BARROSO, Joo.

O estudo da autonomia da escola: da autonomia decretada autonomia

construda. In BARROSO, Joo. O estudo da Escola. Porto: Porto Ed., 1996.

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Joo Barroso

Introduo
Uma das influncias mais significativas do estudo da escola na tomada de deciso poltica diz respeito ao
modo como tm sido apropriados alguns dos resultados da investigao produzida sobre os "efeitos da escola" e das
"escolas eficazes".
Uma interpretao normativa de muitos desses estudos tem servido para legitimar, em vrios pases,
medidas de poltica educativa que visam generalizar, por via administrativa, as caractersticas identificadas nas
chamadas "escolas eficazes".
Entre essas medidas destacam-se as que procuram desenvolver a autonomia da escola na alocao e
distribuio de recursos, reforar o "sentido de gesto" no desempenho dos diversos cargos, aumentar a participao
local no governo da escola. e desenvolver dispositivos de avaliao externa.
Em alguns pases anglo-saxnicos (com particular incidncia no Reino Unido, na Austrlia. na Nova
Zelndia, nos Estados Unidos) estas medidas aparecem integradas em reformas globais da administrao e gesto
das escolas. designadas por school based management (ou local management of schools).
De um modo geral (e embora a situao varie bastante de pas para pas), estas reformas associam s
medidas atrs enunciadas outras medidas mais amplas, com claro sentido I de introduzir a concorrncia no sector
pblico educativo. Entre essas medidas destaca-se.a "desectorizao", ou seja, a possibilidade de os pais poderem
escolher livremente a escola em que matriculam os seus filhos.
A investigao que tem sido realizada sobre as escolas abrangidas por estas reformas e sobre as polticas
que as inspiram, se no tem sido conclusiva quanto aos seus resultados (nomeadamente no que diz respeito s
aprendizagens dos alunos), deu lugar, contudo. ao aparecimento de uma corrente profundamente crtica dos
princpios e critrios de racionalidade subjacentes s medidas de "gesto centrada na escola".
Esta perspectiva crtica, predominantemente sociolgica, desenvolve uma abordagem sociopoltica.
ideolgica e cultural das medidas ligadas ao school based management, questionando-as em dois pontos essenciais:

(...) polticas neoliberais que visam promover um "mercado da educao " atravs de modalidades
encobertas de privatizao da escola pblica;
a introduo, sob pretexto de aumentar a "eficcia" e a "eficincia" da escola, de uma outra tecnologia de
controlo e dominao, atravs das estruturas organizativas e modos de gesto que so postos em prtica.

O impacto que esta corrente crtica tem tido na literatura sobre as organizaes e administrao educativas
(dominada por autores de lngua inglesa) bastante acentuado e estendeu-se a pases onde o contexto poltico e
educativo bastante diferente dos pases de que so oriundos os seus autores originais.
No que se refere ao estudo da escola, esta abordagem critica permitiu fazer a ruptura terica e
metodolgica, com o paradigma cientfico-racional que tradicionalmente dominava a anlise da sua organizao c
administrao. As escolas passam a ser vistas como construes sociais. valorizado, na sua anlise, o papel dos
indivduos e o contexto social c histrico da sua ao. So abandonadas as metodologias "positivistas" e
desenvolvem-se os estudos "etnogrficos". So postos em causa os princpios da racionalidade administrativa c
defende-se o "primado dos valores sobre os factos", na gesto das organizaes educativas.
A adoo de uma perspectiva crtica no estudo da autonomia da escola obriga, por isso, a distinguir as
vrias lgicas presentes no processo de devoluo de competncias aos rgos de governo da escola, separando dois
nveis de anlise: a autonomia decretada e a autonomia construda.
No primeiro caso, trata-se de desconstruir os discursos legitimadores das polticas de descentralizao e de
autonomia das escolas, interpretando as formas e fundamentos das medidas que so propostas e, ao mesmo tempo,
confrontando-as com as estruturas existentes e as contradies da sua aplicao prtica.
No segundo caso, trata-se de reconstituir os "discursos" das prticas, atravs de um processo de
reconhecimento das formas de autonomia emergentes no funcionamento das escolas, nas estratgias e na aco
concreta dos seus actores.

O presente texto pretende ser um contributo inicial para a uma reflexo sobre a "autonomia da escola" que
tenha em conta a articulao entre estes dois registros. Esta articulao necessria, no s ao nvel da investigao,
para uma correcta configurao da "autonomia" como ohjecto de estudo, mas tambm ao nvel da aco poltica,
para que a "regulamentao legal da autonomia das escolas" seja entendida, mais como destinando-se - a criar
espaos de possibilidades e de indagao, do que uma forma de impor respostas fechadas a problemas que no so
os reais problemas das escolas.
Assim, numa primeira parte, procurarei fazer uma breve sntese dos pressupostos e estratgias subjacentes
s medidas polticas que tm tentado impor pela via administrativa uma "certa" autonomia s escolas, tomando
como exemplo"a gesto centrada na escola" tal como vem sendo posta em prtica em alguns pases anglo-saxnicos.
Nesse sentido, depois de caracterizar, com base nas experincias desses pases, o que o school based
management, irei pr em evidncia os pressupostos em que se baseia! estas polticas, distinguindo dois tipos de
fundamentaes: cientfico-pedaggica e poltico-gestionria.
Importa, contudo, ressalvar, desde j, que esta anlise no deve ser extrapolada acriticamente para a
realidade de outros pases (com contextos polticos e econmicos diferentes como o caso de Portugal), embora
possa fornecer alguns indcios interessantes para interrogar as medidas que, tambm a, vm sendo tomadas sobre a
"autonomia das escolas".
Numa segunda parte. tentarei enunciar alguns dos princpios que sustentam este conceito de "autonomia
construda", mostrando as suas implicaes para a construo de uma poltica adequada s exigncias pedaggicas e
profissionais da organizao e administrao da escola.

A "autonomia decretada"
Desde os finais da dcada de 80 que se tem assistido em vrios pases a uma alterao significativa do
papel do Estado nos processos de deciso poltica e de administrao da educao.
De um modo geral, pode dizer-se que essa alterao vai no sentido de transferir poderes e funes do
nvel nacional e regional para o nvel local, reconhecendo a escola como um lugar central de gesto e a comunidade
local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro essencial na tomada de deciso.
Esta alterao afecta pases com sistemas polticos e administrativos bastante distintos e tem no reforo da
autonomia da escola uma das expresses mais significativas.

Embora esta tendncia para o reforo da autonomia da escola seja geral, importa
assinalar que ela se traduz de modos e com graus muito diferentes, conforme a realidade poltica
e a tradio administrativa dos diversos pases.
O SCHOOL BASED MANAGEMENT
Um dos exemplos mais significativos deste movimento tem ocorrido em vrios pases de lngua inglesa
(em particular nos Estados Unidos, algumas provncias do Canad, na Inglaterra e Pas de Gales, na Austrlia e na
Nova Zelndia) e tem sido designado por School Based Management (ou school self-management ou local
management of schools).
Existe hoje, nesses pases, uma abundante literatura que toma como objecto de descrio e de anlise as
transformaes introduzidas na gesto do sistema e das escolas pelo School Based Management e que faz deste tema
uma das linhas de investigao mais activas, no domnio da administrao educacional (ver, entre outros, Brown,
1990, HilI, Smith e Spinks, 1990, Caldwell e Spinks, 1992, Smyth, 1993, Sackney e Dibski, 1994, Levacic, 1995).
Grande parte destas medidas foi tomada no contexto de reformas educativas mais vastas, de que a mais
conhecida o Education Reform Act de 1988, na Inglaterra e Pas de Gales, mas em que a mais "radical" (do ponto
de vista das mudanas introduzidas) reforma da Nova Zelndia executada na seqncia do relatrio da Task Force
to Review Education Administration, dirigido pelo Professor Picot, em 1988, e cujas principais propostas foram
adoptadas pelo Governo e publicadas no livro Tomorrows Schools (New Zealand, Ministry of Education, 1988).
Nos Estados Unidos, o movimento tem atingido de maneira diferente os vrios "distritos escolares" e
aparece ultimamente associado (a partir dos anos 90) a um outro movimento que d pelo nome de charters schools.
Apesar de existirem grandes diferenas no tipo e grau de poderes que so transferidos para as escolas,
bem como nos rgos que so destinatrios desses poderes (director ou conselho da escola), pode dizer-se que, no
domnio dos princpios, as medidas tomadas em vrios pases tendentes a introduzir o School Based Management se
integram na definio dada por Brown (1990) a partir da investigao que realizou em vrios distritos escolares
americanos e provncias canadenses onde decorriam experincias deste tipo:
"Como manifestao de descentralizao, significa simplesmente que as escolas tm dinheiro suficiente

para prover as suas necessidades em abastecimentos e equipamentos, pessoal, manuteno e

eventualmente outros servios, de acordo com a sua prpria avaliao do que mais adequado. A
autoridade para as escolas poderem tomar decises sobre esta matria no compatvel com as prticas
estandardizadas, em vigor na maior parte dos distritos escolares que exigem que decises deste tipo sejam
tomadas a nvel central. Uma mudana em direco ao School Based Management implica um aumento
da flexibilidade do processo de deciso, mudanas na prestao de contas (principalmente por parte do
chefe do estabelecimento de ensino) e o reforo do potencial de produtividade da escola" (p. vii).
Um dos elementos centrais deste tipo de gesto consiste, como assinala Caldwell (1993), na possibilidade
de as escolas poderem decidir da alocao de recursos (conhecimento, tecnologia, poder, materiais, pessoas, tempo e
dinheiro) em funo de parmetros definidos centralmente e cuja execuo controlada por um sistema de
"prestao de contas" autoridade central.
Mas, alm desta autonomia na gesto dos recursos, o School Based Management integra, muitas vezes,
outros elementos, como por exemplo: descentralizao e desburocratizao dos processos de controlo; a partilha de
decises no interior da escola; o aumento da influncia dos pais no processo de tomada de decises na escola; e. em
alguns casos, a possibilidade dos pais poderem escolher livremente a escola onde querem colocar os seus filhos,
com o fim de lanar a concorrncia entre as escolas.

Para Levacic (1995), as diferentes formas de que se reveste o School Based Management definem-se em
funo da configurao que dada aos seguintes elementos-chave:
- os rgos para quem o poder de deciso e responsabilidade so descentralizados (directores, professores,
pais, comunidade local e sector econmico);
- os domnios de gesto em que esse poder descentralizado pode ser exercido (oramento, recursos fsicos,
professores, recrutamento de estudantes, currculo);
- as formas de regulao atravs das quais se exerce o controlo sobre os decisores locais ("usos de recursos" auditoria financeira, qualificao e salrio dos professores, leis de trabalho, dimenso das turmas, normas de
construo; "especificao de produtos" - currculo nacional, testes nacionais e indicadores de qualidade,
inspeco: "condies de mercado" - sadas e entradas de alunos; admisso de alunos; publicao de
informao acerca da performance da escola).
Os pressupostos em que assenta o School Based Management nos pases em que tem sido aplicado podem
resumir-se nas seguintes permissas (ver Sackney e Dibski. 1994):
- o principal problema que afecta as escolas, hoje em dia, provocado pelo centralizado e burocratizado
sistema de controlo que se exerce sobre elas. Este sistema incompatvel com a existncia de organizaes
profissionais;
- o School Based Management apresentado como uma proposta de desburocratizao do sistema de
controlo e como uma forma de tomar a escola mais adaptada (flexiva) s necessidades dos seus clientes.
Mas o School Based Management visto, tambm, como uma forma de racionalizao da gesto das
escolas, como possvel reconhecer na descrio que Levacic (1995) faz do que ele considera ser "uma boa prtica
deste tipo de gesto":
"Num tal modelo a escola gerida atravs de orientaes racionais com o conselho de escola (governing
body) a assegurar um papel de liderana na articulao entre metas e objectivos. O conselho de escola
actua ao nvel da gesto estratgica utilizando as informaes fornecidas pelo director.
Com base nestas informaes, o conselho de escola e os gestores de topo desenvolvem o planejamento
estratgico, em que o oramento constitui um elemento essencial. O oramento determinado em funo
dos ohjectivos educacionais que devem ser assegurados. A execuo do oramento e de outras polticas
monitorada e avaliada pelo conselho de escola utilizando a informao fornecida pelo director da escola.
Por sua vez, o director assegura que os professores esto devidamente envolvidos no processo de deciso,
o que permite aumentar a qualidade da informao obtida, promover uma cultura escolar integrativa e
assegurar o apoio necessrio realizao das metas, objectivos e polticas da escola.
Deste modo, uma boa prtica do School Based Managemen utiliza os trs grandes modelos de deciso na
escola: o racional, o hierrquico ou burocrtico e o colegial ou colaborativo."' (p. 111)
Esta preocupao pela racionalizao da gesto visvel, igualmente, na descrio que HiII, Smith e
Spinks (1990) fazem das prticas e processos de self-management introduzidas em muitas escolas da Austrlia,
Nova Zelndia e Reino Unido:
"School Self-Management implica uma abordagem sistemtica do processo de deciso. Ele permite, alm
disso, uma adequada participao, como 'governadores', dos pais, alunos, professores e outras partes interessadas.
Os objectos especficos que se pretendem alcanar atravs do School Self-Managemen so os seguintes:
1. Proporcionar uma abordagem da gesto da escola claramente centrada na aprendizagem e no ensino, que
so a sua razo de ser.
2. Facilitar a partilha do processo de deciso e o envolvimento de todos os possveis participantes, atravs das
modalidades mais adequadas.
3. Identificar com clareza as tarefas de gesto, facilitar a ligao entre elas e fornecer informao directa e
acessvel sobre as mesmas.
4. Identificar com clareza as responsabilidades sobre a tomada de deciso e o desenvolvimento das diferentes
actividades e identificar domnios de prestao de contas.
5. Fornecer os meios necessrios alocao de recursos para todo o tipo de prioridades de aprendizagem para
os estudantes.
6. Facilitar a aplicao de processos de avaliao e de reviso com a finalidade de proporcionar melhores
oportunidades para os estudantes.
7. Simplificar a documentao que deve ser produzida de modo a que ela possa ser preparada facilmente pelos

que j se encontram envolvidos em outras tarefas, decorrentes do seu trabalho corrente.

A concretizao destes objectivos deve ser alcanada atravs das seguintes orientaes:
1. Os objectivos de aprendizagem para os alunos devem ser definidos com base em necessidades
identificadas, de acordo com as caractersticas da comunidade escolar e com as crenas e valores
partilhados pela escola. Eles devem resultar de uma viso partilhada.
2. As polticas que compreendem os objectivos a serem realizados e as orientaes gerais para a sua
execuo devem ser formulados em termos de resultados e estarem relacionados com as metas a
atingir. As prioridades para as aprendizagens a realizar pelos estudantes devem ser definidas no
interior destas polticas.
3. O planeamenlo estratgico e as programaes anuais devem ser preparados em funo destas polticas
e destas prioridades.
4. O planeamento do currculo resultado da programao anual que
foi elaborada e inclui quer o
desenho dos cursos quer a planificao da sua realizao.
5. O planeamento e programao realizada devem servir para a afectao de recursos. As propostas de
alocao de recursos devem ser aprovadas com base nas prioridades de aprendizagem que foram
definidas.
6. Os programas de aprendizagem devem ser aplicados com base nos
planos aprovados com a
garantia dos recursos necessrios.
7. Os programas de aprendizagem devem ser avaliados em funo dos seus resultados e mtodos com o
fim de permitir a reviso das metas, objectivos, necessidades, polticas, prioridades e planeamento.
8. Deve ser criado nas escolas um 'grupo poltico'. constitudo por professores, pais e estudantes. com a
funo de determinar as metas, definir as polticas e prioridades. avaliar programas e polticas.
9. O planeamento curricular, a execuo dos programas e a avaliao da aprendizagem so da
responsabilidade dos professores, nas reas profissionais respectivas (pp. 42-43)
Apesar do esforo de racionalizao patente deste modelo, a anlise das prticas de School Based
Management vem demonstrar, muitas vezes, que elas se afastam dos objectivos atrs descritos e que os seus efeitos
sobre a eficcia e qualidade da escola (uma das finalidades essenciais para os seus promotores) esto longe de
serem adquiridos.
Muitos dos estudos e das investigaes que tm sido realizados nas escolas onde foi introduzido este
"modelo" de gesto (para uma sntese, ver Wohlstetter e Odden, 1992 e Sackney e Dibski, 1994) tm mostrado que
os resultados se afastam das expectativas iniciais que estiveram na base da sua aplicao.
Na anlise que Wohlstetter e Odden (1992) fazem da literatura produzida sobre o School Based
Management consideram que para este modelo ser mais eficaz torna-se necessrio que ser:
- facultado s escolas um real poder de deciso sobre o pessoal e os recursos materiais;
- aplicado um agressivo processo de desenvolvimento dos administradores e dos professores em geral,
atravs do qual eles possam adquirir novos conhecimentos e competncias adequados a este tipo de gesto;
- produzido um sistema de informao eficaz para mostrar a correco do funcionamento da escola;
- introduzido um novo sistema de compensao do trabalho dos professores baseado nos conhecimentos e
competncias demonstrados.
Outros autores consideram que as dificuldades que se deparam aplicao do School Based Management
no resultam. como pretendem Wohlstelter e Odden, de ele no ser levado s ltimas conseqncias, mas antes de se
basear numa pretensa "racionalidade" de gesto que a prtica revela ser inexistente. Estes autores consideram que
este sistema normativo de gesto ignora as implicaes da "micropoltica da escola" e da sua "ambigidade
organizacional".
Devido ao facto de o processo de desenvolvimento do School Based Management ainda estar no incio e
serem necessrios vrios anos para apurar dos seus reais efeitos sobre as escolas, a investigao realizada ainda no
totalmente conclusiva sobre as vantagens e inconvenientes deste modelo de gesto (ver, por exemplo, Bush,
Coleman e Glover, 1993).
Contudo, tem-se desenvolvido desde o incio uma perspectiva critica dos seus fundamentos que
importante ter em conta no estudo desta autonomia decretada.

Entre esses fundamentos possvel distinguir dois grandes tipos:

-

os que se situam num registo cientfico-pedaggico e buscam a legitimao destas medidas nos resultados
da investigao sobre as "escolas eficazes";

os que se situam num registo poltico-gestionrio e buscam essa legitimao "nas leis do mercado" e nas
"tcnicas de gesto empresarial".

FUNDAMENTAO CIENTFICO-PEDAGGICA
Um dos principais fundamentos em que se baseiam as polticas de school based management pode
encontrar-se, segundo os seus os promotores e defensores, na tentativa de aplicar os resultados obtidos com a
investigao sobre as "escolas eficazes".
Nesta investigao h a considerar "duas geraes" de trabalhos que remetem para paradigmas e
metodologias diferentes.
A primeira gerao de estudos marcada pela tentativa de medir os efeitos reais dos programas de
democratizao e de integrao racial levados a cabo nos Estados Unidos a partir dos finais dos anos 50.
Como se sabe, o documento fundador deste movimento o conhecido Relatrio Coleman (de 1966)
intitulado Inequality of Educational Oportunity. importante assinalar que o objectivo deste "macroestudo" (645
000 alunos e 3000 escolas primrias e secundrias) no era avaliar os "efeitos da escola", nem as suas diferenas,
mas sim os efeitos da alocao de recursos escolares sobre o rendimento dos alunos.

Como sintetiza Bosker (1994):

"Para Coleman, a aprendizagem ou o rendimento de um aluno era, ao mesmo tempo, funo da escola
freqentada e de causas externas desconhecidas (...) [ou seja) o seu objectivo foi medir a proporo do
rendimento dos alunos que se podia atribuir escola freqentada e a proporo de rendimento dos alunos
que preciso imputar a outras causas," (p. 11)
Com base neste quadro conceptual, no admira que a investigao conduzida por Coleman (bem como as
que se seguiram nesta primeira gerao) adoptasse o modelo input-output. Como sublinha Bressoux (1994):
"Neste tipo de abordagem a escola estudada como se fosse uma unidade de produo, unidade que, por
meio de recursos humanos, materiais e financeiros, tem por finalidade transformar os indivduos de um
determinado valor em indivduos de um valor superior. Os investigadores estudam em que medida as
variaes nos inputs, caracterizados pelo meio extra-escolar dos alunos, os recursos da escola e as
caractersticas globais do pblico de alunos podem determinar variaes nos outputs caracterizados pelas
aquisies cognitivas dos alunos, geralmente medidas por testes de inteligncia." (p. 109)
Os resultados desta e de outras investigaes que utilizaram o mesmo modelo e metodologia foram, como
se sabe, bastante desanimadores quanto influncia que os "factores escolares" (medidos pelos recursos utilizados)
podiam exercer nos resultados dos alunos.
Por exemplo, o Relatrio Coleman atribua s variveis directamente ligadas aos alunos (estatuto
scioeconmico e raa) a responsabilidade por cerca de 65% a 85% do sucesso escolar dos alunos. Em
contrapartida, s 15% a 35% deste sucesso podia ser explicado pela variao de recursos de uma escola para outra.
Por outro lado, os factores escolares propriamente ditos, como a dimenso das escolas, o oramento por aluno, as
caractersticas do currculo no explicariam mais do que 6% (para os negros) e 2% (para os brancos) das diferenas
de rendimento verificadas.
Estes dados levam os seus autores a considerar que a escola parece impotente para exercer influncias
prprias e para tornar o sucesso menos dependente da herana familiar (citado por Bressoux, 1994, p. 109).
No admira purtanto (que esta primeira gerao de estudos sobre "os efeitos de escola" nas aprendizagens
dos alunos tenha sido marcada por aquilo que se pode designar por escolacpticos: no vale a pena fazer reformas
para melhorar os recursos das escolas em pessoal e equipamento, pois isso insuficiente para reduzir as
desigualdades escolares. Ou como diz Hodson, numa frmula provocante: Schools make no difference!
A segunda gerao de estudos sobre este domnio constitui uma reaco a este "cepticimo" e tem por
base uma reviso crtica dos resultados alcanados na fase anterior. As crticas dirigem-se principalmente ao tipo de
medida utilizada (testes de inteligncia de raciocnio verbal) e ao tipo de abordagem (input-output que ignorava os
processos escolares).
Os trabalhos dirigidos por Broukover (1979), Rulter (1979), Edmonds (1979), Purkey e Smilh (1983),
Mortimore (1988), entre muitos outros, decidem "entrar no interior" da escola, entendida j no como uma unidade
de produo, mas como organizao social, e pela anlise dos seus processos internos ("clima",liderana. gesto
do tempo, etc,) mostrar que as escolas podem fazer a diferena.
Comea ento a "corrida" aos "indicadores" para a identificao dos "factores de eficcia" das escolas,
atravs de estudos de tipo monogrfico, que levam identificao de sucessivos "retratos-robot " do que os seus

autores classificam de "escolas eficazes". Estes resultados da investigao so interpretados, muitas vezes
apressadamente, pela administrao (nos Estados Unidos e Inglaterra, principalmente) como "quase prottipos da
escola ideal" e rapidamente promovidos a modelos de programas de "desenvolvimento das escolas".
As listas dos factores de eficcia que so apresentadas nas vrias investigaes variam muito, quer em
funo do quadro terico em que se situam os seus autores, quer em funo do tipo de escolas que so estudadas e
do meio a que pertencem e, evidentemente, do pas em que so realizadas. Esta variao devia evitar a generalizao
apressada destes factores, o que nem sempre tido em conta por aqueles que querem inferir "dos efeitos" verificados
em certas escolas, para a definio de "critrios gerais de eficcia" aplicveis a um modelo de "escola eficaz".
A ttulo indicativo basta dizer, por exemplo, que na sntese que Edmonds (1979) faz dos trabalhos
realizados neste domnio durante a dcada de 70, identifica, para as escolas elementares de meios urbanos
desfavorecidos, os seguintes factores normalmente associados obteno de melhores resultados:
- uma liderana forte;
- expectativas elevadas em relao s performances dos alunos;
- um clima disciplinado, sem ser rgido;
- uma prioridade no ensinos de saberes fundamentais (leitura, escrita e matemtica);
- avaliaes e controlos freqentes dos progressos dos alunos.
Esta lista podia ser acrescentada com muitos outros itens se entrarmos em considerao com as snteses
propostas por Purkey e Smith (1983), ou Miles e Ekholm (1985). Em todas elas, pese embora a variedade de
factores identificados, possvel reconhecer elementos que resultam do modo como as escolas so administradas,
em particular no que se refere ao estilo e modos de liderana exercida pelo director da escola e ao apoio dado pelos
pais e comunidade em geral.
nestas caractersticas que residem muitas das razes invocadas pelos defensores do school based
management para reforarem a autonomia das escolas, aumentarem as competncias gestionrias dos seus directores
e institucionalizarem formas mais efectivas de participao dos pais e outros elementos da comunidade no governo
da escola.
Contudo, esta transformao apressada de resultados de investigao em normas de aco ignora, muitas
vezes, os prprios limites das investigaes efectuadas e as reservas que muitos investigadores colocam sua
generalizao.
Vejamos quais so esses limites.
De um modo esquemtico possvel dizer que existem hoje elementos suficientes, com base nos mais
diversos resultados obtidos com a investigao sobre a "eficcia das escolas", que permitem concluir que existe uma
variao significativa entre as escolas, no que diz respeito aos resultados escolares obtidos pelos alunos. bem como
a existncia de um certo nmero de caractersticas prprias das escolas eficazes (Good e Weinstein, 1992). Ou seja.
nem tudo se joga no meio familiar e as caractersticas da escola e os modos de trabalho dos professores
desempenham um papel sobre as aprendizagens dos alunos.
Contudo. a generalidade dos autores adverte que, apesar de 30 anos de investigao, ainda estamos no
comeo da constituio de um saber sobre os factores que influenciam as aquisies dos alunos.
Em primeiro lugar, preciso ter em conta que, do ponto de vista terico, ainda no existe um modelo
explicativo de eficcia escolar que d conta da complexidade e variedade de factores que esto implicados no
processo de aquisio de conhecimentos pelos
alunos, quer ao nvel da sala de aula quer ao nvel da escola no
seu conjunto.
Em segundo lugar, preciso sublinhar que as anlises empricas que tm sido realizadas ainda so
bastante limitadas em relao a questes fundamentais como: a causalidade entre os critrios identificados e os
resultados obtidos, uma vez que os modelos de anlise se baseiam unicamente em correlaes; a influncia dos
contextos em que se situam as escolas: a variao dos resultados no tempo; a variao dos resultados por diferentes
tipos de alunos; etc. (ver, entre outros, (Good e Weinstein, 1992; Bosker e Scheerens, 1992; Scheerens, 1992;
Reynolds e Cuttance, 1992; Bressoux, 1994).
Em terceiro lugar, preciso relalivizar algumas das concluses apressadamente tiradas das investigaes
produzidas e que, hoje, j no possvel sustentar, como advertem Reynolds e Cuttance (1992), numa obra recente
onde fazem o balano da investigao realizada nos Estados Unidos, Reino Unido, Pases Baixos e Austrlia, neste
domnio.

Entre essas "falsas evidncias" destacam-se:

-

A dimenso dos efeitos da escola que muito mais reduzida do que se pensava (eles explicam unicamente

entre 8 e 15% dos resultados escolares).

Contrariamente ao que se julgava, os efeitos de escola (enquanto organizao) no podem ser dissociados
dos efeitos da turma e do professor, uma vez que a maior parte dos estudos mais recentes que utilizam
modelos de multivariveis mostram que a maior parte das diferenas entre as escolas se devem a variaes
que se passam ao nvel das turmas.
Contrariamente ao que se julgava, a "eficcia" ou no "eficcia" de uma escola pode variar em perodos de
tempo muito mais curtos (2 a 3 anos, contra os 5 a 7 de investigaes anteriores).
A antiga crena de que as escolas eram eficazes para todos os tipos de alunos que as freqentavam posta
em causa pela evidncia de investigaes mais recentes que mostram que na mesma escola pode haver
diferentes efeitos em funo do grupo tnico ou do estatuto socioeconmico dos alunos.
As investigaes mais recentes mostram igualmente que j no sustentvel a idia de que era possvel
dispor de um conjunto fixo de factores de eficcia que eram independentes da "histria" da escola, do seu
contexto, ou das pessoas que a freqentavam, e que podiam servir de referncia para todo o tipo de escolas e
de situaes.
Finalmente, a comparao que tem sido feita entre estudos sobre a eficcia das escolas realizados em
diferentes pases mostra que no h acordo nesta matria. E que o que nuns casos indicado como factor de
eficcia, em outros no o (por exemplo,a importncia da liderana pedaggica pelo director da escola que
um dos factores confirmados de eficcia, nos Estados Unidos; no o na maior parte dos estudos
desenvolvidos nos Pases Baixos).

Como se v, so muitos os desafios que estes resultados produzidos pelo que se poderia chamar da "3a.
gerao" da investigao sobre a eficcia da escola levantam. E eles deviam refrear os mpetos dos que querem
adaptar a tcnica de colonagem para promover a qualidade das escolas e do ensino. Como se se pudesse reproduzir
em "papel qumico um qualquer "modelo de escola eficaz" (ou de "excelncia" ou de "qualidade").
Alm disso, como diz Bressoux (1994):
" preciso evitar passar do 'determinismo sociolgico' 'iluso pedaggica'. Apesar de os efeitos dos
factores escolares serem significativos, a maior parte das diferenas de aquisies ainda de origem extra
escolar," (p. 128)
FUNDAMENTAO POLlTICO-GESTIONRIA
Um outro registo em que se desenvolve a argumentao a favor do school based management tem a ver,
como j assinalei, com razes polticas e gestionrias.
Do ponto de vista poltico, a promoo do school based management, associada defesa da sua
"qualidade", "eficcia" e "eficincia", bem como tentativa de imposio de lgicas de competio e concorrncia
na melhoria do funcionamento das escolas e dos seus resultados. procura corresponder trs objectivos essenciais:
- Um primeiro objectivo consiste na tentativa de conciliar a eficincia e a equidade no funcionamento do sistema
educativo.
Por um lado. como assinala Davies (1990), espera-se que as escolas melhorem simultaneamente a sua
"eficincia externa" ao servio da economia do pas e a sua "eficincia interna" de modo a justificarem o dinheiro
que se investe nelas.
Por outro lado, a educao suposta ser eqitativa, ao fornecer "iguais oportunidades" a toda a populao
escolarizvel, em particular no que se refere distribuio de recursos.
Neste sentido, a definio de padres de qualidade que as escolas devem respeitar e o seu controlo so
legitimados pela necessidade de respeitarem estes dois princpios aparentemente consensuais.

- Um segundo objectivo diz respeito tentativa de reduzir o "monoplio pblico da educao" (Ball, 1994) e
introduzir no funcionamento do sistema educativo uma lgica de mercado.
Como assinala Dale (1994): Em termos muitos gerais os principais objectivos da Nova Direita em educao so
retirar os custos e responsabilidades ao Estado e, simultaneamente, aumentar a eficincia e capacidade de resposta
- e conseqentemente a qualidade - do sistema educativo (pp. 109-110).

As razes apontadas pelos defensores desta "lgica de mercado" baseiam-se

genericamente nas seguintes premissas (ver Ball, 1994, p. 103):
a) o financiamento pblico atravs dos impostos no est directamente ligado satisfao dos clientes;

b) a ausncia de lucro ou de outro tipo de ganhos faz com que os gestores utilizem mtodos, conservadores,
rninimalistas e centrados no proveito prprio;
c) a tomada de deciso na escola dominada por interesses corporativos;
d) o monoplio do Estado sobre a escola gera a ineficincia e a burocracia, encoraja os desperdcios e inibe a
responsabilizao perante os pais;
e) tudo isto contribui para baixar os padres de "qualidade" e inibe a presso para a "excelncia",
Como se v, nesta lgica de "construo de um mercado da educao" a escola deve ser "libertada" do
Estado e gerida como uma empresa, no quadro de um sistema de concorrncia em que a satisfao do consumidor
decide da sua rentabilidade e eficcia.
A livre escolha da escola pelos pais constitui um dos instrumentos essenciais desta poltica, introduzindo
um mecanismo de competio entre as escolas e um sistema de regulao da qualidade do prprio funcionamento do
sistema educativo.
No quadro desta lgica, definir e controlar "padres de qualidade" para as escolas , acima de tudo, um
processo de aferir critrios de alocao de recursos, criar um referencial de competitividade e instituir um
mecanismo de seleco pelos "consumidores".
- Um terceiro objectivo corresponde necessidade de o Estado, mesmo no quadro da criao de "um mercado
educativo", preservar algum controlo sobre o sistema, cuja importncia vital para a sociedade continua a ser
reconhecida.
Esta uma situao de certo modo paradoxal (o Estado cria o mercado, mas no confia totalmente nele)
que vrios autores tm analisado no quadro do que definem ser um "sislema escolar como um sistema de economia
mista" (ver a este propsito Thomas, 1994). Isto , um sistema em que se procura conciliar as "chamadas" vantagens
do mercado (a competio e a racionalidade econmica) com as vantagens do no-mercado (facilidade do controlo e
de subordinao a certas normas), permitindo assim, no dizer dos seus defensores satisfazer, simultaneamente, os
"interesses individuais" e os "interesses colectivos".
Neste contexto, o reforo dos mecanismos de avaliao externa, de prestao de contas e de "controlo da
qualidade" que aparecem associados concesso de uma maior autonomia escola, no quadro do school based
management, acabam por constituir uma expresso de uma poltica de normalizao e de imposio de modelos que
limita a retrica da autonomia e do livre arbtrio, to cara ao discurso neoliberal.
Mas, alm destas preocupaes de introduo de uma lgica de mercado no funcionamento do sistema
educativo que, segundo os seus crticos, est presente nas medidas de school based management, nos pases j
referidos, existem tambm preocupaes de tipo "gestionrio " que se caracterizam pela tentativa de resolver os
problemas da qualidade de educao por "tcnicas de gesto empresarial" do tipo das que so ensaiadas nas
empresas de produo e servios.

Um exemplo claro da denncia deste tipo dc preocupaes pode ler-se em Lima (1995):
"Ao eleger a racionalidade econmica e a razo tcnica da optimizao, da eficcia e da eficincia, como
elementos essenciais, os programas de modernizao tomam por referncia privilegiada a actividade
econmica, a organizao produtiva e o mercado, exportando a idia da empresa para o seio da
administrao pblica. A empresa significa, neste contexto, um modelo a seguir em termos de capacidade
de resposta e de adaptao s presses do mercado, um exemplo da capacidade de inovao. Mesmo as
empresas mal sucedidas constitutem um bom exemplo para as organizaes pblicas no sentido em que
fica mais claro que quem no eficaz no sobrevive. Entretanto, o exemplo da empresa parece ignorar as
tenses entre capital e trabalho, superiores e subordinados, direco e execuo, em parte porque a
empresa moderna se apresenta como um modelo consensual e racional tambm na gesto de conflitos,"
(p. 27)
Apesar da especificidade que a actua lgica de mercado d a este processo de racionalizao gestionria,
importante, registar, contudo que ele no unicamente motivado por ela.
Na verdade, esta aplicao dos modelos empresariais de "gesto da qualidade" s escolas vem na
continuidade dos processos de taylorizao da organizao e administrao das escolas que se desenvolveram,
principalmente, na primeira metade do sculo XX (ver, a este propsito, Barroso, 1995). O que mudou foram os
mtodos e as receitas e no os critrios que serviram de base.
Num tempo e noutro, a base da transferncia a mesma, ou seja, considerar que a escola uma fbrica e
o aluno um produto manufacturado. Veja-se, a ttulo de exemplo, um dos muitos textos que pretendiam legitimar a

organizao cientfica do trabalho escolar, no princpio deste sculo (Cubberly, 1916, citado por Barroso, 1995, p.
476):
"As nossas escolas so, neste sentido, fbricas em que a matria-prima (as crianas) iro ser
transformadas em produtos para satisfazer as diferentes exigncias da vida. As especificaes de fabrico
vm das exigncias da civilizao do sculo XX, e a tarefa da escola construir estes alunos de acordo
com as especificaes que tiverem sido definidas. Este processo exige boas ferramentas, maquinaria
especializada, medio contnua dos produtos para ver se esto de acordo com as especificaes,
eliminao dos desperdcios da manufactura e um amplo sortido nos produtos"
Mas no se julgue que este era um discurso isolado, pois ele foi paradigmtico do modelo de
administrao escolar prevalecente at aos anos 50 e cujo principal objectivo era a racionalizao da empresa
escolar e a normalizao das tcnicas de ensino, como escrevia Planchard, um dos defensores do taylorismo em
Portugal, em 1960 (ver Barroso, 1995, p. 477).
Contudo, nos tempos actuais, o que mais significativo nesta preocupao gestionria no a
importncia que dada gesto, mas sim o facto de se pretender reduzir os problemas das escolas a problemas de
gesto, como forma de escamotear a complexidade da escola enquanto organizao e a conflitualidade ideolgica,
poltica e social a ela inerentes.
O que est em causa no a vantagem de utilizar nas escolas modelos e tcnicas de gesto que vm sendo
praticados em empresas, no quadro das profundas mudanas que esto a ocorrer nos processos de organizao do
trabalho e da gesto, como a gesto por objectivos, os crculos de qualidade, o desenvolvimento organizacional, a
auto-avaliao, o projecto da empresa, etc.
O que est em causa, nas escolas como nas empresas, o processo de tecnizao da mudana
organizacional,como chama Friedberg (1994) adopo de solues tcnicas "pronto-a-usar" para aplicar a
problemas que so definidos fora do contexto humano (p. 329).
Isto no significa, como adianta este soci1ogo das organizaes, negar o interesse que estas "tecnologias
da mudana" podem ler, em si mesmas. enquanto solues que podem ser ajustadas a uma interveno tcnica nas
organizaes. Mas o que os seus promotores muitas vezes esquecem que a mudana nas organizaes, mesmo
quando mediatizada por consideraes e objectos tcnicos, comporta sempre conseqncias mais amplas que
ultrapassam o domnio limitado da simples tcnica.
Por isso, acrescenta Friedherg (1994), preciso estar de sobreaviso tentativa de reificar tais
procedimentos e sublinhar a necessidade de os contextualizar ligando-os s caractersticas e capacidades concretas
dos sistema humanos que devero execut-los e que so os nicos que lhes podem dar vida (p. 331).

A autonomia construda
A anlise crtica das medidas polticas que, em vrios pases, tm consagrado, do ponto de vista legal,
uma gesto local do estabelecimento de ensino e o reforo das competncias dos seus rgos de governo no pode
ignorar que, para alm desta autonomia decretada, as escolas desenvolvem (e sempre desenvolveram) formas
autnomas de tomada de deciso, em diferentes domnios, que consubstanciam aquilo que pode ser designado por
autonomia construda.
Esta autonomia construda corresponde ao jogo de dependncias e de interdependncias que os membros
de uma organizao estabelecem entre si e com o meio envolvente e que permitem estruturar a sua aco organizada
em funo de objectivos colectivos prprios.

Como assinala, a este propsito, Berta Macedo (1995):

"A escola aumenta a sua autonomia atravs das mltiplas dependncias-interaces que estabelece com
os outros sistemas, tendo em conta as necessidades e finalidades que identifica.
na multiplicidade de dependncias, de inter-relaes, que se criam condies favorveis integrao da
escola no processo de desenvolvimento da sociedade.
A variedade das dependncias que desenvolve produz diferena. A gesto destas dependncias
autonomia de escola." (p. 87)
Neste sentido, a "autonomia da escola" resulta, sempre, da confluncia de vrias lgicas e interesses
(polticos, gestionrios, profissionais e pedaggicos) que preciso saber articular, atravs de uma abordagem que
podemos designar de "caleidoscpica". A autonomia da escola no a autonomia dos professores, ou a autonomia
dos pais, ou a autonomia dos gestores. A autonomia, neste caso, o resultado do equilbrio de foras, numa
determinada escola, entre diferentes detentores de influncia (externa e interna), dos quais se destacam: o governo e
os seus representantes, os professores, os alunos, os pais e outros membros da sociedade local.
Deste modo, a autonomia afirma-se como expresso da unidade social que a escola e no preexiste

aco dos indivduos. Ela um conceito construdo social e politicamente, pela interaco dos diferentes actores
organizacionais numa determinada escola.
Isto significa que no existe, verdadeiramente, uma "autonomia decretada", contrariamente ao que est
subjacente s mais diversas estratgias "reformistas" neste domnio. O que se pode decretar so as normas e regras
formais que regulam a partilha de poderes e a distribuio de competncias entre os diferentes nveis de
administrao, incluindo o estabelecimento de ensino. Essas normas podem favorecer ou dificultar a "autonomia da
escola", mas so, s por si (como a experincia nos demonstra todos os dias), incapazes de a criar ou a destruir.
Esta perspectiva retira sentido tentativa de encontrar, a partir das chamadas "escolas eficazes",
estruturas e modalidades de gesto que funcionem como padro da autonomia para todas as escolas.
Neste caso, a imposio de normas-padro de eficcia e de eficincia, como base da concesso de uma
maior "autonomia" s escolas, constitui no uma alternativa racionalidade burocrtica que supostamente se
pretende eliminar, mas, simplesmente, a sua "modernizao".
Esta viso da autonomia da escola como autonomia construda tem evidentes conseqncias no domnio
da deciso poltica.
A principal ilao a tirar que no h "autonomia da escola" sem o reconhecimento da "autonomia dos
indivduos" que a compem. Ela , portanto, o resultado da aco concreta dos indivduos que a constituem, no uso
das suas margens de autonomia relativa (ver a este propsito Crozier e Friedberg, 1977). No existe uma
"autonomia" da escola em abstracto fora da aco autnoma organizada dos seus membros.
Contudo, nem sempre a "autonomia" dos indivduos vai no sentido de reforar a "autonomia" formal da
organizao. Muitas vezes a persistncia de.sistemas burocrticos (e essa uma das suas mais conhecidas
perverses, como o demonstrou Crozier, 1963) contribui para aumentar as "zonas de incerteza" organizacionais e,
conseqentemente, alargar as margens de autonomia individual dos seus actores.
No caso das escolas, as dificuldades que existem para dar um sentido colectivo s diversas "autonomias"
individuais so agravadas pelas prprias condies quer de isolamento interno em que, tradicionalmente, se exerce o
trabalho docente, quer de isolamento externo entre a escola e a comunidade, bem como pelo facto de as escolas
funcionarem como sistemas debilmente articulados (Weick, 1976), isto , com difceis conexes entre os seus
diversos elementos.

Por isso, para que a autonomia individual seja colocada ao servio de determinados
objectivos organizacionais e se transforme num processo colectivo de mudana, torna-se
necessrio desenvolver trs tipos de interveno:
- Promover na escola "uma cultura de colaborao e de participao entre todos os que asseguram o seu
funcionamento, incluindo a prpria definio e a realizao dos objectivos organizacionais.
Entre estes destacam-se naturalmente os professores que constituem uma fora de trabalho especializada e
qualificada que em muitos casos se aproxima de um corpo profissional e os alunos, vistos no como consumidores
ou clientes, mas como trabalhadores (isto , co-produtores do prprio acto educativo).
Alm destes, h que contar igualmente com os outros trabalhadores que exercem sua actividade na escola
e com os pais dos alunos. Estes devem ser vistos quer como cidados que devem poder exercer formas de "controlo
democrtico" sobre o servio pblico que a escola assegura aos seus filhos, quer como co-educadores em parceria
com a escola.
- Desenvolver nas escolas formas diversificadas (individuais e colectivas) de liderana, sem a qual no se
podem empreender os difceis e complexos processos de coeso necessrios a que a escola se constitua
como um sujeito social coerente e encontre o justo equilbrio entre as diversas referncias que podem
inspirar a aco educativa (para citar Derouet, 1992, para quem o funcionamento da escola ,
essencialmente uma questo de "justeza" e de "justia").
- Aumentar o conhecimento, por parte dos prprios membros da organizao, dos seus modos de
funcionamento e das regras e estruturas que a governam. Esta aprendizagem organizacional (da e pela
organizao) constitui um instrumento necessrio para que os actores de uma organizao conheam o seu
prprio campo de autonomia e o modo como est estruturado.
no contexto destas intervenes que a construo da autonomia pela escola pode constituir um processo
de mobilizao social (na acepo dada na sociologia poltica) "enquanto forma de reunio de um ncleo de actores
com o fim de empreenderem uma aco colectiva.
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