del Departamento (Centros
Comunales Zonales) o la capacidad que ienen los Concejos Vecinales (CV) para
incidir en las policas pblicas locales y para conseguir el aval y reconocimiento de la
ciudadana. Esta invesigacin pretende arrojar luz sobre las reas de incidencia pblica
y representacin ciudadana de los espacios insituidos de paricipacin vecinal que crea
el formato montevideano en el marco de su proceso descentralizador.
A su vez, el estudio referido a Canelones pretende rescatar la mirada de los
actores locales y centrales involucrados en el proceso de descentralizacin. Asimismo
se indaga en las percepciones al respecto de la presencia de servicios pblicos en el
territorio y se ideniican las complejidades que se abren al incorporar la perspeciva
metropolitana al anlisis.
Analizar las condiciones que favorecen que los Concejos Vecinales tengan
incidencia en las policas pblicas que afectan a su territorio.
Establecer los factores que contribuyen a que los Concejos Vecinales
representen los intereses y demandas de la ciudadana.
4.1.2 Preguntas orientadoras
Bajo qu condiciones los Concejos Vecinales inciden en las policas pblicas

con impacto territorial?
Qu elementos permiten que los Concejos Vecinales representen los
intereses, necesidades y/o demandas de la ciudadana?
4.1.3 Sistema de hiptesis

Hiptesis 1: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales incidan en las
policas pblicas que afectan al territorio son mayores en la medida en que:
1.
2.
3.
tengan un funcionamiento interno consolidado;

desarrollen un relacionamiento sinrgico con los actores policoadministraivos locales y centrales;
representen en un grado alto los intereses y demandas de la ciudadana.
El objeivo general de esta invesigacin es: aportar a los procesos de

democraizacin del Estado y de la sociedad a parir de la ideniicacin de elementos
que permitan mejorar los espacios de ariculacin entre el gobierno y la sociedad civil.
Posibilidades de incidir en policas pblicas locales

Ms Menos .
Consolidado
Desarrollo intermedio
Debilitado
Relacionamiento con actores policoadministraivos locales
Sinrgico
Parcialmente ariculado
Desariculado
Relacionamiento con autoridades centrales
Sinrgico
Parcialmente ariculado
Desariculado
Alta
Media
Baja
Funcionamiento interno del Concejo vecinal
En lo que reiere a los objeivos especicos, el ipo de informacin relevada y

las formas de tratamiento, las invesigaciones de Montevideo y Canelones suponen
esquemas pariculares, por lo cual fueron concebidas y organizadas como dos fases
diferentes aunque complementarias.
Representaividad del Concejo
Tabla 2: Incidencia en policas pblicas
28
29
Hiptesis 2: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales representen a la

ciudadana son mayores en la medida en que se encuentren insertos en el tejido local.
Posibilidades de representaividad de los Concejos Vecinales
Ms Menos.
Insercin de los CV en el tejido social
Alta
Media
Baja
b) Relacin con los actores polico administraivos locales y centrales

Es la forma y valoracin de los mecanismos a travs de los cuales el Concejo
interacta con los diferentes actores polico-administraivos en el marco de sus
competencias.
Variables de referencia:
Tabla 3: Representaividad de los Concejos
Ambas hiptesis se consideran como parte de un sistema. Al suponer que un

grado alto de representacin de intereses de la ciudadana otorga mayor respaldo y
poder al Concejo para ser tenido en cuenta por su contraparte en el gobierno, parece
perinente establecer una vinculacin entre la incidencia de los Concejos en las policas
pblicas y las posibilidades de representacin de la ciudadana.
4.1.4 Variables y dimensiones

Hiptesis 1: Variable Dependiente
a) Incidencia del Concejo Vecinal en las policas pblicas que afectan al territorio.
Entendida como el grado y modo en el cual la acividad del Concejo imprime
un diferencial en el contenido y/o ejecucin tanto de la reglamentacin como de los
programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de su
referencia. Esto implica considerar:
a.1 Percepcin del Concejo sobre la existencia y ipo de logros de la gesin.
a.2 Evaluacin de los actores polico-administraivos sobre la gesin del Concejo.
a.3 Evaluacin de la sociedad civil organizada al respecto de la gesin del Concejo.
c) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y

demandas de la ciudadana.
Es la evaluacin de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y
demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gesin.
c.1 Valoracin sobre el grado de representaividad del Concejo
Hiptesis 2: Variable Dependiente
a) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y
demandas de la ciudadana.
Es la evaluacin de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y
demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gesin.
Hiptesis 1: Variables Independientes
a.1 Valoracin sobre el grado de representaividad del Concejo
a) Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
Hiptesis 2: Variable Independiente
Son aquellos elementos que reieren a la modalidad y estructura de la organizacin

interna del Concejo y a las capacidades o habilidades asociadas tanto a la resolucin de
los conlictos que surgen en el desarrollo de sus funciones como a la toma de decisiones.
a.1 Nivel de eiciencia de la organizacin
a.2 Capacidad de resolucin de conlictos.
a.3 Grado de desarrollo de visin global.
a.4 Nivel de autonoma.
30
b.1 Tipo de relacin con la Junta Local

b.2 Dinmica de la ariculacin entre el Concejo y el rea social del CCZ23
b.3 Dinmica de la relacin con el legislaivo departamental
b.4 Valoracin del Concejo sobre la predisposicin del Ejecuivo Departamental
para incorporarlo en su gesin
a) Insercin del Concejo en el tejido local

Es la forma y frecuencia en la que el Concejo se relacione con vecinos y
organizaciones de la sociedad civil local.
23 En cuanto a la vinculacin del Concejo con el servicio del CCZ se opt por priorizar la ariculacin con el rea
social debido a su relacionamiento relaivamente estable con el Concejo y por ser parte de las competencias
del rea.
31
1996
a.1 Forma de vinculacin Concejo - comunidad local

a.2 Pertenencia de los concejales a colecivos o/y organizaciones sociales
a.3 Valoracin de concejales y actores de la sociedad civil sobre su
relacionamiento
4.1.5 Seleccin de los casos de estudio

El estudio se focaliza en los Concejos Vecinales 1, 3, 8, 9, 13 y 17. Estos casos
pertenecen a las tres grandes regiones de Montevideo: centro (1 y 3), este (8 y 9) y
oeste (13 y 17). Como muestra el mapa 1, los casos relejan zonas urbanas, suburbanas
y rurales, as como tambin cntricas y costeras. La tabla 4 muestra la distribucin de
la poblacin montevideana, por zona, segn los censos de 1996 y 2004, destacando los
casos seleccionados para el estudio.
2004
Zona
Poblacin
Poblacin
53145
4%
47003
4%
97711
7%
95449
7%
75761
6%
67876
5%
61239
5%
56281
4%
130787
10%
129175
10%
103860
8%
91757
7%
54195
4%
52146
4%
55972
4%
53920
4%
129190
10%
136690
10%
10
57935
4%
67533
5%
11
86467
6%
90675
7%
12
58429
4%
61216
5%
13
86677
6%
83041
6%
14
92264
7%
88033
7%
15
47189
4%
42589
3%
16
39348
3%
34990
3%
17
80340
6%
86839
7%
18
34330
3%
40215
3%
Total
1344839
100%
1325428
100%
Tabla 4: Distribucin de la poblacin de Montevideo por zona (1996-2004)
Fuente: elaborado en base a Censo 2004 Montevideo. Disponible en

htp://www.montevideo.gub.uy/insitucional/estadisicas/biblioteca/censo-2004-montevideo-y-ccz
Mapa 1: Divisin territorial administraiva del departamento de

Montevideo (18 CCZ)
Fuente: htp://www.chasque.net/vecinet/vecicomu.htm
32
De acuerdo con datos del Censo 2004 - Fase 1 (ver mapa 2) la variacin porcentual
de la poblacin en el perodo inter-censal por zona, agrupa a nuestros casos de estudio
en tres situaciones: las zonas 1 y 3 varan en un porcentaje menor de 5%, las 8 y 13
varan entre 5% y 0%, mientras que las zonas 9 y 17 varan por encima del 0%. En
estos trminos las zonas 1, 3, 8 y 13 reducen su poblacin (en mayor o menor medida)
mientras que la 9 y 17 la aumentan.
33
34
Mapa 2: Variacin porcentual de la poblacin en Montevideo, segn CCZ
Fuente: www.montevideo.gub.uy
2008*
2006*
2004
2001
1998
1995
1993
35
votos
votos
votos
votos
votos
votos
1.479
2%
2.348
3%
5.640
5%
5.028
5%
3.663
5%
2.641
4%
2.136
3%
2.337
3%
3.146
4%
3.842
4%
4.469
4%
4.094
5%
3.551
5%
3.579
5%
3.451
5%
4.295
5%
5.158
5%
4.971
5%
4.270
6%
3.635
5%
4.809
6%
1.548
2%
2.643
3%
2.884
3%
4.078
4%
2.711
4%
2.889
4%
2.551
3%
3.145
5%
5.200
6%
5.872
5%
7.852
8%
5.389
7%
4.940
7%
2.971
4%
3.813
6%
5.436
7%
8.022
8%
5.774
6%
4.924
6%
4.184
6%
3.369
5%
2.506
4%
2.263
3%
2.997
3%
2.920
3%
3.156
4%
5.548
7%
5.501
7%
2.926
4%
2.386
3%
4.833
5%
4.421
4%
3.776
5%
3.538
5%
4.178
6%
6.378
9%
8.802
11%
12.472
12%
8.375
8%
6.970
9%
4.188
6%
6.226
8%
10
2.785
4%
6.544
8%
7.024
7%
5.835
6%
3.997
5%
5.953
8%
5.436
7%
11
5.179
8%
5.800
7%
7.793
7%
7.541
7%
5.115
7%
4.772
6%
5.164
7%
12
5.624
8%
5.266
6%
6.294
6%
4.968
5%
4.151
5%
3.190
4%
4.820
7%
13
5.465
8%
5.988
7%
6.717
6%
7.209
7%
5.549
7%
6.322
9%
6.405
9%
14
5.645
8%
6.083
7%
6.490
6%
6.991
7%
5.170
7%
5.604
8%
5.413
7%
15
2.605
4%
3.351
4%
6.137
6%
4.621
5%
3.099
4%
2.622
4%
2.114
3%
16
1.820
3%
2.076
3%
2.682
3%
2.682
3%
2.601
3%
2.484
3%
2375
3%
17
8.000
12%
6.657
8%
7.582
7%
8.167
8%
5.070
7%
5.355
7%
4.897
7%
18
3.852
6%
4.212
5%
4.470
4%
4.650
5%
2.938
4%
2.947
4%
2.179
3%
TOTAL
68.558
100%
82.496
100%
106.909
100%
100.552
100%
76.643
100%
74.363
100%
74.123
100%
votos
Finalmente, en la tabla N 5 se presenta la evolucin, por zona y por ao, de la

adhesin ciudadana a las instancias de votacin para la integracin de los Concejos.
Tabla 5: Paricipacin de la poblacin en elecciones a concejales
*Las elecciones de los Concejos se realizan conjuntamente con la votacin del Presupuesto Paricipaivo
Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la Unidad de paricipacin y planiicacin. Intendencia de
Montevideo
ZONA
La tendencia general, vista a travs de los resultados totales de cada votacin,

muestra un crecimiento sostenido en las tres primeras elecciones. La eleccin de 2001
marca un punto de inlexin y las tres instancias posteriores consiguen sistemicamente
menos adhesin aunque todava se encuentran por encima del menor resultado,
obtenido en la votacin de 1993. Los casos estudiados -en lneas generales- coninan
esta tendencia global, aunque algunos se presentan ms estables que otros. El concejo 3
es el que presenta menor variacin en el peso porcentual de su electorado (diferencia de
un solo punto entre el porcentaje ms bajo y el ms elevado), mientras que el concejo 9
es quien iene mayor variacin (seis puntos de diferencia). Para cuatro de los seis casos
(1, 3, 8 y 9) la mayor canidad de adhesiones se registra en las votaciones de 1998,
mientras que las votaciones mnimas presentan mayor dispersin (1993, 1995, 2006 y
2008)
b) Entrevistas semi-estructuradas, individuales y grupales

La elaboracin de los cuesionarios de entrevista24 consider para todos los casos
las tres dimensiones centrales de la invesigacin: funcionamiento interno del Concejo
Vecinal, relacionamiento del Concejo Vecinal con actores polico-administraivos locales
y centrales y representaividad de los intereses y demandas de la ciudadana. Adems
los Concejos 8 y 9 tambin fueron consultados al respecto de los problemas comunes
en la zona limtrofe entre Montevideo y Canelones. La duracin promedio de las
entrevistas fue de 1 hora. Los criterios de seleccin para los entrevistados, consideraron:
sexo (hombres y mujeres) experiencia (Concejales para los que era su primer perodo y
Concejales con ms de dos perodos de permanencia) procedencia de diversas zonas. El
siguiente cuadro da cuenta de la canidad de entrevistas realizadas:
Resumiendo el panorama de los seis Concejos estudiados a travs de las variables

que los caracterizan, obtenemos como resultado:
Concejos vecinales seleccionados
Concejales/as
15
Equipo social de los CCZ
Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as)
rea de Descentralizacin de la IMM
13
17
Comisiones barriales, ONGs, referentes locales
16
Zona
Centro
Centro
Este
Este
Oeste
Oeste
TOTAL
44
Poblacin 2004
47.003
67.876
53.920
136.690
83.041
86.839
Porcentaje de poblacin 2004
4%
5%
4%
10%
6%
7%
Variacin inter censal 1996 2004
Menos
de -5%
Menos
de -5%
Entre
-5% y 0%
Ms de
0%
Entre -5%
y 0%
Ms de
0%
5640
5158
4833
12472
7209
8167
-1998
-1998
-1998
-1998
-2001
-2001
Mayor paricipacin en elecciones

(votos y ao)
Menor paricipacin en elecciones
(votos y ao)
1479
3451
2386
4188
5465
4897
-1993
-1993
-1995
-2006
-1993
-2008
Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo
c) Cuesionarios individuales
Complementando las instancias de entrevista se solicit a los paricipantes que
completaran un cuesionario25 que busc establecer cules, desde su percepcin, son
las insituciones ms presigiosas en el territorio, as como las que ienen incidencia en
la deinicin de policas pblicas que afectan a la zona y con cules de ellas el Concejo
coordin o colabor en el limo ao. La siguiente tabla da cuenta de la informacin
relevada, por grupos:
Tabla 6: Variacin de la poblacin y evolucin de la paricipacin electoral en los CV estudiados
4.1.6. Metodologa de relevamiento de la informacin

La aproximacin a estos casos se realiz combinando:
Concejales/as
61
Equipo social de los CCZ
11
Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as)
11
Comisiones barriales, ONGs, referentes locales
12
TOTAL
95
Tabla 8: Detalle de cuesionarios individuales realizados en Montevideo
a) Relevamiento de informacin secundaria.

d) Talleres de anlisis y de devolucin
Se consideraron invesigaciones y estudios de caso al respecto de los Concejos
Vecinales. A su vez, se revis la legislacin vigente y los proyectos en curso (nacionales y
departamentales) vinculados a los rganos locales de la descentralizacin.
Se propuso la realizacin de un taller de anlisis con cada Concejo para conocer

las opiniones y percepciones de los concejales acerca de las dimensiones de inters. Sin
24 Ver Anexo II
25 Ver Anexo III
36
37
embargo esta instancia pudo realizarse en cinco de los seis casos (no pudo concretarse
en el Concejo 1). Finalizado el trabajo de campo se realiz un taller de devolucin de
los resultados primarios, con el doble objeivo de validarlos y recoger nuevos insumos a
parir de la relexin coleciva.
4.2 Protocolo de investigacin: Canelones

Esta fase iene un peril exploratorio por lo cual plantea objeivos y preguntas
orientadoras aunque no desarrolla hiptesis de trabajo.
4.2.1 Objetivos
Sistemaizar la experiencia de Canelones en materia de descentralizacin y

paricipacin ciudadana durante el perodo 2005-2010, a parir del estudio
del proceso en el rea de la Cuenca del arroyo Carrasco.
Relevar la percepcin de referentes locales (sociales y policos) acerca de
variaciones en la adecuacin de un conjunto de servicios pblicos para dar
respuestas a las demandas de la dinmica metropolitana en el rea de la
Cuenca del arroyo Carrasco.
Recuperar la perspeciva de los actores socio-policos locales al respecto de
problemas comunes en las zonas limtrofes entre Montevideo Canelones y
las posibilidades para una gesin metropolitana de los mismos.
servicios a travs de las Juntas Locales, como en los avances al respecto de transferencia
de poder a los mbitos locales y la apertura hacia la paricipacin ciudadana.
Bajo la segunda dimensin se agrupan los aspectos relacionados con la adecuacin
de los servicios pblicos del Estado (nacional y departamental) a las necesidades de
las dinmicas metropolitanas, buscando ideniicar los cambios, sus valoraciones, los
desaos pendientes y las problemicas comunes que requieren atencin integrada
entre la administracin montevideana y la canaria.
a) Proceso de descentralizacin en Canelones
Variables relacionadas:
a.1 Caractersicas del proceso de descentralizacin y paricipacin ciudadana.
a.2 Aspectos de descentralizacin del modo de gesin (roles y potestades de las
juntas locales en referencia a la prestacin de servicios).
a.3 Descentralizacin del sistema de decisiones (transferencia de responsabilidades
y toma de decisiones desde las autoridades departamentales a las locales).
a.4 Paricipacin ciudadana (involucramiento de la ciudadana en el proceso de
proceso de toma de decisiones).
b) Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las necesidades de las
dinmicas metropolitanas
4.2.2 Preguntas orientadoras
Cules son los aspectos que han deinido el proceso de descentralizacin de

Canelones durante el perodo 2005 2010?
Al respecto de los servicios que existen en el territorio, en qu reas ha
habido cambios en los limos diez aos, cules son las valoraciones de los
cambios, y cules son las reas problemicas que requieren atencin?
Cules son los problemas comunes en las zonas limtrofes entre Montevideo
Canelones que se ideniican desde lo local?
Cules son las potencialidades y debilidades para una gesin metropolitana
de los asuntos pblicos locales?
4.2.3 Dimensiones y variables

De acuerdo a los objeivos planteados y considerando el carcter exploratorio
de este estudio, se aienden dos dimensiones estrechamente vinculadas. En primer
trmino, el proceso de descentralizacin en Canelones, enfocando en la evaluacin de los
referentes locales acerca de los pasos que se han dado tanto en la desconcentracin de
38
b.1 Cambios en la adecuacin de los servicios nacionales y departamentales

presentes en el territorio en las reas de: transporte, salud, recoleccin de residuos,
educacin y cultura.
b.2 Valoracin de los cambios y fundamentacin.
b.3 Ideniicacin de reas problemicas que requieren atencin local,
departamental, nacional, metropolitana.
c) Problemas comunes en las zonas limtrofes de Montevideo Canelones
c.1 Opinin sobre los asuntos pblicos locales en los cuales es necesaria una
gesin integrada.
c.2 Potencialidades y debilidades para la gesin metropolitana de los asuntos
pblicos locales.
39
4.2.4 Seleccin de los casos de estudio

El departamento de Canelones, con 531.77026 habitantes es el segundo ms
poblado del pas (luego de Montevideo) y iene cuarenta y seis centros poblados
(ciudades, pueblos, villas). El estudio se focaliza en las Juntas Locales (hoy municipios)
de: Toledo (4.028 hab.), Barros Blancos (13.553 hab.) y Paso Carrasco (15.028 hab.). Las
mismas se han seleccionado considerando los siguientes criterios:
Pertenencia a cada una de las Sub-Cuencas: Alta, Media, Baja.
Para el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco es fundamental la representacin
de las tres microcuencas de Canelones para obtener las visiones y la percepcin que los
vecinos y gobiernos locales ienen de su comunidad. En la Cuenca Alta se encuentran las
localidades de Surez y Toledo en Canelones y la zona del Comunal 10 en Montevideo.
La Cuenca Media est conformada por Barros Blancos en Canelones y la jurisdiccin del
CCZ 9 en Montevideo. Mientras que la Cuenca Baja se estructura en torno a Nicolich y
Paso Carrasco en Canelones y a la jurisdiccin de la zona 8 en Montevideo.
Situacin del desarrollo urbano por ejes de movilidad.
Otro punto de seleccin de las zonas iene que ver con los ejes estructuradores
de la Cuenca del arroyo Carrasco. Se consideran ejes estructuradores a las rutas y/o
calles importantes que delimitan el territorio de la Cuenca y que generan ncleos
26 Esimaciones a 2011 www.ine.gub.uy
de poblacin de mayor o menor tamao. En este senido, es importante contar

con observaciones de los principales estructuradores que adems varan entre
s, dependiendo de sus principales acividades y de la dimensin demogrica.
Desarrollo de la gesin descentralizada en el limo perodo.
Por limo, el desarrollo del proceso de descentralizacin en este perodo vari
en cada localidad dependiendo de los problemas urgentes a solucionar. Es por esto que
se hace necesario tener un panorama concreto de las disintas localidades.
4.2.5. Metodologa de relevamiento de la informacin

La metodologa uilizada se ajusta al peril exploratorio de esta invesigacin y
combina dos herramientas para el relevamiento y ajuste de los resultados obtenidos:
a) Relevamiento de informacin secundaria acerca del proceso descentralizador
de Canelones a parir de la consulta de informes y documentos.
b) Entrevistas individuales y/o grupales.
La elaboracin del cuesionario de entrevista27 consider las tres dimensiones
sobre las que la invesigacin abord la experiencia de Canelones: proceso de
descentralizacin en el perodo 2005-2010, adecuacin de los servicios pblicos a las
necesidades de la zona en una perspeciva de 10 aos y problemas comunes en la zona
limtrofe entre Montevideo y Canelones. La duracin promedio de las entrevistas fue de
1 hora. El siguiente cuadro da cuenta de la canidad de entrevistas realizadas:
Juntas Locales (secretarios/as y presidentes)
Equipo social de las Juntas Locales
rea de Descentralizacin de la Intendencia de

Canelones
Organizaciones sociales y referentes locales
TOTAL
21
Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones
Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo
40
27 Ver Anexo IV
41
5. Montevideo: presentacin y
anlisis de resultados
Este captulo -que recopila los resultados de la invesigacin- comienza por una
descripcin de las disinitas etapas vividas por los Concejos, para luego ideniicar
cmo se componen y destacar algunas de sus caractersicas. Seguidamente se
describe el funcionamiento interno de los Concejos, su relacin con los actores
polico-administraivos locales y centrales y el grado de insercin que ienen los
Concejos estudiados en el tejido local. Luego se aborda la valoracin sobre el grado de
representaividad del Concejo y la caracterizacin del ipo de incidencia que ste iene
en las policas pblicas que afectan a su territorio. Cerrando la etapa de descripcin
de resultados se incluye un apartado donde, desde la perspeciva del anlisis de redes,
se genera una imagen sobre las insituciones ms presigiosas, las que ienen mayor
inluencia en las policas que impactan en la zona y las que se relacionan con el Concejo
en el limo ao. La lima parte del captulo se dedica a sinteizar los resultados y
analizarlos a la luz de las hiptesis que guan la invesigacin.
La informacin que aqu se presenta se ha construido en base a las percepciones
de los disintos actores al respecto de los tpicos abordados en las instancias de consulta
y relexin, as como a parir de los datos recabados en los cuesionarios individuales
aplicados a los entrevistados28.
Desde la percepcin de los entrevistados, en esta etapa se destaca la presencia de

una importante canidad de vecinos interesados en postularse para la integracin de los
Concejos, y un igualmente alto nivel en la retencin o permanencia de los concejales en
el ejercicio de sus funciones durante el perodo. A su vez, este primer momento tambin
se caracteriza por la paricipacin asidua de los concejales en las diferentes instancias
del Concejo, destacndose incluso la presencia de miembros suplentes que se integran
al trabajo, an sin ser requeridos desde su calidad de tales.
Asimismo, se les atribuye a estos primeros Concejos un importante respaldo
de organizaciones sociales de base territorial, que se releja en la postulacin de
representantes de diversas organizaciones para integrar el Concejo.
Se interpreta que a travs de este ipo de respaldo los Concejos se nutran de
personas cuyo peril favoreca la incorporacin de una visin global que permia abordar
las problemicas de la zona de una forma ms integrada, reduciendo el espacio para el
surgimiento de conlictos en base a reclamos propios de visiones paricularistas. Este
ipo de visiones, por lo general, se adjudican a los concejales que resultan electos a parir
de su postulacin con diez irmas de vecinos.
Entre las explicaciones del volumen de interesados, permanencia y respaldo en
la integracin de estos primeros Concejos se destaca el alto nivel de expectaivas con
respecto a las posibilidades de paricipacin en la decisin de asuntos pblicos locales
que genera para los vecinos y organizaciones el proceso de descentralizacin impulsado
por la Intendencia de Montevideo a parir de la dcada de los 90. En virtud de esta
suerte de efervescencia inicial es que denominamos a esta etapa fundacional.
5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales

5.1.1 Etapas de los Concejos
En general, existe acuerdo en torno a que los Concejos Vecinales atravesaron
dos etapas o momentos desde su instalacin hasta la fecha. Debido a caractersicas
que pasamos a detallar, denominamos la primera etapa fundacional y la segunda de
implementacin.
Etapa fundacional
Comienza con la diagramacin del proceso de descentralizacin en Montevideo

y se exiende durante los primeros perodos que siguen al estreno del mecanismo de
eleccin para la integracin de los Concejos.
Etapa de implementacin
Al momento fundacional lo conina la etapa de implementacin o estabilizacin

del funcionamiento de los Concejos, que se caracteriza por un marcado descenso en la
canidad de interesados en converirse en concejales as como en el nivel de retencin
de los concejales en sus funciones durante el perodo.
Una situacin recurrente que se ideniica como problema, es que muchos de los
concejales que son electos no asumen sus cargos, por lo tanto ingresan concejales con
bajos niveles de votacin.
Con respecto al origen de los postulantes, existe acuerdo en torno al aumento de
la canidad de vecinos promovidos por diez irmas y una consecuente disminucin de los
representantes de organizaciones.
28 Por detalle de los entrevistados ver captulo metodolgico, fase Montevideo.
42
43
Las explicaciones de las diferencias con respecto a la etapa anterior, ienden a

sealar la disminucin de las moivaciones de vecinos y organizaciones para integrar el
Concejo, lo cual se asocia a dos cuesiones:
Desgaste de los interesados en paricipar debido a la valoracin de una

distancia crica entre el margen esperado de accin desde el Concejo y el
margen de accin real: entre lo que se espera poder hacer desde el Concejo
y lo que realmente el Concejo puede y hace29.
Consolidacin de una oferta local de respuestas pblicas a temas y problemas
de la zona que anteriormente requeran de una importante movilizacin de
actores.
Por otra parte, con el transcurrir de los perodos de gobierno y el consecuente

movimiento en los cargos policos (ejecuivos y legislaivos) departamentales y locales,
se destaca que los Concejos han sido una puerta de entrada que muchos han uilizado
para acceder a la carrera polica y que el propio parido de gobierno ha tomado como
semillero de candidatos.
La evaluacin de los impactos que esta situacin ha tenido tanto sobre el
funcionamiento del Concejo como sobre la cultura de gobierno (la forma de hacer de la
Intendencia) se encuentran divididas. Para algunos el hecho de que los Concejos sean
uilizados como plataforma de proyeccin polica ha tenido repercusiones posiivas en
la medida que ha contribuido a que el aparato de gobierno incorpore personalidades en
cargos de decisin ms propensas a captar y comprender las demandas, necesidades
y iempos de los vecinos. Sin embargo, otros sealan que el espacio del Concejo se
desvaloriza al considerarse slo como un medio o una instancia de paso, a la vez que
contribuye a la paridizacin de las discusiones donde en muchos casos se pierde de
vista el bienestar de la zona y los vecinos al predominar intereses polico paridarios en
la argumentacin de las resoluciones del Concejo.
En lneas generales todos los Concejos atravesaron estas dos etapas. Sin
embargo, los efectos de desgaste de la segunda etapa muestran situaciones ms dainas
o mejor amoriguadas dependiendo del caso.
Estas diferencias se observan en la autoevaluacin sobre el manejo de la
situacin de crisis que supone la baja en el nivel de paricipacin y la distancia entre
las expectaivas y las realizaciones. De esta forma ideniicamos Concejos que por los
efectos de este desgaste han atravesado importantes crisis, mientras que en otros
las consecuencias de esas crisis han sido mejor resueltas. Actualmente los niveles de
paricipacin y retencin parecen haber llegado a un punto de equilibrio ya que la
mayora de los Concejos consultados ienen una franja de paricipacin permanente en
comisiones y/o plenario que oscila entre las 10 y 20 personas.
29 Palabras de un entrevistado
44
En los casos que se registran efectos del desgaste ms agudos estos nmeros se
ubican con valores ms bajos (C; E; F) mientras que los que han tenido menos conlictos
de este ipo reieren a valores ms elevados (A; B; D)30.
5.1.2 Hitos que marcan la accin de los Concejos

En el transcurso de las entrevistas se destacan momentos, elementos, decisiones
o mbitos que repercuten en el accionar de los Concejos. El siguiente listado detalla los
aspectos que han recogido mayores acuerdos.
Candidaturas respaldadas por la irma de diez vecinos
Entre los entrevistados parece extendida la idea de que la postulacin de

candidaturas con el respaldo de diez vecinos incide negaivamente en el desempeo del
Concejo, ya que en muchos casos se eniende que la mejor integracin es aquella que
est respaldada por representantes de organizaciones sociales locales.
Se considera que de esta forma se obienen mejores resultados en la actuacin
del Concejo debido a que estos concejales deben rendir cuentas a su organizacin y a
que, por lo general, las organizaciones velan por intereses ms amplios y sostenidos
en el iempo. Resulta interesante problemaizar al respecto de los fundamentos que
respaldan estos argumentos y por tanto sern retomados al referirnos al funcionamiento
interno y los problemas vinculados a la representaividad.
Deinicin de prioridades de gesin
Un tema que sobrevuela todas las entrevistas y est asociado a lo que deinimos
como el dilema del rol y iene que ver con la posibilidad real que ienen los Concejos
de incidir directamente en la distribucin o tratamiento de los recursos a nivel local,
en deiniiva: de incidir en las policas que afectan al territorio. En este senido, los
entrevistados enienden que es altamente posiiva la posibilidad de deinir un orden de
prioridades, as sea dentro de un margen muy acotado de recursos y temas, ya que de
esta forma su trabajo cristaliza en resultados concretos.
Paricipacin de representantes del Concejo en los espacios del Plan

Estratgico para el Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) y en el Equipo de Planiicacin
Zonal (EPZ)
30 La informacin se presenta con letras que reieren a cada uno de los casos estudiados y no con el nmero
del Concejo correspondiente. Si bien la informacin de cada caso fue enviada a los Concejos analizados, se opt
por esta forma de presentacin de resultados dado que se trata de aportar a la construccin de conocimiento
ms all de los casos pariculares.
45
Al igual que en el caso anterior, la paricipacin en estos espacios de coordinacin,

ariculacin y trabajo, tambin iene una valoracin posiiva ya que desde all se generan
lneas de accin donde se recoge la voz del Concejo, a la vez que supone una oportunidad
para que miembros del Concejo, la Junta Local, el equipo social, la direccin del Servicio
del CCZ y representantes tcnicos de algunas reas como arquitectura compartan
visiones, informacin, necesidades y proyectos.
Voto ciudadano del presupuesto paricipaivo
En Montevideo la primera experiencia de presupuesto paricipaivo tuvo a los

Concejos como protagonistas, ya que fueron ellos quienes decidieron el desino de los
recursos que estaban a disposicin en esa oportunidad.
El estreno de la votacin directa de los ciudadanos para la segunda fuente de
recursos, dej a muchos concejales con la impresin de que esta nueva forma no los
tena en cuenta como representantes sociales. Sin embargo, en algunos casos este
cambio se evala posiivamente al visualizarse como un impulso para desarrollar nuevas
estrategias que les permiten canalizar sus propuestas va presupuesto paricipaivo.
Incidencia en la determinacin del recorrido local que realiza el Intendente

en forma anual
Nuevamente, la posibilidad de decidir a este respecto es percibida como una

jerarquizacin del espacio del Concejo y de su trabajo. Se evala como un logro relevante
dado que es una herramienta que los concejales uilizan para trasladar directamente al
Intendente sus propuestas y demandas.
Dotacin de boletos para concejales
Otro tema sobre el que existe un importante acuerdo es la valoracin posiiva

que merece la asignacin de una dotacin mensual de boletos de transporte urbano que
entrega la Intendencia a los concejales. Se eniende que esto es un apoyo fundamental
al momento de realizar su tarea y que ha sido producto de una larga reivindicacin desde
los Concejos.
Instauracin de la igura del Defensor del Vecino
En todos los casos estudiados se hace referencia al malestar que gener la

creacin de esta igura, paricularmente por el hecho de que la Junta Departamental no
tomara en cuenta la oposicin que obtuvo en la instancia de consulta que se realiz a
los Concejos. Los principales argumentos para oponerse a la creacin de la Defensora
reieren a la superposicin de tareas -que los Concejales enienden que existe- entre
su campo de accin como Concejo y el de esta igura. Asimismo enienden que existe
un desbalance en el acceso a recursos econmicos y relacionales (contactos, acceso
46
a autoridades) que ienen uno y otros, lo que va en detrimento de su trabajo como

concejales.
Las posturas adoptadas posteriormente en el relacionamiento con la Defensora
del Vecino varan desde quienes manienen su oposicin y lo maniiestan al mantener
distancia con la Defensora, hasta quienes enienden que una vez instaurada la igura
deben buscar la forma de coordinar esfuerzos y servirse de las posibilidades que abre
para el Concejo31.
Implementacin del nuevo esquema de gobiernos municipales
Existe cierta coincidencia en la inceridumbre en torno a los efectos que tendr

sobre los Concejos la implementacin del nuevo esquema de descentralizacin con la
instalacin de gobiernos municipales. La mayora de los concejales actuales han discuido
al respecto del proyecto y especialmente del lugar que ocuparn.
El tema ha tenido tratamiento y resultados diferentes dependiendo del Concejo.
Algunos casos han realizado devoluciones tanto a la Ejecuivo como al Legislaivo
Departamental que incluyen propuestas de modiicacin, mientras otros han quedado
ligados a un estudio general del proyecto apuntando bsicamente a conocer su contenido
y posibles efectos.
5.2 Caractersticas de los Concejos Vecinales

A coninuacin proponemos caracterizar a los Concejos en base una descripcin
de su forma de organizacin, el nivel de paricipacin de concejales en las diferentes
instancias del Concejo, el grado de renovacin de sus miembros, la procedencia de los
concejales y sus caractersicas socio-demogricas. La informacin que se detalla a
coninuacin surge tanto de las percepciones de los disintos actores al respecto de los
tpicos abordados en las instancias de entrevistas, como de los datos recabados a travs
de cuesionarios individuales32.
5.2.1 Forma de organizacin

Los Concejos estudiados presentan una organizacin estndar, es decir que
se organizan en base a un mbito de resolucin o toma de decisiones, denominado
31 Es importante destacar que todos los Concejos que pariciparon en el estudio brindaron su iempo y
compromiso con la invesigacin, independientemente de su postura al respecto de la igura de la Defensora,
no obstante, los entrevistados mencionaron que algunos miembros del Concejo decidieron no paricipar en
las instancias del consulta propuestas por el estudio debido a que se encontraba respaldado por la Defensora.
32 Para el Concejo E slo se tomaron en consideracin las percepciones de los entrevistados recabadas en las
entrevistas, lo cual puede lesionar la validez de la informacin
47
plenario (con frecuencia mensual o quincenal); un espacio de ariculacin y coordinacin

ejecuiva, ideniicado como la mesa (de frecuencia semanal); y comisiones temicas
(de frecuencia quincenal o semanal) para el abordaje concreto de los disintos asuntos
de trabajo.
El plenario es considerado el rgano soberano de decisin. All se comparte la
informacin de las comisiones (acciones, resultados, planiicacin), se plantean dudas,
se exponen problemas, se debate y se resuelve a travs del voto. El recorrido de los
temas que se tratan en el Concejo se inicia en el plenario, luego la mesa (basada en lo
que ste resuelve) ejecuta y deriva las propuestas a las comisiones correspondientes.
La mesa es el rgano de planiicacin, orientacin y coordinacin. Recibe y solicita
informacin, prepara el orden del da del plenario, debate sobre temas pendientes,
coleciviza la informacin hacia el plenario o a las comisiones, coordina el plenario y las
acividades a seguir.
Los Concejos diieren en los criterios de integracin de la mesa. En algunos casos
esto se resuelve a travs del voto en el plenario considerando la experiencia o el peril
de los concejales (Concejo A y F), y resulta en la eleccin de presidente y secretario. En
otros casos se integra por los concejales ms votados de cada subzona, siendo rotaiva
la paricipacin por un perodo de iempo variable (3, 6 o 12 meses) en funcin de que
haya interesados en asumir las responsabilidades que implica ser miembro de la mesa
(Concejos B, C, D, E). Algunos de estos Concejos eligen presidente y secretario, y otros
slo un secretario o coordinador (concejal electo con mayor canidad de votos). En
general se valora posiivamente el carcter rotaivo, ya que de esta forma se ampla
considerablemente la canidad de concejales que pueden acceder y se evitan inercias
y acostumbramiento en su funcionamiento. Sin embargo, debido a ausencias de los
miembros, a problemas para sostener la representacin de todas las subzonas, o a la
falta de interesados en asumir, es dicil mantener esta rotacin en la prcica.
Tanto la canidad como los temas de las comisiones se votan al inicio del perodo.
stas son integradas por concejales a la vez que estn abiertas a la paricipacin de
vecinos. Las cuesiones ms concretas que requieren la atencin del Concejo as como
las propuestas especicas, son abordadas desde las comisiones. Sus tareas implican
recoger informacin, recorrer la zona para conocer cmo se expresa la temica,
ponerse en contacto con organizaciones o con determinados vecinos y elaborar formas
de colaboracin.
En general, abarcan las siguientes temicas: asuntos o policas sociales,
cultura (deportes y recreacin), gnero, salud, trabajo, medio ambiente, vivienda y
asentamientos, adultos mayores, derechos humanos, seguridad ciudadana, obras
y servicios (alumbrado, vialidad, trnsito, transporte, saneamiento), convenios,
comunicacin (prensa y propaganda)
48
5.2.2 Percepcin sobre el nivel de participacin de los

concejales en el plenario y las comisiones
En todos los casos, el nivel de paricipacin de los concejales en el plenario y
en las comisiones resulta un punto en que los entrevistados hacen nfasis ya que un
nivel bajo de paricipacin se percibe como fuente de debilidad para el funcionamiento
del rgano. Ms all de que el nivel de paricipacin se valore como adecuado o no,
se destaca el compromiso e inters de quienes s paricipan, que en general asumen
muchas reas de trabajo, paricipando simultneamente en varias comisiones. Este
aspecto se enfaiza paricularmente ya que la integracin del Concejo es una acividad
honoraria que demanda iempo y dedicacin.
De los seis casos estudiados, en dos se ideniica un nivel de paricipacin alto, en
otros dos se sita en un nivel medio, mientras que en los dos restantes se caliica como
bajo. Por lo tanto, existe una gran diversidad en este aspecto.
En los Concejos en que existe un nivel de paricipacin alto en el plenario, se
ideniica un grupo que permite tener mayora, que es acivo y estable. En estos casos,
se valora el buen clima y se considera al espacio como mbito de decisin y resolucin.
Por su parte, en los Concejos en donde el nivel de paricipacin es bajo, en
general, ienen lugar algunas de las siguientes cuesiones: concejales que luego de
electos no asumen; concejales que dejan de paricipar por diversas razones (conlictos,
organizacin ineiciente, desgaste, falta de logros agravada por expectaivas de resultados
puntuales); o el nmero de concejales que paricipa es luctuante de sesin a sesin, lo
que demuestra compromisos desiguales. Como estrategia para miigar el bajo nivel de
paricipacin, en la mayora de los casos, se han modiicado los mnimos para llegar al
qurum que habilita a sesionar y resolver.
En algunos Concejos, la paricipacin en el plenario se evala como ms alta que
en las comisiones. Como explicaciones se seala la falta de iempo de los concejales
que se encuentran sobrecargados con las tareas inherentes al Concejo y priorizan al
plenario por ser un espacio de decisin, o que las comisiones, al contrario del plenario,
funcionan mal lo cual no moiva a la paricipacin. En el primer caso (Concejo A) la
capacidad de retencin del plenario (a diferencia de las comisiones) puede explicarse
por la relacin entre costos y beneicios que implica la paricipacin en los disintos
mbitos. En otras palabras, paricipar en el plenario insume menor canidad de iempo
que paricipar en las comisiones, y el primero, adems de ser valorado por su buen
clima, al estar jerarquizado como mbito de decisin, tambin es reconocido por su nivel
de ejecuividad. En el segundo caso (Concejo C), se visualiza que algunas comisiones
funcionan de modo deiciente.
49
En otros casos la paricipacin es mayor en las comisiones que en el plenario.

Por un lado, el plenario se visualiza como mbito de conlictos y, por otro, se valora que
en las comisiones se puedan abordar y trabajar cuesiones concretas, tangibles. Por lo
tanto, en estos Concejos se valora el espacio de trabajo de las comisiones a diferencia
del plenario. El trabajo en comisiones, al ofrecer la posibilidad de lograr productos
visibles, resulta graiicante, a lo que se suma la moivacin que proviene de visualizar
que funcionan bien y trabajan todos los concejales en un clima de buen relacionamiento.
A
Plenario
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Comisiones
Medio
Alto
Bajo
Alto
Medio
Bajo
Tabla 10: Paricipacin en el Plenario y comisiones (percepcin)
5.2.3 Grado de renovacin de los miembros del Concejo en

el ltimo ao
Una lectura general de los datos indica que si bien el porcentaje de concejales con
experiencia previa es importante (45%), la mayora de los concejales desempean este
cargo por primera vez (55%).
Al comparar los Concejos observamos que tambin al respecto de esta variable
existen diferencias que los agrupan por pares. Los casos C y F ienen una renovacin
mayoritaria (ms de la mitad de los paricipantes no iene experiencia previa); los
casos A y E muestran una renovacin parcial (la mitad iene experiencia previa y la otra
mitad no); y inalmente en los casos B y D la renovacin es minoritaria (la mayora iene
experiencia previa).
La permanencia de concejales en reiterados perodos se destaca como un
aspecto que incide posiivamente en la actuacin del Concejo, asociado al traspaso de
experiencia, la acumulacin de aprendizajes al respecto de las tareas, la coninuidad de
la gesin, y el conocimiento adquirido de la zona que trasladan al nuevo colecivo. Esta
permanencia puede asociarse con cierta moivacin (producto de disintas fuentes que
analizaremos ms adelante) para coninuar siendo concejal.
Por su parte, el integrar a concejales que lo son por primera vez, se seala como
necesario para introducir frescura y renovar tanto las temicas como las formas de
hacer del rgano.
A
Parcial
Minoritaria
Mayoritaria
Minoritaria
Parcial
Mayoritaria
Tabla 11: Renovacin de miembros del CV
50
5.2.4 Percepcin sobre la procedencia de los concejales

El primer aspecto a sealar al respecto de esta variable es que los concejales de
los casos estudiados, provienen en su mayora de organizaciones que forman el tejido
asociaivo local, aunque su paricipacin en el CV no haya sido en tanto representantes.
Las diferencias estn dadas por la incidencia de esta forma de vinculacin con el Concejo
en el total del cuerpo, siendo en dos Concejos la forma predominante de integracin,
mientras que en otros tres la forma de vinculacin es tanto por promocin de vecinos no
organizados como de organizaciones.
Tanto en el Concejo A como en el C, se iene la percepcin de que en los limos
aos han disminuido los concejales representantes de organizaciones sociales y ha
crecido la canidad de concejales promovidos por irmas de vecinos.
A
Organizaciones
Organizaciones
Mixta
s/d
Mixta
Mixta
Tabla 12: Procedencia de Concejales
5.2.5 Caractersticas socio-demogrficas de los Concejales

Vecinales
Como se adelant, la informacin que se presenta a coninuacin surge de los
datos recabados en los cuesionarios individuales que se aplicaron a los concejales tanto
en las entrevistas como en los talleres. Se asume como supuesto de trabajo que los
concejales que concurrieron a las instancias de taller representan en gran medida al
total del colecivo que habitualmente paricipan de cada Concejo.
En este apartado se manejan datos para cinco de los seis Concejos que han
paricipado del estudio, ya que al no poder concretarse la instancia de taller para el caso
E33, el volumen de informacin recabada lo posiciona en una situacin comparaivamente
diferente.
La composicin de los Concejos se caracteriza segn: sexo, edad, nivel educaivo
y ocupacin de los concejales.
En primer lugar, al comparar la informacin recopilada para cada Concejo
encontramos composiciones heterogneas, esto es, no todos presentan la misma
33 Como se ha detallado en el segmento referido a la metodologa, la propuesta de trabajo fue igual en todos
los casos. No obstante uno de los Concejos no logr disponer de una fecha para realizar el taller, por lo cual la
informacin obtenida se basa solamente en la batera de entrevistas a concejales, representantes de la Junta
Local, miembros del equipo social del Centro Comunal y referentes de organizaciones sociales de la zona.
51
distribucin en las variables sexo, edad, nivel de educacin y ocupacin. Asimismo

algunos Concejos presentan una composicin ms deinida al respecto de las variables,
mientras que otros arrojan composiciones ms variadas.
Sin embargo, presentan ciertas similitudes:
En cuatro Concejos la mayora de los concejales son hombres, el nivel de

formacin predominante es secundaria, los paricipantes en su mayora se
encuentran en acividad.
En los cinco Concejos (de los que se dispone informacin) existe un nmero
muy bajo de paricipantes con menos de 40 aos.
Tomando el total de paricipantes de los Concejos Vecinales estudiados podemos

observar que ms del 50% son hombres: 42% mujeres y 58% hombres. Al respecto de
las edades, los paricipantes se distribuyen de forma similar entre adultos de entre 40
y 60 aos (43%) y adultos de ms de 60 (45%), siendo pocos los concejales menores de
40 aos (9%).
5.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal

Los datos que se presentan a coninuacin surgen de la percepcin o valoracin
de los diferentes actores entrevistados y se basan en escalas que consideran situaciones
de mxima, intermedia y mnima34.
El funcionamiento interno se evala a parir del nivel de eiciencia de la
organizacin, la capacidad de resolucin de conlictos del Concejo, el grado de desarrollo
de visin global en la toma de decisiones, y el nivel de autonoma. A parir de la
combinacin de los valores de estas variables, el funcionamiento interno podr deinirse
como: consolidado, de desarrollo intermedio o debilitado.
5.3.1 Nivel de eficiencia de la organizacin

Esta variable reiere:
Al grado de organizacin del Concejo para el desempeo de las tareas: la

existencia de reglas de funcionamiento, la canidad de comisiones que
funcionan, el nivel de ariculacin entre los diferentes mbitos (plenario,
mesa, comisiones).
A la valoracin de su funcionamiento: evaluacin sobre el desempeo de los

disintos espacios, valoracin sobre la capacidad de comunicacin, relexin
y propuesta, y acerca de la capacidad de los concejales para comprometerse
con las acividades.
El 49% de los concejales acredita como mximo nivel educaivo el secundario.

El resto de los paricipantes se distribuye casi de igual forma entre aquellos que ienen
primaria completa (23%) y aquellos que ienen formacin terciaria (26%).
Por limo, la mayora de los concejales estn en acividad: 66% son acivos y
34% son pasivos.
Sexo
Edad
Nivel educaivo
Ocupacin
Predominio parcial
hombres (63%)
Predominio parcial adultos

mayores (50%)
Predominio parcial
secundaria (50%)
Acivo (80%)
Predominio parcia
hombres (57%)
Mayoritariamente
integrado por adultos (54%)
Predominio parcial
terciaria (43%)
Acivo (64%)
Predominio parcial
hombres (60%)
Predominio parcial adultos

(47%)
Mayora secundaria
(53%)
Acivo (67%)
Predominio parcial
mujeres (58%)
Mayoritariamente
integrado por adultos (59%)
Predominio parcial
secundaria (50%)
Acivo (92%)
Mayoritariamente
hombres (79%)
Mayoritariamente
integrado por adultos
mayores (69%)
Mayora secundaria
(64%)
Predominio
parcial pasivo
(57%)
Si bien, como se estableci al inicio del apartado anterior, los Concejos estudiados
presentan una organizacin estndar, poseen diferencias en lo que respecta al nivel de
eiciencia de su organizacin: en dos Concejos ste se deine como alto (A; B), en tres
como medio (C; D; E) y en uno como bajo (F).
Aquellos cuyo nivel de eiciencia se valora como alto se caracterizan por un
funcionamiento ordenado, metdico y ariculado de sus disintos mbitos (mesa,
plenario, comisiones), por la presencia de un nmero importante de comisiones, que
a su vez, son valoradas posiivamente por su buen funcionamiento, y por manifestar
capacidad de relexin, propuesta y concrecin. Por su parte, los concejales sealan
importantes niveles de compromiso con la tarea.
Tabla 13: Composicin de los CV (sexo, edad, nivel educaivo, ocupacin)

34 Para la presentacin de los datos se uiliza una doble referencia que asocia una escala cromica con los
valores de las variables, dando como resultado la siguiente distribucin: Alto (color verde); Medio (color
amarillo); Bajo (color rojo). En algunas tablas aparece el color naranja que simboliza la presencia de un valor
medio con maices de bajo. Por limo, algunos valores altos presentan un color ms apagado que indica un
valor alto pero no tan deinido.
52
53
Los Concejos a los que se les asigna un valor medio presentan un funcionamiento
que combina tanto elementos posiivos como negaivos. Detentan un funcionamiento
dispar de sus mbitos (se considera que el plenario iene un mejor desempeo que las
comisiones -o viceversa-) o se ideniican algunas de las siguientes situaciones: existen
problemas de comunicacin en y entre los disintos mbitos, las comisiones funcionan
de forma irregular, los niveles de compromiso con la tarea son desiguales, y en ocasiones
existen discusiones que resienten la consecucin de acuerdos y los niveles de resolucin.
liderazgos son construcivos; se resuelve por acuerdo; maniiestan capacidad de trabajo

en equipo y para solucionar los problemas internos que emergen.
Por su parte, en los Concejos que presentan un nivel de eiciencia bajo el

funcionamiento es caracterizado como desordenado y caico por la falta de metodologa
de trabajo y de objeivos claros, se evidencia la ausencia de comunicacin entre los
espacios, por ejemplo, entre la mesa y las comisiones o entre stas y el plenario. A su
vez, las comisiones presentan debilidades: son pocas, paricipa un nmero reducido de
concejales y vecinos, funcionan con irregularidad y escaso dinamismo, as como tambin
se sealan diicultades de comunicacin entre los miembros (dispersin, interrupciones,
reiteracin, diicultades para escuchar, monopolizacin de la palabra) y un exceso de
discusin, lo que hace que se evale como deiciente la capacidad resoluiva. En estos
casos, se considera que los desajustes en el funcionamiento afectan negaivamente las
moivaciones para sostener la paricipacin.
Por limo, los Concejos a los que se asigna una capacidad baja, se caracterizan
por presentar problemas para integrar a los nuevos concejales; el relacionamiento entre
concejales est pautado por la desconianza, los problemas de comunicacin y de trato
(insultos, imposicin de puntos de vista, falta de respeto llegando incluso a registrarse
algunos episodios violentos); la presencia de concejales con personalidades fuertes; las
diicultades para llegar a acuerdos; y por interferencias provocadas por diferencias en las
preferencias paridarias.
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Tabla 14: Nivel de eiciencia del CV
5.3.2 Capacidad de resolucin de conflictos

Esta variable reiere a la capacidad del Concejo de integrar a todos los miembros,
la calidad del relacionamiento entre los concejales (ipo de trato, comunicacin), el
ipo de liderazgo predominante, la forma para la toma de decisiones, la capacidad de
trabajo en equipo y de solucin de los problemas internos que surgen en la prcica y la
capacidad de llegar a acuerdos frente a la diferencia de opiniones.
Al analizar los datos encontramos una distribucin similar a la ideniicada para la
variable anterior: dos Concejos presentan una capacidad alta de resolucin de conlictos
(A; B), otros dos una capacidad media (C; D) y los dos restantes se caracterizan por una
capacidad baja (E; F).
En los Concejos donde la capacidad es alta existe predisposicin a incluir a los
concejales nuevos; el relacionamiento entre los concejales es bueno, ya que la tarea
se enmarca en un clima de buen trato, respeto, dilogo y buena comunicacin; los
54
Por su parte, los Concejos que se deinen como de capacidad media para resolver
los conlictos es porque presentan diferencias en esta variable segn nos reiramos a las
comisiones o el plenario, o bien porque combinan algunos aspectos posiivos y otros
ms negaivos.
Como consecuencia de los valores que asume esta variable se puede producir
tanto un ambiente de entusiasmo y moivacin como un ambiente desesimulante
para la tarea de concejal. En otras palabras, una capacidad de resolucin de conlictos
alta resulta dinamizadora de la tarea como concejal, mientras que una capacidad baja
paraliza el trabajo del rgano. Como fue mencionado, esto mismo se aplica al nivel de
eiciencia del Concejo.
A
Alta
Alta
Media
Media
Baja
Baja
Tabla 15: Capacidad de resolucin de conlictos del CV
5.3.3 Grado de desarrollo de visin global en la toma de

decisiones
Esta variable reiere al criterio que predomina en la toma de decisiones del Concejo
y vara desde una mirada amplia que considera a la zona en su conjunto, priorizando a
parir de criterios de solidaridad (desarrollo alto de visin global), hasta la priorizacin
en funcin de intereses ms paricularistas (bajo desarrollo de visin global).
Si bien en todos los Concejos estudiados conviven ambas lgicas, es posible
ideniicar que en algunos casos una visin predomina sobre la otra. Es importante
destacar que no existen casos puros al respecto de esta variable, siendo un punto de
permanente tensin para todos los Concejos. Este aspecto consituye un elemento crico
para que el Concejo pueda desarrollar su rol de representante social de los vecinos y es
especialmente determinante para que ese rol se consolide ante las autoridades policas.
55
Se ideniican algunos factores que actan como impulsos y otros que consituyen
frenos para la construccin de una visin global del Concejo. Al respecto de los primeros
se seala el hecho de conocer la realidad zonal como producto de la paricipacin en el
Concejo. A este conocimiento del territorio contribuyen los talleres que ienen lugar al
inicio del perodo, realizados en general por el equipo social del CCZ. En este senido,
el apoyo del rea social no slo al inicio, sino en el proceso, aparece como un aspecto
dinamizador para la construccin de dicha visin. Por otra parte, la experiencia de la
militancia social (trayectoria de trabajo barrial y paricipacin en mliples espacios de
promocin y resolucin de problemas locales) previa de los miembros del Concejo, en
algunos casos, contribuye a este respecto.
Por su parte, paricipar en funcin de intereses pariculares, no conocer la zona en
su globalidad y el ser electo por subzona o como representante de alguna organizacin
social, consituyen frenos para el desarrollo de visin global. El limo aspecto se
convierte en un freno ya que el vecino u organizacin que propuso o vot por el concejal,
una vez electo le reclama por aquellos planteos o expectaivas iniciales por las cuales lo
promovi. Esto genera una presin que el concejal traslada al mbito colecivo. En este
senido, resulta clave que los concejales impulsen el desarrollo de una mirada global
en los vecinos, lo cual contribuye a la hora de rendir cuentas de su actuacin como
concejales y obtener legiimidad.
En los casos de estudio, cuatro de los Concejos muestran predominio de la visin
global mientras que en los otros dos, predomina una visin ms paricularista (E y F). Sin
embargo, los primeros ienen maices que los diferencian, siendo ms claro el desarrollo
de visin global para los Concejos A y B, mientras que los Concejos C y D se ubicaran en
un valor medio.
Los Concejos que presentan un desarrollo alto de visin global se orientan
por una concepcin de zona, toman decisiones a parir de una relexin y evaluacin
de lo ms necesario/urgente para todo su territorio de referencia y no slo a parir
de demandas iniciales propias de cada concejal. Por lo tanto, estos Concejos logran
establecer intereses comunes. A su vez, en estos Concejos existen esfuerzos explcitos
para la construccin de visin global.
Por su parte, aquellos en los cuales existe un bajo desarrollo de visin global,
en general, la toma de decisiones se realiza considerando intereses pariculares. El
cuerpo no ha logrado generar esa visin global, los concejales una vez electos manienen
las demandas por las que han sido promovidos. Por lo tanto, la lgica que prima es
la de los concejales individuales que deienden planteos en tanto representantes de
determinadas subzonas, organizaciones, etc.
A
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Tabla 16: Grado de desarrollo de visin global de los CV
56
5.3.4 Nivel de autonoma

Hace referencia al origen de los temas de agenda, pudiendo ser mayormente el
propio Concejo el que deine y ija sus objeivos, o que stos provengan de demandas
de la estructura municipal. Como consecuencia, segn el origen de los temas, la IMM
resultar casi en el nico interlocutor del Concejo Vecinal o ste abordar temas que
requerirn aricular con diversos organismos pblicos y privados.
Se destaca que todos los Concejos sealan como una tensin para su labor a las
mliples demandas y direcivas que reciben de la IMM (actualmente IM) (reuniones,
irma de expedientes, cronogramas, pedidos, tareas, consultas) que, a su vez, se espera
se saisfagan en iempos que son propios de la gesin pero no de un rgano autnomo
y honorario. Los Concejos varan en funcin del xito con que enfrentan dicha demanda,
que en palabras de los entrevistados reiere al grado de municipalizacin del Concejo.
Los casos de estudio muestran que dos Concejos presentan un nivel de autonoma
alto (A y B), dos un nivel medio (C y D), y los otros dos bajo (E y F).
En aquellos que ienen un alto nivel de autonoma la agenda trasciende la
demanda de la estructura municipal y departamental. El Concejo se ha ijado sus propios
objeivos, ha elegido temas de su inters para abordar y ha generado propuestas. Frente
a consultas deiende posturas propias y el logro de autonoma frente a la estructura
municipal forma parte de los temas de relexin.
Aquellos Concejos con un nivel de autonoma medio presentan dos tendencias
que conviven. Si bien el trabajo del Concejo est pautado por las demandas de la IMM,
en algunas comisiones existe mayor capacidad de impulsar temas de inters propios,
a lo que se suma que el Concejo presenta cierta relexin acerca de la importancia de
autonomizarse de la gesin municipal.
En los Concejos con un valor bajo la agenda se conforma a parir de las demandas
de la estructura departamental y local. Existen diicultades para proponerse objeivos,
los ritmos, iempos y temas son pautados por las demandas de la IMM, todo lo cual
interiere con la planiicacin propia del Concejo.
A
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Tabla 17: Nivel de autonoma
5.3.5 Sntesis: Funcionamiento interno del Concejo Vecinal

La siguiente tabla muestra los valores inales de funcionamiento interno para
cada uno de los Concejos en base a los resultados que arrojan las diferentes variables
de referencia.
57
Los seis casos observados se distribuyen por pares ocupando cada uno de los
valores previstos en la escala.
A
Nivel de eiciencia
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Capacidad de
resolucin de
conlictos
Alta
Alta
Media
Media
Baja
Baja
Grado de desarrollo de
visin global
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Nivel de Autonoma
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Funcionamiento
interno del Concejo
Vecinal
Consolidado
Consolidado
Desarrollo
intermedio
Desarrollo
intermedio
Debilitado
Debilitado
Tabla 18: Sntesis: funcionamiento de los CV estudiados
5.4 Relacin del Concejo con los actores poltico administrativos locales y centrales
La caracterizacin de la relacin del Concejo con los actores polico-administraivos
locales y centrales como sinrgica, parcialmente integrada o desariculada se realiza en
base a la evaluacin de los siguientes tems: relacionamiento con la Junta Local, dinmica
de la ariculacin entre el Concejo y el rea social del CCZ, valoracin del Concejo Vecinal
sobre la predisposicin del Ejecuivo Departamental para incorporarlo en su gesin, y
dinmica de la relacin con el legislaivo departamental.
5.4.1 Relacionamiento del Concejo con actores polticoadministrativos locales

a) Valoracin de la relacin con la Junta Local
Reiere a la forma, la frecuencia y la valoracin de la interaccin del Concejo con
la Junta Local en el marco de sus competencias.
58
planiicacin conjunta (paricipacin de la Junta en espacios del Concejo y viceversa,

encuentros entre la Mesa y el secretario, EPZ, etc.). El relacionamiento es sistemico y
luido, se ideniican canales de comunicacin deinidos y stos se manienen abiertos.
En estos casos, existe predisposicin de ambos actores para trabajar en forma
coordinada. La Junta est dispuesta a incorporar al Concejo en la gesin a travs
de la consulta y recepividad de las perspecivas y propuestas, as como el Concejo
busca la forma de aricular con el actor polico. Se considera que si los miembros de
ambos cuerpos buscan la colaboracin en vez de la confrontacin se facilita el buen
relacionamiento. En general, el hecho de que el presidente y/o el secretario de la Junta
hayan sido concejales se valora como un potenciador de la predisposicin de la Junta de
considerar al Concejo ya que los miembros de sta conocen los problemas, expectaivas
y ritmos del Concejo. La relacin se basa en la conianza y se evala como muy buena. Se
caracteriza como una relacin de colaboracin desde ambos espacios ya que se perciben
como partes de un todo integrado que aricula buscando armonizar las disintas visiones
y necesidades pero considerando los periles, objeivos, potestades y mrgenes de
accin de cada uno. En sntesis, se visualiza que la relacin fortalece el trabajo y hace
complementarias las funciones de cada parte, que son esencialmente diferentes.
En los casos en que la relacin es buena el relacionamiento se restringe a pocas
instancias o mbitos, pero cuando iene lugar se caliica como bueno. Se manienen
abiertos los canales de comunicacin y circula la informacin entre ambos. Se considera
que desde la Junta existe apertura a los planteos y opiniones del Concejo.
En el caso en que la relacin entre el Concejo y la Junta es regular desde el
Concejo se iene la sensacin de que no se cuenta con el apoyo de la Junta debido a que
se le consulta en pocas oportunidades, frente a un abanico restringido de temas y a que,
en algunas ocasiones, luego de consultarlo no se toma en cuenta su asesoramiento o sus
propuestas. Por su parte, los canales de comunicacin estn mayormente cerrados, no
circula la informacin en iempo y forma, y no hay muchos espacios de interaccin. Se
percibe cierta rivalidad entre las partes, que se ha plasmado en algunos enfrentamientos
puntuales que relejan una pugna por el poder de decidir. Como consecuencia, se valora
negaivamente la relacin. Los signos de mejora pasan por la introduccin de cambios
en la circulacin de informacin y por la generacin de mayores espacios de trabajo
conjunto.
En los casos de estudio, tres Concejos detentan una relacin muy buena con la
Junta Local (A; B; C), dos presentan una relacin buena (D; E), y por limo, uno presenta
una relacin regular pero con tendencia a la mejora (F).
Ms all de la valoracin de la relacin, en todos los casos la canidad, el ipo y

la frecuencia de la circulacin de informacin desde la Junta hacia el Concejo resulta
un tema crico ya que afecta las posibilidades del colecivo social de aportar, resolver,
pronunciarse, proponer. En deiniiva afecta directamente el margen y el ipo de accin
que puede desarrollar el Concejo.
En aquellos casos en los que la relacin con el rgano polico local es muy
buena se produce intercambio de informacin y existen instancias de coordinacin y
Por otra parte, las caractersicas personales, la forma en que los miembros de
la Junta y el secretario polico conciben el rol del Concejo, as como el hecho de haber
59
sido concejales o militantes sociales parecen incidir en la voluntad de la Junta local de

incorporar al Concejo en su gesin.
A
Muy buena
Muy buena
Muy buena
Buena
Buena
Regular
Tabla 19: Valoracin de la relacin del CV con la Junta Local
situaciones extremas, el caso A presenta el valor ms posiivo mientras que el F se sita

en el valor ms negaivo de la escala prevista.
Para la asignacin de los valores inales de esta variable se ha ponderado la
valoracin de la relacin con la Junta Local por encima de la dinmica de ariculacin
entre el Concejo Vecinal y el rea social del CCZ, ya que desde la perspeciva de este
estudio la primera puede tener mayor afectacin sobre la incidencia que desarrolle el
Concejo en las policas pblicas.
b) Dinmica de la ariculacin entre el Concejo Vecinal y el rea social del CCZ

Esta variable reiere a la frecuencia, instancias y contenidos de la ariculacin
entre el Concejo Vecinal y el rea social del CCZ.
Si bien, en todos los casos en general se percibe que la relacin entre el Concejo
y el rea social del CCZ es buena, aparecen diferencias en cuanto a lo que denominamos
la dinmica de esta relacin. En deiniiva las variaciones estn asociadas a la frecuencia,
las instancias y los contenidos de esta ariculacin. As, en tres de los casos la ariculacin
se percibe como luida (A; D; E), en dos como limitada (B y C) y en uno como distante (E).
En aquellos casos en que la relacin se deine como luida se ideniica el apoyo
del rea social en los diferentes espacios, iniciaivas y tareas del Concejo, existen canales
de informacin visibles y bien evaluados, y el Concejo maniiesta senirse apoyado.
Valoracin de relacin
con la Junta Local
Muy
buena
Muy
buena
Muy
buena
Buena
Buena
Regular
Dinmica de la
ariculacin entre el
Concejo Vecinal y el
rea social del CCZ
Fluida
Limitada
Limitada
Fluida
Fluida
Distante
Relacionamiento
del Concejo con
actores policoadministraivos locales
Sinrgico
Tendencia
a la
sinergia
Tendencia
a la
sinergia
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Desariculado
Tabla 21: Sntesis: relacin del CV con otros actores polico-administraivos
5.4.2 Relacionamiento con actores polticos centrales
En los Concejos en que la ariculacin se valora como limitada existe un

relacionamiento en algunas instancias del Concejo y frente a demandas concretas.
a) Valoracin del Concejo Vecinal de la predisposicin del Ejecuivo

Departamental para incorporarlo en su gesin
Por su parte los Concejos en que la ariculacin se caracteriza como distante ambos
actores se relacionan al inicio del perodo de ejercicio del Concejo y luego solamente
por consultas e informaciones especicas. En estos casos, en alguna medida el Concejo
siente que debe despegarse del equipo social y esto es lo que marca la distancia.
Se ha medido la predisposicin del Ejecuivo Departamental a incorporar

al Concejo en su gesin a travs de la opinin del Concejo acerca de la luidez del
vnculo entre el nivel central y local, y del nivel de respuesta e inclusin de los pedidos,
propuestas, reclamos del Concejo en la gesin.
Fluida
Limitada
Limitada
Fluida
Fluida
Distante
Tabla 20: Dinmica de la ariculacin entre el CV y el rea social del CCZ
c) Sntesis: Relacionamiento del Concejo con actores polico-administraivos

locales
Como se observa en la siguiente tabla el relacionamiento de los Concejos con
los actores polico-administraivos locales muestra diferentes situaciones, aunque en
general (5 de los 6 casos) se ubican en valores mayormente posiivos. En lo que reiere a
60
En los casos de estudio, ms all de algunos maices, los seis Concejos realizan
una valoracin media de la predisposicin del ejecuivo departamental para incorporarlo
en su gesin.
Una valoracin alta tendra lugar en aquellos casos en que el Concejo evaluara
a la relacin como luida, en la medida en que exisieran instancias de encuentro y la
percepcin de alta disponibilidad del Intendente y los Directores de ir a la zona, as
como que el Concejo considerara que se le brinda informacin, se le consulta sobre los
asuntos locales, se incorporan sus propuestas, se le rinden cuentas, y se cumplen los
compromisos en iempo y forma. Una valoracin baja implicara la situacin opuesta en
todos los aspectos sealados.
61
Por su parte, una valoracin media hace referencia a una relacin espordica,
donde los encuentros se limitan a instancias puntuales, por ejemplo la visita del
Intendente a la zona o un vnculo desparejo con los directores.
Como se observa en la tabla que resume los resultados de ambas variables, la

relacin de los Concejos con los actores policos centrales (ejecuivo y legislaivo) es
igual para todos los casos y muestra un relacionamiento parcialmente ariculado.
Se ideniica en algunos directores una baja disponibilidad de concurrir a la zona

ya que sus visitas se realizan casi exclusivamente ante la solicitud del Concejo, mientras
que otros directores concurren y responden a los planteos del Concejo Vecinal. A su
vez, se seala que existen diicultades en la relacin central local que estn dadas por
la percepcin de un bajo nivel de consulta al Concejo al respecto de las decisiones que
afectan al territorio, la falta de respuesta o demora de las mismas y los vericalazos.
Por limo, se seala que las trabas burocricas en ocasiones no permiten cumplir en
iempo y forma con los compromisos que se asumen frente a los vecinos, lo cual resta
credibilidad a la gesin.
Valoracin
del CV:
predisposicin
del Ejecuivo
Departamental
para
incorporarlo en
su gesin
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Dinmica de la
ariculacin con
el legislaivo
departamental
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Relacionamiento
del Concejo
con los actores
policos
centrales
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Tabla 22: Valoracin del CV sobre la predisposicin del Ejecuivo Departamental para incorporarlo en su
gesin
Tabla 24: Sntesis relacionamiento con actores polico centrales
b) Dinmica de la ariculacin con el legislaivo departamental

Esta variable reiere a la luidez del relacionamiento entre la Junta Departamental
y el Concejo Vecinal (frecuencia, instancias y contenidos) y puede deinirse como luida,
limitada o distante.
En los casos de estudio, ms all de la escasa informacin al respecto, la dinmica
de la ariculacin de los seis Concejos con el legislaivo departamental se caliica como
limitada. Esto signiica que se considera que el relacionamiento es escaso y se limita a
algunos momentos puntuales, como por ejemplo el cambio de presidencia de la Junta
y la consulta a los Concejos frente al nuevo esquema de descentralizacin municipal
(Comuna en Debate). Sin embargo, aparecen algunos maices en la valoracin ms
neutra, posiiva o negaiva de la predisposicin de incluir las opiniones luego de la
consulta.
A
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Tabla 23: Dinmica de la ariculacin con el Legislaivo Departamental
c) Sntesis: Relacionamiento con actores policos centrales
62
5.5 Insercin del Concejo en el tejido local

El mayor o menor grado de insercin depende de la forma y frecuencia con
que el Concejo se relaciona con vecinos y organizaciones de la sociedad civil local, de
la valoracin de ambos sobre su relacionamiento as como de la pertenencia de los
concejales a colecivos o/y organizaciones.
5.5.1 Evaluacin sobre el grado de insercin del Concejo

en el tejido local
En los casos de estudio, de acuerdo a la informacin relevada, cuatro Concejos
pueden ser clasiicados con un grado de insercin medio-bajo (A; B; C; D) mientras que
los otros dos se sitan con un grado de insercin bajo (E; F).
Una evaluacin alta sobre el grado de insercin del Concejo en el tejido local
tendra lugar en los casos en que se considerara al relacionamiento con organizaciones y
vecinos como luido. Esta situacin sera posible en la medida en que desde el Concejo
exisieran estrategias colecivas para vincularse sistemicamente con la comunidad
(por ejemplo, concejos abiertos-descentralizados) y por su parte, las organizaciones y
vecinos acudieran con frecuencia al Concejo. Esto limo implicara que el Concejo fuera
63
reconocido por la comunidad como un rgano legimo y valorado por su funcin. Por
limo, para que la evaluacin fuera alta sera necesario que los concejales sostuvieran
su paricipacin en organizaciones, nutriendo ambos espacios a parir de su doble
pertenencia.
En contraposicin, se evala que el Concejo iene un bajo grado de insercin en el
tejido local cuando no se visualizan estrategias para la vinculacin sistemica ni mbitos
de trabajo con insercin local y por lo tanto la comunicacin con las organizaciones
es escasa y los vecinos se acercan poco al Concejo. El relacionamiento se desarrolla
casi exclusivamente a travs de estrategias individuales de los concejales a parir de
la paricipacin en organizaciones o redes, no teniendo una paricipacin aciva en
cuesiones del barrio. En estos casos se reconoce a los concejales como referentes pero
no se visualiza al Concejo como rgano relevante del quehacer local. En este senido, el
Concejo padece de forma ms aguda cierta crisis de legiimidad. Por limo, se sealan
problemas para sostener la vinculacin con las organizaciones de referencia y algunas
fallas para que los concejales que paricipan en diversos mbitos en tanto delegados del
Concejo puedan cumplir con su rol de tales.
En los casos de estudio no se encuentra una valoracin media pica, que implicara
la combinatoria intermedia de factores, sino que se encuentran inclinados a la baja. En
los casos de los Concejos A, B, C y D se reconocen ciertos obstculos para el desarrollo de
un vnculo sistemico con la comunidad. Algunos de ellos han implementado estrategias
puntuales para relacionarse con organizaciones y vecinos, pero no es una prcica
habitual. Por lo tanto, si bien no es posible airmar que como cuerpo el Concejo se
relacione luidamente con la sociedad civil, en algunas comisiones puede ideniicarse un
trabajo inserto en la comunidad. En estos casos, la vinculacin del Concejo y la sociedad
civil iene lugar primordialmente a travs de estrategias individuales de los concejales.
Por otra parte, las organizaciones y vecinos acuden de forma puntual al Concejo. El
Concejo se considera un mbito visible y que iene buena recepividad de los planteos y
propuestas. Si bien algunos concejales sosienen su paricipacin en organizaciones una
vez electos, otros no lo logran. Incluso en los casos en que lo logran, la doble pertenencia
conlleva contradicciones y tensiones para la construccin de visin global.
A
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Tabla 25: Grado de insercin en el tejido local
5.6 Grado de representatividad del Concejo

Esta variable consituye la valoracin del grado en que el Concejo Vecinal capta
los intereses y demandas de los ciudadanos y los integra a su gesin.
64
5.6.1 Valoracin del grado de representatividad del

Concejo
El grado de representaividad en todos los casos de estudio se valora como medio.
En algunos Concejos no hay acuerdo entre los entrevistados al respecto, por lo que este
valor surge del promedio de las opiniones, mientras que en otros casos, la percepcin
generalizada concibe al Concejo como medianamente representaivo.
En este senido, algunas referencias apuntan que el Concejo es representaivo ya
que sus miembros han sido electos por los vecinos (algunos con caudales importantes de
votos) o porque son parte de organizaciones y proceden de diferentes barrios. Mientras
que otras voces sealan que el Concejo no es tan representaivo como desearan ya
que los concejales que paricipan son pocos en comparacin con la poblacin del zonal
y han sido electos con pocos votos si se toma como referencia la poblacin. En algunos
casos, se seala que existen subzonas subrepresentadas o sin representacin, y que no
se conoce a la zona en su totalidad por lo que el Concejo no sera representaivo de todo
el zonal.
La evaluacin de que los vecinos, en general, no conocen al Concejo o a los
concejales se considera un indicador de problemas de representaividad. Tambin
se percibe que el hecho de ser presentado como concejal por irmas de los vecinos,
implica menor representaividad que el serlo por una organizacin. Por limo, se seala
que una forma de forma de trabajo con predominio de visiones pariculares afecta la
representaividad del Concejo.
A
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Tabla 26: Grado de representaividad del CV
5.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal

Esta variable se construye a parir de la percepcin del Concejo sobre la existencia
y ipo de logros de su gesin, y la evaluacin que realizan tanto los actores policoinsitucionales como los representantes de organizaciones de la sociedad civil de la
gesin del Concejo. En este estudio, consideramos como incidencia del Concejo a los
logros que provocan algn impacto en las policas pblicas locales y que los entrevistados
ideniican como productos del trabajo del Concejo en sus diferentes mbitos (plenario,
comisiones, mesa, espacios de ariculacin con actores municipales y extra municipales).
65
Al preguntar a los entrevistados por los logros, aparecen referencias que sealan
al fortalecimiento del Concejo como un logro y otras que ideniican como logros a
acciones de incidencia en la gesin de los asuntos locales a travs del asesoramiento
o bien de la propuesta. En este apartado nos referiremos a estos dos limos ipos de
logros ya que son aquellos que suponen al Concejo actuando sobre las policas pblicas.
Una mirada global sobre los resultados obtenidos nos indica que las respuestas ms
frecuentes reieren a logros en materia de asesoramiento.
En muchos casos, para los entrevistados fue dicil establecer logros exclusivamente
atribuibles al Concejo ya que en general se consideran producto de la accin coordinada
de varios espacios o insituciones, paricularmente el Concejo y la Junta Local.
5.7.1 Asesoramiento para la toma de decisiones
Aspectos vinculados a la polica de descentralizacin
Considerando que la invesigacin se realiza en la etapa de discusin del proyecto

de decreto sobre implementacin de los gobiernos municipales, la mitad de los Concejos
consultados destacan directamente como un logro su paricipacin en esta discusin (A;
B; C).
Obras y servicios pblicos
E*
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Programas sociales y culturales
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
No
No
* En este caso no se realiz el taller de relexin por lo cual el listado de logros se genera solamente a parir
de la informacin recogida en las entrevistas.
Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento
Consiste en diferentes formas de asesorar a representantes del gobierno a nivel

local y departamental en cuesiones que inluyen en la forma que adquieren programas,
propuestas u otro ipo de decisiones que parten del gobierno hacia la zona. As, las
iniciaivas que surgen desde la Intendencia se incorporan como temas de agenda del
Concejo que formula una opinin para adecuar las propuestas a la realidad zonal.
El asesoramiento se viabiliza mediante la paricipacin en espacios de ariculacin
del servicio, la Junta y el Concejo (por ejemplo los PLAEDEZ, los EPZ, los EGL35), el
traslado de necesidades y demandas zonales a la Junta, el apoyo, aval y seguimiento
de expedientes, la elaboracin de un listado de prioridades a ser atendidas en la zona,
la ideniicacin de espacios de referencia locales y de potenciales beneiciarios de los
diferentes programas y planes de la Intendencia.
Los logros que se ubican dentro de estos parmetros, se agrupan en torno a tres
temas y ienen las siguientes referencias:
En el asesoramiento al respecto de obras y servicios pblicos los temas ms

recurrentes son: mantenimiento de calles, barrido, mantenimiento y mejoramiento
del alumbrado pblico, deinicin de puntos de sealizacin vial y saneamiento,
acondicionamiento de espacios pblicos y tratamiento de basurales (A; B; C; D; E; F).
Dentro de los programas sociales en los que se indica que los Concejos ienen
paricipacin desde el asesoramiento, se destacan los temas de cultura, regularizacin y
realojo de asentamientos, planes de vivienda, gnero y salud (A; B; C; D; E; F).
Como se observa en la tabla anterior, la mayora de los casos estudiados,

ideniican al menos un logro en materia de obras pblicas y programas sociales. Si
bien se encuentran algunas diferencias al ideniicar individualmente estos logros, en
materia de asesoramiento la principal diferencia se encuentra entre aquellos Concejos
que consideran un logro el tratamiento del decreto departamental para la creacin de
municipios y los que no hacen referencia alguna al respecto.
5.7.2 Formulacin de propuestas

Las acciones que se orientan a incidir en la gesin pblica departamental y
local a travs de la formulacin de propuestas engloban aquellos logros del Concejo
que como resultado de procesos de trabajo de grupo (plenario, comisiones, etc.) han
producido alternaivas para la atencin de temas locales, marcando un despegue de
la oferta que surge desde la gesin polica departamental. Esta forma de incidencia
iene como resultado la incorporacin de puntos de inters del Concejo en la agenda de
gobierno local.
A parir de la informacin obtenida estas propuestas se formulan y canalizan a
travs de la ariculacin del Concejo predominantemente con el gobierno departamental
o local (desde los espacios de las comisiones temicas o uilizando el presupuesto
paricipaivo) o bien como producto de la ariculacin con otros actores, donde la
Intendencia (si paricipa) iene un rol marginal (se destacan: redes interinsitucionales,
mesas y coordinadoras barriales).
Producto de la ariculacin predominantemente con el gobierno

departamental
35 Equipo de Gesin Local
66
67
Los temas ms frecuentes de las propuestas reieren a las reas de: trabajo,
gnero, medio ambiente y salud.
Producto de la ariculacin predominantemente con interlocutores extra

gobierno departamental
Por su parte, los temas sobre los que se ideniican propuestas en los espacios de
ariculacin con interlocutores ajenos a la Intendencia son: salud, educacin y vivienda.
A
Producto de la ariculacin predominantemente con la

Intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Producto de la ariculacin predominantemente con

interlocutores extra intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Tabla 28: Logros del CV: Propuesta
Como se observa en el cuadro anterior slo cuatro Concejos ideniican logros del
ipo de propuestas (A; B; C; D). La siguiente tabla resume los resultados diferenciando
los ipos de incidencia e indicando solamente su presencia o no en cada Concejo, por lo
tanto no consideramos aqu la canidad de logros que se ideniican por categora.
TIPOS DE LOGROS
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
No
No
Producto de la ariculacin predominantemente con la

Intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Producto de la ariculacin predominantemente con

interlocutores extra intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Tabla 29: Sntesis: ipos de logros del CV
5.8 Una perspectiva desde el anlisis de redes

Este segmento se elabor en base a la informacin obtenida de los cuesionarios
individuales que respondieron Concejales, secretarios y presidentes de las Juntas Locales,
de los equipos sociales de los Centros Comunales y representantes de organizaciones
con y sin relacin directa con el Concejo Vecinal36. A parir de una lista de insituciones
y actores, los consultados ideniican las insituciones que gozan de mayor presigio,
36 Por mayor informacin ver apartado metodolgico.
68
las que ienen ms inluencia sobre la deinicin de policas que afectan al barrio y
aquellas con que se relacion el Concejo en el limo ao. Por relacin se eniende la
interaccin directa, coordinacin o colaboracin para la realizacin de tareas especicas.
La informacin obtenida se analiz atribuyendo un valor muy alto, alto, medio,
bajo y muy bajo para las mencionadas variables. Dicho valor es resultado de la canidad
de respuestas recibidas por cada insitucin dividida por el total de los actores que
respondieron el cuesionario en cada Concejo37. Para los valores de presigio e inluencia
no se tomaron en cuenta las respuestas que implicaban la propia mencin (autoideniicacin) para los casos del Concejo Vecinal y la Junta Local, con el in de poder
visualizar cmo se ubicaban dichos rganos a parir de las respuestas de los otros actores.
A coninuacin se presentan dos tablas que resumen los resultados obtenidos
por las variables de presigio e inluencia para todos los casos analizados. En ambos
casos se uiliza una escala de cinco categoras: muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo.
A
Insituciones de gobierno
Alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto
Medio
Alto
Concejo Vecinal
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Bajo
Sindicatos y paridos policos
Bajo
Muy bajo
Muy bajo
Medio
Medio
Medio
Organizaciones con enclave local
Medio
Medio
Bajo
Muy bajo
Medio
Alto
Sector econmico
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Tabla 30: Percepcin sobre el presigio de las insituciones presentes en el territorio

(por Concejo y grupo de actores)
Los datos indican dos tendencias generales en materia de presigio insitucional.

La primera reiere a que a las insituciones de gobierno se les asigna un valor por lo
menos alto en casi todos los casos (solo uno aparece con valoracin media). La segunda
tendencia general reiere a que tanto el CV como el sector econmico son las dos
insituciones o grupos de insituciones que ienen menor presigio. Por otra parte, la
mayor variedad de respuestas se encuentra en organizaciones con enclave local seguidas
por sindicatos y paridos policos, dado que all se registran una amplia gama de valores.
37 Es importante destacar que el volumen de informacin obtenida no se distribuye equitaivamente entre

los Concejos estudiados, por lo cual a in de equilibrar los clculos se decidi que la canidad de respuestas
que recibiera cada insitucin se dividira entre el total de los actores que respondieron el cuesionario para
ese Concejo
69
Insituciones de gobierno
Alto
Muy alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Concejo Vecinal
Medio
Muy
bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Sindicatos y paridos policos
Muy bajo
Muy
bajo
Muy bajo
Muy bajo
Bajo
Medio
Organizaciones con enclave local
Muy bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Muy bajo
Sector econmico
Muy bajo
Muy
bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Tabla 31: Percepcin sobre las insituciones que inluyen en la deinicin de policas pblicas que afectan al
barrio (por Concejo y por grupo de actores)
En cuanto a la percepcin de la inluencia que ienen las disintas insituciones en

las policas pblicas que afectan al barrio, es posible sealar que se repite la tendencia
de que las insituciones de gobierno (Intendencia, Junta Departamental, Junta Local) son
las que recogen los valores ms elevados. Para el resto de los grupos de insituciones,
con dos excepciones, se percibe una inluencia baja o muy baja. Nuestras excepciones
estn dadas en el caso A donde se le atribuye inluencia media al CV y el caso E que
caliica en trminos equivalentes la inluencia de sindicatos y paridos policos.
Desde el enfoque de redes se puede ver que tanto el presigio como la inluencia
del CV son bajos. Esto conirma con una metodologa diferente, invesigaciones previas
sobre el Concejo Vecinal, as como los propios resultados de la presente invesigacin.
Otros puntos a destacar reieren a que el sector econmico es el menos presigioso,
la mayor inluencia se le reconoce al sector de gobierno. Asimismo, si desagregamos
entre las insituciones de gobierno, podemos observar que el mayor reconocimiento
de inluencia lo iene la Intendencia y que existe cierta variacin (por grupo de actores)
entre el presigio que se les asigna a las Juntas Locales.
Este anlisis tambin ha registrado la red de actores en la que se inserta el
Concejo. La misma se determina a parir de las insituciones con las que el Concejo ha
coordinado o colaborado en el limo ao. Desde esta perspeciva podemos decir que
en todos los casos los Concejos han coordinado con las insituciones que se reconocen
como ms presigiosas e inluyentes en el limo ao. Sin embargo, la intensidad de ese
relacionamiento (dada por la canidad de actores que la sealan) presenta variaciones,
que indican relaciones ms intensas o ms dbiles38.
5.9 Lectura general de los resultados

En los captulos iniciales de esta publicacin, paricularmente en el apartado
referido al diseo de la invesigacin, planteamos dos preguntas que han orientado el
trabajo, siendo el principal objeivo de este captulo la recopilacin de la informacin
necesaria para elaborar alternaivas de respuesta.
En este senido los apartados anteriores mostraron un panorama de los diferentes
casos de estudio que nos permii caracterizar el funcionamiento interno de los Concejos,
el ipo de relacin que stos ienen con los actores polico- administraivos locales y
centrales, el grado de insercin de los Concejos en el tejido local, as como valorar su
grado de representaividad. Finalmente se organizaron las referencias relevadas sobre
logros de la accin de los Concejos con el propsito de ideniicar las formas, los temas
y los resultados de su trabajo.
Corresponde en este punto realizar una lectura general de los resultados
obtenidos hasta el momento. La tabla N 32 muestra los valores de las seis variables
principales observadas para cada uno de los casos de estudio.
A
Funcionamiento
interno del
Concejo Vecinal
Consolidado
Consolidado
Desarrollo
intermedio
Desarrollo
intermedio
Debilitado
Debilitado
Relacionamiento
del Concejo con
actores policoadministraivos
locales
Sinrgico
Tendencia a la
sinergia
Tendencia a la
sinergia
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Desariculado
Relacionamiento
del Concejo
con los actores
policos centrales
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Grado de
insercin del
Concejo en el
tejido local
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Grado de
representaividad
del Concejo
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Tipo de logros
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
Asesoramiento
Tabla 32: Lectura general de resultados
38 Para un mayor detalle al respecto de estos resultados, ver en Anexo V, segmento dedicado a redes.
70
En una primera observacin se destaca que los casos seleccionados presentan

semejanzas en diferencias el desempeo, la forma de trabajo y los resultados de los
Concejos muestran variaciones.
71
Estas concordancias y divergencias se observan en la mayora de las variables

seleccionadas. De las seis variables resumen, slo relacionamiento del Concejo con los
actores policos centrales y grado de representaividad del Concejo39, presentan para
todos los casos valores constantes que se sitan en las categoras intermedias de sus
escalas.
Por su parte las variables sobre funcionamiento interno del Concejo Vecinal y
relacionamiento del Concejo con los actores polico-administraivos locales recogen
toda la gama de la escala prevista e incluyen algunos maices intermedios.
Como muestra la tabla N 33 los resultados de las cuatro variables observadas
para caracterizar el funcionamiento interno del Concejo Vecinal permiten agrupar los
casos por pares, formando tres grupos (A-B; C-D; E-F).
Por su parte, en lo que hace al relacionamiento del Concejo con los actores policoadministraivos locales aparecen tanto cambios como coninuidades en la integracin de
los tres grupos anteriores. Encontramos dos casos en los que la valoracin de la relacin
con la Junta Local iene un valor ms posiivo (B y C) que la ariculacin con el rea social,
y otros dos en donde esta situacin se invierte (D y E).
A
Funcionamiento interno
Nivel de eiciencia
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Capacidad de resolucin de conlictos
Alta
Alta
Media
Media
Baja
Baja
Grado de desarrollo de visin global
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Nivel de autonoma
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Relacionamiento del Concejo con actores polico-administraivos locales

Valoracin de relacin con la Junta Local
Muy
buena
Muy
buena
Muy
buena
Buena
Buena
Regular
Dinmica de la ariculacin entre el

Concejo Vecinal y el rea social del CCZ
Fluida
Limitada
Limitada
Fluida
Fluida
Distante
Tabla 33: Sntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores polico-administraivos locales
Coninuando con la lectura de los resultados (tabla N 32), al respecto del

grado de insercin del Concejo en el tejido local tal como se expuso en el captulo
correspondiente, no se ideniicaron casos que puedan situarse en el valor ms elevado
de la escala a la vez que aparecen algunas diferencias que ubican a cuatro de los casos
en mejores condiciones. Sin embargo, en lneas generales todos los Concejos muestran
diicultades para desarrollar y mantener una estrategia de insercin en el tejido local,
por lo tanto las diferencias pueden ser consideradas apenas maices en el marco de una
situacin problemica comparida.
39 Tambin podra incluirse aqu la insercin en el tejido local que presenta para todos los casos valores mediobajos y bajos.
72
Sobre los ipos de logros que se atribuyen en alguna medida a la accin del
Concejo, los resultados indican que en cuatro casos aparecen referencias tanto en
materia de asesoramiento como de propuesta, mientras que los otros dos casos
ideniican solamente logros del ipo asesoramiento.
Bajo el supuesto de que las variables que presentan valores constantes
(intermedios) afectan en la misma medida a todos los casos, un anlisis integral de los
resultados muestra que los casos de estudio podran subdividirse en tres grupos con las
siguientes caractersicas:
1) A y B: si bien se registra un maiz en los valores del relacionamiento del Concejo
con actores polico administraivos-locales, en trminos generales ambos Concejos
presentan situaciones muy similares recogiendo los valores ms posiivos de las variables
observadas. A su vez, ideniican logros tanto de asesoramiento como de propuesta.
2) C y D: estos casos registran los valores intermedios, aunque el Concejo C
presenta maices comparaivamente ms posiivos en su relacionamiento con actores
polico administraivos locales y ms negaivos en materia de funcionamiento interno.
Sin embargo, en ambos casos se ideniican logros tanto de asesoramiento como de
propuesta.
3) E y F: ambos Concejos recogen mayoritariamente los valores ms bajos de las
escalas previstas para casi todas las variables de estudio aunque, comparaivamente el
caso E registra un mejor desempeo de la variable relacionamiento con actores policoadministraivos locales. A su vez, estos casos ideniican logros slo de asesoramiento.
5.10 Analizando las hiptesis a la luz de los

resultados
Establecer las condiciones que afectan la incidencia de los Concejos Vecinales en
las policas pblicas locales ha sido el objeivo central de este estudio. En este apartado,
pondremos a consideracin el sistema de hiptesis contrastndolo con los resultados
obtenidos.
a) Incidencia de los Concejos Vecinales
La incidencia de los Concejos Vecinales se ha entendido como el modo en que
su acividad imprime un diferencial en el contenido y/o la forma en la que se disean
y/o ejecutan tanto la reglamentacin (marco normaivo departamental y local) como
los programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de
referencia40. Considerando el margen de accin y las potestades de los Concejos, se
40 Si bien la canidad de logros podra ser otro indicador que contribuyera en esta diferenciacin, esta
invesigacin no prev mecanismos de cuaniicacin.
73
determin que puede encontrrselos incidiendo en los asuntos pblicos locales a parir
de la formulacin de sugerencias (asesoramiento) o bien a travs de la elaboracin de
alternaivas (propuestas).
Las condiciones que afectan el margen de incidencia de los Concejos estn
asociadas a:
i) su funcionamiento interno
ii) el relacionamiento con los actores policoadministraivos locales y centrales, y
iii) el grado en que representan los intereses y demandas de la ciudadana.
La primera hiptesis seala entonces, que las posibilidades de que los Concejos
incidan en los asuntos pblicos locales son mayores cuando se obienen los valores
ms posiivos en estas variables tal y como se present en el cuadro que retomamos a
coninuacin:
Posibilidades de incidir en policas pblicas locales
Ms
Menos
Funcionamiento interno del
Concejo Vecinal
Consolidado
Desarrollo intermedio
Debilitado
Relacionamiento con actores

polico-administraivos locales
Sinrgico
Parcialmente
ariculado
Desariculado
Relacionamiento con autoridades

centrales
Sinrgico
Parcialmente
ariculado
Desariculado
Alta
Media
Baja
Tabla 34: Posibilidad de incidir en la deinicin de las policas pblicas
Al medir la incidencia a parir de los logros que se atribuyen a los Concejos debemos
considerar que el esquema de gobierno departamental, en el marco de la polica de
descentralizacin impulsada por el parido al frente del gobierno, asigna un conjunto de
tareas a los Concejos que aseguran cierto margen de incidencia en la cuesin pblica.
En este senido, los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciaiva y
colaboracin en la gesin41. Sin embargo, el estudio muestra con claridad que los ipos de
logros y por tanto los ipos de incidencia, no ienen las mismas caractersicas para todos
los casos seleccionados. Las mayores diferencias se encuentran entre la ideniicacin de
los logros que hemos denominado de asesoramiento y los de propuesta. En el marco de
los primeros se ubican aquellos asuntos propios de la gesin local en los que el Concejo
emite opinin. Por su parte, los logros asociados a propuestas son cualitaivamente
diferentes dado que la iniciaiva, propuesta u accin no parte del gobierno sino que es una
oportunidad o posibilidad que iene el Concejo cuya capitalizacin supone proacividad
de su parte.
41 www.juntamvd.gub.uy
74
Como ya fue sealado, todos los Concejos ideniican logros en materia de

asesoramiento, mientras que no sucede lo mismo con los logros de propuesta. Los
Concejos que presentan ambos ipos de logros son los que obienen mejores resultados
en los valores de las variables estudiadas (A; B; C; D), mientras que los casos que indican
logros solamente en materia de asesoramiento son aquellos que registran los valores
ms bajos (E; F). Esto se releja en los resultados que se muestran en la tabla N35.
A
Funcionamiento
interno del
Concejo Vecinal
Consolidado
Consolidado
Desarrollo
intermedio
maices de
debilitado
Desarrollo
intermedio
Debilitado
Debilitado
Relacionamiento
del Concejo con
actores policoadministraivos
locales
Sinrgico
Tendencia a la
sinergia
Tendencia a la
sinergia
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Desariculado
Relacin del
Concejo con los
actores policos
centrales
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Parcialmente
ariculado
Grado de
representaividad
del Concejo
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Tipo de logros
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
Asesoramiento
Tabla 35: Sntesis de caractersicas de los CV y ipos de logros
Veamos entonces la naturaleza de las condiciones que afectan el ipo de incidencia

de los Concejos Vecinales en las policas pblicas locales buscando explicaciones para
las variaciones.
Como punto de parida, cabe sealar que tanto para asesorar como para
proponer, la contraparte del Concejo (la Junta Local y las autoridades policas centrales)
juega un rol determinante dado que es a quien se asesora o bien a quien se propone, en
la mayora de los casos. Por tanto, se ha observado que el relacionamiento del Concejo
con las autoridades policas locales y centrales resulta una variable central ya que
las condiciones de esta relacin viabilizan u obstaculizan la incidencia del Concejo en
la gesin pblica local, la cual a su vez afecta directamente las expectaivas de los
concejales.
Corresponde observar entonces cules son las caractersicas de la relacin entre
los Concejos y sus interlocutores de gobierno. Los resultados muestran una ariculacin
parcial en el relacionamiento de todos los Concejos estudiados con los actores policos
centrales. Por lo tanto, como se indic anteriormente, esta variable afecta en igual
medida a todos los casos.
75
Sin embargo, cuando observamos la relacin de los Concejos con los actores
polico-administraivos locales, encontramos diferencias signiicaivas. Los dos casos
que ideniican solamente logros de asesoramiento muestran un relacionamiento
desariculado o parcialmente ariculado mientras que para los cuatro casos que registran
logros de asesoramiento y propuesta, esta relacin es sinrgica o con tendencia a la
sinergia.
Por lo tanto, la valoracin de la relacin con los interlocutores del gobierno a nivel
local parece ser una de las condiciones que podra explicar las diferencias en los ipos
de incidencia de los Concejos. En la medida en que entre el Concejo, la Junta Local y el
equipo social del CCZ, existe una relacin ariculada, la canidad y temas de consulta,
as como el clima para la generacin, aceptacin y acompaamiento de propuestas del
Concejo parece ser ms favorable.
De las otras dos variables observadas, la que muestra diferencias entre los
valores de los casos es la que reiere al funcionamiento interno ya que el grado de
representaividad del Concejo se sita para todos los casos en valores medios (lo
cual nos ocupar ms adelante al referirnos a la explicacin de la segunda hiptesis).
Encontramos de este modo, que los casos que registran los dos ipos de logros ienen un
valor al menos intermedio referido a su funcionamiento interno, mientras que los casos
que ideniican solamente logros de asesoramiento se muestran debilitados.
Es posible establecer una relacin entre los ipos de logros y el funcionamiento
interno de los Concejos, dado que si bien el gobierno prev espacios para que el Concejo
asesore, la formulacin de propuestas depende paricularmente de la iniciaiva del
Concejo. Para que esto suceda, observamos que es importante que los aspectos
vinculados al funcionamiento interno del Concejo muestren signos de una forma
de trabajo consolidada. En la medida que el colecivo se encuentra bien organizado,
desarrolla mecanismos efecivos para la resolucin de conlictos, se preocupa por
construir una visin global de la zona e incorpora temas propios en su agenda de trabajo,
crecen las posibilidades de que pueda desinar iempo y energa a la elaboracin de
propuestas y a su vez, es ms probable que cuente con las herramientas internas para
viabilizar esas iniciaivas.
Entonces, las condiciones que pueden explicar la variacin entre los ipos de
incidencia de los Concejos son el relacionamiento con los actores polico- administraivos
locales y su funcionamiento interno. A parir de los datos obtenidos en las entrevistas es
posible reinterpretar este resultado y sealar que, especialmente el relacionamiento del
Concejo con los actores policos locales es la variable clave para interpretar el ipo de
incidencia de los Concejos. Sin embargo, ambas variables guardan estrecha vinculacin,
ya que esta relacin est fuertemente inluenciada por la evaluacin que se realiza
sobre el funcionamiento interno del Concejo. En este senido, parece ser determinante
la imagen que proyecta el Concejo ya que si se lo visualiza como un rgano eiciente,
capaz de resolver conlictos emergentes as como de orientarse en base a una visin
global del territorio y con cierta autonoma de trabajo, existe una mayor predisposicin
de la Junta Local para incluir tanto su asesoramiento como sus propuestas.
76
Finalmente, considerando los elementos que afectan las variaciones en los ipos
de incidencia de los Concejos, encontramos que -desde el marco que les conceden sus
potestades- los resultados de la accin de estos espacios pueden mostrarlos tendientes
a la proacividad o la reacividad. Los Concejos que ienen mejor relacin con la Junta
y mejores condiciones de funcionamiento interno, se muestran ms propensos a
desarrollar un ipo de trabajo proacivo en base a la formulacin de propuestas; mientras
que los que se encuentran ms distanciados de la Junta y cuyo funcionamiento interno
es mayormente desariculado muestran una forma de trabajo reaciva ya que logran
elaborar respuestas principalmente ante demandas de la gesin pero no as generar y
acompaar propuestas o alternaivas propias.
Por otra parte, los resultados obligan a sealar aciertos y errores con respecto
a la adecuacin de esta primera hiptesis. El acierto ha sido la inclusin de estas
dos variables, prediciendo correctamente la combinatoria de valores que explican
las diferencias en los ipos de incidencia. No obstante, la hiptesis falla al no haber
considerado un sistema de ponderacin en la relacin entre las variables ya que, como se
ha demostrado, el relacionamiento con los actores policos locales y el funcionamiento
interno parecen ser determinantes y guardan entre ellas cierta relacin explicaiva.
A su vez, el estudio muestra que el relacionamiento con los actores policos
centrales y el grado de representacin de los intereses y demandas de la ciudadana no
seran variables asociadas a las variaciones de estos ipos de incidencia, sin embargo
no hay argumentos suicientes que permitan dejar de contemplarlas como elementos
consituivos de la incidencia. Estas consideraciones se recogen en el esquema 1:
Relacionamiento del Concejo

con actores policos centrales
Representacin de intereses y
demandas de la ciudadana
INCIDENCIA DE LOS CONSEJOS EN

LAS POLTICAS PBLICAS LOCALES
PROACTIVA
Sinrgico
REACTIVA
Relacionamiento del Concejo

con actores polico administraivos centrales
Consolidado
Desariculado
Debilitado
Funcionamiento interno
del Consejo
77
b) Representaividad de los intereses, necesidades y/o demandas de la

ciudadana
Se pari del supuesto de que un grado alto de insercin del Concejo en el
tejido local es un elemento que aumenta las posibilidades de que capte los intereses
y demandas de los ciudadanos y los integre a su gesin, en deiniiva de que sea un
rgano representaivo.
Hiptesis 2
Insercin del Concejo en el
tejido local
Alta
Media
Baja
Alta
Media
Baja
Tabla 36: Representaividad del Concejo Vecinal
En los prrafos siguientes sealaremos los principales obstculos que se

ideniican para la insercin de los Concejos en el tejido local, y para el ejercicio de su
funcin de representacin social. Posteriormente visualizaremos la relacin entre ambas
variables.
Al respecto de la insercin del Concejo en el tejido local, ms all de que los casos
de estudio presentan ciertos maices (cuatro Concejos presentan un grado de insercin
medio bajo y dos bajo), en todos los Concejos el relacionamiento con la sociedad civil es
un tema crico, y los obstculos y tensiones que enfrentan son comunes. En deiniiva,
ningn Concejo presenta un grado de insercin alto siendo sta un rea sensible y
problemica.
En todos los casos se visualiza que el Concejo orienta la mayor parte de su trabajo
hacia las tareas de gesin interna, lo cual va en detrimento del trabajo de interlocucin
con vecinos y organizaciones sociales. Presentan entonces cierto distanciamiento de las
organizaciones sociales existentes (incluso de aquellas a las que pertenecen), as como
problemas para fomentar la organizacin y paricipacin de la comunidad, y promover
la capacidad de visin global en los vecinos. En palabras de un entrevistado, al Concejo
() le ha costado ser una correa de transmisin: el barrio en el concejo y el concejo
en el barrio. Por otro lado, se seala como problema que los vecinos, en general, no
conocen lo que es el Concejo, cules son sus funciones, cules son los temas que aborda,
los logros que iene y quines son los concejales. Por limo, los Concejos enfrentan
cuesionamientos a su legiimidad y uilidad. Destacamos tres factores que, en opinin
de los entrevistados, interieren en la relacin entre el Concejo y la sociedad local:
Escasa paricipacin de vecinos y organizaciones en el Concejo
Se evala que la paricipacin de los vecinos y organizaciones en el Concejo es

escasa y espordica. Se considera que uilizan bsicamente tres formas de paricipacin;
78
la principal es la instancia de votacin para la integracin de los Concejos, seguida con

una amplia diferencia, por la integracin de algunos vecinos como miembros de las
comisiones de trabajo del Concejo y inalmente las situaciones puntuales en las que
el Concejo recibe a vecinos y/u organizaciones en el Plenario para tratar problemicas
especicas.
Desde la perspeciva de algunos entrevistados, en aquellas zonas donde los
problemas estn ms resueltos, hay menor paricipacin y la relacin es ms puntual,
mientras que en donde se ideniican ms necesidades, existen mayores moivaciones
para relacionarse con el Concejo. A su vez, sealan que cuando las demandas se
saisfacen inaliza la paricipacin. En este senido, se eniende que el relacionamiento
con los vecinos depende del ipo y la situacin de las necesidades de la zona.
Se destaca que en algunos casos los vecinos consideran que no ienen que
paricipar porque para eso estn los concejales.
Dinmica de funcionamiento que presiona hacia el trabajo interno
El distanciamiento entre ambos actores es explicado en parte por la dinmica

de trabajo que se adquiere una vez que el Concejo comienza sus funciones. El
funcionamiento de los diferentes espacios del Concejo demanda a los concejales una
importante dedicacin semanal al requerir su paricipacin en comisiones temicas,
plenarios, talleres, reuniones, la realizacin de gesiones, etc. De esta forma, al asumir
este ipo de compromisos para responder en gran medida a agendas internas que
provienen de la Intendencia, los miembros del Concejo se distancian de los vecinos e
incluso en muchos casos de sus propias organizaciones de referencia. Si bien aparecen
referencias a espacios sistemicos de relacionamiento entre Concejales y vecinos
o incluso esfuerzos de algunos Concejos para relacionarse desde el colecivo con la
comunidad, estas son situaciones puntuales y en la mayora de los casos espordicas.
Otras explicaciones apuntan a que la baja en la canidad de comisiones barriales
que se ha experimentado en los limos aos y los pocos referentes de organizaciones
que son miembros del Concejo, ha afectado el desarrollo de estrategias colecivas de
relacionamiento.
Desajuste entre las expectaivas de los vecinos y el margen de accin del

Concejo
Finalmente, se percibe que la comprensin que realiza la sociedad civil acerca

del rol del Concejo es problemica para la relacin entre ambos. Se eniende que para
los vecinos es dicil captar que el rol de asesoramiento, propuesta y control que iene el
Concejo no le otorga poder de gesin o decisin directa sobre el desino de recursos.
A su vez, cuando se logra ideniicar que el Concejo no decide, en algunos casos este
espacio pierde inters como interlocutor de los vecinos que dirigen sus planteos al
servicio (CCZ) o la Junta Local.
79
En general los reclamos y demandas que los vecinos trasladan al Concejo

reieren a la mejora de los servicios municipales (locomocin, poda, calles, basura,
alumbrado, semforos, cebras, lomos de burro, saneamiento, refugios, contaminacin,
mantenimiento de parques, asentamientos, vivienda). Los concejales, en muchos casos
reciben estos planteos y, dado que mayormente son ideniicados como integrantes
del aparato de la Intendencia, el nivel, ipo y forma de respuesta que ofrece la IM a
los planteos de los ciudadanos, afecta directamente la relacin entre el Concejo y los
vecinos, especialmente desde la perspeciva de stos limos. En la medida en que la
sociedad civil espera que el Concejo obtenga resultados en reas vinculadas a la gesin
municipal, y dado que el Concejo no iene potestad para resolver ni gesionar al respecto,
se genera un problema que afecta la relacin entre ambos.
En deiniiva, la relacin Concejo sociedad civil est mediada por el desempeo
de la gesin de la IM. Un claro ejemplo es que el volumen de recursos que la Intendencia
desina a las zonas para determinadas obras genera conlictos con los vecinos, ya que
se eniende que es un monto bajo y que por lo tanto deja poco margen de accin en
zonas donde hay muchas cuesiones que se enienden prioritarias. Del mismo modo,
la relacin problemica con algunos directores de la Intendencia (falta de respuesta,
tardanza, no consideracin del Concejo para las decisiones) repercute en la relacin
entre concejales y vecinos, ya que reclaman a los concejales informacin que stos no
manejan, piden cuentas por los compromisos que los directores han asumido y no se
cumplen, o se quejan por la demora en los resultados, lo cual genera descreimiento en
el Concejo.
Estas distorsiones en la imagen de las potestades y la ubicacin del Concejo,
suponen diicultades para que los vecinos visualicen al Concejo como un referente de
peso, lo que atenta contra un posible buen relacionamiento entre ambos.
Como contraparte, los concejales consideran que cuando se les permite incidir
en las decisiones es posible tener en cuenta los reclamos de los vecinos y de esta forma
generar conianza en el espacio. A su vez la paricipacin en la toma de decisiones es
percibida como fuente de logros de la accin del Concejo.
Observando ahora los resultados al respecto del grado de representaividad, en
todos los casos de estudio ste muestra valores medios. En busca de explicaciones, se
destaca que uno de los problemas centrales para el ejercicio de la representacin vecinal
es el carcter voluntario tanto de los interesados en ocupar los cargos de concejales,
como de los vecinos para concurrir a la instancia electoral y pronunciarse al respecto.
Si bien el voto resulta ser una fuente de legiimidad muy potente y ampliamente
valorada, se visualizan algunos problemas asociados al universo de referencia al
que representan los concejales electos. En este senido, el ejercicio de la funcin de
representacin social de todo el zonal enfrenta cuatro cuesionamientos centrales:
80
Doble desbalance
Surgen voces que argumentan que la relacin actual entre votantes y concejales
electos, y habitantes de la zona y concejales electos, no arroja valores que permitan
situar el espacio del Concejo como un mbito representaivo de la poblacin del zonal.
As, algunas opiniones sealan que el Concejo no es tan representaivo como desearan
ya que los concejales que paricipan son pocos en comparacin con la poblacin del
zonal. Del mismo modo se valora como escasa la canidad de vecinos que concurren a
votar.
Concejales electos vs. concejales paricipantes
Parece ser frecuente que las personas que obienen mayor canidad de votos no
siempre asumen como concejales o manienen su paricipacin, obligando as a cubrir
cargos con suplentes o concejales que obtuvieron menor adhesin en las votaciones.
Esto tambin lesiona la representaividad.
Sobre y sub representacin de las subzonas
Al momento de caracterizar la composicin del Concejo segn la procedencia

geogrica de sus miembros se evidencian desbalances en la presencia de las subzonas,
por lo cual se eniende que en un principio esto afecta el desarrollo de una mirada
integral por parte del colecivo del Concejo que considere toda la zona.
Cuesionamientos al respaldo social
Se recogen argumentos que relacionan directamente la representaividad del

Concejo con su integracin segn los concejales que paricipan hayan sido promovidos
por una organizacin social o bien su postulacin fuera aceptada en base al respaldo
de las irmas de vecinos. Se percibe que el hecho de ser presentado por irmas de los
vecinos, implicara menor representaividad que el serlo por una organizacin. Como
hemos visto en otros segmentos de este documento, el respaldo social medido en estos
trminos es una preocupacin recurrente.
Luego de estas precisiones podemos concluir que los Concejos estudiados
presentan debilidades tanto en la insercin en el tejido local como para la representacin
ya que para ambas variables los valores predominantes son medios.
Si bien es posible airmar que uno de los factores que contribuye a que los
Concejos Vecinales representen los intereses y necesidades de la ciudadana es el grado
y la forma de insercin en el tejido local, aparecen otros elementos que juegan en la
valoracin de la representaividad del Concejo.
Al respecto de la primer variable, un punto destacado es que las respuestas que
genera el Concejo, en algunos casos, ienden a estar divorciadas de la visin de los
vecinos y esto responde tanto a las diicultades que enfrentan para generar canales
81
efecivos de comunicacin con la comunidad, como a la asimetra de informacin

insitucional que comienza a generarse entre vecinos y concejales una vez stos resultan
electos. Por otro lado, el hecho de que los vecinos, en general, no conozcan al Concejo o
los concejales se considera un indicador de problemas para la representaividad.
En relacin con los nuevos elementos que intervienen en la representaividad del
Concejo se destacan: postulacin voluntaria como candidato a concejal, paricipacin
voluntaria en la eleccin de concejales, el nivel de respaldo de los ciudadanos en la
eleccin (votantes/concejales en relacin a poblacin), la procedencia de los concejales
(irmas de vecinos o representantes de organizacin), la heterogeneidad en su
composicin (concejales procedentes de todas las subzonas, representantes de diversas
organizaciones y diferentes edades entre otros), el conocimiento de la zona y la acitud
o forma de trabajo del colecivo (paricularista o global).
Estos elementos, podran estar asociados a la insercin del Concejo en el tejido
social, ya que una mayor insercin redundara en un mayor inters de vecinos en
presentarse tanto para integrar el Concejo como para votar. Pero tambin se relacionan
a los problemas que sealamos para la insercin ya que si un Concejo no es visualizado
como legimo porque no brinda respuestas, es dicil que despierte inters en vecinos y
organizaciones diversas de integrarlo. En deiniiva podemos sostener que los problemas
para la insercin del Concejo en el tejido local afectan, aunque no exclusivamente, las
posibilidades de representacin.
De este modo, observamos que nuestra hiptesis se comprueba, aunque resulta
insuiciente por no considerar los problemas para la insercin en tanto factores
explicaivos de la representaividad. En el esquema 2 se ideniican los elementos que
intervienen en la valoracin que se realiza sobre la representaividad del Concejo.
Postulacin voluntaria como
candidato a consejal
Respaldo ciudadano en
elecciones vecinales
Procedencia de los Consejales

que paricipan efecivamente
VALORACIN SOBRE EL GRADO DE

REPRESENTATIVIDAD DEL CONCEJO
Canidad de Concejales
que paricipan
efecivamente
Dinmica de
funcionamiento
hacia lo interno
Insercin en el tejido local
Ausencia de estrategias
para vincularse con la
comunidad
Desajuste de
expectaivas en los
vecinos
Esquema 2. Nota: Los colores agrupan los factores segn su naturaleza.
82
Acitud y forma de
trabajo
Escasa
paricipacin de
vecinos y
organizaciones
c) Dilema asociado al rol de los

Concejos Vecinales
La invesigacin ha puesto de
maniiesto que existen un conjunto de
tensiones asociadas a la construccin del rol
del Concejo Vecinal ya que se evidencia un
rol deinido, otro rol esperado y un rol
real que guardan diferencias entre s. Sin
embargo estos tres ipos de roles coexisten,
ienen un ensamble imperfecto y debido a
esto se consituyen como un dilema.
Figura 1: El dilema de los tres roles
ROL DEFINIDO: reiere al conjunto de funciones mnimamente comparidas

que se le asignan al Concejo al enunciar sus objeivos. Este rol es el que establece
el marco normaivo vigente.
ROL ESPERADO: est asociado al lugar que se espera que ocupe el Concejo. Estas
deiniciones enfaizan, segn los disintos actores, diferentes dimensiones, ya que
en general los concejales y vecinos muestran una elevada expectaiva en relacin
al poder de decisin mientras que los miembros de las Juntas Locales esperan que
los Concejos se atengan a su peril social, actuando como representantes sociales.
Por su parte, en los equipos sociales tambin se ideniican expectaivas vinculadas
al peril social, al valorar el rol de promotor de la paricipacin social del Concejo.
ROL REAL: se construye a parir de la valoracin de los logros de la accin
del Concejo. Guarda estrecha relacin con el resultado de la ariculacin entre
los actores del nivel local (Concejo - Junta Local CCZ). En este senido, parece
ser determinante la predisposicin de los rganos de gobierno a incorporar al
Concejo en su accin y, a su vez, en ello inluye la valoracin que realizan los
actores policos locales del grado de representaividad del Concejo y de la
eiciencia de su funcionamiento interno. En especial, la valoracin de la capacidad
del Concejo de actuar en pos de una visin global cobra paricular relevancia para
el actor polico.
Esta situacin afecta directamente la relacin entre las expectaivas y las
posibilidades de accin que iene el Concejo pautando en mayor o menor medida
una existencia en crisis, que en los casos ms agravados genera la frustracin de los
paricipantes y por tanto inluye en el desarrollo de sus posibilidades de accin.
A los efectos de miigar estas distorsiones se considera perinente problemaizar
y analizar el rol del Concejo con los involucrados en la descentralizacin, esto es actores
policos, tcnicos, funcionarios, concejales, as como vecinos y organizaciones sociales
locales. Esto podra ser un primer paso, relevante sobre todo frente al nuevo escenario
83
de gobiernos locales, que necesariamente debe estar acompaado de acciones con el

objeivo de mejorar algunas de las debilidades descritas en los apartados anteriores de
este trabajo.
Han quedado evidenciadas las diicultades que implica construir un rol de
asesoramiento y propuesta en un marco donde las competencias de los rganos locales
se visualizan como limitadas. A este respecto podra ser interesante repensar los temas
de trabajo, la estructura de los Concejos, y las formas de relacin con sociedad civil que
fortalezcan este rol.
6. Canelones: presentacin y anlisis

de resultados
Este captulo recoge la invesigacin realizada en el departamento de Canelones,
en el rea de la Cuenca del arroyo Carrasco, con el objeivo de recopilar el proceso de
descentralizacin que tuvo lugar en el perodo 2005-2010 y avanzar en la comprensin
de las necesidades y demandas en materia de servicios pblicos y su vinculacin con la
dinmica metropolitana.
El captulo se organiza en dos partes. En la primera se reconstruye la experiencia
de descentralizacin del departamento de Canelones, destacando los fundamentos
que la impulsaron, sus elementos consituivos y la evaluacin que realizan algunos de
los principales actores involucrados en el proceso. Esta seccin se cierra con algunas
relexiones sobre la base de la experiencia de Canelones, que pretenden arrojar luz
sobre algunos de los desaos que enfrentar gobierno de tercer nivel, que Uruguay
estren en mayo de 2010.
La segunda parte se subdivide en dos segmentos. El primero recopila las opiniones
acerca de la adecuacin de un conjunto de servicios pblicos relevantes a las demandas
de la dinmica metropolitana en el rea canaria de la Cuenca del arroyo Carrasco y su
evolucin durante los limos diez aos. A su vez, seala las reas problemicas que,
desde el punto de vista de los entrevistados, an requieren atencin local, departamental
y/o nacional. El segundo segmento ideniica los problemas comunes a las zonas
limtrofes de Montevideo y Canelones en la Cuenca del arroyo Carrasco, ideniicadas por
los actores socio-policos locales. A este respecto, se incluye un detalle de los asuntos
pblicos locales en los cuales se considera necesaria una gesin integrada, donde se
hace referencia a las potencialidades y debilidades que se visualizan para abordarlos
desde una perspeciva metropolitana.
La informacin sobre Canelones ha sido construida en base a las percepciones de
los entrevistados: actores policos, tcnicos y referentes sociales de las localidades de
Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo. Mientras que en las dimensiones de anlisis que
se comparten con Montevideo la informacin ha sido recabada en los Comunales de las
zonas limtrofes con Canelones (N 8 y 9), as como tambin a parir de la entrevista con
la Direccin de Descentralizacin de la Intendencia de Montevideo42.
42 Este trabajo supuso un total de 21 entrevistas en Canelones y 15 en Montevideo. Dado que el trabajo de
campo se organiz de acuerdo al cronograma general de la invesigacin, las primeras entrevistas en realizarse
fueron las de Montevideo, en el perodo noviembre 2009 - febrero 2010, mientras que las de Canelones
tuvieron lugar entre febrero y abril de 2010. (Por ms detalles ver captulo metodolgico).
84
85
6.1 Proceso de descentralizacin en Canelones

6.1.1 Fundamentos
El proyecto de descentralizacin en Canelones fue impulsado y conducido por
el gobierno departamental como parte del programa polico del Frente Amplio, que
asumi su primer perodo en Canelones en junio de 2005. A su vez, tuvo como teln
de fondo la discusin promovida desde el gobierno nacional en torno al nuevo marco
normaivo local43.
La ingeniera del proceso en Canelones pari del estudio de la experiencia
montevideana y busc explcitamente generar una estructura propia. Las autoridades
departamentales consultadas para esta invesigacin, explican que su preocupacin
estaba enfocada en generar un modelo de la descentralizacin que considerara tanto
las paricularidades demogricas, idenitarias y territoriales del departamento canario
como la experiencia acumulada por las Juntas Locales.
No obstante los tres elementos centrales que afectaron el diseo y la
implementacin de este proyecto en Canelones fueron: las transiciones policas que
supusieron los cambios de gobierno a nivel departamental y nacional (rotacin de
paridos), el amplio margen de inceridumbre en torno al futuro del nivel local debido a
la discusin parlamentaria sobre la nueva normaiva44, y el papel predominante de los
paridos en todos los aspectos de la vida polica del pas (lo que ha sido deinido como
paridocentrismo).
A parir de las entrevistas es posible establecer que el proceso estuvo liderado por
el Intendente Departamental, Dr. Marcos Carmbula45. Los entrevistados pertenecientes
al equipo de gobierno enienden que la conviccin del Intendente en la idea de
descentralizacin se releja en:
la inmediata acivacin administraiva de las Juntas Locales (designacin de

secretarios administraivos y creacin de nuevas oicinas en 2005);
la posterior integracin polica de las Juntas (designacin de ediles locales
considerando la proporcionalidad paridaria en 2006);
el respaldo y seguimiento que la Intendencia de Canelones dio al proceso
nacional de discusin de la ley de descentralizacin y paricipacin ciudadana
(evidenciado en la promocin y acompaamiento de espacios de relexin
sobre la nueva normaiva, que cristalizan en sugerencias y comentarios sobre
el texto que se discua en el Parlamento).
43 Leyes: 18,567; 18,644; 18,653; 18.659

44 Formalmente se inici con el ingreso del primer borrador del proyecto de ley a la Comisin de Asuntos
Municipales y Descentralizacin de la Cmara de Representantes, en marzo de 2008 y termin con la
aprobacin de las cuatro leyes entre seiembre de 2009 y abril de 2010.
45 Electo en mayo de 2005, para el perodo 2005-2010. Reelecto en 2010, en perodo hasta 2015.
86
Por otra parte, adems de los fundamentos polico-ideolgicos para descentralizar

el gobierno, se eniende que los cambios que conlleva este proceso tambin responden
a las demandas de los vecinos, quienes segn los entrevistados- adems de servicios
ms prximos, quieren tener mayores oportunidades de paricipar en el gobierno desde
mbitos locales.
6.1.2 Aspectos destacados y elementos constitutivos

Considerando el perodo 2005-2010, los diversos actores involucrados en el
proceso de descentralizacin que han sido consultados dan cuenta de una serie de
pasos, hitos o momentos que se destacan como parte de su desarrollo.
Como primer punto se menciona el acceso del Frente Amplio al gobierno
departamental en junio de 2005 y en el mismo ao la designacin de los secretarios
policos (cargos de conianza del Intendente) como referentes de las 29 localidades.
Por lo tanto en este primer momento la estrategia propuesta por el gobierno se bas en
retomar la estructura que estaba funcionando hasta entonces y a parir de ella modelar
el diseo propio. Esta opcin se fundamenta en que las Juntas se visualizan como mbitos
de referencia para las comunidades locales, como rganos idneos para oiciar de nexo
entre la Intendencia y el vecino, y poseedores de la potencialidad para ideniicar los
problemas locales con mayor nivel de precisin y proveer una respuesta ms eiciente.
Cuando el Frente Amplio asumi el gobierno exisan en el departamento 24
Juntas Locales46 y dos oicinas recaudadoras47. Estas 26 dependencias funcionaban como
centros administraivos para la localidad y su rea de inluencia. A parir de junio de
2006 ambas oicinas recaudadoras se transformaron en Juntas Locales y se crearon
adems dos oicinas delegadas48 que, de acuerdo con las declaraciones de los referentes
departamentales, se hicieron funcionar con el reglamento de las Juntas Locales. Tambin
se cre una nueva Junta en la ciudad de Canelones, capital del Departamento, donde no
haba experiencia previa de gesin local.
La integracin polica de las Juntas es otro punto fuertemente destacado49. Esto
sucedi un ao despus de que los y las secretarios/as fueron designados. El desfajase
en las designaciones se explica por el iempo que le insumi al equipo de gobierno
estudiar las alternaivas a seguir.
46 Aguas Corrientes, Atlnida, Barros Blancos, Ciudad de la Costa, La Paz, Las Piedras, Los Cerrillos, Migues,
Pando, Parque del Plata, Paso Carrasco, Progreso, Salinas, San Antonio, San Bauista, San Jacinto, San Ramn,
Santa Luca, Santa Rosa, Sauce, Soca, Surez, Tala, Toledo.
47 La Floresta y Montes
48 Colonia Nicolich y Empalme Olmos
49 El antecedente de integracin polica de las Juntas Locales ms prximo se sita en la administracin 19901995 a cargo del Parido Nacional.
87
En primer lugar se plante la posibilidad de presentar un proyecto ante el

Parlamento para otorgar la autonoma y elecividad a las Juntas Locales. Sin embargo,
ante el inicio de la discusin para crear una ley nacional que regulara el tercer nivel de
gobierno y, especialmente, en el entendido de que al seguir ese camino la autonoma y
elecividad se podra aplicar slo en algunas localidades (aquellas que tuvieran ms de
10.000 habitantes50), se opt por uilizar la normaiva vigente. Esto implic integrar las
Juntas considerando las proporcionalidades obtenidas en las elecciones departamentales
que otorgaban espacio para el Frente Amplio, el Parido Nacional y el Parido Colorado.
No obstante, este limo no acept el ofrecimiento, lo cual supuso que fueran integradas
solamente por los otros dos paridos. A su vez, para la eleccin de las autoridades locales
se deini como criterio que fueran habitantes de la jurisdiccin territorial de la Junta
que integraran.
La integracin de las Juntas tambin se demor debido a las consultas que se
realizaron a los paridos para que proveyeran los nombres que ocuparan los cargos en
cada localidad. Cada una de las 29 Juntas requiri 5 itulares y el triple de suplentes, un
total de 580 ediles locales (honorarios).
El funcionamiento de las Juntas se rigi por el reglamento que aprob la Junta
Departamental y que entre otras cosas establece mecanismos para la ariculacin
entre el secretario y los ediles51. A la igura del secretario se le asigna el ejercicio de un
rol ejecuivo que implica responsabilidad sobre los funcionarios de la Junta; mientras
que para los ediles se reserva un marco de competencias que apuntan a velar sobre
los intereses de la localidad y los posiciona jerrquicamente supeditados al gobierno
departamental.
La administracin central del departamento tambin recibi modiicaciones,
primero con la formacin de una comisin asesora del Intendente (integrada por
referentes de diversos sectores del oicialismo) que luego cristaliz en la creacin
de la Direccin de Descentralizacin. Esta Direccin tuvo las funciones de: brindar
asesoramiento al ejecuivo en materia de policas territoriales, apoyar en la construccin
de los roles de secretarios y ediles, ideniicar necesidades y deinir instancias de
capacitacin, generar propuestas de normaiva, aricular entre secretarios, ediles locales
y Junta Departamental, y monitorear el desarrollo general del proceso.
Otra modiicacin que se lee como parte de la estrategia de descentralizacin es
la instauracin de espacios de ariculacin central-local. Esto implic por un lado, que
el Intendente y su gabinete de directores recorrieran en varias oportunidades todas las
localidades manteniendo reuniones con la Junta y con organizaciones sociales52. En el
marco de estos encuentros el gobierno departamental discui las paridas presupuestas,
50 Solamente siete localidades ienen ms de 10.000 habitantes de acuerdo al Censo de 2004.
51 El reglamento tambin propona el funcionamiento de las Juntas Locales en base a comisiones temicas.
Sin embargo en la prcica la organizacin de trabajo fue ms lexible.
52 La informacin recopilada permite ideniicar al menos tres instancias en cada localidad a lo largo de todo
el perodo.
88
las necesidades de la zona y la evolucin de los compromisos adquiridos. Por otro lado,
se registran referencias sobre la existencia de reuniones de relexin al respecto del
proceso de descentralizacin en donde pariciparon tanto autoridades centrales como
locales.
Asimismo, se crearon y mantuvieron espacios de ariculacin frecuentes entre
el gobierno departamental y los secretarios de las juntas. En esta lima modalidad,
se destacan dos ipos de reuniones: departamentales y micro-regionales. En el caso de
las primeras, todos los secretarios concurran a la capital departamental a entrevistarse
con el Intendente, mientras que en las reuniones micro-regionales se convocaba
a los secretarios y (en algunas oportunidades) tambin a los presidentes de Junta.
En este segundo ipo de reuniones, la estrategia consisa en convocar a los actores,
dividiendo el territorio en regiones ms pequeas, considerando las paricularidades y
problemicas comunes. De esta forma se observa que la propuesta general consisi
en instaurar espacios de dilogo entre las autoridades departamentales y los referentes
administraivos, policos y sociales de las localidades.
Los actores policos centrales y locales, destacan el inters que tuvo el gobierno
en generar mbitos para que los ciudadanos incidieran en la deinicin de policas
pblicas. Enienden que, programicamente, su parido (el Frente Amplio) asocia la
descentralizacin con la apertura y el incenivo de espacios de paricipacin ciudadana.
En este senido se indica que tanto a nivel departamental como local se alent y respald
la ariculacin entre los ediles y la sociedad local, bajo la concepcin de que estos actores
policos se encuentran en una posicin privilegiada para ideniicar las necesidad locales
y establecer las prioridades en funcin del inters pblico. Algunos ejemplos en este
senido estn vinculados al aliento que se dio a la formacin de comisiones vecinales para
que se consituyeran como interlocutores de las juntas para el planteo de propuestas y
su seguimiento; la promocin de instancias de discusin con los vecinos (organizados y
no organizados) en materia de obras a realizar en las disintas zonas de las localidades y
la formulacin de proyectos cogesionados entre el gobierno y la sociedad local. En esta
lima lnea se destaca paricularmente el programa departamental 100 Plazas que
involucr a organizaciones de diversas localidades en la construccin y mantenimiento
de espacios de recreacin en todo el Departamento.
En materia de desconcentracin de servicios, se registran algunos avances
asociados al funcionamiento de las Juntas Locales, especialmente la agilizacin de
trmites y la posibilidad de que los vecinos accedieran a una primera ventanilla ms
prxima para pagos, consultas y reclamos ante la Intendencia. A su vez, algunas
acividades de promocin en el rea de la cultura y el deporte se desarrollaron en las
localidades, las cuales se visualizan como transformaciones que intentan instalar una
oferta descentralizada.
El cambio ms signiicaivo en cuanto al volumen de servicios con enclave local es
la creacin de los Centros Cvicos. Estos Centros, donde se prestan servicios vinculados
89
a oicinas y dependencias tanto departamentales como nacionales, son producto de la

negociacin a la interna del Estado. Comienzan a implementarse en 2007 y su objeivo
es condensar una muliplicidad53 de servicios pblicos en regiones desatendidas y/o
que registran importantes deterioros de la dinmica social, por lo que se eniende se
requiere mayor y mejor presencia de insituciones pblicas.
El primer Centro se instal en Colonia Nicolich y se orient especialmente a la
prestacin de servicios de salud. Luego se inaugur el Centro de la localidad de Barros
Blancos Salvador Allende con una presencia insitucional ms amplia y que -segn
los entrevistados- es tomado como modelo a nivel departamental e incluso nacional.
El tercer caso es Parque del Plata, que se vincula especialmente al cine y la cultura,
seguido de Joanic, Toledo, San Ramn, Cerrillos y Aguas Corrientes. En un principio,
estos Centros se impulsan desde la Direccin de Descentralizacin pero posteriormente
se genera una unidad de gesin especica para su acompaamiento y desarrollo.
Otro aspecto administraivo que se agrega como parte del proceso
descentralizador canario es la incorporacin del expediente electrnico, ya que permii
agilizar trmites y proveer a las unidades locales, de mayor informacin en iempos ms
acotados permiindoles realizar un seguimiento ms exhausivo y documentado de la
trayectoria de sus solicitudes.
En otro orden de cosas, esta infraestructura administraiva y polica que crea
y redistribuye algunos recursos en el nivel departamental y local, se acompaa de un
proceso de capacitacin que, segn la informacin obtenida, pretende dotar a los
recursos humanos de la administracin con herramientas para afrontar y contribuir
en la construccin del nuevo esquema de relaciones (central-regional-local), y lograr
una gesin ms eicaz y eiciente. Es as que en disintos momentos del perodo se
implementaron programas de capacitacin en informica, manejo presupuestal, marco
normaivo y gesin de policas de los que pariciparon funcionarios de la Intendencia
pero tambin los miembros policos de las Juntas Locales.
6.1.3 Evaluacin desde la perspectiva de los entrevistados

En trminos de evaluacin un primer aspecto a destacar es que, paricularmente
los actores policos, ideniican la presencia de una polica de descentralizacin
impulsada por el gobierno departamental. Como da cuenta el apartado anterior, esta
polica se ha orientado a crear y consolidar iguras e insituciones con anclaje local y
53 En los Centros Cvicos estn presentes los diferentes organismos y programas: Ministerio de Desarrollo
Social, Ministerio de Salud Pblica (Administracin de los Servicios de Salud del Estado), Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social (Centros Pblicos de Empleo), Insituto del Nio y Adolescente del Uruguay, Proyecto INTERIN, Ministerio de Educacin y Cultura (Centro Educaivo de Capacitacin y Produccin), Centros de Atencin
Ciudadana (Ministerio de Industria, Energa y Minera, Ministerio de Economa y Finanzas Direccin General
Imposiiva-, Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca, Ministerio del Interior, ANTEL, OSE, UTE, BPS, BSE,
CORREOS, Red de cobros y pagos), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (EFIC).
90
regional, con peril polico, social y administraivo. A parir de los diferentes relatos
se deduce que la situacin del proceso al inalizar el perodo es producto tanto de
las transformaciones que sobrevinieron a la idea original de descentralizacin y que
permiieron adaptarla a la realidad del Departamento, como de los cambios en la
concepcin del nivel local que trajo aparejada la nueva normaiva promovida desde el
gobierno nacional.
Todos los actores consultados (policos y sociales), con mayor o menor
nfasis, coinciden en que este perodo se consituye como una base de experiencia de
funcionamiento a nivel local que aporta un importante cmulo de conocimiento que ser
de gran uilidad al momento de implementar el nuevo esquema municipal. Asimismo,
y paricularmente desde el sector polico, se eniende tambin que esta experiencia
ha supuesto un primer impulso para la formacin de cuadros policos locales, que
puede suponer un apoyo al momento de integrar los Concejos Municipales. Aparecen
tesimonios, principalmente desde quienes han conducido la polica, que subrayan la
importancia de discuir y acordar la direccin y el nivel de profundidad que se espera
que tenga esta polica en el futuro, para de esta forma tener mejores parmetros para
medir los avances y ajustar el rumbo. Esto supone relexionar en torno a preguntas del
orden de qu reas descentralizar? cul ser el rol de los actores locales? cmo lograr
el involucramiento de los vecinos?
Si bien en general se comparte que el proceso de descentralizacin ha avanzado,
se destaca que existen diferencias en los resultados as como en el camino seguido por
cada localidad. Sin embargo en todos los casos de estudio han enfrentado medianamente
los mismos problemas.
Al respecto de la evaluacin acerca de la igura de la Junta Local, los entrevistados
enienden que stas han logrado consituirse como referentes a nivel local en lo que hace
a trmites, consultas y solicitudes, favoreciendo el acceso a servicios departamentales.
Esta primera puerta de llegada o de contacto al gobierno departamental es valorada
posiivamente en virtud de los logros que pueden atribursele como resultado de
las gesiones que las Juntas realizan ante el gobierno departamental (solicitudes de
materiales, propuestas de planes de obras, propuestas culturales), pero tambin por
el hecho de consituirse como referentes locales ante otro ipo de interlocutores que
operan en el territorio (Ministerios nacionales, programas internacionales, empresas o
grupos inversores).
Se ideniican avances en la desconcentracin de la gesin y la prestacin de
servicios a travs de la dinamizacin del funcionamiento de las juntas locales. La lectura
general muestra que el peril de las juntas locales tendi a transitar desde una lgica
principalmente enfocada en la recaudacin a una lgica de gesin que busca involucrar
a los vecinos de la zona en las acciones que emprende para mejorar las condiciones de
la localidad. Por lo tanto, los tesimonios respaldan que las juntas locales han buscado
consituirse como centros de referencia, donde adems de desarrollar funciones
91
administraivas se cumplen funciones de orientacin y asesoramiento al vecino. Se

eniende que la capacitacin de los funcionarios, la mejora del espacio sico de las juntas
y la dotacin de nueva infraestructura, al igual que la implementacin del expediente
electrnico son aspectos que han contribuido para generar estas transformaciones.
El relacionamiento de la Junta con los vecinos, es una preocupacin para
los referentes policos locales, ya que si bien se registran avances, se eniende que
en muchos casos no se logr transmiir o difundir en forma clara, las posibilidades y
restricciones que ienen las juntas. Algunos entrevistados mencionan que en muchos
casos las expectaivas de los vecinos excedieron los lmites de accin de las juntas y
por tanto un porcentaje signiicaivo de las demandas no pudieron ser respondidas. La
deinicin y comunicacin del margen de accin de las iguras locales es parte de la
experiencia que se espera que los nuevos Concejos Municipales recojan e incorporen
para que de esa forma logren mejores resultados en el manejo de las expectaivas de los
vecinos y de los propios actores policos y administraivos locales.
En lo que hace a la dinmica de funcionamiento de las juntas locales, es importante
destacar que principalmente los actores policos locales enienden que la asimetra de
poder entre la igura del secretario (con competencias ejecuivas y dedicacin total a la
tarea) y la de los ediles (con competencias ms difusas, principalmente deliberaivas y
dedicacin parcial), en muchas oportunidades fue la fuente de conlictos y diicultades
para llevar adelante un trabajo armonioso y eiciente. En este marco, las caractersicas
personales de los secretarios, su comprensin de la divisin de roles que implica el
gobierno de las localidades en este nuevo proceso y su grado de disposicin a comparir
la gesin (informando a los ediles, tomando en cuenta sus planteos) son elementos que
explican los resultados diferentes en cuanto al funcionamiento integrado o fragmentado
de las juntas locales.
La ariculacin entre secretarios y ediles se vio gravada por la ya mencionada
diferencia temporal en el ingreso a las funciones de unos y otros. Si bien hay una amplia
coincidencia entre los actores policos al establecer que la integracin de las juntas
locales es un elemento importante del proceso, el impacto que provoc la demora
de su instalacin y el desfasaje entre el nombramiento de los secretarios y el de los
ediles, explica muchos de los obstculos que enfrentaron durante el perodo. Para los
secretarios, la integracin polica de las juntas trajo aparejada un cambio en la lgica
de organizacin de su trabajo ya que comenzaron con una gesin unipersonal y luego
debieron incluir a los ediles locales. Por su parte, los ediles comenzaron el trabajo en
muchos casos sin una clara comprensin del rol, el cual se fue construyendo sobre la
marcha del proceso. El desbalance de poder en favor del secretario se consituye sobre
la base del iempo rentado que dedica a tarea y la mayor proximidad con el Intendente y
las direcciones, al ser un cargo de conianza y esto en muchos casos se consider como
el origen de varios conlictos en la ariculacin de tareas entre los ediles y los secretarios.
92
En paricular, desde el lado de los ediles locales se iende a destacar que en los
primeros aos el desconocimiento de las competencias y dinmicas de su rol tanto por
parte de los actores del gobierno departamental y local, como de los vecinos, gener
desconcierto afectando el resultado de su tarea, su moivacin para permanecer
en el cargo y la calidad del relacionamiento con los vecinos. Algunos ediles destacan
que tuvieron diicultades para manejar la presin que genera la proximidad con
los problemas de la localidad. Al ser ellos tambin vecinos de la localidad, recibir la
demanda directa de los habitantes, y desconocer los alcances de sus funciones, en
muchos casos se comeieron errores de gesin, lo cual alarg el proceso de decisin y
en ciertas ocasiones los alej de resultados concretos. Las diicultades que encerr este
aprendizaje, conjuntamente con el limitado margen de accin de la Junta Local (que se
contrapona con sus expectaivas) y la asimetra de poder ante la igura del secretario,
fueron elementos que lesionaron el inters de muchos ediles por coninuar paricipando
en el espacio. A su vez, en variadas oportunidades se menciona como limitante para
el accionar de los ediles el hecho de que el cargo es honorario y que para dar cabal
cumplimiento de las tareas es necesario dedicar iempo y recursos.
Desde la perspeciva de los secretarios, se eniende que las diicultades para poner
en marcha unidades locales con base administraiva y polica estuvieron relacionadas
con el desconocimiento del rol del edil local en el imaginario colecivo, pero tambin con
el elevado nivel de expectaivas que se deposit en los avances que podran realizarse
en materia de traslado del poder de decisin. Por lo tanto, el peril de los referentes
policos locales, la realidad de la administracin, las circunstancias nacionales y las
problemicas locales marcaron los iempos, ritmos y las posibilidades de su accin.
En reiteradas oportunidades la construccin de una visin comparida entre ediles y
secretario sobre el curso de accin a tomar, requiri gran esfuerzo, consumiendo energa
y iempo de ambas partes para desarrollar una forma de relacionamiento que supuso la
bsqueda de estrategias de relacionamiento exitosas.
Al respecto del relacionamiento entre las unidades locales y el ejecuivo
departamental, principalmente desde la perspeciva de los actores policos, se
destaca que el Intendente estuvo propenso a incorporar la dimensin local en la forma
de gobierno, al reconocer y apoyar a los referentes locales. Sin embargo, pese a esta
predisposicin, se seala que no todo el gabinete de directores actu en consecuencia y
que por ende exisieron algunas direcciones centrales que fueron proclives a desarrollar
y facilitar una forma de trabajo coordinado, mientras que otras se rigieron por pautas
centralistas y sectoriales que no consideraban sus iempos, solicitudes y necesidades.
A travs de diversos tesimonios, se da cuenta de que el ncleo de las tensiones
que se desarrollan entre el gobierno central y las unidades locales, se teje principalmente
en torno a la administracin de los recursos y el nivel de autonoma para la ejecucin
y respuesta que ienen las unidades locales. En otras palabras, las mayores tensiones
se reieren al nivel de centralizacin-descentralizacin del sistema de decisiones. En
materia presupuestal, la informacin indica que hubo voluntad polica para considerar
93
las necesidades y sugerencias que se realizaron desde las juntas locales, sin embargo,
dado que las juntas formalmente no pueden ordenar gastos, la decisin al respecto de la
ejecucin de los recursos permaneci centralizada.
En la visin de las autoridades locales, las decisiones permanecen centralizadas
aunque se considera que se hicieron esfuerzos por congeniar los planes departamentales
y las prioridades locales. En este senido, el margen de accin que se reconoci a las
juntas locales estuvo vinculado a su paricipacin en los planes departamentales, donde
se les habilit para realizar sugerencias al respecto de aquellos temas que afectaban
su jurisdiccin territorial. En paricular, los actores policos centrales, destacan que
las juntas realizaron un importante aporte sobre la base de su conocimiento local,
propusieron modiicaciones o aceptaron dichos planes y deinieron y organizaron
prioridades para abordar en el territorio.
Desde lo local se destaca como una aspiracin la posibilidad de contar con mayor
autonoma para la gesin ambiental (podas, cortes de csped) y de obras (bacheo,
alumbrado). Esto se fundamenta en que se percibe que el hecho de que estas decisiones
o acciones estn centralizadas supone transitar por un camino burocrico innecesario
que provoca demoras en la prestacin de servicios y para la solucin de problemas que
de otra forma tendran una rpida resolucin. Sobre todo se seala que estos aspectos
son los que los vecinos toman en cuenta a la hora de evaluar la eiciencia y eicacia
del gobierno departamental y local. Pero al mismo iempo, se percibe que el nivel de
respuesta a las demandas locales afecta la credibilidad y la imagen de los ediles en la
localidad. Esto aunque la solucin no dependa de su accionar y no est dentro de sus
competencias, lo cual alimenta el ya mencionado desfasaje entre las expectaivas de los
vecinos y las posibilidades reales de la Junta.
Pese a las restricciones, los entrevistados registran avances en lo que hace
al desarrollo de capacidades locales para la deinicin de prioridades de gesin y la
generacin de propuestas locales. Por ende la planiicacin a este nivel se destaca como
parte del aprendizaje que podra capitalizarse desde los nuevos gobiernos municipales.
Por otra parte, la creacin de la Direccin de Descentralizacin ideniica un sector
especico del gobierno departamental dedicado a organizar lo referente a la polica de
descentralizacin. Algunos entrevistados lo valoran como un elemento posiivo en la
medida que se consituy como un orientador del proceso.
En lo que hace a la proximidad de la administracin con los vecinos en materia
de servicios, aunque en la mayora de los casos las demandas ante las juntas locales,
deban redirigirse a las oicinas centrales, la presencia local de unidades administraivas
que brinden asesoramiento y seguimiento es valorada posiivamente por los referentes
locales entrevistados. Se eniende que el acercamiento de la administracin a las
localidades, est paricularmente incenivado por la instalacin de los Centros Cvicos,
de los cuales se expresan evaluaciones posiivas as como el deseo de profundizar y
94
extender su experiencia. Se consituyen en un ejemplo interesante de ariculacin

territorial de diversas policas estatales. Pero a su vez, ofrecen un espacio de ariculacin
y encuentro de las organizaciones sociales de la localidad ya que pueden hacer uso de las
instalaciones e insumos.
En otro orden de temas, el involucramiento de la ciudadana en el proceso de
toma de decisiones, se destaca como uno de los ejes de la polica de descentralizacin
y como se menciona en el apartado anterior, son los actores policos quienes destacan
la vinculacin entre descentralizacin y paricipacin ciudadana. La evaluacin de los
avances en este senido es en general posiiva, asociada a la apertura de espacios de
dilogo.
Se menciona que no se formalizaron espacios de paricipacin ciudadana,
sino que se promovi una dinmica lexible donde cada territorio pudo moldear su
experiencia segn sus necesidades, dependiendo tanto de la voluntad que conjugaran
ediles y secretarios para impulsarla, como del inters de la ciudadana en reclamar y/o
apropiarse del espacio. La forma que ms se uiliz para el relacionamiento entre la
ciudadana y los gobernantes fue la implementacin de reuniones entre autoridades
locales y organizaciones sociales frente a temas puntuales. En estos casos fue frecuente
que se apoyaran en el vnculo que los une por ser vecinos de una misma localidad,
por lo que comparten espacios y trayectorias comunes, y en la uilizacin de espacios
preestablecidos por otras insituciones (los Servicios de Orientacin, Consulta y
Ariculacin Territorial -SOCAT- se destacan como espacios privilegiados de ariculacin
local).
Sin embargo, en base a la experiencia se plantea la necesidad de discuir en torno
a los parmetros, temas, modalidades y formas de paricipacin en el nivel local. A este
respecto se percibe que no todos los temas atraen de la misma forma a la ciudadana y
que la coninuidad de su presencia en estos espacios es dicil de sostener, evidencindose
un ipo de paricipacin reaciva. Se seala que los temas culturales han sido los que han
nucleado y movilizado a una mayor canidad de vecinos (dos ejemplos en este senido
son el carnaval y la organizacin de festejos vinculados a la idenidad de las localidades).
Las diicultades en la implementacin de los espacios de paricipacin tambin
se asocian al peril de los promotores ya que en algunos casos los secretarios y ediles
generaron una forma de trabajo paricipaiva, mientras que otros no lo hicieron.
Asimismo, el contexto local tambin es un elemento a considerar, y Canelones, de
acuerdo con los tesimonios recogidos, presenta una gama de situaciones que transitan
desde sociedades con un alto nivel de asociaivismo, hasta otras con un elevado nivel
de dispersin.
Tanto los actores policos como los referentes sociales enienden que es necesario
avanzar en la apertura de espacios de coordinacin entre las disintas dependencias del
gobierno departamental y/o nacional. Sin embargo, algunas lecturas de los resultados
95
sealan que el mantenimiento de estos espacios enfrenta varias diicultades y que una
alternaiva para su consolidacin supone el desarrollo de una estrategia eiciente en la
administracin del iempo y los recursos (humanos y econmicos), especialmente para
evitar la superposicin de mbitos.
Asimismo, la experiencia de la subdivisin del departamento en microrregiones
parece respaldar la idea de que una mirada territorial de los problemas y de la
administracin, es una alternaiva que permite organizar y planiicar compariendo
recursos para opimizar los resultados. Estas micro regiones son valoradas posiivamente
como contribuciones hacia la opimizacin de los recursos gracias al esmulo para
el entendimiento entre localidades, el intercambio entre actores y la bsqueda de
soluciones conjuntas a problemas similares.
6.1.4 Reflexiones sobre la experiencia

En este anlisis consideramos como elementos consituivos de la polica de
descentralizacin canaria a: los objeivos, el liderazgo, las transformaciones en la
estructura de gobierno y los actores que involucra. En los prrafos subsiguientes se
provee una descripcin de estos elementos as como un detalle de los que se consideran
sus aciertos o fortalezas y sus aspectos a trabajar o debilidades.
La invesigacin permii determinar que los objeivos de la polica fueron:
la desconcentracin de servicios, la formacin de referentes locales, la transferencia
de poder de decisin a unidades territoriales ms pequeas y la promocin de la
paricipacin ciudadana.
Estos objeivos dan cuenta de una concepcin mulidimensional de la
descentralizacin, lo cual es un acierto de la polica en pos de lograr una transformacin
real del sistema de relaciones y la forma de gobierno. Sin embargo, para coninuar por
ese camino resulta fundamental realizar una revisin cabal de los avances que se le
pueden atribuir y, en virtud de ellos, establecer un plan donde se redeina y acuerde el
alcance y la profundidad que se le quiere dar al proceso.
La conduccin de la polica (liderazgo) se le atribuye al Intendente y a la Direccin
de Descentralizacin, quienes encontraron sus principales adeptos en las autoridades
locales. Dado que es una polica promovida desde la estructura central (arriba-abajo)
es fundamental para alcanzar el xito, en primer lugar que logre respaldo del nivel local.
Sin embargo para generar un cambio efecivo y duradero, es igualmente necesario evitar
el riesgo de que la descentralizacin quede focalizada en el jefe departamental y en la
Direccin de Descentralizacin, sin que se logre contagiar al resto de la estructura central.
En este senido, la descentralizacin debe ser incorporada como una forma de hacer
transversal. Tambin debe lograrse el respaldo de aquellos que se encuentran en medio,
96
de los que diariamente ejecutan las acciones de gobierno y toman decisiones desde
puestos intermedios ya que pueden favorecer o desesimar prcicas descentralizadoras.
Las transformaciones en la estructura del gobierno supusieron: la dinamizacin
de las juntas locales (integracin administraiva y polica) la generacin de espacios de
ariculacin central-local, la creacin de la Direccin de Descentralizacin, la subdivisin
del territorio en microrregiones y la creacin de los Centros Cvicos.
Entre los que pueden considerarse como los principales aciertos de la experiencia
canaria, se registran la bsqueda de un equilibrio entre la estructura conocida (las juntas
locales que oiciaban de referencia para la comunidad), el apoyo en la existencia de
idenidades locales y el actuar dentro de las posibilidades que habilitaba el entonces
marco normaivo vigente. Este margen de accin fue manejado con el in de dar un
tratamiento igualitario a los ciudadanos de las diferentes localidades, brindando un
mismo nivel de atencin. Asimismo, estos aos de gobierno y las modiicaciones
implementadas habilitaron un cmulo de experiencia que puede ser aprovechado para
el desarrollo de los municipios, paricularmente considerando que las localidades que
tuvieron juntas locales ahora pasan a tener Concejos Municipales.
En otro orden de cosas, la transformacin de la estructura central y el proceso de
desarrollo de capacidades para la gesin local aparecen como fortalezas que facilitaron
otro ipo de cambios. Dentro de stos se destacan el trabajo para la construccin de
un gobierno ms prximo a los ciudadanos en trminos de oportunidades de acceso a
servicios, y de representacin polica a travs de la presencia de autoridades locales que
velaran por el inters de la zona.
Los elementos a trabajar ienen que ver con la consolidacin de la estructura
polica de los rganos locales y la descentralizacin de decisiones de modo que se pueda
hablar de la presencia de gobiernos locales instalados y con el protagonismo suiciente
como para deinir, expresar y negociar el rumbo que consideren ms acertado.
El desao en este senido es la construccin de los roles y la ariculacin de las
iguras locales. Esto implica a su vez, discuir y relexionar sobre los alcances y potestades
de los rganos locales diferenciando y complementando la acividad administraiva y
la acividad polica-decisoria. Esto supone generar una imagen clara al respecto, que
pueda ser comparida con el conjunto de la sociedad civil local.
Otro desao que est presente es la ampliacin del margen de autonoma que se
transiere a los espacios locales a travs de la construccin de nuevas relaciones entre
lo central y lo local. Por lo tanto, el traslado de un mayor nivel de decisin y su respaldo
en recursos deiniendo las responsabilidades para el nivel local, implica tambin que el
espacio departamental deba repensarse.
97
Por otra parte, los actores que se involucran a consecuencia de las disintas acciones
de la polica son: el Intendente, el gabinete de directores, los ediles departamentales,
los funcionarios tcnicos y administraivos, los referentes policos locales (secretarios y
ediles), las organizaciones y asociaciones de vecinos, y los ciudadanos.
A parir de la lectura que se ha realizado del proceso se evidencia que, en mayor
o menor medida, se han involucrado todos los actores presentes en el territorio y eso es
deiniivamente un acierto. Entre los aspectos a trabajar puede destacarse la necesidad
de atender la sintona entre la concepcin de un gobierno descentralizado y el desarrollo
de un esquema de relaciones de poder que la respalde. El logro de esta sintona est
principalmente asociado a transformaciones en la forma de hacer, la incorporacin
de pautas horizontales e inclusivas en todas las reas del gobierno, aunque esto no
necesariamente deba darse en igual medida. El desao sera entonces, no slo involucrar
a todos los actores del territorio sino que stos sean protagonistas con la posibilidad de
incidir.
La siguiente tabla recoge las principales nociones de esta relexin inal.
ELEMENTOS DE
LA POLTICA
ACIERTOS
ASPECTOS A TRABAJAR
Objeivos
Descentralizacin como proceso

mulidimensional.
Discusin y acuerdo sobre el nivel de

profundidad de la polica.
Liderazgo
Ejercido por iguras que ienen el poder y

la legiimidad para proponer y ejecutar las
trans-formaciones que supone descentralizar.
Apoyo desde las localidades.
Resultados visibles y valorados
posiivamente en materia de
desconcentracin de servicios.
Cambios en el organigrama.
Transformaciones
en la estructura
Autoridades locales que velan por el inters

local y oician de interlocutores con el nivel
de gobierno departamental.
Acumulacin de experiencia para el nuevo
esquema de des-centralizacin vigente
desde mayo de 2010.
Actores
involucrados
Muliplicidad de actores presen-tes en el

territorio.
Mayor respaldo de mandos medios.

Incorporacin transversal de la descentralizacin en toda la estructura de
gobierno.
Acordar qu ipo y canidad de poder

quiere transferirse al nivel local y
mediante qu procesos o productos se
llevar acabo la transferencia.
Acordar nuevos roles locales y departamentales y sus formas de ariculacin.
Consonancia entre la concepcin de

un gobierno descentralizado y las
relaciones de poder que respalda.
Tabla 37: Sntesis de la relexin sobre el proceso de descentralizacin en Canelones.
98
6.2 Gestin metropolitana de servicios

El crecimiento acelerado de las grandes ciudades ha generado nuevos desaos
a la gesin de los servicios pblicos. Este crecimiento atraviesa territorios planteando
nuevos problemas sociales, econmicos y medioambientales ligados a la expansin de
viviendas y el surgimiento de necesidades asociadas, principalmente transporte, salud
y educacin. La descentralizacin complejiza una gesin coordinada de esas zonas
grises, cuya jurisdiccin corresponde a ms de un gobierno. Montevideo y Canelones
presentan este escenario, que ser analizado a coninuacin a parir de la percepcin de
los actores.
6.2.1 Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las

necesidades de las dinmicas metropolitanas del rea canaria
de la Cuenca del arroyo Carrasco.
En este apartado se recogen las percepciones acerca de la adecuacin de los
servicios pblicos nacionales y departamentales vinculados al transporte, la salud, la
educacin y la cultura a las necesidades de las dinmicas metropolitanas de la zona,
buscando ideniicar los cambios, sus valoraciones y los desaos pendientes.
Los entrevistados de las tres localidades (Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo)
comparten la percepcin de que en general, en los limos aos se han gestado cambios
posiivos que implican un mayor acceso y una mejora en la calidad de algunos servicios
pero que an existen necesidades insaisfechas.
En este senido, se considera que durante un proceso de varios aos (que registra
momentos de mayor intensidad), las zonas prximas a Montevideo han ganado poblacin
debido a fenmenos migratorios internos54. Esto ha complejizado y diversiicado las
demandas del territorio, sin embargo los cambios que requiere la prestacin de servicios
no se han acompasado al ritmo de las necesidades. En deiniiva, los entrevistados
perciben que el crecimiento de las localidades iene lugar sin planiicacin y que todava
no se ha desarrollado un abordaje integrado que permita gesionar la zona y responder
a las necesidades que presenta en tanto rea metropolitana.
De la consulta surge un amplio acuerdo en torno a que uno de los principales
problemas de las localidades est dado por la ausencia de conecividad de transporte
transversal en el Departamento. Como consecuencia, en general resulta ms prcico,
rpido y menos costoso ir a Montevideo para hacer uso de los servicios.
54 En las localidades estudiadas, los datos del Insituto Nacional de Estadsica referentes a los censos de
1996 y 2004 (respecivamente) arrojan las siguientes cifras: Barros Blancos 13.464/13.559; Paso Carrasco
12.174/15.028; Toledo 3.487/4.028.
99
Ms all de las diicultades que se ideniican, es justamente en materia de

transporte intra e interdepartamental en donde se reconocen los avances ms posiivos.
Paricularmente en las entrevistas de Paso Carrasco y Barros Blancos, se destacan una
serie de mejoras para la calidad de vida de los habitantes de la zona como resultado de
la implementacin del boleto metropolitano (desde enero de 2009), la extensin del
recorrido en Canelones de lneas montevideanas con el costo del boleto urbano (desde
noviembre de 2006), y la creacin de lneas locales y de recorridos internos que permiten
conectar diferentes puntos de las localidades. Algunas de estas medidas se destacan
como avances de los gobiernos departamentales en la comprensin de las dinmicas
metropolitanas de las localidades, por ejemplo, respondiendo a la necesidad de traslado
diario a Montevideo de gran parte de la poblacin por razones laborales.
En el resto de las reas consultadas (salud, educacin y oferta cultural) tambin se
comparte la percepcin de que los servicios se ajustan en mayor medida que hace diez
aos a las necesidades de la poblacin pero que an requieren mejoras. Como aspectos
posiivos se destaca la apertura de nuevas policlnicas zonales, la irma de convenios con
la Facultad de Medicina y mutualistas que han permiido una mejor cobertura a nivel
regional, y la creacin de nuevos centros educaivos (CAIF, escuelas, liceos y UTU).
los entrevistados es la conviccin de que las necesidades y problemicas apuntadas

involucran diferentes jurisdicciones y por consiguiente la bsqueda de soluciones debe
abordarse de forma ariculada entre los niveles local, departamental y nacional.
6.2.2 Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las

necesidades de las dinmicas metropolitanas, por localidad.
El siguiente cuadro sinteiza, en la perspeciva de los entrevistados, la evolucin
de la adecuacin de los servicios pblicos a las necesidades para cada localidad y la
situacin local actual de cada rea temica. Como ha quedado de maniiesto en el tem
anterior existen muchas similitudes entre las localidades y las diferencias pasan sobre
todo por el nfasis o las propuestas que surgen.
Tabla 38 : Servicios pblicos por localidad
Con respecto a la oferta educaiva se ideniican diicultades en materia de

educacin media (liceo y UTU) que se asocian a la superpoblacin de los centros, la
falta de opciones de capacitacin, de diversidad de horarios, as como de propuestas
alternaivas al sistema formal dirigidas a adolescentes y jvenes.
En el rea cultural es en la que comparaivamente se perciben menos avances y
se considera como un desao pendiente que debe asumir el gobierno departamental.
La vivienda y la atencin de problemas de seguridad ciudadana tambin se ideniican
como desaos a atender.
Por limo, en todas las localidades consultadas se plantea como una necesidad el
poder lograr un mayor acceso a diversas oicinas pblicas para la realizacin de trmites
que en la actualidad implican el traslado de los habitantes de esta regin a Montevideo
o a otras localidades de Canelones, con las ya sealadas diicultades. En este senido, se
valora posiivamente la instalacin de Centros Cvicos (los cuales ya han sido mencionados
en el apartado anterior). En paricular, el Centro Cvico de Barros Blancos aparece como
un ejemplo que ha permiido acercar ciertos servicios de ministerios, entes, oicinas,
agencias estatales y dependencias departamentales a la poblacin. Otro acuerdo entre
100
Transporte
El acceso a los servicios de salud en las tres localidades, aparece como un rea
sensible para los entrevistados ya que la falta de servicios de emergencia, de ambulancias
y el hecho de que la cobertura actual no contemple los horarios en los que la poblacin
se encuentra efecivamente en la localidad (fuera del horario laboral), son problemas
que se ven agravados por las insuiciencias que persisten en la conecividad y el costo
que supone para los vecinos movilizarse dentro del Departamento.
Barros Blancos
Paso Carrasco
Toledo
El traslado a Montevideo resulta ms

rpido y barato, entonces muchas
reas consumen sus servicios en lugar
de los de Canelones.
Los cambios ms notorios y posiivos
son en conecividad con Montevideo
(la mayora de la gente de Barros
Blancos trabaja en Montevideo):
- implementacin del boleto
metropolitano
- inclusin de varias lneas nuevas
(Tala Pando)
- extensin del recorrido en Canelones
de lneas montevideanas.
Avances en conecividad local:
instalacin de una lnea interna que
conecta la localidad.
Pendientes:
- mejorar la accesibilidad a los buses
- construir refugios
- ampliar las calles
- mejorar la caminera
- y extender el boleto metropolitano.
Gran parte de la vida de la

localidad se desarrolla desde
Montevideo a Paso Carrasco,
pero no de forma transversal en
el propio Departamento debido
a problemas de conecividad
vinculados principalmente con
el transporte.
El transporte es una de las
reas en donde se registran
cambios posiivos:
- la creacin del boleto
metropolitano,
- la ampliacin del boleto
urbano de la lnea 109 de la
empresa Cutcsa,
- la implementacin de una
lnea local nueva
- y los beneicios para jubilados.
Los mayores problemas

estn asociados a la
conecividad al interior de
la zona. Este problema de la
conecividad afecta a su vez
el acceso a otros servicios,
dentro de los que ocupa
un lugar predominante el
cuidado y atencin de la
salud.
Los entrevistados destacan
que ienen mayores
diicultades tanto de
horarios como de costos
para trasladarse hasta la
ciudad de Pando (que es
su centro asistencial de
referencia departamental)
que para trasladarse a
Montevideo.
101
Salud
Educacin
Cultura
Otros temas
102
La poblacin preiere atenderse en

centros de Montevideo.
Elementos posiivos: ampliacin de la
oferta local con instalacin de nuevas
policlnicas de la Administracin de
Servicios de Salud del Estado (ASSE) y
a travs del convenio con la Facultad
de Medicina.
Elementos negaivos: no todas las
policlnicas funcionan en las mismas
condiciones (falta de medicamentos,
ausencia de mdicos).
Pendiente: centro auxiliar en la
localidad que brinde atencin 24
horas, con servicio de emergencia
y ambulancia (vieja demanda de la
poblacin local). El centro asistencial
de referencia es el Hospital de Pando
y los vecinos que no cuentan con
locomocin propia, generalmente
recurren a la Polica para que realice
los traslados en casos de partos y
accidentes.
Se considera que la oferta educaiva

ha mejorado y se han ampliado las
alternaivas en todos los niveles.
Sin embargo la superpoblacin, las
carencias edilicias, las ausencias
sistemicas de los profesores, la
no existencia de un liceo nocturno,
el no tener cursos profesionales o
de oicios en la UTU y la falta de
propuestas para adolescentes y
jvenes son problemas presentes.
6.2.3 Problemas comunes en las zonas limtrofes de

Montevideo Canelones
El acceso a los servicios
montevideanos de salud
conina siendo ms prcico
para los vecinos de la
localidad.
Se destaca la creacin de
nuevas policlnicas, pero an
as, se eniende que el sistema
conina desbordado.
El servicio de emergencias
mviles se menciona como
una carencia importante.
Se percibe un incremento en
la canidad de Centros pero
tanto el Liceo como la UTU de
la zona estn superpoblados.
Se destacan posiivamente las
nuevas modalidades de UTU
(como la oferta de Formacin
Bsica Profesional) pero se
evala necesario contar con
mayor diversidad de opciones
de 2do Ciclo. Se seala a su
vez la necesidad de mayores
alternaivas vinculadas a la
educacin no formal.
Sealan avances vinculados

a la apertura de policlnicas
y en el servicio de
emergencias pero como
elementos negaivos se
destaca que stas no
contemplan los horarios
en los que la poblacin se
encuentra efecivamente
en la localidad.
Se ideniican adems
del transporte y la salud,
diicultades en la prestacin
de los servicios de
educacin media.
Se perciben pocos avances y que por

tanto es un desao pendiente. Si
bien se reconocen acciones desde la
direccin de Cultura de la Intendencia
as como desde el Ministerio, se
considera que la magnitud de las
mismas no es suiciente frente a las
necesidades y que debe trabajarse
para que la oferta existente sea
conocida por la poblacin.
Se valora el desarrollo de
algunas
acividades
de
fomento de la lecto-escritura
y la promocin de acividades
literarias.
Otras
visiones
consideran que abordar este
tema de forma descentralizada
es uno de los debes de la
Intendencia canaria.
Se destaca el
funcionamiento de la
Asamblea de la Cultura
promovida desde el
gobierno nacional y
con asiento local y la
construccin del teatro
de verano con apoyo
de vecinos y varias
insituciones.
Vivienda, saneamiento y atencin

de los problemas de seguridad
ciudadana.
No se ideniican
La seguridad pblica,
un desao pendiente.
Necesidad de contar con
un juzgado de familia en la
localidad, por las mismas
diicultades que implica el
traslado hasta Pando.
Al respecto de este punto, se recoge la opinin de los entrevistados sobre los

asuntos pblicos locales en los cuales se considera necesario un abordaje integrado
entre los gobiernos de Montevideo y Canelones. Asimismo se adjunta un detalle al
respecto de las potencialidades y debilidades que se perciben para que este abordaje
conjunto sea llevado a cabo.
Los entrevistados de ambos departamentos perciben que las caractersicas de
las localidades, las dinmicas y las problemicas que deben enfrentar son comunes ms
all de los lmites sicos y administraivos. En cuanto a las primeras, ideniican que
es una zona con rea rural y urbana, con una importante canidad de poblacin y en
crecimiento, alguna de la cual se encuentra en situacin de vulnerabilidad social. A su
vez, este territorio asiste a un proceso de cambio debido a la implementacin de grandes
obras de infraestructura, as como a deiniciones sobre el uso del suelo que se toman
a nivel nacional y ienen un fuerte impacto a nivel local (ejemplos: anillo perimetral,
instalacin de zonas francas).
Entre los entrevistados est muy extendida la percepcin de que en diversas
reas las problemicas son comparidas, que los problemas y acciones de un lado
impactan en el otro, y por lo tanto requieren un abordaje de forma ariculada. A su
vez, se considera que el trabajo conjunto permite intercambiar experiencias, comparir
miradas, alternaivas de soluciones y recursos para enriquecer ambas gesiones. En
paricular desde Canelones se considera que Montevideo puede aportar su experiencia
de gesin.
Al respecto de los asuntos en los cuales se visualiza como necesario un
abordaje integrado entre Montevideo y Canelones en primer lugar aparecen los temas
medioambientales. Se considera prioritario el manejo conjunto de las cuencas de
arroyos, la proteccin de los humedales, la prevencin y generacin de respuestas frente
a inundaciones, la reduccin de los niveles de contaminacin y la gesin de los residuos
urbanos.
A su vez, para abordar el problema del desempleo se evala necesario generar
policas comunes vinculadas al desarrollo producivo de las zonas agrcolas y la
promocin del empleo diversiicando las alternaivas. Relacionado con este tema est
presente la necesidad de relexionar en conjunto sobre los impactos, oportunidades y
amenazas que implica para la zona la construccin y proyeccin de grandes obras.
Por otro lado, se considera perinente abordar de forma conjunta el problema de
la vivienda, los asentamientos y el acceso de la poblacin a diversos servicios, dentro de
los que se destacan los de transporte, salud y cultura.
103
Con respecto a la situacin actual de la coordinacin para la gesin metropolitana

integrada entre las localidades de ambos departamentos se sealan algunos obstculos,
aunque tambin se ideniican algunos avances y alternaivas que pueden arrojar luz en
esta bsqueda.
Comunal 8
Dentro de los primeros se menciona que este ipo de gesin integrada no est
considerada en los procedimientos de gesin y decisin y que por lo tanto, las iniciaivas
entran en conlicto con las normas burocricas y legales vigentes. Como resultado se
torna una cuesin dicil, que insume mucho iempo.
reas en las que se

considera necesario
un abordaje
integrado
Vinculado a los avances, se reconoce a la voluntad polica de integracin

como un elemento dinamizador para el desarrollo de una gesin integrada. En este
senido, se valoran algunos contactos a nivel polico entre las juntas vecinas de ambos
departamentos y experiencias de coordinacin en temas puntuales, lo que consituye
una importante base desde donde airmarse.
Comunal 9
En otro orden de cosas, tanto los concejales, actores sociales, como los miembros
de las juntas, actores policos, encuentran que su margen de accin para desarrollar
una gesin ariculada es limitado. Los concejales consideran fundamental desarrollar un
accionar prximo entre ambos departamentos pero se encuentran con la diicultad de
que su trabajo se orienta ms a problemicas concretas que a este ipo de ariculacin
que requiere la construccin de una mirada global (no slo de la localidad sino tambin
del rea metropolitana) y a largo plazo.
6.2.4 Problemas comunes en las zonas limtrofes de

Montevideo Canelones por zona
Los problemas que en cada localidad se eniende que son comparidos y los
cuales se considera requieren un abordaje conjunto se presentan en la siguiente tabla
que sinteiza las opiniones de los entrevistados al respecto. A su vez, se incluyen los
obstculos y potencialidades para la gesin metropolitana. Al igual que en el tem
anterior se ideniican muchas similitudes en las opiniones de los entrevistados de
ambos departamentos.
104
Barros Blancos
A este respecto el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco se visualiza como un

valioso antecedente de coordinacin en el territorio, que aporta en la construccin de
una visin de zona metropolitana, en el abordaje de problemicas especicas como
el empleo, la salud, la educacin y el medio ambiente. El Proyecto puede considerase
entonces como un dinamizador del trabajo ariculado de ambas localidades en temas
comunes. Sin embargo, una vez inalizado plantea el desao de generar un espacio
especico, muliactoral y mulinivel de coordinacin territorial.
Debilidades para la gesin

metropolitana de los
asuntos pblicos locales
Potencialidades y avances para

la gesin metropolitana de los
asuntos pblicos locales
- Cuidado del medio

ambiente, problemicas
del manejo del arroyo
Carrasco y proteccin
de humedales (prioritario)
- Vivienda
- Salud
-Transporte
An es necesario generar
un espacio de coordinacin
territorial de todos los
involucrados en los asuntos, en
donde paricipe la sociedad civil
y las autoridades.
Avances: reuniones con la Junta Local

de Paso Carrasco desde los actores
policos.
- Medio ambiente
(paricularmente el
manejo de las cuencas de arroyos, la
contaminacin y el
problema de la ba-sura)
-Lo producivo y el
empleo (vinculado al
rea rural)
-Oferta para jvenes
que no estudian y no
trabajan
- Servicios de transporte
y la accesibilidad
- Impactos de las
grandes obras de
infraestructura que
son proyectadas a nivel
nacional
Aspectos legales (tanto vacos

legales como superpocin de
reglamentos) llevan a que las
gesiones requieran de mucho
iempo o de mliples trmites.
El Concejo integra los espacios de

ariculacin generados por el Proyecto
Cuenca, a travs de concejales
designados. Se valora que desde all se
trabaja con una visin ms global de la
zona: logros al respecto de la unin de
los productores orgnicos. El Proyecto
Cuenca del Arroyo Carrasco se
visualiza como una oportunidad para
dejar sentadas las bases para seguir
ariculando con Barros Blancos, con el
Centro Cvico y con las organizaciones
de la zona. Esto se considera
imperaivo ya que el Proyecto inaliza.
Se reconocen algunos contactos
a nivel polico entre la Junta del
Comunal 9 y la Junta de Barros
Blancos, lo que favorece que frente
al abordaje de determinados temas
comunes se tenga la base del vnculo y
conocimiento previo.
- Gesin de los cursos

de agua que son
comparidos (co-mo el
dragado y la limpieza del
arroyo Toledo)
- Desarrollo producivo
de las zonas agrcolas a
travs de dotacin de
maquinaria
- Asentamientos
- Salud
- Cultura y deporte
- Trasporte
Las trabas burocricas son un

lmite para la ariculacin ya
que desmoivan y enlentecen la
coordinacin.
Para los concejales resulta

dicil abordar cuesiones que
requieren de una solucin de
largo plazo ya que en muchas
oportunidades el trabajo
se orienta a problemicas
concretas y necesidades
puntuales de los vecinos.
Sealan que el desao es
ampliar la mirada e incorporar
en la accin una dimensin ms
lexible que permita considerar
el territorio integrado.
Buen dilogo con el Zonal 9 de

Montevideo y algunas instancias de
coordinacin.
El Plan Cuenca se visualiza como
un trabajo a largo plazo que ofrece
la posibilidad de integrar a las
autoridades de ambos lados.
105
Paso Carrasco
Toledo
- Generar soluciones
para los asentamientos y
la vivienda en general
- Bsqueda de
alternaivas laborales
- Gesin de los residuos
urbanos, el manejo
ambiental de los cursos
de agua (en paricular
las inundaciones)
- Expresiones culturales
como el carnaval
- El manejo de los cursos

de agua que comparten
ambos departamentos
- Transporte
- Salud
- Educacin
Ms all de que se percibe que

hay voluntad de integracin,
todava persisten trabas
administraivas.
Algunas visiones sealan
que hasta ahora se han visto
resultados asociados a la
planiicacin pero no tanto
el resultado concreto de las
acciones.
Como obstculo se seala que el

margen de movilidad que iene
la Junta es escaso.
Ambas Intendencias ienen recursos

diferentes tanto econmicos como de
experiencia en la gesin y por lo tanto
es necesario trabajar en conjunto,
compariendo miradas y recursos
para enriquecer ambas gesiones.
En el tema cultural se sealan
algunas experiencias de coordinacin
interdepartamental.
El Plan Cuenca como un relejo
de las aspiraciones de los vecinos
de la zona al ser el primer intento
de coordinacin territorial en:
produccin, el empleo, la salud, la
educacin, y medio ambiente.
La coordinacin territorial
potenciando experiencias como
SOCAT u otros mbitos a in de no
superponer recursos ni esfuerzos.
Tabla 39: Problemas comunes por zona
7. Conclusiones
La invesigacin sobre los Concejos Vecinales de Montevideo as como la
aproximacin a la experiencia de las Juntas Locales de Canelones que son parte de la
Cuenca del Arroyo Carrasco, arrojan resultados que nos desaan a relexionar sobre el
rol de los actores policos y sociales en la escala local.
La construccin del rol de los actores locales se da en un proceso pautado por
un conjunto de tensiones que conjugan la ubicacin y los recursos que se les asignan en
su creacin con las expectaivas que genera su actuacin. Las tensiones se maniiestan
cuando se abre una brecha entre las expectaivas y las posibilidades de actuacin, es
decir, cuando de espera algo que la igura (Concejo o Junta Local) no puede hacer porque
tanto sus competencias como sus recursos (econmicos, humanos, experiencia) no se
lo permiten.
Esta brecha o desfasaje entre los roles esperados (expectaivas) y los roles reales
(actuacin) incide directamente en la evaluacin que se realiza sobre la igura y esto
a su vez acota sus posibilidades de trabajo. Un actor o espacio que no cumple con las
expectaivas reduce el atracivo de coninuar paricipando entre sus propios miembros
e incide en la prdida de legiimidad ante sus interlocutores. Cuando hablamos de los
Concejos Vecinales estas diicultades estn bsicamente asociadas a la construccin
de su rol de asesores, dado que esta deinicin deja libertad de aplicacin y aporta
pocas herramientas para que el desempeo del colecivo ancle su trabajo en acciones
concretas. Por su parte, las experiencias que se recogen en las Juntas de Canelones dan
cuenta de una serie de obstculos asociados a la falta de claridad en los lmites de su
tarea as como al desconocimiento de sus competencias, que generan problemas tanto
en el relacionamiento con los vecinos como con las autoridades departamentales.
Otro elemento presente en el esquema de tensiones que se tejen en torno a
las iguras locales es la estructura sobre la que construyen su legiimidad Las tensiones
asociadas a la legiimidad se evidencian cuando alguno o todos los elementos sobre
los que se construyen muestran signos de deterioro. Los Concejos Vecinales basan su
legiimidad en la eleccin de sus miembros por voto ciudadano, pero tambin en la
procedencia de los Concejales (organizaciones o respaldo vecinal) y por ende es su
carcter representaivo. No obstante, el ipo de trabajo que desarrollan al interior de sus
espacios (horizontal o verical, integrador de las diferentes miradas e inclusivo o cerrado
y de espaldas a los vecinos y las organizaciones) tambin es un elemento que incide en
la evaluacin que se realiza sobre cun legimos o representaivos son los resultados del
trabajo del Concejo. Si bien el estudio no profundiza en las fuentes de legiimidad de los
106
107
actores policos, la experiencia recogida en Canelones, nos permite establecer que la

pertenencia paridaria, el respaldo de la administracin departamental y los canales de
comunicacin que desarrollan los ediles o el colecivo de la Junta, son los factores que
inciden en la legiimidad de la Junta.
Finalmente, desde el punto de vista de los interlocutores, se destaca que
la ubicacin, posicin o espacio que ocupan los actores locales, est fuertemente
relacionada con la relacin que desarrollan con los actores centrales (que en los casos
estudiados son principalmente departamentales). Ms all del margen de accin que
les asignan sus competencias, el ejercicio real y sus resultados estn atados al espacio
que est dispuesto a ceder el actor ms fuerte, el que iene el poder de decisin y los
recursos. Estas decisiones pueden ser permeables en mayor o menor medida a las
intervenciones de los actores locales y esto, en los casos estudiados, tambin es un
factor de tensin que est mediado por la predisposicin de los actores centrales para
incorporar a los locales en su gesin, pero tambin en las capacidades y habilidades que
desarrollen los actores locales.
Con estos elementos sobre la mesa y considerando el contexto actual, la
invesigacin arroja insumos tanto para repensar la igura de los Concejos Vecinales,
como para contribuir en el desarrollo de los gobiernos locales.
En primer trmino, dado que los Concejos se manienen, ahora siendo
interlocutores de los municipios, es recomendable integrar y comparir experiencias de
buenas prcicas en materia de funcionamiento interno y relacionamiento con actores
policos (locales y centrales), sociales y vecinos; fomentando un proceso de relexin que
instale la discusin sobre qu ipo de igura social es la ms adecuada y deseable para
coninuar este camino y permita separar los elementos que la experiencia indica que
deben retomarse de los que es necesario reformular. En esta lnea se estar aportando
a fortalecer el sistema democrico concebido como la interaccin y ariculacin entre
las expresiones de democracia representaiva, democracia paricipaiva, y democracia
directa.
En segundo lugar, asociado a la experiencia recogida en Canelones y de cara a
la profundizacin de policas departamentales de descentralizacin, es necesario que
quienes impulsan estas policas generen acuerdos sobre el nivel de profundidad que
tendrn, deinan con mayor claridad las responsabilidades que se les asignan a los
diferentes actores, y establezcan estrategias para involucrar a los mandos medios y los
funcionarios que son quienes ejecutan diariamente. Es especialmente relevante que
se deinan mecanismos para reconigurar las relaciones entre los actores locales y los
departamentales, de modo que cada uno consolide su espacio en funcin del desarrollo
de comeidos complementarios, evitando la superposicin y la competencia por los
recursos.
108
Como un aporte al primer punto, la recopilacin de buenas prcicas, el siguiente

apartado seala elementos a tener cuenta para el buen funcionamiento interno de los
Concejos. Finalmente, el limo apartado seala algunas recomendaciones de trabajo
para profundizar en la arculacin y mejora del Concejo vecinal en tanto insitucin
paricipaiva.
7.1 Elementos a tener en cuenta

7.1.1 Factores asociados a la incidencia pro-aciva
Dado que el inters de esta invesigacin ha sido ideniicar las condiciones que
afectan la incidencia de los Concejos Vecinales en los asuntos pblicos locales, y bajo
el entendido de que la incidencia pro-aciva es el ipo ms deseable dentro del margen
de accin que ienen los Concejos, comenzamos este apartado de sntesis detallando
aquellos elementos que contribuyen a generar el marco apropiado para que sta se
desarrolle.
Elementos que contribuyen a la que el Concejo Vecinal tenga

un funcionamiento interno consolidado
Fomento y cuidado de un clima de respeto y buen trato
Reglas claras para el funcionamiento
Comunicacin y dilogo entre los miembros del Concejo

Ariculacin de los diferentes espacios del Concejo
Uilizacin de mecanismos de resolucin por la va de acuerdos
Desarrollo y cuidado de la capacidad de trabajo en equipo
Elaboracin de una agenda de trabajo del Concejo que incorpore

puntos ms all de las demandas del gobierno
109
Toma de decisiones en funcin de una mirada amplia que considere a

la zona en su conjunto, priorizando a parir de criterios de solidaridad
y de la evaluacin de lo ms necesario/urgente para todo su territorio
de referencia
Elementos que contribuyen a la que el Concejo Vecinal

sea representativo
Colecivo heterogneo: presencia tanto de concejales con experiencia
como de otros que desarrollen su primera experiencia, integracin
proveniente de diferentes subzonas y de disintas organizaciones.
Presencia de liderazgos construcivos
Paricipacin sostenida de concejales electos

Inters de los ciudadanos de presentarse como concejales
Condiciones que favorecen el relacionamiento sinrgico entre el

Concejo Vecinal y los actores polico-administraivos locales
Respaldo ciudadano en la eleccin de los concejales
Comunicacin luida entre el Concejo, la Junta Local y el rea social del

CCZ
Forma de trabajo basada en el conocimiento de la zona y orientada

hacia los vecinos con visin global
Existencia de instancias efecivas de coordinacin y planiicacin entre

el Concejo y el rgano polico local
Relacionamiento luido del Concejo con organizaciones y vecinos
Predisposicin y fomento de la colaboracin entre las partes, basada en

la conianza mutua
Desarrollo de estrategias colecivas para vincularse sistemicamente

con la comunidad
Reconocimiento de campos de accin y funciones diferentes aunque

complementarias
Concejales con paricipacin en organizaciones

Conocimiento e inters de las organizaciones y vecinos de acudir al CV
Intervenciones del Concejo (asesoramiento y/o propuestas) como

producto de un trabajo ordenado, grupal y basado en la visin global de
los problemas que afectan a la zona
Reconocimiento del Concejo como un rgano legimo y valorado por

su funcin
Recepividad por parte de la Junta a los planteos que realiza el Concejo

(en donde las caractersicas personales de los integrantes de la Junta,
la experiencia previa de ser concejal y la concepcin del rol del Concejo
inluyen en la recepividad)
Apoyo del rea social en diferentes espacios, iniciaivas y tareas del
Concejo
7.2 Comentarios finales
7.1.2 Factores asociados a la representatividad

En la misma lnea que las consideraciones anteriores se detallan a coninuacin
algunos elementos asociados a la representaividad de los Concejos y que pueden
arrojar luz sobre este tema.
110
Esta propuesta permii analizar la importancia que ienen los disintos

factores (funcionamiento interno, relacionamiento sinrgico con actores
polico administraivo y representaividad) en los niveles de incidencia de
los Concejos Vecinales en las Policas Pblicas locales y departamentales.
Estos factores han podido ser ponderados por los propios actores, lo que
permite perilar una propuesta para el fortalecimiento de los Concejos
Vecinales que integre estas diferencias.
111
En vista de que existen diferentes niveles de desarrollo en los diferentes

Concejos Vecinales, una futura propuesta de fortalecimiento debera
potenciar las fortalezas que se detectan en algunos de ellos e intentar
mejorar las debilidades que en esos mismos factores se visualizan en
otros Concejos. En este senido, sera recomendable integrar y comparir
experiencias sobre las buenas prcicas que han desarrollado aquellos CV
que han logrado mejores niveles en trminos.
Respecto a las tensiones en el Rol de los Concejales Vecinales, parece ser

necesario avanzar hacia la legiimacin real de la igura instalada, con
especial inters en el nuevo marco de la descentralizacin. Interesante
puede resultar que a parir de los hallazgos de esta invesigacin se pueda
instalar esta discusin a nivel de todos los actores de la descentralizacin.
Discusin que pude tener eje en el desarrollo conceptual y operaivo de lo
que podra considerarse el rol polico de la sociedad civil. Rol enmarcado
en el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil (Concejo Vecinal),
para incidir en las policas pblicas aportando desde un lugar disinto y
complementario al rol de la Administracin Pblica y al de los actores del
sistema polico.
En esta lnea de relexin se estar aportando a fortalecer el sistema democrico

concebido como la interaccin y ariculacin entre las expresiones de democracia
representaiva, democracia paricipaiva, y democracia directa.
112
113
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118
119
9. Anexos
ANEXO 1: CUADROS COMPLEMENTARIOS SOBRE PROCESO DESCENTRALIZACIN A
NIVEL NACIONAL ............................................................................................................. 121
Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 1) ........................... 122
Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 2) ........................... 123
ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN GENERAL-MONTEVIDEO) 124

ANEXO III: CUESTIONARIOS INDIVIDUALES ............................................................... 127
ANEXO IV: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN GENERAL- CANELONES) 128
ANEXO V: REDES ................................................................................................................ 131
Coniguracin de la red del Concejo en base a la variable presigio ......................... 131

Coniguracin de la red del Concejo en base a la variable inluencia ....................... 137
ANEXO 1: CUADROS COMPLEMENTARIOS SOBRE

PROCESO DESCENTRALIZACIN A NIVEL NACIONAL
Marco insitucional y normaivo que impulsa la descentralizacin
Organizacin
Ley de descentralizacin y Paricipacin Ciudadana
OPP
Ley de Empresas Mixtas - pblico - privadas
Reglamento
Ley de Creacin de Centros de Acercamiento a la Ciudadana
OPP
Ley de Ordenamiento Territorial
DINOT
Polica Nacional de Espacio Costero
DINOT
Ley de Presupesto 2005 - 2009 introduce cambios en rgimen de transferencias del

Arculo 214 de la Consitucin
MEF - Congreso
de Intendentes
DE BARBIERI, M., en base a Informacin preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra,
2008), Diagnsicos Initucionales de Gobiernos Departamentales (CPP UDM BID, 2006)
120
121
Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 1)

Iniciaivas de apoyo al desarrollo desde el nivel nacional - internacional
Cooperacin gobierno nacional con Intendencias favorable propuestas de desarrollo local -regional
Cooperacin gobierno nacional con Intendencias favorable propuestas de desarrollo local -regional
Experiencia acumulada Agenda Metropolitana (Montevideo, Canelones y San Jos) para desarrollo
regional
Experiencia acumulada Agenda Metropolitana (Montevideo, Canelones y San Jos) para desarrollo
regional
Programas de Apoyo a Pymes, Emprendedores
CND BID
Programa para mejora de condiciones familia rural URUGUAY RURAL
MGAP FIDA
Programas de apoyo a sector ganadero PRONADEGA
MGAP BID
Programa de desarrollo sustentable PPR
MGAP BM
Apoyo a Compeiividad a travs de recursos para formulacin de proyectos

Apoyo a evaluaciones de impacto ambiental, control ambiental, fortalecimiento
de SNAP
Programa de desarrollo rural y social en reas rurales del norte del pas
FONADEP OPP
PRODENOR - UE/
Gobiernos
DINAPYME: PACPyme -
Polica de Apoyo a Cluster
PACC DIPRODE
Apoyo al sector producivo
Microinanzas - DIPRODE
PASP DIPRODE
Relacionamiento favorable de cooperacin internacional con gobierno nacional y departamental en

materia de programas de desarrollo
Policas nacionales de apoyo al fortalecimiento insitucional de los gobiernos
departamentales a travs del Programa de Desarrollo y Gesin Municipal
OPP- BID
Polica estatal de apoyo a Intendencias para realizar plan de ordenamiento

territorial
DINOT
Programas de apoyo tcnico a los Gobiernos Departamentales para el desarrollo

sustentable
MVOTMA, FREPLATA,
ECOPLATA
Apoyo a escuelas de contexto crico y CAIF en todo el pas INFAMILIA
MIDES - BID - UNICEF -
Programas de apoyo a Infraestructura con las Intendencias Programa de

Desarrollo y Gesin Municipal IV, Fondo de Desarrollo del Interior, Convenio
Caminera Rural
OPP BID
DIPRODE MTOP
Campaa nacional: toma de conciencia sobre el cumplimiento de las obligaciones iscales lo que colabora
en el incremento de la recaudacin Departamental.
Programa de Cohesin Social y Desarrollo URUGUAY INTEGRA
Programas de apoyo al desarrollo de Agencia Espaola de Cooperacin al

Desarrollo (AECI), Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA),
Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), Cooperacin de los
Comunidades Autnomas del Estado Espaol, FIDA, FAO
Programa de Movimiento para la Erradicacin de la Vivienda Insalubre Rural
MEVIR
AECI JICA
ACDI - FIDA FAO
UE
DE BARBIERI, M., en base a Informacin preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra, 2008), Diagnsicos
Insitucionales de Gobiernos Departamentales (OPP UDM BID, 2006)
DINAMA
Polica de Apoyo a Cluster

Apoyo a emprendimientos producivos
Presidencia UE
Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 2)

Iniciaivas de desarrollo insitucional y capital humano en el segundo nivel de
gobierno
Aplicacin mecanismos de atencin al cliente ya probados por otros organismos del sector pblico
Aplicacin de sistemas externos de cobro de tributos y pagos de cuentas, sistemas privados que
permiiran mejorar la atencin y descongesionar la aluencia de pblico.
Creciente desarrollo de las TICs (tecnologas de informacin y comunicacin),
Convenios Intendencias con Centros MEC y Centros CASI en barrios y pequeas
localidades
MEC ANTEL
Informacin disponible de la Direccin General de Registro de la Propiedad, en paricular de la

seccional inmobiliaria y de la mobiliaria, por la itularidad de los bienes inmuebles y de los vehculos
automotores.
Iniciaivas de captacin de recursos disponibles a nivel nacional e internacional, dadas las limitaciones
para la creacin o modiicacin de los tributos en el mbito departamental y posterior sistema de
recaudacin.
Programa de capacitacin aplicada a la mejora de gesin de todos los Gobiernos
Departamentales PROYECTAR, PLANIFICAR, COMUNICAR
CNI- OPP BID
Estudio de recursos previstos en el art. 301 de la Consitucin, respecto a la emisin de deuda pblica
departamental y prstamos internacionales.
Convenios Intendencias con disintas asociaciones para el reciclado de basura
Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Departamentales
AECID - OPP - CNI

PNUD
Programa de mejora de calidad de vida y hbitat en asentamientos de todo el

pas PIAI
MVOTMA BID
Apoyo al desarrollo tursico, mejora de infraestructura, valorizacin de

productos tursicos, otros.
Anlisis en algn Gobierno Departamental de la experiencia acumulada respecto de la igura del defensor
del pueblo o del vecino.
MINTURD
Programa de Ariculacin de Redes Territoriales ART (PNUD ART AECID y

Agencias del Sistema de Naciones Unidas - Cooperacin Descentralizada)
Convenios Intendencias con insituciones de formacin terciaria (UCUDAL, POLITCNICO CONOSUR,

CLAEH, UNIVERSITARIO PUNTA DEL ESTE)
ART PUNUD
Asesoramiento en policas de servicio civil

Programa de apoyo al empleo en todos los departamentos Projoven, Promujer,
Trabajador rural
122
Iniciaivas de apoyo al desarrollo desde el nivel nacional - internacional
ONSC
Convenios de apoyo a policlnicas rurales, urbanas y unidades de asistencia bsica
ASSE MSP
DE BARBIERI, M., en base a Informacin preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra, 2008), Diagnsicos
Insitucionales de Gobiernos Departamentales (OPP UDM BID, 2006)
MTSS DINAE JUNAE
123
ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN

GENERAL-MONTEVIDEO)
ASPECTOS GENERALES DEL CONCEJO
1. Puede ideniicar diferentes etapas o momentos en el CV desde que es Concejal? A
qu responden estos cambios?
2. Cmo deinira al Concejo? Qu elementos lo caracterizan?
FUNCIONAMIENTO INTERNO DEL CONCEJO VECINAL

3. Modalidad de trabajo
- Cules son los principales objeivos del Concejo?
- Qu tareas realizan como Concejo?
- Cmo se organizan para realizar sus tareas? (forma organizaiva, frecuencia de
reuniones, divisin interna de tareas, etc.)
- Las reuniones: son abiertas a los vecinos y asociaciones? Si la respuesta es si:
siempre/cundo? los vecinos y asociaciones ienen voz o slo pueden asisir?
- Hay mecanismos extraordinarios para convocar reuniones?.
- Cules son los temas prioritarios para el trabajo del Concejo?.
- Qu mecanismos ienen para discuir propuestas? (quienes proponen?)
- Canidad de miembros del Concejo y porcentaje que paricipa acivamente.
- Recursos disponibles para la gesin.
- Prioridades de la gesin.
4. Calidad del relacionamiento interno:
- Cmo es el proceso de toma de decisiones?
- Cules son las debilidades internas que encuentran para la gesin?
- Cules son sus fortalezas para la gesin?
- Cules son las principales fuentes de conlicto interno?
- Cmo enfrentan sus conlictos? y qu consecuencias ienen sobre el
funcionamiento como colecivo? qu pasa cuando no hay acuerdo? cules son los
mecanismos previstos para resolver conlictos?
RELACIONAMIENTO CONCEJO VECINAL CON OTROS ACTORES

5. Ejecuivo departamental (Intendente y direcciones), Junta Departamental y juntas
locales:
- De qu forma se relacionan con la Junta Local, el rea social, el Intendente, las
direcciones departamentales, la Junta Departamental? (modalidad, canidad de
encuentros, temas de trabajo en conjunto)
- Tipo de demandas y propuestas del Concejo a los diferentes actores polico
insitucionales
- Temas de trabajo en conjunto
- Cules son las principales fuentes de conlicto con estos actores?
- Percepcin sobre los factores facilitadores y los obstculos presentes
para la incorporacin de sus demandas y propuestas a las acciones (planes
124
quinquenales, compromisos de gesin, modiicacin del marco legal insitucional,

descentralizacin, etc.)
- Cmo enfrentan sus conlictos? y qu consecuencias ienen?
- Debilidades y fortalezas para la ariculacin
6. Sociedad Civil
- Valoracin del CV sobre su insercin en el tejido local (caractersicas y moivos)
- Con qu organizaciones, insituciones y vecinos se relaciona el CV?
- De qu forma se relacionan con las organizaciones sociales? (estrategias, ipo y
canidad de encuentros)
- Cules son las demandas prioritarias de la sociedad civil al Concejo? Cmo llegan
al Concejo las demandas de los ciudadanos?
- Temas de trabajo en conjunto
- Cules son las principales fuentes de conlicto? Cmo enfrentan sus conlictos? y
qu consecuencias ienen?
- Debilidades y fortalezas para la ariculacin
CARACTERSTICAS DEL TEJIDO ASOCIATIVO LOCAL

7. Organizaciones presentes en el territorio
- Cuntas organizaciones hay en la zona?
- Qu ipo de organizaciones hay en la zona?
8. Ariculacin entre organizaciones
- Qu modalidades de ariculacin hay entre las organizaciones de la zona? (ipos,
formas, mbitos, quienes convocan, etc.)
- El Concejo iene alguna paricipacin en estas instancias?
9. Qu debilidades y fortalezas considera que ienen las organizaciones sociales para
contribuir en el abordaje de las problemicas locales?
REPRESENTACIN DE LA CIUDADANA
10. En qu medida cree que el Concejo incorpora las demandas y propuestas de la
ciudadana en sus acciones? por qu?
11. Cree que el Concejo representa a los vecinos de la zona? Debilidades y fortalezas
para la representacin
INCIDENCIA DEL CONCEJO VECINAL EN LAS POLTICAS PBLICAS QUE

AFECTAN AL TERRITORIO
12. Considera que hay logros en la gesin del Concejo?
- En caso de respuesta airmaiva
- De qu ipo son?
- Cules son los moivos del xito?
- Qu obstculos y facilitadores estuvieron presentes?
- En caso de respuesta negaiva
- Qu moivos encuentra para que no haya logros del Concejo?
13. Cules son las tres limas resoluciones del Concejo / o las tres ms relevantes
desde que se inici la acividad del actual Concejo?
- Cul fue el camino para obtener esos logros?:
125
- Quin la plante el problema/propuesta/tema?

- Cmo se gesion?
- Hubo reuniones con los vecinos?
- Pariciparon las asociaciones?
- Cules fueron las posiciones de los disintos actores?
- Cunto iempo llev?
- Cul fue el producto inal?
14. Hubo casos/problemicas/gesiones en las que no se logr ningn acuerdo? Cul
fue el proceso?
15. Qu percepcin iene sobre la evaluacin que hace la sociedad civil organizada al
respecto de la gesin del Concejo Vecinal?
16. Qu percepcin iene sobre la evaluacin que hacen los actores policos
insitucionales sobre la gesin del Concejo Vecinal?
GESTIN METROPOLITANA: PROBLEMAS COMUNES EN LAS ZONAS

LIMTROFES
17. Ideniica algn asunto pblico local para el cual sea necesario un trabajo de
ariculacin con el departamento de Canelones?
18. Qu puede hacerse desde el Concejo?
19. Qu potencialidades y debilidades ideniica para la gesin metropolitana de los
asuntos pblicos locales?
ANEXO III: CUESTIONARIOS INDIVIDUALES

IDENTIFICACION Y TRAYECTORIA DEL ENTREVISTADO
- Edad: __ __
- Sexo: M / F
- Barrio:
- Formacin (Primaria, Secundaria, UTU, Universitaria, otros)
- Ocupacin:
- Experiencia como concejal (iempo de desempeo en la funcin):
- Moivaciones e incenivos para la paricipacin en el Concejo:
- Pertenencia a colecivos y/u organizaciones sociales (asociaciones, clubes, sindicatos,
paridos policos, iglesias, etc.)
INSTITUCIONES Y
ASOCIACIONES
Cules de las
siguientes insituciones
ienen ms presigio
(reconocimiento,
renombre)
Cules de las siguientes

insituciones ienen
ms inluencia sobre la
deinicin de policas
que afectan al barrio
Con qu organizaciones
colabora o ha
colaborado el Concejo
Vecinal en el limo
ao
Intendencia
Junta Departamental
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Paridos policos
Insituciones educaivas
Clubes sociales y
deporivos
Asociaciones de inters
Grupos de auto-ayuda
Organizaciones sociales,
culturales
Organizaciones
Ecologistas
Asociaciones de jvenes
Organizaciones religiosas
Comisiones vecinales
Comisiones de Fomento
Cooperaivas
Asociaciones de
empresarios
Empresas
Redes territoriales
126
127
ANEXO IV: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN

GENERAL- CANELONES)
IDENTIFICACION Y TRAYECTORIA DEL ENTREVISTADO
- Nombre:
- Edad:
- Sexo: M / F
- Lugar de residencia:
- Formacin (Primaria, Secundaria, UTU, Universitaria, otros)
- Ocupacin:
- Pertenencia a colecivos y/u organizaciones sociales (asociaciones, clubes, sindicatos,
paridos policos, iglesias, etc.)
- Experiencia (aos) como edil/tcnico dentro de la insitucin/miembro de la
organizacin.
PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN CANELONES

a. Caractersicas generales sobre el proceso de descentralizacin y paricipacin
ciudadana en Canelones 2005 - 2009
- Cmo eniende/comprende la descentralizacin?
- Considera que en esta administracin se ha profundizado la descentralizacin del
departamento de Canelones? En qu fundamenta su respuesta
- Cules son los principales lineamientos/direcivas/principios/fundamentos del
proceso de descentralizacin durante esta administracin?
- En su opinin con qu objeivo se impulsa la descentralizacin en esta
administracin?
- Cmo se eniende/comprende la descentralizacin?
- Ideniique los pasos y/o acciones concretas que se han dado en ese senido
considerando:
- planiicacin de las acciones
- actores involucrados (roles asignados y asumidos)
- quin o quines las impulsaron
- quin o quines apoyaron o se opusieron
- elementos facilitadores/obstaculizadores del proceso
- Qu evaluacin realiza de los logros en funcin de los objeivos?
b. Aspectos del proceso referidos a la transferencia de poder al nivel local
- Cules son los principales objeivos de las juntas locales?
- Ideniica variaciones en los roles y potestades de las juntas locales, en relacin al
perodo anterior?
- Se han transferido mayores competencias, responsabilidades y recursos a
las juntas locales? Ejemplos.
- Cambio en la canidad de servicios que prestan las juntas locales (trmites,
informacin)
- Homogeneidad de situaciones (en todas las juntas se pueden realizar los
mismos trmites y de la misma forma? En caso de respuesta negaiva a qu
se debe?)
128
- Cules son los principales logros de las juntas locales en este perodo? A qu se
deben?
- Cules son las principales fortalezas para el accionar de la Junta?
- Cules son las principales diicultades (inancieras, de recursos humanos, de
organizacin, de naturaleza tcnica?) a las que se han enfrentado las juntas locales en
este perodo? A qu se debe?
- Cmo evala las capacidades de las juntas locales para hacer frente a los nuevos
desaos de gobierno en el marco de la implementacin de los municipios en materia
de planiicacin, elaboracin de presupuestos, toma de decisiones, ariculacin con el
nivel departamental y los actores sociales?
- Existen mecanismos o instancias de coordinacin entre el gobierno departamental
y las juntas/actores locales?
- En qu aspectos de la gesin local o departamental inciden/deciden las juntas?
Ideniique prcicas efecivas de apertura a la paricipacin de las JL en la deinicin
de prioridades de gobierno, policas pblicas.
- Cules son los principales moivos de tensin entre su junta local /las juntas y el
gobierno departamental?
c. Aspectos del proceso referidos a la paricipacin ciudadana
- Qu importancia dira Ud. que esta administracin le asigna a la paricipacin
ciudadana en la gesin del gobierno?
- Cules son las principales caractersicas de la relacin entre las juntas y la sociedad
local?
- Existen espacios insitucionalizados de encuentro?
- Son permanentes, transitorios, espordicos?
- Nivel de paricipacin abierto
- Quienes paricipan y quienes no
- Temas, actores
- Diicultades y fortalezas de los espacios/instancias/mecanismos de
paricipacin
- Ideniica algn resultado concreto de la paricipacin ciudadana
- Cules son las principales o ms frecuentes demandas/planteos/quejas o
propuestas ms frecuentes de los vecinos de la Junta o de la Intendencia?
ADECUACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS DEL ESTADO A LAS

NECESIDADES DE LAS DINMICAS METROPOLITANAS
a. Cambios y valoracin
- Considera que los servicios actuales en las reas de
- Transporte (caminera, lneas, terminales)
- Salud (primaria, especializada)
- Educacin (preescolar, primaria, secundaria, terciaria universitaria y no
universitaria- formacin profesional de otro ipo)
- Cultura (esparcimiento, acividades de promocin de idenidad, talleres o
clases de danza, canto, teatro, pintura, expresin arsica, msica)
se ajustan a las necesidades de la poblacin de la zona? Por qu?
- Cmo era esta situacin hace diez aos? (mejor, igual, peor)
- Cree que han habido cambios en los limos diez aos en estas reas? Cules? A
qu se deben?
Junta Local
Junta Departamental
Asociaciones de empresarios
Organizaciones sociales
Cooperaivas
Intendencia
Sindicatos
Clubes sociales y deporivos
Organizaciones ecologistas
Paridos policos
Empresas
c. Potencialidades para la gesin metropolitana de los servicios

- Actualmente, ideniica algunos asuntos/problemas u oportunidades que sean
comunes en el rea de la Cuenca y que requieran necesariamente un abordaje
conjunto entre ambos departamentos?
- En qu temas considera que es posible que las Intendencias de Canelones y
Montevideo coordinen para llevar adelante la prestacin de servicios? (seleccionar
por ipo de servicio y enumerar)
- Qu puede hacerse desde las Juntas locales?
CASO A
Concejo Vecinal
Configuracin de la red del Concejo en base a la variable

prestigio
Redes territoriales
b. reas que requieren cambios

- Existen servicios o reas que sean problemicos y requieran cambios? Cules y
por qu?
- Quin cree usted que debera hacerse cargo de estos cambios?
ANEXO V: REDES
131
132
CASO B
Redes territoriales
Cooperaivas
Paridos policos
Sindicatos
Concejo Vecinal
Empresas
Junta Local
Intendencia
Junta Departamental
Empresas
Redes territoriales
Paridos policos
Sindicatos
Concejo Vecinal
Cooperaivas
Junta Local
Intendencia
133
Junta Departamental
CASO C
134
CASO D
Redes territoriales
Paridos policos
Cooperaivas
Sindicatos
Concejo Vecinal
Junta Local
Intendencia
Empresas
Paridos policos
Sindicatos
Junta Departamental
Concejo Vecinal
Intendencia
Junta Local
CASO E
Empresas
Redes territoriales
Cooperaivas
Junta Departamental
135
136
CASO F
Redes territoriales
Cooperaivas
Paridos policos
Sindicatos
Empresas
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Intendencia
Junta Local

Cooperaivas
Sindicatos
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Intendencia
Junta Local
Configuracin de la red del Concejo en base a la

variable influencia
CASO A
Paridos policos
Redes territoriales
Empresas
137
138
Redes territoriales
CASO B
Cooperaivas
Paridos policos
Sindicatos
Concejo Vecinal
Empresas
Junta Local
Intendencia
Junta Departamental
Cooperaivas
Sindicatos
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Intendencia
Junta Local
CASO C
Paridos policos
Redes territoriales
Empresas
139
140
Redes territoriales
CASO D
Paridos policos
Cooperaivas
Sindicatos
Concejo Vecinal
Junta Local
Intendencia
Junta Departamental
Empresas
Cooperaivas
Paridos policos
Sindicatos
Junta Departamental
Concejo Vecinal
Intendencia
141
Junta Local
CASO E
Empresas
Redes territoriales
142
Cooperaivas
Paridos policos
Sindicatos
Empresas
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Intendencia
Junta Local
CASO F
Redes territoriales
143
144

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Descentralizacin

Diseo y ejecucin del proyecto:

ndice de tablas y mapas

3. Evolucin de la descentralizacin paricipaiva en Uruguay

5. Montevideo: presentacin y anlisis de resultados

3.1 La reconiguracin del escenario polico

4.1. Protocolo de invesigacin: Montevideo

5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales

6. Canelones: presentacin y anlisis de resultados

6.1 Proceso de descentralizacin en Canelones

ndice De Tablas Y Mapas

En este contexto, las expresiones ciudadanas de democracia paricipaiva y an las

1.1 Caso Montevideo

1.2 Caso Canelones

1.3 Plan del libro

2.1.1 Las reformas estructurales de los noventa y la crisis

Los efectos de estos cambios en los individuos fueron la prdida de las

2.1.2 La definicin de descentralizacin

b) Otros autores preieren una frmula ms genrica para referirse a la

2.2 Participacin y gobernanza

2.2.1 La democracia participativa

2.3 Las redes

consituyen la base para la generacin de capital social5 y de procesos horizontales

2.3.2 Los tipos de redes

Desde la perspeciva insitucional se observan reformas en los organigramas de las

1990. Divisin administraiva del departamento de Montevideo en 18 zonas,

2010. Creacin de 29 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el

1993. Decreto 28119 de creacin de los Concejos Vecinales (modiicado en

1989. Primer triunfo electoral del Frente Amplio en el departamento de

1990 y sig.: Asambleas ciudadanas y comisiones temicas.

Plan Quinquenal, desde 1990, con paricipacin consuliva de los vecinos y

Fines 90 2010. Paricipacin de los Concejos Vecinales en la deinicin de los

2003. Marco normaivo e instalacin (2006) del Defensor del Vecino de

1995. Creacin de las Divisiones Regionales en Montevideo

1997. Reforma Consitucional actualmente vigente

Finalmente, en el mbito normaivo se ideniican cambios de rango nacional

3.1 La reconfiguracin del escenario poltico

tema en el eje de su campaa para alcanzar el gobierno departamental15. El candidato a

3.2 Las nuevas instituciones de la

la organizacin y promocin de acividades culturales, sociales y deporivas. Por su

3.3 Los cambios normativos para promover la

La situacin insitucional, tanto antes como despus de la reforma consitucional,

4.1. Protocolo de investigacin: Montevideo

Esta fase es la ms extensa de la invesigacin en cuanto a la canidad de

Es indudable que en los limos aos las policas descentralizadoras llevadas

4.1.2 Preguntas orientadoras

Bajo qu condiciones los Concejos Vecinales inciden en las policas pblicas

4.1.3 Sistema de hiptesis

tengan un funcionamiento interno consolidado;

El objeivo general de esta invesigacin es: aportar a los procesos de

Posibilidades de incidir en policas pblicas locales

Relacionamiento con actores policoadministraivos locales

Relacionamiento con autoridades centrales

Funcionamiento interno del Concejo vecinal

En lo que reiere a los objeivos especicos, el ipo de informacin relevada y

Representaividad del Concejo

Tabla 2: Incidencia en policas pblicas

Hiptesis 2: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales representen a la

b) Relacin con los actores polico administraivos locales y centrales

Tabla 3: Representaividad de los Concejos

Ambas hiptesis se consideran como parte de un sistema. Al suponer que un

4.1.4 Variables y dimensiones

c) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y