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o caso do Brasil
Carlos E. Guanziroli *
VO L
J UN H O
1. Introduo
Desde que Lehmann escreveu The death of land reform, em 1978, e
Alain de Janvry The agrarian question and reformism in Latin America, em 1981,
muitas coisas tm acontecido, tanto no campo acadmico como no da
agricultura, propriamente.
Hoje em dia, com a integrao cada vez maior entre as economias
dos pases e com a globalizao crescente das atividades econmicas, o
debate a respeito da reforma agrria tem mudado. Insistir apenas nos
argumentos clssicos tais como: as conseqncias so positivas pela
contribuio produo e ao emprego, o custo baixo, etc. convence
pouco.
Para explicar porque alguns pases, como o Brasil, continuam
tentando realizar uma reforma agrria, deve-se averiguar at que ponto
esta reforma enquadrar-se-ia nas tendncias socioeconmicas do momento,
ou seja, qual sua lgica ou racionalidade no processo de desenvolvimento
vigente, ao nvel nacional e mundial.
Para contribuir com esta anlise, buscaremos algumas explicaes
de ordem terica e avanaremos algumas informaes de ordem conjuntural
que podem ajudar a entender, segundo nos parece, a lgica atual da reforma
agrria no Brasil.
Faremos, finalmente, algumas sugestes de agenda para o tema da
reforma agrria e da agricultura familiar que podem ser estendidas tambm
para outros pases, embora se apliquem mais realidade brasileira.
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28
* B rasil
*Tu ns ia
% d e re nd a d os 40 % m a is po bre s
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possvel supor que um pas como a Tunsia deva ter um perfil
de distribuio relativamente eqitativo. O Brasil, por estar em plena fase
de crescimento e, portanto, de crescimento da produtividade em alguns
setores, estaria piorando sua distribuio da renda. Mas isto no deveria ser
motivo de preocupao, j que esta concentrao sinnimo de crescimento
e, uma vez alcanado um nvel mais alto de desenvolvimento, como o dos
Estados Unidos, voltaria a haver eqidade das rendas.
No se trataria de propor, ento, nenhuma medida estimulante da
distribuio, como a reforma agrria, que seria cara e difcil de ser financiada
pelos pases em desenvolvimento, prejudicaria a recuperao econmica e poria
em risco todo o esforo de estabilizao econmica. A soluo estaria, no na
distribuio, mas, basicamente, na produtividade intersetorial e na educao.
Outros economistas como Chenery, Hollis (1974) e Fishlow (1995)
j demostraram, no entanto, que h uma relao diferente entre o processo
de crescimento econmico e a distribuio de renda, vendo nesta ltima uma
condio fundamental para que o crescimento ocorresse. Mais recentemente,
dois americanos, Deininger e Squire (1997), compilaram informaes para
um nmero significativo de pases e correlacionaram a distribuio da terra
(como proxis de renda) e o crescimento econmico. Os resultados obtidos
contradizem seriamente os argumentos de Kuznets. Nas palavras dos autores:
[...] com base em nossos dados pode-se afirmar que distribuio inicial
de renda desigual no um forte determinante de crescimento futuro.
Ao contrrio, a desigualdade na propriedade de ativos, neste caso a
distribuio da terra, tende a reduzir o crescimento no longo prazo.
(Deininger e Squire, 1997, p. 13). (Traduo do autor).
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participam nos lucros e por isso tm mais incentivo para trabalhar; no h
busca de trabalhadores e custo de contratao; ao participar tambm dos
riscos, os membros da famlia assumem os prejuzos sem necessidade de
aumentar os preos dos produtos. (Biswanger, 1989).
A pouca incidncia de economias de escala pode ser ilustrada pelo
grfico seguinte:
M inifund ista
P ou ca te rra
rea m d ia
Outros autores (Lund & Hill, 1979) verificaram que em vrios setores
da atividade agropecuria os rendimentos da terra, como proxis de eficincia,
ou a produtividade total dos fatores, tm uma relao semelhante
apresentada no grfico acima. No intervalo de zero at um certo tamanho
mnimo o das unidades muito pequenas haveria economias de escala,
ou seja, medida que aumenta o tamanho melhoram os rendimentos por
rea. Uma vez alcanado este limite abre-se um amplo espao de economias
constantes de escala, ou seja, aumenta o tamanho mas os rendimentos no
aumentam proporcionalmente, porque todas as inovaes tecnolgicas j
foram incorporadas.2 Ao superar um tamanho mximo, as propriedades
tornam-se improdutivas porque comeam a atuar des-economias de escala,
basicamente os custos crescentes de gesto e superviso.
As grandes exploraes tm, sem dvida, maior capacidade de
rentabilizar os segmentos de suporte, tais como transporte, processamento,
comercializao das mercadorias e inputs, mas estas no so atividades porteira
dentro, ou estritamente de produo agropecuria.
2. Berry & Cline (1979) encontraram uma curva tipo S, j que os grandes estabelecimentos so os primeiros a
introduzir as inovaes tecnolgicas, sendo seguidos pelos pequenos, o que fixa o nvel para as economias de escala
num ponto mais alto da renda dos agricultores.
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traria grandes prejuzos agricultura familiar e, em conseqncia, afetaria a
produo agropecuria, j que estes produtores no suportariam uma poltica
baseada em juros reais e positivos.
A liberalizao das polticas agrcolas no Brasil comeou em 1984,
tendo se aprofundado realmente no final da dcada de 1980 (Guanziroli,
1990; Guimares, 1997). Chega-se assim dcada de 1990 com poucos casos
de subsdios ao crdito ou via preos, excetuando os beneficirios da reforma
agrria, que no so numerosos ao ponto de alterar o panorama: 200.000
assentados sobre 5.800.000 exploraes agropecurias que existem no Brasil.
Alm de serem retirados os subsdios,3 o volume de crdito
disposio dos agricultores caiu sensivelmente, passando de R$ 20,03 bilhes
em 1983 para R$ 7,09 bilhes em 1995.4 As tabelas que seguem mostram
como evoluram as diferentes classes de produtores aps a diminuio dos
subsdios aos juros e do valor total de emprstimos disposio do pblico:
Tabela 1
Pequenos
Mdios
Grandes
Cooperativa
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
21
19
17
27
32
19
19
15
29
24
24
23
19
23
33
38
55
46
42
40
49
34
31
24
20
4
1
9
14
8
16
11
11
8
8
8
Fonte: IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, vrios nmeros, citado por Guimares (1997).
Outros
3
3
3
5
3
12
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19
16
3. Os subsdios ao crdito rural j tinham sido reduzidos substancialmente na dcada de 1980. Em pocas de
inflao alta, este subsdio era a conseqncia da no correo integral do capital devido, o que no permitia repor a
perda inflacionria. Os juros cobrados tambm eram muito inferiores necessidade de correo monetria. Segundo
dados do IPEA (1987) a diferena entre a indexao (IGP) e os juros, que era de 72% nas zonas prioritrias do pas
em 1980, passou a apenas 4,5% em 1986.
4. A taxa de cmbio U$ Dlar /R$ , em fevereiro de 1998, estava a 1.10 Reais para 1 Dlar.
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Perodo
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Gov. Federal
Tesouro
26
24
23
27
27
20
Depsitos Poupana
vista
rural
27
22
19
11
12
13
20
32
45
43
35
36
4
3
3
6
5
9
0.1
0.1
0.1
0.1
0.3
0.4
1
7
3
2
5
5
Fonte: IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, vrios nmeros, citado por Guimares (1997).
5. Os juros oficiais, embora altos, so muito menores do que os cobrados pelos financistas locais. Isto, no entanto,
no deve ser interpretado como a soluo do problema. Ainda muito baixo o montante de recursos destinados
a este setor. O PRONAF, por exemplo, conseguiu atender 400.000 produtores familiares em 1997 sobre os cerca de
4.300.000 agricultores familiares que existiam no pas.
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interessante constatar, finalmente, que a produo agropecuria
no caiu, como se esperava, em funo da elevao das taxas de juros.
Tabulaes especiais do Censo Agropecurio, a ser editado em breve,
mostraro as causas deste aumento, mas a hiptese de que, em parte, este
crescimento da produo tenha sido o resultado de avanos produtivos no
setor da agricultura familiar no descartvel, uma vez que a participao
deste setor no crdito rural aumentou, conforme se viu anteriormente.
Tabela 3
ndices de desempenho dos cultivos.6 1980 - 1996
Anos
Produto real
rea
1980
100
100
1981
112
98
1982
102
103
1983
107
91
1984
111
100
1985
130
104
1986
115
108
1987
137
108
1988
131
112
Fonte: FGV. Agroanalysis v. 16, n. 8, ago. 1997.
Anos
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Produto real
138
123
124
129
127
136
135
134
rea
111
101
101
101
93
102
101
98
35
Nmero de
assentamentos
criados
1927-1963
1964-1984
1985-1989
1990-1992
1993-1994
1995-1996
1997
Entre 1964 e 1994
Entre 1985 e 1994
2
43
506
229
111
745
610
Nmero de
famlias
assentadas
10.776
65.993
83.732
45.137
36.481
104.956
82.000
rea
desapropriada
ou adquirida (ha)
1.461.992
3.286.428
1.820.077
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No entanto, o governo interpreta que esses subsdios so necessrios, j
que se trata de transformar um trabalhador rural sem terra num agricultor
e esta transformao no aconteceria se fossem cobradas taxas de mercado.
Mesmo assim, o governo comea a fazer estudos visando compatibilizar o
crdito aos assentados com as condies vigentes para os agricultores
familiares, hoje atendidos pelo PRONAF.
Para completar a anlise deste tpico, faltaria encontrar alguma lgica
entre a globalizao da economia e a reforma agrria. Alguns pensam que
a reforma agrria e, em particular, os assentados nada tm a colaborar com
o processo de globalizao da economia brasileira, j que seus produtos
no seriam competitivos no mercado mundial (em funo de sua qualidade
baixa, pouca regularidade e preo). Embora isto no seja totalmente certo
(h vrios assentamentos no Brasil que esto fazendo contratos de entrega
de produtos com empresas importantes como Coca-Cola, Carrefour,
MAISA) verdade que no houve ainda uma penetrao importante no
mercado mundial dos produtos fornecidos pelos assentados.
A funcionalidade da reforma agrria, segundo este ponto de vista,
estaria na sua capacidade de integrar excludos, ou seja, de gerar renda e
emprego a baixo custo, numa conjuntura que se caracteriza pelo desemprego
crescente, em funo do ajuste das economias subdesenvolvidas ao mercado
mundial, isto , globalizao da economia.
O Brasil teria, assim, uma vantagem comparativa enorme, do ponto
de vista social, em relao a outros pases que no possuem nenhuma
fronteira agrcola e que, portanto, tm que suportar o peso do desemprego
unicamente com o mercado de trabalho de seus centros urbanos. Ao mesmo
tempo, um dos poucos pases que, em funo do tamanho de sua rea
agrcola, ainda pode promover uma redistribuio de terra sem prejudicar
o segmento mais dinmico do setor agrcola, responsvel pelos excedentes
exportveis do pas. Existiria a possibilidade, portanto, de avanar no sentido
da globalizao minimizando os atritos.
4. A reforma agrria e os movimentos sociais.
Temos descrito at agora o lado exclusivamente econmico da
questo o produtivista , o que pode levar concluso equivocada de que
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M ercad o: A D P
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F O R A S FO R A D O M E R C A D O :
E feitos in du zid os, pre sses so cia is
Carlos E. Guanziroli
ou no desses movimentos sociais o r umo que o processo de
desenvolvimento tomar. muito difcil que o Estado, atravs da
planificao de suas atividades, consiga lembrar que tal municpio ou
comunidade precisa de alguma obra em particular. No h tal racionalidade
na atuao do Estado. No momento de decidir entre prioridades, este atuar
com CFS nos lugares de onde provenham as maiores presses sociais, mesmo
que venham de setores que no sejam muito prioritrios.
O desenvolvimento socioeconmico de um pas tomar a forma e
o rumo dado pela interao entre as trs foras j citadas e o resultado
depender da fora relativa de cada uma delas.
In d u o a o
ADP
In ve stim e n to: C F S
C a r ncias
M o vim e nto s
S o cia is
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incentivos aos grandes proprietrios. Foram, desta forma, removidas quase
todas as causas que geravam distores no setor agropecurio. Ao mesmo
tempo, alguns intentos, por enquanto tmidos, mas reais, tm sido realizados
no sentido de implementar polticas agrcolas e agrrias que favoream a
agricultura familiar. Estas polticas sustentam-se pela presso dos
movimentos sociais no campo.
Alm dessa mudana estrutural, tm aparecido, nos ltimos anos,
algumas condies favorveis para a implementao de uma poltica deste
tipo, a saber:
1) A lei do Imposto de Renda (Cdula G) foi mudada de forma a
impedir que as empresas industriais descontem de seus lucros totais as
perdas nas atividades agrcolas, o que leva diminuio do interesse em
manter terra somente para pagar menos impostos;
2) A aprovao da lei do Imposto Territorial Rural (ITR) que pune,
decisivamente, a apropriao de terra para fins especulativos;
3) A diminuio dos subsdios ao crdito e o fim dos incentivos
fiscais tm levado os grandes produtores a colocar suas terras disposio
do mercado ou a mudar de ramo;
4) A crise do setor de empresas agropecurias que ocorre em algumas
regies do pas abre espaos para a formulao de alternativas produtivas
baseadas na agricultura familiar. So exemplos da citada crise: a do setor
aucareiro das regies da Mata nordestina e do litoral fluminense, devido
eliminao do subsdio ao lcool; a dos megaprojetos de irrigao que no
sustentam os custos fixos; a das grandes empresas fruticultoras do Rio
Grande do Norte que sofrem o peso da excessiva mo-de-obra contratada;
a da pecuria na Amaznia que perdeu os incentivos fiscais; a da soja em
Mato Grosso que comea a sofrer com as pragas nematides (ver Projeto
UTF/BRA/036 - Informes Regionais, 1995-1996). Muitas destas empresas
fazem ao INCRA propostas de desapropriao negociada, para viabilizar
sistemas de terceirizao e/ou integrao entre as mesmas e os agricultores
assentados em suas terra.
5) Existe uma demanda social por terra bastante grande causada,
principalmente, pela saturao das possibilidades de emprego nas grandes
regies metropolitanas. Isto estimula segmentos significativos da populao
rural que antes migravam a buscar sua opo de trabalho em centros
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1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Brasil (R$/ha)
Lavouras*
3.124
753
3.490
2.319
2.532
1.527
1.809
2.237
1.965
1.364
1.261
2.581
2.797
3.367
2.436
1.943
1.813
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basicamente para acelerar este processo, criando tambm condies
sustentveis para o uso eficiente dos recursos produtivos no campo.
6. Sistemas de produo nos assentamentos
Nos assentamentos que se organizam em reas desapropriadas se
desenvolvem sistemas produtivos muito semelhantes aos da agricultura
familiar do seu entorno. evidente que nem todos os assentados conseguem
de imediato um alto desempenho e que alguns abandonam suas reas. Isto
acontece muitas vezes por falhas na seleo dos beneficirios ou na seleo
da terra onde se implantam os assentamentos.
Apesar disto, pode-se supor que existam exemplos interessantes de
sistemas produtivos eficientes nos assentamentos. Para verificar esta hiptese,
a equipe do Projeto FAO/INCRA (UTF/BRA/036) realizou vrias
investigaes de campo nas cinco regies do pas durante os anos de 1995 e
1996.
A anlise dos dados foi feita com base na metodologia de
diagnstico de sistemas agrrios.
6.1. Justificativa da escolha das regies
Procurou-se realizar o trabalho de pesquisa preferencialmente em
reas onde houvesse forte concentrao de agricultores familiares e de
assentamentos de reforma agrria. Ao mesmo tempo, foram selecionadas
reas representativas dos principais ecossistemas do pas, bem diferenciados
e distantes entre si, como a Floresta Tropical (Norte), Semi-rido Nordestino
(NE), o bioma dos Cerrados (CO), o Planalto ondulado do Sul (S) e a
bacia do Paran (SE), como pode se observar no quadro seguinte.
Alm da diversidade regional, o estudo analisa o desempenho de
agricultores que dispem de solos em geral de fertilidade mdia ou baixa e
climas temperados com chuvas razoveis, excetuando o Nordeste, onde o clima
seco. As limitaes em termos dos recursos naturais potencializam a relevncia
de sistemas que se revelaram viveis, apesar do contexto desfavorvel.
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Regio
Norte
Altamira
Pacaj
Medicilndia
Nordeste
Valente
Queimadas
Santa Luz
Arac
44
Centro-Oeste
Formosa
Itapuranga
Orizona
Ira de Minas
Sudeste
Jales
Fernandpolis
Sul
Quilombo
Localizao
Zoneamento
Centro
Noroeste da Bahia
Oeste de So Paulo
Bacia do Paran
Latossolos vermelho escuro
e vermelho amarelo. Arenosos de fertilidade mdia.
Precipicitao mdia anual :
1.200 mm
Planalto ondulado
Solos com predomnio de
latossolo bruno intermedirio associado a cambissolos
eutrficos.
Precipitao mdia anual:
2.200 mm
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6.2. Resumo simplificado dos principais sistemas de produo
A pesquisa de campo revelou a existncia de aproximadamente
cinqenta tipos de sistemas de produo no mbito da agricultura familiar
do pas. Estes sistemas podem ser melhor analisados nos relatrios regionais.
O quadro que segue mostra as caratersticas principais de alguns desses
sistemas nas diferentes regies:
Tabela 6
Principais sistemas de produo pesquisados. Brasil, 1995
___________________________________________________________
Regio /
Sistemas de produo
Renda familiar
rea (ha)
Tipos
lquida anual (R$)
______________________________________________________________________
NORTE
Consolidado
Cacau-pecuria
4.574
127
Transio
Pecuria-caf
4.288
156
Perifrico
Roa-pecuria
1.969
98
NORDESTE
Consolidado
Transio
Perifrico
45
Sisal-criatrio
Criatrio-sisal
2.933
578
29
30
CENTRO-OESTE
Consolidado
Soja-milho
Transio
Pecuria leiteira
Perifrico
Subsistncia
31.231
5.179
1.362
227
126
21
SUDESTE
Consolidado
Transio
Perifrico
Fruticultores (uva)
Pecuria-fruticultor
Algodo-pecuria
23.200
6.600
2.700
67
68
11
SUL
Consolidado
Transio
Perifrico
Suno/milho+pecuria
Milho/feijo+leite
Milho-feijo
11.284
4.529
1.926
39
19
8
Fonte: FAO/INCRA. Estudos regionais dos sistemas de produo da agricultura familiar, Pesquisa de campo, 1996-1996.
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custos e as dificuldades crnicas dos sistemas desse tipo no justificam
uma poltica voltada para a expanso da agricultura familiar nessa regio,
como pode ser o caso da reforma agrria.
Uma das caractersticas dos sistemas de produo implementados
por estes tipos de produtores em geral a predominncia generalizada dos
sistemas que integram a produo agrcola com a animal. Isto acontece
sempre no caso dos tipos de transio, a saber: pecuria-caf no Norte,
sisal-criatrio caprino no Nordeste, pecuria leiteira no Centro-Oeste,
pecuria-fruticultura no Sudeste e milho-feijo+leite no Sul. O grupo dos
consolidados tambm utiliza sistemas integrados pecuria-agricultura,
exceo dos tipos mais especializados de soja-milho do Centro-Oeste e
fruticultura do Sudeste, que embora tambm tenham algo de produo
animal, no a hierarquizam da mesma forma.
Os mais pobres, provavelmente por falta de recursos financeiros e
de terra, no atingiram um grau importante de integrao, conformando-se
com produes simplificadas do tipo milho-feijo no Sul, subsistncia no
Centro-Oeste, etc.
A pecuria leiteira apresenta-se como o sistema de produo animal
melhor adaptado para as finalidades de integrao com a agricultura no
Norte, Centro-Oeste e Sudeste. J no Sul e Nordeste aptides especficas
apontaram para os sunos num caso e para o criatrio caprino no segundo.
O grfico seguinte ilustra uma situao de integrao agrcola-animal
pertencente Regio Sul:
2 .00 0
Fe ij o
A utoco nsu m o
1 .50 0
R$ / UTf
(50 0 )
S o ja
/ av
2
M ilh o / a veia
e ia
ha / UTf
47
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de tamanho reduzido, outros tm a posse precria, como os posseiros e os
parceiros, outros precisam basicamente de infra-estrutura.
A diversidade das agriculturas regionais obriga, tambm, a busca
de formas variadas de interveno que respeitem as caractersticas locais.
Exemplificando: os assentamentos sero diferentes na Amaznia, onde
cabero os assentamentos extrativistas, enquanto em outras regies ainda
persistem os assentamentos tradicionais. Nas reas de canaviais em
decadncia do Nordeste e do Norte Fluminense, deve haver solues
adequadas para os trabalhadores rurais; no Sul, deve haver formas de acesso
terra especiais para os pequenos produtores minifundistas.
Por este motivo e pela necessidade de executar obras de infraestrutura adaptadas s necessidades locais, a participao das prefeituras
municipais e dos governos estaduais aparece como crucial: no se pode
pensar em reforma agrria como uma instncia de poltica unicamente
federal. Da necessidade de descentralizar e de garantir a participao da
populao peri-urbana local muitos vivem nas cidades e de outras rendas
rurais no agrcolas e dos assentados nas decises referentes ao seu prprio
destino.
Tambm as formas da propriedade so variadas, compondo-se de
terras devolutas, de reservas indgenas, de reservas florestais, de terras
privadas, de terras pblicas, as concesses de uso, entre outras. No seria
racional conceber uma poltica fundiria homognea para uma agricultura
to diversificada como a brasileira, tanto nas relaes sociais como nos
seus ecossistemas naturais. O principal objetivo garantir o acesso terra
ao maior contingente de pessoas possvel, independentemente da forma
como isso seja alcanado.
Isto exige inovao nos instrumentos de obteno e acesso terra.
O governo est tratando de incluir em sua agenda um sistema de crdito
de terra, basicamente para apoiar os agricultores familiares cujos sistemas
de produo exijam mais terra e, de forma complementar, para os semterra . O importante que se trata da criao de um instrumento a mais
para fortalecer e expandir a agricultura familiar.
A complexidade dos sistemas de produo no interior da agricultura
familiar implica em utilizar mtodos educacionais e de assistncia tcnica
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