Morar: direito do trabalhador? Experincias de luta em torno da moradia.

Clarice Cassab1
Resumo
O artigo tem como objetivo discutir a questo urbana, e em especial o problema da moradia, sob
a tica da ao social. Para tanto, ser feita uma rpida recuperao das polticas pblicas de
habitao destacando alguns dos instrumentos criados com o objetivo de solucionar a questo da
habitao no Brasil entendendo a habitao como um dos elementos necessrios para a
reproduo do trabalhador.
Habitao ao social poltica urbana legislao

Abstract
The article has as objective to argue the urban question, and in special the problem of the
housing, under the view of social action. It will be a fast recuperation from the public policies of
housing by highlighting some from the instruments drudges with the objective of resolve the
question from housing into Brazil.
Housing social action urban policy - law

O trabalho tem como objetivo discutir o problema da moradia sob a tica das lutas
sociais e numa perspectiva histrica. Para tanto, ser feita rpida recuperao das polticas
pblicas de habitao destacando alguns dos instrumentos criados com o objetivo de solucionar a
questo da habitao. Intenta-se trazer os principais fatores que favoreceram o recrudescimento
das questes referentes ao acesso moradia popular no Brasil, no perodo de 1970 a 1980.
Habitao, neste trabalho, refere-se a todos os recursos que envolvem a moradia (iluminao,
abastecimento de gua, saneamento, segurana, transporte) bem como o acesso sade e
educao. Alm da dimenso objetiva tambm considera-se o aspecto subjetivo correspondente
ao ato de habitar: o espao da habitao e o ato de habitar se revelam enquanto criadores de uma
identidade, sendo portanto um dos elementos necessrios para a plena reproduo do trabalhador.

Gegrafa, mestra em planejamento urbano e regional pelo IPPUR UFRJ, doutoranda em geografia pela UFF. Professora do
departamento de Geografia da UJFJ.

Estado e poltica de habitao: BNH e SFH

Foi apenas com a criao do BNH e do SFH em agosto de 1964que o Estado vai
participar com maior fora no financiamento da habitao. Ambas as instituies tinham como
principal objetivo realizar uma poltica nacional de habitao estimulando a construo de casas
populares e financiando a aquisio da casa prpria para as camadas de mais baixa renda.
Originado com o objetivo de viabilizar recursos pblicos destinados realizao de
investimentos urbanos, o BNH foi, sem dvida, um dos principais agentes de promoo
imobiliria para populaes de baixa renda durante longo perodo. Desde sua criao foram
previstas vantagens para os compradores das casas populares em relao aos muturios de renda
mais alta. A criao de estmulos como subsdios diretos e indiretos bem como a transferncia
para outras agncias pblicas do nus de certos subsdios indiretos, foram um dos muitos
recursos usados pelo BNH para facilitar o acesso casa prpria. Alm disso, destaca-se o
importante papel exercido pela Companhia de Habitao (COHAB) para o acesso de setores
populares casa prpria. Para realizar sua vocao o BNH foi pensado no sentido de que a
obteno dos recursos necessrios ocorresse de forma auto-financiada. Isso seria possvel a partir
do retorno do capital aplicado mediante o pagamento das prestaes, permitindo o aumento da
capacidade de investimento na rea habitacional. Nesse intuito criou-se o Sistema Financeiro de
Habitao e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).
Apesar dessa caracterstica inovadora tanto o SFH e o BNH vinham desde meados da
dcada de 1960 acumulando srios problemas financeiros e estruturais. J durante o governo
militar o nmero de inadimplentes crescia progressivamente devido a grande dificuldade em
acompanhar as indexaes peridicas das prestaes, que no coincidiam com os reajustes
salariais. O sistema habitacional gerido pelo BNH e pelo SFH chega dcada de 80 em crise,
alvo de presses das organizaes de muturios e com sua orientao social posta de lado pela
reduo crescente de investimentos nos setores populares. Associado a isso crescia a
inadimplncia tanto dos setores mdios e altos como dos setores baixos.
O resultado de todos esses problemas e contradies foi a extino do BNH em 1987.
Com o fim do BNH e sua substituio pela Caixa Econmica Federal os problemas referentes ao
financiamento dos programas de habitao popular aumentaram ainda mais. Ao contrrio do
BNH, que possua como orientao poltica construo de casas populares, oferecendo
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facilidades aos compradores de baixa renda, a CEF se caracteriza por sua orientao comercial,
desempenhando suas funes de financiadora a partir de parmetros de mercado. A reduo dos
programas alternativos de construo de casas tais como mutires, e de outros programas
voltados unicamente para as populaes de baixa renda contribui para intensificar os problemas
referentes ao acesso moradia.
A crise do BNH ocorrido na dcada de 1980 tambm evidencia a grave crise vivida pelo
Brasil naquele momento que levou a reduo da capacidade de endividamento dos trabalhadores,
trazendo srias conseqncias quanto ao acesso casa prpria j que os compradores das casas
populares tinham como principal estratgia de compra o endividamento a longo prazo, pois no
possuam condies de poupana.
O colapso do BNH e a perda da capacidade de endividademento resultaram, dentre
outras coisas, no agravamento do problema do acesso habitao e no aumento da insatisfao
de diversos setores da sociedade. Nesse momento as lutas e as prticas de ocupao de terras
urbanas e de prdios se tornaram cada vez mais massivas e organizadas. Foi nesse perodo que o
movimento de bairro se funda e se organiz, pipocando por toda a cidade movimentos em torno da
questo da habitao.

Movimentos pela regularizao de loteamentos

O parcelamento do solo urbano regulado pela lei federal n. 6.766/79 de abrangncia
nacional e que estabeleceu normas e parmetros que orientaram e determinaram as legislaes
estaduais e municipais. O resultado dessa nova legislao foi a consagrao do papel do Poder
Pblico na ordenao do territrio urbano, j que a partir de ento o parcelamento passa a
depender de autorizao do Estado. Maricato (1995 p.23) afirma que a nova lei atende a uma
reivindicao popular: criminalizao do loteador clandestino possibilitando a suspenso do
pagamento para efeito de viabilizar a execuo das obras urbansticas e atribuio ao municpio
ou ao Ministrio Pblico da representao das comunidades atravs do interesse difuso.
Contudo, prossegue, afirmando que tambm representou uma forte restrio da oferta de moradia
para a populao trabalhadora, na medida em que dificultou e, mesmo impediu que o solo urbano
fosse parcelado irregularmente. A prpria aplicao da legislao gerou a produo ilegal da
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moradia. A lei n. 6766 gerou, segundo Maricato, restrio no mercado formal de loteamentos
para compradores de baixa renda, bem como a sada dos pequenos loteadores do mercado. No
mesmo sentido, Bueno observa:

Ao prever uma srie de exigncias urbansticas, teria encarecido o preo dos lotes e
assim se tornado num instrumento de excluso social: s camadas de menor poder
aquisitivo da populao restaria apenas se conformar com a moradia ilegal. E a
simples regularizao no basta para solucionar o problema: quando se incorporam
ocupaes irregulares ao mercado formal, o processo de especulao imobiliria
desloca a populao de baixa renda para reas ainda mais perifricas. (BUENO,
www2.uerF.br )

Alfonsin (1997) relata como a lei 67566/79 surgiu da necessidade de se disciplinar o

parcelamento do solo urbano a partir de uma conjuntura marcada pela exploso de loteamentos
em todo o pas. Por essa legislao apenas o proprietrio do terreno pode lote-lo e para isso
preciso apresentar projeto junto Prefeitura. Uma vez aprovado o projeto, o loteador faz o
registro do loteamento no cartrio de imveis. A partir de ento, as ruas, reas verdes, de lazer e
praas passam a integrar o domnio do municpio. Muitas vezes o loteador colocava a venda os
lotes sem ter obedecido s normas previstas. Nestes casos o loteamento configura-se como
irregular, na medida em que foi aberto sem prvia autorizao do rgo pblico competente, em
desacordo com o projeto ou sem cumprir o prazo de trmino das obras. J os loteamentos
clandestinos, em sua maioria, localizam-se nas reas previstas pela legislao como imprprias e
proibidas para parcelamento, alm da inexistncia de qualquer registro ou projeto junto aos
rgos competentes e por ser realizado por pessoas no proprietrias da rea. Tanto no caso de
loteamentos clandestinos quanto irregulares todas as construes realizadas no lote so
consideradas ilegais e esto sujeitas a multa e sanes por parte da Prefeitura, os lotes no podem
ser registrados e os compradores no adquirem a aquisio da escritura definitiva. Essa distino
ajudar na compreenso da existncia de duas reivindicaes populares: as lutas por infraestrutura e adequao dos loteamentos irregulares s normas urbansticas consequentemente por
seu registro - e as lutas pelo reconhecimento e regularizao dos loteamentos clandestinos.
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A dimenso objetiva da moradia no que toca aos recursos de infra-estrutura necessrios,

bem como a subjetiva, criadora de uma identidade e de um sentimento de pertencimento so
reforadas nesse momento com a finalidade de destacar que as lutas de moradores de loteamentos
pretendiam que ambas fossem conquistadas e atendidas. Dessa maneira, pode-se afirmar que a
luta foi tanto pelo direito ao acesso s infra-estruturas urbanas, como tambm pelo direito ao
reconhecimento enquanto cidados e moradores da cidade, pois, como afirmava Sader:

Do ponto de vista do trabalhador, seu trabalho foi apenas um sacrifcio necessrio para
a obteno de um salrio com o qual pudesse viver. Por isso o tempo fora da esfera da
produo que constitui seu tempo de vida. Ainda que, [...], as atividades desenvolvidas
fora da produo funcionem fundamentalmente como reproduo das condies para a
produo capitalista, no indiferente para o sentido do curso da histria, para o rumo
das lutas de classe, para a conformao da sociedade, o modo como esse tempo livre,
passado fora das unidades de produo vivido. (SADER, 1988, p. 100)

Foi a partir da dcada de 1970 que se intensificou o nmero loteamentos irregulares nas
cidades. Em realidade, at o incio dos anos 80 o loteamento perifrico era a principal forma de
acesso casa prpria para a populao pobre das cidades brasileiras. Este acesso foi facilitado
pela grande oferta de lotes, pela possibilidade de compr-los em prestaes de at cinco anos e
pela autoconstruo da casa. Esses loteamentos se caracterizavam por serem, em sua maioria,
irregulares ou clandestinos. A produo desses loteamentos comumente associada a um tipo
especfico de urbanizao denominada de urbanizao em saltos. Nessa os proprietrios de
extensas glebas urbanas, perifricas, repartiam seu terreno em lotes menores disponibilizando-os
no mercado imobilirio sem, contudo, colocar venda todos os lotes de uma vez. No caso de
loteamento destinado a uma populao mais pobre, e localizado fora dos marcos da cidade,
ocorria que a fim de potencializar seus lucros, os loteadores ignoravam a legislao. Vendiam os
lotes mais afastados apenas aplanados e com ruas abertas por tratores em terra batida.
Sem asfaltamento, gua, energia eltrica, reas de uso pblico, desobedecendo
completamente a lei, as imobilirias no registravam a existncia do loteamento. O morador
precisava atravessar todo o loteamento para ter acesso aos bens e servios da cidade, alm de
viverem sem gua, saneamento ou luz. Cabia ao morador a tarefa de cobrar do Estado a infra4

estrutura necessria que, quando conquistada beneficiava a todo o loteamento. A partir do

momento que era instalada a rede de infra-estrutura, a rea deserta de outrora passava a ser
considerada urbanizada e finalmente colocada venda por um preo excessivamente maior se
comparado aos dos primeiros lotes. Enquanto os promotores imobilirios garantiam a maior
extrao de lucro possvel, os moradores ficavam descobertos de qualquer garantia legal. O
descumprimento da legislao criava para os moradores um forte ambiente de insegurana. Alm
da ausncia de qualquer infra-estrutura bsica no podiam regularizar suas propriedades e, do
ponto de vista legal, no se configuravam como proprietrios. Como o loteamento no se
encontrava registrado na fiscalizao de obras, a imobiliria continuava proprietria sob a tica
do direito real, embora obrigada a ceder o lote do ponto de vista do direito do comprador.
possvel situar a origem do movimento de regularizao de loteamento quando, ao
trmino do pagamento de suas prestaes, os moradores no receberam a escritura definitiva de
compra da propriedade e nem mesmo podiam inscrever o lote no registro de imveis. A partir
dessa situao de instabilidade e insegurana iniciaram-se aes coletivas de moradores que
visavam regularizao de seu loteamento e seu reconhecimento enquanto proprietrio. Para
tanto, desenvolveram duas frentes de ao: a primeira, uma presso direta sobre a imobiliria
para que essas assumissem o nus da regularizao; a segunda, a presso sobre o Estado, no caso
representado pelo poder municipal, com o objetivo de garantir a infra-estrutura urbana inexistente
no loteamento. Para Evers (1984), esse processo de mobilizao construiu uma nova cultura
poltica ao mesmo tempo em que criava uma identidade com o local da moradia e com os
vizinhos (todos na mesma situao). Inicialmente, a garantia da casa prpria um ato individual
no mximo no crculo familiar; mas a urgncia em garantir a infra-estrutura e a situao
jurdica regular necessria, a fim de melhor habitar sua casa, geraria um comportamento e uma
identidade coletiva, bem como um sentimento de pertencimento quele lugar.
Foi, portanto unindo os elementos que constituem o ato de morar, e num contexto
marcado pela intensificao do problema de moradia que se constituram os movimentos de
regularizao de loteamento e de ocupaes urbanas. De maneira organizada e a partir de
presses sobre setores especficos do Estado, esses movimentos procuraram formas de
atendimento as suas demandas.

Ocupaes urbanas
As primeiras ocupaes urbanas, ocorridas ainda na dcada de 1970, se diferenciavam
das que surgiram na dcada de 1980 em sua forma de organizao. As primeiras ocupaes se
constituram enquanto iniciativas individuais, provocadas pela dificuldade de acesso a casa. A
resposta a essa situao foi a intensificao das ocupaes urbanas feitas a partir de decises
individuais e silenciosas, sobretudo em terrenos municipais. Bava (1988) sublinha que nessas
primeiras ocupaes o Estado era condescendente e mesmo incentivava que as famlias
procurassem os loteamentos clandestinos (favelas) como soluo. As famlias eram atendidas e
seus casos tratados isoladamente. Muitas vezes a soluo encontrada pela Prefeitura era
encaminh-las para as favelas j existentes ou em formao.
Essa circunstncia modifica-se quando, em final dos anos 70, a dificuldade de acesso a
moradia se agrava. Essa precariedade potencializou as condies para aes coletivas de
ocupao. De individuais ou familiares, as ocupaes passam a coletivas e organizadas. A partir
desse momento o Estado passa a reagir de forma violenta e direcionada a negar as ocupaes
como instrumento vlido de luta e reivindicao. Bava afirma: associada reivindicao
material, est presente uma contestao mais abertamente poltica que, explcita ou
implicitamente, denuncia as desigualdades sociais e o carter classista das polticas pblicas
(BAVA, 1988, p. 25). Se para o Estado as ocupaes significavam uma afronta ou colocavam em
xeque o direito a propriedade, para os trabalhadores representavam um ato legtimo de acesso
moradia.
As reivindicaes desses movimentos de ocupao poderiam ser sintetizadas em quatro
bandeiras: 1) no desapropriao do loteamento; 2) reconhecimento da ocupao; 3)
regularizao fundiria e 4) direito moradia. As ocupaes urbanas e suas formas de
organizao se tornaram uma realidade na cidade, inaugurando uma nova forma de mobilizao,
organizao e presso, dando maior impacto poltico aos movimentos.

Consideraes finais
Em 2000, o IBGE estimava em 5,1 milhes de moradias o total do dficit habitacional
no pas, sendo que s o municpio de So Paulo possui um dficit de 380 mil moradias. Estudo do
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Ministrio da Cidade de 2004 aponta que o dficit se amplia nas faixas de renda at dois salrios
mnimos, o que significa mais de quatro milhes de moradia. J na faixa acima de cinco salrios
mnimos o que tem se observado uma reduo de 15,7%, em 1991, para 9,5% em 2000. O
nmero de domiclios com alguma deficincia urbana, sanitria ou de infra-estrutura era de 10,2
milhes de moradias. Por sua vez, os domiclios com problemas de inadequao fundiria so da
ordem de 1,5 milho. Paralelo ao dficit observa-se um incremento do nmero de domiclios
vagos (aumento de 55% em nove anos), bem como um aumento significativo de favelas,
loteamentos irregulares e clandestinos e cortios. O que assinala para o fato de que ainda hoje a
produo informal compe parte importante da estratgia de acesso moradia para maioria da
populao pobre.
Atuais mudanas e avanos na poltica nacional de habitao mostraram-se incapazes de
atender a grande demanda existente. O continuo aumento do dficit e a precarizao das
condies de habitao apontam para o enorme fracasso e incapacidade das polticas pblicas de
moradia. A faixa mais pobre da populao tem, historicamente, se manifestado (seja em aes
organizadas ou no) no sentido de reivindicar no apenas o acesso moradia como tambm a
melhoria das condies dos domiclios e de sua prpria reproduo. Entende-se que, em alguma
medida, antigos movimentos por moradia, colaboraram na construo e debate sobre a questo da
habitao no Brasil. A herana, ou contribuio, desses movimentos deve ser tomada como ponto
de partida para a elaborao de uma poltica nacional de habitao que seja pensada em um
contexto mais amplo de poltica urbana. Uma poltica que contemple as inmeras e diferentes
dimenses do ato de habitar considerando-o como elemento essencial na reproduo do
trabalhador.

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7

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