Una Poltica Nacional Para Consolidar el

Sistema de Ciudades en Colombia

Luis Fernando Meja

Subdirector Sectorial
Departamento Nacional de Planeacin

Octubre 28 de 2014

Octubre 28 de 2014

Qu es un sistema de ciudades?

Conjunto organizado de ciudades que

comparten relaciones funcionales de
orden econmico, social, cultural y
ambiental, y que interactan entre s,
para maximizar beneficios de la
urbanizacin y minimizar los costos
sociales.

Octubre 28 de 2014

Antecedentes

DNP Banco Mundial

Estudio de Urbanizacin - Sistema de
Ciudades (2010-2012)
DNP
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (2011)
LOOT
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
(2011)
DNP
Misin del Sistema de Ciudades (2012-2014)

Octubre 28 de 2014

Antecedentes
Criterios de definicin del Sistema de Ciudades

1. Municipios con nivel de conmutacin laboral de ms de 10% y que

conforman aglomeraciones urbanas mayores de 100.000 habitantes.

113 municipios; 23,7 millones de habitantes (95% estn en cabecera); 52% de la poblacin total del pas.

2. Ciudades mayores de 100.000 habitantes

16 municipios; 4,4 millones de habitante (89% es estn en cabecera); 10% de la poblacin total del pas.

3. Capitales de departamento aunque sean menores de 100.000 habitantes.

8 municipios; 351 mil habitantes (72% es estn en cabecera); 1% de la poblacin total del pas.

4. Ciudades menores de 100.000 habitantes con jerarqua estratgica a nivel

subregional en trminos de prestacin de servicios*

14 municipios; 1,3 millones de habitantes (73% estn en cabecera); 3% de la poblacin total del pas.

* Molina & Moreno (2001) basan la clasificacin jerrquica subregional en 18 variables para jerarquizar las ciudades segn su funcin (los servicios que prestan) que cubran una variada temtica: mercado bancario y de capitales, servicios a la
sociedad (salud, educacin, justicia), infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones, infraestructura para el desarrollo tecnolgico, servicios comerciales y a las empresas, y servicios culturales.

Octubre 28 de 2014

Antecedentes
Nuevas formas de entender el territorio. Un ejemplo.
Niveles de conmutacin en Bogot

Conformacin de la aglomeracin en
La Sabana de Bogot

Fuente: Misin Sistema de Ciudades

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Antecedentes
Riohacha
Santa Marta
Maicao
Cinaga

La Misin plantea una caracterizacin

preliminar del Sistema de Ciudades
fundamentado sobre el concepto de
economas de aglomeracin.

Valledupar
Sincelejo
Montera
Ocaa
Caucasia

Turbo
Apartad

Pamplona

Barrancabermeja
San Gil

Sistema de 56 ciudades:

Rionegro

Quibd

Tunja

Manizales
Pereira

Cartago

18 Ciudades funcionales.
113 municipios (conmut. >10% &

ms de 100 hab).
38 Ciudades uninodales.
16 municipios ms de 100 hab.
8 capitales menos de 100 hab.
14 municipios menos de 100 hab.
151 municipios; 29,8 millones de habitantes
(93% es poblacin urbana); 66% de la
poblacin total del pas. |
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Honda

Ibagu

Armenia

Buenaventura

Mlaga

Arauca

Duitama
Sogamoso

Puerto
Carreo

Yopal
Fusagasug

Tulu Girardot
Buga

Inrida

Villavicencio

Palmira
Neiva
Tumaco

Popayn

Florencia

Pasto
Ipiales

San Jos del

Guaviare

Mit
Mocoa
Puerto Ass

Leticia

Fuente: Misin de Sistema de Ciudades (2012-2014)

Antecedentes
Riohacha
Santa Marta
Cinaga

Maicao

Valledupar
Sincelejo

En prospectiva, la Misin estima

que el Sistema de Ciudades se
expandir

Turbo

Ocaa
Montera
Caucasia

Apartad Barrancabermeja
San Gil
Quibd
Honda

Pamplona
Mlaga

Arauca
Puerto
Carreo

Tunja
Yopal

Cartago

Ibagu

Inrida

Buenaventura
Buga Fusagasug
Palmira
Neiva

Hacia el ao 2035 se habrn

conformado 10 ejes entre las

ciudades funcionales.

Tumaco
Ipiales

Popayn

San Jos del

Guaviare

Florencia
Mocoa

Mit

Puerto Ass

Leticia

Fuente: Misin de Sistema de Ciudades (2012-2014)

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Antecedentes de la Poltica
18 ciudades funcionales
Bogot D.C.
Bogot, Bojac, Cajic, Cha,
Cogua, Cota, Facatativ,
Funza, Gachancip,
Guatavita, La Calera, Madrid,
Mosquera, Nemocn,
Sesquil, Sibat, Soacha,
Sop, Sutatausa, Tabio,
Tausa, Tocancip, Zipaquir.

Barranquilla
Baranoa, Barranquilla,
Galapa, Malambo, Palmar de
Varela, Polonuevo, Ponedera,
Puerto Colombia,
Sabanagrande, Sabanalarga,
San Cristbal, Santo Toms,
Sitionuevo, Soledad, Tubar,
Usiacur.

Pasto
Municipio de Nario,
Pasto.

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Medelln
Barbosa, Bello, Caldas,
Copacabana, Envigado,
Girardota, Itag, La Estrella,
Medelln, Sabaneta.

Bucaramanga
Bucaramanga, Girn,
Floridablanca, Piedecuesta.

Rionegro
El Carmen de Viboral,
Guarne, La Ceja, Marinilla,
Rionegro.

Girardot
Flandes, Girardot, Ricaurte.

Cali
Cali, Candelaria, Florida,
Jamund, Pradera, Yumbo,
Padilla, Puerto Tejada, Villa
Rica, Vijes.

Ccuta
Ccuta, Los Patios, San
Cayetano, Villa del Rosario.

Sogamoso
Sogamoso, Busbanz, Iza,
Corrales, Firavitoba, Mongu,
Nobsa, Tibasosa, Tpaga.

Manizales

Cartagena
Arjona, Cartagena,
Clemencia, Santa Rosa,
Turbaco, Turban, Villanueva.

Pereira
Dosquebradas, Pereira, Santa
Rosa de Cabal.

Armenia
Armenia, Calarc, Circasia,
La Tebaida.

Tunja
Chivat, Cmbita, Motavita,
Oicat, Tunja.

Manizales, Villamara.

Tulu

Duitama

Andaluca, Tulu.

Cerinza, Duitama.

Villavicencio
Villavicencio, Restrepo.

Antecedentes de la Poltica
38 ciudades uninodales
Con ms de 100 mil habitantes

Capitales de
departamento
Ibagu
Santa Marta
Valledupar
Montera
Neiva
Popayn
Sincelejo
Riohacha
Florencia
Yopal
Quibd

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Otras
Buenaventura
Palmira
Barrancabermeja
Apartad
Cartago

Con menos de 100 mil habitantes

Capitales de
departamento
Arauca
San Andrs
San Jos del Guaviare
Mocoa
Leticia
Mit
Inrida
Puerto Carreo

Jerarqua estratgica
subregional
Guadalajara de Buga
San Andrs de Tumaco
Fusagasug
Maicao
Cinaga
Ocaa
Ipiales
Caucasia
Turbo
Pamplona
San Gil
Puerto Ass
Honda
Mlaga

Diagnstico
Problema central y ejes problemticos

Colombia no cuenta con polticas suficientes que promuevan la articulacin

complementariedad y coordinacin entre las ciudades
1.La planeacin del territorio en relacin con el sistema de ciudades es incompleta y desarticulada.
2.La conectividad fsica y digital es insuficiente entre ciudades.
3.Las ciudades enfrentan retos para mejorar su productividad.

4.Las ciudades enfrentan retos para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
5.Los esquemas de inversin y financiacin no estn alineados con las necesidades de las
ciudades.

6.La coordinacin interjurisdiccional y territorial es dbil para enfrentar las nuevas dinmicas
urbanas.
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Diagnstico
1. Planeacin del territorio incompleta y desarticulada
Cambio en reas sembradas

En el ordenamiento territorial, municipal y regional,

en particular en cuanto a los sistemas ambiental,
vial y rural.
Escaso manejo integral del agua, de la gestin
del riesgo y de la estructura ecolgica.
Planeacin rural y urbana desarticulada genera
ineficiencias y sobrecostos:
- Decrecimiento de reas sembradas en torno a las
ciudades (crecen hacia la periferia).
- Formacin de zonas grises alrededor de las
aglomeraciones.

Fuente: Misin de Sistema de Ciudades (2012-2014)

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Diagnstico
2. Conectividad fsica y digital insuficiente

Conectividad fsica:
La infraestructura es insuficiente.
Falta consolidar la red vial terciaria urbana y rural.
Faltan soluciones de trfico nacional en reas urbanas que conecten con centros logsticos y reas
industriales.
Baja utilizacin de modos diferenciados de transporte.

En las ciudades funcionales y ejes urbanos falta un esquema operacional e institucional

adecuado que permita la planeacin y operacin de un sistema de transporte
eficiente.

Conectividad digital:
Ha mejorado la cobertura.
Se necesitan mayores esfuerzos para promover la apropiacin del conocimiento y la
identificacin de oportunidades de utilizacin y as garantizar el acceso a Internet.
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Diagnstico
3. Retos para mejorar productividad

Las diferencias en productividad entre ciudades estn relacionadas con

Tamao de sus mercados.

Grado de formalizacin de la economa.
Existencia de economas de escala.
Presencia de clsteres de alta productividad.

60% de las empresas en aglomeraciones de alta productividad son de carcter local, de

baja productividad y generan apenas el 39% del empleo formal del Sistema de
Ciudades.

75% del empleo formal de las ciudades se ubica en empresas de baja productividad
que representan el 86% de las empresas formales del Sistema de Ciudades.
Es decir, solo formalidad no garantiza alta productividad. Se debe actuar en todos los frentes.
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Diagnstico
4. Retos para mejorar la calidad de vida

Demogrfica
Cobertura, Salud y
Mortalidad Infantil

Cobertura y
Rendimiento
Educativo

Vivienda
y SPD
Pobreza
Multidimensional
Pobreza
Monetaria

Laboral

Desempeo
Institucional
Fuente: CEPAL (2013) para la Misin de Sistema de Ciudades.

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Diagnstico
4. Retos para mejorar la calidad
de vida

Se requiere de un enfoque
diferencial entre ciudades

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Diagnstico
5. Esquemas de financiacin e inversin
Disparidad en la gestin fiscal impide la planeacin e implementacin de proyectos
regionales.
Grandes requerimientos de inversin.
Las brechas de inversin varan por sectores y por regiones.
No se invierte en correspondencia con el crecimiento de los ingresos tributarios.
Ingresos tributarios del Sistema de Ciudades crecieron anualmente aproximadamente 4%
mientras que la inversin creci alrededor del 1,6%.

Persiste la dependencia por recursos de la Nacin.

Municipios tienen dificultades de obtener otros recursos o a costos relativamente
altos.

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Diagnstico
6. Dbil coordinacin interjurisdiccional y territorial

Instrumentos de asociatividad existentes tienen limitaciones tcnicas y

presupuestales para la coordinacin de acciones de planeacin y ordenamiento
territorial en la escala urbano-regional: aglomeraciones, ejes, reas
metropolitanas.
Existe un gran nmero de instrumentos de asociatividad adoptados por la
legislacin colombiana superpuestos o desarticulados en el territorio.
Figuras como los OCAD o los Contratos Plan an no aseguran la coordinacin
insterjurisdiccional deseada para la identificacin y priorizacin de proyectos de
impacto urbano-regional.

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Objetivo

Objetivo y ejes estratgicos de poltica

Fortalecer el Sistema de Ciudades como motor de crecimiento del pas,

promoviendo la competitividad regional y nacional, el mejoramiento de la calidad de vida de
los colombianos y la sostenibilidad ambiental, en un contexto de equidad y post conflicto.

Ejes estratgicos

1. VISIN SOSTENIBLE Y
CRECIMIENTO VERDE
Reconocer y planear en funcin del ordenamiento
del territorio

2. CONECTIVIDAD FSICA Y DIGITAL

Mejorar la conectividad fsica y digital para
fomentar el desarrollo productivo

3. PRODUCTIVIDAD
Fortalecer los factores locales y adecuar las
polticas nacionales que promuevan la
productividad

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4. CALIDAD DE VIDA Y EQUIDAD

Disminuir las brechas sociales entre
aglomeraciones y ciudades del Sistema

5. FINANCIACIN ADECUADA Y
EFICIENTE
Optimizar el uso de instrumentos financieros y
generar recursos propios

6. COORDINACIN Y GOBERNANZA
Coordinar la actuacin en el territorio y promover
esquemas asociativos
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Ejes estratgicos de poltica

1. Visin sostenible y crecimiento verde

Acciones

Productos

Planear un Sistema de
Ciudades consistente
con el Ordenamiento
Territorial Nacional

Bases de informacin estadstica y espacial ampliadas y homologadas

progresivamente para las 18 aglomeraciones urbanas (DANE - IGAC).
Visiones de largo plazo para las aglomeraciones y corredores urbanos
(MinVivienda - DNP - Ciudades capitales).

Integrar la planificacin
del sistema ambiental
con el sistema urbano

Documento tcnico con la determinacin de la estructura ecolgica

principal como referente Nacional (MinAmbiente).
Plan Director de Agua Potable y Saneamiento Bsico para el Sistema
de Ciudades estructurado y formulado (MinVivienda).
Planes de adaptacin y mitigacin al cambio climtico para el Sistema
de Ciudades (MinAmbiente - MinVivienda - DNP).

Articular la planeacin
de las reas urbanas y
rurales

Lineamentos de poltica formulados para el ordenamiento y planificacin

sostenible del suelo rural, instrumentos de gestin del suelo (UPRA).
Poltica para la actualizacin del catastro rural (DNP - IGAC).

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Ejes estratgicos de poltica

2. Conectividad fsica y digital

Acciones

Productos

Planear la conectividad fsica

nacional consistente con el
Sistema de Ciudades

Plan formulado con visin sostenible y de largo plazo para

consolidar la red nacional multimodal (MinTransporte)

Mejorar acceso a las grandes

ciudades

Estudio sobre los accesos a las ciudades (DNP).

Mejorar conectividad fsica

entre municipios de las
aglomeraciones urbanas
Impulsar la conectividad digital
en el Sistema de Ciudades
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Dos Sistemas Integrados de Transporte Regional SITR

implementados (MinTransporte - DNP).

Poltica formulada para la promocin y el desarrollo de ciudades

inteligentes (MinTIC).
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Ejes estratgicos de poltica

3. Productividad

Acciones

Productos

Mejorar productividad de
ciudades y aglomeraciones
urbanas

Estudio realizado para el anlisis de brechas de productividad

territorializadas (MinCIT - DNP).

Orientar polticas de
competitividad y productividad
hacia el desarrollo de clsteres
focalizados

Sistema de informacin diseado e implementado sobre

movilidad laboral para el Sistema de Ciudades (MinTrabajo).

Formar y capacitar en funcin

de los mercados laborales

Estrategia implementada de formacin para el trabajo focalizada

en sectores clave de la produccin por aglomeraciones urbanas
(MinTrabajo).

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Ejes estratgicos de poltica

4. Calidad de vida y equidad

Acciones

Productos

Disminuir brechas sociales

entre aglomeraciones urbanas
con polticas pblicas
diferenciales

Norma que promueva el acompaamiento social en los programas

de vivienda de inters prioritario (MinVivienda - DPS).

Identificar y valorar atractivos

urbanos para generar espacios
urbanos de calidad

Modelo de APP diseado para proyectos de espacio pblico

(DNP).

Identificar y desarrollar
estrategias conjuntas (NacinCiudades) para mejorar oferta
de suelo

Estrategia para alcanzar una mayor integralidad en la generacin

de suelo y la provisin de equipamiento sociales para los
proyectos de vivienda social (MinVivienda - DNP).

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Ejes estratgicos de poltica

5. Financiamiento adecuado y eficiente

Acciones

Productos

Implementar estrategias de
apalancamiento en
financiaciamiento de
inversin

Programa de fortalecimiento de los instrumentos fiscales de las

ciudades y aglomeraciones urbanas (MinHacienda).

Promover el fortalecimiento
fiscal a partir de definicin
de tipologas de ciudades y
aglomeraciones urbanas

Propuesta tcnica formulada de reforma a la Ley 388 de 1997 en

materia de financiacin eficiente, efectiva y equitativa del desarrollo
urbano, mediante la captura de mayores valores del suelo
(MinVivienda).
Estudio realizado sobre un estatuto para las ciudades capitales (DNP MinHacienda - Ciudades capitales).

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Ejes estratgicos de poltica

6. Coordinacin y gobernanza

Acciones

Productos

Fortalecer coordinacin de la
accin de las entidades
nacionales en el Sistema de
Ciudades

Asistencia tcnica prestada a ciudades para la articulacin y

complementariedad de instrumentos de planeacin y ordenamiento
territorial y ambiental (Min Vivienda Min Ambiente DNP).
Contratos Plan formulados que vinculen acciones para el fortalecimiento
del Sistema de Ciudades (DNP Ciudades capitales).
Observatorio del Sistema de Ciudades diseado e implementado (DNP).

Impulsar el trabajo asociado

entre la Nacin y entidades
territoriales y entre entidades
territoriales

Planes de accin y proyectos del Programa de Ciudades Sostenibles y

Competitivas formulados con impacto en la consolidacin del Sistema de
Ciudades (DNP Findeter).

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Reflexiones Finales

I.

El sistema de ciudades delimita de forma funcional y econmica la planeacin

urbana. En efecto, articula aspectos fundamentales de las ciudades dentro de un
esquema de planeacin urbana integral.

II. Un sistema de ciudades implica retos fundamentales en la planeacin. El

documento de poltica CONPES recoge y aborda estos retos de diseo de poltica
que el Gobierno deber asumir en el futuro.
III. Recomendacin: Autoridades nicas de transporte y de servicios pblicos
integradas, que fundamenten las bases de la planeacin urbana.

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Tel. (+57 1) 3815000

Calle 26 13-19 Piso 32
Bogot - Colombia
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www.dnp.gov.co
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