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1 Frum International Territrio, Desenvolvimento Rural e Democracia

Banco do Nordeste, IICA, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da
Integrao Nacional, EMBRAPA, SEBRAE, Banco Mundial e Governo do Estado do
Cear/Secretaria de Desenvolvimento Local e Regional

Desenvolver os territrios fortalecendo o

empreendedorismo de pequeno porte
Ricardo Abramovay
Professor Titular do Departamento de Economia da FEA e do Programa de
Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP Pesquisador do CNPq
Grupo de Pesquisa: As instituies do desenvolvimento territorial
www.econ.fea.usp.br/abramovay/
Relatrio final

Fortaleza, 16 a 19 de novembro de 2003

Desenvolver os territrios fortalecendo o

empreendedorismo de pequeno porte
Ricardo Abramovay*

1. Apresentao
nos territrios urbanos ou rurais que podem ser implantadas polticas voltadas a
mobilizar as energias necessrias a que a pobreza seja significativamente reduzida, por
meio do fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte. A vitria sobre a
pobreza depende, antes de tudo, do aumento das capacidades produtivas e da insero em
mercados dinmicos e competitivos dos milhes de famlias cuja reproduo social se
origina em seu trabalho por conta prpria. O alargamento dos horizontes contidos nesta
proposio s pode vir de uma poltica nacional que estimule a ampliao dos vnculos
sociais localizados dos que hoje esto em situao de pobreza e este o sentido maior da
noo de desenvolvimento territorial.
A primeira parte deste texto, logo aps a apresentao, procura expor, de maneira
resumida, seu argumento central: o combate pobreza s ter sucesso se forem criados
ambientes locais que favoream a ampliao dos investimentos produtivos das
famlias vivendo hoje em situao de pobreza. Em seguida, (parte 3), o trabalho
apresenta, as mais importantes correntes de opinio sobre a luta contra a pobreza, no
Brasil. Existem basicamente duas vertentes a respeito do tema. Por um lado, esto os que
acreditam que o crescimento econmico sempre que apoiado em inovaes tcnicas que
representem aumento de produtividade acaba-se difundindo e provocando elevao nos
salrios dos mais pobres. O territrio entendido como expresso de formas localizadas
de interao social, cujo fundamento no se encontra apenas em relaes de mercado
desempenhar um papel secundrio para esta corrente de idias. Uma segunda corrente
cujas opinies so cada vez mais apoiadas pelas organizaes internacionais de
desenvolvimento enfatiza o fato de o crescimento econmico ser muito lento na
reduo da pobreza e insiste, conseqentemente, em polticas explcitas de distribuio de
renda. Os territrios a so decisivos no apenas como forma de controle social sobre a
transferncia de renda, mas porque formam a base sem a qual impossvel fazer com
que a distribuio de ativos (terra, crdito, educao, assistncia tcnica) aos mais
pobres traduza-se em ampliao de suas capacidades produtivas e de sua insero em
mercados dinmicos.
A parte quatro expe as razes principais que fazem dos territrios os locais privilegiados
de concepo e execuo de polticas economicamente consistentes de combate
pobreza. Ela contm tambm proposies quanto ao formato organizacional de uma

Professor Titular do Departamento de Economia da FEA e do Programa de Cincia

Ambiental da USP Pesquisador do CNPq Grupo de Pesquisa: As Instituies do
Desenvolvimento Territorial Autor de O Futuro das Regies Rurais (UFRGS Editora,
2003).

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poltica de luta contra as desigualdades regionais que se apie no fortalecimento dos
territrios. Na parte cinco esto as concluses do trabalho.

2. Aumentar a capacidade de investimento dos mais pobres

O eixo da luta contra a pobreza no Brasil est no fortalecimento do empreendedorismo
de pequeno porte (ver box 1). Um tero daqueles que mal conseguem preencher suas
necessidades bsicas cotidianas vivam eles nas regies metropolitanas ou no interior
do Pas so classificados, nas estatsticas, como trabalhadores por conta prpria.
Isoladamente, os por conta-prpria representam o mais importante contingente social
entre os pobres, mais numerosos que os empregados informais, os empregados
formais e os inativos (tabela 1). So famlias pluriativas, cuja reproduo social
depende da relao com mercados na maior parte das vezes imperfeitos e incompletos
(Ellis, 1988; Abramovay, 1992/1998) onde compram o que necessitam para organizar
suas atividades e vendem os produtos de seu trabalho.
Tabela 1 Porcentagem do total da populao vivendo abaixo da linha de pobreza,
segundo condio de trabalho - Brasil 1996
Inativos

16,96

Desempregado

4,36

Empregado formal

17,82

Empregado informal

19,01

Por conta-prpria

31,45

Empregador

1,43

Servidor pblico

5,20

No remunerado

3,70

Outros/no especificado

0,07

Total

100

Fonte: Ferreira et al. (2001), com base em dados da PNAD.

Melhorar as capacidades produtivas e as condies de acesso aos mercados dos
empreendedores de pequeno porte o mais importante desafio das polticas de
desenvolvimento territorial, cujo objetivo bsico estimular um ambiente em que a
cooperao social localizada abra caminho para inovaes tecnolgicas e
organizacionais que ampliem o poder competitivo dos que hoje se encontram em
situao de pobreza (Schejtman e Berdegu, 2002).

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primeira vista, parece uma contradio nos termos. De fato, inovao e
competitividade so expresses que no pertencem ao vocabulrio brasileiro corrente,
quando se trata do combate pobreza. Nossa histria recente e o prprio debate atual
mostra imensa preocupao em se acertar o alvo na transferncia de renda a determinados
segmentos sociais (1). Mas sem aumentar a capacidade de investimento dos mais
pobres, no possvel superar a precariedade que marca suas vidas. E este aumento s
trar resultados importantes se estiver apoiado em um conjunto de fatores que reduzam os
riscos de iniciativas que possam conduzir melhoria dos resultados econmicos de seus
empreendimentos e a sua melhor insero em mercados aos quais tm hoje acesso
precrio.

Bolsa-Famlia tem alcance restrito, o ttulo da matria publicada na Folha de So Paulo (10/11/03, p.
A 4), mostrando que dos 4.396 municpios integrados ao Bolsa-Famlia em outubro, 1.106 tinham no
mximo dez beneficiados cada um. O debate pblico sobre a transferncia de renda pauta-se por saber
quantos e quais foram os beneficiados pelas polticas pblicas. Documento recm divulgado pelo
Ministrio da Fazenda revela apreciao crtica sobre a capacidade de os programas de transferncia de
renda reduzirem, de fato, a pobreza. A declarao do prof. Scheinkman ao Globo (15/11/03, p. 12) resume
o diagnstico do documento: No resto do mundo os pases conseguem, com impostos e transferncia de
renda diminuir o nvel de desigualdade. No Brasil isso no feito. Na verdade, no se trata de uma
idiossincrasia brasileira, mas de um trao de sociedades muito desiguais, conforme ser visto mais abaixo
no Box 2.

Box 1
Empreendedorismo de pequeno porte: uma contradio nos
termos?
Pode parecer estranho o uso da expresso empreendedorismo para caracterizar atividades
de populaes vivendo prximo linha de pobreza. A principal tradio a este respeito,
no interior da cincia econmica, formada a partir da obra de Joseph Schumpeter,
certamente no aprovaria este emprego. Mesmo que, como bem mostra Swedberg (2000),
o ponto de vista de Schumpeter a respeito do tema tenha mudado ao longo de sua vida, o
que permanece a idia do empreendedor como algum cuja iniciativa rompe o
equilbrio existente e promove, por isso mesmo, o desenvolvimento econmico. Na
primeira edio da Teoria do Desenvolvimento Econmico, em 1911, Schumpeter
sustenta a idia de que toda mudana verdadeiramente importante na economia vem da
iniciativa dos empreendedores. E isso no ocorre apenas no domnio econmico, mas
tambm na arte ou na poltica: o empreendedorismo o contrrio das atividades
rotineiras com as quais os indivduos esto habituados na gesto de suas vidas e seus
negcios. Criatividade e intuio so componentes decisivos, nesta primeira teorizao de
Schumpeter. Na segunda edio de seu livro, em 1926 Schumpeter aborda o
empreendedorismo de maneira muito mais tcnica e desapaixonada: a inovao, que o
jovem Schumpeter, em 1911, tinha descrito de forma quase dionisaca, tornou-se agora
muito mais apolnea em sua natureza e simplesmente definida no livro Business Cycle
como a organizao de uma nova funo de produo (Swedberg, 2000:15). De
qualquer maneira, Schumpeter insiste que o empreendedorismo marcado por uma nova
combinao dos materiais e das foras j existentes e que ele consiste em fazer
inovaes. Schumpeter lista cinco traos do empreendedorismo: 1. a introduo de um
novo bem; 2. a introduo de um novo mtodo de produo; 3. a abertura de um novo
mercado; 4. a conquista de uma nova fonte de oferta de matrias-primas e 5. a criao de
uma nova organizao na indstria.
Mesmo que se opondo orientao schumpeteriana a idia de empreendedorismo de
pequeno porte encontra respaldo em outras tradies tericas. Para Jean-Baptiste Say
(1776-1832) o empreendedor aquele que compra por um preo certo e vende por um
preo incerto. Para Richard Cantillon (1680-1734) o empreendedorismo consiste na
combinao dos fatores produtivos no interior de um organismo (Swedberg, 2000:19). O
importante, nestas definies e isso ser retomado, posteriormente por Friedrich von
Hayek (1899-1992) que o empreendedorismo envolve no apenas risco, mas,
sobretudo, conduz a um processo de descoberta das condies produtivas, das
oportunidades de mercado por parte dos prprios atores sociais.
Ambientes sociais marcados por pobreza, dependncia personalizada dos indivduos com
relao aos que vivem da explorao de seu trabalho e mercados pouco desenvolvidos
no so propcios inovao e, portanto, inibem o empreendedorismo. Ao mesmo tempo,
nas organizaes internacionais de desenvolvimento cada vez mais recorrente a
constatao de que o fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte um

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elemento decisivo no revigoramento de regies atrasadas e, de forma geral, na luta contra
os efeitos destrutivos do desemprego em massa. Existem ao menos trs razes para se
falar de empreendedorismo de pequeno porte ao caracterizar as atividades dos
agricultores familiares e dos trabalhadores urbanos por conta prpria:
1. Uma parte significativa, embora minoritria, destas atividades tem um potencial de
inovao e por a de desenvolvimento que o trabalho de diversas organizaes de
apoio (desde o SEBRAE at o movimento sindical, passando por inmeras organizaes
no governamentais) frequentemente revelam: a insero de agricultores familiares em
mercados certificados, as inovaes tecnolgicas envolvidas na convivncia com a seca
no semi-rido so apenas alguns exemplos neste sentido.
2. O empreendedorismo no apenas individual, mas tambm coletivo e no envolve
apenas a figura mstica do empreendedor isolado e sim um conjunto de iniciativas
socialmente coordenadas: arranjos produtivos locais, gesto de recursos comuns (desde
recursos naturais at marcas territoriais de qualidade) so algumas das mais importantes
expresses do empreendedorismo coletivo.
3. Falar em empreenedorismo de pequeno porte significa exatamente evitar o ponto de
vista segundo o qual o trabalho por conta prpria uma forma social efmera, uma defesa
dos indivduos contra o desemprego e que ser suprimida quando as polticas
macroeconmicas permitirem a retomada do crescimento. Ignacy Sachs resume bem a
questo ao mostrar que os corifeus da modernizao tendem a considerar estes pequenos
produtores e empreendedores como resqucios de um passado fadado ao desparecimento
medida em que a grande indstria, a agricultura mecanizada e os servios a elas
associados acabaro por absorver no setor moderno da economia os excedentes de mode-obra acumulados no que se chamava de setor tradicional antes da introduo do
conceito de economia informal (Sachs, 2002:55). A noo de empreendedorismo de
pequeno porte afirma a importncia de polticas voltadas explicitamente a aumentar as
capacidades produtivas e de melhor insero nos mercados de milhes de
empreendimentos que hoje mals conseguem reproduzir-se.
No se trata apenas de declarar que as polticas compensatrias sero acompanhadas de
polticas estruturantes: necessrio contribuir para a criao de um ambiente em que a
aprendizagem e a inteligncia sejam aplicadas no apenas aos segmentos econmicos
de ponta, mas igualmente queles que s conseguem inserir-se em mercados hoje pouco
dinmicos e com base em tcnicas produtivas e organizacionais rotineiras e, atualmente,
de futuro pouco promissor (2).

O atual governo parece sensvel criao desta inteligncia estratgica em alguns setores de ponta e
neste sentido que se organiza sua poltica industrial. A criao de um centro de exelncia em circuitos
eletrnicos, por exemplo, vai nesta direo. Edmundo de Oliveira resume a inteno, em entrevista ao
jornal Valor Econmico (16/02/04, p. A3): a idia criar inteligncia no setor dentro de uma poltica de
Estado e no de um ou outro governo. Embora existam organizaes e polticas voltadas a agricultores
familiares e a empreendedores de pequeno porte, nem de longe se inserem dentro do mesmo tipo de
horizonte estratgico.

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A pobreza no se explica apenas por atributos dos indivduos seu nvel de
escolaridade, seus ativos, seu capital fsico, humano e financeiro. Ela deve ser
compreendida tambm com base no estudo de seu capital social (3), do limitado crculo
de relaes humanas em que se movem e em sua restrita capacidade de ampli-lo para
desfrutar de novas oportunidades.
Este crculo social localizado e s pode ser, igualmente, localizada a criao das
condies que vo permitir a quebra de seus limites e a ampliao de seus horizontes. A
grande contribuio de Amartya Sen (1988 e 2001) aos estudos sobre desenvolvimento
consiste em mostrar que superar a pobreza no apenas dispor de certos recursos
materiais: , antes de tudo, ter acesso a novas oportunidades com base na aquisio e no
exerccio de capacidades (capabilities) que no faziam parte dos hbitos sociais (beings e
doings, os seres e os fazeres) at ento prevalecentes. O bem-estar dos indivduos, para
Sen, no pode ser avaliado por uma medida to geral como o PIB. Os bens materiais de
uma sociedade so apenas os meios e no os fins do desenvolvimento: tudo depende de
quem utiliza e, sobretudo, de como utiliza estes bens materiais. isso que a noo de
funcionamentos procura destacar, na obra de Sen. Os elementos que formam o PIB
oferecem, apenas, uma espcie de leque virtual de possibilidades: mas os fins so os
funcionamentos, o que, de fato, os indivduos fazem com o resultado das atividades
sociais (4). Conseguir um emprego mais bem remunerado, transformar sua base tcnica
em direo a novos produtos e novos mercados so conquistas cujo pressuposto bsico
est no estabelecimento de relaes sociais inditas e que materializam valores, normas,
expectativas, modelos mentais, em suma, instituies novas (North, 1990).
Echeverri (2003) insiste no fato de que mercados no so pontos neutros de equilbrio
para a formao de preo, mas exprimindo o que se faz de mais significativo na
sociologia econmica contempornea construes sociais. E estas construes so
concretas, encarnadas, localizadas e, portanto, territoriais, dotadas de histria, conflitos e
organizaes sociais. O territrio , portanto, um espao de convergncia no apoio a
funes bsicas no desenvolvimento. no territrio que se encontra o mundo vivido
pelos atores e, portanto, a que se podem fazer laos de solidariedade capazes de
ampliar os horizontes produtivos dos mais pobres. No mesmo sentido, o IICA insiste na
importncia dos mercados locais para a agricultura familiar (Seplveda et al., 2003)
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) marca uma
virada na histria das polticas pblicas brasileiras exatamente por associar o acesso a um
ativo fundamental o crdito relao social com um ator que no fazia parte do
crculo habitual de relaes do agricultor familiar o banco (Abramovay e Veiga,
1999). E exatamente a que reside o seu limite: no s o acesso a servios financeiros
por parte dos agricultores familiares foi muito parcial (Abramovay, 2003 a), como
3

...diferenas residuais ligadas, grosso modo, aos recursos que podem ser reunidos, por procurao por
meio de redes de relaes mais ou menos numerosas e mais ou menos ricas...(Bourdieu, 2000:12).
4
Esta idia dos bens materiais como meios e no como fins no s recupera (como insiste Sen, 1986) a
tradio aristotlica que v na economia a arte de ocupar-se do oikos, da casa, da sobrevivncia, mas faz
parte tambm da orientao terica do trabalho de Ignacy Sachs (1984), quando insiste na importncia do
que chama de economia real, da materialidade do que fazem os indivduos e no s de sua expresso no
sistema abstrato de valores na contabilidade nacional.

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tambm a obteno de apoio tcnico e organizacional voltado a sua insero em
mercados dinmicos no se inscreveu como prtica para a qual estivessem voltados os
extensionistas e o conjunto da rede que compe o Programa. O importante era e ainda
fazer com que o crdito chegasse aos agricultores familiares e, neste sentido, o
PRONAF foi um notvel sucesso. Mas no se conseguiu alterar, de maneira significativa,
as prticas produtivas, tcnicas e organizacionais das quais depende sua gerao de
renda: este seu principal limite (Abramovay, 2002).
Uma poltica de desenvolvimento territorial tem a misso de converter o PRONAF num
programa pblico voltado agora fundamentalmente busca de formas organizacionais
que cultivem a aprendizagem, a inovao e que resultem no aumento da
competitividade dos agricultores familiares. Os vnculos territoriais de proximidade
podem ser um elemento decisivo na inovao e no aumento do poder competitivo dos
empreendimentos. Estimulam a atuao conjunta na obteno de insumos e de crdito, na
venda de produtos, na valorizao de atributos regionais de qualidade ligados a
caractersticas dos prprios produtos.
Nos lugares em que se concentra a pobreza nas cidades e no meio rural os vnculos
sociais tendem, entretanto, a perenizar a restrio nas oportunidades de escolha dos mais
pobres. Explorar produtos pouco promissores em mercados restritos e sem dinamismo
no se explica apenas por ignorncia e por hbito, mas, fundamentalmente, por
necessidade: quanto mais pobres as famlias, menos podem arriscar-se em prticas
inovadoras, cujo insucesso pode ser catastrfico para o frgil equilbrio em que subsistem
(Lipton, 1968; Galbraith, 1979). Ao mesmo tempo, com base em suas relaes locais
que estas famlias podero construir laos que lhes abram horizontes capazes de
representar avano na luta contra a pobreza. Por mais importantes que sejam as polticas
de transferncia de renda, elas no alteram em quase nada a qualidade da insero social
das famlias beneficiadas (5), mesmo que permitam aumentar seu consumo. Polticas de
desenvolvimento territorial consistem num conjunto de mecanismos voltados
especialmente a romper a estreiteza das relaes sociais em que vivem os mais pobres,
abrindo-lhes, por a, novas oportunidades de expresso da capacidade criativa de seu
trabalho.
Embora os mais importantes, os agricultores familiares no so os nicos
empreendedores de pequeno porte no meio rural. Alm disso, nem todos os membros das
famlias dos agricultores podem ou querem desenvolver suas capacidades no interior do
estabelecimento agropecurio. Ao mesmo tempo, a paralisia e o marasmo de tantas
regies interioranas so, cada vez menos, compensadas por expectativas promissoras de
migrao para as grandes cidades, mesmo que fora das regies metropolitanas. Ampliar
as oportunidades de gerao de renda nas prprias regies em que se formaram, um dos

Mesmo uma relao to impessoal - como o recebimento da aposentadoria - pode ser absorvida por laos
clientelistas de dependncia personalizada: foi o que percebeu Rodrigo Junqueira (2004) em trabalho de
campo no Cariri, onde constatou a prtica comum de o aposentado deixar seu carto com um comerciante e
pagar-lhe uma comisso a cada vez que utiliza o dinheiro. A ausncia das organizaes caractersticas de
um universo concorrencial exprime um ambiente institucional em que a dependncia personalizada
permanece e se reproduz, apesar das polticas sociais redistributivas.

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mais importantes compromissos que as polticas de desenvolvimento territorial tm com
as geraes mais jovens.
E esta a razo pela qual a luta contra a pobreza no interior do Pas exige da assistncia
tcnica uma dupla converso: por um lado, contribuir implantao de um ambiente
inovador que se traduza na aquisio de novas competncias produtivas e organizacionais
por parte dos agricultores e que lhes permita melhor inserir-se em mercados mais
dinmicos e competitivos; por outro lado ser capaz de assistir tambm empreendedores
no agropecurios e enriquecer assim o tecido econmico local o que exige, claro,
uma reformulao radical no prprio carter da extenso rural que, de escritrio de
assistncia tcnica, deve transformar-se em um dos ncleos centrais em que so
concebidas e apoiadas as medidas necessrias ao desenvolvimento dos territrios em que
se encontram (Abramovay, 1998).
Fortalecer o tecido social dos territrios rurais consiste basicamente em propiciar
ambientes em que o fortalecimento das capacidades empreendedoras dos mais pobres
sobretudo, mas no apenas dos agricultores sejam a base econmica para inovar suas
formas de insero social. Mas antes de examinar o vnculo entre empreendedorismo de
pequeno porte e desenvolvimento territorial, convm expor, ainda que rapidamente, o
debate brasileiro atual sobre as principais formas e polticas de combate pobreza.

3. Principais correntes de opinio

O indispensvel livro de Gustavo Maia Gomes (2001) sobre o semi-rido brasileiro
exprime de maneira viva um dos lados em torno dos quais se pode fazer uma primeira
separao polar do debate sobre o combate pobreza, no Brasil. Embora voltado
especificamente ao semi-rido, seu trabalho importante no s pelo peso relativo da
regio na pobreza brasileira (6), mas, sobretudo, pela coerncia com que exposto um
certo caminho na luta contra sua perpetuao (7). Alm disso, um livro que se volta com
clareza ao debate pblico e no s aos especialistas e cuja repercusso foi muito
menor que sua importncia emblemtica para a discusso atual.
Maia Gomes parte da constatao de que os ltimos anos assistiram formao de
novos sertes, de um conjunto de mudanas na economia do Semi-rido e dos
Cerrados nordestinos, expressas nas indstrias de calados e txteis, no crescimento da
produo agropecuria dos cerrados, das reas irrigadas do So Francisco e igualmente
lado menos nobre, mas no menos significativo, destas dinmicas pela consolidao do
polgono da maconha no Estado de Pernambuco, do qual faz uma engenhosa avaliao
econmica. A soma do valor produzido por estas novas atividades inferior, em muito,
ao que Maia Gomes chama de economia sem produo, ou seja, o conjunto de
transferncias pblicas para os pobres (das quais a mais importante a aposentadoria
rural), fundamental na luta imediata contra a misria, mas absolutamente incapaz de
6

Ferreira et al. (2001) mostram que embora no Nordeste estivessem 29,56% dos brasileiros, em 1996, a se
concentrava nada menos que 48.9% da pobreza brasileira. Se fosse considerado apenas o semi-rido, bem
provvel que os nmeros fossem ainda mais alarmantes.
7
Este item apia-se em trabalho realizado para o DFID e a CEPAL a respeito dos mercados do
empreendedorismo de pequeno porte. Ver Abramovay et al. 2003.

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contribuir de maneira minimamente consistente para a gerao de atividades que
representem um salto qualitativo na emancipao social dos pobres. Na estimativa de
Maia Gomes, o valor aproximado da renda apropriada localmente com a fruticultura
irrigada de Petrolina-Juazeiro-Mossor-Au chegava a R$ 470 milhes em 1998. A soja
do cerrado gerava cerca de R$ 300 milhes, a indstria txtil e de calados R$ 30 milhes
e a maconha algo em torno de R$ 100 milhes. Neste mesmo ano s a renda de
aposentados e funcionrios pblicos chegava a R$ 5 bilhes de reais, superior da
agricultura tradicional (R$ 3,5 bilhes) e muito superior das novas atividades.
O que torna, entretanto, promissor o horizonte destas novas atividades exceo feita
maconha, bem entendido a inovao tcnica em que se apiam. Maia Gomes procura
mostrar que o crescimento da indstria e, sobretudo, da fruticultura irrigada de
exportao terminar se transferindo, por contgio, dos setores exportadores para os
demais, infundindo economia sertaneja, um elemento de dinamismo que a renda dos
aposentados e dos funcionrios pblicos jamais lhe poder dar (Mais Gomes, 2001:270).
verdade que as transferncias de renda do lugar a atividades econmicas. ... a
demanda produzida pela economia sem produo , correspondentemente, muito grande,
mas constituda por um nmero enorme de pequenssimas parcelas que, alm disso, se
dispersam por mais de 1 mil pequenos municpios e, talvez, trs mil ainda menores
distritos (Maia Gomes, 2001:266). uma demanda derivada: ou seja, no h como
esperar que dela se origine, no futuro qualquer impulso autnomo que permita sustentar
um processo de crescimento da economia sertaneja... Afinal, at hoje, ningum conseguiu
demonstrar que barracas de feiras livres, bancas de jogo de bicho, padarias e farmcias
podem vir a ser atividades lderes em um processo de desenvolvimento (Maia Gomes,
2001: 266).
To crtico quanto aos resultados e consistncia das transferncias de renda a
populaes pobres, o livro de Maia Gomes no aborda, entretanto, a renncia fiscal que
est na origem de tantos empreendimentos tecnologicamente avanados do Nordeste.
que em seu raciocnio, os efeitos multiplicadores espontneos da introduo de novas
formas de produo, acabaro por gerar dinmicas virtuosas, sobretudo, quando se trata
da agricultura irrigada, altamente intensiva em mo-de-obra (8).
A crtica ao papel das transferncias pblicas correlativa ao ceticismo quanto ao futuro
das atividades econmicas caractersticas das populaes mais pobres, cuja base
tecnolgica tende a ser tradicional. Maia Gomes exprime bem o ponto de vista segundo o
qual a inovao tecnolgica e o crescimento acompanhados, evidentemente, por
educao parecem condies necessrias e suficientes para o enfrentamento do
problema da pobreza (9). O eventual melhoramento de mercados em que os pobres
inserem seus produtos trar contribuio marginal a sua melhoria social, caso no seja
alterada de forma radical a base tcnica de seus sistemas produtivos. Portanto, sem
inovao tecnolgica concentrada em empresas de ponta, capazes de liderar o
8

Para uma abordagem crtica dos efeitos multiplicadores da agricultura irrigada, ver Abramovay, 2002.
Theodore Schultz (1964/1965) o expoente internacional deste ponto de vista, na literatura de economia
agrcola.
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crescimento econmico, impossvel combater de forma durvel a pobreza. E esta
inovao s pode ser obra de empresrios inovadores no sentido caracteristicamente
schumpeterianos (ver box 1) atuando numa escala competitiva e que no caso da
irrigao traz a vantagem social de contar com uso generalizado de mo-de-obra
assalariada.
A importncia deste ponto de vista para a nossa discusso que o territrio e a rede de
relaes sociais que ele subentende desempenham papel secundrio no processo de
desenvolvimento. O fundamental que a dinmica de crescimento irradia-se pela
economia e acaba beneficiando os mais pobres pela elevao de seu nvel salarial e das
novas competncias que adquirem em seus ambientes de trabalho. importante salientar
tambm embora no seja este o foco da ateno de Maia Gomes que o empresrio
inovador responsvel pelos investimentos que permitem a transformao das bases
tecnolgicas dos setores em que atuam , em geral, algum que vem de fora e que vai ser
um empregador da mo-de-obra local. o que se verifica, em plos importantes de
inovao tecnolgica no Nordeste, como Barreiras, a fruticultura irrigada do Vale do Rio
So Francisco ou a regio de produo de meles no Rio Grande do Norte (Abramovay,
2002).
O outro plo do debate em torno dos caminhos de superao da pobreza no Brasil e do
papel a desempenhado pelos vnculos territoriais de proximidades a partir de trs
horizontes bsicos.
No IPEA, a equipe dirigida por Ricardo Paes de Barros vem mostrando a insuficincia do
crescimento econmico como forma de resoluo do problema da pobreza. Pases com o
mesmo nvel de renda apresentam, sistematicamente, condies sociais menos precrias
que o Brasil. Pior: apesar das diversas transformaes e flutuaes macroeconmicas
[dos ltimos vinte anos] a desigualdade exibiu uma estabilidade surpreendente (Paes de
Barros et al., 2000:33). Mesmo com crescimento econmico expressivo, o tempo
necessrio para que as condies sociais dos indigentes melhorassem seria longo demais.
Alm disso, os nveis de pobreza so mais sensveis a alteraes no grau de
desigualdade do que a alteraes no crescimento econmico Razo pela qual a
erradicao da pobreza deve passar por estratgias voltadas de maneira direta reduo
da desigualdade. As transferncias de renda podem ento jogar um papel central na
mudana deste panorama e uma das preocupaes centrais do programa de pesquisa
dirigido por Paes de Barros est em avaliar a eficincia do Estado em fazer chegar aos
pobres os recursos que lhes so destinados. O principal motivo que impede que os pobres
se beneficiem diretamente com o crescimento econmico a precariedade de seu nvel
educacional. A educao encarada como o mais importante ativo de que podem ser
dotados os pobres para melhorar sua insero econmica (Paes de Barros, et al., 2000).
Mas, da mesma forma que a OCDE constatou recentemente com relao ao Mxico (ver
Box 2), no Brasil tambm a educao por si s ser excessivamente lenta para permitir
que os pobres aumentem de forma expressiva sua participao na renda nacional.
A nfase aqui est nas transferncias de renda e o desafio central est em localizar de
maneira correta quem so os pobres, evitando que os recursos a eles destinados sejam
recebidos por outros segmentos sociais. Estes autores defendem o que vem sendo

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estranhamente chamado, no debate brasileiro, de focalizao das polticas pblicas. Estas
polticas tm inegvel dimenso territorial, j que supem controle social localizado
sobre o destino das transferncias de renda.
O segundo horizonte com base no qual as transferncias diretas de renda so importantes
para a luta contra a pobreza exposto em diferentes trabalhos de Marcelo Nri e do
Centro de Polticas Sociais da Fundao Getlio Vargas. Alm de reforar as
informaes referentes importncia da desigualdade (e, portanto da distribuio de
renda) na luta contra a pobreza, Nri volta-se de maneira mais explcita para a capacidade
de gerao de renda de certos ativos de que dispem os pobres. Dois destes ativos
poderiam servir de base para a obteno de crdito por parte dos pobres. Em primeiro
lugar, a legalizao de seu patrimnio imobilirio poderia abrir caminho para o
oferecimento de garantias em pedidos de emprstimos (10). Alm disso, o horizonte
estvel de recepo de recursos, sob a forma de aposentadoria, por exemplo, tambm
oferece base estvel para uma relao futura com os bancos (Nri et al. 2001). A
aposentadoria, o bolsa-famlia e outros programas de transferncia de renda poderiam
substituir garantias patrimoniais na obteno de emprstimos.
Nenhum destes dois programas de pesquisa o mesmo pode ser dito dos estudos de
Snia Rocha (2003), do IPEA dedica-se, entretanto, a estudos referentes aos vnculos
territoriais determinantes da pobreza destas famlias e aos mercados em que operam.
O terceiro horizonte desta vasta corrente que enfatiza os aspectos distributivos na luta
contra a pobreza e que conta com o reforo crescente de estudos vindos da OCDE e do
Banco Mundial, como mostra o Box 2 vem de organizaes voltadas fundamentalmente
a atividades prticas com populaes vivendo em situao de pobreza. Como tal,
produzem um conhecimento importantssimo sobre os mercados localizados em que
vivem os pobres e sobre as alternativas para melhorar sua insero. Na esmagadora
maioria dos casos, entretanto, este conhecimento pouco elaborado e exposto de maneira
precria. So iniciativas variadas que se apiam no pressuposto de que a melhoria da
insero dos pobres nos diferentes mercados de que dependem no vir de mudanas
tcnicas revolucionrias em suas formas produtivas, mas da mutao das prprias
atividades tradicionais. Existem possibilidades de crescimento econmico, baseadas em
alteraes tcnicas ao alcance de famlias hoje vivendo em situao de muita pobreza,
mas que podem aumentar, proporcionalmente, sua renda de forma significativa com base
em investimentos relativamente modestos. A se encontra o fundamento econmico da
idia de que o combate pobreza passa, antes de tudo, pelo fortalecimento do
empreendedorismo de pequeno porte: trata-se de promover mudanas sociais, tcnicas e
organizacionais que permitam a uma quantidade expressiva dos atuais agricultores
familiares e trabalhadores urbanos por conta prpria as inovaes necessrias a sua
melhor participao em mercados dinmicos. O importante no congelar a situao
presente sob o pretexto da evidente fragilidade econmica das condies em que as
famlias pobres conduzem seus empreendimentos e sim permitir que o acesso a novas
tcnicas, novos conhecimentos e novos mercados no seja um elemento destrutivo, que
10

Nri bem mais prudente que autores como de Soto (2000) que fazem da legalizao da moradia uma
panacia com base na qual os pobres aumentam seu capital por meio da obteno de crdito.

13
faa dos mais pobres a mo-de-obra barata em que se apiam transformaes
revolucionrias na vida local.
O programa de construo de um milho de cisternas exprime este caminho em que
recursos pblicos tornam-se fatores de gerao de ocupao e renda e no apenas de
sobrevivncia. As melhorias tcnicas voltadas, no semi-rido, convivncia com a seca
como os sistemas que integram sisal e caprinocultura, sob orientao da Associao dos
Pequenos Agricultores da Bahia indicam tambm um caminho de crescimento
econmico que associa combate pobreza, aumento do produto e valorizao dos
recursos naturais. O esforo do Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico Semi-rido
(CPATSA) vai igualmente nesta direo: uma das poucas organizaes estatais
brasileiras cuja inteligncia est voltada fundamentalmente misso de dotar os mais
pobres de meios tcnicos para melhor suas condies produtivas.
Aqui contrariamente ao horizonte exposto no livro de Gustavo Maia Gomes as
inovaes sociais e organizacionais que so as premissas para um conjunto de
mudanas tcnicas e econmicas, capazes de alterar de maneira expressiva as condies
de vida de milhes de pessoas (11).Todas estas organizaes tm em comum a idia de
que possvel ampliar a renda dos pobres com base em atividades ao alcance de suas
capacidades produtivas atuais. Um de seus desafios maiores consiste exatamente em
melhorar as condies produtivas e a insero das populaes beneficiadas por seus
trabalhos nos diferentes tipos de mercados de que dependem. Isso passa, antes de tudo,
por redes sociais localizadas, compostas por uma diversidade de atores privados,
pblicos e associativos, capazes de exprimir-se por meio de um projeto de
desenvolvimento. o que ser visto a seguir.

Box 2

Crescimento e desigualdade: dois relatrios recentes

Os dois principais cones internacionais do pensamento econmico contemporneo (o
Banco Mundial e a OCDE) produziram recentemente relatrios que colocam em questo
o poder do crescimento econmico em reduzir a desigualdade. O prprio ttulo do
trabalho do Banco Mundial (World Bank, 2003) coloca nfase em elementos estruturais
responsveis pela desigualdade: Inequality in Latin America and Caribbean: Breaking
with History. A desigualdade latino-americana s comparvel da frica ao Sul do
Sahara. Ela deve ser rejeitada por trs razes bsicas: em primeiro lugar por ser
eticamente inaceitvel e pelo fato de ser repudiada pela imensa maioria da opinio
pblica do Continente, conforme mostram as pesquisas sobre o tema. Alm disso, a
desigualdade um dos fatores bsicos na explicao da prpria pobreza. Quanto maior a
desigualdade, maior a dificuldade de que o crescimento econmico consiga reduzir a
11

A idia de que inovaes sociais podem ser a base de um processo massivo ainda que no espetacular
de mudanas tcnicas encontra-se em inmeros trabalhos de Ignacy Sachs (1986), um dos eixos de sua
produo intelectual e est na raiz do prprio termo ecodesenvolvimento. Michael Lipton (1968) tambm
em interessante crtica a Theodore Schultz tambm oferece contribuio importante, neste sentido. As
organizaes vinculadas rede AS-PTA tambm oferecem contribuio fundamental nesta direo.

14
pobreza. Em pases muito desiguais a elasticidade da reduo da pobreza diante do
crescimento menor. Em terceiro lugar, tudo indica que, a partir de um certo ponto, a
desigualdade comprometa o prprio desempenho econmico e seja um obstculo ao
crescimento. E isso por duas razes bsicas. Primeiramente, porque os pobres no
possuem ativos que lhes sirvam de garantias para que obtenham os crditos necessrios a
seus investimentos produtivos. Portanto, a pobreza conduz, por a, a um desperdcio
fantstico de recursos sociais. A segunda razo pela qual a desigualdade bloqueia o
crescimento econmico envolve questes de economia poltica e de poder: em pases
muito desiguais as elites no s escolhem estratgias de crescimento que perpetuam a
desigualdade, como tambm acabam impedindo que os pobres tenham acesso aos ativos
que permitiriam sua emancipao social. Em suma, a desigualdade faz com que a
sociedade desperdice imensa quantidade de talentos e capacidades e, por isso,
compromete o crescimento. Convm observar que o vnculo entre desigualdade e poder
e no apenas entre desigualdade e dotao de fatores produtivos corresponde a
mudana muito significativa no que tem sido a abordagem do Banco Mundial sobre o
tema.
Escrito a partir de preocupaes bem diferentes, o relatrio da OCDE (OECD:2003 a)
sobre desenvolvimento territorial no Mxico traz uma impressionante confirmao dos
principais achados do trabalho do Banco Mundial. Durante os anos 1990, o Mxico
registrou desempenho impressionante no crescimento de suas exportaes e na atrao de
investimentos estrangeiros... Entretanto, com relao renda individual e regional ,
ainda, um dos pases-membros com mais alta disparidade. O que chama a ateno que
entre 1950 e 1985 as disparidades entre indivduos e regies tinham sido reduzidas, para
ampliar-se drasticamente, desde ento. Mas o mais instrutivo o julgamento da OCDE
sobre o modelo de crescimento mexicano: o fluxo de investimentos estrangeiros diretos,
de fato, aumentou a produtividade dos trabalhadores que j eram qualificados. Mas o
crescimento baseado nas exportaes no pode ser a nica maneira de se chegar ao
desenvolvimento eqitativo, pois favorece grupos que esto nos estratos alto e mdio da
distribuio da renda (OECD, 2003:35). O mesmo raciocnio aplicado para a questo
regional: todas as oportunidades criadas pelo NAFTA relacionam-se s maquiladoras
(OECD, 2003:36).
O problema no est apenas na baixa escolaridade da fora de trabalho. O exame da
distribuio existente dos ativos em capital humano torna evidente que qualquer
vantagem dinmica deste tipo de incentivo [acesso educao] s ser realizada a longo
prazo, diz a OCDE colocando em dvida o que denuncia ser o lugar comum segundo o
qual a educao tudo resolve.
A importncia do crescimento econmico no colocada em questo, evidentemente,
pelo Banco Mundial e pela OCDE. Mas suas pesquisas mais recentes mostram que a
reduo da pobreza no pode ser considerada resultado mais ou menos automtico do
crescimento econmico. Mais que isso: o modelo de crescimento baseado no dinamismo
de indstrias de ponta no tem o condo de distribuir seus efeitos positivos para os
segmentos sociais de menor renda. importante frisar que o relatrio da OCDE nem

15
chega a mencionar a deteriorao da prpria situao das maquiladoras, vtimas do xodo
industrial em direo a regies de mo-de-obra muito barata como a China.

4. Os territrios do empreendedorismo
A ligao entre fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte e combate
pobreza ocupa um lugar cada vez mais importante nas publicaes internacionais, desde
o incio dos anos 1990. A inteno da Cpula do Microcrdito, em 1997, de fazer chegar
servios financeiros a mais de 100 milhes de famlias a expresso mais clara do
reconhecimento generalizado da dificuldade de as polticas macroeconmicas serem
capazes de debelar o problema do desemprego e do sub-emprego no mundo
contemporneo. Nos pases desenvolvidos, constata-se que, mesmo em perodos de
crescimento econmico, formam-se reas urbanas e rurais cuja precariedade social
no superada, ainda quando se tomam medidas macroeconmicas de estmulo ao
crescimento: De fato, diz um estudo da OCDE (1997:10), os novos empregos parecem
inacessveis aos que vivem em zonas desqualificadas, onde a pobreza no parou de
crescer com uma porcentagem cada vez mais importante de pessoas cujos recursos
limitam-se aos oferecidos pelos sistemas de redistribuio prprios a cada um dos pases
membros (ajuda social, seguro desemprego, polticas familiares). Nestas condies,
fortalecer as economias locais e as iniciativas justamente dos que vivem em situao de
pobreza um dos meios mais promissores para o caminho do desenvolvimento.
Num interessante levantamento sobre o tema Higgins e Savoie (1997:33) mostram que
no fcil determinar precisamente se o empreendedorismo que traz desenvolvimento
ou se o desenvolvimento provoca a emergncia das energias empreendedoras. O tema
envolve dimenses variadas que vo da economia psicologia social e foi tratado por
vrios dos maiores mestres das cincias sociais (12). Higgins e Savoie dividem a literatura
sobre o assunto em basicamente duas vertentes. As que sustentam que basta to get
something going (uma fbrica, uma estrada, uma descoberta) e o empreendedorismo
surgir como decorrncia; e as que acreditam na necessidade de incubadoras para estas
frgeis plantas que so as empresas iniciantes. Na introduo a sua interessante coletnea
sobre o tema, Richard Swedberg (2000) orienta-se por este segundo ponto de vista: tanto
assim que sugere claramente que o empreendedorismo seja uma disciplina ensinada nas
escolas de negcios e no apenas a juno mais ou menos ocasional de certos talentos
com circunstncias especialmente favorveis (13).
12

Trs interessantes balanos tericos brasileiros recentes sobre o tema podem ser citados: o de Veiga
(2003), o de Favaretto (2003) e o de Ehlers (2003).
13
Praticamente todas as escolas de negcio possuem hoje ao menos um curso de empreendedorismo e
cada vez mais clara a conscincia de que os gerentes e os homens de negcios, na atualidade, precisam no
apenas de habilidades gerenciais, mas tambm empreendedoras. Uma expressiva parcela dos membros da
comunidade de escolas de negcios defendem tambm que veio o tempo de desmistificar o
empreendedorismo e de transform-lo numa habilidade que pode ser ensinada mdia dos estudantes de
MBA (Swedberg, 2000:8). As incubadoras de empresas existentes no interior de vrias universidades so
a expresso prtica desta mesma convico.

16
O chefe do Programa de Desenvolvimento da Economia Local e do Emprego da OCDE
mostra que, uma vez que o desemprego e a pobreza esto crescentemente concentrados
em reas urbanas desfavorecidas, os governos procuram acertar geograficamente o alvo
das polticas, movendo-se de uma tica setorial para uma abordagem territorial. O autoemprego e a criao de empresas podem reverter uma economia local negativamente
atingida pelo declnio, motivado, por exemplo, pelo fechamento de plantas industriais,
bases militares ou outros episdios econmicos adversos (Arzeni, 1997:51). Trinta e
cinco por cento da criao de empregos nos Estados Unidos, em 1995, vieram de
empresas com at quatro empregados. Nos primeiros anos da dcada de 1990, proporo
importante do crescimento da ocupao veio tambm do auto-emprego e de microempresas no Canad. Da o surgimento, em pases desenvolvidos, de inmeros programas
que vinculam a abordagem territorial do desenvolvimento criao e ao fortalecimento
de iniciativas empresariais ao alcance das iniciativas dos indivduos vivendo em situao
precria. Arzeni (1997:51) cita como exemplos: no Reino Unido, Entreprise Zones and
Training e Entreprise Councils, na Irlanda os Local Partnerships, nos Estados Unidos, as
Empowerment Zones (14) e os Pactos Territoriais na Itlia.
Existe uma contradio bvia entre a capacidade de aproveitamento de novas
oportunidades que a noo de empreendedorismo supe e o marasmo social prprio dos
ambientes em que vivem as populaes pobres. Pode parecer puro voluntarismo,
desprovido de qualquer contedo econmico, o objetivo de fortalecer o
empreendedorismo de pessoas que vivem em situao de pobreza: sua condio atual as
obriga a manter-se em certo equilbrio de relaes sociais que permite sua reproduo e
dificilmente favorece a busca de novas oportunidades. Nas regies em dificuldade, as
redes sociais e econmicas so frequentemente limitadas. Os desempregados, em geral,
tm poucos laos sociais. Eles tendem a encontrar, sobretudo, outros desempregados,
constata o mais recente estudo da OCDE (2003b:53-54) sobre a relao entre
empreendedorismo, desenvolvimento local e gerao de renda.
O trabalho da OCDE (2003b) cita os principais obstculos que freiam o avano do
empreendedorismo exatamente ali onde ele mais necessrio na luta contra a
desagregao social.
O primeiro deles a insuficincia das redes sociais e das redes de empresas nos locais
marcados por muita pobreza. Alm disso, as habitaes so precrias, o que inibe seu
uso como garantia nos financiamentos. De forma geral, so regies e localidades em que
o acesso ao crdito especialmente difcil. Tanto que nos Estados Unidos, no Quebec e
em vrios pases da Unio Europia a formao de organizaes locais para obter crdito
voltado a empreendimentos individuais e coletivos populares vem ganhando
importncia crescente desde o incio dos anos 1990 (OCDE, 1997). A prpria legislao
bancria norte-americana por meio do Community Reinvestment Act controla os
bancos regionais impedindo-os de operar excluindo bairros pobres e certas minorias
tnicas (Servet, 2001). A ausncia de experincia e qualificao profissionais so
tambm obstculos importantes criao de novas empresas ou adoo de prticas
inovadoras por parte das j existentes. A escassez de exemplos virtuosos a serem
14

Sobre as quais uma exposio mais detalhada pode ser encontrada em Beduschi e Abramovay, 2003.

17
seguidos tambm dificulta enormememente o surgimento de novas empresas: o
desenvolvimento do esprito de empresa repousa, ao que tudo indica, sobre um fenmeno
de imitao (OCDE, 2003b:55). No caso da agricultura familiar, as dificuldades vividas
pelos produtores acaba orientando os mais jovens a associar o sucesso profissional
capacidade de no seguir a profisso paterna, como mostram estudos recentes sobre
sucesso profissional entre agricultores familiares (Silvestro et al., 2001). Relacionado
com a falta de um ambiente que generalize e legitime a prtica empreendedora como
projeto vivel para os indivduos est, segundo a OCDE, a excessiva concentrao
setorial: As localidades pobres abrigam, com frequncia, uma proporo excessiva de
empresas cuja atividade se exerce em mercados de fraco crescimento e de acesso
excessivamente fcil. So ramos de atividades com necessidades em capitais e
qualificao relativamente limitadas. Os custos administrativos para criar uma empresa
nova so tambm fatores que inibem o florescimento do empreendedorismo.
O reconhecimento destas dificuldades no exclui a importncia de se vincular
desenvolvimento territorial e fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte. As
proposies abaixo procuram reunir argumentos e sugerir questes para a reflexo em
torno do tema.
1. O potencial de inovao contido na idia de empreendedorismo est presente
apenas em parte do conjunto de detentores de pequenos negcios.
Pesquisa elaborada pelo Babson College e pela London Business School, aplicada em 37
pases, representando quase dois teros da populao mundial, mostra o Brasil no stimo
lugar em capacidade empreendedora (15). As comparaes internacionais no permitem
qualquer ufanismo com relao a esta informao, pois deixam claro que o
empreendedorismo, tal como detectado no estudo, um trao tpico de pases em
desenvolvimento. Alm disso, no Brasil (bem como na Argentina e na China), o
empreendedorismo por necessidade maior que aquele que decorre do surgimento de
oportunidades.
O nmero utilizado na pesquisa do Babson College e da London Business School
corresponde, provavelmente (16), soma de duas informaes: as 9,5 milhes de unidades
estimadas pelo IBGE em seu levantamento de 1997 sobre a Economia Informal Urbana
(ECINF) e as unidades formais (dotadas de um CNPJ e estudadas no Cadastro de
Empresas do IBGE e de cujo total de 4,1 milhes, 3,8 milhes tinham menos de 10
empregados). Ao que tudo indica, a agricultura familiar foi ignorada pela pesquisa.

15

No Brasil, a pesquisa - que pode ser enconctrada em

http://www.gemconsortium.org/download/1068745787484/Empreendedorismo%20%20Brasil%202002.pdf
- foi coordenada pelo Instituto Brasileiro de Qualidade e Produtividade do Paran, em parceria com o
SEBRAE e apoio da PUC-PR e IEL-PR.
16
O texto no deixa claro sua base de clculo e no verossmil que seus nmeros sejam uma extrapolao
de sua pesquisa de campo.

18
Vale a pena examinar rapidamente algumas informaes da ECINF por duas razes
bsicas. Em primeiro lugar por ser o nico estudo brasileiro a respeito daquilo que a OIT
chama de economia informal urbana: aquela que, independentemente de possuir ou no
um registro jurdico, ocupa menos de seis pessoas e evita recensear unidades como
pequenos escritrios de advocacia, consultrios ou empresas pessoais de consultoria.
Alm disso, a ECINF tem a virtude de fundir, na mesma pesquisa, o domiclio e o
negcio, dando uma viso mais integrada da situao social dos pequenos negcios.
Na esmagadora maioria dos 9,5 milhes de negcios da economia informal urbana
trabalham no mximo duas pessoas, como se pode ver na tabela 2. Trata-se, portanto de
um amplo conjunto de empreendimentos de propriedade, gesto e trabalho familiar.
O EMPREENDEDORISMO DE PEQUENO PORTE FUNDAMENTALMENTE
INDIVIDUAL OU FAMILIAR
TABELA 2. BRASIL: Empresas do setor informal, por nmero de pessoas
ocupadas 1997.
Nmero de
pessoas
ocupadas
1
2
3
4
5
Mais de 5
Sem declarao

Empresas do setor informal

Freqncia
Nmero de
acumulada
Percentual*
empresas
absoluta*
7.545.317
7.545.317
79,62
1.155.450
8.700.767
12,19
389.016
9.089.783
4,10
196.352
9.286.135
2,07
109.681
9.395.816
1,16
81.114
9.476.930
0,86
1.043

Freqncia
acumulada
percentual*
79,62
91,81
95,91
97,99
99,14
100,00

Total
9.477.973
Fonte: IBGE ECINF 1999.
Para efetuar o clculo no foram includas as empresas sem declarao. As
empresas sem declarao correspondem a 0,011% do total pesquisado.
claro que no tm a importncia econmica na economia urbana que a agricultura
familiar possui para a economia rural. As informaes tornam temerria a estimativa de
sua participao no valor da produo, mas nem de longe chega aos quase 40% que o
estudo FAO/INCRA estimou para as unidades familiares de produo agropecuria.
Ainda assim, so negcios cujo porte os aproxima do nvel de renda da agricultura
familiar, como se v na tabela 3 e cuja magnitude social impressionante: a considerar
apenas as informaes da ECINF, os estabelecimentos familiares urbanos so mais que o
dobro do que corresponde agricultura familiar (9,5 milhes contra 4,2 milhes).

19
O IBGE estratificou as empresas por classe de valor da receita obtida no ms de outubro
de 1997. A tabela 3 mostra que das 9.477.973 milhes de empresas do setor informal,
4.777.961 tiveram receita at R$ 500,00 em outubro de 1997. A tabela prope uma dupla
extrapolao: ela anualiza o valor de outubro de 1997, multiplicando-o por doze e
atualiza-o com base no INPC. Claro que impossvel saber se outubro um ms tpico o
que exige precauo nos resultados aqui atingidos.
Feita esta ressalva, as 4.777.961 de empresas, correspondentes a pouco mais da metade
do universo total, teriam tido um faturamento (sem descontar as despesas) inferior a R$
10.000,00 (R$ 9.577,00) caso a receita de outubro de 1997 exprimisse mdia mensal e
com base na atualizao dos valores em que se apoiou a estratificao proposta pelo
IBGE para aquela data.
MAIS DA METADE DAS EMPRESAS FATURA AT R$ 10 MIL POR ANO
TABELA 3 BRASIL: Empresas do setor informal, segundo as classes de valores da
receita em outubro de 1997.
Classes de
Empresas do setor informal
valores da
Freqncia
Nmero
Freqncia
receita em
Valor for a
Nmero de acumulada percentual de acumulada
outubro de 1997
corrigido (R$)* empresas
absoluta**
empresas** percentual**
(R$)
1 a 100

at 1.915

1.154.476

1.154.476

12,58

12,58

101 a 200

1.916 a 3.830

1.283.680

2.438.156

13,99

26,57

201 a 300

3.831 a 5.746

944.490

3.382.646

10,29

36,86

301 a 500

5.747 a 9.577

1.395.315

4.777.961

15,21

52,07

9.578 a 19.154

1.686.208

6.464.169

18,38

70,44

1.001 a 2.000

19.155 a 38.308

1.283.315

7.747.484

13,98

84,43

2.001 a 5.000

38.309 a 95.772

954.613

8.702.097

10,40

94,83

5.001 ou mais

95.773 ou mais

474.535

9.176.632

5,17

100,00

501 a 1.000

Sem receita
Sem declarao
Total

236.430
64.912
9.477.973

Fonte: IBGE ECINF 1999.

Corrigido pelo INPC de outubro de 1997 a julho de 2003.
** Para efetuar o clculo no foram includas empresas sem receita ou sem declarao.

Entendido como sinnimo de atividade inovadora, capaz de modificar as prticas

habituais e alterar os equilbrios existentes para provocar crescimento econmico, claro
que o empreendedorismo no a caracterstica social que define este imenso e variado
conjunto de empresas: os 4,2 milhes de agricultores familiares tampouco podem ser
vistos como empresrios schumpeterianos tpicos. E, na verdade, no existem critrios

20
que permitam dizer quantos, deste total, possuem condies de levar adiante iniciativas
que renovem suas prticas rotineiras, permitindo ento a abertura de novos horizontes e
oportunidades econmicas. Mas a ECINF tem algumas informaes que fornecem pistas
interessantes, neste sentido. Vale a pena mencionar aqui duas delas.
A MAIORIA QUER CONTINUAR OU AUMENTAR O NEGCIO
TABELA 4 BRASIL: Empresas do setor informal, segundo planos futuros para o
negcio 1997
Empresas do
setor informal
Planos para o futuro do negcio
Percentual
Aumentar o negcio
3.543.836
37,39
Continuar o negcio no mesmo nvel
2.843.884
30,01
Mudar de atividade e continuar independente
885.272
9,34
Abandonar a atividade e procurar emprego
1.145.466
12,09
Outros planos, no sabe ou sem declarao
1.059.515
11,18
Total
Fonte: IBGE ECINF 1999.

9.477.973

100,00

A primeira est na tabela 4: dos 9,5 milhes de empresas estimadas pela ECINF 3,5
milhes manifestaram planos para aumentar o negcio e apenas 1,1 milho declaram que
vo abandonar a atividades e procurar emprego. Claro que esta proporo minoritria
pode esconder o que os especialistas chamam de desemprego por desalento: talvez os
que vo procurar emprego tenham melhor sorte como assalariados do que como
trabalhadores por conta prpria. E no impossvel que muitos dos que permanecem na
condio de por conta prpria estejam em situao sofrvel, mas no tm qualquer
esperana de encontrar colocao no mercado de trabalho. Mas, de qualquer maneira,
interessante observar que a idia de valorizar o prprio negcio pertence a uma
quantidade aprecivel de seus titulares, mais de um tero deles.
A segunda informao que pode sinalizar para algum tipo de ambio inovadora na
gesto do negcio est na tabela 5: do total de 9,5 milhes de empresas, 1,5 milho
fizeram investimentos em 1997. Ainda que a ECINF no diga em que foram feitos estes
investimentos e/ou aquisies pode-se presumir que se trate uma espcie de aposta na
melhoria do negcio feita por seu titular. Tanto mais que os investimentos so feitos
basicamente com recursos prprios, cujo custo de oportunidade, em princpio muito
alto. Se fossem investimentos feitos com base em crditos altamente subsidiados no
seria fcil saber se tm consistncia econmica ou se so motivados pelos prprios
subsdios. Mas investir recursos prprios num negcio um importante sinal de iniciativa
empreendora.
Mesmo que a ambio revolucionria da palavra empreendedorismo esteja muito distante
das possibilidades da grande maioria destas unidades produtivas (ver box 3) bem como
das que constituem a agricultura familiar o fato de apenas 75 mil terem obtido crdito

21
para investir mostra um impressionante contraste entre as energias produtivas deste
segmento e os recursos sociais voltados a que suas iniciativas se materializem. uma
ilustrao da idia contida no relatrio do Banco Mundial (2003) sobre a Amrica Latina
sobre o poder que a desigualdade social via assimetria de informao tem que inibir o
prprio crescimento econmico.
PARTE IMPORTANTE EMBORA MINORITRIA DOS
EMPREENDEDORES FAZ INVESTIMENTOS
TABELA 5. BRASIL: Empresas do setor informal que fizeram investimentos,
segundo a origem dos recursos 1997
Fizeram investimentos e/ou aquisies nos ltimos 12 meses
Origem dos recursos
Lucros de exerccios anteriores
Emprstimos bancrios
Outros tipos de emprstimos
Outros
Sem declarao
Total
Fonte: IBGE ECINF 1999.

Nmero de empresas
959.568

Percentual
62,5

74.745
127.943
371.782
1.569

4,9
8,3
24,2
0,1

1.535.606

100

22

BOX 3

Por conta-prpria e empreendedores

O importante estudo recente da OCDE (2003b) sobre empreendedorismo e
desenvolvimento econmico local insiste em que no se faa do vcio virtude, quando se
trata do empreendedorismo de pequeno porte: trabalho por conta prpria e
empreendedorismo no podem ser tomados como sinnimos:
O trabalho independente e o empreendedorismo no so categorias inteiramente
intercambiveis. Alguns trabalhadores independentes exercem uma atividadeque
apresenta muitas caractersticas de uma atividade empreendedora. Eles estabelecem um
plano de empresa, adquirem competncias e exercem funes de dirigentes de empresas,
realizam investimentos financeiros importantes, procuram ser autnomos em suas
decises e empregam outras pessoas (nas dcadas de 1980 e 1990, nos pases membros
da OCDE, cerca de um tero dos trabalhadores independentes eram, eles mesmos,
empregadores, embora com muitas variaes de pas a pas). Na grande maioria,
entretanto, suas condies de trabalho diferem pouco daquela dos assalariados e, em
muitos pases a principal diferena que sua situao no lhes d direito a tantas
vantagens sociais nem a aposentadoria. Em certos casos, os empregadores obrigam seus
assalariados a aceitar um estatuto de trabalhadores independentes para escapar s cargas
salariais. Seria, portanto, um erro assimilar todo trabalho independente a
empreendedorismo. Isso dito, favorecer o trabalho independente fez parte, com
frequncia, de uma poltica maior de encorajamento ao empreendedorismo (OCDE,
2003b).
interessante que nas anlises da OCDE sobre trabalho por conta prpria a agricultura
tomada como caso parte. A nem se discute o fato de que a grande maioria da fora de
trabalho opera sob regime individual ou familiar e que o assalariamento minoritrio.
Fora da agricultura, o trabalho por conta prpria , em mdia, de apenas 13% do total da
ocupao na OCDE, muito menos que nos pases em desenvolvimento. Nestes provvel
que a distncia entre trabalho por conta prpria e empreendedorismo seja muito maior; ao
mesmo tempo, exatamente pelo fato de uma propoo muito mais importante dos
trabalhadores no ser assalariada que o combate pobreza passa pelo esforo de
melhorar a qualidade dos empreendimentos dos que vivem de seus prprios negcios.
Este esforo tanto mais legtimo quanto mais se constata a dificuldade de acesso a
servios pblicos que poderiam melhorar as condies produtivas e de insero no
mercado de muitas destas unidades produtivas.

23

2. Fortalecer o empreendedorismo de pequeno porte exige a formulao de

contratos entre o poder pblico federal e trs tipos de atores: os eleitos locais,
o setor privado e o setor associativo.
A noo de Contrato Territorial de Desenvolvimento est no centro da reflexo a que
deu lugar todo o processo de elaborao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio nos
ltimos anos (CNDRS, 2002; Veiga, 2002). So bastante conhecidas as avaliaes
crticas a respeito do PRONAF infra-estrutura e servios, que salientaram as limitaes a
que conduz a abordagem estritamente municipal da vida local, a participao de atores
ligados apenas agropecuria e a precria participao popular em sua elaborao
(Abramovay, 2003b). As mudanas recentes levadas adiante nesta linha do PRONAF
pelo atual Conselho de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF)
apontam para um importante avano, no sentido de corrigir estas limitaes. Devem-se
assinalar, entretanto, dois pontos de estrangulamento para os quais a reflexo talvez ainda
no tenha avanado o suficiente.
a) O desenvolvimento territorial supe lgica de atribuio de recursos
pblicos a partir do julgamento da qualidade dos projetos apresentados e
no apenas das necessidades sociais das localidades e comunidades que os
apresentam. Esta a caracterstica central tanto do LEADER europeu
como do Empowerment Zones and Entreprise Communities norteamericano (Beduschi e Abramovay, 2003). No EZ/EC o importante no
a participao genrica dos cidados, mas a ao de planejamento
estratgico de longo prazo, que seja permanentemente monitorada e
envolva os diferentes atores das comunidades. Planejamento estratgico
nem sempre compatvel com o atendimento imediato de necessidades
urgentes. A lgica que faz do poder pblico federal o provedor dos bens e
servios bsicos dos quais as comunidades locais no dispem acaba
conduzindo a uma relao que inibe o planejamento estratgico e a
descoberta de vocaes em torno das quais podem ser trilhados caminhos
inditos de gerao de renda. Existe uma carncia fantstica de
inteligncia voltada ao planejamento estratgico nas regies de pobreza e
suprir esta deficincia um dos mais importantes objetivos de uma
poltica de desenvolvimento territorial. Associar transferncia de recursos
obrigao local de convocar e receber talentos voltados ao planejamento
pode ser um caminho importante para a inovao institucional da qual
depende o fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte. O
papel das faculdades e das universidades do interior do Pas pode ser a
decisivo, desde que haja uma orientao governamental clara sinalizando
para o fato de que o combate pobreza exige inovaes que permitam
tornar economicamente viveis os projetos em que vo envolver-se os
empreendedores que hoje vivem em situao de pobreza. Na expresso
utilizada pela DATAR francesa, em documento recente, o contrato de

24
desenvolvimento tem a misso de expor vocaes prioritrias de cada
regio, objetivos comuns identificados conjuntamente pelo Estado e pelas
comunidades
(DATAR,
2003:22).
O
fortalecimento
do
empreendedorismo o resultado de um certo ambiente para cuja criao o
poder pblico pode contribuir: o mais importante uma atmosfera local
que valorize o conhecimento, o que se traduz nas noes hoje empregadas
pela OCDE de comunidades, cidades e regies de aprendizagem
(Beduschi e Abramovay, 2003). A criao e o fortalecimento de empresas
emite sinais que ampliam a prpria confiana dos atores locais em suas
atividades empreendedoras. neste sentido que Richard Locke insiste na
afirmao de que a confiana pode ser construda, mesmo em situaes
adversas, mediante processos seqenciais que misturam ao autointeressada, poltica de governo e o desenvolvimento de mecanismos de
auto-governo.
b) A maior ameaa consistncia das polticas territoriais brasileiras sua
reduo a um pacto entre movimentos sociais, autoridades pblicas locais
e governo (estadual e/ou federal). No h dvida que coordenar aes de
diversos nveis de governo e ampliar a audincia dos movimentos sociais
um imenso progresso, ainda mais em sociedades marcadas por
disparidades sociais to gritantes como o Brasil. Mas muito difcil
conceber processos de desenvolvimento localizados sem que empresrios
consolidados possam a ter participao ativa. Construir prosperidade
exclusivamente com base no aporte de recursos pblicos economia
popular, de costas (ou at em oposio) s atividades empresariais j
existentes, ignora o papel central da confiana na construo do
desenvolvimento. O atraso de uma regio pode ser definido exatamente
pela precariedade dos laos de confiana entre seus habitantes que faz com
que qualquer desvio com relao aos caminhos j conhecidos seja
interpretado como inadmissvel quebra de regras, profundamente
ameaadora para todos e, sobretudo, para os mais pobres. A definio de
confiana de Richard Locke, neste sentido, instrutiva: os atores
econmicos manifestam confiana quando, em situaes de informao
incompleta e incerteza (que eu creio caracterizar a maior parte das
situaes econmicas no mundo) estes atores, apesar disso, expem-se ao
risco de comportamento oportunista por parte de outros, por terem razo
de acreditar que estes outros no vo tirar vantagem desta oportunidade.
O parasitismo latifundirio e as situaes de submisso personalizada e
clientelista, to comuns no meio rural do Nordeste brasileiro so
obstculos objetivos formulao de pactos territoriais com contedo
econmico promissor. O pressuposto bsico dos contratos de
desenvolvimento territorial que possam conduzir ampliao dos
espaos pblicos de negociao entre atores sociais cujos interesses no
so, evidentemente, idnticos. Richard Locke sustenta que a confiana
pode ser construda num processo seqencial que coloca juntos
elementos de auto-interesse encapsulado, interveno governamental e o
desenvolvimento de mecanismos de auto-governo por parte dos prprios

25
atores. claro que situaes de imensa disparidades sociais no so
propcias a que a defesa do auto-interesse seja exercida em situao de
cooperao social: o risco de que a cooperao se confine a um crculo
limitado de pessoas que j se conhecem e acabam at utilizando recursos
pblicos em benefcio prprio e contra os interesses da maioria imenso.
O que mostra a reviso de literatura feita por Locke que o governo pode
utilizar um conjunto de incentivos para induzir a comportamentos
cooperativos entre grupos sociais que, at ento, encontravam-se em
situao de conflito ou de dependncia perniciosa. O que no se pode
imaginar um ambiente em que a atuao empresarial faz-se sombra de
critrios que no resistem a um julgamento pblico quanto a sua utilidade
social e onde, apesar disso, constri-se um pacto territorial de
desenvolvimento. claro que ningum tem a frmula mgica para
resolver esta espcie de quadratura do crculo do combate pobreza: o que
no se pode ignorar sua existncia.
neste sentido que documento recente do IICA (Splveda et al. 2003) insiste qua a base
do desenvolvimento territorial a articulao entre os locais mais pobres e as regies
dinmicas que so essenciais para sua vitalizao. No mesmo sentido, mostra que no
possvel imaginar que as regies pobres possam melhorar suas condies sociais com
base apenas em investimentos pblicos.
E exatamente a que se pode detectar uma dimenso preocupante do incipiente processo
de formao de polticas territoriais de desenvolvimento, no Brasil: na pesquisa de
Weigand Jnior (2003) sobre experincias de desenvolvimento territorial em todo o
Brasil sobre a base de 40 experincias apenas em trs delas mencionada a
participao de empresas. Destas trs situaes em que as empresas tm alguma
participao, no h nenhuma no Nordeste. O mesmo se observa na exposio que faz
Seplveda (2003) do trabalho do IICA com base em experincias de desenvolvimento
territorial na Colmbia, no Mxico e no Equador: as empresas no fazem parte do
universo social do desenvolvimento territorial.
A prova dos nove de que contratos de desenvolvimento tm natureza verdadeiramente
territorial distinguindo-se assim tanto da ajuda restrita ao crescimento de um certo
setor econmico, como das transferncias de renda para os mais pobres pode ser
obtida pela resposta a trs perguntas:
i) A assinatura dos contratos exige dos atores compromissos com a busca de
prticas at ento inexistentes no plano local?
ii) Os signatrios dos contratos so atores que no faziam, at ento, parte do
crculo de relaes sociais, econmicas e polticas dos segmentos sociais que se
pretende mais fortemente beneficiar (17)?

17

A ausncia, nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, no s de atores como os bancos

(Favaretto et al. 2001) , mas tambm das associaes comerciai, do SEBRAE e outros representantes do

26
iii) Os contratos de desenvolvimento vo conduzir a processos sociais capazes de
contribuir para a reduo da desigualdade ?
O empreendedorismo de pequeno porte fortalecido por um ambiente local que estimula
a cooperao social, a aprendizagem e, ao mesmo tempo, a inovao e a competitividade.
Esta orientao no se reduz ao estabelecimento de contratos entre poderes pblicos de
vrios nveis. Claro que a atuao conjunta de unidades administrativas que vinham at
ento operando isoladamente ministrios setoriais, prefeituras preocupadas em
responder s demandas mais imediatas de suas bases localizadas, por exemplo um
avano, que pode melhorar os resultados das polticas de governo. O que, entretanto, at
hoje, a legislao brasileira no contempla a possibilidade de contratos que renam os
atores centrais do desenvolvimento local o setor privado, o setor associativo e os
eleitos locais como seus protagonistas centrais (18). O Brasil ampliou, de fato, a partir
de 1988, os poderes das unidades descentralizadas (19), ao fazer dos municpios entes
federativos no sentido pleno da palavra. Mas no permitiu, at agora, um mnimo de
flexibilidade que fortalea o estabelecimento de unidades locais com geometria varivel
reunindo atores pblicos diversos (vrias prefeituras, por exemplo) e, sobretudo, que
incentive a presena ativa do setor privado e associativo nos compromissos em torno dos
quais os recursos chegam s regies. neste sentido que Urquiza (2003) insiste num
conjunto de vcios e impropriedades da gesto estatal, entre os quais destaca-se a a
centralizao excessiva (20). A verdade que o modelo de atribuio de recursos s
regies obedece ao formato piramidal tpico do momento histrico em que ao Estado
cabia distribuir os resultados de sua arrecadao. A criao de um fundo de
desenvolvimento regional e a proposta de que 35% dos recursos do BNDES sejam
aplicados no Nordeste podem ser elementos importantes para reverter as prticas
habituais, desde que a atribuio de fundos seja condicionada a projetos regidos por
qualidade, participao e inovao (21).
Inovao e competitividade no so apenas atributos isolados de cada empresa, mas
sobretudo os resultados sistmicos de suas relaes sociais (Seplveda et al, 2003).
empreendedorismo de pequeno porte no agrcola no meio rural um sinal preocupante da dificuldade em
se passar de uma viso setorial para uma abordagem, de fato, territorial do desenvolvimento.
18
A experincia da Andaluzia, descrita por Plata (2003) mostra que na Espanha no s existem muito mais
unidades administrativas locais que, em geral, na Amrica Latina s a Andaluzia possui 700 municpios
mas so institucionalizadas as unies entre municpios, por meio das comarcas. O mais importante na
exposio de Plata que as organizaes locais (os grupos de desarrollo rural) reunindo setores privados,
pblicos e associativos tm poder de fazer contratos e de gerir recursos pblicos: so uma forma inovadora
de gesto de fundos pblicos. Este grupos respondem pela elaborao de estratgias locais de
desenvolvimento, com base na concertao dos atores que deles participam. A experincia da Andaluzia
resultou, na avaliao de Plata, em significativa diversificao da economia rural da regio. Nada
semelhante parece existir no Brasil neste sentido.
19
Estes poderes, a partir de 1994 foram novamente reduzidos, em funo da elevao da carga tributria
dirigida ao Governo Federal, por meio de impostos como a CPMF.
20
Urquiza insiste no carter burocrtico e nas funes de puro controle exercidas pela grande maioria dos
conselhos gestores: o que se entende por participao reduz-se muitas vezes tentativa do poder pblico
de dividir responsabilidades. Ver, no mesmo sentido, Abramovay (2003b).
21
Infelizmente as discusses mais recentes sobre a reforma tributria indicam, que este Fundo no ser
mais criado: o Pas no vai dispor, ento, de um elemento que poderia ser importantssimo na mudana do
formato institucional de destinao de recursos a regies mais pobres.

27
Documento do programa LEADER (Farrell e Thirion, 2001:5) resume bem a questo:
ser que podemos dizer que um territrio competitivo quando produz, por exemplo,
matrias-primas agrcolas baratas, mas em condies sociais deplorveis e sem qualquer
respeito pelo ambiente? Esta interrogao conduz a um sentido mais lato de
competitividade, que se exprime num conceito de competitividade territorial: um
territrio torna-se competitivo sempre que possa fazer frente concorrncia de um
mercado, assegurando ao mesmo tempo, uma durabilidade ambiental, econmica social e
cultural baseadas em lgicas de rede e de articulao interterritorial. Vale a pena reter a
definio de competitividade econmica da Unio Europia, tal como se exprime neste
documento do LEADER (2001:5): capacidade dos agentes de produzir e reter um
mximo de valor acrescentado no territrio, reforando a relao entre setores e fazendo a
combinao dos recursos das vantagens para valorizar o carter especfico dos produtos e
servios locais. Competitividade econmica no se reduz ento, nem de longe,
capacidade de colocar produtos indiferenciados nos mercados internacionais a baixo
preo. Se assim fosse, o espao para o crescimento do empreendedorismo de pequeno
porte e para o prprio desenvolvimento territorial seria muito restrito. exatamente
porque a competitividade econmica se apia no conhecimento, na organizao, na
cooperao social e no esprito inovador que os territrios podem apoiar-se no
fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte para afirmar sua presena em
diferentes tipos de mercados (22).
neste sentido que Echeverri (2003) insiste nas consequncias econmicas da cidadania:
sem cidadania, diz ele, no possvel construir as instituies bsicas que permitem o
funcionamento de mercados que possam representar horizonte de melhor qualidade de
vida para os mais pobres. A Amrica Latina est passando por uma transio que tem
dupla natureza: por um lado, ampliam-se os espaos de participao de variados grupos
sociais na esfera pblica da vida social. Alm disso, h mudana nas prprias
competncias das instncias estatais. At os anos 1960, era o Estado nacional que detinha
o monoplio das competncias e das decises, inclusive quanto s regies. Hoje isso
mudou: h novos espaos de protagonismos e no s no plano local. No Mercosul, por
exemplo, tomam-se decises que seria difcil imaginar que Brasil ou Argentina
autorizassem at alguns poucos anos atrs. A consequncia prtica que no se pode
considerar que apenas os recursos financeiros estatais formam a base do desenvolvimento
dos territrios. fundamental a participao ativa de recursos privados. A insistncia de
Echeverri (2003) sobre o vnculo entre fortalecimento da cidadania e dinamismo
econmico crucial: situaes locais em que a atuao empresarial caracteriza-se pelo
22

A guerra fiscal como forma de atrao de recursos para regies atrasadas representa o contrrio do
desenvolvimento territorial: a empresa atrada por atributos incapazes de fazer com que sua presena
represente aumento da coeso social e da capacidade localizada de agregao de valor por parte de uma
rede mltipla de atores sociais (Arbix, 2001). Tnia Bacelar (2003) insiste que a guerra fiscal uma espcie
de filha bastarda do Estado centralista: quando a alocao de recursos deixa de ser definida por um Estado
autoritrio,instaura-se uma espcie de guerra de todos contra todos, em que a renncia fiscal leva a uma
perda de recursos que poderiam ser aplicados no processo de desenvolvimento. Pior: a guerra fiscal faz
com que as empresas levem para regies pobres no seus departamentos de pesquisa, de marketing, em
suma, sua inteligncia estratgica, mas, ao contrrio, apenas sua folha salarial que contrata o caso da
Grandene, em Sobral operrios mal formados e que recebem pouco mais de um salrio mnimo por ms.
A empresa no atrada pelos servios e pela qualidade do territrio e sim por sua pobreza e pelos
recursos fiscais que abrem caminho para sua explorao.

28
desrespeito a direitos e interesses elementares da populao local exigem a expanso de
uma esfera pblica que possa resultar no apenas na participao dos cidados, mas
tambm no fortalecimento de vrias instituies econmicas, a comear pelo prprio
mercado.
Por fim, convm assinalar que os contratos territoriais de desenvolvimento devem evitar
o que Judith Tendler (2003) chamou de pacto com o diabo: situaes em que as
vantagens atribudas aos atores locais so socialmente nefastas e no conduzem
valorizao dos atributos regionais: a dinmica do pacto com o diabo refora atitudes
descompromissadas mantidas por vrios planejadores do desenvolvimento econmico e
por gerentes e diretores de bancos de desenvolvimento referentes a pequenas empresas
informais. Quando estes gerentes e funcionrios pblicos admitem a importncia da
assistncia a pequenas empresas e ao setor informal, esta assistncia vista mais como
uma medida de bem-estar social no mbito dos rgos de governo que tratam da poltica
social e no no domnio daqueles rgos envolvidos com a promoo do
desenvolvimento econmico (Tendler, 2003). O que Judith Tendler est denunciando
aqui justamente a contraposio entre a necessidade socialmente justificada de se
manter e criar empregos e a baixa eficincia da economia em que estes objetivos so
atingidos. fundamental que os pactos territoriais de desenvolvimento promovam
justamente transformaes tcnicas e organizacionais que permitam melhorar as
condies produtivas e a insero nos mercados das iniciativas dos empreendedores de
pequeno porte.
3. O empreendedorismo de pequeno porte, no meio rural, deve combinar
atividades agropecurias e no agropecurias.
J so bastante conhecidos os trabalhos brasileiros que mostram o aumento da
importncia das atividades no agrcolas levadas adiante por populaes que vivem no
permetro que o IBGE chama de reas rurais (Campanhola e Graziano da Silva, 2000).
Este permetro, entretanto, apenas parte do que pode ser chamado de territrios rurais,
desde que se adote para sua definio critrios sociais e geogrficos e no puramente
administrativos (Veiga, 2002 e Abramovay, 2003c). As regies rurais incluem, portanto,
no s o campo aberto, mas as sedes de milhares de pequenos municpios.
Polticas de desenvolvimento rural so concebidas exatamente para contemplar estas
mltiplas atividades a que se dedica a populao rural. Elena Sarraceno (2002) mostra,
em texto recente, que na Europa, o desenvolvimento rural procurou at o final dos
anos 1970 adaptar as estruturas fundirias pulverizadas a um formato prprio que
permitisse agricultura do Continente concorrer com as grandes unidades produtivas
norte-americanas. Por esta concepo as reas rurais deveriam caminhar para conter em
seu interior fundamentalmente agricultores e apenas aqueles capazes de competir nos
mercados internacionais (Abramovay, 1999). Durante os anos 1980 ficou claro no s
que os agricultores eram minoria no meio rural, mas que o povoamento das regies no
densamente povoadas tinha, muitas vezes, potencial de gerao de renda superior ao de
atividades agrcolas tradicionais. Alm disso, a presena social diversificada no meio
rural contribua para pressionar seus habitantes a fazer da preservao da biodiversidade e
do patrimnio natural e cultural importante fonte de gerao de renda. neste momento

29
que se caracteriza a passagem da abordagem setorial para a territorial, a respeito do
desenvolvimento rural. Na Unio Europia o grande trunfo das regies rurais est na
preservao e no reforo da diversidade de suas economias.
No o caso de expor com mais detalhes aqui a evoluo histrica que tornou o
desenvolvimento territorial um princpio bsico das polticas de desenvolvimento da
Unio Europia. O importante compreender tanto o que esta experincia pode ter de
instrutiva para ns, quanto suas profundas diferenas com relao situao brasileira:
entre ns, o peso da agricultura nas reas rurais bem maior que nos pases
desenvolvidos. Infelizmente a j citada pesquisa do IBGE sobre Economia Informal
Urbana no faz a separao dos informantes por tamanho de municpio. Mas importante
mencionar que dos 9,5 milhes de unidades produtivas levantadas pelo IBGE em 1997,
cerca de 2,5 (quase um quarto) estavam no Nordeste. Note-se que a proporo de
agricultores familiares nordestinos sobre o total de agricultores familiares do Brasil
muito maior: quase metade dos estabelecimentos agropecurios familiares estavam no
Nordeste em 1996 e a situava-se a esmagadora maioria dos que encontravam-se em
situao de pobreza. J os trabalhadores por conta prpria urbanos nordestinos
correspondem a um quarto do total nacional desta categoria, o que j um forte
indicativo da maior participao da pobreza ligada, de uma forma ou outra, agricultura
no Nordeste, quando se compara a regio com o restante do Pas.
Destes 2,5 milhes de unidades produtivas do que o IBGE chama de economia informal
urbana, entre metade e um tero estavam nas regies metropolitanas (23). Metade da
economia informal urbana do Cear est na regio metropolitana de Fortaleza, por
exemplo. Em Salvador, est um tero da economia informal urbana do Nordeste.
Considerando que existem reas urbanas no metropolitanas no Nordeste (Sobral,
Campina Grande, Barreiras, entre outras) a concluso que dos 2,5 milhes de empresas
da economia informal urbana, do Nordeste bem menos da metade est nos pequenos
municpios, o que mais um indcio da conhecida precariedade da diversificao das
economias locais. Existem nas reas rurais do Nordeste muito mais agricultores do que
trabalhadores por conta prpria em atividades no agrcolas. Quando se fala, portanto, de
trabalhadores por conta prpria no interior do Nordeste, a grande maioria tem relao
direta com a agricultura, mesmo que no consiga tirar de suas atividades agropecurias o
essencial do necessrio a sua sobrevivncia. Mais que isso: a pobreza tende a ser maior
em municpios menores sobretudo em regies mais carentes, bem entendido. E entre
os pobres, os que se dedicam agricultura encontram-se em pior situao. Esta uma das
razes que motiva o IICA (Seplveda et al. 2003), em documento recente, a insistir na
importncia da agricultura para o desenvolvimento rural, apesar da importncia crescente
de outras atividades no meio rural.
Promover a diversificao de economias rurais dominadas pela pobreza de pessoas cuja
renda depende ao menos em parte da agropecuria bem mais difcil do que faz-lo em
situaes como a europia em que h atores sociais no envolvidos diretamente
com a agricultura e interessados na valorizao dos recursos ambientais e paisagsticos
23

Nos volumes sobre a Economia Informal Urbana nos Estados, h tabelas sobre a situao das regies
metropolitanas.

30
locais. A reunio entre baixa densidade demogrfica, pobreza e grande dependncia de
uma agricultura precria sinal de um tecido econmico pouco diversificado e que
responde com muita dificuldade a polticas de desenvolvimento. A atrao empresarial
que estas regies podem exercer sobre investidores locais ou de outras regies movida,
em geral, pela presena de mo-de-obra ou de recursos naturais abundantes e baratos e
no por suas virtudes organizacionais ou pela existncia de infra-estruturas e servios de
qualidade.
Mas exatamente a este desafio que se lana um projeto de revalorizao dos territrios
rurais. Por um lado, ele no pode consistir em garantir renda para manter os agricultores
nas atividades a que se dedicam hoje. At aqui as polticas voltadas aos segmentos mais
pobres entre os agricultores familiares o seguro-renda, por exemplo sempre
atuaram de forma emergencial, para evitar catstrofes como perda de safra por seca, por
exemplo: e assim nunca puderam induzir e oferecer segurana queles que tivessem
iniciativas inovadoras. O seguro-renda para agricultores atingidos por sinistros naturais
limitam-se sempre aos produtos tradicionais cultivados pelos agricultores. Da mesma
forma, o Fome Zero, tambm insistia na complementariedade entre o aumento da
demanda decorrente das transferncias de renda e a elevao na oferta de produtos
tradicionais (feijo, milho e mandioca). Por maior que seja a utilidade social imediata
destas polticas, elas no so capazes de despertar o entusiasmo dos que pretendem levar
adiante atividades empreendedoras, sobretudo dos mais jovens. O risco ento que a
proteo aos agricultores familiares em torno do que j fazem iniba os processos de
inovao implcitos no prprio conceito de desenvolvimento territorial. Em suma,
diversificar a prpria produo agropecuria em direo a produtos que representem
agregao de valor um primeiro desafio que se ope lgica at aqui prevalecente nas
polticas pblicas.
Alm de diversificar e ampliar os horizontes de mercado dos agricultores, um projeto de
desenvolvimento territorial deve tambm conhecer e fortalecer as capacidades produtivas
e a insero em melhores mercados dos pequenos negcios no agrcolas. Somente parte
dos filhos dos agricultores podero manter-se na profisso paterna. Entretanto, muitos
dos que no se tornaro agricultores podem desenvolver suas capacidades aproveitando
os crculos de relaes sociais em que cresceram e contribuindo assim valorizao de
suas regies de origem.

5. Concluses
A noo de desenvolvimento territorial est muito longe de representar uma dimenso
significativa da ao do Estado brasileiro na luta contra as desigualdades regionais nos
dias de hoje. A discusso nacional continua centrada nas diferentes formas de
redistribuio dos recursos entre as macrorregies do Pas e no existem novos
mecanismos de incentivo capazes de provocar reagrupamentos locais com potencial de
gerao de novas polticas e novas dinmicas. verdade que o termo incorporou-se ao
vocabulrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; mas no existe qualquer sinal de
coordenao entre as aes do MDA, do Planejamento e da Integrao Nacional no
sentido da valorizao dos potenciais dos territrios. Confinados ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, os territrios sero apenas nova denominao para as aes j

31
conhecidas em que se escolhe o pblico do Ministrio (os agricultores familiares, os
acampados e os assentados) e a estes dirigem-se recursos, sem que os instrumentos
contratuais referentes ao aumento das capacidades locais de planificao apaream. O
desenho atual das transferncia de renda permanece dentro da lgica segundo a qual o
importante localizar bem o alvo das polticas sociais e controlar por meio dos
conselhos municipais sua correta execuo. Nas regies urbanas nada existe que se
assemelhe ao que tem sido o PRONAF: um dispositivo institucional voltado a fortalecer
as iniciativas de cenetenas de milhares de agricultores familiares. O Brasil possui
inteligncia estratgica voltada para o crescimento de diferentes segmentos da indstria,
mas no tem sido capaz de organizar at hoje, um programa consistente capaz de
aproveitar as energias produtivas de milhes de empreendimentos de pequeno porte que
existem por todo o territrio. Este aproveitamento no pode depender diretamente do
poder pblico federal: mas ele s ser real, se o Governo animar um movimento nacional
que envolva as foras vivas da sociedade o setor privado, os eleitos locais e o setor
associativo e que no se limite a contemplar a chegada de recursos federais aos mais
pobres.
A prtica de atribuir recursos s regies em funo da qualidade dos projetos que
elaboram um dos mais importantes caminhos para estimular o surgimento de projetos
consistentes na luta contra a pobreza. claro que as regies mais pobres so carentes das
capacidades de planejamento necessrios a este tipo de atividade. Mas, num pas como o
Brasil, mesmo nas regies mais pobres, existem Organizaes No Governamentais,
capacidades governamentais localizadas e muitas vezes energias empresariais de cuja
coordenao podem resultar dinmicas interessantes. No enfatizando um pblico
determinado para as polticas (os mais pobres) que se vai estimular o surgimento de
dinmicas localizadas virtuosas. Qualidade no pode mais ser um atributo ligado apenas a
certos segmentos econmicos pelos quais respondem os setores mais privilegiados da
sociedade: sem que a noo de qualidade atinja os projetos voltados a populaes pobres,
sua emancipao social ser permanentemente adiada.

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