Desenvolvimento Sustentvel,

Economia Verde e a Rio+20

Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica

Relatrio de Pesquisa

Desenvolvimento Sustentvel,
Economia Verde e a Rio+20

Relatrio de Pesquisa

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.

Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Luciana Acioly da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Vanessa Petrelli Corra
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Desenvolvimento Sustentvel,
Economia Verde e a Rio+20

Relatrio de Pesquisa

Braslia, 2012

 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - ipea 2012

Coordenadores:
Francisco de Assis Costa
Andr Bojikian Calixtre
Sandra Silva Paulsen
Murilo Jos de Souza Pires
Colaboradores:
Gesmar Rosa dos Santos
Guilherme de Oliveira Schmitz
Gustavo Luedemann
Igor Ferraz da Fonseca
Jorge Hargrave
Jos Gustavo Feres
Maurcio Mota Saboya Pinheiro

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.

Sumrio
Apresentao.....................................................................................................................7
Captulo I: Economia Verde e Desenvolvimento Sustentvel.........................................13
Capitulo II: Desenvolvimento Sustentvel e Economia Verde:
uma proposta de anlise conceitual..............................................................15
Introduo....................................................................................................................15
1. O mtodo de anlise.................................................................................................15
2. A histria dos conceitos...........................................................................................16
3. O sistema conceitual desenvolvimento sustentvel economia verde:
a viso hegemnica..................................................................................................19
4. O posicionamento brasileiro....................................................................................21
5. Concluso.................................................................................................................22
6. Referncias Bibliogrficas.......................................................................................24
Captulo III: Consideraes sobre indicadores de desenvolvimento sustentvel............27
1. Sistemas de indicadores...........................................................................................29
2. Indicadores monetrios............................................................................................30
3. Indicadores fsicos...................................................................................................32
4. Referncias Bibliogrficas.......................................................................................34
Captulo IV: Estrutura produtiva, meio ambiente e inovao tecnolgica
no contexto da Conferncia ONU Rio + 20...............................................35
Introduo....................................................................................................................35
1. Antes da Economia Verde: elementos-base das trajetrias
de produo e consumo............................................................................................37
2. Economia Verde e crescimento econmico na perspectiva
do ncleo global paraestatal.....................................................................................44
3. Meio ambiente, sistemas produtivos e inovaes tecnolgicas...............................47
4. Consideraes adicionais e sugestes......................................................................52
Referncias...................................................................................................................53

Captulo V: Por uma economia (super) verde e (ancestralmente)

inclusiva na Amaznia.................................................................................57
Introduo....................................................................................................................57
1. Trajetrias tecnolgicas: Uma abordagem dinmica e multidimensional
do agrrio na Amaznia...........................................................................................59
2. As trajetrias tecnolgicas camponesas na Amaznia e a
situao reprodutiva dos seus protagonistas: Uma perspectiva
estrutural da pobreza................................................................................................67
3. Determinantes das diferenas nas situaes reprodutivas.......................................71
4. As trajetrias patronais e a situao reprodutiva dos trabalhadores
assalariados nos estabelecimentos patronais............................................................85
5. Consideraes finais e lineamentos de poltica.......................................................87
Referncias bibliogrficas...........................................................................................89
Captulo VI: Instituies e Governana Ambiental: os desafios da Rio+20...................91
Introduo....................................................................................................................91
1. Por uma governana ambiental multiescalar...........................................................92
2. Desafios para a governana intragovernamental.....................................................93
3. Desafios para a governana intergovernamental.....................................................94
4. Relaes entre Estado e sociedade civil na questo ambiental................................95
Concluso.....................................................................................................................97
Referncias...................................................................................................................97
Captulo VII: A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentvel, Rio+20, e os princpios que regem o direito
ambiental internacional...........................................................................101
Introduo..................................................................................................................101
1. Entendendo possveis causas para uma crise ambiental........................................102
2. Agentes, responsabilidades e dificuldades de negociao.....................................103
Referncias Bibliogrficas.........................................................................................107

Apresentao
A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel Rio+20 tem como objetivos assegurar a renovao dos compromissos polticos dos pases com o desenvolvimento
sustentvel, avaliar os progressos alcanados at o momento e as lacunas ainda existentes na
implementao das decises das reunies anteriores, assim como tratar desafios novos e
emergentes.
O foco da Conferncia est em dois temas:
Economia Verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e erradicao da pobreza

Marco institucional para o desenvolvimento sustentvel (governana internacional)

O Ipea, como rgo do governo brasileiro, tem a misso de "produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento
do desenvolvimento brasileiro" e, por isso, no poderia ausentar-se da reflexo em torno das
temticas da Conferncia. Pensar o desenvolvimento sustentvel no Brasil, as alternativas de
polticas pblicas e as trajetrias possveis para alcanar um desenvolvimento sustentvel com
incluso social para todos os brasileiros parte fundamental do trabalho realizado no Instituto.
Desse modo, criou-se no mbito da Instituio o Grupo de Trabalho Rio+20 (GT
Rio+20), que tem como objetivo trazer o debate sobre desenvolvimento sustentvel a todas as
diretorias do Ipea, integrando o eixo de sustentabilidade ambiental previsto no planejamento
estratgico do Instituto, nas diferentes reas de trabalho, de maneira a acrescer a viso de sustentabilidade s aes especficas de cada diretoria. A finalidade ltima a de aumentar a insero nacional e internacional do Ipea como um think tank do desenvolvimento sustentvel,
nas suas trs dimenses: econmica, social e ambiental.
Os trabalhos que integram este documento so o primeiro resultado concreto das discusses no GT Rio+20 e tm o propsito de contribuir com uma agenda de discusso sobre
Desenvolvimento Sustentvel, Economia Verde e os caminhos a seguir a partir da Conferncia.
O Desenvolvimento Sustentvel (DS), como conceito, um iderio: uma articulao
de valores primrios, cuja fora ideal, proporcional ao grau de compartilhamento que desfruta
na sociedade, orienta, como referncia tica, a construo das mentes e instituies que moldam o devir. Nessa perspectiva, equivaleria o DS s ideias-fora liberdade, igualdade e fraternidade que vm orientando por mais de dois sculos a rota da modernidade. Mais ainda: o
DS atualiza o iderio da democracia, eis que, para alm da igualdade formal, professa o anseio tico de igualdade substantiva, material, quando enuncia a necessidade de que, com o resultado do esforo comum, se corrijam as desigualdades entre os membros das sociedades
presentes e entre e esses e suas prximas geraes o que s possvel com a manuteno
das condies operantes da natureza, substrato de tudo mais. Em tal contexto, possvel pensar o desenvolvimento como criao de capacidades que levem, enfim, liberdade.
O DS tem dois tipos de operadores no plano das ideias. Aqueles que do consistncia
ao iderio procurando demonstrar sua correo, para o presente e para futuro, atravs da capacidade acumulada pela cincia moderna, e aqueles que, considerando o que indica a cincia
ou outras formas de conhecimento, se oferecem como programas de ao. Na prtica, a forma
como esses conhecimentos so apropriados depende das posies estratgicas dos muitos atores sociais em permanentes embates e negociaes.

O esforo aqui documentado se prope contribuir na difcil, porm necessria tarefa de

discernir aspectos dessa relao entre iderio, estruturaes tericas (paradigmas) e programa
de ao, tendo a emergncia do conceito de Economia Verde (EV) como referncia. Dado que
se trata de conceito-chave nas discusses da Rio+20 e que em relao a ele se posicionam foras aguerridas, prs e contras, justa a estratgia.
Uma primeira leitura apresentada por Jorge Hargrave e Sandra Paulsen no Captulo
I. Considerando a EV ao mesmo tempo uma tendncia da economia mundial e uma maneira de implementar os princpios da sustentabilidade no desenvolvimento econmico, os autores explicitam uma forma corrente de tratamento do conceito que se caracteriza por ser positiva, no sentido epistemolgico trata-se de expresso de realidade objetiva, com leis (tendncias) tambm objetivas , e normativa, no sentido sociolgico do termo. Nessa ltima condio, que domina a primeira, a nfase recai sobre a EV na qualidade de conceito operador programtico do DS, numa perspectiva de ao amparada nas condies objetivas que favorecero uma economia que ser verde porque ...a finitude dos recursos naturais, os servios ecossistmicos e os limites planetrios dados pela cincia so levados em considerao nas decises... ao tempo em que ...externalidades ambientais so internalizadas e questes como
mudana do clima, escassez dos recursos naturais, eficincia energtica e justia social so
elementos centrais e orientadores do comportamento dos agentes, no apenas constrangidos
...adaptao a novas regulaes, mas tambm motivados pelas ... oportunidades de novos
negcios.
Essa perspectiva suscita a seguinte reflexo: se a EV uma viso de futuro que realiza
idealmente o DS e estabelece as linhas programticas para concretiz-la, quais os operadores
tericos lhes do consistncia, lhes informam o acerto do fim e a factibilidade dos meios e
processos? No se trata de uma questo trivial e sobre ela se debrua Maurcio Saboya Pinheiro1 no artigo Desenvolvimento Sustentvel e Economia Verde: uma proposta de anlise conceitual, que constitui o Captulo II dessa coletnea. Aps apresentar uma breve histria das
transformaes conceituais que aconteceram desde a Conferncia de Estocolmo em 1972,
passando pela estreia de Desenvolvimento Sustentvel na dcada de 1980 e sua atual concretizao na forma de Economia Verde, o autor chega ao resultado de que ...ao contrrio do
conceito desenvolvimento sustentvel, o de economia verde tem sua evoluo histrica mais
ligada a desenvolvimentos tericos do que a disputas polticas e ...na viso hegemnica, os
conceitos de desenvolvimento sustentvel e de economia verde se ancoram sobre os mesmos
pressupostos tericos os da economia ambiental. De modo que, conclui o autor, a EV se
mantm nos termos da abordagem neoclssica dos usos alternativos do capital, do princpio
da utilidade e seus pressupostos os princpios da escassez e da homogeneidade de agentes e
razes.
A partir da Saboya expe os limites da EV como operador terico na percepo e no
tratamento de questes centrais que envolvem o DS.
Sobre a eficincia do uso do capital natural, duas questes se destacam na argumentao de Saboya: a) o estabelecimento de padres, limites e critrios para a converso de uma
forma de capital natural em outra e a converso do capital natural em outras formas de capital
e b) o avano tecnolgico que permitir ampliar a conversibilidade mencionada em (a) e fazlo de modo mais eficiente.
primeira questo Jos Gustavo Feres2 dedica o Captulo III. Dadas as j conhecidas
limitaes de um indicador como o PIB para captar variaes no bem-estar e na sustentabili1
2

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da DIEST/Ipea

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da DISET/Ipea

dade de uma sociedade, como saber se uma economia segue um caminho de sustentabilidade
ou no? Questes como essa tornam evidente a importncia da definio de mtricas para a
mensurao de desempenho, para o monitoramento de metas, para a comparao entre pases
e regies e para a incorporao de conhecimentos de base cientfica ao planejamento e execuo de polticas orientadas ao desenvolvimento sustentvel. No obstante reiterada essa importncia nas diversas conferncias multilaterais sobre meio ambiente e desenvolvimento, no
se vislumbra alguma forma de mensurar o desenvolvimento sustentvel, sobretudo por conta
das ...controvrsias tcnico-conceituais, tais como dificuldades de mensurao e o grau de
substituio entre o capital fsico, humano e natural.
O detalhamento das razes e as implicaes dessas dificuldades oferecidas por Feres
do a dimenso dos limites da EV tanto como operador terico-metodolgico do DS, de vez
que o ncleo central de seus argumentos carece de meios de verificao, quanto sobre suas
restries igualmente graves na condio de operador programtico do DS visto que objetos
de negociao e poltica tornam-se reiteradamente contestveis por incapacidade de expresso, dando base a assimetrias profundas. No obstante, o autor destaca as principais vantagens
e desvantagens das diferentes alternativas para medir sustentabilidade, apontando para a necessidade de aprofundar os trabalhos na rea, seguindo os esforos que o IBGE j vem realizando desde o comeo deste sculo, baseados nas recomendaes da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) das Naes Unidas. Tambm o Ipea, com sua experincia de
acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) tem uma importante
contribuio a dar na construo e acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel que sero objeto de discusso durante a Rio+20.
A segunda questo relacionada eficincia nos usos do capital natural, destacada por
Saboya, refere-se interao entre o efeito composio e o efeito tecnolgico que compensariam o efeito escala que o crescimento produziria sob a forma de presso sobre o meio ambiente. O efeito composio refere-se a mudanas na estrutura do pas que alteram seu impacto
ambiental; o efeito tecnolgico resulta da aplicao de tecnologias ambientalmente mais eficientes. A EV tem como linha programtica dinamizar os efeitos composio e tecnolgico, sobretudo este ltimo pela introduo de tecnologias ambientais. Gesmar Santos3, no Captulo
IV, Estrutura produtiva, meio ambiente e inovao tecnolgica no contexto da Conferncia
ONU Rio+20, trata de aspectos relevantes dessa problemtica no que tange a dinmica produtiva no Brasil, a qual refere-se a questes estratgicas como a financeirizao de estoques de
capital natural e dependncia tecnolgica atrelada as tecnolgicas ambientais. Este ltimo
ponto, alis, representa um dos mais criticados internacionalmente, no bojo da percepo da
EV como uma abordagem estritamente econmica de incentivo ao mercado de tecnologias
ambientais cuja contribuio ao DS seria questionvel.
Sobre o princpio da utilidade (e da escassez) como problema, Saboya acata a ideia de
que h uma tenso entre a sua manuteno na EV e o princpio tico-normativo do DS, ao
ponto de produzir um esvaziamento do contedo tico-normativo do conceito de sustentabilidade. Ademais, trata-se de princpio que pressupe racionalidade padro e substantiva, inerente viso de agentes homogneos. Isso produz uma incapacidade de tratar diferenas e, assim,
garantir o que alguns chamam de justia ambiental: a necessidade de que grupos sociais distintos sejam vistos em suas especificidades, com responsabilidades e direitos com elas compatveis. No seria descabida a hiptese de que muito da veemente oposio EV demonstrada
por grupos sociais que fazem a Cpula dos Povos provm da desconfiana de que dificilmente
sero enxergados por ela.

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da DISET/Ipea

10

Expondo essa problemtica no caso da Amaznia a de que a EV, como operador terico, pode ser incapaz de perceber a diversidade de agentes e razes que fundamentam a economia da regio, levando a polticas falhas de DS , Francisco de Assis Costa4, no Captulo
V, Por uma economia (super)verde e (ancestralmente)inclusiva na Amaznia, prope formas
alternativas de anlise num diagnstico da dinmica rural na Amaznia que trata as trs dimenses do desenvolvimento sustentvel. Para tanto, adota o conceito de trajetrias tecnolgicas como forma de explicitar a diversidade dos agentes econmicos em relao dinmica
das estruturas produtivas.
Ponto crucial do trabalho mostrar que j existe uma economia verde inclusiva em
pleno funcionamento na Amaznia brasileira e que um conhecimento aprofundado de seus
fundamentos naturais e sociais pode contribuir para uma agenda de desenvolvimento sustentvel endgeno, verde e inclusivo.
O caso da Amaznia paradigmtico em sua diversidade econmica, social e ambiental. No obstante, essa uma marca do pas por inteiro. Tal diversidade e a necessidade de
que ela se expresse nos mecanismos de participao leva Igor Ferraz da Fonseca5 a, tratando
da institucionalidade e da governana ambiental, rejeitar, por insuficiente, o foco das discusses sobre governana internacional no papel e no status institucional do PNUMA. O autor
destaca tambm a importncia da adoo de um modelo de governana que, alm da coordenao dentro dos diferentes nveis de governo, adote uma estrutura multiescalar de governana ambiental que inclua a sociedade civil, para dar conta da complexidade inerente ao desenvolvimento sustentvel e promover o entendimento de instituies, polticas e redes em mltiplas escalas de organizao social.
Tomando como exemplo a Agenda 21, Fonseca mostra os riscos que a falta de coordenao e articulao entre as diferentes reas de polticas pblicas e rgos de governo implicam para a efetividade das aes para produzir mudana social e destaca a importncia de
uma reformulao institucional que garanta a coordenao intragovernamental para a incorporao do desenvolvimento sustentvel na agenda das diferentes polticas setoriais.
O Captulo VII do documento apresenta uma contribuio referente aos princpios do
direito internacional que embasaro as discusses na Rio+20. No artigo A Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, Rio+20, e os princpios que regem o direito ambiental internacional, Gustavo Luedemann e Guilherme de Oliveira Schmitz6 registram a histria do debate que levou s formulaes atuais dos princpios do direito internacional, apontando as limitaes impostas pelos interesses dos distintos grupos de naes e demais atores envolvidos no processo de sua constituio desde os anos 1960. Destacam-se percepes de assimetrias e insuficincias conceituais e metodolgicas que, em nvel internacional, refletem muito dos problemas que ocuparam o conjunto dos estudos.
Assim, o texto revela as fontes dos principais impasses a serem vencidos para a constituio de um marco regulador que contemple o princpio da responsabilidade comum, porm
diferenciada, e que estabelea uma diviso de responsabilidades sobre a gesto e o financiamento do processo que alcance um denominador comum, ainda que mnimo, para tais interesses.
Espera-se que os resultados desse esforo gerem tanto recomendaes de encaminhamento do trabalho sobre Desenvolvimento Sustentvel no Ipea, quanto uma frutfera discusso dos resultados da Conferncia Rio+20 e suas implicaes de poltica pblica.
4
5
6

Professor de Economia, Diretor da DIRUR/Ipea

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da DIEST/Ipea
Tcnicos de Planejamento e Pesquisa, respectivamente, da DIRUR/Ipea e da DINTE/Ipea.

11

O conjunto de trabalhos aqui apresentados constitui uma pequena mostra da discusso

e do processo de reflexo que se vem observando no Ipea desde a constituio do Grupo de
Trabalho sobre a Rio+20, com a participao de tcnicos de todas as diretorias do Instituto.
Coordenadores7

Agradecemos Assessoria de Imprensa e Comunicao do Ipea (Ascom) pelo esforo de finalizao editorial
deste documento.

12

13

Captulo I: Economia Verde e Desenvolvimento Sustentvel

Jorge Hargrave e Sandra Paulsen8
Economia verde uma economia na qual a finitude dos recursos naturais, os servios ecossistmicos e os limites planetrios dados pela cincia so levados em considerao e constituem
marcos claros dentro dos quais as atividades de produo, distribuio e consumo podero ter
lugar. Numa economia verde os servios dos ecossistemas so considerados nos processos de
tomada de decises, as externalidades ambientais so internalizadas e questes como mudana do clima, escassez dos recursos naturais, eficincia energtica e justia social so elementos centrais e orientadores do comportamento dos agentes.
J o desenvolvimento sustentvel um conceito mais amplo e abstrato, que aponta
princpios a serem seguidos; quase um protocolo de boas intenes. Assim, a economia verde
seria uma forma mais concreta de modificar as economias dos pases para avanar rumo ao
desenvolvimento sustentvel; uma maneira de implementar os princpios da sustentabilidade
no desenvolvimento econmico.
A transio para uma economia verde no uma opo, mas uma tendncia da economia mundial. Seus propulsores so tanto mudanas regulatrias que modificam os preos
relativos do uso de recursos (e.g. mercados de carbono), quanto a mudana de atitude dos
consumidores tendncia que j se verifica no norte da Europa, por exemplo. Desse modo,
ela se concretiza no s em termos de necessidades de adaptao a novas regulaes, mas
tambm em oportunidades de novos negcios.
Ao contrrio do que muitos argumentam, a economia verde no um caminho nico e
no vai contra o direito ao desenvolvimento. As estratgias nacionais podem e devem ser diferentes entre si e devem estar baseadas nas dotaes de recursos naturais, humanos e de capital
existentes em cada pas. Ao invs de resistir a novas tecnologias e padres de produo, os
pases deveriam avanar e descobrir nichos nos quais se aperfeioar e basear sua estratgia de
desenvolvimento dentro desse novo modelo. O Brasil, por exemplo, deveria, alm de esverdear sua economia, aproveitar estrategicamente caractersticas de sua economia que j seguem
essa tendncia como o caso da matriz energtica com baixa intensidade de carbono. Se tais
aspectos fossem melhor explorados, poderiam trazer um diferencial competitivo para alguns
produtos brasileiros no contexto da economia verde.
Usando o consumo per capita ou a pegada ecolgica como proxies para o impacto dos
pases no meio ambiente, v-se que o impacto dos pases mais desenvolvidos muito maior
que o dos em desenvolvimento. Assim, a economia verde deveria levar reduo das pegadas
ecolgicas dos pases ricos e a um caminho pelo qual pases em desenvolvimento possam se
desenvolver sem ter que passar pela atual pegada ecolgica dos pases ricos. No futuro, pode
se pensar em uma convergncia de pegadas ecolgicas entre os pases em nveis aceitveis
para o planeta.
Alguns pontos deveriam ser prioritrios numa estratgia de economia verde global: a)
a centralidade dos conceitos de pegada ecolgica (ou alguma variante) e biocapacidade, que
mostrem o impacto ambiental no apenas dos padres de produo, mas tambm do consumo
em cada pas; b) pagamentos de servios ecossistmicos em nvel internacional; c) esquemas
nacionais e internacionais de financiamento e transferncia de tecnologia para o desenvolvi-

Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da DIRUR/Ipea

14

mento de setores baseados na economia verde; d) algum tipo de precificao do carbono e)

eliminao de subsdios perversos, por exemplo, aos combustveis fsseis.
Nesse contexto, o papel da educao tambm ser central tanto da educao ambiental, quanto do sistema educacional como um todo. Uma economia verde e novos padres de
produo, distribuio e consumo exigem cidados bem formados e informados. Os setores de
alta tecnologia requerem mo de obra qualificada nos diferentes nveis (superior, tcnico e
profissionalizante) e uma educao bsica de qualidade que forme cidados conscientes, crticos e com capacidade de resolver problemas. Da mesma forma, certificao ambiental, e
campanhas informativas so polticas essenciais para promover mudanas no comportamento
dos agentes econmicos.
No pode haver sustentabilidade do desenvolvimento econmico sem manuteno, ao
longo do tempo, da base de capital a partir da qual a economia produz. Numa economia verde,
os capitais fsico, social, humano e natural devem ser preservados para as geraes futuras.
Como no h possibilidade de substituio absoluta entre os diferentes tipos de capital, e na
medida em que o capital natural passe a representar uma restrio ao crescimento econmico,
apenas com progresso tcnico adequado e mudanas nos padres de produo e consumo a
economia poder crescer rumo ao desenvolvimento sustentvel.
Cabe agora a governos, empresas e indivduos traduzir em aes o conceito de economia verde.

15

Captulo II: Desenvolvimento Sustentvel e Economia Verde: uma

proposta de anlise conceitual
Maurcio Mota Saboya Pinheiro 9

Introduo
A relao entre o desenvolvimento sustentvel e a economia verde ser um dos
temas centrais nos debates da Rio+20. Isso sinalizado em vrios documentos que, de certa
forma, tm servido de subsdios Conferncia. Certamente, haver contendas em torno dos
modos como sero caracterizadas as relaes entre o desenvolvimento sustentvel e a economia verde, sendo que os diferentes posicionamentos ostentaro variados graus de adeso ou
de oposio aos conceitos em discusso.
natural que, em se tratando de conceitos vagos como desenvolvimento sustentvel e economia verde, o seu uso no debate seja instrumentalizado pelos interesses polticos
dos diferentes grupos de atores sociais. comum que, em contextos como o da Rio+20, os
contedos conceituais sejam conscientemente ou no alterados, confundidos, manipulados, disfarados, tudo isso com o objetivo de se construrem argumentos que sejam favorveis
a determinados interesses polticos.
Portanto, parece oportuno propor uma anlise conceitual que elucide os conceitos
de economia verde e de desenvolvimento sustentvel, bem como as relaes entre ambos.
Com isso, pretende-se tornar mais evidentes os argumentos vlidos e os sofismas, bem como
favorecer a busca de consensos entre posicionamentos divergentes.
Nos debates que tero lugar na Rio+20, sob quais condies os contendores do
debate faro um uso adequado dos conceitos de desenvolvimento sustentvel e de economia
verde? Para responder a essa questo, preciso elucidar os conceitos de economia verde e de
desenvolvimento sustentvel, levantar uma amostra significativa de contextos argumentativos
onde aqueles conceitos estejam em evidncia, e avaliar a correo dos argumentos levantados
em cada contexto.
Um dos resultados esperados da anlise conceitual ora proposta , alm de um esclarecimento das diferentes vises sobre as relaes entre desenvolvimento sustentvel e economia verde, o fornecimento de subsdios ao fortalecimento da posio brasileira sobre essa
questo. Acredita-se que um dos principais meios para se elaborar bons argumentos, em qualquer tipo de discurso racional, partir de uma viso clara das redes conceituais subjacentes ao
discurso. Este texto pretende proporcionar aos negociadores brasileiros na Rio+20 dar mais
um passo nessa direo.

1. O mtodo de anlise
O mtodo de anlise conceitual seguido neste texto se iniciar com uma histria
dos conceitos envolvidos. Procurar-se- mostrar, em linhas gerais, como os conceitos de desenvolvimento sustentvel e de economia verde evoluram at em seus usos nos discursos oficiais. Com isso, espera-se que certas semelhanas estruturais entre ambos se revelem, ajudando-nos a compreender melhor as suas relaes.
Um segundo passo metodolgico consiste em analisar os conceitos em suas diferentes caractersticas, de modo a explicitar a teia conceitual a que eles pertencem. Em outras

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da DIEST/Ipea. O autor agradece a colaborao de Igor Fonseca

(DIEST/Ipea), Gustavo Luedeman (DIRUR/Ipea) e Valdir Melo (DIMAC/Ipea), eximindo-os, contudo, da responsabilidade por quaisquer falhas deste trabalho.

16

palavras, preciso desdobrar os contedos conceituais, at que revelem a sua unidade estrutural com um sistema conceitual coerente que sirva de suporte queles contedos.
H uma relao estreita entre os dois citados passos metodolgicos da elucidao
conceitual. A seleo dos contedos conceituais (aspectos e propriedades relevantes) no
prescinde de um levantamento histrico dos conceitos envolvidos, uma vez que os conceitos
em sua forma atual, com seus contedos atuais, guardam certas informaes por exemplo,
certos sentidos etimolgicos que remontam a uma ancestralidade histrica.
Alm disso, na anlise conceitual da economia verde e do desenvolvimento sustentvel, ser preciso mapear alguns exemplos dos contextos argumentativos onde ocorrem
as expresses associadas queles conceitos. Neste trabalho, dar-se- destaque aos contextos
do discurso oficial e do posicionamento brasileiro em torno das relaes entre desenvolvimento sustentvel e economia verde.
O contexto do discurso oficial consubstanciado nas declaraes do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA ou UNEP, sigla em ingls) e de outras
entidades do sistema ONU. Ele contm a mais antiga interpretao das relaes entre o desenvolvimento sustentvel e a economia verde, baseada na teoria econmica tradicional (economia do meio ambiente), de base neoclssica. Essa interpretao, que sofreu muitas modificaes ao longo do tempo, defendida atualmente pelos pases desenvolvidos em geral e, por
isso, com frequncia chamada de interpretao (perspectiva, viso etc.) hegemnica.
O contexto do posicionamento brasileiro oficial tem reas de superposio com a
viso hegemnica, pois se construiu como resultado da participao brasileira nos fruns de
discusso internacional sobre a questo ambiental em geral e sobre o desenvolvimento sustentvel em particular. Em perodo recente, com o crescente protagonismo do Brasil no cenrio
mundial, o Pas tem se esforado por liderar uma corrente de opinies sobre a temtica ambiental de que participam outros pases em desenvolvimento. Embora contenha o uso difundido
da expresso economia verde, o posicionamento brasileiro procura, grosso modo, tirar a nfase do sentido original dessa expresso como valorizao do capital natural e reforar os
sentidos de incluso social e de participao poltica. Com isso, procura-se entender a
economia verde como um programa aparentemente bem mais inclusivo do que o que se depreende pela interpretao hegemnica do conceito de economia verde.

2. A histria dos conceitos

2.1 Desenvolvimento sustentvel
Com o objetivo de explicitar os pressupostos e as consequncias (prticas e tericas) do conceito de desenvolvimento sustentvel, a sua histria foi estudada por vrios autores
[Ll (1991), Nobre & Amazonas (2002), Machado (2005) etc.]. De acordo com estes, uma
anlise histrica revela que o conceito de desenvolvimento sustentvel foi moldado em um
debate, ao mesmo tempo, acadmico e poltico.
No plano internacional, h confrontos entre vrios atores em torno do problema
do desenvolvimento sustentvel, dentre os quais se destacam os pases desenvolvidos, os pases em desenvolvimento e diversos movimentos socioambientais. Tais confrontos polticos
geram contextos discursivos diferentes, onde o conceito de desenvolvimento sustentvel pode
ser usado de maneira particular, ainda que possam existir certos pressupostos comuns a diferentes contextos discursivos. A existncia de pressupostos comuns pode levar o dilogo
convergncia de vises em torno de certos pontos, e isso de fato aconteceu na histria do conceito de desenvolvimento sustentvel.
Correa do Lago (2006) ressalta o fato de que o conceito de desenvolvimento sustentvel vem sendo, pelo menos desde os anos 1970, construdo e aperfeioado nos fruns

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internacionais de discusso sobre a questo ambiental. Embora essa questo tenha sido levantada pela primeira vez no contexto das preocupaes dos pases desenvolvidos cuja tnica
era a preocupao com a compatibilidade entre progresso econmico e a oferta de recursos
naturais para o desenvolvimento , certo que a entrada dos pases em desenvolvimento nas
discusses sobre o meio ambiente tem trazido novas e importantes contribuies ao conceito
de desenvolvimento sustentvel.
Parte das contribuies dos pases em desenvolvimento foi incorporada ao chamado Relatrio Bruntland, que associou os objetivos do desenvolvimento sustentvel a um
equilbrio entre as dimenses econmica, ambiental e social do desenvolvimento. Contudo,
um avano definitivo na contemplao dos interesses dos pases em desenvolvimento foi conseguido na Rio-92, ocasio em que se consagrou o princpio das responsabilidades comuns,
porm, diferenciadas (Princpio n 7 da Declarao do Rio). Com base neste princpio, no
apenas se reconhece que os pases desenvolvidos tm mais responsabilidade pelos danos histricos causados ao meio ambiente, como tambm se reconhece a necessidade de os pases em
desenvolvimento, sobretudo os mais pobres, serem assistidos com recursos tcnicos e financeiros, a fim de poderem avanar rumo ao desenvolvimento sustentvel.
Segundo autores como Nobre & Amazonas (2002, p. 8), em algum momento de
sua trajetria histrica, o conceito de desenvolvimento sustentvel passou a ser usado com o
objetivo precpuo de institucionalizar a problemtica ambiental. Ou seja, cada ator comeou
a usar o dito conceito para colocar a sua questo socioambiental na agenda poltica mundial, e
da obter apoio para as suas polticas pblicas nacionais, regionais e/ou locais, ainda que as
questes globais no tenham sido perdidas de vista.
Na histria do conceito de desenvolvimento sustentvel, o fundamental, para Ll
(1991, p. 607), entender como a pergunta original que motivou as reflexes sobre o desenvolvimento sustentvel desenvolvimento e preocupaes ambientais so contraditrios? se
transformou na questo sobre como o desenvolvimento sustentvel pode ser alcanado. Ou
seja, os principais contendores parecem no mais discutir sobre a possibilidade de conciliar o
progresso socioeconmico com a sustentabilidade ambiental, mas se debatem atualmente pelos melhores meios de se promover o desenvolvimento sustentvel. Ora, perguntar pelos melhores meios de se atingir o desenvolvimento sustentvel perguntar pelas instituies adequadas a este fim. Neste ponto, os diagnsticos de Ll (1991) e de Nobre & Amazonas
(2002) convergem.
Nas ltimas dcadas, o conceito de desenvolvimento sustentvel evoluiu no s
pela modificao da compreenso geral acerca dos objetivos do desenvolvimento, mas tambm por novos entendimentos acerca da sustentabilidade ambiental ou ecolgica. Se observarmos certas aproximaes histricas do conceito de desenvolvimento sustentvel, veremos
uma ampliao da extenso deste conceito e um aumento da complexidade do seu contedo.
Comecemos com algumas interpretaes clssicas. Uma definio inspirada na
teoria neoclssica do bem-estar a seguinte: desenvolvimento sustentvel aquele refletido
numa trajetria do produto real per capita que no acarrete reduo do bem-estar per capita ao
longo do tempo (UNEP, 2011, p. 17). Combinando-se esta interpretao com uma definio
igualmente clssica de sustentabilidade a existncia de condies ecolgicas necessrias
para manter a vida humana em um determinado nvel de bem-estar at as geraes futuras
(Ll, 1991, p. 609) , obtm-se um entendimento do desenvolvimento sustentvel como
aquele padro de desenvolvimento (crescimento do produto real por habitante no longo prazo)
capaz de preservar o nvel de bem-estar humano atual e futuro, de acordo com certas condies ecolgicas. Esta conceituao deixa em aberto o que se entende exatamente por bemestar humano.
O chamado Relatrio Bruntland, tambm conhecido como Our Common Future,
publicado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento [WCSD (1987)]

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assim se expressa: desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras geraes de satisfazerem suas
prprias necessidades. Neste contexto, o antigo termo bem-estar parece ser interpretado
como satisfao das necessidades humanas. O mesmo relatrio, em seu 15, define desenvolvimento sustentvel como um processo de mudana no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana
institucional esto todas em harmonia e melhoram o potencial corrente e futuro de satisfao
das aspiraes e necessidades humanas.
Observa-se que o Relatrio Bruntland primou pelo alargamento da extenso do
conceito de desenvolvimento sustentvel, no apenas no que se refere ao termo desenvolvimento que passou a designar um processo de mudana [econmico, social e poltico], ao
invs de um processo mensurvel apenas em termos de indicadores econmicos como tambm no tocante sustentabilidade (harmonizao e melhoria do potencial corrente e futuro
de satisfao das aspiraes e necessidades humanas).
Dasgupta (2008) d a seguinte interpretao: desenvolvimento sustentvel
aquele que melhora a qualidade da vida humana, dentro dos limites da capacidade de reproduo [carrying capacity] dos ecossistemas. Neste exemplo, fica mais clara a evoluo do conceito em pauta com a incorporao da preocupao com os limites naturais da capacidade de
reposio dos ecossistemas, e com a incerteza que envolve a valorao dos estoques e fluxos
desses ecossistemas, mormente no longo horizonte temporal que abrange as geraes futuras.
Alm disso, esta conceituao faz referncia explcita qualidade da vida humana como dependente da capacidade de reproduo da natureza. Contudo, dada a diversidade de ecossistemas e de suas propriedades biofsicas, dificilmente a expresso capacidade de reproduo
dos ecossistemas, presente na definio de Dasgupta (2008), designa certo conjunto de fenmenos ou processos naturais claramente identificveis.

2.2 Economia verde

Ao contrrio do conceito desenvolvimento sustentvel, o de economia verde tem
sua evoluo histrica mais ligada a desenvolvimentos tericos do que a disputas polticas.
certo, contudo, que, nos ltimos anos, a expresso economia verde deixou de pertencer apenas ao jargo dos economistas e passou a frequentar o discurso das autoridades polticas pelo
mundo afora. Aos poucos, o conceito de economia verde se incorpora ao discurso hegemnico
do desenvolvimento sustentvel. De certo ponto de vista, isto no de se estranhar, pois, na
viso hegemnica, os conceitos de desenvolvimento sustentvel e de economia verde se ancoram sobre os mesmos pressupostos tericos os da economia ambiental.
A abordagem da economia verde se mantm nos termos da abordagem neoclssica
dos usos alternativos do capital. Dado que o aumento do estoque de capital fsico e humano
muitas vezes requer a diminuio do capital natural, h que se buscarem ganhos de eficincia
no uso do capital natural. A questo da eficincia do uso do capital natural fundamental para
o conceito de economia verde e se relaciona a duas outras questes adicionais (cf. UNEP,
2011, p. 19), a saber: a) o estabelecimento de padres, limites, critrios, etc. para a converso
de uma forma de capital natural em outra e/ou converso do capital natural em outras formas
de capital; e b) o avano tecnolgico que permitir ampliar a conversibilidade mencionada em
(a) e faz-lo de modo mais eficiente.
A motivao bsica para a difuso do conceito de economia verde associa-se ao
diagnstico de que o atual paradigma econmico apelidado de economia marrom , baseado em uma m alocao do capital, est em crise e no se sustentar no longo prazo. A m
alocao de capital se revelaria, dentre outras coisas, por investimentos macios em uma matriz energtica baseada em combustveis fsseis e em outros setores que degradam o meio
ambiente.

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O modelo de argumento que procura justificar a crise do atual paradigma marrom

e a necessidade de se caminhar para uma economia verde pode ser descrito como segue. Dado
que: a) o acmulo de capital fsico, financeiro e humano se tem dado a expensas do capital
natural (ecossistemas, biodiversidade, reas comuns etc.); b) a capacidade de reposio do
capital natural supostamente limitada; e c) o ambiente natural fundamental para a manuteno da vida na Terra; segue-se que uma destruio do capital natural para alm dos limites
de sua capacidade natural de reposio teria graves consequncias para o bem estar da humanidade. Aceito este diagnstico, o conceito de economia verde oferecido para designar um
novo paradigma econmico capaz de colocar a economia mundial definitivamente na trilha do
desenvolvimento sustentvel. Esse novo paradigma seria pautado por investimentos produtivos que resultem em preservao e valorizao dos recursos naturais, dos ecossistemas e da
biodiversidade planetria.
preciso esclarecer que o conceito de economia verde no substitui o de desenvolvimento sustentvel, mas apenas aponta para uma srie de transformaes no paradigma
econmico vigente, alegadamente necessrias para nos levar sustentabilidade. Por meio da
valorao dos ativos ambientais, de polticas de preos e mudanas regulatrias que transformem esses valores/preos em incentivos e sinais de mercado capazes de alterar as decises
empresariais, a economia mundial poderia ser colocada na trajetria do desenvolvimento sustentvel.
O conceito de economia verde muito simples no que se refere aos seus princpios. Trata-se basicamente de identificar bens e servios derivados do capital natural (biodiversidade, ecossistemas, recursos genticos etc.) os chamados bens e servios ecossistmicos ou ecolgicos , atribuir-lhes valores econmicos, e, mediante polticas econmicas e regulatrias que alterem o sistema de preos, incentivar o investimento privado naqueles bens e
servios. No entanto, transformar esses princpios em medidas concretas requerer um grande
esforo global. A transio para a economia verde requerer ajustes estruturais importantes,
dentre os quais um profundo amadurecimento das instituies em todo o mundo.
Quais so as condies para uma economia verde? Regulaes nacionais, polticas, subsdios e incentivos, mercado internacional, infraestrutura legal, assistncia tcnica e
comercial. Em um nvel nacional, exemplos dessas condies so: reformas na poltica fiscal,
reduo e reforma dos subsdios danosos ao meio ambiente, o emprego de novos instrumentos
baseados no mercado, orientao dos investimentos pblicos e privados para certos setoreschaves, esverdeamento da interveno do governo, melhoramento das regras e regulaes
ambientais, bem como de sua fiscalizao e cumprimento. A inovao e o desempenho econmico no devem estar ausentes do quadro geral que orienta as reformas e polticas voltadas
para a promoo da economia verde. Nesse aspecto, o papel do governo crucial, como indutor, regulador, fiscalizador e investidor.

3. O sistema conceitual desenvolvimento sustentvel economia verde: a

viso hegemnica
Na teoria econmica tradicional, a consecuo do desenvolvimento sustentvel
fundamentalmente um problema de deciso acerca dos usos alternativos do estoque de capital
total (capital natural, fsico e humano). Nesse contexto, problemas de sustentabilidade podem
surgir quando o aumento do capital fsico e/ou humano se d custa de uma diminuio do
estoque de capital natural. Este raciocnio parte da premissa de que, ao menos em um mbito
significativo de casos, os diferentes tipos de capital so mutuamente substituveis e, em particular, o capital natural se substitui pelos capitais fsico e humano. Na medida em que forem
atingidas certas condies crticas, a diminuio do capital natural no poder ser revertida
isto , que o capital natural no poder ser reposto , e o bem-estar das geraes futuras estar
irremediavelmente comprometido.

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Nesta perspectiva, autores como Dasgupta (2008) concebem os ecossistemas como ativos de capital especiais, cuja depreciao irreversvel, cuja reposio impossvel na
maioria das vezes, e cujo desaparecimento pode se dar de forma abrupta. Nesse contexto, a
taxa de depleo dos ecossistemas passa a ser uma varivel-chave para o bem-estar das geraes futuras, e os chamados servios ecossistmicos passam a ser identificados e valorados.
fundamental que o uso no sustentvel dos ecossistemas seja refletido nos preos dos servios ecossistmicos, do modo mais transparente possvel. Isso porque, somente com transparncia, o sistema de preos prover uma sinalizao realista para as decises de consumo e de
investimento do setor privado, constituindo-se um conjunto de mecanismos de incentivos a
estas decises, no sentido de reorient-las para um uso do capital de forma consistente com a
sustentabilidade ecolgica. Nesse processo, as eventuais falhas de mercado, especialmente as
relativas informao, deveriam ser corrigidas pelas instituies, dentre as quais cabe destaque aos governos.
Portanto, possvel remontar o conceito de sustentabilidade ecolgica e, por
meio deste, o conceito de desenvolvimento sustentvel a um contexto terico demarcado
pela teoria econmica neoclssica (teoria do bem-estar e economia ambiental). Vimos que
esta matriz terica comum no apenas interpretao hegemnica do conceito de desenvolvimento sustentvel, mas tambm ao conceito de economia verde. Por isso, possvel delimitar uma unidade discursiva na qual os referidos conceitos se ligam estruturalmente, amparados
que esto sobre os mesmos pilares tericos.
Seguindo os passos de Ll, (1991, p. 610), adotamos a seguinte interpretao hegemnica do desenvolvimento sustentvel uma forma de mudana societal que, alm dos
objetivos tradicionais do desenvolvimento, contm tambm o objetivo ou a restrio da sustentabilidade ecolgica. Eu chamo esta interpretao de hegemnica, porque ela radica teoricamente na teoria econmica neoclssica (referencial terico adotado pelos pases desenvolvidos economias hegemnicas) e porque tem sido a matriz bsica das definies adotadas pelas instituies hegemnicas do sistema-ONU. A despeito de sua irremedivel vagueza,
sustentabilidade ecolgica em si como quer que possa ser definida em um contexto argumentativo vista como um objetivo permanente do desenvolvimento sustentvel.
Nobre & Amazonas (2002, p. 11) avaliam criticamente a hegemonia neoclssica
na questo do desenvolvimento sustentvel, apontando certa tenso entre o princpio da utilidade e o princpio tico-normativo da sustentabilidade. Nesse sentido, a soluo proposta
pela economia ambiental para o problema da sustentabilidade significaria um esvaziamento
do contedo tico-normativo do conceito de sustentabilidade.
Ll (1991, p. 612) identifica as seguintes premissas no complexo argumentativo
que subjaz a interpretao dominante sobre o desenvolvimento sustentvel-economia verde:
a) a degradao ambiental afeta negativamente o bem-estar humano em todo o mundo, principalmente nos pases em desenvolvimento e tem na pobreza uma de suas principais causas; e
b) a consecuo dos objetivos tradicionais do desenvolvimento (provimento das necessidades
humanas, aumento da produtividade e manuteno ou aumento dos padres de vida) no apenas no necessariamente incompatvel com o objetivo da sustentabilidade ecolgica, como
tambm pode depender desta sustentabilidade. Dadas as premissas anteriores, infere-se que os
objetivos tradicionais do desenvolvimento podem ser compatveis com um uso dos recursos
naturais que satisfaa a certos padres de sustentabilidade ecolgica.
A viso dominante do desenvolvimento sustentvel destaca alguns poucos fatores
atuantes na (altamente complexa) relao entre a pobreza e a degradao ambiental: knowhow tcnico inadequado, baixa capacidade gerencial, inadequada gesto dos recursos de propriedade comum, e problemas relacionados s polticas de preos e de subsdios. Refletindo
este diagnstico, as solues apontadas so principalmente de natureza tcnico-econmica:
planejamento da eficincia, a precificao adequada dos recursos, melhoria da qualidade de

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gesto dos recursos comuns, aumento da capacidade gerencial em geral etc. Mudanas mais
profundas do ponto de vista social, poltico e econmico tais como uma reforma agrria e
mudanas na cultura e nos valores sociais so ignoradas ou tratadas superficialmente. Em
suma, a viso hegemnica do desenvolvimento sustentvel, parece no articular suficientemente os objetivos de combate pobreza e de participao poltica, ou seja, o crescimento
econmico parece ser sobre-enfatizado.
A viso hegemnica oferece o argumento de que, como a pobreza uma das principais causas da degradao ambiental, o combate pobreza um dos principais meios de se
atingir a sustentabilidade ecolgica. A nica coisa que precisa ser feita mudar a qualidade
do crescimento, de modo que ele no leve a uma destruio ambiental (Ll, 1991, p. 614).
Contudo, como bem aponta Ll, h, neste argumento, a premissa implcita de que o crescimento econmico necessrio, seno suficiente, para acabar com a pobreza. Mas essa premissa altamente duvidosa, por no levar em conta outros aspectos capazes de afetar a distribuio da renda e da riqueza de uma sociedade. Alm disso, h evidncia emprica e a experincia brasileira um bom exemplo disso de que a pobreza pode ser reduzida por meio da
adoo de polticas sociais lato sensu (sade, educao, proteo social etc.), que no tm a
ver diretamente com o crescimento econmico. Logo, h razes para crer que o crescimento
per si no seja sequer necessrio para reduzir a pobreza, como supe a viso hegemnica.

4. O posicionamento brasileiro
Para o Brasil, fundamental que a economia verde, no contexto do desenvolvimento sustentvel, seja um instrumento adicional para harmonizar os objetivos gerais do desenvolvimento sustentvel com a realidade socioeconmica e poltica dos pases em desenvolvimento. Isso significa inter alia conceber a economia verde como uma espcie de programa abrangente para o desenvolvimento sustentvel, que incorpore polticas sociais amplas,
que promovam a incorporao de bilhes de pessoas economia, com consumo de bens e
servios em padres sustentveis e viveis. (CNCNUDS, 2011, p. 23).
Com este ajuste conceitual, o Brasil pretende recolimar as discusses sobre a relao entre a economia verde e o desenvolvimento sustentvel, lembrando que o conceito de
desenvolvimento sustentvel se apoia sobre um trip econmico-social-ambiental. A argumentao brasileira visa re-enfatizar o aspecto social (incluso social) do referido conceito e
explorar as implicaes disto para o conceito de economia verde. Fala-se, portanto, de uma
economia verde inclusiva.
Sobre a base de um programa de economia verde inclusiva, em lugar de se proporem metas excessivamente restritivas aos pases em desenvolvimento, o Brasil sugere que sejam estabelecidos objetivos orientadores em amplo espectro de temas, tal qual feito para os
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs), em reas em que haja grande convergncia de opinies e que possam dar mpeto e guiar os pases rumo ao desenvolvimento sustentvel. Tal instrumento poderia sinalizar com clareza os macro-objetivos almejados e permitir
sociedade acompanhar, cobrar e tambm contribuir para a sua realizao em plano nacional.
Dessa forma, enquanto um programa de economia verde inclusiva estabeleceria uma base
de iniciativas concretas com foco em instrumentos nacionais e de cooperao internacional,
compromissos polticos orientadores indicariam os objetivos prioritrios de desenvolvimento
sustentvel (CNCNUDS, 2011, p. 27).
Essa viso da economia verde como um programa para o desenvolvimento sustentvel mais abrangente do que a abordagem da economia verde defendida pela viso hegemnica se encontra no apenas no documento da contribuio brasileira Rio+20, mas tambm
no Rascunho Zero. Este ltimo documento reconhece que a economia verde um meio para

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se alcanar o desenvolvimento sustentvel e tem, como objetivos principais, a reduo da pobreza, a segurana alimentar, a gesto segura de recursos hdricos, o acesso universal a modernos recursos energticos, as cidades sustentveis e a gesto de risco contra catstrofes naturais. Alm disso, o Rascunho Zero caracteriza a economia verde como um arcabouo
normativo orientado para a tomada de decises econmicas que respeitem os trs pilares do
desenvolvimento sustentvel. Finalmente, reconhece que a transio para a economia verde
requerer ajustes estruturais importantes, dentre os quais um profundo amadurecimento das
instituies.
Nesse contexto de discusso, avulta novamente a importncia do tema da pobreza.
Ao contrrio da posio dominante (interpretao hegemnica), a posio brasileira coerente com a tese de que a implementao de polticas diretas de combate pobreza e de proteo
ambiental pode levar a um crescimento do produto, do investimento e do emprego, sobretudo
nos pases em desenvolvimento. Ainda que haja diferenas importantes entre os pases em
desenvolvimento, a proposta de articular polticas de proteo ambiental com polticas de desenvolvimento humano parece uma via mais promissora para o desenvolvimento sustentado,
principalmente nos pases em desenvolvimento.

5. Concluso
Procurar fazer uma anlise dos conceitos de desenvolvimento sustentvel e de
economia verde que vise limpar os seus contedos de toda a sua vagueza, impreciso e
normatividade, deixar de apreender o essencial: o fato de que o conceito de desenvolvimento sustentvel e, mais recentemente, o de economia verde produto de uma luta poltica e
que desempenha historicamente o papel de instrumento de acordo e de institucionalizao da
questo ambiental. No debate poltico, os aspectos normativos do discurso isto , vises de
mundo, princpios ticos, valores etc. esto necessariamente presentes, com uma vagueza
que no pode ser reduzida por meio de artifcios ou algoritmos lgicos. Por isso, a preciso e a
positividade no podem ser o fim ltimo de uma adequada anlise conceitual do desenvolvimento sustentvel.
A anlise histrica mostra que, apesar da existncia de muitas posies mutuamente divergentes e que esto, de uma forma ou de outra, cristalizadas na forma atual dos
conceitos analisados , pelo menos dois fatos permanecem incontestes. Em primeiro lugar,
possvel identificar uma posio hegemnica, baseada no arcabouo terico da economia neoclssica (economia ambiental) e porta-voz dos interesses polticos dos pases desenvolvidos.
Em segundo lugar, pode-se caracterizar um posicionamento adotado pelo Brasil que j desempenha um inegvel protagonismo no cenrio mundial na discusso das questes ambientais e em outras reas e por outros pases em desenvolvimento. Este posicionamento flerta
com a viso hegemnica, aceitando a necessidade e a possibilidade de compatibilizao entre
o desenvolvimento (entendido em sentido amplo) e a sustentabilidade ambiental, mas rejeitando certas premissas neoclssicas e certas diretrizes gerais de ao, tidas como inadequadas realidade dos pases em desenvolvimento.
Para aqueles que se mantiveram dentro da esfera geral de discusso sobre o desenvolvimento sustentvel, a inflao do contedo deste conceito, como quer Jacobs
(1997), aplainou as arestas entre as diferentes posies, dificultando a visualizao das diferenas at pelos prprios atores envolvidos na discusso. Nesse sentido, por um lado, corre-se
o risco de os prprios negociadores perderem o fio condutor de seus interesses, de modo que,
aos diferentes atores, preciso ter clareza de suas posies e lutar para que elas no se descaracterizem no contexto do discurso vago do desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, certos posicionamentos enfraquecidos por falhas lgicas nos processos argumentativos podem

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disfarar suas fraquezas, lanando mo de artifcios retricos que consistem exatamente em

explorar a vagueza do discurso.
Seja como for, certo que a referida inflao de contedo do conceito de desenvolvimento sustentvel no deixa de revelar, em algum grau, a fora poltica dos atores divergentes da posio hegemnica. Por exemplo, o Brasil e outros pases em desenvolvimento
pressionaram pela agregao de novos contedos e pressupostos, tais como o combate pobreza e o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Com isso, lograram
ter reconhecidos os seus interesses no mbito das instituies oficiais supranacionais, e puderem dar concretude s suas polticas nacionais de desenvolvimento socioambiental com apoio
daquelas instituies.
Entre as inmeras estratgias argumentativas que o Brasil poderia adotar na
Rio+20, a fim de marcar as diferenas de sua posio em relao viso hegemnica na
medida em que isso seja julgado conveniente destaco a crtica aos pressupostos tericos neoclssicos da viso dominante, e a defesa de um tratamento diferente ao problema das relaes entre a pobreza e meio ambiente.
A interpretao hegemnica do desenvolvimento sustentvel, que tem na economia verde um de seus corolrios, pretende estar baseada numa viso cientfica (nucleada
pela teoria econmica neoclssica) acerca das relaes entre os fenmenos biofsicos e sociais
que supostamente explicam o desenvolvimento sustentvel. A referida pretensa cientificidade
conferiria boas credenciais epistmicas ao diagnstico da posio dominante acerca das causas dos problemas socioambientais e assim nos obrigaria a concordar com a plataforma de
ao da posio dominante para a soluo daqueles problemas, independentemente de nossas
convices ticas e prioridades.
Todavia, os pilares cientficos da viso hegemnica esto longe de serem muito
slidos. Ao tentar delimitar as condies de uso sustentvel dos recursos naturais, a teoria
neoclssica se pauta por critrios de otimizao ou de eficincia do uso dos recursos
econmicos, sem demonstrar que certos requisitos ticos e de equidade inelutavelmente presentes na questo da sustentabilidade ambiental por exemplo, requisitos de justia intergeracional tambm so atendidos como resultado daqueles critrios de eficincia/otimizao.
Nobre & Amazonas (2002, p. 142) criticam o critrio neoclssico de sustentabilidade, baseado em ltima instncia no princpio de uma racionalidade maximizadora da utilidade individual que parte das preferncias individuais e procura chegar a um timo social. Neste sentido, a sustentabilidade neoclssica seria uma espcie de otimizao do uso de
recursos sociais, a partir de decises individuais egosticas. Este mtodo de otimizao desconsidera a tica da perpetuao da espcie humana o que acarreta uma obrigao moral
das geraes presentes em agirem, segundo o melhor de seus conhecimentos e esforos, visando o bem-estar das geraes futuras. Pouco ajudaria supor que as preocupaes altrustas
com as geraes futuras estejam, de alguma forma, inscritas nas preferncias individuais
das geraes presentes, porque muito difcil especificar as funes que, ao fim e ao cabo,
acarretaro uma correspondncia entre o que as pessoas podem fazer hoje e o bem-estar das
geraes futuras. Essa dificuldade no apenas de ordem computacional, instrumental ou
formal. No se trata apenas de encontrar os algoritmos e mecanismos corretos para fazer os
clculos envolvidos no problema e testar empiricamente os resultados apesar de este, por si,
j ser um enorme problema. Trata-se de que o problema do bem-estar das geraes futuras
est essencialmente impregnado de uma enorme pluralidade de crenas, valores ticos e Weltanschauungen da parte das pessoas. difcil achar um critrio razovel para dar unidade a
toda essa pluralidade, de modo que uma soluo formal para o problema possa ser sequer encaminhada. Alm disso, quanto mais longnquo for o futuro a ser considerado, mais incerteza
estar envolvida na construo dos cenrios. Como vivero nossos descendentes daqui a cem
anos? Como as suas relaes com o meio ambiente e o seu bem-estar sero afetados pela tec-

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nologia futura tecnologia que ainda no est disponvel para ns, mas poder estar disponvel para eles? Essas so perguntas relevantes, mas inelutavelmente cobertas por um vu de
incerteza.
Onde esto os aspectos tico-normativos da relao entre o desenvolvimento econmico e o meio ambiente, nos marcos da evoluo da cincia e da tcnica no capitalismo?
Sabe-se que uso do conhecimento tcnico e cientfico para instrumentalizar a natureza no processo de produo de bens e servios para satisfazer as necessidades humanas tem uma longa
histria. Porm, somente em tempos mais recentes, quando o progresso tcnico-cientfico ultrapassou certos limites o que proporcionou ao homem certo domnio sobre a estrutura mais
ntima da matria (por exemplo, o domnio do tomo e, mais recentemente ainda, da gentica)
que as consequncias ticas da aplicao dos novos conhecimentos cientficos e tecnolgicos comearam a ser discutidas mais profundamente. certo alterar a estrutura ntima da matria? certo alterar as estruturas dos seres vivos (brincar de Deus)? Como avaliar as consequncias para as geraes futuras das diversas manipulaes que a tecnologia, em suas diferentes reas, nos permite fazer sobre a natureza? Estas perguntas, to atuais, sinalizam a conscincia de que o progresso tcnico-cientfico hodierno, em muitas situaes, no neutro do
ponto de vista tico, em relao aos seus possveis efeitos sobre natureza e sobre a humanidade.
Dada a sua importncia estratgica, os questionamentos ticos, que vo direto ao
calcanhar de Aquiles do arcabouo terico que ampara a viso hegemnica do desenvolvimento sustentvel e da economia verde, no deveriam ficar de fora da Rio+20. Uma nova
oportunidade para se voltar aos princpios ticos do desenvolvimento sustentvel poderia ser
criada pelo Brasil e por outros pases em desenvolvimento, que passariam a dar o tom das
discusses sobre certos assuntos-chave.
Como se disse anteriormente, a crena de que h certos conhecimentos cientficos
importantes sobre a interao entre os fenmenos naturais e os fenmenos sociais est na base
da pretensa autoridade epistmica da viso dominante sobre o desenvolvimento sustentvel.
Em particular, esta viso avana a ideia de que a pobreza extrema uma causa e/ou uma consequncia importante de muitos problemas ambientais ao redor do globo. Todavia, h vrios
tipos de inter-relaes entre a pobreza e a degradao ambiental que, conquanto bem conhecidas na realidade dos pases em desenvolvimento, foram deixadas de fora pela perspectiva dominante do desenvolvimento sustentvel e da economia verde. Denunciar essas lacunas conceituais que envolvem a relao pobreza-meio ambiente e lutar por um modelo de desenvolvimento sustentvel realmente inclusivo e participativo pode ser mais um caminho promissor
para o Brasil seguir nos debates da Rio+20.

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25

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26

27

Captulo III: Consideraes sobre indicadores de desenvolvimento

sustentvel
Jos Gustavo Fres
Indicadores de sustentabilidade desempenham mltiplas funes. Ao definirem
mtricas para a mensurao do desempenho de um pas ou regio, estes indicadores podem
servir como instrumentos de monitoramento de metas de desenvolvimento sustentvel e assim
contribuir para o aprimoramento da tomada de deciso por parte de formuladores de polticas
pblicas. Eles auxiliam ainda na incorporao de conhecimentos de base cientfica ao planejamento e execuo de polticas, bem como permitem avaliar o desempenho de um pas ao
longo do tempo ou fazer comparaes internacionais. O reconhecimento da importncia dos
indicadores ambientais tem sido reiterado nas diversas conferncias multilaterais sobre meio
ambiente e desenvolvimento. Em particular, o Captulo 40 da Agenda 21 conclama os pases,
bem como rgos multilaterais e organizaes no governamentais, a desenvolverem e implementarem indicadores de sustentabilidade que possam dar respaldo formulao de polticas pblicas.
Como observa Veiga (2009), apesar do consenso em torno do papel crucial dos
indicadores socioambientais, no tem havido sequer aquele mnimo de convergncia que seria
necessrio para que houvesse a legitimao de algum (ou alguns) dos numerosos indicadores
propostos. Mais de quinze anos aps a divulgao dos Princpios de Bellagio para a elaborao de indicadores de desenvolvimento sustentvel (IISD, 2000), praticamente impossvel
vislumbrar alguma forma de mensurar o desenvolvimento sustentvel que tenha ampla aceitao e respeite os critrios norteadores de Bellagio (ver Box 1). As controvrsias em torno dos
diferentes indicadores envolvem diversas discusses de natureza conceitual e operacional, tais
como as dificuldades metodolgicas para se definir a unidade de mensurao (unidades monetrias x unidades fsicas) e o grau de substituio entre os diferentes tipos de capital fsico,
humano e natural.
Este artigo tem por objetivo fazer uma reviso crtica dos principais indicadores
de sustentabilidade disponveis. O artigo est dividido em trs partes. A primeira parte discute
os chamados sistemas de indicadores. A segunda parte trata dos indicadores sintticos que se
propem a medir o desenvolvimento ambiental em termos monetrios. Por fim, a ltima parte
trata dos indicadores fsicos de desenvolvimento sustentvel.

28

Box 1: Critrios para a construo de indicadores de sustentabilidade - os princpios de Bellagio

Em 1996, um grupo de especialistas internacional reuniu-se no Centro de Estudos da Fundao
Rockefeller, em Bellagio (Itlia), para avaliar o estado da arte dos indicadores de sustentabilidade. As
discusses deste encontro resultaram em uma lista de dez critrios gerais para a elaborao de indicadores, que ficaram conhecidos como os princpios de Bellagio.
Os princpios de Bellagio podem ser resumidos da seguinte maneira:
Princpio 1 (consistncia conceitual): indicadores de sustentabilidade devem estar fundamentados numa clara definio do conceito de sustentabilidade e nos objetivos que definem esta perspectiva;
Princpio 2 (viso holstica): indicadores ambientais devem considerar o estado e evoluo do sistema
como um todo e dos seus subsistemas social, ecolgico e econmico. Os indicadores devem ainda
considerar as consequncias positivas e negativas das aes antrpicas sobre o sistema e seus componentes, refletindo custos e benefcios tanto em termos monetrios como no-monetrios;
Princpios 3 (equidade): as avaliaes devem considerar questes de equidade em termos da atual e
das futuras geraes;
Princpio 4 (abrangncia): as avaliaes devem ter uma abrangncia adequada em termos geogrficos
e temporais. Neste sentido, os indicadores devem adotar horizontes que contemplem as necessidades
das geraes presente e futuras, bem como sejam capazes de captar impactos globais e locais;
Princpio 5 (foco prtico): as avaliaes devem se basear em um conjunto explcito de categorias que
liguem perspectivas e metas a indicadores;
Princpio 6 (transparncia): os indicadores devem basear-se em metodologias e dados claros e acessveis, bem como explicitar as hipteses adotadas e potenciais fontes de incerteza;
Princpio 7 (comunicao eficiente): os indicadores devem ser desenvolvidos de modo a corresponder
aos anseios de usurios e da sociedade, bem como ter a clareza suficiente para que sejam capazes de
mobilizar a opinio pblica e os formuladores de poltica pblica.
Princpio 8 (representatividade): de modo a garantir sua legitimidade, o indicador deve ser representativo dos diversos grupos sociais. Sua formulao deve contar ainda com a participao de tomadores
de deciso, de modo a reforar sua capacidade de influenciar as polticas pblicas.
Princpio 9 (acompanhamento permanente): os indicadores devem ser constantemente atualizados, de
modo a possibilitar a acompanhamento de tendncias e o ajuste do indicador frente s mudanas nos
subsistemas social, ecolgico e humana.
Princpio 10 (capacidade institucional): a elaborao/atualizao/documentao dos indicadores deve
contar com os recursos financeiros, humanos e tecnolgicos necessrios.
Dadas as dificuldades conceituais e operacionais envolvidas na incorporao da dimenso ambiental
aos indicadores de desenvolvimento, o cumprimento dos princpios de Bellagio ainda representa um
desafio para a construo de indicadores de desenvolvimento sustentvel. A falta de consenso acerca
de um indicador representativo pode ser entendida como o reflexo das limitaes dos diferentes indicadores propostos em atenderem os critrios acima enumerados.

29

1. Sistemas de indicadores
Os sistemas de indicadores se propem a definir um conjunto de indicadores que
sejam capazes de mensurar as diferentes dimenses do desenvolvimento sustentvel sem, no
entanto, agreg-los em um ndice sinttico. O esforo em nvel internacional para a construo
e desenvolvimento de sistemas de indicadores foi liderado pela Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CDS) das Naes Unidas. Este movimento, deflagrado em 1992, ps em
marcha um programa de trabalho composto por diversos estudos e intercmbio de informaes, para concretizar as disposies 8 e 40 da Agenda 21 que tratam da relao entre meio
ambiente, desenvolvimento sustentvel e informaes para a tomada de deciso. Em 1996, a
CDS publicou o documento Indicators of Sustainable Resources: framework and methologies, tambm chamado de Livro Azul Este documento produziu um conjunto de 134 indicadores, reduzido a 50 indicadores na ltima reviso.
No Brasil, a principal iniciativa de produo de sistemas de indicadores a publicao pelo IBGE dos Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel. O projeto do IBGE baseado no movimento internacional liderado pela CDS, e toma como referncia as recomendaes da edio de 2001 do Livro Azul. Publicados inicialmente em 2002, os indicadores de
desenvolvimento sustentvel do IBGE foram atualizados nos anos de 2004, 2008 e 2010.
Em sua verso mais recente, o sistema conta com 55 indicadores. A estruturao
do sistema de indicadores do IBGE segue o marco ordenador proposto pela CDS, que os organiza em quatro dimenses: ambiental, social, econmica e institucional. Seguindo a recomendao da CDS, os indicadores originalmente propostos pela Comisso foram expandidos
com a incluso de indicadores de importncia especfica no contexto do desenvolvimento sustentvel brasileiro. Desta forma, na dimenso ambiental, o IBGE produz os indicadores originalmente propostos pela CDS relativos aos temas atmosfera, terra, gua doce, oceanos, reas
costeiras e biodiversidade. Alm destes, o IBGE adicionou o tema saneamento que rene os
indicadores relacionados a abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, a coleta e o destino
do lixo. J na dimenso social, o IBGE explora o tema da equidade de maneira mais detalhada
do que na proposta de indicadores original da CDS, de forma a explicitar o grave problema
das desigualdades no Brasil. Desta forma, a questo da desigualdade de renda destacada
atravs de sua anlise desagregada segundo o sexo e a raa, bem como dado destaque
questo das desigualdades regionais.
Deve-se ressaltar ainda que, enquanto as dimenses econmica e social apresentam uma boa cobertura por parte dos indicadores, as dimenses ambiental e institucional ainda possuem importantes lacunas. Com efeito, conforme reconhecido pelo IBGE (IBGE 2011),
os temas ambientais so recentes e no contam com larga tradio de produo de estatsticas
no Brasil. Isto resulta numa menor disponibilidade de informaes para a construo dos indicadores requeridos para uma abordagem mais completa. Por essa razo, permanecem algumas
lacunas importantes entre as quais destacam-se o uso da gua, a eroso e a perda do solo. No
que diz respeito dimenso institucional, temas como a organizao da sociedade civil e sua
participao na formulao e implementao de polticas ainda no foram adequadamente
equacionados.
A principal limitao dos sistemas de indicadores diz respeito dificuldade dos
mesmos em propiciarem uma viso sinttica do progresso em direo ao desenvolvimento
sustentvel. Estes sistemas geralmente so compostos por um grande nmero de variveis
que, apesar de cobrirem diferentes dimenses do desenvolvimento sustentvel, no possuem
um nvel de agregao que permita identificar a trajetria de sustentabilidade do pas. Ao tratar indicadores de forma isolada, estes sistemas ferem o princpio de Bellagio da comunicao
eficiente, diluindo sua capacidade de influncia sobre a opinio pblica e na formulao de
polticas. A despeito de seu reduzido poder de influncia sobre a governana socioambiental,

30

os sistemas de indicadores possuem um importante papel uma vez que se constituem em fontes de informaes a partir das quais indicadores de desenvolvimento sustentvel sintticos
podem ser construdos.

2. Indicadores monetrios
Os indicadores de desenvolvimento sustentvel baseados em um conceito expandido de capital vm ganhando crescente ateno no debate pblico. De maneira geral, estes
indicadores tentam calcular a riqueza nacional como uma funo da soma e da interao entre
diferentes formas de capital. Alm do capital fsico tradicionalmente adotado nos sistemas de
contas nacionais, estes indicadores incorporam tambm o capital humano, social, natural e
institucional. O processo de agregao para a construo destes indicadores requer que as diferentes formas de capital consideradas sejam expressas em termos comuns, geralmente em
unidades monetrias.
Os primeiros indicadores monetrios, tais como o Indicador de Progresso Genuno
(Genuine Progress Indicator GPI), consistiam basicamente em propostas metodolgicas para
se corrigir o PIB. O Indicador de Progresso Genuno adiciona ao PIB o valor referente ao trabalho domstico e voluntrio, e subtrai os custos relacionados a crimes, poluio e desagregao familiar para se chegar a uma medida de bem-estar. Tendncia semelhante de correo do
PIB utilizada pelo ndice de Bem-Estar Econmico Sustentvel (Index of Sustainable Economic Welfare ISEW).
No entanto, a notoriedade do indicador monetrio de maior repercusso dos ltimos tempos o Indicador de Poupana genuna deve-se justamente ao rompimento com a
ideia inicial de se corrigir o PIB. O conceito de poupana genuna ( ou poupana lquida ajustada), proposto por tcnicos do Banco Mundial (World Bank, 2005), parte do pressuposto de
que o crescimento deve ser visto como crescimento de riqueza per capita, e no de crescimento de produto per capita expresso pelo PIB. De fato, o PIB no inclui a depreciao de muitos
ativos, dentre os quais o capital natural. Desta forma, um pas pode apresentar um crescimento
do PIB enquanto a riqueza per capita (incorporando as diferentes formas de capital) diminui.
O indicador de poupana genuna tenta apontar a taxa com que a riqueza nacional,
incluindo os recursos humanos e naturais, criada ou destruda. Seu clculo realizado a partir do sistema de contas nacionais convencionais. Em linhas gerais, subtrai-se da poupana
interna bruta a depreciao do capital fixo e dos recursos naturais, enquanto adiciona-se o investimento em educao (aumento de capital humano). A poupana genuna basicamente procura indicar se a riqueza aparente decorrente do acmulo de capital fsico (medido como
componente do PIB) est sendo neutralizada pela degradao de outras formas de capital.
O clculo da poupana genuna do Equador para o perodo 1970-1994 um dos
exemplos mais conhecidos da aplicao deste indicador (Kellenberg, 1996). A poupana interna bruta equatoriana durante o perodo analisado esteve a maior parte do tempo acima de
20% do PIB, alcanando picos de 30%. No entanto, uma vez descontada a reduo do estoque
de recursos naturais decorrentes da atividade petrolfera, a poupana genuna mostrou-se prxima de zero e mesmo negativa em alguns anos. Os resultados negativos em termos de poupana genuna, associados reduo da base de recursos naturais, podem ser interpretados
como sinal de oportunidades perdidas em termos de desenvolvimento sustentvel. De fato, a
trajetria equatoriana mostra-se insustentvel uma vez que as receitas decorrentes da explorao de recursos naturais no foram reinvestidas no aumento do capital humano ou fsico. Kellenberg (1996) apresenta o baixo nvel de investimento em educao como a questo prioritria, ao afirmar que se o capital natural fosse convertido em capital humano, a poupana genuna do pas no seria to baixa.
O exemplo equatoriano destaca duas vantagens dos indicadores monetrios de desenvolvimento sustentvel. Em primeiro lugar, sua estrutura contbil permite uma fcil assi-

31

milao por parte de agentes pblicos ligados s reas de finanas e planejamento. Alm disso, suas implicaes em termos de recomendaes de polticas pblicas so claras e objetivas.
No obstante sua aderncia ao princpio de Bellagio da comunicao eficiente, o que contribui para sua proeminncia no debate pblico, os indicadores monetrios no esto isentos
de crticas. Em primeiro lugar, devem-se destacar as dificuldades em se imputar valores monetrios a bens e servios ambientais. Apesar dos avanos metodolgicos no campo da valorao ambiental, a forma adequada de se calcular o valor econmico dos recursos naturais
ainda permanece uma questo controversa. Alm das dificuldades de ordem metodolgica,
devem ser tambm citadas as limitaes empricas decorrentes da indisponibilidade de dados.
Como apontado por Veiga (2009), existe uma grande disparidade nos clculos do
Banco Mundial aos quais fcil atribuir valores monetrios e aqueles para os quais isso se
mostra difcil, para no dizer impossvel. De fato, a contabilidade de recursos naturais renovveis e no-renovveis que possuem valor de mercado, tais como petrleo e recursos minerais, parece bem consistente. Por outro lado, devido a dificuldades de valorao, a poupana
genuna no considera em seus clculos as funes ecossistmicas desempenhadas pelos recursos naturais, tais como o sequestro de carbono, a proteo dos mananciais e a manuteno
da biodiversidade. O indicador ignora ainda o valor de opo e o valor de existncia de recursos naturais. Tais omisses tendem a subestimar o valor do capital natural, de certa forma punindo os pases ricos em recursos naturais.
Uma segunda crtica comum aos indicadores monetrios que sua metodologia
baseia-se na ideia de substituio perfeita entre capital fsico, humano e ambiental. Existem
claros exemplos de substituio possvel entre mquinas e mo de obra, energias renovveis e
no-renovveis e de alguns produtos sintticos por recursos naturais. Estas possibilidades de
substituio devem aumentar ao longo do tempo. No entanto, deve ser reconhecido que estas
possibilidades de substituio, apesar de passveis de expanso, devem encontrar certos limites. O acmulo de capital fsico e humano pode encontrar limites ecolgicos, tais como disponibilidade mnima de determinados recursos naturais ou nveis crticos de poluio atmosfrica. Estes limites ecolgicos podem ter um impacto gradual, ou mesmo brusco, uma vez alcanados determinados nveis crticos, gerando altos custos para reverter a cadeia de impactos
negativos e causando at mesmo danos irreversveis. Ao ignorar os limites de substituio entre as diferentes formas de capital, em especial a possibilidade de existncia de determinados
limites ecolgicos, os indicadores monetrios podem ainda estar violando o princpio de Bellagio que diz respeito equidade em termos da atual e das futuras geraes. Afinal, a prpria
definio de sustentabilidade envolve em legar a geraes futuras os recursos e meios para
garantir seu desenvolvimento.
Alm das questes de equidade intergeneracional, devem ainda ser ressaltadas as
crticas ao ndice de poupana genuna e outros indicadores monetrios em relao s suas
dificuldades de integrar o conceito de equidade entre pases. Como observado por Qu (1999),
o ndice de poupana genuna mantm o conceito de PIB como sua medida de referncia, e
essa centralidade acaba por gerar uma dominncia do PIB no indicador. Como o clculo da
poupana genuna comea pelo valor do PIB para ento realizar ajustes em termos de capitais
humano e natural, este ndice tende a manter o aumento PIB como a principal meta e ponto de
referncia em termos de crescimento/progresso. Com isto, pases desenvolvidos com grandes
estoques de capital fsico e alto PIB tendem a ter resultados satisfatrios em termos de poupana genuna. No relatrio Expanding the Measure of Wealth (World Bank 1997), pases
membros da OCDE de alta renda aparecem consistentemente com altos ndices de poupana
genuna, enquanto pases do Oriente Mdio e do Norte da frica aparecem com avaliaes
negativas. Alm do alto estoque de capital fsico, pases desenvolvidos tambm investem mais
em educao, reforando ainda mais seus ndices de poupana genuna. Como resultado, os
pases desenvolvidos com altos estoques de capital fsico e humano apresentam taxas positi-

32

vas de poupana genuna, enquanto pases ricos em recursos naturais de baixa renda apresentam taxas negativas ou prximas de zero. Isto acaba por desviar a ateno da presso ambiental exercida pelos padres de consumo dos pases desenvolvidos, responsveis por grande parte do consumo dos recursos naturais mundiais. Em outras palavras, o mtodo de clculo da
poupana genuna (e outros indicadores monetrios) pode acabar validando o padro de consumo dos pases desenvolvidos.

3. Indicadores fsicos
Os indicadores fsicos procuram oferecer uma medida sinttica da sustentabilidade sem mensur-la em termos monetrios. H uma vasta gama de indicadores fsicos propostos, no entanto poucos foram endossados por organizaes internacionais de prestgio que lhes
garantam visibilidade, como observa Veiga (2009). Avaliaremos neste texto os ndices fsicos
de sustentabilidade que adquiriram maior projeo internacional: (i) a pegada ecolgica
(Ecological Footprint), (ii) o ndice Planeta Vivo - IPV (Living Planet Index), (iii) o ndice de Desempenho Ambiental IDA (Environmental Performance Index e (iv) o ndice de
Sustentabilidade Ambiental ISA (Sustainability Environmental Index). Enquanto os dois
primeiros foram adotados e so reportados regularmente pelo WWF (World Wildlife Fund),
os dois ltimos so divulgados pelo WEF (World Economic Frum).
A pegada ecolgica, proposta desenvolvida originalmente por Mathis Wackernagel e William Rees (Wackernagel e Rees, 1996), procura expressar a presso exercida pela
humanidade sobre a natureza em termos biofsicos. Ela expressa a rea produtiva que seria
necessria para a proviso dos recursos naturais utilizados para atender os padres de consumo atuais bem como assimilar seus rejeitos, dados os recursos tecnolgicos atualmente disponveis. A pegada ecolgica expressa em termos de hectare per capita.
A Tabela 1 mostra a pegada ecolgica de alguns pases. Nota-se que, como este
indicador baseado em padres de consumo, pases desenvolvidos possuem uma pegada ecolgica bem mais elevada que os pases em desenvolvimento. Segundo dados de 2005, seriam
necessrios 9,7 hectares para atender o padro de consumo e gerao de rejeitos de um americano mdio, nmero aproximadamente cinco vezes superior pegada ecolgica de um brasileiro mdio.
Tabela 1 - Pegada Ecolgica de Pases Selecionados
Pas

USA

Canad

Austrlia

Brasil

China

ndia

Bangladesh

9.6

7.6

7.6

2.1

2.1

0.8

0.6

Pegada ecolgica
(ha per capita)

Fonte: Global Footprint Network, dados de 2005.

Uma vez obtida a pegada ecolgica, esta comparada com a capacidade biolgica
do planeta em atender os padres vigentes de consumo com servios ecossistmicos e absoro de seu lixo. A capacidade biolgica tambm expressa em termos de hectares per capita.
Segundo dados disponveis para 2005, a pegada ecolgica da humanidade estava 25% acima
da capacidade biolgica do planeta. Em outras palavras, levaria-se aproximadamente um ano
e trs meses para a terra conseguir regenerar a utilizao de recursos naturais para atender os
padres de consumo relativos a um nico ano. A manuteno da pegada ecolgica acima da
capacidade biolgica do planeta se daria s custas da perda de capital natural, tornando portanto os padres atuais de consumo e gerao de rejeitos insustentveis.

33

Entre as vantagens da pegada ecolgica, destaca-se o fato deste indicador ser de

fcil interpretao e um meio de comunicao eficiente e intuitivo para se avaliar a sustentabilidade de padres de consumo em nveis globais ou regionais. No entanto, a principal limitao deste indicador so as dificuldades metodolgicas e operacionais envolvidas em seu clculo. Os servios ecossistmicos so de difcil quantificao cientfica e apresentam expressivas variaes regionais. Da mesma forma, os padres de consumo das populaes tambm
apresentam variabilidade espacial e muitos pases no possuem estatsticas disponveis para se
calcular suas pegadas. Como resultado destes problemas, muitas vezes os clculos da pegada
ecolgica so realizados imputando-se valores aproximados ou de pases especficos, que dado o alto grau de heterogeneidade espacial podem no ser representativos em escala global.
O ndice Planeta Vivo uma tentativa de se quantificar o estado da biodiversidade
global. O indicador procura acompanhar a evoluo ao longo do tempo dos ecossistemas terrestre (acompanhando 695 espcies), de guas doces (344 espcies) e martimo (274 espcies). O IPV relativo ao ano de 2006 mostrou que o declnio da biodiversidade no perodo
1970-2003 foi de 30%.
Apesar de til para avaliar o estado da biodiversidade, o indicador possui foco especfico na questo ambiental. Ao no dar ateno a questes sociais e econmicas, o indicador perde o carter multidimensional associado ao desenvolvimento sustentvel, sendo pouco
til para avaliaes de sustentabilidade em um sentido mais amplo.
O ndice de Desempenho Ambiental mede a efetividade dos esforos de proteo
ambiental de um pas. Ele avalia a evoluo de dois objetivos fundamentais das polticas de proteo ambiental: (i) reduzir os estresses ambientais na sade humana e (ii) preservar a vitalidade
dos ecossistemas (medida em termos da sade do ecossistema e da gesto dos recursos naturais). O IDA baseia-se em 25 indicadores em escala nacional. Cada um destes indicadores corresponde a uma meta de longo prazo relacionado sade humana ou vitalidade dos ecossistemas. O hiato entre o estado atual do indicador e sua respectiva meta usado ento na construo do IDA. A utilizao do IDA ganhou popularidade ao apresentar um conjunto de indicares
quantitativos que podem servir de referncia para objetivos de polticas, permitindo avaliar a
evoluo das medidas de poltica ao longo do tempo ou a comparao com outros pases.
Por fim, o ndice de sustentabilidade ambiental (ISA) envolve cinco dimenses:
sistemas ambientais, estresses, vulnerabilidade humana, capacidade social e institucional, e
responsabilidade global. Uma importante limitao deste ndice que ele usa os inputs, tais
como recursos financeiros e capacidade institucional, como medida de desempenho ambiental, e no os outputs das medidas em termos de qualidade do ar etc.
Como observado por Veiga (2009), comparando os ndices divulgados pela WEF
e WWF, observa-se que os ndices divulgados pela WEF tendem a ser mais favorveis a uma
boa avaliao dos pases mais ricos e desenvolvidos, enquanto ocorre o oposto com os do
WWF. Considerando-se os 57 pases com IDH superior a 0,800 em 2003 (classificados como
de alto desenvolvimento), apenas nove foram reprovados pelo ISA, enquanto o IDA reprovou apenas um. Isso ocorre uma vez que tanto o ISA quanto o IDA utilizam como medida de
desempenho socioambiental os inputs de determinado pas. Desta forma, pases ricos que
possuem mais recursos financeiros e institucionais para alocar gesto ambiental possuem
maiores nveis nestes indicadores.
Por outro lado, desta mesma lista apenas dez pases apresentaram um balano ecolgico positivo, ou seja, tinham biocapacidade superior s suas pegadas ecolgicas. A pegada
ecolgica negativa dos demais 46 pases sugere que a grande maioria dos pases com alto IDH
estaria em trajetrias de desenvolvimento insustentveis. Este resultado tem a ver com a avaliao de sustentabilidade da pegada ecolgica ser baseada no padro de consumo dos pases,
geralmente bastante superior nos pases desenvolvidos.

34

Deve-se ainda observar que tanto os indicadores do WEF quanto do WWF apresentam algumas avaliaes difceis de serem justificadas. Por exemplo, de acordo com o ISA,
a Finlndia o pas de alto IDH que apresenta a mais robusta sustentabilidade ambiental. Por
outro lado, a Finlndia o segundo pas em termos de pegada ecolgica (7,6 ha) s perdendo
para os Estados Unidos (12,0 ha). Apesar de sua capacidade biolgica alta (12 ha) resultar em
um balano biolgico positivo, em termos globais difcil justificar um pas com pegada ecolgica bem acima da biocapacidade mdia global (1,8 ha) ser sustentvel sob o ponto de vista
global.
Por outro lado, o WWF usa como critrios para avaliar o desempenho de um pas
como sustentvel duas caractersticas: (i) um alto IDH (maior que 0,800) e (ii) pegada ecolgica abaixo da biocapacidade mdia global (WWF, 2006). Segundo estes critrios, o nico
pas que seria sustentvel Cuba. Seu alto nvel de educao e sade, apesar do baixo nvel de
renda, se traduzem em um IDH alto. E sua pequena pegada ecolgica (1,5 ha), decorrente de
seu baixo padro de consumo, inferior biocapacidade mdia do planeta (1,8 ha). No entanto, mesmo com a pegada ecolgica baixa o pas apresenta um balano ecolgico negativo,
uma vez que sua capacidade biolgica extremamente baixa (0,9 ha). difcil justificar Cuba
como um exemplo de desenvolvimento sustentvel dado seu baixo nvel de renda e balano
ecolgico negativo.
Como apontado por Veiga (2009), so esses tipos de dvida como a Finlndia
para o caso do ISA e Cuba para o caso da pegada ecolgica que corroem a possibilidade de
que algum desses ndices venha a ter a aceitao e legitimidade comparveis ao IDH.

4. Referncias Bibliogrficas
IBGE (2002). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel, Brasil 2002. IBGE Diretoria de Geocincias. Rio de Janeiro: IBGE, 2002. (Estudos & Pesquisas Informao Geogrfica, n. 2).
IBGE (2004) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel 2004 Brasil. IBGE Diretoria de Geocincias. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.
IBGE (2008) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel 2008 Brasil. IBGE Diretoria de Geocincias. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.
IBGE (2010) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel Brasil 2010. IBGE Diretoria de Geocincias. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.
IISD (2000) International Institute for Sustainable Development, Bellagio Principles, Winnipeg, IISDnet, 2000, disponvel em http://iisd1.iisd.ca/measure/bellagio1.htm.
Kellenberg, I. (1996). Accounting for Natural Resources in Ecuador. Washington, D.C.: The World
Bank.
Qu, W. (1999). Comments on Banks Total Wealth Algorithm. Mimeo (communication with Bretton
Woods Project).
Veiga. J. E. (2009) Indicadores Ambientais: Evoluo e Perspectivas. Revista de Economia Poltica,
vol.29(4), pp. 421-435.
Wackernagel, M. and W. Rees (1996). Our Ecological Footprint: Reducing Human Impact on the
Earth. New Society Publishers, Gabriola Island, BC, Canada.
World Bank (1997). Expanding the Measure of Wealth. Washington D.C.: The World Bank.
WWF (2006) World Wildlife Fund Living Planet Report 2006. WWF International, ZSL Zoologic
Society of LondonGlobal, Global Footprint Network Publicado pelo WWF World Wild Fund for the
Nature (antes World Wildlife Fund), Gland, Suia.

35

Captulo IV: Estrutura produtiva, meio ambiente e inovao

tecnolgica no contexto da Conferncia ONU Rio+20
Gesmar Rosa dos Santos10

Introduo
A Conferncia ONU Rio+20 pode tambm ser estudada como Estocolmo + 40, sob a tica da
trajetria de idealizaes e de teorias que floresceram (e por vezes sucumbiram) a partir da
insatisfao com a dinmica produtiva e com as transformaes sociais desses 40 anos. Nesse
perodo se destacaram trs bases paradigmticas, ou trs frentes de enfrentamento ao padro
produtivo insustentvel do ponto de vista do Desenvolvimento Sustentvel (DS): a) o campo
do direito e legislao; b) o campo da mobilizao; c) o campo da dinmica produtiva.
Embora este artigo se direcione especificamente ao terceiro aspecto, cabem alguns
destaques sobre os itens a e b. A construo de um direito novo (internacional e ambiental)11 a ele associada uma tese nova, a de produo de bens materiais em larga escala e com
sustentabilidade, fato incontestvel, positivo e sem volta no plano global. Esse campo (materializado na legislao ambiental) e essa tese nova nasceram e se enraizaram a partir da ao
de contrrios12 aos srios impactos ambientais negativos decorrentes da produo agrcola e
industrial e do mau uso de energia.
Desde Estocolmo 1972, eventos da ONU incluem o tema meio ambiente que, antes e
depois da Conferncia Rio 92, propiciaram consensos e debates sobre desenvolvimento sustentvel. Muitos deles se apresentam em forma de convenes, tratados, declaraes e leis que
deram, ao direito novo e tese do desenvolvimento sustentvel, formatos distintos em vrios
pases. Essas formas observam os mosaicos, rejeies internas e externas e expectativas que
so trazidas Conferncia Rio+20. A produo de bens e suas incoerncias j eram a base dos
problemas debatidos. Os limites do campo do direito, isolado, so conhecidos, inclusive, o
que leva necessidade de ajustes tambm nos outros dois campos.
O segundo campo destacado, base de grande relevncia para a tese do desenvolvimento sustentvel a trajetria da mobilizao integral em sua defesa. Por mobilizao integral
consideram-se todas as formas ou instrumentos, bem como toda organizao dos agentes e os
atos praticados em prol do desenvolvimento sustentvel. Nesse aspecto, conhecido o conjunto de mudanas por que passou a sociedade, no plano global, nesses 40 anos, afetas a essa
mobilizao13. De positivo, apesar dos sobressaltos (como guerras e aumento na degradao
ambiental), est o fato de diversos pases terem a ampliao do acesso a dados e informaes
10

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (DISET/Ipea)
11
Para no ficar em dvida com as teses e leis relacionadas sustentabilidade ambiental, das quais existem registros h, pelo menos, um sculo e meio, deve-se esclarecer que o termo novo, aqui, se explica em funo da abrangncia e amplitude global que tomam o direito e a tese da sustentabilidade, a partir dos anos 1960.
Este ponto marca a popularizao, teorizao e instrumentalizao, em resistncia ao caos do mercado.
12
Por contrrios, nas dcadas de 1960 e 1970, nomeavam-se os ambientalistas, os povos indgenas, outros
povos cuja produo de excedentes no se estabelecera, outros militantes antidesigualdades, outras minorias,
tcnicos e gestores pblicos, alguns polticos e militantes de esquerda e parte da academia.
13
Pode-se exemplificar: nos movimentos sociais e de ambientalistas (a rigor, social), as manifestaes de
rua do lugar aos protestos digitais, via internet; passou-se do enfoque polar capital x trabalho, ou capitalismo x
socialismo, para conservadores (e neoliberais) x progressistas, de justo x injusto para legal x ilegal (vide sem
terra, sem teto, quilombolas, indgenas); membros dos movimentos sociais passaram a integrar governos, alterando sua forma de agir; sem julgar os efeitos das aes, h o crescimento do papel de entidades no estatais
(OSCIPS, ONGs, Banco Mundial, OMC, OCDE).

36

e a insero do tema DS em hbitos e estudos desde a escola academia. De negativo destaca-se o no alcance de mobilizao capaz de impor mudanas nos padres de produo e consumo em larga escala, levando ao aumento da demanda da natureza.
No contexto da Conferncia Rio+20, os interesses e discursos, exceto o de parte da
academia, se distinguem de 40 ou de 20 anos atrs no apenas na forma, como tambm nos
distintos enfoques e capacidades de mobilizao. Assim, o momento e o espao de um discurso do tipo Economia Verde (EV) reaparece em uma realidade distinta dos debates dos
anos1960. Vive-se o momento das (supostas) representaes de interesses, em que h lugar
para manifestaes tanto de ONGs, de entidades para estatais14 e outras, para opinar sobre
aes ou, 40 anos ps Estocolmo, sobre as contradies dentro da tese do DS.
A grande evoluo das estruturas de defesa do meio ambiente, mesmo sabendo da sua
baixa efetividade com relao execuo do marco legal, pode ser compreendida como parte
de uma tentativa ou ideia fora de governana que, atualmente, o elemento de suporte substituto das formas de mobilizao social predominantes anteriormente. A governana global,
(re)modelada, assim como o campo ambiental, tem o direito novo como suporte/instrumento
essencial. A seu favor h a formao de uma conscincia individual e coletiva que torna a
ao de danos ambientais uma contraveno. O mesmo, porm, no tem sido vlido para os
problemas sociais decorrentes do modelo de produo, fato caro ao DS.
Interessa, ento, a abordagem do campo da dinmica produtiva, terceiro ponto listado.
a partir deste campo que surgem no debate novas interpretaes, adeses inacreditveis e
proposies desconcertantes de caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Sem adentrar a
psicologia social (MANNHEIM, 1950) que suporta os motivos da mudana de discursos, destaca-se que, dentre as adeses, h linhas tericas do campo da economia que, seja antes de
Estocolmo 1972, da Rio 92 ou da Rio+20, defendiam a tese de crescimento sem observar limites da natureza.
nesse contexto que surge a tese da Economia Verde. Ela se pauta na inteno de
conter a degradao ambiental a partir da mudana de comportamentos tico-sociais das pessoas e instituies, mas mantendo o crescimento econmico e as contradies do mercado na
relao com a natureza. Dada essa impossibilidade sistmica e fsica fora de um novo paradigma que pressuponha menor presso e impactos ambientais (GEORGESCU-ROEGEN,
1968; FOSTER, 2005), considera-se discursiva essa tese. O texto procura mostrar, dentro dos
limites a que se prope, que definies e instrumentos da EV no trazem elementos paradigmticos que os sustentem. Por outro lado, no h um mal em si na tese nem nas propostas, em
relao ao meio ambiente. Por isso, so evidenciados apenas aspectos para clarear interesses e
oportunidades econmicas implcitas ou explcitas no debate.
Este texto procura destacar dificuldades operacionais impostas ao DS, assim como
EV, diante de algumas das contradies do mercado. Considera-se que a EV toma como secundrias as intenes de estabelecer novos paradigmas econmicos e ambientais. Assim, parece oportuno discutir alguns determinantes e indicadores da dinmica produtiva de setores de
maior impacto ambiental. Por sua importncia na emisso de gases de efeito estufa (GEE) foram escolhidos os setores de energia e agricultura/mudanas no uso do solo. Tambm so destacados aspectos tecnolgicos no contexto EV e DS por serem apontados como o ponto central de mudana de paradigma produtivo no sentido da sustentabilidade ambiental.

14

Entidades paraestatais, para fins deste texto, so aquelas que buscam induzir ou direcionar aes de
governos, mantendo relaes formais com eles, destacando-se entidades ligadas ONU, a instituies financeiras internacionais e organismos dirigentes/assessoras de blocos econmicos.

37

Como se pode observar ao longo do texto, so apontadas contradies de trajetrias de

desenvolvimento entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, devido s suas diferenas
quanto diviso internacional do trabalho e ao fornecimento/demanda de bens e recursos naturais. O trabalho se orienta pela seguinte pergunta: que elementos novos traz a Economia
Verde, em relao ao DS para a Rio+20 no que se refere ao sistema produtivo?
O texto est dividido em cinco partes, alm desta introduo. Na seo dois so abordados alguns padres dos sistemas produtivos antes da EV, destacando-se aspectos da realidade e perspectivas nas reas de energia e agricultura/mudanas nos usos do solo, bem como
atentando para o contexto meio ambiente/financeirizao da economia. Na seo trs destacam-se aspectos conceituais e limites do discurso da EV no mbito do que se convencionou
ncleo global paraestatal (NGP). Na seo quatro discutem-se interaes entre meio ambiente,
sistemas produtivos e inovaes tecnolgicas, onde se alerta para a necessidade de novos paradigmas tanto nos padres e indicadores de produo quanto a contradies no atual sistema
de patentes/proteo dos direito individuais. Por fim, na seo cinco so feitas consideraes
finais e sugestes para a Conferncia Rio+20.

1. Antes da Economia Verde: elementos-base das trajetrias de produo e

consumo
Conforme argumentam Cavalcanti et al. (2001), Foster (2005), May et al. (2003) concepes
de economia ambiental, do meio ambiente ou ecolgica esto ainda em construo. Ainda assim, a EV no se vincula a nenhuma delas. Para Foster (2005), uma alternativa terica de economia cuja base seja o meio ambiente15, alm de no apresentar um corpo terico slido e distinto das teses neoclssicas, ancora-se em concepes que superestimam aspectos morais e
ticos que acabam por sucumbirem diante as racionalidades do mercado.
A dinmica produtiva, por sua vez, segue pautada na liberdade de alocao dos fatores
de produo (terra, capital, trabalho e tecnologias), na baixa limitao da externalizao de
danos e, conforme Hollingsworth e Boyer (1997), Nee e Swedberg (2003), Trigilia (2002), em
um processo sociopoltico de legitimao de interesses que extrapola as questes econmicas.
H de se considerar ainda que a produo se orienta pelo consumo e esse puxado pelos interesses dominantes dos consumidores do espao urbano-industrial (SANTOS, 2003), sendo
seus referenciais a aquisio fcil, rpida e a baixo custo de bens padronizados.
Assim, embora se reconheam esforos no campo das negociaes visando melhores
prticas ambientais (campo da economia poltica) o argumento moral e tico (portanto, discursivo) em defesa do meio ambiente, continua a dependncia do direito novo e da mobilizao no sentido de impor mudanas uniformes no padro produtivo. Nessa concepo, so
frgeis os apelos mudana de comportamento do indivduo em lugar da induo e direcionamento16 do padro de produo e consumo.
15

O ponto de partida das teses sobre meio ambiente e as interaes da sociedade humana com ele tm,
em comum, os seguintes aspectos: foco na importncia econmica da degradao ambiental; limites dos sistemas
naturais; irracionalidade da base tradicional/neoclssica da economia; busca das causas econmicas da degradao; necessidade de incentivos de toda forma para desacelerar, mitigar e reverter a degradao ambiental.
16

Para fins deste texto, medidas (polticas pblicas) de induo so aquelas tomadas a partir da concepo de existncia de igualdade mnima entre os agentes econmicos que, sob regulao padro e incentivos uniformes so estimulados competio. Direcionar pressupe o apoio a medidas de adequao objetiva tendo-se
explcito o resultado que se deseja alcanar, os quais indicam caminhos a serem seguidos pelos agentes econmicos. Neste caso h, por exemplo, a opo de se incentivar dadas tecnologias de aplicao local, vinculao de
recursos ao atendimento pleno de padres (ambientais e sociais, por exemplo).

38

Nesse sentido, os exemplos destacados neste texto, os setores da agricultura, indstria

e energia tm recebido, nesses 40 anos de debate sobre o DS, grande ateno no debate, o que
se deve ao fato de estarem na ponta de um modelo produtivo qualificado de insustentvel,
conforme Georgescu-Roegen (1975), Leff (2004), Sachs (1993, 2004, 2009). Chama a ateno, no contexto da Rio+20, o fato de que a mudana de paradigma esteja subordinada dinmica de mercado j criticada h vrias dcadas. Compreender como a proposta de EV prope modificar (ou manter) a situao o enfoque do captulo.

1.1 Produo e consumo de energia

Tese da Economia Verde: mudar o perfil da matriz energtica.
Argumento deste texto: isso tem que ocorrer, mas as medidas indicadas so insignificantes e no mudam paradigma. Alm disso, no so apontados mecanismos concretos de
mudana.
Conforme Cepal (2012), a intensidade carbnica (media em kg de CO2 por dlar)
tanto maior quanto mais intensa for a dependncia de um pas em relao a fontes de energia
de origem fssil. O mesmo raciocnio se aplica intensidade energtica (IPEA, 2011). Em
nvel mundial, entre 1990 e 2007, a intensidade carbnica passou de menos de 0,5 kg/$ para
0,65 kg/$, representando aumento de 12,5% (WORLD BANK, 2012; CEPAL, 2012).
A China o pas mais ineficiente, nesse parmetro, embora seja o de maior reduo no
perodo recente, passando de 2,0 kg/$, em 1990, para 0,96 kg/$, em 2007. No plano de grandes blocos, a Amrica Latina e a Unio Europeia apresentam os menores valores, com menos
de 0,4 kg/$, em 2007. Por esse indicador, as mudanas necessrias so mais relevantes se feitas nos pases desenvolvidos, principalmente naqueles dependentes de combustveis fsseis.
Em geral, essa observao se aplica a todo indicador.
Ainda com relao aos dados da Cepal e Banco Mundial, observa-se que a intensidade
carbnica, quando medida em termos de demanda energtica (kg de CO 2 por kg de petrleo
equivalente), tambm indicador da dependncia de energia de origem fssil. Os dados do
Banco Mundial, neste caso, mostram que a China continua com a pior trajetria, saindo de
2,85 kg/kg peq, em 1990, para 3,35 kg/kg peq, 2007. Os demais pases apresentam trajetria
estagnada, sendo que o padro mundial oscila com baixo grau de significncia, em torno de
2,5 e 2,6 kg/kg peq.
Nesse cenrio, de grande relevncia para o Brasil o fato de ele ser um dos pases de
maior eficincia econmica na utilizao de energia. Conforme Ipea (2010) e Santos (2011), o
passo seguinte aproveitar essa situao para promover inovaes tecnolgicas e desenvolver
potenciais de ganhos econmicos com sustentabilidade, sem ater-se apenas produo de
commodities energticas (etanol e biodiesel).
No contexto da proposta EV, por outro lado, h de se analisar melhor a trajetria do
pas. Ela oposta, desde 1980, em relao ao padro mundial, aos pases OCDE, e aos principais blocos econmicos mundiais. Conforme ilustra o Grfico 1, a trajetria de aumento da
ineficincia, ao contrrio dos pases ricos e de outros blocos regionais. H de se observar, porm, que isso ocorre porque a base de consumo desses pases muito superior e lutam para
alcanar o estgio brasileiro. Assim, uma proposta de barreiras pela trajetria aps 1990, em
vez da base de consumo, prejudicaria o Brasil.

39

Grfico 1 - Trajetria da eficincia energtica Brasil e regies selecionadas.

Fonte: WORLD BANK (2012).

Adicionalmente, a matriz de energia do Brasil (BEN, 2011), bem como as projees

de consumo, at 2030, indica que o pas continua dependente do aumento do consumo de
energia de origem fssil para o seu desenvolvimento. Este um padro mundial, conforme
IEA (2012), sendo um fator decisivo para que os pases em desenvolvimento apresentem preocupaes com cenrios de desenvolvimento que dificultam o seu crescimento.
No caso dos pases em desenvolvimento, conforme Ipea (2011), o consumo domstico
de energia tende a aumentar, por ser um padro com o aumento da renda, no devendo ser este setor objeto de grandes preocupaes. Situao diferente tem o setor de transporte, devido
ao modal rodovirio, e a indstria, devido aos elevados custos de mudana tecnolgica. Da a
importncia do domnio de tecnologias e de incentivos mudana de padres.
No plano global, a Agncia Internacional de Energia, tendo por base essas trajetrias,
estima que o consumo de energia continuar a ser dependente do petrleo e do carvo mineral
por todo o seu horizonte de clculo, ou seja, vrias dcadas. Essa projeo ocorre mesmo em
cenrio de limitao a 450 ppm de CO2eq na atmosfera, o que uma perspectiva bastante
otimista frente aos atuais 450 ppm, aproximadamente. Conforme ilustra a Grfico 2, a expectativa mais promissora a de que a produo de energia renovvel alcance 23% do total da
demanda mundial, em 2035, ante os 12,1% de 2010. Nesse aspecto, a tese de gerao energtica da EV deve ser realmente incentivada sempre que o balano energtico no ciclo de vida
mostrar-se vantajoso e quando os resultados sociais forem tambm positivos.
Grfico 2 - Cenrios de demanda de energia em 2035 por tipo de fontes primrias.

Fonte: IEA (2012)

40

Ao se observar os aspectos regionais das projees da IEA (2012), nota-se que no h

expectativa de que uma regio ou pas mude sua trajetria de demanda energtica. Colabora
para isso o fato de o parmetro-guia para as projees ser o crescimento da economia, sem
hiptese de estabilizao da demanda (IPCC, 2007; IEA, 2012). Assim, pases pertencentes
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) continuariam a consumir cerca de um tero da energia disponibilizada no planeta; os pases OME17 demandariam
em torno de 37% e os demais pases consumiriam os restantes 30%. Tais parmetros indicam
os movimentos das empresas de energia, procurando garantir mercados.
Outra questo presente no debate da Rio+20, de difcil alterao, a reduo dos subsdios a combustveis fsseis. Esta uma questo cara para pases pobres, dependentes do petrleo, principalmente os exportadores. O mesmo se aplica a economias que dependem de minrios e ou produtos agrcolas. A aceitao de parmetros de emisses de GEE e medidas de
taxao do consumo e das importaes dessas commodities, bem como a aplicao das receitas decorrentes em sade, habitao, saneamento ambiental e educao so medidas alternativas de duplo efeito positivo: i) aumentam o preo de produtos originrios de estoques energticos ou de materiais; ii) incentiva alternativas de fluxo, juntamente com a reduo do consumo; iii) capacita as pessoas para um futuro melhor via educao e sade.
Conforme dados da OCDE (2011), a reduo de emisses mundiais de GEE at 2050,
com eliminao dos subsdios aos combustveis fsseis seria de 10% em relao ao padro
atual. Porm, tal impacto ocorreria em funo, exclusivamente, por causa dos pases em desenvolvimento, com destaque para os exportadores de petrleo mais ndia e China, Rssia e
pases do Leste Europeu. Conforme aponta Hoffmann (2011), h enormes dificuldades para
que estes pases abram mo do crescimento econmico para aderirem a uma trajetria menos
intensiva em GEE enquanto seus indicadores (renda, consumo de energia) per capita forem
inferiores aos de pases desenvolvidos, que tm consumo mais alto.
A expectativa de investimentos, segundo dados do Conselho Mundial de Energia
(WEC), publicados pela AIE no World Energy Outlook (WEO, 2011), aponta necessidade de
$ 38 trilhes, at 2035, somando-se a obteno primria de energia e a gerao eltrica. Desse
total, a expectativa de que sejam investidos 54% em petrleo, gs e carvo mineral, 45% na
disponibilizao de energia eltrica e apenas 1% (US$ 300 bilhes) em biocombustveis. Portanto, muito alm de qualquer aposta em EV, o movimento predominante das economias ainda ser, nas prximas dcadas, no sentido da no mudana de paradigma. Os pases e os agentes econmicos estaro interessados, portanto, em manter o domnio de seu mercado, seja de
energias derivadas de combustveis fsseis ou renovveis.
Dessa forma, os pases, suas empresas e suas escolhas de qualidade de vida determinam o tipo de energia a ofertar. Neste contexto, as energias alternativas podem ser um bom
negcio, apesar de apenas um fator amenizador de impactos localizados e em ambientes urbanos, estando longe de ser soluo do problema energtico global, conforme apontam FAO
(2006, 2008, 2009), Santos (2011), Fargione et al. (2008), Rosegrant et al. (2008). Deve-se
ressaltar que grande parte da energia gerada por fontes renovveis consumida no prprio
processo, como o caso do setor sucroenergtico no Brasil, que consome 50% da energia que
gera. Assim, o pas que no detm a tecnologia completa tende a ser consumidor de componentes.
Relacionado a isso, cabe lembrar que uma das medidas sugeridas na Economia Verde
a reduo dos subsdios ao consumo de petrleo (OCDE, 2011; WORLD BANK, 2012). A
17

OME, na conveno da Agncia Internacional de Energia (AIE) representada por Brasil, China, ndia,
Indonsia e pases do Oriente Mdio.

41

proposta parece ter sentido ao se observar que o consumo se reduz nessas circunstncias, da
mesma forma que ocorre com a desacelerao ou estagnao da economia. Porm, os pases
produtores de petrleo e outros em desenvolvimento so os que mais tm subsdios e, devido
aos baixos indicadores de sustentabilidade deles, no se pode esperar sequer aproximao do
cenrio 450 ppm mostrado no grfico. A proposta se apoia no fato de que, em 2010, foram
concedidos 405 bilhes de dlares de subsdios, dos quais US$ 350 bilhes nos pases exportadores. O montante de subsdios pode alcanar US$ 660 bilhes em 2020, segundo a AIE
(2011). Polticas de reduo do consumo per capita de energia, inclusive a embutida em produtos de alta intensidade energtica outro caminho a se perseguir.
Da mesma forma, a adoo de emisses per capita de GEE somente tero sentido se
ocorrerem onde as taxas forem mais elevadas, a saber, nos pases OCDE. Porm, a opo dos
membros OCDE de gerao alternativa de energia passa pela demanda de commodities biocombustveis (etanol e biodiesel ou leos e compostos para o processamento final nos locais
de consumo). Essa condio implica mudanas no uso indireto do solo (ILUC) e tambm uma
reserva tcnica de cultivos para biocombustveis que competem com a produo de alimentos
(seja em preo ou em volume de produo). O pior cenrio seria a exportao de matriaprima bruta (soja em gros, dend em caroo, etc.), com baixa agregao de valor.
Diante das observaes anteriores, cabe destacar que, no caso de energias, a EV sem a
perspectiva ampla do DS, pode tornar-se apenas um elemento para reflexo e discurso dentre
das disputas pelo acesso a mais recursos naturais, inclusive terra e gua para biocombustveis.
A retirada de barreiras a produtos agrcolas da Amrica Latina e frica, por exemplo, seria
medida de maior grau de sustentabilidade do que a produo de etanol ou biodiesel, nesses
pases, por empresas do grupo OCDE, cujo objetivo a exportao para esse bloco (JONASSE, et al., 2009; SANTOS, 2011; VON DER WEID, 2009).

1.2 Mudanas no uso do solo e produo agropecuria

Tese da EV: no h uma tese nesse aspecto, de forma slida. Sugerem-se aes de efeito dbio, como a expanso de energias renovveis, mas sem paradigmas e sem preocupao com
indicadores em toda a cadeia (ciclo de vida).
Argumento deste texto: admite-se, no exemplo do Brasil, que, apesar de sua trajetria de
avanos, perduram fragilidades como queimadas, desmatamento ilegal, produo agrcola
sem parmetros de sustentabilidade e altamente dependente de insumos qumicos.
O Brasil recebe presses internacionais e locais, na rea de meio ambiente, principalmente em funo da mudana nos usos do solo e pelas perdas ambientais que representa
(desmatamento, queimadas, pecuria e agricultura insustentveis, danos da minerao). farta a documentao do IBAMA, MMA e academia quanto aos avanos em medidas de controle
nessa rea, principalmente na Amaznia. As mudanas nos usos do solo respondem por 76%
das emisses de GEE (MCT, 2009; IPEA, 2011). As perdas aos ecossistemas e biodiversidade so outra preocupao.
Ressaltada a necessidade de se aprimorar medidas de maior fiscalizao, preveno e
coero, das quais o MMA e agncias tm grande conhecimento e proposies, resta observar
que so necessrios uma estrutura geral melhor e um oramento maior, que sejam compatveis
com o tamanho dos problemas e importncia do DS. Fora isso, pelo baixo oramento, no se
ultrapassa o mbito do sacrifcio, de um lado, e do discurso semelhante ao da EV, do outro.
Voltando aos problemas ambientais, observa-se que, na Amrica Latina as emisses
de GEE se devem, em larga faixa, s mudanas do uso do solo e produo agropecuria, si-

42

tuao um tanto distinta do padro mundial. Isso se deve, naturalmente, ao fato de que os pases hoje dependentes do petrleo e carvo j passaram pela fase de intensidade em recursos
renovveis e porque produzem ou compram bens agrcolas dos pases em desenvolvimento.
O Grfico 3 ilustra a participao de GEE por setor de emisso. Nele se observa que,
em relao Amrica Latina, o Brasil o pas de maior emisso de GEE (62% do total) segundo a Cepal (2012), em parte devido ao tamanho da sua economia relativamente s demais,
mas tambm devido ao maior impacto representado pelas mudanas no uso do solo.
Grfico 3 - Participao dos setores produtivos nas emisses de GEE em 2010.

Fonte: Cepal (2012).

Cabe destacar, ainda conforme o grfico, que, nesse aspecto, o pas encontra-se atrs,
inclusive, de Equador, Peru e Colmbia, cujos pesos das emisses devidas s mudanas nos
usos do solo so insignificantes, respectivamente 2%, 3% e 3%, em 2005 (CEPAL, 2012).
Na tentativa de alterar esse cenrio, a estratgia brasileira de criao de reas de proteo ambiental apresenta os mais expressivos resultados, entre todos os pases, desde a Conferncia da ONU de 1992. Com 20% (4 milhes de km2) da rea terrestre ostentando ttulo de
alguma forma de proteo, em 2010, a Amrica Latina a parte global que mais evoluiu neste
aspecto. No plano mundial, tendo sado de 10% em 1990, atingiu-se, em 2010, taxa de proteo inferior a 12% (CEPAL, 2012). Resta tornar essas reas efetivas naquilo a que se propem.
Ao se analisar agricultura e mudanas nos usos do solo, interessa destacar a relao
entre o aumento dos investimentos estrangeiros e a explorao dos recursos, o que ocorre via
commodities. O perfil dos investimentos nos pases da AL mostra que, em 2010, 38% dos recursos foram aportados para atividades de servios, 33% foram destinados a atividades econmicas ligadas ao uso direto de recursos naturais, enquanto 29% foram destinados indstria, segundo Cepal (2012). Esse perfil indica, da mesma forma que tem ocorrido na frica e,
como regra, nos pases em desenvolvimento, que h uma dependncia estrutural a dificultar a
insero em mercados de maior grau tecnolgico, conforme mostram Sunkel e Infante (2010)
e Cepal (2012).
Dois aspectos ligando agricultura e tecnologias exemplificam o tamanho dos desafios
a serem enfrentados quando se debate o desenvolvimento sustentvel para alm da Economia
Verde. De um lado, nota-se o crescimento do consumo de insumos industriais para a agricultura (fertilizantes e agrotxicos). Isso implica tecnologias no padro atual, intensidade de capital, concentrao da produo e aposta em commodities; de outro lado, persistem as dificuldades de implantao de sistemas agrcolas alternativos - agricultura orgnica, agrossilvicultura, fertilizantes e inseticidas de base natural, dentre outros.

43

Conforme Hermida (2011) e Hermida e Pelaez (2011), o crescimento sem igual de insumos industriais segue a dinmica de intensidade de capital, de patentes e de tecnologias
dominadas globalmente por apenas sete grandes empresas. O caminho de se desenvolverem
tecnologias secundariamente, conforme levanta UNCTAD (2012) dificultado justamente
pela dinmica de monoplios e oligoplios, alm das caractersticas destacadas, por barreiras
de transposio quase impossveis para novas empresas crescerem no mercado. Assim, a mudana de paradigma produtivo, bem como a sada da dependncia de produtos j tradicionais, como agrotxicos e fertilizantes qumicos no aparecem no horizonte da EV e sim no
DS. Da mesma forma, as oportunidades de desenvolvimento econmico, ambiental e social a
partir das vantagens comparativas dos pases ricos em recursos naturais no tm um rumo
claro na EV e, h de se reconhecer, mesmo no DS.
J a evoluo da agricultura de baixo carbono, da agricultura orgnica e da agrossilvicultura, no caso do Brasil, apenas nos anos recentes teve alguma expressividade (2% dos crditos disponibilizados por ano para a agricultura de baixo carbono). Deve-se, porm, reconhecer e ressaltar os esforos dos ministrios do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Agrrio,
da Agricultura, no sentido de se institucionalizar tais possibilidades e de capacitar os agricultores. Uma maior participao da Embrapa e a retomada da assistncia tcnica rural, aliadas a
uma melhor distribuio de terras, podero mostrar como as solues prprias podem ser desenvolvidas. Falta, como se sabe, deciso poltica e de governos na coordenao interministerial e intergovernamental (Unio, estados e municpios) no sentido de estabelecer, incentivar e
garantir mercados cativos (polticas de aquisio, estoque e garantias de mercados) at que
haja possibilidade de autonomia dos produtores. Tais medidas so DS, prprias e independentes de acordos ou teses da EV.
Deve-se reconhecer, por outro lado, que dentre os problemas da agricultura est a baixa capacidade tcnica de produtores em relao ao domnio de novas tecnologias e de atendimento s exigncias para o crdito. No se pode, porm, apenas incentivar a adeso a cestas
prontas (de fertilizantes, agrotxicos, sementes, etc.), mas de trabalhar o desenvolvimento da
agricultura e adequar os insumos o que significa criar mercados e tirar deles vantagens para
o pas. Essa tarefa no se alcana sem apostar naqueles agricultores que tenham o perfil e interesse na mudana, dado que a adeso a cestas prontas sempre mais cmoda e pode ser at
mais barata, no curto prazo. por no mudar paradigmas que a soja j o maior produto da
agricultura familiar, apesar de pouco modificar a sua baixa renda.
Por fim, h de se ressaltar que a estrutura de fomento da agricultura necessita de incentivos no apenas financeiros, mas de redes de apoio produo e comercializao, bem como
de maior grau de organizao em cooperativas. Essas medidas encontram-se no debate da EV
(OCDE, 2011; WORLD BANK, 2012), assim como muitas no debate anterior Economia
Verde.

1.3 Meio ambiente e espao no contexto da financeirizao global da

economia
Tese EV: no aborda esta questo no contexto da Rio+20. Trabalho UNCTAD (2012) expe
problemas, mas aponta o crescimento altamente dependente das condies atuais como
alternativa.
Argumento deste texto: elementos da financeirizao, com reflexos nas commodities, por
exemplo, indicam continuidade da dependncia dos pases emergentes em relao
explorao de seus estoques, os quais so ofertados a baixo custo para os pases com menos
recursos naturais.

44

Trabalho recente publicado pela UNCTAD (2012) chama a ateno para a emergncia
da financeirizao da economia global. Abordando as crises cclicas ps II Guerra Mundial,
mostram como elas afetam as economias em desenvolvimento. Nesses pases, a exemplo de
pases da Amrica Latina, Caribe e frica, as entradas e sadas (especulao) de capitais
superaram, segundo a UNCTAD (2012), os recursos destinados a aplicaes em investimento
produtivo e infraestrutura (formao bruta de capital fixo), no perodo de 1998 at a crise de
2008.
Estudos posteriores podero analisar a hiptese de que o grau de liberdade das economias em escolher seus caminhos no sentido do DS fica mais restrito, uma vez feita a adeso
por modelos padronizados e aderindo-se a sistemas produtivos e de especulao que aceitam,
aderem ou incrementam a dependncia destes movimentos de capital especulativo.
Conforme a UNCTAD (2012), a continuidade do movimento de capitais apresenta novas ameaas e vulnerabilidades para a economia dos pases pobres, dado que suas taxas de
crescimento atraem os capitais a alto custo. Destaca, ainda, particularidades da financeirizao do mercado de commodities como ameaa a economias que delas dependem, por ficarem
mais expostas a regras nas quais a determinao de preos e valorizao de seus produtos fica
mais distante. Sobre os possveis beneficirios, destaca que no h benefcios para os pases
em desenvolvimento, com a financeirizao das commodities (UNCTAD, 2012). Por mais
esse motivo, o domnio de processos de produo a partir de desenhos prprios a cada pas, s
suas possibilidades e oportunidades parece ser a melhor alternativa.
Apesar do mrito do diagnstico UNCTAD, o seu remdio, assim como o das demais
entidades paraestatais o mesmo: crescimento via aumento produtivo, mesmo sabendo que,
sem mudana de paradigma, isso significa maior impacto sobre os recursos naturais. A alternativa apontada no debate, inclusive nos documentos do NGP para os pases em desenvolvimento seria a transferncia de tecnologias, opo abordada na seo 4.2 deste texto, onde destacam as fragilidades da alternativa nas regras de comrcio atuais.
Considerando-se o fato de que as decises aplicveis no mbito das instncias de debate da ONU ocorrem por consenso, ao passo que a aplicao de suas indicaes e propostas
ocorre, no caso dos sistemas produtivos, na esfera do mercado, cabe discutir outros aspectos
que circundam o significado da adoo da expresso EV. Nas sees seguintes so apresentadas algumas ponderaes sobre a Economia Verde, principalmente a viso das instituies
paraestatais sobre o crescimento econmico como guia da EV.

2. Economia Verde e crescimento econmico na perspectiva do ncleo global

paraestatal
Tese EV: A adoo do discurso da Economia Verde no mbito empresarial, bem como por
instituies como Banco Mundial e OCDE, merece ateno especial por trs motivos: a) o
debate que travam situa-se no centro de arranjos institucionais do qual faz parte a ONU; b)
expressam alinhamento de opinio de setores industriais, de organizaes e de fundos financeiros dominantes no plano global; c) alinham-se construo e manuteno do paradigma
produtivo industrial vigente (ou seja: mais produo, mais consumo e distribuio via mercado resultam em maior bem-estar). O DS seria um resultado, no o foco.
Argumento deste texto: O Brasil tem feito seu papel de forma at superior a outros pases no
sentido do DS mais amplo, tendo no que avanar com autonomia. Pode defender, ou adaptar
propostas da EV que representem avanos nas trs dimenses, sem subordinao a interesses
mercadolgicos.

45

Os indicadores adotados pelo Banco Mundial ilustram como ainda forte o paradigma
do crescimento pelos padres atuais, mesmo no seu modelo de EV. Segundo a entidade,
necessrio mais do que dobrar o PIB para que haja um massivo declnio da pobreza no plano
global (WORLD BANK, 2012, p.5 - traduo livre). Faz-se relao direta entre aumento do
PIB e a reduo de pobreza, ceteris paribus, com tese/doutrina de autonomia do mercado,
tendo o Estado a funo de assessoramento. As proposies se pautam em medidas de governana tomadas no mbito de interlocuo com ncleos empresariais, instncias arbitrais de
comrcio e finanas, a exemplo da Organizao Mundial do Comrcio, de instncias deliberativas prprias ou coligadas, de foros prprios de discusso e de lobby onde couber.
Os dados do PIB per capita (WORLD BANK, 2012), medido em dlares americanos
de 1990 ($ 1.200), de 2010 ($ 2.300), e a sua projeo para 2030 ($ 4.700), permitem apontar
contradies e limites da tese da EV no mbito do NGP. Primeiro, porque no vincula indicadores e trajetrias inalteradas de aumento do consumo, da degradao e do esgotamento de
recursos, dado o novo patamar de explorao de recursos. Segundo, porque as projees so
extremamente tmidas para a mudana de padres (por exemplo, apenas 20 milhes de empregos verdes para 2030; critrios soltos; investimentos insignificantes; dependncia da
ao dos Estados).
importante ressaltar os limites de criao de novos empregos no contexto da EV na
concepo do ncleo paraestatal. Os 20 milhes de empregos at 2030 (OCDE, 2011, p. 15).
No caso da OCDE, pelos clculos dela mesma (OCDE, 2011), a estimativa de aumento em
um ponto percentual (ou 15,4% da base estimada) na taxa de emprego entre 2013-2030 com a
EV (seria de 6,5% at 2030 sem as medidas de mitigao ou de 7,5%, com tais medidas). Se
aplicada essa mesma variao para o plano global, significa desesperana (talvez correta) no
sistema, nas ideias e nas boas prticas, alm de possveis problemas sociais imensos - pois o
crescimento sem a distribuio da renda via emprego pode levar a situaes caticas (MANNHEIM, 1950). Por outro lado, se est correta a estimativa, os empregos continuaro em atividades de que caractersticas?
De fato, o reconhecimento de que O padro atual de crescimento no somente insustentvel como tambm ineficiente (WORLD BANK, 2012, p. 10 - traduo livre), um
avano de concepo; podendo ser tambm um avano prtico se servir de referencial para
medidas consequentes. Porm, mesmo no plano conceitual, a abordagem da agncia multilateral, acerca do Environment as natural capital deixa dvidas. Ao propor que a orientao da
funo de produo saia da base Y = f (A, K, L)18 - e passe a ser Y = f (A, K, L, E), sendo E
= environment, nada muda, pois segue a mesma concepo de que Environmental policies
as a potential source of growth, embora seja correta a proposio de que Y = y(P) f (A(P),
K(P), L(P), E(P)), sendo P = potencial (WORLD BANK, 2012, p.16).
Conforme Arrow et al. (2011) anlises mais consistentes e pautadas em mais dados
seguros sero necessrias antes de se afirmar se haver crescimento maior do PIB com mudana de paradigma produtivo.
fato que a EV no apresenta proposta clara de papel do Estado. Pelo contrrio, permanece a tese de que o Estado seja um assessor do mercado para situaes de convenincia.
Tal posio favorece tanto o fluxo de capital como o domnio de mercados pela tecnologia e
capacidade de escala. Mais uma vez, parece interessante aos pases em desenvolvimento que a
Rio+20 avance naquilo que se discutiu na Conferncia Rio 92, conforme as indicaes da
Agenda 21.
18

Na notao apresentada, os fatores de produo so representados por A, K, L, Y a renda obtida e E

o fator meio ambiente (externalidades) que se procura indicar na relao de fatores.

46

Nesse foro pode haver consensos parciais entre os diversos discursos, no que se refere
necessidade de o Estado continuar atuando nos seguintes aspectos: a) definio de metas
para o alcance de padres sustentveis (e mesmo verdes); b) ampliao da governana em
torno do DS (sistema de criao e monitoramento de indicadores); c) aporte de subsdios
produo sustentvel (e mesmo verde); d) adoo de um sistema de impostos que encarea
produtos cuja produo e consumo no sejam sustentveis; e) definio de parmetros para
produo de efeitos em rede (tanto para aumentar a concorrncia como o cooperativismo).
De outro lado, controversas e divergncias esto: f) no conceito e na forma de melhorar os sistemas de licenas negociveis; g) no objeto e na forma de subsdios para pesquisa e
desenvolvimento (P&D) considerados DS ou EV; h) nas formas de incentivar a produo (escalas grande, mdia e pequena, bem como tipo e diferenciao de incentivos); i) nas formas
de se direcionar o mercado para as tecnologias genricas (tempo de patentes, objeto de patentes e registros); j) nas formas de retirar entraves concorrncia (condies e momento de regulamentar setores, bem como formas de se reduzir o monoplio pblico e privado).
Em resumo, importa analisar as vantagens e desvantagens das respectivas economias
diante das questes listadas de a a j para mudar paradigmas. Para isso, os Estados poderiam tomar posio de modo soberano e com suporte na sua realidade, necessidades e capacidades, reduzindo o poder da dinmica de mercado frente ao DS. No caso do Brasil, interessante responder sim a todas essas questes, desde que fora do controle do mercado.
Ao se abordar o papel do Estado na economia, cabe destacar que, conforme apontam
Ipea (2010), Santos (2011), para o caso de energias, que a ajuda estatal ao setor produtivo tem
se ampliado, mesmo fora das crises econmicas. O BNDES tem ajudado, com custos para a
sociedade, inclusive aos que operam na gerao e/ou consumo de energias no renovveis,
geradoras de grandes impactos ambientais, mas que podem at ostentar certificaes verdes.
O passo seguinte mais absurdo seria o de apoiar grupos estrangeiros para exportarem bens e
energia limpa ou verde e desestruturar setores regionais e locais de perfil mais sustentvel.
Como um primeiro passo positivo, a vinculao entre a concesso de emprstimos e a
adoo de padres ambientais tem aumentado. Contudo, no caso do Brasil este fator ainda
sugestivo de procedimentos sustentveis. No se pode falar, ainda, em processos complexos, e
vinculadores de prticas contratuais averiguveis de investimento nem sequer nas linhas de
bancos pblicos como o BNDES. O acompanhamento e mesmo a definio de indicadores
so aspectos a avanar, sendo esta uma incumbncia do poder pblico.
Uma contradio do sistema do capital, conforme Mszros (2002), Hollingsworth e
Boyer (1997), ajuda a compreender a trajetria da economia poltica global e as possibilidades
de ganhos ou de perdas para naes em desenvolvimento, no momento em que se debatem
questes sobre padro de produo. Trata-se do poder de direcionamento que tm as grandes
empresas o poder inerente que tm de influenciar o regramento do comrcio internacional e
interno aos pases. Tambm, atuam com o poder de impor barreiras entrada de novas firmas
por meio dos sistemas de patentes e registros. Nesse cenrio, conforme j abordavam Marx
(2006), Schumpeter (1982) Nelson e Winter (2005), sobrevivem aquelas com maior poder
(padro, tecnologia, capital, poder de lobby, proteo do Estado, patentes e registros), sendo
que as propostas do NGP, no contexto da EV, no se ocupam em romper tais barreiras.
De toda forma, com ou sem as interpretaes da EV, fato que h necessidade de uma
real diferenciao entre a produo (processos e produtos) sustentvel da insustentvel. Importa a adoo de mecanismos de premiao como condio de estmulo ao preo de um produto ou a uma situao de no uso de um recurso com ganhos sociais. Isso poder ocorrer a
partir da adoo de indicadores mais rigorosos, acompanhados de processos de certificao e
acreditao mais consistentes. Nesse sentido, um grau de captura zero ou baixo das diversas

47

agncias envolvidas com o sistema produtivo, em relao a tudo o que se argumenta neste
texto, continua imprescindvel. A proposta da EV no traz novidade nesse aspecto.
Assim, os pases em desenvolvimento deveriam optar por definir, autonomamente,
mecanismos de controle e aprimoramento da produo. A no sujeio a regras que, em algum momento, imponham barreiras a seus produtos nos mercados internacionais e locais continua no foco do debate, conforme sugere Corra do Lago (2006). uma medida de resistncia necessria e que deve ser construda paralelamente aos avanos pr DS e, ao mesmo tempo, de resistncia frente economia em sua dinmica tradicional-catica.
Por outro lado, ao anunciar outras duas estimativas para o que chama de crescimento
verde, a OCDE (2011) torna evidente as fragilidades da sua proposta: i) apenas US$ 112 bilhes como valor total da poupana de combustvel entre 2020 e 2050 devidos a investimento
em sistemas energticos com baixo teor em carbono; ii) apenas US$ 2,1 a US$ 6,3 bilhes
como oportunidades comerciais potenciais at 2050 relacionadas com a sustentabilidade ambiental s nos setores de recursos naturais (OCDE, 2011, p.4).

3. Meio ambiente, sistemas produtivos e inovaes tecnolgicas

Tese EV: No est clara. Ao mesmo tempo que prega adoo de indicadores, e aes outras
como o fortalecimento da governana global ambiental; estabelecimento de redes, tecnologias, no aprofunda em como mudar padres de produo, reduzir externalidades e avanar para
alm de mudanas marginais (exemplo de energia, agricultura e crescimento do PIB). Portanto, no se trata de algo novo em temos terico ou paradigmtico.
Argumento deste texto: incorporar, no sentido do DS, as contribuies claras e mais avanadas da EV, tendo como foco aspectos institucionais, de controle/incentivo da produo e consumo sustentveis, sendo a tecnologia um instrumento para isso.
A questo tecnolgica tem sido um dos pontos centrais nos eventos sobre meio ambiente. O Brasil, seguindo o disposto na Agenda 21, defende o estabelecimento de mecanismos
que possam
(...) assegurar aos pases em desenvolvimento o acesso, em termos favorveis, s
tecnologias ambientalmente adequadas, ora disponveis nos pases industrializados. O acesso
a essas tecnologias no se pode fundamentar em condies puramente comerciais ou de mercado (CORRA DO LAGO, 2006, p. 199).
A condicionante de acesso tem sido o fator central que orienta, por exemplo, as preocupaes quanto ao acesso, uso e repartio de ganhos econmicos no mbito da Conveno
da Biodiversidade. Porm em termos favorveis e no puramente comerciais tem seus limites. Primeiro, porque, dada a dinmica de livre fluxo de capitais e da sua replicao, a tecnologia no pode ser considerada panaceia. Segundo, porque essa mesma dinmica tem na tecnologia o elemento de materializao do diferencial de concorrncia e o comrcio o locus
disso, o qual se apoia em sistemas de patentes e registros que garantem investimentos em
P&D e que aumentam as condies favorveis aos pases desenvolvidos.
Assim, a dinmica de patentes e registros de produtos originrios da biotecnologia, de
equipamentos industriais de energia, de insumos para a agropecuria, para ficar nos exemplos
destacados neste texto, existem, primeiramente, em funo do comrcio. A EV nem sequer
toca nesse aspecto, por razes compreensveis. Por isso, a alternativa de incentivos a redes de
cooperao, no apenas em P&D, mas em disponibilizao de conhecimento e trabalhos em
redes, essencial na perspectiva de pases do Sul Global.

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Pode-se considerar que a Agenda 21 continua um bom referencial, no sentido DS, indo
alm da EV em termos conceituais. J a necessria mudana de paradigma produtivo, como o
de novas prticas em energias e agricultura, depende da quebra de normalidades padres de
produo. Essa quebra somente pode se concretizar a partir da regulamentao e de polticas
pblicas de induo e direcionamento (SANTOS, 2011) que partam de fora dos interesses
dominantes da produo e do comrcio na forma aqui chamados tradicionais.
Os tpicos seguintes abordam algumas caractersticas do comportamento das firmas e
da dinmica de mercado de alta tecnologia, destacando possveis interaes no contexto da
EV.

3.1 Inovaes e indicadores de produo sustentvel

Tese EV: Adoo de indicadores de base econmica que permitam o esverdeamento da
economia global. Nota-se a limitao das medidas concretas e certa despreocupao entre
produo e consumo. H, tambm, concepes equivocadas no sentido de considerar como
verde ou sustentvel tudo o que derivado de fluxos.
Argumento deste texto: Avaliar o que avano de fato, utilizar conceitos mais amplos e enraizados cientificamente, ter cadeias produtivas longas (ciclo de vida) como base e a direcionar P&D nesse sentido.
Dentre os pontos positivos da tese da EV destaca-se a tentativa de apontar especificamente para o campo econmico e propor mudanas. Para ela, novas tecnologias representam o
caminho para isso. Conforme observa Hoffmann (2011) fundamental direcionar esforos
para que a tecnologia ajude a modificar condies sociais e ambientais coletivas dos pases
produtores de bens intensivos em recursos naturais. Porm, a ttulo de ilustrao do discurso
da EV, o conceito de exportao verde (WORLD BANK, 2012) considera verde a produo de energia renovvel tendo por base o montante produzido.
A perspectiva da EV, assim como a do DS, necessita de trabalhos por dentro das cadeias produtivas para melhor compreender a centralizao da produo, os problemas e oportunidades das monoculturas, a baixa remunerao de trabalhadores, o baixo custo do produto
final sustentvel comparados aos tradicionais de alto impacto negativo. Da mesma forma,
necessitam-se maiores cuidados com as formas de certificar a sustentabilidade da cadeia.
Tomando-se o exemplo dos biocombustveis, Fargione et al. (2008) argumenta que
pode haver uma falsa presuno de sustentabilidade, devido a uma srie de condies de produo que impactam o resultado final da atividade, com efeito relativo negativo na emisso de
GEE comparando-se com os derivados de petrleo, a depender da fase agrcola. No mesmo
sentido, FAO (2008 e 2010), Rosegrant et al. (2008), Santos (2011), apontam a inviabilidade
de se substituir a matriz atual de combustveis fsseis pelo padro atual dos biocombustveis e
pelas expectativas de crescimento da demanda. H limites tecnolgicos e falta de prticas sustentveis na produo, mesmo no mais eficiente dos casos, que o setor sucroenergtico do
Brasil (VILA, 2009; VON DER WEID, 2009; JONASSE et al., 2009).
Ainda por falta de indicadores precisos, pode haver uma superestimativa do potencial
de exportaes e da capacidade de reduo dos GEE. necessrio que fiquem claras as formas de produzir para se caracterizar dada tecnologia ou produto como verde. A adoo de
indicadores por cultivo, definidos e controlados coletivamente, e monitorados por rgos de
governo, com apoio de instituies cientficas, o primeiro passo a ser seguido. A certificao
privada no soluo, pois tem estrutura e limites prprios (GAMA, 2002). Os governos devem ter referncias claras e institudas, por exemplo, de o que a produo sustentvel na

49

agricultura e em energias. Faltam indicadores unificados que considerem, ao mesmo tempo, a

produo (ou o consumo) e seus efeitos sistmicos. Sem isso, continuam os referenciais construdos pelo mercado e a impresso de que, se verde, sustentvel.
Nesse contexto o aporte de recursos para P&D no pode apenas fomentar os mesmos
grupos internacionais, ou seus parceiros, j intensivos em tecnologia19 e que dominam o mercado de setores estratgicos de energia e alimentos, por exemplo. H de se considerar as barreiras que impedem o ingresso de empresas em setores econmicos estratgicos para o pas,
de tal forma que a EV no traga dificuldades adicionais. Da mesma forma, no se justifica
sustentar grupos nacionais que no se guiam pelo alcance de novos padres ou que no se
pautem pelo desenvolvimento dinmico. Um agravante o fato de a definio do que investimento em P&D, ou em aes socioambientais, interpretativa, incompleta.
Por outro lado, interessante a adoo do conceito de custos da degradao
(WORLD BANK, 2012; OCDE, 2011), em lugar ou complementarmente ao da valorao da
natureza e de aspectos no mensurveis. Mais uma vez, importa o acordo em torno de o que
considerado ou aceito como no degradante: a partir de quais indicadores e sob a certificao
de que entidades? So questes a se aprofundar em estudos mais abrangentes.
Por fim, cabe registrar que a alternativa de criao de fundos adicionais para subsidiar
pesquisas ambientais de pases em desenvolvimento continua vlida, observando-se os acordos sobre redes. A ideia a de compensar grandes custos com P&D e a perda de competitividade dos pases em desenvolvimento. No caso do Brasil, mesmo com o Fundo Nacional do
Meio Ambiente e com a corrida aos Fundos Setoriais do Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao (MCT), o apoio a pesquisas na rea de meio ambiente ainda muito baixo (SANTOS, 2011). Ainda assim o investimento sem foco e com baixa participao de empresas
privadas na interao com as instituies de pesquisa e no encadeamento de aes.

3.2 Transferncia de tecnologia

Tese EV. Sem novidades paradigmticas em relao Agenda 21 Global. A transferncia de
tecnologia continuaria submetida lgica de comercializao de bens, salvo raras excees.
Argumento central deste texto: H necessidade de se acordar aes em que o foco
seja o de direcionar tecnologias para o bem estar das pessoas em primeiro plano. Sade e
meio ambiente seriam o lcus da mudana de paradigma em que a cincia, a P&D e a inovao teriam incentivos, parte do custeio e retornos sociais e ambientais antes de econmicos.
Os pases em desenvolvimento deveriam buscar o domnio de tecnologias e no apenas serem
adquirentes delas quando continuarem dependentes (ambiental ou economicamente) das transferncias.
A transferncia de tecnologia tem sido aspecto de grande interesse no campo do DS.
Na forma destacada no mbito da EV desenhada pelo ncleo paraestatal bastante falho, pois,
exceto pelos discursos de apoio a redes de P&D, no aponta novo paradigma. Neste campo,
um novo paradigma teria que considerar, fundamentalmente, que, se a questo ambiental, assim como a alimentao e a sade so essenciais, ento o conhecimento inerente a eles deve
ser pblico. Por conseguinte, um regime de proteo a pesquisas, bem como a remunerao de
patentes e de investimentos em CT&I e em P&D deveriam caminhar no mesmo sentido. Po19

Edital recente do MCT/Finep permite Finep e BNDES aportarem at R$ 1 bilho para P&D sobre
etanol celulsico em que apenas grandes empresas internacionais, mais Embrapa e Petrobras foram aprovadas.
As consequncias podem incluir maior concentrao de patentes e do mercado, na ausncia de novos mecanismos.

50

rm, nem mesmo o direito novo de que se falou na Introduo, ou os acordos polticos, desde
Estocolmo, alcanaram este patamar interpretativo. Trata-se, ento, de meios termos.
Dentre os motivos que dificultam a transferncia de tecnologia destacam-se: a) a defasagem no desenvolvimento de capacidades (educao, C &T e P,D&I) entre os pases; b) polticas de fomento e garantias a instituies de pesquisa/empresas; c) financiamento para P&D e
comercializao de bens no seu estgio inicial de produo; d) rigidez dos sistemas de proteo aos direitos individuais e patentes; e) o conhecimento subordinado e moldado para o
comrcio, no direta e primeiramente para o bem estar das pessoas ou do meio ambiente.
Cabe destacar a importncia da proposta de se criar mecanismos que facilitem a pesquisa em rede. Espera-se que tal medida fortalea alternativas locais de produo e compartilhamento de conhecimentos e bens de alta intensidade tecnolgica e de interesse coletivo. Para isso, h aspectos de potencial consenso, tais como: 1) apoio e desenho ao agrupamento voluntrio de patentes; 2) institucionalizao de mecanismos de colaborao; 3) adoo de uma
nova estrutura que reduza o poder das patentes tendo em vista o desenvolvimento da concorrncia. Tais aes, alm de fortalecer a pesquisa, tendem a diminuir o efeito dos fatores escala
e intensidade de capital quando se tratar da produo de bens. O enfoque em vantagens econmicas relativas por no degradar o meio ambiente, comparativamente aos custos de sua recuperao, pode motivar consensos. Este enfoque, porm, encontra-se diludo na academia,
entre os agentes econmicos, nos governos e em instituies paraestatais (incluindo os defensores da EV).
Por outro lado, dentre as medidas em debate que so controversas encontram-se: 4) a
forma de aplicao e proteo dos direitos de propriedade intelectual (DPI); 5) a forma de
apoio a P&D nas empresas (por tipo, porte, objeto?); 6) as formas de incentivos fiscais para as
tecnologias existentes (isenes tributrias ou taxao para que setores, em que condies?);
7) a definio do objeto, da amplitude e de quais so os mecanismos (preos-prmio, compensao a prticas e tecnologias sustentveis, cooperao entre partes).
A alternativa de que os pases em desenvolvimento possam ser adquirentes de tecnologias e, a seguir, desenvolvedores ou seguidores, no parece to clara. De acordo com a Cepal (2012), as dificuldades permanecem as mesmas enquanto os pases latinos, tipicamente
seguidores, enfrentam situaes como: i) dependncia de grandes investimentos em setores j
consolidados globalmente; ii) base j instalada das empresas lderes que lhes facilita acesso ao
mercado; iii) velocidade das inovaes nas empresas lderes implicando incertezas nas firmas
entrantes.
No se descarta a opo de desenvolvimento por incremento tecnolgico, opo que
caracteriza o advento de produtos genricos em diversos setores, mas apenas alerta para seus
limites. Essa alternativa ocorre em resposta soluo, para os pases em desenvolvimento
de continuar importando tecnologias, pagando royalties, cedendo mercados, quando podem
adapt-las s suas realidades. Os valores e o grande crescimento do fluxo de recursos pagos a
ttulo de DPI ou de diferenas tecnolgicas20 (Grfico 4), do razo s preocupaes do pases
em desenvolvimento, uma vez que so pagadores lquido de DPI, ao passo que o bloco OCDE
recebedor lquido.

20

Seguindo a definio do Banco Mundial, os dados destacados no Grfico 4 se referem a pagamentos

por taxas de licena e royalties para o uso dos intangveis, ativos no financeiros e direitos de propriedade (patentes, direitos autorais, marcas comerciais, processos industriais, e franquias) e para o uso, atravs de acordos de
licenciamento, de originais produzidos de prottipos (como filmes e manuscritos).

51

Grfico 4 - Transferncias a ttulo de diretos de propriedades - regies selecionadas.

Fonte: Banco Mundial.

Aliado a essa realidade h ainda o fato de que os investimentos diretos em P&D, por
parte dos pases em desenvolvimento, no aponta trajetria que possa ser equiparada estrutura dos pases ricos, devido sua trajetria ancorada em recursos naturais abundantes e em
mo de obra barata, conforme apontam De Negri et al. (2011). A ttulo de ilustrao, a Tabela
1 mostra as diferenas nos aportes em P&D por regio do globo.
Tabela 1. Gastos com P&D em percentual do PIB.
Grupo de pases ou regio

1996

2000

2004 2007

Pases OCDE

2,2

2,4

2,3

2,3

Pases de renda intermediria

0,6

0,7

0,8

1,0

Leste Asitico e Pacfico

0,5

0,7

1,1

1.4

Sul Asitico

0,6

0,7

0,7

0,8

Amrica Latina e Caribe

0,5

0,6

0,6

0,7

Fonte: UNCTAD (2012, p. 38) a partir de dados Banco Mundial.

Nota-se na Tabela 1 que os pases OCDE investem percentuais bem maiores que os
demais blocos, o que se explica, tambm, por mritos desses pases, alm das questes estruturais e de serem a sede do capital excedente. De outro lado, o resultado das transferncias
entre pases em funo de DPI uma varivel que, primeira vista, no causa grande impacto, quando apenas se observa a trajetria dos valores que aparecem no Grfico 4. Entretanto,
cabe observar que, ligado s patentes encontra-se o domnio de trajetrias tecnolgicas ou
mesmo de cadeias produtivas multiplicadoras de valores na indstria e em servios. Em suma,
essa dinmica de DPI est vinculada tanto financeirizao da economia quanto ao domnio
do conhecimento e seus resultados econmicos que desequilibram indicadores de renda, produtividade e custos operacionais dos diversos pases.

52

4. Consideraes adicionais e sugestes

Conforme se observou neste texto, mesmo apontando uma trajetria de dificuldades para os
pases em desenvolvimento, a tese da EV, ao insistir em sadas de crescimento sustentvel,
limita-se a sugestes discursivas para tratar a doena e o doente com remdio que refora o
mal diagnosticado. Apesar de os dados empricos, da economia real, no apontarem compatibilidade entre crescimento no padro atual e o DS, a tese EV opta por um discurso que pouco
ou nada adiciona em relao Rio 92, no que se refere ao DS. Por outro lado, pases como o
Brasil, que j avanam na linha de propostas mais interessantes no tm preocupaes adicionais com a tese da EV.
Desde Estocolmo 1972, embora no se ignorem ganhos econmicos em reas como
energias renovveis e agricultura, tomando-se o exemplo do Brasil, os ganhos de proteo do
meio ambiente tm ocorrido por interferncia externa dinmica econmica (os aqui denominados direito novo e mobilizao). A reduo da queima de cana-de-acar, o controle de
emisses nas indstrias, a coibio do trabalho escravo ou degradante, o controle do registro e
uso de agrotxicos, so exemplos de aes externas dinmica econmica pura. A adoo de
indicadores e de rigor avaliativo deve direcionar outros avanos.
Da mesma forma, embora no tenham sido aprofundadas neste texto, fato que o Brasil adotou uma srie de melhorias no desenho institucional e na gesto ambiental antes das
proposies elencadas da tese da EV. Em momento oportuno, caberia list-las no contexto
Rio+20, no estgio em que se encontram e sem consider-las resolvidas, da mesma forma que
se deve reconhecer nossas fragilidades (em destaque: mudanas no uso do solo, falta de indicadores e de monitoramento de processos produtivos; baixo oramento, etc.).
Uma tentativa positiva de dar consequncia a medidas convergentes para o desenvolvimento sustentvel, que d sentido at mesmo concepo primeira de EV na forma nascente na dcada de 1960, e tambm conforme defende a OCDE (2011) o desenvolvimento de
redes de cooperao em tecnologia. Alm desta proposta, outras medidas relevantes no mbito do desenvolvimento produtivo, so resumidas em:
a)
adoo de medidas para valorizar produtos cujo processo de produo seja distinto dos
concorrentes de menor preo que externalizam danos ambientais;
b)
reavaliao de mecanismos de financeirizao da economia cujos processos apenas
legitimam a degradao da natureza, a exemplo dos mecanismos de comercializao dos direitos de poluir nos casos em que apenas deslocam o lcus e os custos do crescimento;
c)
avaliao de que h estgios do processo produtivo de novas tecnologias, pro um certo
tempo, no conseguem competir com as consolidadas (exemplo da agroenergia e agricultura
orgnica);
d)
adoo de polticas, combinadas com a regulao, o monitoramento e o controle, de
apoio P&D e comercializao de bens de tecnologias alternativas e construdas no sentido
DS;
e)
instituio de acordos e parcerias para desenho, no mbito dos pases do Sul Global,
de sistemas prprios de promoo de dinmicas produtivas e parcerias comerciais;
f)
adoo de medidas de desincentivo (taxao gradativa, proibies) produo insustentvel;
g)
adoo, conforme a Agenda 21, de mecanismos que permitam aos pases em desenvolvimento vencer barreiras tecnolgicas devidas aos sistemas de patentes e outras;

53

h)
promoo e extenso de mecanismos de compras estatais como base para garantia de
mercados, desde que observadas as condies de acesso s vantagens oferecidas;
i)
adoo de mecanismos de incentivo ao desenvolvimento tecnolgico e de proteo ao
direito intelectual no sentido de premiar o enfoque da P&D e da cooperao em rede;
j)
adoo de critrios aprimorados de concesso de crdito e de acompanhamento da
produo de forma a premiar a produo sustentvel desde a concepo dos projetos at a fase
de comrcio.
k)
apoio e desenho de um sistema de agrupamento voluntrio de patentes, como forma de
apoio e viabilizao de P&D com custeio social e fora do sistema de patentes para sade e
meio ambiente;
l)
redefinio das formas de incentivos fiscais s tecnologias atuais (isenes tributrias
ou taxao? Para que setores e em quais condies?) tendo em vista a desconcentrao.
Interessa destacar, ainda, que a mudana de paradigma tanto defendida aqui no pode
chocar-se com os aspectos sociais. O conceito do DS incorpora este aspecto. A EV, no se
sabe ao certo. Dado que o avano tecnolgico carrega consigo a reduo do nmero de postos
de trabalho, aspecto este de importncia sem igual no contexto DS, no se pode sobrepor sacrifcios adicionais a que do trabalho depende. Isso porque, deslocar o problema de um ponto
a outro (da insustentabilidade ambiental para a insustentabilidade socioeconmica) pode ser
ainda mais grave. O pressuposto de compatibilidade entre ambos existe em tese, restando provar-se factvel em escala regional e global. O desafio maior, na atualidade, continua o de dar
consequncia aos termos acordados e ao de responder, coletivamente, s contradies do mercado.

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57

Captulo V: Por uma economia (super)verde e

(ancestralmente)inclusiva na Amaznia
Francisco de Assis Costa

Introduo
A observao da dinmica agrria da Amaznia tem-se feito privilegiando duas frestas fenomenolgicas. Uma reduz a dimenso tcnica do processo em ltima instncia, as mediaes
que conformam as relaes produtivas entre vontade humana socializada e natureza oposio desmatamento no desmatamento, enquanto a outra reala, na sua dimenso social, o fenmeno da pobreza. A par disso, se testam a hiptese de que correlacionam positivamente os
dois fenmenos, sendo o desmatamento um dos resultados de uma armadilha da pobreza (Diniz et alii, 2008): porque empobrecidos em dado contexto, agentes demandam novas reas
cuja explorao requer a supresso do bioma. Desprotegida, a terra nua logo empobrece e,
com ela, os agentes que a exploraram. Ao fim, os dois fenmenos se retroalimentariam, gestando um futuro de carncias sociais e devastao ambiental, ampliadas.
Observando a Regio pelos mesmos prismas, pesquisas importantes ligadas ao Banco
Mundial diagnosticaram a dinmica rural amaznica produzindo trs teses. A primeira, a de
que, na regio, a agricultura em geral seria uma impossibilidade, eis que seus sistemas constituir-se-iam em usos insustentveis da base natural, s justificveis para agentes com baixo
custo de oportunidade em outras regies que formariam uma fronteira especulativa, sempre
em movimento (Schneider, 1995; Chomitz e Thomas, 2000). Margulis (2003) prossegue, acatando o anterior e formulando a segunda tese do diagnstico, a de que dessa fronteira especulativa gerar-se-ia uma fronteira consolidada, economicamente sustentvel apenas em reas
com pluviometria intermediria, prpria formao de uma pecuria altamente rentvel e profissional. Em reas de pluviometria muito elevada condio, alis, dominante na maior parte
da regio , porque a grande pecuria profissional l no se adapta, nada sobreviveria. Nessas
reas, em virtude da elevada umidade que bloqueia a agropecuria mais eficiente, restariam,
aps o inexorvel fracasso da shifting cultivation, terras abandonadas. Haveria ... evidncia
irrefutvel de que muito poucas atividades econmicas so viveis em reas de alta pluviometria e que praticamente s a atividade madeireira pode fazer sentido (Margulis, 2003:65, baseado em Chomitz e Thomas (2000); Schneider, Arima, Verssimo, Barreto, Souza Jr.:2000).
A terceira tese se refere s economias baseadas na preservao do bioma, enunciando que as
populaes que a elas se associam (extrativistas e agroextrativistas) seriam (necessariamente)
pobres: a impossibilidade de responder s tenses de mercado por via da intensificao do
trabalho por unidade de rea, questes logsticas prprias das reas com alta densidade florestal e assimetrias nas cadeias de produto e valor se encarregariam de garantir tal resultado (para
uma discusso de base emprica ver Chomitz, 2007; para uma discusso terica ver Drumond,
2002).
Sobre tais bases, conclui-se, o desenvolvimento econmico teria poucas chances fora a
alternativa de uma pecuria intensiva em capital (nem por isso menos dependente de recursos
naturais) e explorao madeireira, cuja intensificao e amplitude exigem conhecimentos e
requisitos institucionais parcamente disponveis. De modo que ter-se-ia na Amaznia caso
agudo do trade off entre crescimento e meio ambiente. Os lineamentos programticos orientados sustentabilidade deveriam focar, isso posto, na conteno do desmatamento, tanto por
mecanismos de controle, quanto por mudanas nos critrios decisrios dos agentes, tornando
a maximizao de suas funes-utilidade dependente de ponderaes entre custos de oportu-

58

nidade e ganhos compensatrios de renda transferida. Dado que tal poltica tem potencial de
gerao de pobreza como decorrncia da desmobilizao de atividades deletrias, se recomendam aes paralelas de mitigao.
Esse diagnstico e suas indicaes programticas continuam influentes entre nossos
policy makers, eis que no se vislumbra polticas de fomento do desenvolvimento para a Regio. No obstante, as referncias analticas do prprio Banco Mundial, subjacentes a seus
recentes relatrios na perspectiva do Green Growth (World Bank, 2012), mudaram notavelmente, na esteira da Green Economy (UNEP, 2011) sugerida pelas Naes Unidas: ambas as
organizaes enunciam a necessidade de superar trade-offs entre crescimento, ganhos ambientais e incluso social.
A Economia Verde, lanada pelo Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas
(PNUMA) em 2008 em meio crise financeira que desde ento assola a economia mundial,
deve ser entendida como um conjunto de instrumentos orientados ao desenvolvimento sustentvel.
O conceito de Desenvolvimento Sustentvel (DS) noo que, para o julgamento de
um processo de evoluo social, articula os atributos de eficincia produtiva com os de equidade intra e intergeraes, professando o anseio tico de que, com o resultado do esforo produtivo de todos se corrijam as desigualdades entre os membros das geraes presentes e se
garanta a igualdade substantiva entre estas e as prximas geraes, s possvel com a manuteno das condies operantes da base natural se constitui em iderio, isto , articulao de
valores primrios, cuja fora ideal, proporcional ao grau de compartilhamento que desfruta na
sociedade, orienta a construo das instituies que moldam o devir. A iniciativa Economia
Verde (EV), por seu turno, seria, assumidamente, um operador do iderio do Desenvolvimento Sustentvel. Como tal, pode ser vista como uma estratgia para por em prtica instrumentos
de regulao de inspirao neoclssica, h tempos sugeridos (Seroa da Mota e Debux, 2011).
Tal leitura insuficiente, contudo. H elementos novos na formulao que a torna um ponto
de tangncia entre abordagens neoclssicas (Pearce, 1989; Grossman, Krueger, 1991) e uma
convergncia terica mais ampla formada por neo-schumpeterianos evolucionrios (Kemp,
Soete, 1990; Ayres, 1991) e autores do desenvolvimento endgeno (Porter; 1991; Porter, Van
der Linde, 1995, 1995b para uma anlise ver Almeida, 2012: 94-97).
A categoria chave nesse encontro a de trajetria tecnolgica (Lustosa, 2011) em relao a qual outras, como as de lock-in e irreversibilidade (referncias continuadas em NEP,
2011 e World Bank, 2012) so acionadas para tratar de aspectos estranhos tradio neoclssica realidades formadas por empresas que funcionam como sistemas abertos, dependentes
de ambiente, institucional e natural, operando dominantemente fora do equilbrio, passvel de
aprisionamento em situaes sub-timas em cuja constituio a histria importa, etc.
Em tal contexto, a condio decisiva para o desenvolvimento sustentvel, a mudana
tecnolgica, se faz mediante concorrncia de trajetrias tecnolgicas (Arthur, 1994, Costa,
2008, Costa, 2009), no de agentes isolados, no que o contexto institucional tem papel determinante, mais que os sinais de preos, seja para agilizar a incorporao, e, com isso, garantir o
fortalecimento das trajetrias recomendveis ao desenvolvimento sustentvel, seja para conter
as que operam atravs de prticas deletrias. De modo que o papel da poltica central, tendo
os governos que atuar bem mais intensa e frequentemente do que os neoclssicos, mesmo os
ambientalistas, esto em geral dispostos a aceitar.
Ademais, como uma implicao necessria do seu contedo heurstico, a referncia a
trajetrias requer diferenciao de razes, preferncias e contextos um distanciamento das
noes de agentes homogneos, atuando em espao e tempo abstratos estas realidades desterritorializadas e ahistricas mobilizadas nas anlises tradicionais.

59

com o suporte desses avanos que o programa das Naes Unidas visa ...uma transio
para uma economia verde eliminando trade-offs entre crescimento econmico, investimento e
ganhos de qualidade ambiental e incluso social (UMEP, 2011: 16).
necessrio considerar um diagnstico da Amaznia que incorpore, em profundidade,
tal proposio, ensejando novas perspectivas programticas de desenvolvimento sustentvel.
Este o objetivo do presente artigo. Para tanto, o primeiro exerccio a fazer o de explicitar a
diversidade de agentes e as estruturas que os abrigam na Amaznia, situando-as em trajetrias
tecnolgicas. Nos captulos seguintes examinaremos os nexos entre a dinmica das trajetrias
e a qualidade do desenvolvimento de um lado, observando o modo como seus atributos se
relacionam com os fundamentos naturais (onde se situar o fenmeno do desmatamento captulo 3) e sociais (onde se situar o fenmeno da pobreza captulo 4). Por fim, se indicar
uma agenda de desenvolvimento sustentvel porque endgeno, baseado nas capacidades e necessidades locais e, por isso, (super)verde e (ancestralmente)inclusivo.

1. Trajetrias tecnolgicas: Uma abordagem dinmica e multidimensional do

agrrio na Amaznia
Na base da dinmica da economia rural da Amaznia esto estruturas em movimento, configurando trajetrias que materializam na Regio grandes paradigmas tecnolgicos (Costa,
2009b e 2008b). Um paradigma tecnolgico se constitui a) de uma perspectiva de definio
de problemas relevantes luz de uma noo de progresso e b) de um conjunto de procedimentos heursticas - para resolver tais problemas. Por outro lado, um paradigma oferece uma
possibilidade entre outras na organizao da reproduo social, sendo sua existncia concreta,
histrica, c) resultado de mecanismos de seleo c.1) associados dimenso econmica e c.2)
a outras dimenses da vida em sociedade, em particular cultura, poltica e cincia.
Uma trajetria tecnolgica, nessa perspectiva, um padro usual de atividades que resolvem, com base em um paradigma tecnolgico, os problemas produtivos e reprodutivos que
confrontam os processos decisrios de agentes concretos, em contexto especfico, nas dimenses econmica, institucional e social (Dosi, op. cit. 22-23). As particularidades do contexto
econmico se estabelecem nos critrios econmicos ... que agem como seletores definindo
mais ou menos precisamente o trajeto concreto seguido no interior de um conjunto maior de
possibilidades (Dosi, idem:23). Considerando o elevado nvel de incerteza que cerca a adoo de tecnologias, o ambiente institucional assume particular relevncia na configurao de
trajetrias tecnolgicas, desde o interesse econmico das organizaes, passando pelas respectivas histrias e acmulos de expertise, at variveis institucionais strictu sensu, como
agncias pblicas e interesses geopolticos (Dosi, idem: 24-25).
A presena imediata da natureza como fora produtiva faz a principal diferena entre a
produo rural e a indstria. Isto tem tido grande importncia no tipo de dinmica tecnolgica
que o desenvolvimento da sociedade capitalista vem produzindo nesses setores. Em nvel global, domina um paradigma ou padro tecnolgico, que se afirma por conjuntos de solues
selecionadas pela eficincia demonstrada no controle da natureza para que corresponda s necessidades industriais e capitalistas. Tais solues se sucedem compondo trajetrias tecnolgicas marcadas pelo uso intensivo da mecnica e da qumica e pela formao dos sistemas
botnicos e biolgicos homogneos para isso necessrios.
Tal paradigma global est presente na realidade amaznica no universo da produo
de bens, controlado pelos agentes produtivos mediante seus critrios prprios de deciso, e no

60

da gesto das polticas pblicas, onde se destacam aquelas que condicionam a produo e difuso de conhecimento cientfico e tecnolgico.
Todavia, este paradigma no est sozinho na configurao da realidade rural da Amaznia. H outras formas de utilizao da base natural da Regio que pressupem a manuteno da natureza originria e configuram, por isso, um paradigma tecnolgico que tratamos
como paradigma extrativista -, porquanto perspectiva particular do uso social dos recursos e
de resoluo dos problemas a isso afetos. As solues da derivadas organizam trajetrias tecnolgicas sobre as quais procuraremos discernir. Esse paradigma (e suas variantes), do mesmo modo que seu concorrente agropecurio, dispe de bases de conhecimento e institucionalidade prprias, dominantemente tcitas e consuetudinrias, fundamente incorporadas na cultura da Regio. Tais acervos se constituem de protocolos de acesso (normas) e de uso (tcnicas) da natureza originria, no quadro de processos produtivos em que biomas e ecossistemas
se reproduzem como capacidade operante (capital natural), co-determinando (Immler, 1990;
Immler, 1985) o resultado do trabalho.

1.1 As trajetrias tecnolgicas e seus atributos

Detectamos (Costa, 2008, 2008a e 2009) seis trajetrias tecnolgicas em evoluo na Amaznia, trs camponesas e trs patronais, cinco como modalidades do paradigma agropecurio,
uma do paradigma agroflorestal. As caractersticas principais esto na Tabela 1, as quais comentamos a seguir pela ordem de importncia no valor da produo rural (VBPR):
Tabela 1 - Caractersticas das trajetrias tecnolgicas prevalecentes no setor rural da regio
Norte: distribuio de terra e trabalho, 1995 (milhes de hectares)
Trajetrias
Sistemas camponeses:
Trajetrias/
Caractersticas

Que
convergem
para pecuria
de
Leite
e
permanentes

Que
convergem
para sistemas
agroflorestais
(T2)

Que
convergem
para
pecuria
de
corte
(T3)

Que
convergem
para
pecuria
de
Corte
(T4)

De
culturas
permanentes
(T5)

130.593
23,04
18%
26,6%
5,4%
3,5%
2,6%
7,9% a.a.

109.405
62,23
18%
22,7%
12,2%
14,3%
12,5%
7,8% a.a.

27.831
1.196,00
28%
10,5%
59,7%
70,4%
70,5%
8,4% a.a.

4.444
472,62
4%
1,7%
3,8%
1,6%
2,6%
7,2% a.a.

12% a.a.

7,0%a.a.

5,1%a.a.

2,5% a.a.

(T1)

Nmero de Estabelecimentos
Tamanho mdio
VBPR (R$1.000.000)
Pessoal Ocupado
Total de Terras Apropriadas
Total de reas degradadas
Emisso lquida de CO2
Tx. de crescimento da renda
lquida 1995 e 2006
Taxa de crescimento do VBPR
1995 e 2006

Fonte: Costa, 2008.

171.292
54,47
29%
38,2%
16,7%
10,2%
11,8%
2,5% a.a.
5% a.a

Sistemas patronais:

Valores
Absolutos em
De
Silvicultura

1995

(T6)

3
413.681,7
2%
0,2%
2,2%
0,0%
0,0%
-11,0% a.a.
-2,9%

443.568
125,74
100%
100%
100%
100%
100%
6,4% a.a.
5%

61

Grfico 1 Confronto das estruturas relativas do VBPR, baseadas nas trajetrias tecnolgicas
do setor rural na Regio Norte em 1995 e 2006

Fonte: IBGE, Censo de 2006. Processamentos do autor.

TrajetriaCampons.T1
Emergente na primeira metade dos anos oitenta no Par e em Rondnia (Costa, 2000, Costa
et alii 2000 e Costa et alii, 2006), a T1 resultou de um longo trajeto de formao de estruturas
camponesas agrcolas nas regies do Baixo Amazonas, na Bragantina e na Guajarina, no Par,
formaes estas iniciadas com a absoro de migrantes desmobilizados dos seringais, tanto no
final do perodo ureo, nos anos vinte e trinta, quanto no encerramento da batalha da borracha, nos anos quarenta e cinquenta. Sob outra perspectiva, so resultados da colonizao dirigida nos anos setenta em Rondnia, em reas expressivas onde ocorreram assentamentos de
reforma agrria no Sudeste do Par. Por fim, desde incio dos anos noventa, em todas essas
regies, agora impulsionadas pelo crdito do FNO.
Em 1995 a T1 reunia o conjunto de 171.292 estabelecimentos camponeses cujos sistemas convergiam para uma combinao de culturas permanentes e produo de leite. Marcada por uso intensivo do solo, com sistemas diversificados (baixo impacto na biodiversidade) e
baixa formao de dejetos e impacto poluidor, explicava, naquele momento, 29% do VBPR,
38% do emprego, 10% da rea degradada e 11% do balano lquido de carbono trata-se de
agricultura de baixo carbono, portanto. A economia em torno dessa trajetria cresceu em termos absolutos a 5% a.a., com rentabilidade crescente a 2,5% a.a.: por trabalhador a 4,3% a.a.
e por rea a 0,3% a.a. Os dados do Censo de 2006 indicam um crescimento no que se refere
ao nmero de estabelecimento, que cresceu para 265.029, ao nmero de trabalhadores, que
passou de 644.593 para 740.452 ao volume de terras sob seu controle que chega a 18,4 milhes de hectares quando fora 9,3 milhes em 1995.

A TrajetriaPatronal.T4
A T4 rene o conjunto de sistemas de produo em operao em estabelecimentos patronais
que convergem para pecuria de corte. Marcada por uso extensivo do solo, homogeneizao
da paisagem (alto impacto na biodiversidade) e formao intensa de dejetos, explica 28% do
VBPR, 11% do emprego, 70% da rea degradada e 71% do balano lquido de carbono. Consideradas essas caractersticas e o enorme acervo de terras que controlava - 33,3 milhes de
hectares em 1995, trs questes se colocam: 1) apresenta esta trajetria capacidade de produ-

62

zir lock-in em todo o sistema rural, aprisionando-o s suas caractersticas atuais? 2) evoluir a
trajetria para uma pecuria moderna e capitalizada e, com esses novos atributos, aprisionar
o setor rural na Amaznia? 3) se transmutar a trajetria ou sucumbir diante da concorrncia?
Em relao primeira pergunta, h indicaes de que este risco tem diminuindo desde
meados dos anos noventa. Com efeito, aplicando um modelo que mede esse risco (Arthur,
2007), verifica-se que desde 1994, a linha que indica o avano da trajetria T4 est se distanciando da fronteira crtica (ver Grfica 2).
Grfico 2 ndice (dn) que expressa os movimentos da trajetria T4 na direo da barreira
crtica (linha horizontal entre 10.000 e 20.000), a partir da qual ela aprisionaria o sistema

Em relao segunda pergunta, quanto possibilidade da formao de uma fronteira

consolidada na Amaznia baseada em ...uma pecuria altamente rentvel e profissional
Margulis (2003, op. cit.), em (Costa, 2009) se demonstra que a pecuria de corte na Amaznia
conduzida pelas fazendas e empresas profissional, no sentido de que rentvel por suposto. Contudo, isso no implica, no que se refere ao uso do solo, seja, ou mesmo, esteja tornando-se intensiva. Ao contrrio: ser extensiva parece ser condio para que seja rentvel. Com
base em dados da FNP, em nvel de fazendas, em 7 regies da Amaznia Legal 4 em Mato
Grosso, 2 no Par, 1 em Rondnia e 2 no Tocantins, se distinguem 3 nveis de intensificao
tecnolgica (extensivo 0,6 cab/ha; semi-intensiva 0,8 cab/ha; intensiva 1 cab/ha) e duas escalas de produo diferentes, de 500 e de 5.000 cabeas. Ademais, se apresentam dois indicadores de rentabilidade: a rentabilidade sobre o patrimnio total (payback), e a rentabilidade por
unidade de rea. Calculadas as mdias para a Amaznia, encontramos os resultados apresentados no Grfico 2. So as seguintes as concluses que podemos derivar:

Escala de 500 cabeas. A rentabilidade do nvel mais extensivo (0,64 cab/ha) a maior
rentabilidade das unidades produtivas com mdia de 500 cabeas.

63

Escala de 500 cabeas. proporo que o nvel tecnolgico aumenta (passa para
0,86/cab/ha), as unidades produtivas de menor escala tm menor eficincia pelos dois indicadores, chegando a proporcionar rendimento negativo no nvel tecnolgico mais elevado (1,02/cab/ha).

Escala de 5.000 cabeas. Em maior escala, o nvel tecnolgico mais baixo (0,61 cab/ha),
tem rentabilidade em torno de quatro vezes superior de menor escala no mesmo nvel
tecnolgico.

Escala de 5.000 cabeas. proporo que o nvel tecnolgico eleva-se, a rentabilidade

por unidade de rea cresce apesar de o payback reduzir em nvel intermedirio (0,79
cab/ha) atingindo um mximo no nvel mais alto de intensidade (0,98 cab/ha).

Tais resultados indicam que a intensificao na pecuria de corte, partindo da escala

mdia dos estabelecimentos que detm a metade do rebanho com esse fim, no pathefficient no produz uma trajetria consistente: se os estabelecimentos com rebanho mdio
de 500 cabeas mudassem a tecnologia para uma intensidade de 0,86 cab/ha, eles teriam a
rentabilidade diminuda em 35%, aproximadamente; e, se forassem a adoo de tecnologias
que elevassem a intensidade para 1,02 cabeas, a rentabilidade cairia a taxas mais elevadas
ainda.
Todavia, a rentabilidade crescente com a escala, para a mais baixa intensidade de 0,6
cab/ha. Como demonstrado no Grfico 3, o coeficiente angular de um reta que vai do ponto A
(rentabilidade por unidade de rea de R$ 27,9 e escala de 500 cabeas para a menor intensidade de 0,6 cab/ha) ao ponto B (rentabilidade R$ 92,6 para escala de 5.000 cabeas para a mesma intensidade de 0,6 cab/ha) seria 0,014, de modo que a cada 100 cabeas a mais no rebanho
mdio, acresce R$ 1,40, isto , 5%, na rentabilidade.
Em suma, a T4 est aprisionada em um estado no qual combinam-se solues tecnolgicas extensivas no uso da terra, aquelas que geram terra degradada, e rentabilidade crescente
com a escala. Em tal contexto, constatam-se desenvolvimentos tecnolgicos que atuam mais
sobre os rebanhos do que sobre as condies das pastagens e o crdito institucionalizado que
internaliza esses avanos, em que se destacam os crditos provenientes do FNO, atuam fortemente no incremento da escala de produo. Dela emana, correspondentemente, uma enorme
tenso de incorporao de novas terras, o motor do desmatamento.

64

Grfico 3 Remunerao do patrimnio total (paybacks em %) e rendimento por hectare

(R$/Ha) para diferentes escalas de produo e diferentes nveis tecnolgicos para a Amaznia
e para o restante do Brasil, em 2003.
500 Cabeas

5.000 Cabeas

160

7%

140

6%

120
5%

100

4%

R$/Ha

3%
60

Pay Back

80

2%
40

A
1%

20

0,64

0,86

1,02

0,61

0,79

0,98

-1%

-20

-40

0%

Extensivo

Semi
Intensivo
Intensivo

Extensivo

Semi
Intensivo
Intensivo

Cabeas por hectare

0,64

0,86

1,02

0,61

0,79

0,98

R$/Ha

27,9

18,0

-30,7

92,2

116,9

132,1

Rentabilidade para a menor

capacidade de suporte

27,9

44,05

60,2

Pay Back

1,1%

0,8%

-1,6%

4,6%

6,0%

76,35

-2%

92,5
4,7%

Fonte: FNP, 2003.

Quanto terceira pergunta sobre mutao ou concorrncia de outras trajetrias verifica-se que aps 1995 formou-se, a partir das referncias estruturais da TrajetriaPatronal.T4, uma outra trajetria Trajetria-Patronal.T7. Da primeira, deslocaram-se agentes
que constituram a segunda. Ou, novos agentes adentraram o setor rural na Regio Norte,
substituindo, nos mesmos terrenos, os agentes da T4 por empreendimentos caractersticos da
T7, ou, estes se expandem nas regies daqueles nas microrregies onde evolua tradicionalmente a T4, agora se agregam novos estabelecimentos da T7.

65

Os resultados apresentados no Grfico 4 so incisivos a respeito disso: a fora de trabalho reduz a -2,5% e a absoro de terras praticamente estagna na T4, enquanto esses pressupostos da produo cresceram aceleradamente na outra. O VBPR da nova trajetria cresceu
tambm rapidamente, atingindo R$ 804.271 mil, a preos de 2005, na mdia dos 3 ltimos
anos, representando nesse momento acima de 1/3 do VBPR de R$ 2.124.065 mil atribuvel
Trajetria-Patronal.T4 sua gnese e concorrente. Por outro lado, observadas isoladamente
no final do perodo, a T4 apresenta uma alta especializao em pecuria de corte, cujo peso
corresponde a 80% do VBPR; na T7, por seu turno, as culturas temporrias se situam ao redor
de 70% do VBPR respectivo. Esses resultados so convergentes. Em 2006, a T7 representava
8% da economia rural da regio enquanto a T4 reduzia sua participao para 24% do VBPR.
Grfico 4 Evoluo da Trajetria-Patronal.T4, dominada por pecuria de corte, com emergncia do Trajetria-Patronal.T7, dominada pelas culturas temporrias (com predominncia
de soja), na Regio Norte: (Mdias trianuais, R$ constantes de 2005)
B - Trajetria-Patronal.T7

5.000
0
1990
1993
1996
1999
2002
2005

Valor Bruto da Produo (VBP): 2,5% a.a.

Rendimento Lquido (RL): 4,3% a.a.
Trabalhadores Aplicados (T): -2,5% a.a.
Terra Trabalhada (AT): 0,2% a.a.
Terra em Operao (AO): 0,4% a.a.

1.000 Ha

2.000
250.000
1.000
0

0
2005

10.000

500.000

3.000

2002

15.000
1.000.000

4.000
500.000

1999

20.000

1.500.000

5.000
750.000

1996

25.000

6.000

1993

2.000.000

1.000.000

1990

30.000

R$ 1.000,00 e Trabalhador
Equivalente

2.500.000

1.000 Ha

R$ 1.000,00 e Trabalhador
Equivalente

A - Trajetria-Patronal.T4

Valor Bruto da Produo (VBP): 24% a.a.

Rendimento Lquido (RL): 61,7% a.a.
Trabalhadores Aplicados (T): 18% a.a.
Terra Trabalhada (AT): 19,5% a.a.
Terra em Operao (AO): 19,6% a.a.

Fonte: Dados bsicos do IBGE. Processamentos do autor. Notas metodolgicas do Grfico 2-1 ao Grfico 2-7. Taxas de

crescimento calculadas por regresso da transformao logartmica das mdias trianuais da varivel em relao
ao tempo medido em anos.

Trajetria-Camponesa.T2
De todas as trajetrias, a T2 tem origem mais remota. Ela baseada em sistemas que convergem para agloflorestania por dois caminhos: a passagem da (quase) exclusiva valorizao de
bens e servios do bioma para uma economia mista com a incorporao crescente de manejo
florestal, agricultura e aquicultura, ou o contrrio, de uma atividade (quase) exclusivamente
agrcola que incorpora crescentemente elementos florestais e reconstitutivos de funes do
bioma. No primeiro formato, essa trajetria se instalou na Regio na segunda metade do sculo XVIII, com as reformas pombalinas (ver Costa, 2010; Costa, 2012). Isso explica sua forte
presena hodierna nas mesorregies Norte, Sul e Sudoeste Amazonense, bem como no Mdio
Amazonas, na Regio Tocantina do Nordeste Paraense e na Regio das Ilhas do Par, lugares
de intensa vida colonial. Nos movimentos expansivos importantes que experimentou em diferentes ocasies historicamente relevantes, como na fase que segue ao ciclo da borracha, em
que seringais se transformaram em economias camponesas extrativas, ou novas economias
como a da castanha do Par se constituram, a Trajetria-Camponesa.T2 estabeleceu suas

66

bases ainda hoje visveis no Vale do Acre e no Sudeste Paraense. Mais recentemente, tanto no
Sudeste como no Sudoeste Paraense, cresce a T2 com a abertura de novas reas que se formam na esteira de infraestruturas produzidas nas dcadas de sessenta e setenta e, por ltimo,
como estratgias conduzidas por um nmero crescente de estabelecimentos camponeses, de
regenerao de reas agrcolas com maior ou menor grau de degradao.
Em 1995 explicava 18% do VBPR, 26% do emprego, 3,5% da rea degradada e 2,6%
do balano lquido de carbono trata-se de atividade de baixssimo carbono, onde domina a
valorizao da floresta em p. A economia em torno dessa trajetria cresce em termos absolutos a 12% a.a., com rentabilidade crescente nos ltimos tempos, por trabalhador a 12,7% e por
rea a 11,4%. Observe-se que esta seria uma trajetria expresso de um paradigma agroflorestal no qual, os processos produtivos pressupem, em algum nvel, a preservao da
natureza originria, numa vertente, a reconstruo de sistemas de complexidade assemelhada
floresta, noutra. Seu significado econmico tem crescido, atingindo 20% (apenas 1 ponto
percentual a menos que a T4) da economia rural da Regio Norte. Para refletir sobre seu significado estratgico para pensar um desenvolvimento sustentvel

TrajetriaCampons.T3
A T3 rene o conjunto de sistemas camponeses que convergem para sistemas com dominncia de pecuria de corte, explica 18% do VBPR, 28% do emprego, 14% da rea degradada e
12,5% do balano lquido de carbono. A economia em torno dessa trajetria cresce em termos
absolutos a 7% a.a., com rentabilidade crescente nos ltimos tempos a 7,8% a.a., por trabalhador a 8% e por rea a 5%. A T3 tem dupla origem. A mais remota refere-se pecuria de
vrzea em regies de colonizao muito antiga da Amaznia, em territrios onde tambm se
faz presente a T2. o caso do Centro, Sul e Sudoeste Amazonense, do Baixo Amazonas e do
Vale do Acre. Mais recentemente, ela tem se desenvolvido nas regies Sudeste Paraense e
Ocidental do Tocantins, um tanto geminada T4. A simbiose entre a T3 e a T4 demonstrada, nas regies novas, pelos trabalhos de Solyno (2000) e Amrico (2010).

TrajetriaPatronal.T5
Rene o conjunto de sistemas patronais que convergem para plantaes de culturas permanentes em forma de plantation. Marcada por uso intensivo do solo, com homogeneizao da paisagem (alto impacto na biodiversidade) e baixa formao de dejetos/impacto poluidor, explica
4% do VBPR, 2% do emprego, 2% da rea degradada e 3% do balano lquido de carbono. A
economia da trajetria cresce em termos absolutos a 2,5% a.a., com rentabilidade crescente
nos ltimos tempos a 7,2% a.a., por trabalhador a 5,7% e por rea a 4,1%. A T5 teve experimentos importantes bem distantes no tempo, apesar de recentes quando comparados T2. A
experincia de Henry Ford no Tapajs, nos anos vinte do sculo passado, com o intuito de
plantar seringueiras, foi pioneira (Costa, 1991). Experincias posteriores de plantio de dend e
de borracha, por incentivos da poltica de governo nos anos sessenta e setenta, foram tratadas
por ns em outra obra (Costa, 2000). Mais recentemente, a T5 vem contando com incentivos
creditcios produo de palmas, como o dend, a pupunha e o aa.

TrajetriaPatronal.T6
Agrupa o conjunto de sistemas patronais de silvicultura. Marcada por uso extensivo do solo,
com homogeneizao da paisagem (alto impacto na biodiversidade) e baixa formao de de-

67

jetos/impacto poluidor, explica 2% do VBPR, 0,2% do emprego, 0% da rea degradada e 0%

do balano lquido de carbono. A economia em torno dessa trajetria decresce em termos absolutos a -2,9% a.a., com rentabilidade fortemente decrescente por trabalhador a -11% e por
rea a -20%. Assim com a Trajetria-Patronal.T4 e Trajetria-Patronal.T6 emergiu como
resultado das polticas dos anos sessenta e setenta de insero da regio nas dinmicas da
formao brasileira em processo acelerado de modernizao agrcola. o momento de indicar
que a T4, baseada em pecuria de corte por fazendas, como se viu, distinta da criao de gado na vrzea e tambm da pecuria do Maraj. Tanto que tem presena irrelevante no Maraj
e no Baixo Amazonas. Por outro lado, ela tambm no um desenvolvimento das estruturas
implantadas pela poltica de incentivos fiscais da SUDAM, no obstante est com elas relacionada. A T4, como referncia estrutural da dinmica rural nos anos noventa e seguintes, tem
sua gnese nas fazendas que se formaram em torno dos projetos da SUDAM, em muitos casos
por iniciativas de agentes a eles associados seus gerentes e trabalhadores (Costa, 2000; Fernandes, UDR no Par; Amrico, 2010). A Trajetria-Patronal.T6, por seu turno, no obstante
ocupar extensas reas e apresentar relevncia estatstica nas variveis consideradas, se configura em construo ad hoc. Sua gnese recente, nos anos setenta, se deve iniciativa de umas
poucas empresas visando aos incentivos ento vigentes para reflorestamento. No Censo de
2006, se mostrou estatisticamente irrelevante. No obstante, nos ltimos cinco anos aps o
censo se tem notcia de vrias iniciativas nessa direo.

2. As trajetrias tecnolgicas camponesas na Amaznia e a situao

reprodutiva dos seus protagonistas: Uma perspectiva estrutural da pobreza
A Renda Lquida da Produo per capita (RLPpc) por membro dos domiclios camponeses
da Trajetria-Camponesa.T1 (a que converge para sistemas de produo intensivos, relativamente especializados) reduziu entre 1995 e 2006, de R$ 158,08 para R$ 106,61, ambos valores abaixo da linha de pobreza. Para os estabelecimentos-domiclios Acima da Mdia, entretanto, a RLPpc dobrou, de R$ 251,88 para R$ 534,20. Para os domiclios Remediados, o crescimento foi de meros 18%; para os Sob Risco, por seu turno, uma reduo perto de 50%. A
polarizao entre as situaes extremas expressa-se na reduo de 108 para 36 mil estabelecimentos-domiclios na condio Acima da Mdia, a par de fortssima ampliao da frequncia da situao Sob Risco reprodutivo de 4 para 169 mil estabelecimentos-domiclios (ver
Grfico 5, partes A e B).

68

Grfico 5 Renda Mdia Per Capita Mensal e Proporo no Total de Estabelecimentos Camponeses na trajetria CamponsT1, por Condio Reprodutiva, 1995 e 2006, R$ de 2009

Salrio Mnimo R$ 237,50

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor. Notas metodolgicas: 1) Os
estabelecimentos-domiclios foram discriminados em 3 grupos, de acordo com o que chamamos de Situao Reprodutiva dos
Camponeses os que tm RLPpt acima da mdia (em 1995, R$ 669,09; em 2006, R$ 3.739,85, ambos rendas anuais a preos
correntes), os que se situam entre a mdia e a metade da mdia e os abaixo da metade da mdia. Chamamos esses grupos de
respectivamente, Acima da Mdia, Remediado e Sob Risco. 2) RLPpc soma-se um adicional de Renda Provinda dos
Servios (RPS: salrios e ganhos por empreita fora do estabelecimento, renda de comrcio e demais prestao de servios;
para os prximos resultados ver o Grfico 5) totalizando a Renda Lquida do Trabalho (RLTb). H, ainda, as Transferncias
(T: aposentadorias, renda de seguros e doaes) a considerar na formao da Renda Lquida do Estabelecimento (RLE).

69

Grfico 6 Renda Mdia Per Capita Mensal e Proporo no Total de Estabelecimentos Camponeses na trajetria CamponsT3, por Condio Reprodutiva, 1995 e 2006, R$ de 2009

Salrio Mnimo R$ 237,50

Padro semelhante a esse seguiram os estabelecimentos-domiclios na TrajetriaCamponesa.T3 (a que converge para sistemas com dominncia de pecuria de corte): a RLPpc
reduziu entre 1995 e 2006, de R$ 173,28 para R$ 114,66, ambos valores abaixo da linha de
pobreza. Para os Acima da Mdia, a RLPpc mais que dobrou, de R$ 299,56 para R$ 647,97,
em proporo, porm significativamente menor que a mdia da mesma situao reprodutiva.
Para os domiclios Remediados, o crescimento foi semelhante ao da T1, do mesmo modo que
a reduo para o Sob Risco. Tambm aqui uma agudizao da polarizao entre as situaes
extremas de renda expressa-se na reduo de 63,5 para 10 mil estabelecimentos-domiclios na
condio Acima da Mdia, a par de fortssima ampliao da frequncia da situao Sob Risco
reprodutivo de 3 para 41 mil estabelecimentos-domiclios (ver Grfico 6, partes A e B).

70

Grfico 7 Renda Mdia Per Capita Mensal e Proporo no Total de Estabelecimentos Camponeses na Trajetria-Camponesa.T2, por Condio Reprodutiva, 1995 e 2006, R$ de 2009

Salrio Mnimo R$ 237,50

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

No que tange Trajetria-Camponesa.T2 (a que converge para sistemas agroflorestais), verifica-se padro distinto do que at agora se viu: a RLPpc mdia cresceu fortemente
entre 1995 e 2006, de R$ 137,54 (note-se que se tratava da menor mdia de RLPpc de todas as
trajetrias naquele ano) para R$ 380,89 (agora a maior RLPpc), valor bem acima da linha de
pobreza. Para os Acima da Mdia, a RLPpc quase triplicou, de R$ 273,84 para R$ 725,57.
Enquanto para os domiclios Remediados, o crescimento foi prximo de 1/3, para os Sob Risco verifica-se uma relativa estabilizao. Por outro lado, so mantidas as propores de estabelecimentos-domiclios e trabalhadores nas situaes extremas (em torno de 50 mil na melhor, em torno de 15 mil da pior), reduzindo praticamente pela metade na situao intermediria, de 65 para 32 mil estabelecimentos-domiclios (ver Grfico 7, partes A e B).

71

3. Determinantes das diferenas nas situaes reprodutivas

O setor rural de base camponesa na Amaznia experimentou intensa movimentao no perodo intercensitrio. Em relao s situaes reprodutivas (o contexto situacional no qual se estabelecem os fundamentos de pobreza e no pobreza) os estabelecimentos-domiclios formavam cinco conjuntos em 2006, revelando as situaes consistentes (positivas e negativas) nas
quais os grupos de estabelecimentos-domiclios permanecem nos mesmos nveis reprodutivos,
mesmo quando (ou, mesmo, porque) mudam as trajetrias. Revelam-se, igualmente, grupos
que, no perodo, deslocaram-se entre as diversas situaes, mantendo ou no as respectivas
trajetrias. Uma hierarquia nesses conjuntos, tendo a pobreza como referncia de fundo, expressa o seguinte: O conjunto Acima da Mdia Consistente (13% do total de estabelecimentos-domiclios da Regio Norte) estaria no topo, dado que apresenta estabilidade relativa em
situao aparentemente longe da pobreza a hiptese de trabalho, aqui, a de que, se existem
estabelecimentos-domiclios rurais camponeses aos quais se pode imputar a condio de no
pobres, eles estariam nesse conjunto.
Em segundo lugar, viria o conjunto Em Mobilidade Ascendente com 12% dos estabelecimentos. A importncia desse grupo para a anlise obvia: trata-se dos que, por ajustamentos incrementais ou mudanas mais ou menos radicais (mudana de trajetria, por exemplo)
vm logrando novas e mais elevadas situaes, por suposto mais distante da condio de pobreza.
Em terceiro lugar, o conjunto Remediado Consistente (10%), no qual supomos encontrar os estabelecimentos-domiclios em condio de pobreza remediada. Trata-se do grupo
com menos mobilidade uma espcie de lock in, medocre, porm estvel.
Em quarto lugar, o conjunto Em Mobilidade Descendente. Composto por 59% dos estabelecimentos, esse grupo est, parte a meio caminho de uma situao remediada, parte no
rumo de reproduo sob risco. Dependendo do peso que tenham os primeiros ou os ltimos, a
mdia estar mais longe ou mais prxima da condio de pobreza. Esse conjunto forma o
mais expressivo contingente e, consequentemente, um decisivo peso nos rumos da economia
rural da regio.
Por fim, o conjunto Sob Risco Consistente 6% das unidades camponesas que parecem estabilizadas em situao da qual supomos derivar a condio de pobreza grave e risco
reprodutivo. Esperamos desse grupo uma empiria privilegiada para tratar a pobreza rural em
seu nvel mais evidente.
Quais os determinantes dessas diferenas?

3.1 Determinantes internos das diferentes condies reprodutivas

A Tabela 3 traz na primeira coluna a renda lquida por trabalhador equivalente (y) e nas demais colunas uma srie de indicadores das dotaes mdias que determinam y: Renda Lquida
por Unidade de Capital, Capital por Unidade de rea Utilizada, Renda Lquida por Unidade
rea, rea por Unidade de Capital, Capital por Unidade de Capital Humano, Capital Humano
por Trabalhador, Capital por Trabalhador, rea por Trabalhador.

72

Tabela 3 Os determinantes internos da RLPpc: dotao de recursos e suas relaes

Y=r.a
Renda
Liquida
por
Trabalha-

Capital
Renda Liquida
por
Unidade de

dor
Capital
Equivalente

I=Y/K

Capital
por
Unidade
de
rea
Utilizada
Ka=K/A

Y=Y/T

Renda
Lquida
por
Unidade
rea

rea por
Unidade
de Capital
ak= /K

r=i*k=

Capital
por
Unidade
de
Capital
Humano
Kh=K/H

Y/

Capital
Humano
por
Trabalhador
ht=H/T

Traba-

rea
por
Trabalhador

lhdor

a= ak*kt=

Por

kt=
h*ht=

/T

K/T

Acima da Mdia Consistente 12,84

0,25

1,40

0,34

0,71

73,73

0,71

52,20

37,28

Mobilidade Ascendente

8,03

0,32

1,67

0,54

0,60

33,20

0,75

24,88

14,93

Remediado Consistente

3,05

0,12

0,27

0,43

34,77

0,76

26,38

11,47

Mobilidade Descendente

1,01

0,03

1,60

0,04

0,63

72,45

0,53

38,59

24,17

Sob-Risco Consistente

0,65

0,03

1,24

0,04

0,81

34,26

0,67

23,08

18,60

Total

3,07

0,08

1,58

0,13

0,63

62,19

0,60

37,08

23,50

2,30

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

Destacam-se os seguintes aspectos:

1 Das nove relaes entre os fatores apresentadas na Tabela 3, em sete, o grupo Acima da
Mdia apresentou o maior resultado. Todavia, a supremacia do nvel de renda (RLPpc) devese, primeiramente, sua relao terra/trabalho (37,28 hectares por trabalhador), a maior entre
todos, e esta, por seu turno, resulta da (tambm maior entre todos) relao capital/trabalho (R$
52,2 mil por trabalhador). Isso se combina com a, relativamente (segunda maior), elevada intensificao do uso da terra medida pela rentabilidade da rea (R$ 0,34 mil por hectare). Em
uma relao, a capital/terra, o grupo apresentou o menor (1,4) resultado entre todos. Em outra,
a relao capital humano/trabalhador, apresentou resultado intermedirio (0,71).
2 O conjunto em Mobilidade Ascendente apresentou melhor performance quanto rentabilidade da rea, determinada pela rentabilidade do capital. Na relao terra/trabalho, entretanto,
encontra-se em penltimo lugar (14,93).
4 A baixa rentabilidade do trabalho nos estabelecimentos-domiclios em Mobilidade Descendente resulta da muito baixa rentabilidade da terra, associada baixa rentabilidade do capital. As relaes capital/terra e capital/trabalho so, todavia, elevadas, a primeira (1,6) em
nvel pouco abaixo do grupo em Mobilidade Ascendente; a segunda (38,59) a maior de todas.
5 O Remediado tem valores mdios em cinco das nove relaes. Destaca-se sua relao capital/terra e a do capital humano/trabalhador, ambas entre as maiores.
6 O conjunto Sob Risco deve a baixa rentabilidade do trabalho nfima rentabilidade da terra (R$ 0,04 mil por unidade de rea), a qual, por sua vez, resulta da baixa rentabilidade do capital (ambos em torno de 1/10 dos trs grupos de melhor desempenho nesse item). No total,
das nove relaes, sete apresentaram os menores valores, com destaque para a relao capital/trabalho de R$ 23,0 mil por trabalhador.

73

3.2 Determinantes externos

De diferentes modos, no perodo entre os censos ocorreu um vasto processo de mudana no
mundo rural amaznico com implicaes na condio reprodutiva dos camponeses e, portanto, com implicaes para a anlise da pobreza e da no pobreza que ali se produz e reproduz.
Um resultado fundamental o de que a T2 protagonizou, nesse meio tempo, um processo que
reduziu o nmero de estabelecimentos-domiclios com alta probabilidade de serem, ou virem
a ser pobres, ao tempo que elevou o nmero dos que provavelmente so, ou viro a ser no
pobres. Segundo, a T1 e a T3 tiveram dinmica inversa produziram estabelecimentos com
elevada probabilidade de constiturem domiclios pobres em detrimento de no pobres. Importa crucialmente entender os dois processos. Para tanto, primeiro verificaremos as mudanas
nas relaes rural-urbano. A questo : em que medida os desenvolvimentos observados na
T2 explicam-se por mudanas substantivas nas relaes entre os camponeses e os demandantes de seus produtos? Segundo, averiguaremos em que medida os desempenhos da T1 e da T3
explicam-se tambm por mudanas nas suas relaes com os mercados. Por fim, examinaremos o papel da poltica de crdito nos desempenhos seja da T2, seja da T1 e da T3.

A industrializao dos produtos da T2: processo difuso

A expanso da T2 na situao Acima da Mdia se fez dominantemente no Nordeste Paraense
nessa mesorregio o nmero de estabelecimentos-domiclios da T2 Acima da Mdia cresceu
43% entre os censos, elevando a esse patamar 35 % dos estabelecimentos-domiclios em
2006. Se juntarmos as mesorregies Metropolitana de Belm e Maraj, contguas Nordeste
Paraense, teremos 58% dos estabelecimentos-domiclios da trajetria sob exame em situao
Acima da Mdia (ver Grfico 16).
No por coincidncia, precisamente nessa regio, polarizada por Belm, onde j se encontra uma indstria artesanal, de base familiar, de processamento de aa, para atender a um
mercado local que cresceu significativamente nos ltimos anos, desenvolveu-se, no mesmo
perodo, um parque industrial voltado produo de polpa e derivados de frutas tropicais para
fins alimentares ou industriais nos mercados nacional e mundial, abastecido dominantemente
pela T2, dado que tem seu carro-chefe no aa e outros produtos de origem florestal primria
ou obtidos por manejos e, mesmo, por plantio (Costa, 2004; Costa, Andrade, Silva, 2006). A
esse processo de desenvolvimento que denominamos Arranjo Produtivo Local de Processamento de Frutas da Regio Polarizada por Belm (APLFrutasMB), atribumos importncia
central para a mudana de situao da mencionada trajetria. Tambm crescentemente importante a implantao de um parque industrial significativo por um conjunto de empresas ligadas ao setor de cosmticos, lideradas pela Natura e seu Programa Amaznia. Os resultados no
nvel dos estabelecimentos-domiclios da T2 sem amplamente perceptveis: em 2008 se constatou em Camet que os ganhos reais dos camponeses com a venda de aa e outras frutas da
vrzea cresceram a 10,9% a.a. entre 1999 e 2008, perodo no qual a renda mdia por famlia passou
de R$ 4.883,66 para R$ 13.694,36 (Soares, 2008)

74

A industrializao dos produtos da T2: processo orientado por ao de governo ou empresas lderes
A T2 Acima da Mdia cresceu tambm no Baixo Amazonas, no Centro Amazonense, no Sudoeste Amazonense e Sul Amazonense. Em conjunto, essas mesorregies representam 21%
do total de estabelecimentos-domiclios da trajetria nessa condio, digamos, superior.
Nessas reas ocorre um processo a que Wanderly Messias da Costa chama de formao de sistemas emergentes (Becker, Costa, Costa, 2009), igualmente baseados na T2, porm com atributos distintos do processo que se verifica no APLFrutasMB. Este tem carter
difuso, com diversas empresas industriais concorrendo pela matria-prima produzida por
camponeses, em alguns casos organizados em cooperativas. Na maioria, entretanto, os contatos ocorrem face a face, entre representantes de empresas e as famlias camponesas. No processo sistemas emergentes, a mediao comunitria e a presena do governo em inmeros
projetos vo a par com a presena marcante de empresas lderes, dos setores de cosmticos,
fitoterpicos, frmacos e bebidas.
Seja nesse formato, seja no anterior, o que se assiste o fortalecimento da T2. Tal fenmeno
tem mltiplas determinaes, tais como:
a) A ampliao e a crescente sofisticao dos mercados de consumo para os produtos naturais
em geral, os produtos florestais em particular e especialmente para aqueles oriundos da chamada biodiversidade amaznica;
b) A incorporao de novas tecnologias em vrias das cadeias produtivas dessas atividades,
processo que pode ser basicamente relacionado maior conectividade entre as atividades de
C&T e de P&D da Regio e de fora dela com esses sistemas e, adicionalmente, s novas exigncias dos mercados de consumo, expressas em mecanismos diversos de autorregulao, que
tm sido adotados para a certificao de qualidade em geral e especificamente ambiental;
c) As modalidades mais avanadas de produo e de integrao, e a nova logstica introduzidas pelas grandes empresas agroindustriais.
O fato que ...atualmente os setores produtivos no convencionais que tm impulsionado a
rpida modernizao do extrativismo (e do agroextrativismo) florestal, da produo familiar e
da organizao comunitria (cooperativas de pequenos produtores), com destaque para os sistemas bioindustriais relacionados fruticultura em geral, produo do guaran, do dend
(no florestal e florestal), e especialmente as matrias-primas e aos insumos semi-processados
e processados para as indstrias de fitocosmticos e de fitofrmacos da regio e de fora dela.
(Becker, Costa e Costa, 2009: 152).

A T1 e a T3: Os sistemas camponeses agropecurios e seus movimentos de intensificao e especializao

A T1 e a T3, ambas, como j comentamos, reduziram, no contexto situacional, em relao ao
qual se pode cogitar condio de no pobreza, enquanto cresceram ali onde se pode atribuir
elevada probabilidade de prevalncia da condio de pobreza.
Mas h diferenas que importam matizar. Os estabelecimentos de ambas tm em comum o fato de convergirem para sistemas de produo relativamente especializados na
perspectiva (razo, rationale) inerente ao movimento das trajetrias forma-se a expectativa
(muitas vezes informada pela cultura dos gestores dos sistemas, valores, aspiraes e conhecimento tcito, outras ocasies informada pelo ambiente institucional que produz e divulga
conhecimento laboratorial) de derivar eficincia da homogeneidade e simplicidade dos siste-

75

mas resultantes. Diferem, porm, nos caminhos evolutivos nas respectivas trajetrias, propriamente: os estabelecimentos da primeira (T1) seguem trilhas que, com maior ou menor nfase, convergem para uma intensificao da produo (intensidade de trabalho e capital por
unidade de rea) baseada em sistemas que combinam culturas permanentes e pecuria de leite;
os da segunda (T3) convergem para sistemas extensivos em terra e dominados pela pecuria
de corte. A T1 mobiliza padres produtivos que convergem para sistemas relativamente intensivos no uso da terra, podendo se fazer com graus variados de diversidade e complexidade.
Por seu turno, a tendncia especializao relativa em pecuria de corte na T3, com uma produo leiteira subordinada, a sua marca.
Essas distines refletem as diferentes dotaes de terra que prevalecem nas trajetrias: a T1, em geral dispe de menos terras como condio inicial e se reproduz por definio,
exigindo menos terra que a T3. Com efeito, a primeira dispunha, em 1995, 54,5 ha, em 2006,
69,5; a segunda T3, 62,23 e 117,9 ha nos mesmos anos.

A T1: Os resultados divergentes

No cmputo geral dos movimentos que marcaram o setor rural da Amaznia nos anos entre os
censos agropecurios, a T1 cresceu com o maior saldo entre todas as trajetrias camponesas
na situao Sob Risco e diminuiu na situao Acima da Mdia, em proporo, porm, consideravelmente menor. Em complemento a isso lembremos que a trajetria em questo apresentou
o maior saldo positivo no grupo de estabelecimentos Em Mobilidade Descendente, bem como
o maior saldo entre os estabelecimentos Em Mobilidade Ascendente, no obstante com um
saldo positivo nesta ltima que 1/10 da primeira.
J aludimos ao fato de que a T1 mobiliza padres produtivos que convergem para sistemas relativamente intensivos no uso da terra e do trabalho na terra. A intensificao objetivada na T1, no obstante, pode se fazer com maior ou menor grau de especializao ou diversidade: se prevalece composio diversificada de culturas permanentes, ao lado de pecuria
leiteira coadjuvante, ter-se- baixa especializao; se ocorre o contrrio, e a pecuria leiteira
tende a dominar, ter-se- tendncia mais evidente especializao.
Os resultados apresentados no Grfico 8, para a T1 em toda a Regio Norte no ano de
2006, sugerem que a situao reprodutiva no indiferente a uma ou outra dessas escolhas.
Com efeito, o grau de dependncia da T1 por especializao na pecuria leiteira parece ditar
inversamente a situao reprodutiva. Assim que, quanto maior a proporo dessa atividade no
VBP, pior a situao reprodutiva. Por outro lado, quanto maior a dominncia de culturas permanentes diversificadas, mais elevada parece ser a situao reprodutiva.
possvel inferir da que de algum modo a especializao da produo correlaciona
com a situao de crise ou estado de carncia reprodutiva do contingente de estabelecimentosdomiclios da T1 j em, ou a caminho de, situao Sob Risco. Em 2006, este era o caso de
169.413 estabelecimentos-domiclios da T1 na Regio Norte. Por outro lado, o contrrio parece ser tambm verdadeiro: os sistemas agropecurios mais intensivos que lograram estar na,
ou a caminho da situao Acima da Mdia, foram os que investiram em diversidade: o que
parece ser o caso de 36.350 estabelecimentos da T1 no ltimo Censo.

76

Grfico 8 Relao entre especializao e diversidade, com situao reprodutiva da trajetrias da T1, Regio Norte, 2006

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

Intensificao e homogeneizao
No nos surpreendem tais resultados. De um modo geral, sistemas rurais homogneos tm
menor resilincia em duas dimenses fundamentais: a econmica e a biolgica. Quanto primeira, as questes principais so de duas ordens: uma que tem a ver com as relaes mediatas
da produo rural, aquelas determinadas pela dimenso macrossistmica, annima, portanto,
dos mercados; a outra tem a ver com as relaes imediatas que se travam entre os produtores e
elos assimtricos, muitas vezes interpessoais, com elevado nvel de subordinao, que os conectam aos mercados mais amplos. Em quaisquer dos casos, prevalece um trade off mdia/varincia dos rendimentos que resulta do fato de que, ao se tentar incrementar a mdia dos
ganhos por simplificao de carteira (aposta no(s) item(s) de maior retorno, em dado momento), o empreendimento torna-se mais vulnervel flutuao daqueles poucos, ou daquele nico item. O que poder amortecer ou aprofundar, porm nunca eliminar, as relaes assimtricas estabelecidas no plano local.
Quanto s questes relativas natureza, temos reiteradamente chamado a ateno,
com argumentos histricos e estruturais, para as dificuldades gerais de plantios homogneos,
sobretudo, mas no apenas, de grande escala, na Amaznia (Costa, 1993; Costa, 2005). A
ao dos fundamentos especficos da base natural amaznica tem levado a agricultura, em geral, evoluo na Regio sob o peso de dificuldades de ordem tcnica: os sistemas agronmicos intensivos, de composio botnica homognea, mediante a fortssima presso da biodiversidade tropical, favorecida pelo clima quente e mido, sofrem ataques de um sem nmero
de fungos e bactrias, que elevam a probabilidade de predao, e de um sem nmero de plantas invasoras, cuja concorrncia limita o desenvolvimento das poucas variedades utilizadas.
Tais condicionantes reduzem os ciclos de vida das culturas, a vida til dos elementos de capital fsico e a resilincia produtiva do capital natural, encarecendo relativamente ou, mesmo,
impossibilitando sistemas produtivos na razo direta da sua frequncia e extenso.

77

Isso posto, voltemos questo que nos interessa mais de imediato: os estabelecimentos da T1 em situao Sob Risco, ou a caminho disso, que se observaram no Censo de 2006,
encontravam-se naquela posio por efeito de flutuao conjuntural de mercado, situao a
ser superada j em momento previsvel? Ou se trata de situao duradoura, resultante de crise
nos fundamentos de natureza ou nas relaes sociais que caracterizam a trajetria, a prenunciar um estado de carncia e pobreza?
Podemos responder apenas parcialmente a essas questes. Primeiro, tratando-as como
condio conjuntural de flutuao de preo. Os resultados apresentados no Grfico 9 indicam
que a partir de 1995 o preo do litro de leite caiu acentuadamente at 2002/2003. Importante
anotar que essa tendncia mostrou-se mais acentuada na Regio Norte o que indica condies transacionais locais comparativamente desfavorveis. Entretanto, a partir de 2002 o preo voltou a crescer, tanto na Regio Norte como no Brasil, mais rpido naquela, do que neste.
At que em 2006, no ano do Censo Agropecurio, os preos, praticamente se igualam, seguindo par a par at o ltimo ano da srie. No h, ao que parece, uma particularidade conjuntural que possa explicar a situao da trajetria no ano do Censo. Estaramos ento diante de
uma condio estrutural de um trajeto decadente a indicar um horizonte de pobreza pela via
da T1 em seu ramo especializado?
Grfico 9 - Evoluo do preo do leite na Regio Norte, 1995 a 2009, R$ constantes de 2009

1,2

Preo por lt em R$

1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Brasil

Norte

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

T1 - Intensificao e diversidade
Vimos que a T1 baseada mais intensamente em culturas permanentes, com uma pecuria leiteira subordinada, tem se posicionado Acima da Mdia. Em parte, porque os estabelecimentos
esto atrelados ao processo de industrializao que vem impulsionando a T2, anteriormente
esclarecido: os plantios camponeses de aa e outras frutas, bem como de matrias-primas industriais, como dend e guaran, que so captados estatisticamente na T1. Isso explica a importncia do Nordeste Paraense e do Sudoeste Amazonense nas situaes Acima da Mdia e
Em Mobilidade Ascendente da T1.

78

Por outro lado, um vetor atrelado ao mercado crescente com a expanso das cidades
mdias na regio parece atuar em favor da produo camponesa com as caractersticas da T1,
sendo o mais notvel o que se passa no Sudeste Paraense. Nessa mesorregio, onde atua a
Vale do Rio Doce, o pujante setor mineral adquiriu uma capacidade de influncia considervel na economia, inclusive sobre a dinmica das trajetrias camponesas. Adiante, no Captulo
11, demonstramos uma situao na qual o crescimento de 1% da produo mineral estabelece
possibilidades de crescimento para os demais setores da economia local de 0,72%, sendo particularmente digno de nota que as oportunidades para os sistemas camponeses orientados a
atender a demanda da massa de salrio resultante direta ou indiretamente da expanso mineral
se fazem na proporo de 0,76% para 1%. Analisaremos em 11.2 que a expanso do produto
mineral se fez no ltimo quinqunio taxa anual mdia prxima de 20,4%, criando oportunidades para um incremento mdio da economia camponesa na regio de 15,4% a.a.

T3 Especializao extensiva
A T3 apresenta, como a T1, saldo negativo na condio Acima da Mdia e positivo na Sob
Risco. dizer, ela parece estar envolta em um processo de enfraquecimento no qual reduz sua
presena em situaes superiores e aumenta em situaes inferiores. Como a T1, ela tambm
tende a uma especializao relativa na direo da pecuria de corte extensiva. Quanto maior
essa dependncia da pecuria extensiva, porm, pior a situao reprodutiva. Com efeito, o
Grfico 10 demonstra que os estabelecimentos na T3 Acima da Mdia tm uma dependncia
de 18%, os Remediados de 20% e os Sob Risco, de 39% em relao pecuria de corte. Como
no caso da T1, com a especializao, piora a situao reprodutiva movimento que ps, em
2006, na situao Sob Risco nada menos do que 41.325 estabelecimentos-domiclios.
Como fizemos em relao T1, aqui tambm cabe a indagao: essa relao crtica
entre a pecuria e a situao reprodutiva deve-se a uma conjuntura, em que, por exemplo, o
preo de mercado da carne explicaria a situao reprodutiva? Ou trata-se de condio estrutural a esclarecer?
O Grfico 10 apresenta a evoluo do preo da arroba de carne entre 1998 e 2009. O preo da
carne apresenta um ciclo lentamente descendente at, exatamente, 2006 o que pode ter interferido no resultado dos estabelecimentos-domiclios da T3, tanto mais, quanto maior a importncia da pecuria de corte.

79

Grfico 10 Proporo da pecuria de corte no VBP dos sistemas da T3, Regio Norte

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

Grfico 11 Evoluo do preo de arroba da carne na Regio Norte, 1998 a 2009, R$ de

2009

Fonte: FNP., Anualpec, diversos anos

No obstante, h que ter presente as dificuldades tecnolgicas da pecuria de corte na

regio e, com isso em considerao, avaliar as possibilidades de uma crise estrutural a justificar a amplitude da situao Sob Risco.

80

Determinantes externos fragilidade da base natural

Demonstramos que a pecuria de corte na Amaznia tem dinmica peculiar que, a depender
da escala, fora o uso extensivo do solo que leva ao contnuo esgotamento e crise das pastagens que, no caso dos fazendeiros, exige inevitvel busca de novas terras na razo direta da
degradao (Costa, 2009). No caso dos camponeses, a crise se apresentaria na razo direta da
proporo da pecuria de corte no sistema do estabelecimento que, baseado em razo camponesa, tenderia a apresentar maior diversidade do que o sistema dos fazendeiros. possvel
demonstrar (ver Grfico 2) que em escala inferior a 500 cabeas, a rentabilidade do nvel mais
extensivo (0,64 cab/ha) a maior possvel. proporo que o nvel tecnolgico aumenta
(passa para 0,86/cab/ha), as unidades produtivas de menor escala tm menor eficincia por
qualquer indicador de rentabilidade que se use, chegando a proporcionar rendimento negativo
no nvel tecnolgico mais elevado (1,02/cab/ha). Mostra, tambm, que s na maior escala,
com mdia de 5.000 cabeas, a intensificao volta a apresentar economicidade. Abaixo dessa
escala o ganho possvel no por intensificao, mas por tamanho: quanto maior o rebanho
mantido o mesmo e baixo nvel de carga cab/ha, maior a taxa de lucro.

Determinantes externos poltica de crdito

Consideramos, desde o incio, que as trajetrias tm uma dimenso propriamente privada, orientada por disposio, e uma dimenso institucional, do que fazem parte fontes organizacionais exgenas de recursos tangveis e intangveis e disponibilidades territoriais endgenas. No
que se refere aos agentes, h dois nveis e momentos decisrios a considerar: a deciso de
mudar e a forma como se processar a mudana. A deciso de mudar se expressa na proporo que o esforo de mudana apresenta no excedente o que poder ser lido pela proporo
do valor do investimento na Renda Lquida da Produo (RLP) ou do Estabelecimento (RLE).
A forma do investimento, por seu turno, ser condicionada pela trajetria e suas possibilidades adaptativas informadas pelo ambiente natural e institucional (condies ecossistmicas,
sistema local de inovaes e fontes institucionais de crdito). As escolhas no so determinsticas, podendo enviesar a trajetria para diferentes combinaes ou propores dos elementos combinados. A orientao enviesada para uma atividade poder ser avaliada pela relao
que se verifica em um ponto no tempo, entre a importncia do investimento que nela se faz e
o peso respectivo no VBP do sistema produtivo em questo. A leitura dessa relao se far
por um ndice resultado da diviso entre participao relativa da atividade no total do investimento e a participao relativa dela no valor bruto da produo, ambos no contexto do sistema mdio da referncia estrutural considerada no ano do censo.
Todavia, as dimenses privada e institucional das decises so estreitamente articuladas, sobretudo porque as decises dos agentes (orientadas eficincia reprodutiva) podem ser
crucial e diretamente afetadas pelas orientaes institucionais (recursos, normas e conhecimento). Indicamos, assim, duas perspectivas dessa relao. Uma indica a disposio dos agentes em acatar as disponibilidades institucionais de crdito, por exemplo , a outra a disposio institucional em induzir a deciso privada. A primeira poder ser objeto de observao na
participao do crdito no valor do investimento feito pelo agente ou grupo de agentes; a segunda, pela relao entre a participao relativa do crdito concedido para aquele agente ou
conjunto de agentes no total de crdito concedido pela poltica de crdito e a participao relativa dos recebedores de crdito no VBP. Exercitamos essas noes, com os resultados apresentados nos Grficos 12, 13 e 14. De uma leitura combinada podemos destacar os seguintes
aspectos:

81

1. A Parte A do 12 informa que, em 2006, a T1 apresenta, no conjunto, a maior proporo, 30%, entre o valor dos investimentos e a Renda Lquida do Estabelecimento (RLE: soma da RLP com os salrios ganhos por membros da famlia fora do estabelecimento e transferncias do governo, conf. Seo 3). A menor a da T2, com
pouco mais de 3% da RLE. A T3 investe 22% da RLE. Ao mesmo tempo, a Parte
A do Grfico informa propores inversas na busca do crdito para cobrir o investimento, 50% a T1, 62% a T3 e nada menos que 82% a T2.
2. Ao mesmo tempo, ainda a Parte A do 12 mostra que a proporo da RLE investida
cresce inversamente condio reprodutiva: na condio Sob
3. Risco, em todas as trajetrias, encontramos as maiores taxas de investimento; a
Acima da Mdia, as menores e a Remediado, intermedirias.
4. A Parte B do Grfico 12 apresenta o investimento como proporo da Renda Lquida da Produo (RLP), varivel que dispomos tambm para 1995. Os resultados
corroboram os j mencionados, acrescendo a informao de que a disposio ao
investimento de todas as trajetrias em condio Sob Risco cresceu entre os dois
censos. Isso quer dizer que na condio Sob Risco, no apenas h um esforo, digamos, desesperado, de mudar, como essa disposio cresceu entre os censos. Isso
perfeitamente compatvel com a lgica camponesa de investimento sob tenso
reprodutiva de que tratamos em diversos momentos (Costa, 1995 e 2000).
5. A poltica de crdito, por seu turno, mostra-se particularmente inclinada a favorecer, pela ordem, a T1 a proporo da participao no crdito em relao participao no VBP que era prxima de 1,07:1 cresceu entre os censos, chegando em
2006 a 1,6:1, conforme nos informa a Parte B do Grfico 13 e a T3 (1,2:1). A T2,
no apenas considerada pela poltica muito abaixo da sua importncia, como o
tratamento tem piorado: de 0,5:1 em 1995 cai para 0,23:1 em 2006.
6. H, conforme os resultados do Grfico 14, Parte A, um vis em favor da pecuria
em todas as trajetrias e todas as condies reprodutivas. Em 1995 era, em relao
T1, de 2,6:1; T3, de 2,3:1; T2, a maior de todas, de 5,7:1. Em 2006, o esforo
aumentou consideravelmente para a T2 e reduziu ligeiramente para as demais.
7. Em relao s culturas permanentes (conf. Grfico 14, Parte B) ocorre o inverso: o
vis era de baixa, 0,4. 0,6 e 0,44, caindo para 0,07, 0,47 e 0,16 para, respectivamente, a T1, a T2 e a T3

82

Grfico 12 Disposio para mudar nas Trajetrias e Condies Reprodutivas, 1995 e 2006
(Investimentos Totais sobre Renda Lquida, %)

A: Investimento Total (IT) sobre Renda Lquida Total do Estabelecimento

(RLE)
90%
82%

80%
70%
60%
50%
40%

38%
30%

30%

17%
7%

6%

9%
3%

2%

0%

7%

T3 Sob Risco

T3 Remediado

T3 Acima da Mdia

T2 Total

T2 Sob Risco

T2 Remediado

T2 Acima da Mdia

T1 Total

T1 Sob Risco

T1 Remediado

T1 Acima da Mdia

21%

Total Total

10%

22%

T3 Total

21%

20%

2006

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

83

Grfico 13 Relao da Poltica de Crdito com os Investimentos nos Estabelecimentos

camponeses, por Trajetria e Condio Reprodutiva, 1995 e 2006

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

84

Grfico 14 Relao da Poltica de Crdito com os Investimentos camponeses, nas Trajetrias e Condies Reprodutivas.

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

85

4. As trajetrias patronais e a situao reprodutiva dos trabalhadores

assalariados nos estabelecimentos patronais
Em 1995, os estabelecimentos patronais empregavam o equivalente a 109.741 trabalhadores
por ano, passando a 129.440 em 2006. Assumindo que as estruturas demogrficas dos domiclios desses trabalhadores equivalem, em mdia, s dos camponeses e, portanto, a relao nmero de trabalhador equivalentes/nmero de membros da famlia a mesma, possvel ter
uma estimativa acurada do nmero de domiclios que representam e a Renda Lquida que auferem. O Grfico 15 apresenta a evoluo da Renda Lquida dos Salrios RLS per capita
dos domiclios dos trabalhadores assalariados nos estabelecimentos patronais entre os dois
momentos censitrios e apresenta, na segunda parte, o nmero de domiclios (estimados) e as
propores no total de trabalhadores em cada situao.
Grfico 15 Renda Mdia Per Capita Mensal das Famlias dos Assalariados dos Estabelecimentos Patronais por Condio Reprodutiva, 1995 e 2006, R$ de 2009.

Salrio Mnimo R$ 237,50

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo. Para
os estabelecimentos patronais, a varivel a observar resulta da diviso de Salrios Pagos a Terceiros pelo total estimado de
trabalhadores assalariados equivalentes ano, ao que designamos de Renda Lquida dos Salrios RLS. Os estabelecimentosdomiclios foram diferenciados em 3 tipos de acordo o que chamamos de Situao Reprodutiva dos (seus) Assalariados os
que remuneram com RLS acima da mdia (em 1995, R$ 1.784,11; em 2006, R$ 4.721,29, ambos rendas anuais a preos
correntes), os que se situam entre a mdia e a metade da mdia e os abaixo da metade da mdia. Denominamos esses grupos,
igual e respectivamente, Acima da Mdia, Remediados e Sob Risco.

86

A destacar, tambm aqui, a prevalncia da tendncia, j anotada para os casos das trajetrias camponesas, de polarizao aguda na renda. Enquanto a RLS per capita dos domiclios Acima da Mdia triplica e a dos Remediados praticamente se mantm, a dos domiclios
Sob Risco decresce de modo importante. Por seu turno, o nmero de domiclios cai de 11,2
para 7,5 mil (de 38% para 18% dos trabalhadores) na melhor situao, de 16,8 para 2,6 na situao intermediria. Na situao Sob Risco, ao contrrio, explode a frequncia de 1,8 para
32,6 mil domiclios (de 6% para 77% dos trabalhadores em questo). Justapondo esse quadro
contra a linha de pobreza verifica-se que os domiclios Acima da Mdia e Remediados estariam em torno e acima, os Sob Risco abaixo da linha de pobreza.

Situao reprodutiva de domiclios dos assalariados e as trajetrias patronais

Dos 129 mil assalariados nos estabelecimentos patronais, 79,6% se encontrava Sob Risco,
14,6% Acima da Mdia e 5,7% Remediado. Dos Sob Risco, 49,2% encontrava-se, em 2006,
na T4 e 28,9% na T7 (conf. Tabela 4). Em termos locacionais, esses estabelecimentosdomiclios sob risco se distribuem concentradamente na Madeira-Mamor (32%), no Sudeste
Paraense (29%), na Ocidental do Tocantins (13%), no Nordeste Paraense (3%) e no Leste
Rondoniense (5%), que juntos representam 80% do total (ver Grfico 26).
Tabela 4 - Situao Reprodutiva dos Assalariados por Trajetrias Tecnolgica Patronais
Assalariados

Acima da Mdia

Remediado

Sob Risco

Total

PatronalT4

6.518,29

3.190,23

64.371,41

74.079,93

PatronalT5

5.463,16

2.289,88

1.328,65

9.081,68

PatronalT7

6.979,47

1.928,72

37.370,24

46.278,43

Total

18.960,92

7.408,83

103.070,30

129.440,04

PatronalT4

5,0%

2,5%

49,7%

57,2%

PatronalT5

4,2%

1,8%

1,0%

7,0%

PatronalT7

5,4%

1,5%

28,9%

35,8%

Total

14,6%

5,7%

79,6%

100,0%

% do Total

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 1995 e 2006. Tabulaes especiais do autor, de acordo com metodologia em anexo.

87

5. Consideraes finais e lineamentos de poltica

1. As polticas de proteo ao bioma (conteno de desmatamento, como uma linha) devero
ser indissociveis de polticas de produo e desenvolvimento. Ao invs de pautada exclusivamente em agentes, deve visar trajetrias e os territrios onde evoluem. Assim, deve
potenciar as qualidades das trajetrias virtuosas na perspectiva do desenvolvimento endgeno e sustentvel.
2. Entre 1995 e 2006 houve um movimento de ampla superao da linha de pobreza por
dos camponeses, a par de uma forte polarizao da situao reprodutiva: 37% dos
1.279.421 trabalhadores camponeses e suas famlias encontravam-se, em 2006, em situao igual ou acima da linha de pobreza, quando em 1995 todo o grupo se encontrava abaixo dela.
3. A Trajetria-Camponesa.T2 apresentou extraordinria a performance nesse processo de
transferncia de estabelecimentos camponeses do grupo em situao Sob Risco, que abriga
dominantemente os domiclios em condio de pobreza, para o grupo em situao Acima
da Mdia no qual se contabilizam os domiclios provavelmente no pobres. Sua melhoria econmica se mostrou um poderoso mecanismo de superao de pobreza. Ocorre que
esta trajetria est fora da perspectiva das polticas pblicas. necessrio que se crie base
de conhecimento (programa de C&T) orientada T2; que se ajuste a poltica de crdito s
necessidades da T2; que se estabelea uma assistncia tcnica para as necessidades tecnolgicas e mercantis da T2; estudos e aes para promover o mercado de servios ambientais associados s caractersticas dos sistemas camponeses diversos e permanentes.
4. Explica a performance positiva da T2, um dinmico processo de industrializao de seus
produtos com efeitos de transferncia de renda para o setor rural: em 2008 se constatou
em Camet que os ganhos reais dos camponeses com a venda de aa e outras frutas da
vrzea cresceram a 10,9% a.a. entre 1999 e 2008, perodo no qual a renda mdia por famlia passou de R$ 4.883,66 para R$ 13.694,36 (Soares, 2008). necessrio, portanto, programa de
C&T orientado ao aproveitamento dos produtos da T2; assistncia creditcia s indstrias
ligadas T2; assistncia tcnica para as necessidades tecnolgicas e mercadolgicas das
indstrias ligadas T2.
5. Por seu turno, os problemas da T1 e da T3 so de ordem tcnica e institucional: suas perspectivas de especializao reduzem as capacidades respectivas de gerir adequadamente os
fundamentos naturais da produo e, especializados, os estabelecimentos tornam-se mais
vulnerveis s flutuaes de mercado, experimentando crises, tanto mais recorrentes e
profundas, quanto maior o grau de especializao. Questes que resguardam dificuldades,
mas no impossibilidade de superao, uma vez que os estabelecimentos, mesmo aqueles
Sob Risco, os que correspondem a domiclios mais prximos condio de pobreza, esto
dispostos a mudar, tanto mais, quanto mais se encontrem em condio sob risco reprodutivo.
6. Os estabelecimentos, mesmo aqueles Sob Risco, os que correspondem a domiclios mais
prximos condio de pobreza, esto dispostos a mudar e, no investimento e na mudana parece estar o cominho para minorar os riscos da transposio linha da pobreza.
Revelou-se que, precisamente na condio Sob Risco, em todas as trajetrias, encontramos
as maiores taxas de investimento. Verificou-se, ademais, que na condio Sob Risco, no
apenas h um esforo, digamos, desesperado, de mudar, como essa disposio cresceu entre os censos. Portanto, uma poltica para minimizar a pobreza em contexto de desenvolvimento sustentvel h que tirar proveito disso, na medida em que desenvolva e acione

88

mecanismos (de crdito, de conhecimento, de relaes mercadolgicas) compatveis com

as caractersticas camponesas ajustadas s diversas trajetrias.
7. No obstante, a poltica de crdito mostra incontornvel vis em favor da especializao
em curso, em particular pela pecuria, de leite ou de corte. Prosseguir nesse rumo, entretanto, avanar no trajeto que, em ltima instncia, tem elevado instabilidade e ampliado o risco de crises, de base ecolgica, dos sistemas camponeses. precisamente por essa
via, pois, que se tm estreitado os nexos que podem vir a tornar verdadeira a correlao
entre pobreza e devastao. A ao poltica em prol do desenvolvimento sustentvel h
que desenvolver e acionar mecanismos (de crdito, de conhecimento, de relaes mercadolgicas) compatveis com as caractersticas camponesas ajustadas s diversas trajetrias
em seus estgios de realizao.
8. A Trajetria-Patronal.T4 no apresenta capacidade de liderar a formao da economia rural intensiva em capital, como cogitava o diagnstico do Banco Mundial. Aprisionada em
um lock-in de produo extensiva, ela sofre tenses institucionais e contestao de outras
trajetrias, como a T7 de produo de gros. Uma poltica em relao a ela dever ser
orientada a seu break-out na direo das trajetrias Trajetria-Patronal.T5 e TrajetriaPatronal.T6.
9. A T5 e a T6 devem ser objeto de poltica de conhecimento visando, sobretudo, elevar a
diversidade dos sistemas.
10. Verificou-se uma polaridade entre assalariados rurais: a RLS per capita dos domiclios
Acima da Mdia triplica, a dos Remediados se mantm e a dos domiclios Sob Risco cai.
Por seu turno, o nmero de domiclios cai de 11,2 para 7,5 mil (de 38% para 18% dos trabalhadores) na melhor situao, de 16,8 para 2,6 na situao intermediria e, na situao
Sob Risco, a frequncia vai de 1,8 para 32,6 mil domiclios. Isso aponta para o fato de que
as condies de trabalho assalariado nos estabelecimentos patronais na Amaznia pioraram entre os Censos. Indica-se, para um desenvolvimento endgeno e sustentvel que se
avance na validao da institucionalidade formal da relao trabalhista, expandindo a erradicao de sistemas de compulso da fora de trabalho que perduram na regio.
11. A eficincia de qualquer dessas iniciativas para o desenvolvimento, requer aes decisivas
em relao a trs prioridades de conhecimento: conhecimento sobre o bioma e acesso direto a seus produtos e servios; conhecimento para transformao e regenerao de baixo
impacto de cobertura secundria; conhecimento para a transformao dos produtos do bioma e dos sistemas rurais de baixo impacto em mercadorias de alto valor.
12. Por fim, as mediaes institucionais (a propriedade fundiria e as formas de acesso a recursos de capital e conhecimento) tm efeito sistmico a serem adequadamente observados se o propsito a reorientao do desenvolvimento no rumo da equidade social e
equilibrado ecologicamente. A par da insistncia na adequao dos aparatos produtores de
conhecimento s necessidades de fortalecimento das trajetrias virtuosas (na perspectiva
do desenvolvimento sustentvel) e reorientao ou conteno das trajetrias criticveis, a
adequao do crdito a essa estratgia e a conteno do mercado de terras tornam-se elementos cruciais. Paralelamente, estudos e aes para promover o mercado de servios
ambientais associados s caractersticas dos sistemas camponeses diversos e permanentes.

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91

Captulo VI: Instituies e Governana Ambiental: os desafios da

Rio+20
Igor Ferraz da Fonseca21

Introduo
O objetivo deste texto analisar os desafios da governana ambiental no Brasil, no mbito
dos preparativos para a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel,
denominada Rio+20. Os desafios de governana ocuparo papel central na prxima conferncia, na medida em que a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentvel, juntamente com a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao
da pobreza so considerados os temas principais do evento (BRASIL, 2011a; 2001b; United
Nations, 2012).
A pergunta-chave que permeia os debates sobre estrutura institucional para a sustentabilidade foca em como garantir um conjunto de sanes e/ou incentivos para garantir que os
compromissos polticos sejam implementados, bem como definir responsabilidades claras para a coordenao e articulao de atores governamentais, do setor privado e da sociedade civil, em escala global, nacional e local.
Para alm de atualizar conceitos e renovar uma agenda de compromissos, o gargalo
atual da questo ambiental est fundamentalmente relacionado sua estrutura de governana.
Reformular essa estrutura tarefa demasiado complexa e seria ilusrio acreditar que isso ser
resolvido em apenas uma conferncia. Mas necessrio dar o primeiro passo. Se isso for feito, a Rio+20 poder alcanar relativo sucesso.
O texto est dividido em cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A segunda
apresenta a temtica da governana ambiental, com foco no conceito de governana multiescalar. A terceira seo trata dos desafios da governana intragovernamental, que consiste no
dilogo e na internalizao do conceito de desenvolvimento sustentvel em outras reas de
polticas pblicas, tais como energia, agricultura, desenvolvimento urbano, produo industrial, entre outras. A governana intragovernamental imprescindvel para que aes em prol do
desenvolvimento sustentvel permeiem a implementao de polticas pblicas.
A quarta seo aborda a governana intergovernamental. Coerncia, coeso e articulao entre polticas e instituies ambientais nos nveis global, nacional, regional, e local so
elementos necessrios para uma coordenao entre nveis de governo. Tentativas de aperfeioamento do desenho institucional com foco em apenas um nvel, sem tratar das relaes entre os nveis de governo, tende a minimizar o potencial de sucesso da mudana institucional.
O excessivo foco no debate sobre o status institucional do Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente (PNUMA) aparenta ser uma deficincia nos preparativos para a Rio+20,
podendo ter impactos significativos em seus resultados.
A quinta seo foca nas relaes entre Estado e sociedade civil na poltica ambiental.
apontada a necessidade de um arcabouo institucional que viabilize a participao social, na
busca por um modelo colaborativo de governana. No entanto, necessrio definir claramen21

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST).

92

te o papel do setor privado e da sociedade civil na elaborao e implementao das decises

que sero concretizadas na Rio+20.
As concluses apontam que, apesar de necessrias, as discusses em torno da governana ambiental internacional e do status do PNUMA so insuficientes para a resoluo do
gargalo de efetividade enfrentado pela gesto ambiental. O texto defende que a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentvel deve ser reformulada a partir das diretrizes de
uma governana multiescalar, que compreende a coordenao e articulao intragovernamental e intergovernamental, bem como as relaes entre Estado, setor privado e sociedade civil.

1. Por uma governana ambiental multiescalar

No esforo para a criao de uma sociedade pautada pelo paradigma da sustentabilidade
(SACHS, 2012; BURSZTYN, 2006), numerosos programas ambientais e de desenvolvimento
so elaborados e aplicados por diversos atores sociais: entidades estatais, organismos internacionais, organizaes no-governamentais, universidades, empresas etc.
O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governana promove o pluralismo
poltico (McFARLAND, 2007), a eficincia e a transparncia nas escolhas e decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos.
Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio de poder entre instituies
de governo; a legitimidade e autoridade dessas instituies; as regras e normas que determinam quem detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; habilidade do
governo em fazer polticas, em gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado, e prover
bens e servios; e impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico.
O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, instituies, interrelaes e temas, cada um dos quais suscetveis de expressar arranjos especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de governana pblica
deve expressar questes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum.
A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do Estado e
valorizao da incorporao de atores externos ao aparato estatal no processo poltico e na
gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de ideias e de prticas neoliberais no ltimo quarto do sculo passado, mas a sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria
do governo para o mercado. Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao
e equidade entre os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo, abrindo espao para uma regulao que considere fatores extra-econmicos.
Pela complexidade inerente a questo ambiental, a busca por um processo eficiente de
governana fator chave na implementao de polticas para o desenvolvimento sustentvel.
Nessa perspectiva, autores como Biermann & Bauer (2005), Brondzio et al, (2009), Young
(2002), Galaz et al, (2012) e Balsiger & Debarbieuxb (2012), advogam por um modelo de governana que englobe e seja transversal vrias escalas ou nveis de deciso e implementao, bem como articule atores do governo e da sociedade civil. Um modelo de governana
multiescalar implica um foco na interao entre os atores e nveis de governana, ou seja,
vale a mxima de que o todo mais que a soma das partes.

93

Na busca por esse modelo, trs conceitos se fazem fundamentais: integrao, coerncia e coeso (ORIORDAM ET AL, 2012; KARLSSON-VINKHUYZEN, 2012). Coerncia
significa homogeneidade de objetivos entre as polticas de desenvolvimento sustentvel; Integrao implica aes integradas entre os diversos atores e nveis de governana e coeso significa uma atuao compacta na busca por tais objetivos. Se tal esforo for bem sucedido, as
polticas ambientais podem caminhar em uma direo que aproxime os diversos grupos e atores sociais de resultados mutuamente benficos (OSTROM, 1992; BRONDZIO ET AL,
2009) e evitem dilemas socioambientais perversos, tais como a tragdia dos bens comuns
(HARDIN, 1968).

2. Desafios para a governana intragovernamental

Um dos principais fatores explicativos do porque a Agenda 21 Brasileira teve resultados
aqum do esperado foi a falta de coordenao e articulao entre reas de polticas pblicas e
entre rgos e instituies do governo federal (FONSECA, 2009). O desenvolvimento sustentvel implica ir alm do tema ambiental, englobando viabilidade econmica e justia social
(SACHS, 2000; BURSZTYN, 2006).
No entanto, aps a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio -92, o processo de construo e implementao da Agenda 21 Brasileira ficou
a cargo do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Pequeno em importncia poltica e em recursos disponveis, o MMA assumiu a tarefa inglria de internalizar o paradigma de desenvolvimento sustentvel em outras reas de polticas pblicas, tais como desenvolvimento econmico, energia e agricultura.
Como era possvel prever, essa internalizao no teve sucesso e a gesto ambiental
invariavelmente entrou em choque com rgos responsveis por polticas setoriais. A questo
ambiental passou a ser vista como um entrave ao desenvolvimento, ao invs de ser encarada
como um elemento inerente mudana de paradigma, em direo sustentabilidade. Em muitos casos, tais como na anlise de Fatorelli e Mertens (2010) sobre o alto ndice de desmatamento em assentamentos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), so
percebidos conflitos significativos entre as reas de poltica ambiental e poltica agrcola. O
conflito tambm percebido nas reas de energia, transportes, patrimnio gentico, entre outros. Alm do conflito entre rgos de reas de polticas, h desarticulao interna prpria
rea ambiental. Isso pode ser identificado entre rgos da rea e/ou entre departamentos (FATORELLI E MERTENS, 2010).
Uma das motivaes que induzem conflitos e sobreposies de aes a diversidade
de interesses entre as reas de polticas e entre os grupos responsveis pela implementao da
poltica pblica. Como o governo federal engloba em suas fileiras mltiplos grupos sociais,
ilusrio imaginar que haver uma posio consensual e coesa que contemple integralmente os
diversos interesses. Entretanto, em arranjos de polticas pblicas onde no h unidade de interesse entre rgos de governo e estes rgos comportam mltiplos grupos polticos, com interesses distintos (SABATIER & WEIBLE, 2007), fundamental que haja coordenao entre
os diversos rgos. Coordenao no significa vises de mundo idnticas, mas sim que os vrios rgos, cada qual a partir de seu campo de ao, possam interagir na busca de objetivos
especficos.
A busca por mecanismos eficazes que reduzam conflitos e fragmentao entre reas de
poltica e rgos ambientais no nvel federal, potencializando a coordenao intragovernamental, elemento importante para constar na pauta do governo brasileiro e que pode ser potencializado pelo advento da Rio+20. Tal conferncia tem como objetivo reafirmar e promo-

94

ver uma agenda de objetivos para o Desenvolvimento Sustentvel. No entanto, aps o evento,
os governos nacionais tero papel fundamental na implementao de suas decises. Para que
no se repita o gargalo de implementao identificado com relao Agenda 21, esforos significativos no sentido da reformulao institucional, que garanta a coordenao intragovernamental, so imprescindveis para que o desenvolvimento sustentvel seja efetivamente incorporado na agenda das demais polticas setoriais, transcendendo o enfoque ambiental.

3. Desafios para a governana intergovernamental

Nos preparativos para a Rio+20, as discusses sobre estrutura institucional para o desenvolvimento sustentvel esto amplamente focadas no desenho institucional e nas atribuies do
PNUMA (IVANOVA, 2012; SCHREURS, 2012a, 2012b). O debate se situa em torno do status do PNUMA dentro da Organizao das Naes Unidas (ONU). Alguns pases defendem
que o PNUMA seja transformado em uma agncia especializada da ONU, tais como a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e a Organizao
das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO). Se assim for, dizem seus defensores, o PNUMA teria maior segurana e acesso a recursos 22, maior visibilidade poltica e
autonomia para garantir a implementao de polticas sustentveis. Outros pases criticam a
transformao do PNUMA em agncia especializada, argumentando que isso criaria um nvel
extra de burocracia que reduziria a agilidade do Programa.
O breve resumo acima apenas um esboo da discusso sobre o status institucional do
PNUMA e no objetivo deste texto aprofundar-se neste debate e muito menos assumir posio favorvel ou contrria s alternativas citadas. Na verdade, o argumento principal dessa
seo indica que o foco majoritrio na questo do status do PNUMA est levando a uma reduo de foco no debate, limitando uma discusso ampla sobre mudana institucional e governana ambiental.
Diversos estudiosos afirmam que o foco da discusso sobre instituies e governana
em apenas um dos nveis e/ou escala (ex. escala internacional) insuficiente para o aumento
da eficcia na implementao de polticas de desenvolvimento sustentvel (GALAZ ET AL,
2012; OLSSON; FOLKE & BERKES, 2004; FOLKE ET AL, 2005; LEMOS & AGRAWAL,
2006; BRONDZIO; OSTROM & YOUNG, 2009; BALSIGER & DEBARBIEUXB, 2011;
BERNSTEIN & CASHORE, 2012). Os autores tambm afirmam que o principal gargalo da
estrutura institucional vigente a falta de coerncia, articulao e coordenao de polticas
pblicas em mltiplos nveis, sejam eles global, nacionais, regionais e locais. Apesar de este
aspecto ser amplamente discutido no campo acadmico, Karlsson-Vinkhuyzen (2012) identificou um declnio das menes s relaes entre nveis de governo entre as deliberaes e
produtos da conferncia de Estocolmo, em 1972, com relao primeira conferncia do Rio
de Janeiro, em 1992, e desta em relao conferncia de Johanesburgo, em 2002.
Para Young (2002), a questo ambiental inerentemente multiescalar. Mudanas climticas e grandes desastres ambientais no respeitam fronteiras territoriais erigidas pelas sociedades humanas. Alm da inviabilidade de circunscrever territorialmente os problemas ambientais, Brondzio, Ostrom e Young (2009) apontam que sistemas de governana de recursos
comuns com foco exclusivo em uma escala tendem a ser invariavelmente frgeis. Para os autores, que utilizam como estudo de caso a sustentabilidade ambiental do Parque Indgena do
Xingu, instituies e regras predominantemente locais para a conservao de recursos naturais
22

As agncias especializadas da ONU contam com oramento prprio e no dependem apenas de doaes voluntrias.

95

so pouco eficientes, j que esse sistema certamente entrar em contato com atores e dinmicas institucionais que atuam em maior escala. Do mesmo modo, no adianta polir com esmero
uma estrutura institucional internacional sem dar importncia equivalente como os entes e
atores nacionais e subnacionais iro agir.
Dentro da federao brasileira, o debate sobre mltiplas escalas est profundamente
articulado com o debate sobre coordenao federativa. A importncia da coordenao entre os
entes federativos no Brasil ressaltada em diversos estudos sobre o tema (p.e. ABRCIO,
2005; ARRETCHE, 2004). Com a descentralizao de competncias e atribuies prevista na
constituio de 1988, a execuo de diversas polticas pblicas passou a depender no somente de esforos do governo federal, mas tambm de esforos conjuntos e articulados envolvendo governo federal, governos estaduais e municipais.
Neves (2012) aponta que o sucesso ou fracasso na implementao de polticas ambientais no Brasil dependente da adeso de estados e municpios s diretrizes adotadas pelo governo federal. A competncia constitucional sobre meio ambiente concorrente entre os trs
nveis da federao, o que garante uma ampla autonomia de estados e municpios em adotar
ou no polticas ambientais promovidas em maior escala. Na Rio+20 (e nos debates que se
seguiro conferncia) faz-se necessrio pensar em mudanas institucionais que tornem claro
o papel de estados e municpios na implementao de decises polticas sobre desenvolvimento sustentvel. Simultaneamente definio de papis e responsabilidades, a busca por coordenao intergovernamental chave para uma adequada governana ambiental.

4. Relaes entre Estado e sociedade civil na questo ambiental

Na contemporaneidade, as polticas pblicas so articuladas e implementadas por meio de dilogos com os diversos grupos e atores sociais agregados em redes de polticas pblicas (BONAFONT, 2004). A incorporao dos atores com interesses na poltica no s tem o potencial
de aumentar a eficcia da poltica, mas tambm promove a legitimao social da mesma.
A participao social considerada fundamental para um processo de governana colaborativa, que ocorreria quando houvesse o envolvimento conjunto de stakeholders pblicos
e privados em fruns coletivos da sociedade com agncias pblicas, com o objetivo de promover processos decisrios orientados para a formao de consensos (ANSELL & GASH,
2007: 543, traduo livre).
Em polticas ambientais, a participao social e a incluso da sociedade civil na elaborao, implementao e avaliao de polticas pblicas tem tido mais retrica que efetiva
(FONSECA, 2010). No obstante, em parte significativa dos documentos oficiais que abordam o desenvolvimento sustentvel, a questo da participao e da incluso da sociedade civil
e do setor empresarial na implementao das polticas mencionada com destaque (ver BRASIL, 2011a; 2001b; United Nations, 2012).
Apesar da reiterada meno, os documentos oficiais no entram no mrito de como e
em que moldes a sociedade civil ir contribuir para uma governana ambiental integrada, coerente e multiescalar. A partir disso, autores como Thomas Bernauer e Carola Betzold (2012)
argumentam que h dvidas quanto eficcia de se incluir a sociedade civil na elaborao e
implementao de polticas ambientais.
A posio defendida aqui que a incluso da sociedade civil pode sim ser benfica para a promoo do desenvolvimento sustentvel, na medica em que fortalece um modelo de
governana colaborativa. No entanto, necessrio repensar a forma pela qual tal incluso
promovida.

96

Este argumento exemplificado pela proliferao de pequenos projetos (ou projetos

piloto) para a sustentabilidade ambiental no Brasil, tais como os que foram promovidos pelo
Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, o PPG7. Tais projetos, geralmente financiados pelo governo brasileiro e por agncias internacionais, tiveram nas organizaes no governamentais um dos principais responsveis pela sua implementao. A inteno era incubar boas prticas de desenvolvimento local, para depois replic-las em regies
semelhantes. No entanto, grande parte dessas iniciativas falhou, na medida em que os projetos
no conseguiram manter-se ativos aps o trmino do financiamento, bem como dificilmente
conseguiram ser reproduzidos em outros contextos (ver FONSECA & BURSZTYN, 2009).
Alm das falhas inerentes ao modelo de implementao de pequenos projetos (ver
FONSECA & BURSZTYN, 2009), a arquitetura institucional deste tipo de iniciativa frequentemente representa a contramo de um sistema de governana articulado, integrado e coerente.
Na medida em que boa parte desses pequenos projetos financiada por editais, tornase difcil que os projetos aprovados compartilhem as mesmas metas entre si, bem como as
metas estabelecidas em outros nveis de governana, seja nacional, regional ou global. Um
sistema de poltica ambiental baseado em pequenos projetos dificilmente levar a um sistema
de governana efetivo, j que h uma diluio de responsabilidades e um no compartilhamento de objetivos e metodologias entre os projetos.
Aps o encerramento do PPG7, a estrutura institucional baseada em seleo de pequenos projetos com base em editais de financiamento reiterada pela forma de atuao do Fundo Amaznia23. Novamente perde-se a oportunidade da utilizao de volumes substantivos de
recursos na formatao de uma poltica ambiental integrada e coesa em mbito nacional. Nesse contexto, a diviso de responsabilidades entre governo e sociedade civil (notadamente as
organizaes no governamentais) colabora para a manuteno deste modelo errtico de induo pblica.
No se afirma aqui que a sociedade civil no deveria ter papel na formulao e implementao das polticas ambientais. Um modelo de governana colaborativa e multiescalar reconhece a sociedade civil como ator fundamental no processo. No entanto, outros moldes (que
no editais de seleo de pequenos projetos) podem ser propostos para mediar a relao entre
Estado e sociedade civil nas polticas ambientais.
Esforos para repensar esse modelo devem direcionar a poltica pblica para uma maior integrao entre as aes, buscando definir claramente o papel da sociedade civil num arcabouo institucional para o desenvolvimento sustentvel. Assim, uma governana compartilhada que inclua a sociedade civil deve ser promovida dentro da estrutura multiescalar de governana e no em paralelo a ela. Os debates na Rio+20 podem caminhar no sentido de problematizar tal questo, que ser central na agenda ambiental nos prximos anos.

23

Para mais informaes do modelo de funcionamento do Fundo, que tambm tem foco no financiamento
de pequenos projetos, acesse http://www.fundoamazonia.gov.br.

97

Concluso
Muitos desafios apontados nesse texto so, de certa forma, bem conhecidos. Embora a definio do conceito de governana multiescalar tenha surgido recentemente, questes como a necessidade de articulao entre nveis de governo, entre rgos e departamentos do mesmo nvel de governo e entre Estado e sociedade civil so recorrentemente apontados como pontos
cruciais para a gesto ambiental. Do mesmo modo, princpios e diretrizes como integrao,
coeso e coerncia entre polticas pblicas esto presentes em acordos internacionais e em
documentos oficiais sobre desenvolvimento sustentvel.
Sem destoar de conferencias predecessoras, a Rio+20 apresenta, formalmente, a necessidade de reformular a arquitetura institucional para o desenvolvimento sustentvel. No
entanto, o principal problema relacionado a acordos internacionais para a sustentabilidade no
o que formalmente consta em documentos e declaraes de boas intenes, mas sim o que
de fato feito e quais aes e metodologias so utilizadas para cumprir os compromissos formais pactuados.
A Rio+20 se depara com o objetivo de reafirmar compromissos oriundos de conferncias anteriores, em um processo que se inicia na Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio
Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em 1972. Aps 40 anos, questes basilares, como a preciso conceitual (se desenvolvimento sustentvel ou economia verde, por exemplo),
ainda ocupam grande espao nos preparativos da Rio+20. No entanto, compromissos formais,
objetivos gerais, e conceitos bsicos dizem muito pouco sobre os gargalos de implementao
amplamente conhecidos na gesto e governana ambiental.
O grau de sucesso da Rio+20 depende menos da discusso sobre o que deve ser feito e
mais da definio de como fazer. Nesse contexto, torna-se central a reformulao da estrutura
institucional para o desenvolvimento sustentvel. No obstante ao reconhecimento da arquitetura institucional como fator relevante para a sustentabilidade, as atenes sobre como repensar a governana ambiental est, nos preparativos da Rio+20, focada na questo no modelo de atuao do PNUMA. Como apontado nesse texto, o foco excessivo no status de uma
instituio em apenas um nvel de governo gera uma miopia quanto complexidade inerente
da questo ambiental e necessidade de reformas amplas e multiescalares requeridas para
aprimorar o grau de implementao da poltica de desenvolvimento sustentvel. Isso requer
entendimento detalhado de instituies, polticas e redes em mltiplas escalas de organizao
social. Sem isso, reformas globais bem intencionadas tem o potencial de enfraquecer a prpria
credibilidade da poltica ambiental (GALAZ ET AL, 2012).
A busca por um processo de governana multiescalar, coerente e coesa precisa sair do
nvel puramente retrico e focar em questes pragmticas de implementao. Este e ser o
principal gargalo da poltica ambiental nos prximos anos.
Por fim, ressalta-se que ingenuidade crer que todos os desafios de governana e efetividade das polticas ambientais sero resolvidos em apenas uma conferncia. No entanto, a
Rio+20, pela sua visibilidade e importncia poltica, oportunidade mpar para iniciar uma
discusso ampla e profunda o tema. Mas, para que a Rio+20 conferncia assuma esse papel,
necessrio ir alm dos caminhos e focos que esto sendo delineados em seus preparativos.

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100

101

Captulo VII: A Conferncia das Naes Unidas sobre

Desenvolvimento Sustentvel, Rio+20, e os princpios que regem o
direito ambiental internacional
Gustavo Luedemann (DIRUR, Ipea)
Guilherme de Oliveira Schmitz (DINTE, Ipea)

Introduo
A questo dos princpios que regero os acordos internacionais futuros sobre o assunto "desenvolvimento sustentvel" foi ilustrada em um recente artigo sobre as negociaes de clima:
"(...) despite the principles of the Convention and continuing growth of emissions in
developed countries, half of humanity, which has yet to enjoy the benefits of industrialization,
urbanization and increases in levels of income, finds itself in a situation where there is strong
pressure on it to take on commitments to reduce increase in emissions of carbon dioxide. The
question is whether a new paradigm is needed." Mukul Sanwal24, para o jornal indiano The
Economic Times25, em 30 de abril de 2012.
Aceito o fato de que h uma crise ambiental global, havendo necessidade de regulao
internacional do problema, faz-se necessrio: 1) Entender o problema (questes cientficas,
riscos envolvidos na omisso) 2) Entender as causas (fluxos e/ou gargalos que causam a crise
e os agentes envolvidos no problema) 3) Negociar com todos os stakeholders a melhor forma
de se descontinuar as causas da crise. Nos tpicos abaixo, ser tratada a problemtica sob o
ponto de vista tico-jurdico que dever nortear a negociao entre os pases nos temas que
envolvem questes ambientais.
Para a Conveno das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel, Rio+20,
samos do pressuposto que o ponto 1 dado como consensual: entende-se que h uma crise
ambiental global, a despeito das incertezas presentes nos diversos temas cientficos que apontam riscos, suficientes para que seja invocado o princpio da precauo (princpio 15 da Declarao do Rio26); o ponto 2 parece claro, mas no o , como ser discutido mais adiante neste texto e, finalmente, o terceiro ponto est longe de ser consensual entre os agentes que debatem o tema, movimentando os representantes dos diversos pases nas diversas Convenes
sobre meio ambiente a no cederem suas posies em direo a um consenso sobre tpicos
cruciais.

24

Mr. Mukul Sanwal representou a ndia nas negociaes que culminaram na criao da Conveno de
Clima, nos Princpios das Florestas e na Agenda 21. Foi vice-presidente do grupo de negociao que rascunhou a
Declarao do Rio em 1992. Mr. Sanwal tambm foi consultor do PNUD e da Conveno das Naes Unidas
sobre Mudana Climtica.
25
http://m.economictimes.com/PDAET/articleshow/12930722.cms. Acesso em 22 de maio de 2012
26
http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=78&ArticleID=1163&l=en.
Acesso em 22 de maio de 2012.

102

1. Entendendo possveis causas para uma crise ambiental

Entender as causas da crise ambiental global e seus agentes menos bvio do que possa parecer. Um exemplo a proposta da Universidade das Naes Unidas, com apoio do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente, candidato a ser o rgo regulador internacional das
questes envolvendo o meio ambiente, de um ndice com a ambio de substituir o PIB como
termmetro de desenvolvimento, chamado de Inclusive Wealth27.
Esse ndice se prope a verificar se o aumento do produto interno (fluxo) no est vinculado depleo dos estoques de capital natural. Em sua apresentao preliminar na conferncia Planet under Pressure28 o lanamento oficial ser durante a Rio+20 , foi 'demonstrado' que o crescimento recente do PIB da ndia e do Brasil se deu "a um alto preo". O raciocnio, em nvel global, no errado, dado que muitos recursos so finitos e insubstituveis.
No entanto, em nvel nacional, pode-se dizer que o enriquecimento baseado na extrao de
recursos naturais finitos etapa fundamental do desenvolvimento como o conhecemos (a no
ser que pases ricos deixem de ter o ttulo de pases desenvolvidos). A partir da explorao
dos recursos naturais de territrios sob seus domnios, as naes hoje ditas desenvolvidas geraram a riqueza necessria para evoluir a educao e o desenvolvimento tecnolgicos necessrios para a prxima fase do ciclo do desenvolvimento. Isso no nega o impacto ambiental da
explorao de recursos naturais finitos, mas tem consequncias importantes na localizao
dos atores responsveis pela crise ambiental e pela consequente tica subjacente.
Citando Eugene P. Odum (1988): "O grande paradoxo que as naes industrializadas
conseguiram o sucesso desvinculando temporariamente a humanidade da natureza, atravs da
explorao de combustveis fsseis, produzidos pela natureza e finitos, que esto sendo esgotados e com rapidez. Contudo, a civilizao ainda depende do ambiente natural, no apenas
para energia e materiais, mas tambm para os processos vitais para a manuteno da vida, tais
como os ciclos do ar e da gua. As leis bsicas da natureza no foram revogadas, apenas suas
feies e relaes quantitativas mudaram medida que a populao humana e seu prodigioso
consumo de energia aumentaram nossa capacidade de alterar o ambiente. Em consequncia, a
nossa sobrevivncia depende do conhecimento e da ao inteligente para preservar e melhorar
a qualidade ambiental por meio de uma tecnologia harmoniosa e no prejudicial".
O texto de Odum no apenas relativiza o olhar sobre a explorao de commodities
agrcolas e minerais como desenvolvimento insustentvel, o que se depreende da apresentao da prvia do lanamento do Inclusive Wealth Report, mas mostra tambm a importncia
da universalizao de tecnologias sustentveis para o enfrentamento da crise ambiental. Os
Estados Unidos, por exemplo, no aceitam discutir qualquer flexibilizao nos direitos de
propriedade intelectual, alegando, com alguma razo, que a fora motriz do desenvolvimento
tecnolgico so as leis de mercado. No entanto, uma soluo para a crise ambiental global deve passar por uma quebra de paradigma quanto aos estmulos para o desenvolvimento tecnolgico, pois o mercado premia no apenas os ganhos de eficincia, mas tambm os ganhos em
quantidades vendidas, o que acaba neutralizando os efeitos benficos, em termos ambientais,
das tecnologias mais eficientes.
De fato, a economia verde, no sentido de criar tecnologias sempre mais eficientes e
menos impactantes para o ambiente humano, desde que se concebeu a economia clssica.
Tanto o aproveitamento dos chamados no-regrets, em que o investimento em tecnologia mais
27

http://www.ihdp.unu.edu/article/iwr . Acesso em 22 de maio de 2012.

Inclusive Wealth Report unveiled http://www.igbp.net/5.705e080613685f74edb8000514.html. Acesso
em 22 de maio de 2012.
28

103

limpa pago pela maior eficincia no uso de matria prima e/ou energia, quanto a preocupao com danos a terceiros externalidades negativas dada por atividades econmicas e
crescimento populacional, abordadas por John Evelyn, Thomas Malthus, John Stuart Mill ou
Arthur Cecil Pigou, no fazem parte de nenhum novo paradigma29.
Sem esse novo paradigma, existente - apesar de no bem explicado no discurso e ausente em propostas firmes - a questo tica, distributiva dos custos e do direito apropriao
da natureza - tanto pelo uso de matria e energia como pelo seu uso como depsito de resduos, efluente e gases, ambos impactando o patrimnio gentico, o sistema regulador do clima e outros global commons30 - continua a mesma desde a Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo.

2. Agentes, responsabilidades e dificuldades de negociao

Segundo Andr Aranha Corra do Lago (LAGO, 2007), a fora do movimento ecolgico,
nos anos 1960 vem, sobretudo, do fato de as consequncias negativas da industrializao, como poluio, trfego e barulho terem passado a afetar a maior faixa da populao dos pases
ricos a classe mdia, cuja educao e cujo grau de liberdade permitiam explorar alternativas
polticas para expressar sua insatisfao. A classe mdia nas sociedades mais ricas, aps vinte
anos de crescimento ininterrupto, durante os quais haviam sido supridas as suas necessidades
bsicas nas reas de sade, habitao, educao e alimentao, estava pronta a alterar suas
prioridades para abraar novas ideias e comportamentos que alterassem diretamente seu modo
de vida.
No entanto, faz-se necessrio frisar que a alterao das prioridades apontada por Lago nunca chegou a se refletir em abraar novas ideias e comportamentos que alterassem diretamente seu modo de vida em favor da sustentabilidade ambiental de fato, pelo contrrio. Do
final dos anos 1960 at hoje, houve um considervel aumento no consumo, motivo pelo qual
Mukul Sanwal, citado no primeiro pargrafo, afirma que a despeito dos princpios e metas
contratados na Conveno do Clima, no houve reduo de emisses por parte dos pases ricos (se descontados os pases do bloco oriental europeu, que teve sua indstria desmantelada
aps a queda do Muro de Berlim, houve um aumento sensvel das emisses dos pases ricos
(Grfico 1), apesar de alguns pases estarem atingindo as suas metas do primeiro perodo de
compromisso do Protocolo de Quioto, alguns com perceptvel ajuda da crise iniciada em
2008/2009).

29

O captulo deste documento intitulado Desenvolvimento Sustentvel e Economia Verde: uma proposta
de anlise conceitual trata da questo conceitual, dos aspectos ticos e do risco em se aceitar um conceito curto
que incorpore apenas a viso hegemnica sobre o termo economia verde.
30
Definidos por Corra do Lago (2007) como bens comuns globais, cuja origem da ideia se encontra em
um artigo de Garret Hardin, de 1968 na Science.

104

Grfico 1 Emisso de gases de efeito estufa (inclusive emisses de mudana de uso da terra
e florestas, LULUCF) de pases desenvolvidos (includos no Anexo I da Conveno de Clima). A curva rosa mostra a evoluo das emisses dos pases desenvolvidos excludos os pases do bloco oriental da Europa, chamados de pases de economia em transio (EIT).

Fonte: Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana de Clima, 201231.

O enrijecimento de leis ambientais que causam impactos na capacidade de consumo

sempre foi impopular mesmo nos pases ricos, como ilustram os exemplos das paralisaes de
caminhoneiros na Austrlia contra taxas de carbono32 e os protestos contra a taxa de energia,
com a finalidade de diminuir a pegada de carbono na Frana33.
Assim, sempre foi comum o pensamento de que o aumento da populao (nos pases
em desenvolvimento, onde a taxa de crescimento ainda no se estabilizou) e dar aos habitantes do terceiro mundo a qualidade de vida de um americano mdio insustentvel. A soluo
para o problema comumente empurrada espacialmente de perto dos agentes, estejam eles
onde estiverem, sendo mais fcil criticar governos ou empresas do que alterar seu prprio
comportamento. Conta Andr Corra do Lago: As divises no seio da comunidade cientfica,
as imprecises estatsticas, os diferentes objetivos polticos e os grandes interesses econmicos haviam permitido que o tema ambiental sofresse fortes manipulaes j no final dos anos
1960. A tentativa de encontrar responsveis pelos problemas ambientais tornou-se cada vez
mais complexa, na medida em que se passou da dimenso local na qual so apontados os
culpados de maneira razoavelmente objetiva para as dimenses regional e nacional, at chegar, finalmente, s questes globais que se fundiam aos contextos j estabelecidos pelos confrontos Leste-Oeste e Norte-Sul.
Juntando o custo poltico de medidas domsticas impopulares com a nvoa existente
em torno da questo da responsabilidade sobre a crise ambiental para a opinio pblica, aparecem estratgias de marketing para empurrar o problema. Segundo Samuel Pinheiro Guimares (1992, Estratgias para um Projeto Nacional p. 15 e 16, citado em Lago, 2007) "Para os
Governos dos pases industrializados, diante da presso de sua opinio pblica para reduzir os
nveis de poluio, h duas estratgias, que podem ser simultneas ou alternativas: a) reduzir
suas emisses [...] com custos polticos e financeiros considerveis; e/ou b) aumentar a pres31

Disponvel em http://unfccc.int/files/inc/graphics/image/jpeg/trends_including_2010.jpg (acesso em 22

de maio de 2012).
32
O site do movimento dos caminhoneiros australianos pode ser acessado em
http://www.nocarbontax.com.au/ (acesso em 22 de maio de 2012).
33
Ver notcia France ditches carbon tax as social protests mount, em maro de 2010, no The Thelegraph, http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/7507015/France-ditches-carbon-tax-as-socialprotests-mount.html (acesso em 22 de maio de 2012).

105

so sobre os pases subdesenvolvidos, para que reduzam sua pequena participao na degradao do meio ambiente, atravs de um processo de transferncia e de magnificao de responsabilidades."
Essa magnificao de responsabilidades esteve presente at mesmo nos rgos que se
revestem de uma aura de neutralidade cientfica, como no IPCC, em que a redao do relatrio e a escolha dos artigos cientficos que indicariam o "peso" do desmatamento no estoque de
CO2 de origem antropognica na atmosfera (e consequente alvio da importncia do consumo
de combustveis fsseis), por exemplo, no ocorreram sem intensas discusses. Nesse contexto, a escolha dos indicadores de sustentabilidade, nominalmente o Inclusive Wealth Report,
precisa ser entendida.
Neste ambiente de conflitos de interesses e vises, foram estabelecidos, atravs do
processo de negociao multilateral, no qual se busca o consenso entre as partes, os 26 princpios constantes na Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente de
Estocolmo, em 1972, e os 27 princpios da Declarao do Rio, em 1992.
Em 1972, pases em desenvolvimento conseguiram fazer valer as redaes, entre outros, do princpio 3, "O direito ao desenvolvimento deve ser exercido, de modo a permitir que
sejam atendidas equitativamente as necessidades de geraes presentes e futuras"; do princpio 5, "Todos os Estados e todos os indivduos, como requisito indispensvel para o desenvolvimento sustentvel, devem cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, de forma a
reduzir as disparidades nos padres de vida e melhor entender as necessidades da maioria da
populao do mundo"; e do princpio 9, "Os Estados devem cooperar com vistas ao fortalecimento da capacitao endgena para o desenvolvimento sustentvel, pelo aprimoramento da
compreenso cientfica por meio do intercmbio de conhecimento cientfico e tecnolgico, e
pela intensificao do desenvolvimento, adaptao, difuso e transferncia de tecnologias,
inclusive tecnologias novas e inovadoras".
O princpio 15 "De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve
ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver
ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser
utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir
a degradao ambiental" foi descrito por Lago como uma vitria dos pases desenvolvidos,
porm, constitui poderosa ferramenta de exigncia de tomada de atitude entre as Partes das
diversas Convenes ambientais. Sabe-se hoje que so exatamente os pases em desenvolvimento que sofrero as consequncias mais drsticas da crise ambiental global. O que parece
ser consensual que necessria uma ao para alterar a forma como as economias impactam
o ambiente. No entanto, as questes, mais ticas do que cientficas, so: quem dever abrir
mo de apropriaes de espao ecolgico, de onde devem vir as solues e de onde devero
sair os recursos para realizar as aes necessrias para a soluo da crise.
Dessa discusso surgem importantes aspectos de direito ambiental, como a chamada
justia ambiental. Bruno Milanez e Igor Ferraz da Fonseca escrevem em Boletim do Ipea que
O conceito de justia ambiental foi proposto como uma alternativa ao que Bullard (BULLARD, 2004, apud MILANEZ; FONSECA 2010) chamou de paradigma da proteo ambiental gerencial. Tal paradigma, considerado dominante por autores da justia ambiental, define os problemas ambientais a partir da escassez de recursos naturais e da poluio do meio
ambiente. Dentro da viso gerencial, todos os seres humanos seriam igualmente responsveis
pelo consumo dos recursos e pela destruio da natureza e seriam afetados indistintamente
pela contaminao ambiental (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009 apud MILANEZ;
FONSECA 2010). Opondo-se a essa viso, os propositores da justia ambiental argumentam
que grupos sociais distintos tm responsabilidade diferenciada sobre o consumo dos recursos

106

naturais e, mais ainda, a desigualdade social define o grau de exposio dos grupos sociais aos
riscos ambientais (ACSELRAD, 2004 apud MILANEZ; FONSECA 2010).
Obviamente a questo da justia ambiental de importncia entre habitantes de uma
mesma nao. No entanto, entre pases, h a necessidade de algum princpio que norteie a regulao internacional leve em considerao suas premissas. Neste sentido, o reconhecimento
dos processos da crise ambiental e seus atores pela opinio pblica dos pases permitiu a
aprovao o princpio 7 da Declarao do Rio:
Os Estados devem cooperar, em um esprito de parceria global, para a conservao,
proteo e restaurao da sade e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as distintas contribuies para a degradao ambiental global, os Estados tm
responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Os pases desenvolvidos reconhecem
a responsabilidade que tm na busca internacional do desenvolvimento sustentvel,
em vista das presses exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global e
das tecnologias e recursos financeiros que controlam.
Esse princpio, mais conhecido pela sua abreviao princpio da responsabilidade comum, porm diferenciada, tambm foi reproduzido em outras convenes ambientais, como
no primeiro princpio da Conveno de Clima:
As Partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e
futuras da humanidade com base na equidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em decorrncia, as
Partes pases desenvolvidos devem tomar a iniciativa no combate mudana do clima
e a seus efeitos.
Esse importante reconhecimento da sua importncia na causa e na soluo dos problemas ambientais globais, o reconhecimento da apropriao desigual dos global commons
pelos pases desenvolvidos, no um direito dado aos pases em desenvolvimento de ampliarem suas economias praticando um business as usual, mas um importante reconhecimento de
que os pases ricos estabelecem benchmarks de produo e consumo (que devem se tornar
mais sustentveis, pelo princpio 8 da Declarao do Rio), e que o desvio na trajetria do desenvolvimento para um paradigma mais sustentvel deve dar-se de maneira cooperativa, na
qual os recursos dos pases ricos so necessrios (at pela necessidade de reduo do impacto
do seu consumo) para se investir em novas tecnologias (ou na transferncia das tecnologias
existentes que possam servir a esse propsito) que atendam o novo paradigma que ainda no
est definido sem causar maior empobrecimento daquelas populaes que precisam ser assistidas, para viabilizar o desenvolvimento sustentvel.
A instituio que vier a ser criada, seja pela emancipao do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente, seja pela criao de novo de um rgo a partir da ECOSOC, se
constituir pela estrutura formal para dar corpo aos princpios que a regero.
O esforo empreendido para o desmantelamento do princpio da responsabilidade comum, porm diferenciada em diversos fruns onde foi tratada causa preocupao sobre que
princpios regero a nova institucionalidade.
A norma internacional possui as seguintes caractersticas: 1) o distanciamento da norma internacional dos fatos concretos permite a flexibilidade das aes nas diferentes realidades de cada sociedade; 2) so atributivas, no sentido de que do uma competncia sem assinalarem a materialidade de sua execuo. Ambas as caractersticas so responsveis pela estabilidade da norma num sistema internacional anrquico, constitudo por Estados soberanos, sem
uma autoridade central; 3) so formadoras de um ordenamento jurdico que no apresenta
uma hierarquia clara entre as normas jurdicas internacionais (REUTER; COMABACAU,

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1988), e, por isso, sobre limitao de sua jurisdio a circunscrio do acordo internacional
que a estabelece; e, por ltimo 4) possui alto grau de relativizao, dado por cada Estado ao
desenvolver a sua prpria concepo da norma, conforme sua realidade social. Entender essas
caractersticas importante para tratar de questes afetas a governana, aos princpios, a soberania e as sanes que regem o ordenamento jurdico ambiental internacional.
Portanto, o estabelecimento de um documento que estabelea novos conceitos e princpios seja na Conferncia Rio+20, seja em outras instituies multilaterais, ter a capacidade
de se sobrepor aos Princpios do Rio sem que haja a prevalncia dos princpios j consensualizados em 1992.

Referncias Bibliogrficas
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REUTER, R.; COMBACAU, J. Institutions et Relations Internationales. Paris: Presses
Universitaires de France, 1980, 579 pp.

Desenvolvimento Sustentvel,
Economia Verde e a Rio+20
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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