Poltica de Saneamento no Brasil: atores, instituies e interesses

por
Ana Cristina Augusto de Sousa
Tese apresentada com vistas obteno do ttulo de Doutor em Cincias
na rea de Sade Pblica.

Orientador principal: Prof. Dr. Nilson do Rosrio Costa

Segunda orientadora: Prof. Dr. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

Rio de Janeiro
Janeiro de 2011.

Esta tese, intitulada

Poltica de Saneamento no Brasil: atores, instituies e interesses
apresentada por
Ana Cristina Augusto de Sousa

foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes

membros:
Prof. Dr. Tatiana Dahmer Pereira
Prof. Dr. Ana Lucia Nogueira de Paiva Britto
Prof. Dr. Jeni Vaitsman
Prof. Dr. Sandra Aparecida Venncio de Siqueira

Prof. Dr. Nilson do Rosrio Costa Orientador principal

Prof. Dr. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Co-orientadora

Tese defendida e aprovada em 14 de janeiro de 2011.

S725

Sousa, Ana Cristina Augusto de

Poltica de Saneamento no Brasil: atores, instituies e interesses. /
Ana Cristina Augusto de Sousa. Rio de Janeiro : s.n., 2011.
viii, 88 f.
Orientador: Costa, Nilson do Rosrio
Vianna, Maria Lucia Teixeira Werneck
Tese (Doutorado) Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca,
Rio de Janeiro, 2011
1. Poltica de Saneamento. 2. Polticas Pblicas. 3. Saneamento
Bsico. 4. Legislao. 5. Brasil. I. Ttulo.
CDD 22.ed. 363.720981

ii

Dedico esta tese ao meu pai, Ovdio de Sousa Filho, que me ensinou a andar: desde
ento, deixei de esperar que me empurrassem para mudar de lugar.
In memorian

iii

RESUMO

POLTICA DE SANEAMENTO NO BRASIL: ATORES, INTERESSES E

INSTITUIES
Ana Cristina Augusto de Sousa

Resumo da tese de doutorado submetida ao Programa de Ps-graduao em

Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica/ Fiocruz, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de doutor em Sade Pblica.
Esta tese pretendeu discutir os limites presentes na arena decisria da poltica de
saneamento que contriburam para o seu fraco desempenho setorial nas duas ltimas
dcadas. Ao contrrio de boa parte da literatura que encara o setor como lcus
essencialmente sujeito a inputs e outputs, este trabalho considera que a poltica de
saneamento antes de tudo sujeita atuao de atores, processos polticos prprios e
interesses organizados. O objetivo foi mostrar que a posio de dominncia das
empresas estaduais favoreceu as limitaes decisrias da poltica nesse perodo. Essa
posio teria sido instituda a partir do Planasa e reforada atravs de um mecanismo
histrico denominado path dependency (dependncia de trajetria). A noo de
dependncia de trajetria considera que as decises dos atores, sucessivas e
acumuladas ao longo do tempo so capazes de criar instituies que deixam legados
quase irreversveis. Ela explicaria a permanncia de determinados aspectos da poltica
de saneamento nas duas ltimas dcadas e sua forte resilincia s inovaes propostas
por dois governos diferentes FHC e Lula. Por fim, conclui que a nova Lei do
Saneamento, apesar de introduzir importantes inovaes, preservou o ncleo do
arranjo institucional que fundou a hegemonia das empresas estaduais de saneamento
sobre o setor.
Palavras-chave: poltica de saneamento, marco regulatrio em saneamento,
dependncia de trajetria em saneamento; Lei do saneamento 11445/07.
Rio de Janeiro
Janeiro de 2011
iv

ABSTRACT

WATER SUPPLY AND SANITATION POLICY IN BRAZIL: ACTORS,

INTERESTS AND INSTITUTIONS
Ana Cristina Augusto de Sousa
Overview of the PhD Thesis submitted to the Post-graduation Program in
Public Health of Nacional School of Public Health, as part of the necessary
requirements for the PhD Degree in Public Health.

This thesis intends to discuss the limits on the field of sanitation policy that
contributed to its weak performance in recent decades. Despite the literature that
usually sees the sector as essentially subject to inputs and outputs, this paper considers
that the sanitation policy is primarily affected by actors, its own political processes
and organized interests. The objective was to show that the dominant position of state
companies in the sector favored the limitations of sanitation policy-making in this
period. This position, established by Planasa, was strengthened through a historical
mechanism called path dependency. The notion of path dependency considers that
actorss decisions over time are able to create institutions that leave almost
irreversible political legacies. This would explain the persistence of certain aspects of
the sanitation policy in the last two decades and its strong resilience to innovations
proposed by two different governments - FHC and Lula. Finally, it concludes that the
new Law of Sanitation, despite introducing important innovations, preserved the core
of the institutional arrangement that established the hegemony of state sanitation
companies on the sector.
Keywords: water supply and sanitation policy, regulatory framework in water supply
and sanitation, path dependence in sanitation; Sanitation Law 11445/07.

Rio de Janeiro
Janeiro de 2011
v

LISTA DE GRFICOS E QUADROS

Grfico 1

Gasto federal com saneamento, como proporo do PIB

(Brasil: 1995-2006)

18

Grfico 2

Moradores com acesso gua e esgotamento sanitrio

(Brasil: 1995-2006)

18

Quadro A

Grupos de interesse do setor de saneamento nas dcadas de 1990 e

2000

43

Quadro B

Composio inicial da Frente, segundo natureza da organizao

dos grupos integrantes

44

Quadro C

Comportamento dos Partidos de Oposio e Aliados em relao

definio de interesse comum, interesse local e servios
universalizados constantes na proposta do Executivo Federal

48

Quadro D

Comportamento dos Partidos de Oposio e Aliados em relao

definio da Titularidade estadual

49

Quadro E

Iniciativas da Frente para mobilizar os Executivos e

Legislativos Locais e suas bases de representao no Congresso
Nacional.

52

Quadro F

Principais pontos de divergncia entre as agendas municipalistas e

estadualistas, envolvidos na votao da Lei do Saneamento:

72

Quadro G

Propostas do governo contempladas ou vetadas na Lei do

Saneamento e seus beneficirios, segundo os principais pontos de
divergncia entre municipalistas e estadualistas:

73

Quadro H

Principais continuidades da Lei do Saneamento em relao ao

Planasa

75

vi

LISTA DE SIGLAS
ABCON Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos
de gua e Esgoto;
ABDIB Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base;
ABES - Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental;
ADIN Ao direta de inconstitucionalidade;
AESABESP Associao dos Engenheiros da SABESP;
AESBE Associao das empresas de saneamento bsico estaduais;
ANSUR - Associao Nacional do Solo Urbano;
APU Associao dos Profissionais Universitrios da SABESP;
ASFAMAS Associao Brasileira dos Fabricantes de Materiais de Saneamento;
ASSEMAE - Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento;
BVS Biblioteca Virtual em Sade;
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Ensino Superior;
FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional;
FISENGE Federao Interestadual de Sindicatos de Engenheiros;
FNRU - Frum Nacional da Reforma Urbana; CMP - Central dos Movimentos
Populares;
FNSA Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental;
FNU/CUT - Federao Nacional dos Urbanitrios/Central nica dos Trabalhadores
IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor;
MNLM - Movimento Nacional de Luta pela Moradia;
OAB Ordem dos Advogados do Brasil;
PL Projeto de Lei;
Planasa Plano Nacional de Saneamento;
PLS Projeto de Lei do Senado
PMSS Programa de Modernizao do Setor de Saneamento;
POLIS - Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais;
PSDB Partido da Social-Democracia brasileira;
PT Partido dos Trabalhadores;
SEDU/PR Secretaria de Desenvolvimento Urbano/ Presidncia da Repblica;
SEESP - Sindicato dos Engenheiros do Estado de So Paulo; SENGE-RJ Sindicato
dos Engenheiros do Estado do Rio de Janeiro;

vii

SISNASA Sistema Nacional de Saneamento;

SNIS Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento;
SNSA Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental;
STF Supremo Tribunal Federal;
STJ Superior Tribunal de Justia.
UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular;

viii

SUMRIO
LISTA DE GRFICOS E QUADROS

vi

LISTA DE SIGLAS

vii

INTRODUO

01

CAPTULO I A crise do setor de saneamento bsico no Brasil: uma reviso

bibliogrfica

11

Apresentao
1.1) Procedimentos
1.2) A crise do setor no Brasil: o baixo desempenho na cobertura populacional das
duas ltimas dcadas
1.3) A explicao do baixo desempenho do setor de saneamento no Brasil: balano
dos resultados
Consideraes
CAPTULO II Ao coletiva e veto em poltica pblica: a trajetria da FNSA

15
20
34
37

Apresentao
2.1) Procedimentos
2.2) As politicas sociais e o papel das coalizes de interesse nas reformas dos anos
1990
2.3) A constituio da FNSA: atores e interesses da resistncia
2.4) A agenda da privatizao do saneamento: o projeto de Lei 4147/01
2.5) O substitutivo do relator: vencedores e perdedores
Consideraes
CAPTULO III A dependncia de trajetria na poltica de saneamento do Brasil
Apresentao
3.1) Dependncia de trajetria e politicas pblicas
3.2) A dependncia de trajetria no setor de saneamento
3.3) A Frente no governo e o veto dos beneficirios diretos da poltica
saneamento
3.4) A edio da lei e os beneficirios do veto inovao
Consideraes

12
13

38
39
40
42
47
54
56
58
59
60
64

de
68
72
76

CONSIDERAES FINAIS

79

FONTES

83

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

85

ix

INTRODUO

Esta tese de doutorado foi organizada em captulos elaborados em forma de

artigos independentes, porm terica e empiricamente associados. O primeiro captulo
tem o ttulo de A crise do setor de saneamento bsico no Brasil: uma reviso
bibliogrfica e foi originalmente publicado na Revista Brasileira de Informao
Bibliogrfica em Cincias Sociais em 20081. O segundo captulo recebeu o ttulo de
Ao coletiva e veto em poltica pblica: a trajetria da FNSA (1998-2002)2, tendo
sido aceito na Revista Cincia & Sade Coletiva, em prelo. O terceiro capitulo
recebeu o ttulo de A dependncia de trajetria na poltica de saneamento do Brasil,
estando submetida aprovao da Revista de Administrao Pblica (RAP) da
Fundao Getlio Vargas.
O campo da cincia poltica crucial para o entendimento das dinmicas
setoriais que envolvem as politicas sociais, como o saneamento. Ao contrrio da
maior parte da literatura, que encara a poltica de saneamento como lcus estritamente
sujeito a inputs e outputs, este estudo entende que ela afetada por atores, interesses e
instituies. No cabe assim pensa-la a partir de uma lgica meramente tcnica,
baseada na estrutura de financiamento, incentivos ou tecnologia. Sem a inteno de
esgotar o debate, o propsito deste trabalho foi identificar os atores, interesses e
conjunturas crticas que configuraram a arena decisria da poltica pblica de
saneamento no Brasil durante as duas ltimas dcadas, condicionando assim sua
trajetria.
Com a redemocratizao, a poltica de saneamento se tornou a filha bastarda
das politicas sociais brasileiras. Enquanto na virada do sculo XXI, o Executivo
Federal patrocinava a universalizao do sistema de sade e da educao bsica no
Brasil, o acesso ao esgotamento sanitrio no atingiu sequer metade da populao
brasileira, especialmente os mais pobres. O que explicaria tamanho atraso na proviso
de um servio to essencial ao bem-estar e sade coletiva da populao? Este
trabalho demonstra que a resposta est para alm da crnica escassez de recursos,
baixos incentivos ou do dficit tecnolgico como sustentam alguns estudiosos do
setor.
Argumenta-se aqui que a paralisia pode ser explicada a partir de variveis
essencialmente institucionais. As melhores ferramentas analticas nesse sentido so
1

Sousa, ACA; Costa, NR. A Crise do Saneamento Bsico no Brasil: uma reviso bibliogrfica. Bib 66,
2008.
2
Sousa, ACA; Costa, NR. Ao coletiva e veto em poltica pblica: a trajetria da FNSA (1998-2002).
Cincia e Sade Coletiva, em prelo.

aquelas disponibilizadas pelo campo das cincias sociais. Porm, embora seja
considerado um objeto relevante nas reas tcnicas, esse tema ainda no constitui um
objeto privilegiado das cincias sociais, de uma forma geral.
Este trabalho procurou enfrentar esta limitao buscando as contribuies de
vrias reas para esta discusso. O primeiro captulo desta tese procurou identificar,
atravs de uma reviso sistemtica da literatura nacional nos portais da CAPES e da
BVS, as explicaes fornecidas para o baixo desempenho setorial observado na
cobertura populacional dos servios entre 1995 e 2006 e que ameaam a
universalizao do acesso no futuro recente. Esse perodo abrangeu os mandatos de
dois governantes que desejaram reformar, com perspectivas distintas, o setor.
Foram revisados artigos cientficos, teses, dissertaes e livros publicados sobre
o assunto com o foco em politicas pblicas em diversas reas do conhecimento, tais
como Sade Coletiva, Economia, Administrao, Cincias Sociais e Planejamento
Urbano e Ambiental. Dos documentos levantados, o critrio de seleo incidiu sobre
os que se propuseram a anlises sobre a evoluo do setor no perodo recente, em
nvel nacional, tendo como uma de suas preocupaes a questo do desempenho
desses servios.
Inicialmente, todos os estudos analisados que se propuseram responder a
pergunta desta reviso destacaram a crnica escassez de recursos do setor. De uma
forma geral, ela seria o principal obstculo para a universalizao. As teses mapeadas
no captulo tentaram identificar os fatores que contribuam para este cenrio,
basicamente durante o governo FHC. Entre os mais listados, figuravam o
contingenciamento de recursos em nome de compromissos internacionais, a ausncia
de um marco regulatrio para garantir a segurana dos investimentos e a m gesto
das empresas estaduais de saneamento3. A poltica de saneamento foi apresentada
como uma poltica pblica sujeita exclusivamente a inverso de recursos financeiros,
instrumentos jurdicos de regulao e de gesto empresarial, mas no atuao de
atores, processos polticos prprios e interesses organizados.
Segundo Lowi (1964), a natureza da poltica pblica define um padro
especfico de intermediao de interesses, ou seja, uma arena especifica de poder,
composta por atores com agenda prpria. Essas arenas geram tipos prprios de
estruturas, processos e relaes polticas entre grupos organizados, incluindo neles
3

Exceo feita tese de Victor Zveibil, que identificou os atores do saneamento e seus interesses na
arena setorial da dcada de 1990.

tambm as elites tcnicas. A combinao desses elementos teria influncia decisiva na

conformao da poltica pblica.
Pela concepo das arenas, as polticas setoriais definiriam os termos da
organizao dos grupos de interesses, especialmente em conjunturas onde a deciso
governamental pode vir a impor perdas objetivas a determinados grupos.
Normalmente, as tentativas de regular uma determinada atividade tendem a impor
situaes em que ocorre a definio de ganhadores e perdedores. Diante delas, os
grupos perdedores tendem a se organizar para defender seus interesses. Tais coalizes
setoriais formadas podem at vir a ser coesas, porm so frequentemente efmeras
porque a ao coletiva contra um inimigo comum mascara o prprio conflito interno
de interesses. Esses conflitos de interesse reemergem quando novas polticas
regulatrias entram na agenda, como veremos no caso do setor em questo.
A questo regulatria na poltica de saneamento foi amplamente reconhecida
pela literatura revisada como uma limitao institucional para o seu desenvolvimento.
Segundo esses estudos, a edio de um novo marco regulatrio e sua conseqente
definio das regras do jogo era essencial para garantir a segurana jurdica dos
investidores, fossem eles pblicos ou privados. O que nenhum deles explicou foi por
que, diante de iniciativas incisivas do governo federal em edit-lo, adiou-se tanto a
sua aprovao.
Este trabalho considera que a edio do marco regulatrio, ao instituir as
regras do jogo, no s daria segurana aos jogadores como tambm definiria os
ganhadores e perdedores dele. Wilson (1995) nos fornece explicaes interessantes
sobre o balano de perdas e ganhos nas politicas setoriais. Para ele, as politicas devem
ser classificadas no apenas pela natureza da organizao dos grupos de interesse,
mas tambm pela extenso dos benefcios e dos custos se difusos ou concentrados
e pela percepo dos atores afetados. A concentrao de custos de uma poltica e sua
percepo pelos atores afetados induziriam a ao poltica coletiva. Assim, quando os
custos de uma poltica atingem determinados grupos, tais grupos reagiro, lutando
para diminuir sua carga ou tentando repass-los para outros.
A reao dos potenciais perdedores da primeira tentativa do Executivo,
durante o governo FHC, em regular o setor foi o tema do segundo captulo desta tese,
que procurou reconstituir a atuao de determinados grupos de interesse como
instncia de veto na arena decisria da poltica de saneamento. O objetivo foi mostrar
que a coalizo de interesses do saneamento unificados sob a Frente Nacional pelo
4

Saneamento Ambiental (FNSA) vetou a reforma proposta nos anos 1990, paralisando
as decises no setor, o que acabou afetando o dinamismo dos investimentos.
As fontes utilizadas para a reconstituio desse processo se basearam nos
documentos produzidos pela referida coalizo e entidades congregadas nessa ocasio,
bem como na tramitao legislativa do projeto de lei de autoria do Executivo para
regular o setor. Atravs delas, pde-se identificar os interesses presentes na arena
decisria setorial e as principais questes-chave que oporiam duas agendas
propositivas de uma nova configurao regulatria setorial. Elas permitiram tambm
que se reconstitusse de forma sistematizada a ao coletiva desses grupos no sentido
de impedir a aprovao da agenda do governo para o setor, o que demonstrou sua
influncia decisiva sobre os rumos da poltica setorial de saneamento.
Esta interpretao contraria boa parte da literatura revisada, que ignorou a ao
de uma coalizo interna de interesses e enfatizou a completa subordinao das
polticas nacionais aos processos de globalizao, atribuindo influncia da agenda
neoliberal a causa exclusiva do desmantelamento das politicas sociais e de infraestrutura no Brasil. O captulo mostra que as reformas acordadas com o FMI para o
setor de saneamento no Brasil foram bastante limitadas pela atuao da coalizo
setorial liderada pela Frente.
To importante quanto identificar as instncias de veto de uma poltica
identificar tambm os seus os pontos de veto. Os pontos de veto so as reas de
vulnerabilidade institucional, ou seja, pontos no processo poltico onde a mobilizao
da oposio consegue frustrar a inovao poltica. Sua localizao varia, dependendo
do aparato institucional da poltica em questo4.
No Brasil, no regime de democracia recente, o grande nmero de atores cruciais
com poder de obstruo em determinadas politicas faz com que o Executivo federal
tenha enorme dificuldade para introduzir inovaes5. Nesse sentido, a adoo de uma
nova linha de ao governamental que se desvia do status quo requer a concordncia de
uma ampla gama de atores. Quando a quantidade de atores com o poder de obstruo
muito expressiva, a mudana se torna extremamente difcil e os pontos de veto

STEINMO, Sven at al. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis.

Cambridge: Cambridge University, 1992, p.7
5
cf. VIANNA, 1998 VIANNA, MLTW. A americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil.
Rio de Janeiro: Editora Revan, 1998.

aparecem6.
Embora os pontos de veto sejam persistentes, eles no constituem
caractersticas permanentes nem imutveis do processo de tomada de deciso. As
alteraes no equilbrio de poder podem faz-los emergir, desaparecer, ou mudar a
sua localizao, criando aberturas estratgicas as quais os atores exploram de forma a
alcanar seus objetivos7. Isso foi observado quando os grupos afetados pela primeira
tentativa de reforma do setor de saneamento durante o governo FHC apoiaram a
proposta do governo Lula, mas encontraram forte resistncia de outros grupos de
interesse antes aliados, agora em posio de veto.
O conflito que envolveu a segunda proposta de regulao setorial, durante o
governo Lula, foi analisado no terceiro captulo desta tese. Uma vez j mapeados os
principais atores da arena setorial, procedeu-se identificao dos pontos de alto
conflito de interesse e dos atores que protelaram a edio do marco regulatrio.
Concluiu-se que tal processo esteve vinculado aos principais beneficirios do arranjo
institucional existente e, ao mesmo tempo, aos maiores perdedores caso a nova
regulao fosse implantada. Thelen (1992) explica que indivduos e grupos no so
meros expectadores enquanto as novas condies de equilbrio de poder os favorecem
ou os prejudicam. Pelo contrrio, so atores estratgicos capazes de aproveitar as
oportunidades geradas pelas novas condies no sentido de defender e at mesmo
melhorar as prprias posies8.
Para entender a posio dominante de tais grupos, recorreu-se analise da
histria institucional do setor e dos momentos crticos em que as escolhas polticas
foram feitas no passado. Identificou-se que o modelo do Planasa para a proviso do
saneamento criou condies especiais de inrcia institucional que inviabilizaram a
reverso da escolha do arranjo original dos anos 70. A noo de dependncia de
trajetria (path dependency) foi central para explicar a dinmica histrica,
adicionando presente anlise uma varivel de carter estrutural 9.
A noo de dependncia de trajetria considera que as decises dos atores,
sucessivas e acumuladas ao longo do tempo so capazes de criar instituies que

AMES, B. Os Entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro, FGV Editora, 2003.

STEINMO et al. Op. Cit. p. 7
8
STEINMO et THELEN. Op. Cit.
9
VIANNA, MLTW. As batatas de Pirro. Comentrios sobre As regras institucionais, constrangimentos
macroeconmicos e inovao do sistema de proteo social brasileiro nas dcadas de 1990 e 2000.
Cincia e Sade Coletiva, vol. 14, n.3, Rio de Janeiro, Maio/Junho de 2009.
7

deixam legados quase irreversveis. Isso no quer dizer que novas opes de
mudanas no surjam durante a trajetria. Elas surgem e haver outros pontos de
escolha, mas uma vez iniciadas certas trajetrias, as barreiras de certos arranjos
institucionais dificultaro uma reverso fcil da escolha original. Baseado na teoria
econmica dos retornos crescentes (increasing returns), esse conceito considera a
existncia de processos de auto-reforo (self-inforcement) ou de retroalimentao
positiva, que fortaleceriam a trajetria original ao longo do tempo10.
Inicialmente aplicada ao campo da economia da tecnologia por Arthur (1994), a
dependncia de trajetria foi pioneiramente utilizada por Pierson (2004) na Cincia
Poltica. Ao especificar os aspectos que geram feedbacks positivos no campo da
analise poltica, Pierson (2004) levanta a importncia desse conceito para se entender
as fontes da estabilidade e das mudanas polticas. Argumenta que h razes
suficientes para afirmar que os processos polticos, assim como os econmicos, so
frequentemente marcados pela dinmica dos retornos crescentes11. Estes retornos
tornam as polticas, nas sociedades modernas, extraordinariamente durveis. Os
arranjos abrangentes dessas polticas configuram e moldam os incentivos e os
recursos dos atores sociais12.
O objetivo dessa ampliao terica foi demonstrar que a dependncia de
trajetria, decorrente da posio de dominncia de determinados grupos de interesse
do saneamento, imps srios limites tomada de deciso nesta poltica pblica aps o
fim do Planasa. Nesse sentido, ela explicaria tambm a permanncia de determinados
aspectos estruturais da poltica de saneamento nas duas ltimas dcadas e sua forte
resilincia s inovaes propostas por dois diferentes governos.
Por fim, a anlise do conflito de interesses mostrou que a aprovao do novo
marco em 2007 s foi obtida mediante a negociao e neutralizao dos pontos
crticos para os grupos dominantes. Isso significou que ela esteve condicionada
manuteno, no essencial, da posio de tais grupos como beneficirios diretos do
novo regime de regulao. Da mesma forma, foi possvel perceber que o veto ao
projeto do governo FHC s pde ser viabilizado por no afetar de forma central a
dominncia deles nesse setor.

10

PIERSON, P. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. New Jersey, Princeton,
University press, 2004.
11
Ibidem, p. 40.
12
Idem.

Esta tese realizou um produtivo dilogo com as abordagens institucionais

contemporneas. O neoinstitucionalismo pretende constituir-se em uma teoria de
mdio alcance reintroduzindo as variveis institucionais nos debates sobre a poltica e
a economia. A perspectiva marcada por uma postura terica muito aberta, na qual a
hierarquia dos fatores mais importantes para o estudo de cada caso dado a posteriori,
segundo

as

conjunturas

encontradas.

Assim,

embora

os

argumentos

neoinstitucionalistas sejam de grande importncia para a realizao de uma crtica

perspectiva marxista, esta no se constitui como uma macroteoria, mas um
ferramental analtico de grande valia para o estudo do Estado e suas politicas
pblicas13.
A abordagem neoinstitucionalista diversa e, por isso mesmo, amplamente
utilizada em diferentes situaes empricas. Segundo Steinmo (1992), o que a torna
interessante justamente o nvel terico utilizado, que lhe permite o entendimento das
continuidades e variaes politicas ao longo do tempo e entre os pases. Ao operar
num nvel terico intermedirio, os institucionalistas construram importantes pontes
analticas. A primeira delas situa-se entre as analises centradas no Estado e aquelas
centradas na sociedade, ao enfocar os arranjos institucionais que estruturam a relao
entre um e outro. A segunda, entre as macroteorias que apontam as regularidades
entre pases e os casos particulares em que eles se diferenciam, atravs da
investigao das variveis de nvel intermedirio que esclarecem, para um tema
comum, as fontes de tal variao14. Alm destas, essa abordagem tambm permite
examinar a relao dos atores polticos, tanto como objetos quanto como agentes da
histria.
O que implcito e crucial nas concepes neoinstitucionalistas histricas
que as instituies constrangem a ao poltica, mas no explicam, por si s, os seus
resultados, afinal elas so tambm o resultado das estratgias politicas, da escolha e
do conflito poltico. Segundo Steinmo (1992), o neoinstitucionalismo fornece a ponte
terica entre aqueles que fazem a histria e as circunstancias nas quais o fazem. As
macroteorias, como o marxismo, focalizam as grandes estruturas socioeconmicas,
que definem os parmetros da poltica num nvel mais amplo. Essas teorias, no
entanto, no esclarecem sobre as diferenas observadas entre pases com estruturas
13

PRZEWORSKI, PRZEWORSKI, A. The State and the Economy under the capitalism. Chur,
Harwood Academic Publishers, 1990, pp.30-37
14
STEINMO et al. Op. Cit., p. 10

semelhantes. E mais, mesmo quando se reportam a elas, o fazem na perspectiva

funcional, desvalorizando a ao poltica sobre os resultados gerados. Por isso, os
neoinstitucionalistas encaram o comportamento poltico no somente como uma
varivel dependente das estruturas macroeconmicas, mas tambm como uma
varivel independente por si mesma15.
Para Steinmo (1992), as foras da macroestrutura no devem ser consideradas
instituies, sendo mais til examinar como elas so mediadas pelas instituies de
nvel intermedirio na perspectiva focalizada do neoinstitucionalismo. Isso porque tal
perspectiva explicaria mais as variaes polticas16. Para ele, entender como as
macroestruturas, como a classe, por exemplo, so maximizadas ou minimizadas pelas
instituies de nvel intermedirio permite explorar os efeitos dessas estruturas
maiores sobre os resultados polticos, ao mesmo tempo em que evita o determinismo
estrutural que caracteriza as macroteorias marxista, funcionalista e demais abordagens
de sistema17. Dessa forma, o institucionalismo histrico esculpiu um importante nicho
terico de mdio alcance que nos ajuda a integrar o entendimento dos padres gerais
da histria poltica com a explicao da natureza contingente do desenvolvimento
histrico poltico e econmico e, em especial, o papel da atuao poltica, do conflito
e da escolha na moldagem desse desenvolvimento18.
O institucionalismo , no entanto, mais indutivo que dedutivo. As teorias
dedutivas em geral, como a marxista, a dos sistemas e a da escolha racional, apesar de
suas diferenas e particularidades, tm em comum, em um nvel mais abstrato, um
projeto terico similar, que baseado na deduo a partir de determinados
pressupostos tericos e na aplicao de um conjunto de conceitos universais19. Ao
contrrio delas, os institucionalistas no formulam suas hipteses antes da anlise,
baseados em assertivas globais. Normalmente o fazem de forma indutiva, no curso da
analise emprica, o que bastante criticado pelas teorias acima citadas. Eles se
defendem alegando que o comportamento poltico no pode ser analisado com as
mesmas ferramentas utilizadas na economia, nem como uma cincia exata, posto que
depende da ao humana20.

15

Ibidem, p. 11
Idem.
17
Idem.
18
Ibidem, . 12
19
Idem.
20
Ibidem, p. 12 e p. 26
16

Para eles, o que distingue o fenmeno social e poltico do natural que o que
os homens afetam de forma consciente o ambiente em que vivem. Nesse sentido, o
atributo da escolha adicionaria no s mais uma fonte de complexidade analtica
como sugeriria tambm que as premissas das anlises sociais diferem daquelas
pertinentes s cincias naturais, pois a busca pelas mesmas leis regulares que regem a
natureza no explica a totalidade dos resultados sociais, mas apenas algumas das
condies que os afetam21.
Enquanto algumas teorias elegem a priori as variveis que so decisivas para a
poltica, as analises institucionalistas esclarecem como elas se ligam com as demais
ao longo do processo. Por isso, diz Steinmo (1992), os institucionalistas tem um
projeto terico e uma estratgia de pesquisa comum. A nfase atribuda s as
instituies no substitui a ateno que deve ser dada s demais variveis, como os
interesses, as estratgias, os atores e a distribuio de poder entre eles. Ao contrrio,
ela pe tais variveis no contexto, mostrando como elas se relacionam umas com as
outras, ao analisar a forma como as situaes politicas se estruturam. Para eles, as
instituies constrangem a poltica, mas nunca so a causa nica dos seus resultados.
O que importa, dessa forma, entender como as instituies estruturam tais interaes
politicas e, nesse sentido, afetam os seus resultados.

Ao colocar os fatores

estruturantes no centro da analise, a abordagem institucional permite aos tericos que

capturem a complexidade da situao poltica concreta, mas no em detrimento da
teoria.

21

bidem, pp. 26-27.

10

CAPTULO I

A CRISE DO SETOR DE SANEAMENTO BSICO NO BRASIL:

UMA REVISO BIBLIOGRFICA

11

APRESENTAO
A categoria saneamento bsico diz respeito ao conjunto de aes que inclui o
abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio; a drenagem urbana das guas
pluviais, a disposio de resduos slidos e o controle de vetores e roedores. Essas
aes visam a modificao do meio ambiente com o objetivo de promover a sade da
populao e evitar as doenas decorrentes de um meio ambiente no saneado22. Alm
da sade pblica, as aes de saneamento exercem ainda um forte impacto positivo
sobre o meio ambiente e o desenvolvimento econmico e social do pas. Por isso, a
poltica de saneamento de natureza pblica, social e intersetorial.
No Brasil, a principal experincia na rea de investimentos em servios
pblicos de gua, esgoto e drenagem foi o Plano Nacional de Saneamento (Planasa),
lanado pelo governo federal em 1970, na vigncia da ditadura militar. O esgotamento
deste Plano, porm, a partir da extino do BNH em 1986, marcou o inicio de uma
crise sem precedentes no setor. Esta crise levou a um insuficiente aumento dos
indicadores de cobertura, tendo em vista a meta de universalizao para 2010,
proposta nos anos 1990 pela gesto FHC. No ano 2000, em atendimento aos objetivos
do desenvolvimento do milnio acordados com a ONU, novas metas foram fixadas
para 2015 e 2025. Neste acordo, o Brasil se comprometeu a reduzir metade o
nmero de pessoas sem acesso ao saneamento bsico at o ano de 2015, como meta
intermediria em direo universalizao desses servios no ano de 2025. Porm,
especialistas afirmam que, se mantido o atual ritmo de investimento dos ltimos anos,
ela no ser, definitivamente, alcanada. Tais fatos demonstram, por si s, que o setor
vem enfrentando graves problemas que esto inviabilizando a universalizao do
saneamento no pas, o que significa negar populao brasileira a oferta de um
importante direito de cidadania.
O presente captulo tem por objetivo identificar as principais teses presentes
na literatura nacional para a explicao do baixo desempenho setorial do saneamento
no Brasil durante as dcadas de 1990 e 2000, tendo como referncia as metas de
universalizao desses servios fixadas inicialmente para 2010 e, posteriormente, para
22

FSESP. Manual de Saneamento. Volume I. Braslia: FIESP, 1981.

12

2015 e 2025 junto ONU. Para tanto, o texto foi dividido em trs sees. Na
primeira, veremos os procedimentos adotados para a realizao da reviso
bibliogrfica aqui proposta. Na segunda, apresenta-se o panorama de crise em que
mergulhou o setor aps a extino do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) em
1991, identificando alguns dos obstculos presentes para a universalizao desses
servios no Brasil. A discusso dos resultados obtidos compe a terceira seo deste
trabalho. Por fim, aps o balano dos resultados discutidos, adota-se, nas
consideraes conclusivas, uma perspectiva para a evoluo dos futuros estudos sobre
o setor.
1.1) PROCEDIMENTOS
As relaes entre saneamento, sade, meio ambiente e desenvolvimento
econmico integram as discusses pertinentes aos campos de conhecimento da Sade
Coletiva, da Ecologia e mesmo da Economia, entre outros, uma vez que os prejuzos
causados pela ausncia de saneamento na sade do cidado e do meio ambiente
brasileiros constituem um srio obstculo para o desenvolvimento econmico e social
do pas. Por isso, o conjunto de documentos recuperados nesta reviso contemplou as
reas de Sade Coletiva, Economia, Administrao, Cincias Sociais e Planejamento
Urbano e Ambiental, com enfoque no tema de polticas pblicas.
Ao investigar um tema, a reviso bibliogrfica deve propor uma questo
norteadora da pesquisa, isto , uma questo para a qual se busca respostas na literatura
especfica. Ao mesmo tempo em que a definio dessa questo se torna o cerne da
pesquisa, selecionando os estudos a serem analisados, ela tambm constitui a
principal limitao deste tipo de trabalho, justamente porque a seleo, por princpio,
exclui. E, s vezes, o mtodo de seleo pode vir excluir trabalhos importantes. Tal
conseqncia inerente a este tipo de trabalho, sendo mais til ao pesquisador envidar
esforos no sentido de minimiz-la do que em elimin-la.
O objetivo desta reviso foi identificar na literatura produzida sobre a poltica
de saneamento no Brasil as explicaes para o baixo desempenho setorial do
saneamento aps o fim do Planasa, no perodo compreendido entre 1995 e 2006. Por
baixo desempenho setorial, entende-se o aumento residual da cobertura populacional
dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, tendo em vista as
metas de universalizao pactuadas pelo governo brasileiro nesse perodo. Os
13

principais indicadores utilizados para a percepo desse desempenho foram a

cobertura populacional desses servios, bem como o financiamento federal dedicado a
este setor a partir de 1995.
Os documentos utilizados para a anlise da bibliografia foram de trs tipos: 1.
artigos publicados em revistas cientificas; 2. teses e dissertaes e 3. livros de
pesquisadores sobre o assunto. A busca foi feita na base de dados da Biblioteca
Virtual em Sade23 , utilizando como descritores a expresso poltica de
saneamento e instituies de saneamento e no banco de teses e dissertaes da
CAPES, atravs da combinao das palavras-chave saneamento e poltica.
Relatrios institucionais que apareceram na busca, tais como os do Ministrio da
Sade, da Funasa e das secretarias governamentais ligadas ao setor, foram excludos
da anlise por no terem sido produzidos no ambiente acadmico independente,
pertencendo a rgos polticos executivos. Os trabalhos tcnicos do IPEA, por sua
vez, foram includos pelos motivos inversos e por se constiturem muitas vezes como
fontes de informaes e vises tcnicas para as anlises dos especialistas no assunto.
O idioma selecionado foi o portugus, uma vez que a busca preliminar
realizada em bases internacionais nada detectou de relevante sobre o tema no qual se
insere a pergunta sucitada por esta reviso, bastante atrelada realidade brasileira.
Devido ao escopo deste trabalho, no caso de dissertaes, teses e artigos cientficos,
optou-se preferencialmente pelos estudos que estivessem em formato eletrnico, por
razes de acesso ao texto completo.
Para filtrar os resultados obtidos, o primeiro critrio utilizado foi a seleo de
estudos que se propuseram a realizar anlises a respeito desta poltica setorial em
nvel nacional, no perodo recente, isto , a partir de 1991. Esse critrio implicou a
excluso dos estudos de caso, por entender que avaliam realidades especificas, no se
preocupando em fornecer hipteses e respostas para o quadro nacional. Para refinar a
busca e responder questo colocada por esta reviso, optou-se ainda pela seleo de
estudos de poltica de saneamento que procuraram explicar a evoluo do setor no
perodo citado, tendo como pelo menos uma de suas preocupaes, a questo do
desempenho da cobertura desses servios. Como resultado, so analisadas as obras de
14 autores, consideradas aqui as mais relevantes em responder questo proposta por
23

BIREME/BVS. Centro Latino-Americano e do Caribe de Informao em Cincias da

Sade/Biblioteca Virtual em Sade. <http//bireme.br> (Acesso em Jan /2008).

14

esta reviso. Assim, aps a realizao de uma breve contextualizao da crise

experimentada pelo setor no Brasil, faremos a discusso dos resultados obtidos.

1.2) A CRISE DO SETOR NO BRASIL: O BAIXO DESEMPENHO NA

COBERTURA POPULACIONAL DAS DUAS LTIMAS DCADAS.
A principal experincia brasileira na rea de investimentos em servios
pblicos de gua, esgotamento e drenagem foi o Plano Nacional de Saneamento
(Planasa), formulado pelo governo federal ao longo da dcada de 1960 e lanado em
1970. Esse plano foi o responsvel pela criao de companhias estaduais e pelo
arcabouo institucional que vigora at hoje na prestao dos servios de saneamento
do pas. Com o objetivo de eliminar o dficit de abastecimento de gua e de
esgotamento sanitrio adequado, o plano previa alcanar em 1990 uma cobertura de
acesso gua para 90% da populao urbana e de 65% para a de esgotamento
sanitrio adequado. No houve fixao de metas, porm, para a drenagem das guas
pluviais, manejo de resduos slidos e limpeza pblica.
Visando desenvolver uma poltica para o setor, o Planasa conseguiu ampliar,
entre 1970 e 1991, de 32,8% para 70,7% o nmero de domiclios com fornecimento
de gua ligado rede geral e de 26,4% para 52,4% o nmero de domiclios com
esgoto ligado rede geral ou fossa sptica24. A destinao de recursos para esse plano,
no entanto, nunca atingiu 1% do PIB.
O esgotamento do Planasa se deu em meados da dcada de 1980, aps a
extino do BNH em 1986, principal fonte de financiamento do setor. A revogao do
decreto 82.587/78 em 1991 pelo ento Presidente Fernando Collor de Mello enterrou
a nica regulao existente para as companhias estaduais em nvel federal no mbito
desse plano, o que acabou por selar o fim do mesmo. Dois fatores concorreram de
forma especial para a crise que culminou no esgotamento do Planasa: a recesso
econmica da dcada de 1980 e a mudana do marco jurdico-institucional
proveniente da redemocratizao brasileira que resultou na Constituio Federal de
1988.

24

IBGE. Censos demogrficos (1970; 1991).

15

A crise do endividamento externo e o declnio dos recursos do FGTS em face

do desemprego na dcada de 1980 retraram as fontes que financiavam o setor,
inviabilizando a existncia do BNH e, consequentemente, do prprio Planasa. A partir
de ento, houve uma pulverizao institucional do setor de saneamento que incluiu a
transferncia das instituies federais encarregadas das polticas urbanas entre
diferentes ministrios e de suas funes, entre diferentes secretarias, at 1995. Isso
dificultou a recriao de um espao institucional definido, como houvera nos 1970,
para a formulao e gesto dos programas de saneamento.
As iniciativas governamentais a partir de ento revelaram-se pontuais e
desarticuladas, enquanto a Poltica Nacional de Saneamento permaneceu sem
regulamentao por toda a dcada de 1990, apesar de diversas tentativas25. As
companhias estaduais passaram a conviver com a crise financeira, ampliada pelas
dividas acumuladas. As funes de agente financeiro central dos sistemas financeiros
de habitao e saneamento foram transferidas do BNH Caixa Econmica Federal e
os recursos do FGTS passaram a ser concorridos por outros setores sociais. O
resultado foi uma drstica reduo de investimentos no setor, o que gerou um forte
entrave para o avano dos servios de saneamento no pas.
A Constituio de 1988, por sua vez, introduziu importantes aspectos nas
questes legais que envolvem o investimento no setor. Primeiro: com o objetivo de
comprometer todos os entes federados com o setor, a Constituio determinou
competncia comum na rea de saneamento para Unio, Estados e Municpios, mas
no especificou as respectivas atribuies cabveis a cada um deles dentro dessa
atividade. Essa omisso resultou no primeiro impasse para a definio de um novo
arcabouo jurdico-institucional para o setor aps o fim do Planasa.
Em segundo lugar e mais importante, apesar de atribuir aos Municpios a
competncia sobre a prestao dos servios de interesse local (BRASIL, CF 1988, art.
30), na qual o saneamento poderia ser includo, a norma constitucional de 1988 abriu
brechas para que os Estados da federao reivindicassem a assuno dessa atividade,
na medida em que reconheceu a possibilidade de os Estados institurem regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum ( BRASIL, CF
25

TUROLLA, F. A. et OHIRA, T. H. Pontos para uma discusso sobre eficincia e regulao em

saneamento. In: Motta, Ronaldo Seroa; Salgado, Lucia Helena. (Org.). Regulao e concorrncia no
Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2007. cap. 9. p. 201

16

1988, artigo 25, 3). Nesse caso, se o saneamento fosse interpretado nas regies
metropolitanas como uma atividade pblica de interesse comum e no de interesse
local, a sua gesto poderia caber, portanto, ao governo estadual atravs da fixao de
uma Lei complementar.
Essa ambigidade gerou uma indefinio jurdica acerca da titularidade sobre
a prestao dos servios de saneamento no pas que culminou, na maior parte das
regies brasileiras, em conflito entre Estados e Municpios, que correram Justia
para assegurar a sua titularidade sobre a prestao desses servios. Por envolver
matria constitucional, a questo encontra-se ainda hoje espera de deciso no STF.
O economista R. Bielschowsky26 afirma que o saneamento bsico foi, dentre
os setores de infra-estrutura, um dos que mais sofreram uma sensvel queda de
investimentos nas dcadas de 1980 e 1990. Segundo seu estudo, as mdias investidas
a partir de ento jamais se aproximaram das mdias dos anos 1970, na vigncia do
Planasa. Durante o Plano, diz ele, as mdias de investimento anuais do governo
federal variaram entre 0,3 e 0,4% do PIB, o que elevou, como vimos anteriormente, a
cobertura de gua e esgotamento nos domiclios brasileiros.
Segundo clculos atuais do governo, para universalizar o acesso ao
saneamento em nosso pas at 2020, seria necessrio investir anualmente 0,45% do
PIB at esta data, supondo o crescimento do PIB em 4% ao ano27. Para a ONU, no
entanto, esse investimento deveria ser de, no mnimo, 1%

28

. O problema nestes

clculos constatar, atravs dos dados do IPEA, que a mdia dos investimentos
federais de 1995 at 2006 no ultrapassou 0,1% do PIB, o que se faz muito aqum do
necessrio para alcanar a universalizao:

26

BIELSCHOWSKY, R. Investimento e reformas no Brasil: industria e infra-estrutura nos anos 1990.

Braslia, IPEA, CEPAL, 2002. Apud: SAIANI, C.C.S. Restries expanso dos investimentos em
saneamento bsico no Brasil: dficit de acesso e desempenho dos prestadores [Dissertao de
Mestrado]. Ribeiro Preto: USP, Ps-graduao em Economia Aplicada; 2007. pp. 40-41
Apud: SAIANI, 2007.
27
BRASIL. Ministrio das Cidades. O desafio da universalizao do saneamento ambiental no Brasil.
Braslia, 2003. Disponvel em <www.cidades.gov.br>.
28
PNUD/ONU. A gua para l da escassez: poder, pobreza e crise mundial da gua. In: Relatrio de
desenvolvimento humano de 2006. p.8.

17

Grfico 1:
Gasto federal com saneamento, como proporo (% ) do PIB
Brasil (1995-2006)
0,25

0,23

0,2

0,18

0,15

0,12

0,1

0,08

0,05

% PIB

0,11

0,1

0,09

0,03

0,05

0,03

0,08

0,06

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
ano

Fonte: IPEA/DISOC - estimativas anuais a partir dos dados do SIAFI/SIDOR, das Contas Nacionais
do IBGE e do FGTS da Caixa Econmica Federal. Retirado do stio eletrnico
<http//www.datasus.gov.br>. IDB Brasil 2007. Indicadores de recursos: E13. 29 Elaborao dos
autores.

Diante de tal subfinanciamento, tornou-se inevitvel o comprometimento do

avano da cobertura populacional nos ltimos anos.
Grfico 2:
Moradores com acesso ao abastecim ento de gua e esgotam ento sanitrio
Brasil (1995-2007)
90
80
70

69,08

72,26

71,86

73,28

74,26

40,67

40,82

42,23

43,50

75,82

76,07

77,33

46,46

44,87

45,94

77,96

77,64

77,95

79,33

84,88
69,71

60
50
40

38,97

47,70

47,96

48,11

48,70

30
20
10
0
1995

1996

1997

1998

1999

Abastecimento de gua (rede geral)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

META
2015

Esgotamento sanitrio (rede geral total e fossa sptica rural)

Fonte: PNAD/IBGE (1995-2007). Elaborao dos autores.

29

O gasto federal em saneamento inclui o gasto direto da Unio e suas transferncias aos estados,
municpios e DF, alm do FGTS. Informaes sobre o FGTS em 2006 no disponveis nesta fonte. Para
maiores informaes sobre a metodologia de clculo, ver a ficha de qualificao e o anexo IV referente
ao captulo denominado recursos do IDB Brasil 2007. Disponvel em <http//www.datasus.gov.br>.

18

No acordo firmado pelos pases-membros da ONU na Cpula do Milnio do

ano 2000, a meta para a universalizao do acesso ao saneamento bsico o ano de
2025. Porm, a meta intermediria exigida para o atendimento dos objetivos de
desenvolvimento do milnio (ODM) impe que se reduza pela metade at 2015 a
populao que, em 1990, no dispunha desses servios. Isso significa elevar o acesso
gua potvel e ao esgotamento sanitrio adequado para 84,88% e 69,71% da
populao brasileira, respectivamente, at 2015.
Estudo recente do Ministrio das Cidades afirmou que, diante dos
investimentos recentes, teramos 70% de chances de conseguirmos atender meta
para o caso do acesso gua. Em via oposta, no disse o mesmo para o acesso ao
esgotamento sanitrio, o qual considerou distante da meta estabelecida, com apenas
30% de chances de ser alcanado30. Essa afirmao confirmou um cenrio
anteriormente divulgado por estudo da FGV de 2007, segundo o qual a
universalizao do acesso ao esgoto tratado a melhor soluo em se tratando de
esgotamento sanitrio adequado s seria atingida em 2122, ou seja, daqui a 115
anos31. A situao do esgotamento sanitrio inadequado representa, definitivamente,
um grande risco para a integridade dos mananciais hdricos, especialmente diante de
um cenrio prximo de escassez de gua doce no mundo. Isso torna a universalizao
de seu acesso um ponto prioritrio na pauta do saneamento bsico.
Apesar da percentagem sobre o PIB aplicada em saneamento ter diminudo na
gesto Lula, como vimos no grfico anterior, o ex-secretrio nacional de saneamento
ambiental Abelardo Oliveira Filho argumenta que, durante sua gesto (2003-2006),
esse governo contratou 10,5 bilhes de reais, em contraposio aos 15,5 bilhes dos
oito anos anteriores 32. Para Marcelo C. Vargas, porm, embora a previso de gastos
federais neste setor tenha aumentado consideravelmente na administrao Lula (5,2
bilhes de reais no binio 2003-2004), a maior parte desses recursos (que inclui a
contratao de emprstimos oriundos do FGTS e recursos empenhados no oramento

30

Ministrio das cidades/PMSS. Estudo sobre a qualificao do deficit em saneamento bsico e metas
do milnio. Disponvel em <http://www.snis.gov.br>. (Acesso em Set /2008).
31
NERI, Marcelo C. (coord.). Trata Brasil: saneamento sade. Rio de Janeiro: FGV/IBRE, CPS,
2007. Disponvel em: <http://www3.fgv.br/ibrecps/ CPS_infra/index_teste.htm> (Acesso em
Jan/2008).
32
OLIVEIRA Filho, A. Institucionalizao e os desafios da poltica nacional de saneamento: um
balano prvio. Disponvel em: <http://www.assemae. org.br/artigoabelardo.pdf > (Acesso em
Jan/2008).

19

geral da Unio) segue sendo retida ou contingenciada, como na gesto de FHC,

para atender ao compromisso fiscal do governo federal de atingir um supervit
primrio equivalente a 4,25% do PIB nas contas pblicas (receita menos despesas,
excludo o pagamento de juros sobre a dvida)33. Por isso, afirma que os gastos
federais em saneamento do governo Lula no binio 2003-2004 foram os menores dos
ltimos dez anos, considerando apenas os recursos efetivamente liberados para
investimento e custeio, isto , liquidados 34.
Embora o subfinanciamento do setor seja um entrave para o cumprimento das
metas de universalizao, ele no explica, por si s, o aumento residual da cobertura
nos ltimos anos. Na verdade, a ausncia ou insuficincia de investimentos indicaria a
existncia de uma lgica ou de um conjunto de razes que impediria ou dificultaria a
alocao de recursos nesse setor, comprometendo assim a universalizao da
cobertura. Os autores analisados nesta reviso propem identificar as causas que
explicariam o baixo desempenho desse setor no Brasil a partir da dcada de 1990.
isso que ser abordado na prxima seo.

1.3)

EXPLICAO

DO

BAIXO

DESEMPENHO

SETORIAL

DO

SANEAMENTO NO BRASIL: BALANO DOS RESULTADOS

Diante da crise institucional instalada a partir do fim do Planasa, entidades
representativas e profissionais do setor passaram a debater entre si e junto ao governo
federal e sociedade civil a criao de um novo modelo institucional para o setor, que
preenchesse o vazio no qual o mesmo se encontrava. Desse debate, surgiu o projeto de
lei 199/93, que buscou instituir a Poltica Nacional de Saneamento segundo os
princpios da descentralizao, aes integradas (gua, esgoto, lixo e drenagem) e
controle social35. A concepo de saneamento bsico se ampliou para a de
saneamento ambiental e incluiu drenagem pluvial e manejo de resduos slidos, alm
do controle de vetores.

33

VARGAS, Marcelo C. O negcio gua: debatendo experincias recentes de concesso dos servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio a empresas privadas no Brasil. Caderno del Cendes.
Maio 2005, vol.22, no. 59, pp.69-87. Disponvel em <http://www.scielo.org.ve>.(Acesso em Jan /2008)
34
Idem.
35
BRASIL. Projeto de Lei da Cmara n. 199 (1993). Dispe sobre a Poltica Nacional de Saneamento,
seus instrumentos e d outras providencias.

20

O projeto foi ento aprovado pelo Congresso Nacional, mas vetado

integralmente pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso em 1994, sob alegao de
contrariar o interesse pblico. Como alternativa, o presidente dinamizou, seguindo
as orientaes do Banco Mundial, o Programa de Modernizao do Setor de
Saneamento (PMSS), idealizado no Governo Collor. Tal programa, conduzido de
maneira insulada por um conjunto de economistas vinculados ao IPEA, acabou
excluindo do processo de agenda-setting as entidades representativas do setor36.
O objetivo do PMSS era diagnosticar e propor diretrizes para a
modernizao do setor atravs de seu reordenamento jurdico-institucional e
aumento de eficincia global para que se alcanasse a universalizao do acesso
gua e ao esgotamento adequado at 2010. As estratgias para tanto seriam aumentar
o investimento privado no setor, mediante a ampliao de concesses ao capital
privado e um novo marco regulatrio para o setor37. Tal Programa encontrava-se em
consonncia com a agenda do Banco Mundial para o setor, segundo a qual era
necessria a abertura do mesmo para a iniciativa privada, baseada numa regulao
mais segura para os investidores internacionais ligados ao setor de gua no mundo38.
Na poca, o Brasil respirava os ares do ajuste estrutural ditado pelo Consenso
de Washington (1989), cujo receiturio para os pases em desenvolvimento
pressupunha uma redefinio do papel do Estado e das polticas sociais. O Consenso
de Washington condicionou o acesso aos financiamentos internacionais ao
cumprimento da agenda neoliberal, segundo a qual o Estado deveria reduzir sua
participao na economia nacional, de forma a no intervir, mas sim regular a mesma,
abrindo espao para o investimento privado em amplos setores produtivos da
sociedade, entre os quais, o de saneamento. O Estado passou a ser entendido no mais
como o provedor de servios pblicos, mas como promotor e regulador, devendo
estabelecer suas funes de acordo com sua capacidade.

36

COSTA, N. R. Polticas pblicas, justia distributiva e inovao. Sade e saneamento na agenda

social. So Paulo: Editora. Hucitec, 1998. p. 85
37
VARGAS M.C. et LIMA R.F. Concesses privadas de saneamento no Brasil: Bom para quem?
Ambiente & Sociedade. Pp. 68-93. Campinas: ANPPAS: Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Ambiente & Sociedade. Vol. 7, No. 2, Jul-Dez 2004. p.74
38
BORJA, Patrcia C. Influncia das Instituies Financeiras Internacionais na Gesto do Saneamento
Ambiental no Brasil. In: Anais do Encontro por uma nova cultura da gua na Amrica Latina.
Fortaleza. 2005. p.5. Disponvel em: <http:// www.unizar.es/fnca/america/docu/1823.pdf> . Acesso em
Jan/2008

21

Os programas de ajuste estrutural, necessrios ao fortalecimento das polticas

macroeconmicas formuladas pelas agencias multilaterais internacionais, entre eles o
FMI e o Banco Mundial, se baseavam em trs elementos bsicos: reduo dos gastos
pblicos, realocao de recursos necessrios ao aumento de supervits na balana de
pagamentos e reformas visando a aumentar a eficincia do sistema econmico.
As principais diretrizes dos organismos internacionais recomendavam que a
Reforma do Estado fosse orientada para o mercado, exigindo o abandono de
instrumentos de controle poltico e a restrio na alocao de recursos pblicos,
principalmente na rea social. As agncias de cooperao internacional,
especialmente o Banco Mundial e FMI articularam uma aliana tecnocrtica
transnacional, com o objetivo de racionalizar os investimentos nessa rea, diminuindo
o papel do Estado como prestador direto dos servios e fortalecendo as aes de
natureza privada na proviso dos mesmos.
O cumprimento dessa programtica exigiu a complementaridade entre Estado
e mercado, ou seja, a iniciativa privada apareceu como o novo contedo na execuo
das funes pblicas. Nessa tica, o Banco Mundial incentivou a adoo de sua
concepo de polticas pblicas, segundo a qual cabe aos governos atribuir prioridade
aos setores sociais efetivamente fundamentais. Tal orientao fortaleceu o papel
compensatrio das polticas pblicas, retirando o seu carter universal em nome de
uma perspectiva focalista, segundo a qual se visa atender os segmentos populacionais
mais vulnerveis.
Essa lgica do Banco Mundial e do FMI decorre das teses relativas
ineficcia das polticas sociais e de sua captura pelos estratos de maior renda, sendo
que o dever do governo corrigir tais desequilbrios. Essa programtica inclui,
tambm, o aumento da participao de provedores privados nos servios bsicos at
ento prestados predominantemente pelo setor pblico, como sade, educao,
assistncia aos segmentos mais pauperizados e saneamento, entre outros, desde que
rentveis.
Para o economista Eduardo Fagnani (2005), a estratgia macroeconmica dos
anos 1990, sob influncia das agncias internacionais, minou as bases financeiras e
institucionais do Estado, debilitando a sua capacidade de interveno nas polticas

22

sociais, em particular39. Segundo o autor, a estratgia macroeconmica e de reforma

do Estado, central e hegemnica na agenda governamental, foi incompatvel com as
possibilidades efetivas de desenvolvimento e incluso social40.
Embora tenha analisado os impactos dessa estratgia em diversas polticas
sociais, Fagnani no considerou as dinmicas institucionais especificas e prprias das
polticas setoriais da rea social, isto , a capacidade de intermediao de interesses na
arena setorial. Ao defender uma tese generalizante dos efeitos da estratgia
macroeconmica sobre as polticas sociais em geral, o autor se aproximou de uma
abordagem mais estruturalista dentro do campo terico das Cincias Sociais.
A tese de Fagnani compartilhada tambm por Sonia Mercedes (2002) em
estudos setoriais sobre energia eltrica e saneamento no Brasil em tempos de ajuste
liberal. Para ela, as recorrentes crises econmicas, somadas ao modelo de crescimento
adotado, industrial e urbano, alm de reforarem de forma estrutural o perfil de
excluso e de concentrao de renda j ento configurados espacialmente, impuseram
tambm, especialmente na dcada de 1990, restries ao financiamento dos servios
de infra-estrutura. Para a autora, sobretudo no perodo em que os ajustes
macroeconmicos exigiram a reduo da interveno do Estado na economia, a
ausncia de polticas previas de garantia de atendimento universal resultou em
circunstncias que fogem totalmente ao escopo dos modelos de reestruturao
desenvolvidos para os servios pblicos41 nos ltimos anos. Nesse perodo, a
tentativa de extinguir as polticas governamentais que permitiram algum acesso a
esses servios resultou no retrocesso das condies sanitrias exatamente nos
segmentos e nas regies onde a pobreza estruturalmente se concentrava42. A autora
afirma ainda que, no Brasil, o carter do deficit de acesso aos servios de saneamento
estrutural. Isso porque os significativos aumentos de cobertura ocorridos nas ltimas
dcadas no foram capazes de eliminar o deficit de acesso relacionado localizao
geogrfica (reas rurais e pequenas cidades) e ao nvel de renda dos usurios

39

FAGNANI, Eduardo. Poltica social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade [Tese de
Doutorado]. Campinas: Programa de Ps-graduao em Economia, Unicamp; 2005. p. 572
40
Idem.
41
MERCEDES, S. Anlise comparativa dos servios pblicos de eletricidade e saneamento bsico no
Brasil: ajustes liberais e desenvolvimento [Tese de Doutorado]. So Paulo: Programa Interunidades de
Ps-graduao em Energia, USP; 2002. p.229
42
Ibidem. p. 372

23

(pobres)43. Para ela, a desigualdade social, historicamente constituda no pas,

precederia e condicionaria esse deficit de acesso aos servios por parte da populao.
A permanncia desse deficit de acesso pode ser explicada, segundo a autora,
em funo do prprio modelo capitalista de acumulao adotado, excludente e
perifrico. Esse modelo, por sua vez, integra um sistema internacional de poder, que
no pode ser desconsiderado. Dessa forma, as polticas sociais brasileiras sofreriam,
portanto, dupla presso: uma de natureza exgena, outra de natureza endgena ao
padro de desenvolvimento nacional. Sobre a primeira, a autora sustenta que a mesma
lgica que, na diviso internacional do trabalho, determinou a posio do Brasil como
mercado consumidor dos insumos estrangeiros, determinou tambm a implementao
dos servios de saneamento no pas e a relao dos seus gestores e formuladores com
a sociedade 44. Isso fez com que os ltimos privilegiassem, no presente, os interesses
do capital internacional, em detrimento das necessidades do povo brasileiro45. Para
ela, o enfrentamento das desigualdades geradas passaria, antes de mais nada, pela
escolha poltica 46.
Na mesma linha, o economista M.C.D. Mello Justo (2004) argumenta que,
com a mudana do modelo econmico iniciado na dcada 1990, o crescimento
industrial foi preterido em favor em favor da acumulao financeira e da sustentao
de altas taxas de juros mantidas pelas aes do Estado47. Segundo o autor, essa
mudana tambm afetou a percepo do governo sobre o saneamento: de servio
pblico essencial tornou-se atividade econmica pautada pela lgica empresarial. Para
ele, a mudana de prioridades do governo explicaria a crise do setor a partir dessa
data: o saneamento perdeu destaque e, conseqentemente, acesso a recursos para
financiamento

48

. Com base no estudo de Montenegro (2000)49, Justo argumenta

ainda que, embora o governo se interessasse em financiar o saneamento apenas com

as receitas tarifrias, o FGTS dispunha de recursos suficientes para realizar a

43

Ibidem, p. 131
Ibidem, p. 373
45
Idem.
46
Ibidem, p. 372.
47
JUSTO, M.C.M. Financiamento do saneamento bsico no Brasil: uma analise comparada da gesto
pblica e privada [Dissertao de Mestrado]. Campinas: Programa de Ps-graduao em
Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio ambiente, Unicamp; 2004. p. 64.
48
Idem.
49
MONTENEGRO, M.H.F. A Universalizao e o financiamento do abastecimento de gua e do
esgotamento sanitrio, Braslia-DF, 2000
44

24

universalizao do saneamento no Brasil at 201050. Tais recursos foram, no entanto,

utilizados para o pagamento dos juros da divida 51.
Em 1999, no acordo de ajuste estrutural firmado com o FMI, o governo se
comprometeu a incluir o saneamento no programa de privatizaes do Brasil,
considerado um dos mais ambiciosos do mundo52, segundo palavras do prprio
documento. Segundo a engenheira Patrcia Borja (2004, 2005), as instituies
financeiras internacionais vem atuando na definio da poltica de saneamento do
Brasil desde o inicio do sculo XX e nunca deixaram de atuar desde ento53. Assim
como os demais autores, ela defende que a diretriz neoliberal influenciou
dramaticamente o setor de saneamento
investimentos no setor

54

, determinando uma reduo drstica dos

55

, mas acrescenta que isso deu com vistas a um objetivo

definido, a saber, sua privatizao. Esta opinio igualmente compartilhada por

outros autores como Oliveira et Moraes (1999)56, Rezende et Heller (2002)57 e Justo58.
Borja (2005) afirma que as IFIs atuaram decisivamente na definio das
estratgias adotadas por FHC para privatizar esses servios, entre as quais, pode-se
listar a limitao de recursos aos municpios interessados em investir no setor e a
execuo de programas focalizados59. Para comprovar sua tese, Borja enumera as
iniciativas governamentais tomadas no campo legal e financeiro para dar suporte
futura privatizao do setor, o que incluiu, dentre outras medidas, a estrangulao dos
operadores pblicos desses servios, tambm destacada por Oliveira e Rezende et
Heller. Apesar de ser explcita em focar o papel das IFIs na definio da agenda para
o setor, Borja no considera, porm, e nem mesmo menciona, o papel e a atuao dos

50

MONTENEGRO, M.H.F. A Universalizao e o financiamento do abastecimento de gua e do

esgotamento sanitrio, Braslia-DF, 2000 Apud: JUSTO. Op. Cit. p. 54
51
Idem.
52
BRASIL/FMI. Memorando de Poltica Econmica, 08/03/1999. Disponvel em
<www.receita.fazenda.gov.br>
53
BORJA, Patrcia C. Influncia das Instituies Financeiras Internacionais na Gesto do Saneamento
Ambiental no Brasil. In: Anais do Encontro por uma nova cultura da gua na Amrica Latina.
Fortaleza: 2005. Disponvel em: <http:// www.unizar.es/fnca/america/docu/1823.pdf> e BORJA,
Patrcia C. Poltica de Saneamento, Instituies Financeiras Internacionais e Mega-Programas: Um
olhar atravs do Programa Bahia Azul [Tese de Doutorado]. Salvador: Programa de Ps-graduao em
Arquitetura e Urbanismo, UFBA; 2004.
54
BORJA, P. Op. Cit. , 2005, p. 5
55
Idem.
56
OLIVEIRA Filho, A et MORAES, L.R. Saneamento no Brasil: poltica e regulamentao. s.n.,
1999. Disponvel em: <http://www.assemae.org.br/artigoabelardo.pdf > (Acesso em Jan/2008).
57
REZENDE, Sonaly C. et HELLER, Lo. O Saneamento no Brasil. Polticas e Interfaces. Belo
Horizonte: Editora UFMG, 2002.
58
JUSTO. Op. Cit.
59
BORJA. Op. Cit. 2005, p. 5

25

outros grupos de interesse ligados a ele, como os profissionais da rea e as

associaes municipais e estaduais de saneamento, que resistiram ativamente
privatizao desses servios.
Na mesma linha, Rezende et Heller (2002) concordam com a idia de que a
atuao do poder pblico pretende favorecer a acumulao privada do capital, a
concentrao de renda e o crescimento das oligarquias nacionais, representadas pelo
setor financeiro e pelas grandes empreiteiras 60, mas acrescentam que a situao do
saneamento reflete uma crise maior do pas, de um contexto crnico de crise social,
gerado por um modelo de desenvolvimento marcado pela concentrao de renda61.
Embora apontem esta ligao, tais autores no aprofundam a discusso, no
esclarecendo os modos pelos quais esse contexto crnico de crise social vem
afetando especificamente o setor de saneamento.
Diferentemente da abordagem verificada nos autores anteriores, a corrente
neoinstitucionalista das Cincias Sociais valoriza, de forma central, o papel das
instituies no comportamento das polticas e dos atores polticos. Dessa forma, as
dinmicas institucionais especificas e prprias das polticas setoriais da rea social e a
capacidade de intermediao de interesses na arena setorial adquirem relevncia
central nas anlises neoinstitucionalistas sobre polticas pblicas. Nilson Costa
(2002), por exemplo, afirma que a estabilizao macroeconmica afetaria sim
severamente alguns setores de poltica social, como o saneamento e a habitao, mas
no aqueles nos quais as coalizes de interesses tiveram capacidade de mobilizao e
de acomodao de interesses, como foi o caso da sade62. Para ele, diferentemente do
que ocorreu no setor de saneamento, em que se verificou a focalizao de programas
sociais ao longo da dcada de 1990, na sade a governana setorial teve sucesso na
estabilizao dos gastos pblicos federais, sem alterar os fundamentos da proposta da
universalizao pela descentralizao63.
Ao analisar as transformaes das polticas pblicas e das novas formas de
gesto propostas para o setor saneamento nos anos 1990, o arquiteto Zveibil (2003)

60

REZENDE, Sonaly C. et HELLER, Lo. O Saneamento no Brasil. Polticas e Interfaces. Belo

Horizonte: Editora UFMG, 2002. p. 258.
61
Ibidem, p. 234 e p. 259
62
COSTA, N. R. Poltica social e ajuste macroeconmico. Cadernos de Sade Pblica. Rio de Janeiro:
Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca, Fundao Oswaldo Cruz 2002; 18 (suplemento):1321.
63
Ibidem, p. 20

26

concluiu, com base na teoria de Claus Offe (1984) 64 sobre os grupos de interesse, que
o veto do Presidente ao PL 199/93:
constituiu-se num forte rompimento da aliana entre Estado e os grupos de interesse,
na medida em que a construo desse projeto de lei envolveu grande articulao dos
agentes do setor e tambm da burocracia federal (ainda que em um cenrio de
fragilidade institucional) com os representantes legislativos 65.

Por tudo isso, acabou gerando:

forte reao que conduziu criao da Frente Nacional pelo Saneamento,
congregada por vrias entidades do setor, que contestaram conceitos e princpios
fundamentais do PMSS e se mobilizaram para obstruir a aprovao dos projetos de
lei formulados dentro do Programa 66

Para o autor, a ciso entre os atores do setor, a radicalizao dos conflitos

sobre paradigmas cruciais para a definio de polticas e a incapacidade do PMSS em
construir uma proposta mitigadora desses conflitos inviabilizaram a transformao
das propostas de polticas para o setor em legislao federal durante toda a gesto
FHC 67. Noutras palavras, esse processo engessou a criao de uma nova engenharia
institucional para atender as demandas do setor de saneamento no Brasil.
Outro autor que chama a ateno para as questes endgenas ao setor o
engenheiro Andr Monteiro Costa (2003). Para ele:
a

baixa

efetividade

alocativa

pode

ter

sido

decorrente

de

restries

macroeconmicas e como mecanismo de presso para a privatizao dos servios,

mas tambm por estratgias e procedimentos inadequados do gestor, apontando para
problemas tcnico-gerenciais 68

64

OFFE, Claus. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro: Editora Tempo
Brasileiro, 1984.
65
ZVEIBIL, V. Z. Reforma do Estado e a gesto do saneamento: uma trajetria incompleta [Tese de
Doutorado]. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Coletiva da Escola Nacional de
Sade Pblica, Fiocruz; 2003. pp.88-89
66
Ibidem, p. 103
67
Ibidem, p. 102
68
COSTA, Andr M. Avaliao da poltica nacional de saneamento. Brasil: 1996-2000 [Tese de
Doutorado]. Recife: Programa de Ps-graduao em Sade Coletiva da Sade Coletiva da Escola
Nacional de Sade Pblica, Fiocruz; 2003. p. ix

27

Ao avaliar a poltica nacional de saneamento entre os anos 1996 e 2000, o

autor afirma que a opo preferencial do governo pela privatizao aponta para
evidncias de que os formuladores (da privatizao) no consideraram devidamente
as especificidades do setor 69.
Para ele, a baixa efetividade e eficcia observada no setor durante o perodo
por ele analisado ocorreram, alm das restries macro-econmicas, devido aos
seguintes aspectos principais: 1) constrangimentos de recursos como instrumento de
presso para privatizao; 2) limitaes tcnico-burocrticas na relao demandantesoperacionalizadores de recursos e interesses da tcnoburocracia das principais
agncias envolvidas no financiamento e 3) reduzidas intersetorialidade, integralidade
das aes, descentralizao e controle social70. Como vemos, mesmo considerando os
fatores exgenos ao setor, ele conclui que no foram apenas motivos externos ao
setor que determinaram a baixa efetividade e eficcia da poltica; h razes endgenas
no setor para os resultados alcanados, que precisam ser reconhecidos e
enfrentados71.
Nessa mesma linha de preocupao, o economista Csar Saiani (2007)
enumera uma srie de questes institucionais, fiscais e internas ao setor no Brasil,
que, na sua tica, vem restringindo a expanso dos investimentos:
(i) problemas institucionais fragmentao das responsabilidades e dos recursos
federais, indefinies regulatrias, irregularidades contratuais ; (ii) poucas fontes
alternativas de financiamento ; (iii) baixa eficincia operacional e financeira (fraco
desempenho) dos prestadores de servios, especialmente os pblicos; (iv) regras
fiscais metas de supervit, limites de endividamento e contingenciamento de crdito
ao setor pblico e (v) alta tributao 72

Para ele, contribui ainda com esta situao a prpria caracterstica do deficit
de acesso aos servios no Brasil, que se encontra intimamente relacionado ao perfil de
renda dos consumidores 73.
Saiani (2007) sustenta ainda que o fato dos prestadores pblicos estarem
submetidos a metas fiscais para a conduo estvel da poltica macroeconmica e
69

Ibidem, p. 212
Ibidem, p. ix e pp. 209-210
71
Ibidem, p. 210
72
SAIANI, C.C.S. Restries expanso dos investimentos em saneamento bsico no Brasil: dficit de
acesso e desempenho dos prestadores [Dissertao de Mestrado]. Ribeiro Preto: Programa de Psgraduao em Economia Aplicada, USP; 2007. p.187
73
Ibidem, pp. 262-263
70

28

mais suscetveis s interferncias polticas governamentais faz aumentar a chance de

que a prestao de servios por operadores pblicos no seja to eficiente quanto
poderia vir a ser. Ao comparar o desempenho de prestadoras pblicas e privadas, de
natureza local e regional, o autor conclui que os servios privatizados e/ou
descentralizados de saneamento mostraram-se mais eficientes que os geridos pelos
operadores pblicos centralizados. Por isso, defende a privatizao e/ou a
descentralizao como as melhores alternativas para a retomada dos investimentos no
setor 74. Destaca, porm, que, como o deficit de acesso se localiza em reas de menor
retorno econmico do investimento mais pobres e menos atendidas a atuao do
governo federal, investindo e planejando as aes de todos os agentes envolvidos,
torna-se fundamental para garantir a universalizao dos servios de saneamento 75.
Na mesma linha Toyojidenozaki (2007) enumera os mesmos motivos que
Saiani (2007) para a crise do setor, mas acrescenta ainda que, nos casos por ele
estudados, pblicos e privados, relativamente bem sucedidos, o fator tarifrio foi
condio essencial para a alavancagem da retomada, da qualidade e da eficincia dos
servios de saneamento bsico76. Sem ele, diz o autor, dificilmente a prestadora
conseguiria angariar recursos para o investimento no setor

77

. Embora afirme que a

privatizao possa at ser uma alternativa, ele alerta que ela, por si s, no garante
um bom resultado

78

. O engenheiro Seroa da Motta (2004), do IPEA, concorda e

acrescenta que a ausncia de regulao tarifria tem dissipado as eficincias e

permitido a prtica de tarifas monopolistas79. Em seus estudos, sustenta que, na
ausncia de incentivos eficincia, os operadores dissipam o seu potencial de
produtividade e aplicam tarifas mais altas80. Para ele, a ateno deve se concentrar
na discusso de uma poltica tarifria que incentive atingir metas de expanso e
universalizao com maior eficincia81.

74

Ibidem, p. 267
Ibidem, p. 263
76
TOYOJIDENOZAKI, V. Analise do setor de saneamento bsico no Brasil [Dissertao de
Mestrado]. Ribeiro Preto: Programa de Ps-graduao em Economia Aplicada da Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade, USP; 2007. p.104
77
Idem.
78
Ibidem, p. 105
79
SEROA DA MOTTA et MOREIRA, AJAX. Eficincia e regulao no setor de saneamento no
Brasil. Texto para discusso, n1059. IPEA, 2004. p.2
80
Ibidem, p. 17
81
SEROA MOTTA, R. Questes regulatrias do setor de saneamento no Brasil. Notas tcnicas, n 5.
IPEA, 2004. p.23
75

29

Ainda com o foco na gesto, Faria et alli (2003) explica a baixa performance
dos setores de saneamento em sistemas centralizados e controlados diretamente pelo
governo como predomina no Brasil atravs da Teoria do Equilbrio de Baixo
Nvel82. Segundo essa teoria, dadas certas condies iniciais e a existncia de um
arranjo institucional que no restrinja a interferncia poltica nas empresas de
saneamento, cria-se um oportunismo poltico para uma prtica tarifria com preos
abaixo dos custos dos servios, desencadeando uma srie de conseqncias
indesejveis e que reproduzem o ciclo vicioso de baixa performance dos servios83,
refletidos na cobertura. Tal teoria, usada para explicar diversos casos, como o da
Argentina, o do Chile, o do Peru, o do Equador e, mais recentemente, o do Brasil,
sustenta que o arranjo institucional em que se d a prestao desses servios , em
ultima instancia, o responsvel pela baixa performance do setor.
A despeito dos esforos do governo federal em privatizar o setor, as tentativas
dos governos estaduais em privatizar as respectivas concessionrias de saneamento
em vrios estados brasileiros durante o governo FHC esbarraram na impossibilidade
de se transferir as concesses dos servios municipais englobados nesses estados aos
investidores privados, sem previa autorizao e compensao aos municpios
concedentes. A j citada indefinio jurdica a respeito da competncia em relao ao
setor provocou srias disputas judiciais entre estados e municpios no pas, o que
acabou por criar um obstculo jurdico-institucional serssimo para o investimento em
municpios que desejam romper as concesses com o Estado e privatizar ou
municipalizar os seus servios de saneamento.
Segundo o raciocnio de Arretche (1999), tal obstculo teria sido uma das
causas para que a privatizao desses servios no tenha evoludo. Para ela, as
empresas de gua e esgoto, privadas ou pblicas, consideram desvantajoso investir
vultosas somas em obras desse porte numa realidade de insegurana jurdicoinstitucional elevada84. Dessa forma, diante do risco, no investem. Para
municipalizar esses servios, os municpios teriam que, segundo Arretche, romper
seus contratos de concesso com as empresas estaduais, o que implicaria uma longa

82

FARIA, S. A. et alli. A instabilidade da performance dos servios de saneamento no Brasil. Revista

Planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 26 | jun./dez. IPEA, 2003. pp.115-140
83
Ibidem, p. 115
84
ARRETCHE, Marta T. S.. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo.
Revista brasileira de Cincias Sociais. So Paulo, v. 14, n. 40, Junho de 1999. p.118.

30

batalha jurdica com alto risco de insucesso do ponto de vista legal85. Alm disso,
teriam ainda que arcar com a parcela de investimento j realizada pela empresa
estadual e realizar vultosos investimentos concentrados no tempo86.
Para as empresas estaduais, por sua vez, tal indefinio envolveria tambm
enfrentar longas batalhas judiciais para impedir a resciso de municpios ricos nos
contratos de concesso, dos quais dependem, via tarifao, para garantir o
financiamento dos demais municpios pobres da regio, os quais no possuem
capacidade tcnico-administrativa e nem econmica para investir em tais servios.
Dessa forma, para a autora, que analisa a municipalizao de cinco polticas
sociais nos anos 1980 e 1990, entre elas a de saneamento, municipalizar esse tipo de
servio implicaria para os municpios, ou para as empresas privadas contratadas por
estes, arcar com elevados custos jurdicos e financeiros para obter a transferncia
dessas funes. Inexistindo programa federal ou estadual que minimize esses custos
atravs de incentivos, improvvel, mas no impossvel, que ocorra a
municipalizao ou a privatizao desses servios. A autora afirma anda que em um
Estado federativo, caracterizado pela efetiva autonomia poltica dos nveis
subnacionais de governo, a assuno de atribuies em qualquer rea de polticas
pblicas na ausncia de imposies constitucionais est diretamente associada
estrutura de incentivos oferecida pelo nvel de governo interessado na transferncia de
atribuies 87. Da a inferncia a respeito do setor de saneamento.
Embora concorde com Arretche sobre a atribuio de riscos devido
indefinio jurdico-institucional, o socilogo Vargas (2005) discorda sobre a
improbabilidade da municipalizao ou privatizao desses servios.

Pelos seus

estudos, ele afirma que, apesar desses riscos, a privatizao j se encontra em

andamento: no pela venda das companhias estaduais, mas pela via da
municipalizao88. Ele no se refere somente aos municpios que no aderiram ao
Planasa, mas fundamentalmente aos municpios descontentes com as concesses das
companhias estaduais, que ora se finalizam aps 20 ou 30 anos de contrato na maior
parte do pas, e que dispem desde 1995 de um instrumento legal para privatizar os
seus servios: a Lei de Concesses.

85

Ibidem, p.118
Idem.
87
Ibidem, p. 119
88
VARGAS, M. C. op. Cit. 2005, p. 35
86

31

Como se pode perceber, o enfoque que, nos autores anteriores, passou pelas
questes da condicionalidade macroeconmica do pas, da gesto e eficincia
pblico/privada da prestao de servios pblicos e da questo tcnico-gerencial das
instituies responsveis pela gesto do setor deu lugar, em Arretche (1999),
questo da insegurana jurdico-institucional para explicar o refreamento dos
investimentos privados e/ou municipais no setor. Enquadram-se nessa linha outros
autores, como, por exemplo, Turolla (1999;2002)89 . Para ele, durante os anos 1990,
ocorreram avanos no diagnstico e na apresentao de solues dos principais
problemas do setor, mas as aes concretas foram limitadas pelo impasse legislativo
que ops frontalmente governadores a prefeitos e pela falta de definio das
responsabilidades

pelas

polticas

pblicas90.

Assim,

ele

conclui

que

estabelecimento do marco regulatrio especfico o principal problema a ser atacado

no setor de saneamento brasileiro

91

, o qual consiste na aprovao da Poltica

Nacional de Saneamento e na sua regulamentao no nvel dos poderes

concedentes92.
Justamente para resolver esse entrave, o Presidente FHC tentou aprovar, em
regime de urgncia, o Projeto de Lei 4147 de 2001, no qual se buscava transferir o
poder concedente desse servio ao estado nas regies metropolitanas, segundo
orientao explcita do Banco Mundial

93

. Para essa entidade, a soluo do poder

concedente era o passo crtico para permitir o desenvolvimento proveitoso da

participao da iniciativa privada no setor de saneamento no Brasil 94. A expectativa
era que, uma vez dirimido o conflito da titularidade em favor do estado, os
governadores poderiam privatizar, de forma segura para os investidores privados, suas
companhias estaduais, a exemplo do que ocorreu no setor bancrio. Contra esse
possvel cenrio, diversas entidades representativas do setor recrudesceram sua
resistncia ao governo federal, mobilizando-se para impedir a aprovao desta Lei at
o fim do mandato em 2002.

89

TUROLLA, F. Poltica de saneamento bsico: avanos recentes e opes futuras de polticas

publicas. Textos para discusso n922. IPEA. Braslia, 2002, p.23 e TUROLLA, Frederico. Proviso e
operao de infra-estrutura no Brasil: o setor de saneamento [Dissertao de Mestrado]. So Paulo:
Escola de Administrao de Empresas, FGV; 1999.
90
TUROLLA, F. Op. Cit. 2002, p. 23
91
Idem.
92
Idem.
93
BORJA, P. Op. Cit. 2005, p. 6.
94
Idem.

32

Com a posse do presidente Lula em 2003, o projeto foi retirado do Congresso

em 200595. Importantes avanos institucionais em relao ao setor foram feitos a
partir de ento. Pode-se citar, entre outros, a criao do Ministrio das Cidades
(2003), da secretaria nacional de saneamento ambiental e a edio da Lei dos
Consrcios (Lei 11.107/2005), que torna vivel a execuo e a gesto associada dos
servios de saneamento entre entes pblicos. Alm disso, o dilogo com as entidades
representativas do setor, interrompido durante o governo FHC, foi retomado com o
novo governo. O grande destaque, porm, foi a edio, j no segundo mandato, da
chamada Lei do Saneamento (11.447/2007). O to esperado marco regulatrio, ainda
no regulamentado at hoje, estabelece as diretrizes e bases da Poltica nacional de
Saneamento Bsico e enumera entre os seus princpios a universalidade, a
integralidade, a eficincia, a sustentabilidade econmica, a disponibilidade e a
qualidade da prestao de servios e o controle social.
A Lei, considerada uma vitria pelas entidades representativas do setor, no
interfere na discusso entre estados e municpios acerca da competncia sobre a
prestao dos servios, pois se refere ao poder concedente como o titular do servio
de saneamento. Dessa forma, deixa para o STF a tarefa de definir o ente competente
nesta atividade. A Lei especifica tambm as formas de concesso do servio e os
princpios de regulao para o setor. O marco regulatrio funciona como um
instrumento fundamental para permitir a maior segurana jurdica aos investidores do
setor.
Como os dados de cobertura aqui utilizados limitam-se ao ano mximo de
2006, ltimo ano do primeiro mandato de Lula, o escopo deste estudo no abrange as
modificaes resultantes da edio dessa Lei. Dessa forma, embora se observe a
permanncia do carter residual no aumento da cobertura at o fim de seu primeiro
mandato, no h ainda como avaliar o impacto do recm-lanado marco regulatrio
sobre a mesma, dada a insuficincia de dados sobre o perodo. Isso tema para
estudos futuros. O grande desafio agora superar o deficit brasileiro nos servios de
saneamento, tendo em vista as metas de ampliao da cobertura para 2015 e de
universalizao do acesso at 2025.

95

O PL n. 4147/01 foi retirado de tramitao em 24/05/05, conforme deferimento aposto ao Aviso n.

497/05, da Presidncia da Repblica, referente Mensagem n. 295/05, que solicitou, nos termos do
art. 104, 5, do RICD, a retirada da proposio.

33

CONSIDERAES
No presente captulo, viu-se que o esgotamento do Planasa redundou, a partir
dos anos 1990, numa crise institucional do setor de saneamento, que resultou no
aumento residual da cobertura populacional desses servios at 2006. A permanncia
dessa tendncia compromete as metas de ampliao da cobertura para 2015 e de
universalizao do acesso at 2025.

O objetivo da reviso deste captulo foi

investigar e identificar as principais explicaes presentes na literatura nacional para a

explicao do baixo desempenho setorial do saneamento no Brasil durante as gestes
FHC (1994-2002) e Lula (2003-2006).
A literatura disponvel que abordou a questo dessa reviso concentrou-se
fortemente na anlise setorial durante os dois mandatos de FHC. Apesar das
evidncias de permanncia do padro residual observado, apenas o estudo de Vargas
(2005) avaliou o desempenho setorial do primeiro mandato de Lula. Pode-se inferir,
no entanto, que as explicaes para tal desempenho no perodo em questo
permanecem vlidas para o governo Lula, uma vez que os entraves identificados pelos
autores para o desenvolvimento do setor no foram imediatamente eliminados de um
governo para o outro.
De acordo com a literatura analisada, quatro foram, grosso modo, as
explicaes dominantes para a crise e o baixo desempenho do setor nas duas ultimas
dcadas. 1. o ajuste estrutural vivenciado pelo pas a partir da dcada de 1990, o qual
imps srias restries aos investimentos nas reas sociais, associado transformao
do modelo de acumulao capitalista do Estado brasileiro, que alterou a percepo do
saneamento de uma atividade pblica essencial para uma atividade econmica e
empresarial (Fagnani, 2005; Rezende et Heller, 2002; Mello Justo, 2007; Oliveira
Filho et Moraes, 1999; Borja, 2004 e 2005; Mercedes, 2002); 2. a incapacidade de
organizao e intermediao dos grupos de interesse e de seus conflitos (lutas
polticas) nos espaos institucionais e arenas setoriais decisrias da poltica de
saneamento (Costa, N., 2002; Zveibil, 2003); 3. a ausncia de um arcabouo jurdicoinstitucional consolidado, que assegurasse os investimentos atravs da existncia de
um marco regulatrio bem definido, incluindo a a questo da titularidade sobre os
servios (Arretche, 1999; Turolla, 1999 e 2002; Vargas, 2005) e 4. Questes
institucionais de natureza tcnico-gerenciais, ou seja, de gesto, que dizem respeito ao
34

planejamento, s caractersticas e eficincia das instituies (empresas pblicas e/ou

privadas) envolvidas na prestao dos servios de saneamento (Costa, A., 2003;
Saiani, 2007; Seroa Mota, 2004; Faria et alli, 2003; Toyojidenozaki, 2007).
importante destacar que, das razes apontadas pelos autores analisados no
presente trabalho para a explicao do baixo desempenho setorial do saneamento no
Brasil, nenhuma foi por eles considerada determinante dessa situao. Em todos os
textos, houve a preocupao em se enunciar os diversos fatores que, combinados,
contriburam para a crise do setor e seu baixo desempenho de cobertura, tendo em
vista as metas de universalizao. E, em quase todos os estudos analisados, essa
combinao se repetiu. A nfase dada a cada um desses fatores pelos autores foi o
diferencial que serviu de base para a clivagem de hipteses compiladas nesta reviso.
Outro ponto a ser destacado diz respeito insero do setor de saneamento na
agenda poltica brasileira. de espantar o fato de que o maior plano voltado para o
saneamento bsico tenha sido realizado durante o regime militar, no tendo sido, aps
o seu fim, substitudo por outro de mesmo porte ou at maior no perodo democrtico
recente, ao menos at 2006. Na literatura revisada para este artigo, este tema
constituiu uma lacuna, tendo sido abordado somente por dois autores: JUSTO (2004)
e MERCEDES (2002). Investigar as razes para que o setor tivesse sido contemplado
na agenda poltica autoritria, mas no na democrtica ps-1988 constitui um grande
desafio para a agenda de estudos polticos sobre saneamento, especialmente porque o
acesso a esses servios se trata de uma demanda social amplamente reivindicada pela
agenda pblica brasileira.
Todas as obras, com exceo de Nilson COSTA (2002), dialogaram direta e
intensamente com a questo da privatizao dos servios de gua e esgoto no Brasil, o
que demonstrou que esse tema inevitvel e bastante relevante na agenda de
pesquisas sobre a poltica recente de saneamento no Brasil. Embora reconhea que o
debate, originado em tempos de ajuste macroeconmico, necessrio, preciso
tambm considerar a seguinte premissa que envolve o tema: privatizao pressupe
atividade empresarial e mercado consumidor de bens e servios consolidado. Esta no
ainda a realidade brasileira, dada a enorme desigualdade social com a qual vivemos.
Tendo em vista a caracterstica do deficit de atendimento no pas pobres que no
podem pagar pelo servio diagnosticado pelos especialistas, como se poderia
mercantilizar um direito essencial vida como o acesso ao saneamento bsico? uma
questo para reflexo. No existem ainda evidncias conclusivas que demonstrem que
35

a operao de sistemas de saneamento por empresas privadas favorvel aos estratos

mais pobres em termos de melhor acesso e maior qualidade de servios.
Por fim, importante considerar que a anlise de alternativas para o setor de
saneamento deve considerar, para alm da expanso da capacidade fsica de
atendimento com vistas universalizao, o estabelecimento de polticas que
assegurem condies aos usurios pobres de arcar com os custos da conexo e da
prestao, especialmente no segmento residencial, cativo e detentor de menor poder
de barganha. Embora a privatizao no tenha sido vitoriosa no Brasil, os servios de
saneamento so produzidos e distribudos como uma mercadoria qualquer pela
maioria das empresas pblicas e algumas privadas. Qual o efeito deste padro de
prestao sobre o acesso dos estratos pobres? No se tem resposta. Esta uma questo
espantosamente ausente na literatura analisada neste trabalho: as condies de justia
redistributiva no setor de saneamento, especialmente no que diz respeito ao custo de
acesso e de utilizao desses servios diante das mais que conhecidas limitaes de
renda da maioria das famlias brasileiras.

36

CAPTULO II

AO COLETIVA E VETO EM POLTICA PBLICA:

A TRAJETRIA DA FRENTE NACIONAL PELO SANEAMENTO
AMBIENTAL (1998-2002)

37

APRESENTAO
Diversos estudos96 sobre a situao do saneamento no Brasil mencionam a
fragilidade da poltica pblica brasileira para este setor, expressa na crise em que ele
mergulhou logo aps o fim do PLANASA. Este captulo pretende demonstrar que a
permanncia da crise do saneamento no governo FHC (1998-2002) pode ter sido
associada, nesse perodo, ao elevado dissenso poltico sobre o melhor arranjo
institucional para a prestao desses servios no Brasil. Esse dissenso percebido
pela anlise do veto poltico de uma coalizo de interesse setorial a Frente Nacional
pelo Saneamento Ambiental (FNSA) ao principal marco regulatrio proposto pelo
governo para o setor: o Projeto de Lei 4147/01. Esse Projeto foi relevante no contexto
poltico da poca, por conta de sua vinculao a um acordo firmado pelo governo com
o FMI em relao proviso dos servios pblicos. Nele, em troca de emprstimos
para a conteno da crise financeira do perodo, o governo se comprometeu com a
privatizao de setores como energia, telecomunicaes e saneamento bsico, entre
outros97.
Esse captulo divide-se em seis sees. A primeira apresenta os procedimentos
e as fontes utilizadas para a realizao da anlise aqui proposta. A segunda discute a
influncia das coalizes de interesse setorial sobre a definio das polticas sociais no
contexto das reformas dos anos 1990. A terceira identifica os principais atores da
FNSA e os seus principais interesses no veto privatizao. O mapeamento e a
anlise da estratgia de luta da Frente contra o PL 4147/01 nas arenas institucionais,
especialmente no Legislativo, constituem o objeto da quarta seo. Na quinta seo,
so expostos os resultados dessa luta e seus impactos sobre a proposta do governo.
Identifica-se os ganhadores e perdedores dessa disputa, que culminou com a retirada
do terceiro e ltimo pedido de urgncia constitucional para a votao do Projeto em
questo. Por fim, nas consideraes finais do captulo, aponta-se as condies que,
combinados com os resultados dessa disputa, teriam contribudo para a situao da
poltica pblica para o setor Brasil e para o desempenho da cobertura desses servios
nesse perodo.

96

SOUSA, ACA; COSTA, NR A Crise do Saneamento Bsico no Brasil: uma reviso. BIB, n. 66, 2008.
BRASIL/FMI. Memorando de Poltica Econmica, 08/03/1999. Disponvel em < www.receita.
fazenda.gov.br>. Acesso em 10/10/2007.
97

38

2.1) PROCEDIMENTOS
As fontes utilizadas para a reconstituio da atuao dos grupos de interesse da
coalizo opositora ao governo basearam-se em: boletins informativos da Cmara dos
Deputados, documentao produzida pela Frente e suas entidades congregadas,
tramitao legislativa do projeto de lei 4147/01 proposto pelo Executivo federal para
regular o setor e relatos orais e escritos de atores da Frente que atuaram ativamente
nesse perodo98.
Entre os documentos produzidos pela Frente e suas entidades, constam as atas
e os resumos de reunies, propostas de ao, calendrio de eventos de mobilizao e
seminrios, cartas abertas, manifestos e material de divulgao, entre outros99. As
informaes analisadas permitiram a identificao dos interesses presentes na
coalizo, da existncia de uma agenda mnima unificadora de tais interesses e das
arenas que foram utilizadas na luta contra o governo. Foi possvel perceber tambm as
divergncias e os conflitos em seu interior durante o perodo analisado, assim como
sistematizar a mobilizao desses grupos no sentido de vetar a proposta do governo.
Os relatos escritos e orais dos atores da Frente sobre o processo foram fundamentais
para elucidar e cimentar aspectos importantes de nossa anlise, esclarecendo
dinmicas polticas e questes no explicitadas em tais documentos.
A anlise da tramitao legislativa e boletins informativos do PL 4147/01
visou identificar a agenda do governo para o setor em questo e a reao dos grupos
de interesse representados no Congresso em face dela. Para identificar os pontos de
maior atrito entre eles, foram analisadas individualmente as 224 emendas propostas
pelos parlamentares na ocasio, identificando os artigos mais emendados, assim como
a posio da base governista e da oposio com relao aos pontos-chave da agenda
do governo para o setor. A anlise do contedo das proposies por partido procurou

98

Foram eles os engenheiros: Abelardo Oliveira Filho (secretrio executivo da FNSA e do setor de
saneamento da FNU: 1997-2002), Marcos H. Montenegro (Presidente da Assemae: 1991-1993), Sergio
Gonalves (Secretrio executivo da Assemae na Frente: 2000-2002), Clovis Nascimento (Presidente da
Abes: 1994/1998 e Diretor e Presidente da Fisenge/Senge-RJ: 1998/2000 e 2000/2001), Maria Jos
Salles (Pesquisadora da Fiocruz), Edson A. Silva (Dirigente do Sintaema/SP e membro da FNU/SP:
1997/2002), Tnia Nahum (assessoria jurdica da Assemae e FNSA: 1998-2002) e o socilogo Orlando
Junior (Representante da Fase/Rio na FNSA: 1997-2002), entre outros.
99
Oliveira Filho(2002); Alemg(2001); FNSA (2001 a,b,c,d,e)

39

tambm medir a coeso da base aliada em relao a tais questes, com o objetivo de
perceber o grau de consenso gerado pelo governo para a votao da proposta, assim
como o raio de ao alcanado pela mobilizao da Frente nas arenas utilizadas por
ela.
2.2) AS POLITICAS SOCIAIS E O PAPEL DAS COALIZES DE INTERESSE
NAS REFORMAS DOS ANOS 1990
Com o fim do Planasa no inicio dos anos 1990, o setor de saneamento
experimentou uma situao de indefinio institucional em relao regulao e
prestao desses servios, o que afetou o seu desempenho no pas. Neste contexto,
diversas iniciativas foram adotadas com vistas a torn-lo mais atraente ao
investimento privado. As iniciativas mais relevantes neste sentido foram a aprovao
da Lei de Concesses em 1995 (Lei 8987/95) e a proposio de dois marcos
regulatrios que viabilizariam a privatizao do setor: o PLS 266/96100 e o PL
4147/01101. Tais projetos baseavam-se na assuno de que a transferncia da
titularidade sobre a prestao de tais servios dos Municpios para os Estados
garantiria aos investidores a segurana jurdica necessria para a aquisio das
companhias estaduais de gua e esgoto.
A apresentao do PLS 266/96 fez com que os grupos de interesse se
mobilizassem para impedir o que foi considerado como um passo para a privatizao
do saneamento. Articulando os movimento sindical, social e as comunidades
profissionais, direta e indiretamente, ligadas ao setor, foi criada em 1997 uma
coalizo de interesse setorial: a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA).
Explorando os vcios constitucionais presentes no projeto, a mobilizao fez com que
o mesmo fosse vetado.
O acordo do governo federal com o FMI em 1999, porm, renovou as
intenes do governo em mudar a regulao do setor, de forma que se pudesse atender

100

BRASIL. Cmara do Senado. Projeto de Lei do Senado 266/96. Autoria: Senador Jose Serra
(PSDB/SP). Estabelece diretrizes para o exerccio do poder concedente e para o interrelacionamento
entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em matria de servios pblicos de saneamento, e
d outras providencias.
101
BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei 4147/01. Autoria: Executivo. Institui diretrizes
nacionais para o saneamento bsico e d outras providencias.

40

aos compromissos de privatizao assumidos. Com a assessoria do Banco Mundial102,

o governo federal apresentou no inicio de 2001 a proposta de um novo marco
regulatrio para o setor com pedido de votao em urgncia constitucional: o PL
4147/01. Foi nesse momento que a FNSA teve que exercer sua capacidade mxima de
veto agenda do Executivo Federal.
A noo de veto na agenda poltica considera que a adoo de uma nova linha
de ao governamental que se desvia do status quo requer a concordncia de uma
ampla gama de atores. Quando a quantidade de atores com o poder de obstruo
muito expressiva, a mudana se torna extremamente difcil. No Brasil, no regime de
democracia recente, o Executivo federal tem enorme dificuldade para introduzir novas
polticas onde exista um grande nmero de atores cruciais com poder de obstruo103,
104

.
Os estudos sobre a ao das agncias internacionais e as economias nacionais

deram nfase subordinao as polticas nacionais aos processos de globalizao dos

mercados financeiros e dos fluxos comerciais105. Geralmente esses estudos ignoram a
coalizo interna de interesses que atuam como uma instncia de veto por fora das
condies para a tomada de deciso em democracias com sistemas partidrios
atuantes e grupos de interesse articulados a benefcios governamentais.
Pierson (1995;2000) apresenta argumentos tericos para rejeitar a hiptese do
desmantelamento das funes do Estado nas democracias contemporneas
determinado pelas mudanas macroeconmicas conduzidas pela globalizao na
dcada de 1990106. A consolidao dos Estados de bem estar gerou as condies para
a sustentabilidade eleitoral das coalizes partidrias social-democratas e socialistas e a
emergncia de uma ampla rede de interesses composta por empregados do setor
publico, prestadores de servios e beneficirios. Nas dcadas de 1980 e 1990 essa
coalizo enfrentou, com sucesso, as mudanas na economia globalizada e a queda da
102

Banco Mundial (BIRD). Regulao do Setor Saneamento no Brasil: Prioridades Imediatas.

Braslia: Banco Mundial, s.n., 1999. 14p.
103
AMES, B. Os Entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro, FGV Editora, 2003.
104

Cf. VIANNA, MLTW. A americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro,
Ed. Revan, 1998. O livro oferece uma importante anlise a respeito da atuao dos grupos de interesse
na arena da seguridade social.
105
KAUFMAN, F. A Poltica da Reforma do Estado: um exame de abordagens tericas. Revista do
Servio Pblico. Ano 49 n. 1, p. 43-69, Braslia: ENAP, 1998
106
PIERSON, P. Dismantling the Welfare State? Cambridge. Cambridge University Press, 1995;
PIERSON, P. The New Politics of Welfare State. In: The Welfare Reader (C. Pierson & F.G. Castles
org.), pp. 300-319. Cambridge: Blackwell Publishers Ltd. 2000.

41

capacidade poltica do trabalho organizado, neutralizando os ataques conservadores

s polticas pblicas redistributivas.
Para Pierson (2000), a agenda da reforma do Estado nos anos 90 impunha, em
vrios casos, perdas tangveis e concentradas para certos grupos de cidados eleitores
e prometia benefcios difusos. No pde demandar apoio eleitoral a nenhum grupo
social majoritrio nas

democracias consolidadas, a no ser o da comunidade

financeira. A promessa de benefcios difusos e de perdas concentradas recebeu o veto

da coalizo de beneficirios do Estado de bem-estar, minimizando os efeitos das
reformas nos anos 1990107.
Esses argumentos em relao ao poder de veto das coalizes beneficirias de
polticas setoriais podem ser aplicados s polticas especficas brasileiras? Esse
trabalho considera que sim: a ao da FNSA, uma importante coalizo de interesse
setorial, foi decisiva para a definio da poltica pblica para o saneamento no Brasil
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Defende-se aqui que,
embora esse setor seja constitudo por diferentes grupos de interesse que ora se
aliavam, ora rivalizavam diante das reformas propostas, a Frente construiu uma
estratgia comum de resistncia privatizao do saneamento nesse perodo, calcada
num discurso de defesa da gesto pblica e do fortalecimento do poder local na
prestao desses servios.

2.3) A CONSTITUIO DA FNSA: ATORES E INTERESSES DA RESISTNCIA

O setor de saneamento composto por diversos grupos de interesse. O quadro
abaixo mostra seus principais atores, segundo Zveibil (2003):

107

Idem.

42

Quadro A: Grupos de interesse do setor de saneamento nas dcadas 1990 e 2000:

Grupos de interesse
Agentes governamentais responsveis pela definio da
poltica pblica, do novo modelo para o setor e das linhas
de financiamento;
Entidades e organizaes da sociedade civil atuantes no
tema, tais como universidades, centros de estudos, ONGs e
movimentos sociais interessados na universalizao do
atendimento;
Associaes de gestores e prestadores pblicos;
Associaes de empresas privadas voltadas para a
operao dos servios de saneamento;
Associaes profissionais, fornecedores, consultores e
empresas de equipamentos e engenharia, voltadas para
planejamento, projeto, equipamentos e obras;
Organizaes corporativas

Principais entidades
SEDU/PR (FHC);
Ministrio das
Cidades/SNSA (Lula);
IPEA; CAIXA; BNDES
ENSP; IBAM; IDEC
POLIS; FASE; FNRU;
MNLM
AESBE (estaduais)
ASSEMAE(municipais)
ABCON; ABDIB
ABES; ASFAMAS;
Sindicatos dos
servidores do setor
(FNU; SENGE;
FISENGE e outros)

Fonte: Zveibil (2003), p. 33. Elaborao dos autores.

Desde que se formou, a Frente mobilizou diversos segmentos opositores ao

governo federal com interesses diretos ou indiretos na rea: trabalhadores e dirigentes
das companhias estaduais e dos servios municipais de saneamento, lideranas de
associaes profissionais e tcnicas ligadas a essa rea, representantes de interesses
coorporativos de funcionrios das concessionrias, entidades representativas dos
movimentos por moradia e reforma urbana, alm de diversas entidades do chamado
terceiro setor, defensores do meio ambiente, do direito do consumidor e do
desenvolvimento social. Outros grupos de interesse tambm se aproximaram dessa
frente: empresas fornecedoras de equipamentos e mesmo entidades representantes do
setor privado com interesses na privatizao (especialmente na escala municipal) e em
obras, entre outras.
O quadro B abaixo mostra as 18 entidades que inicialmente compuseram a
108

Frente . Com o tempo, outras entidades relevantes aderiram a esta coalizo, tais

108

FNU/CUT - Federao Nacional dos Urbanitrios; ABES - Associao Brasileira de Engenharia

Sanitria e Ambiental; ASSEMAE - Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento

43

como a Conam (Confederao Nacional das Associaes de Moradores), a Rebripe

(Rede Brasileira pela Integrao dos Povos) e o Frum Nacional das Entidades Civis
e de Defesa do Consumidor, entre outros.
Quadro B: Composio inicial da Frente, segundo natureza da organizao dos
grupos integrantes:
Grupos integrantes da Frente, segundo natureza da organizao:
Organizaes corporativas
e profissionais
FNU/CUT
ABES
OAB (Seo Taboo da
Serra - SP);
FISENGE
SEESP
SENGE-RJ
AESABESP
APU

Organizaes da sociedade
civil e movimentos sociais
FNRU
CMP
MNLM
FASE
UNMP
ANSUR
POLIS
IDEC
gua e Vida

Organizao de
Gestores/prestadores
ASSEMAE

Fonte: Oliveira Filho, A. Brasil: luta e resistncia contra a privatizao da gua, 2002.
Elaborao dos autores.

Como o prprio nome indica, a FNSA no era uma entidade orgnica e seu
funcionamento foi baseado na estrutura operacional das entidades que a compunham.
Desde o incio a coordenao foi feita pela FNU/CUT, que indicou o Secretrio
Executivo, o engenheiro Abelardo Oliveira Filho, seu presidente. As principais bases
de apoio operacional da FNSA foram as sedes da Assemae em Braslia e JaboticabalSP, a Secretaria da Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos
Deputados, a FNU/CUT no Rio de Janeiro e em So Paulo, o Sindigua e o Sinergia
em Braslia, e o Sindae, em Salvador, na Bahia109.

Ambiental; FNRU - Frum Nacional da Reforma Urbana; CMP - Central dos Movimentos Populares;
MNLM - Movimento Nacional de Luta pela Moradia; UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular;
FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional / Observatrio de Polticas
Pblicas e Gesto Municipal; ANSUR - Associao Nacional do Solo Urbano; POLIS - Instituto de
Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais; IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor; FISENGE Federao Interestadual de Sindicatos de Engenheiros; OAB Ordem dos
Advogados do Brasil (Seo Taboo da Serra-SP); SEESP - Sindicato dos Engenheiros do Estado de
So Paulo; SENGE-RJ Sindicato dos Engenheiros do Estado do Rio de Janeiro; AESABESP
Associao dos Engenheiros da SABESP; APU Associao dos Profissionais Universitrios da
SABESP; gua e Vida.
109
OLIVEIRA Filho, A. Brasil: luta e resistncia contra a privatizao da gua. Conferencia
interamericana da gua. San Jose, Costa Rica (08 a 10 de julho de 2002). p.11. Disponvel em:
<www.psiru.org/ Others/BrasilLuta-port.doc>. Acesso em 03/03/2007.

44

A Frente foi conduzida pelos interessados diretos na regulao do saneamento:

as entidades sindicais, profissionais e os setores municipalistas. Os membros dessas
entidades seriam os principais perdedores da mudana do regime de regulao do
saneamento em direo privatizao.
Buscando apoio em foras polticas adversrias s propostas do governo, a
FNSA se engajou em inmeras campanhas em prol de uma poltica nacional para o
setor baseada na gesto pblica do saneamento, concebido como atividade estratgica
ao desenvolvimento nacional e direito social fundamental assegurado a todo cidado
independentemente da condio social110. Os princpios da agenda da Frente foram
debatidos em reunies, assemblias, eventos e outras atividades mais, como
seminrios e conferencias em todos os nveis nacionais111. No Congresso, essa agenda
produziu a PL 2763/00, cuja proposio foi resultado de ampla mobilizao poltica
das entidades que compunham ou apoiavam a Frente112.
Apesar de ter chegado a formao de uma agenda comum, a diversidade de
interesses na FNSA era expressiva. A principal divergncia referia-se questo da
titularidade sobre a prestao dos servios. Embora a Frente tivesse como um dos seus
princpios o fortalecimento do poder local, entidades como a ABES e parte da FNU,
por exemplo, eram estadualistas.

Isso porque a primeira, apesar de ser uma

associao de representao profissional, era composta por profissionais ligados

rede pblica estadual e iniciativa privada (firmas de engenharia e prestadores de
servios das companhias estaduais), tendo como seus membros mais influentes os
dirigentes das empresas estaduais. J a FNU, por sua vez, reunia majoritariamente no
setor de saneamento os trabalhadores das empresas estaduais, para os quais a
manuteno da prestao estadual representava a preservao de seus empregos,
desde que tal prestao permanecesse estatal. A opo dos estadualistas pela
articulao com as demais entidades antiprivatizantes visou ampliar as foras para
vetar privatizao das empresas pblicas. Embora esta no tenha sido a tnica do
discurso de sua adeso, a ameaa da privatizao foi um fator aglutinador dessas
foras na Frente, especialmente com as organizaes de natureza sindical.

110

FNSA. Manifesto de fundao, 1997; Vargas M.C. et Lima R.F. Concesses privadas de
saneamento no Brasil: Bom para quem?. Ambiente & Sociedade, jul./dez, 2004 / volume 7 nmero 2.
Campinas: 2004, p.68.
111
OLIVEIRA Filho, A. Op. Cit., p. 12
112
Ibidem, p.13.

45

Entre os municipalistas, pode-se destacar a atuao da ASSEMAE e da FASE.

A primeira representava os servios municipais de saneamento, reunindo os 1700
municpios brasileiros que operavam, em 1997, diretamente os seus servios de gua e
esgoto. Desde sua fundao, seus presidentes foram ligados ao Partido dos
Trabalhadores, principal base de oposio ao governo FHC. J a segunda constitua
uma importante organizao no-governamental ligada aos direitos urbanos, com
atuao em nvel nacional. Articulada ao Frum Nacional pela Reforma Urbana
(FNRU), a FASE foi o elo da Frente com os movimentos sociais ligados ao direito
moradia e cidade, entre eles, a CONAM.
Ao preconizar o saneamento como um direito social a ser provido por
empresas estatais, a agenda da FNSA divergiu frontalmente da agenda governamental
para o setor no sentido de sua proviso, que previa uma reforma liberalizante para a
atuao de empresas privadas. Isso fez com que a FNSA constitusse alianas
polticas de oposio ao governo nas diversas arenas institucionais.
Suas entidades entendiam que privatizar o saneamento significava vincular o
acesso aos servios lgica do lucro e ao pagamento de tarifas, nem sempre possvel
a todos os brasileiros. Para elas, diante da desigualdade social do pas, isso excluiria
do acesso as parcelas pobres da populao, comprometendo assim a sade pblica.
Alm disso, o cenrio de desemprego decorrente de uma privatizao no as favorecia
nem um pouco, j que essas entidades reuniam basicamente funcionrios pblicos,
empregados nas empresas pblicas estaduais e nos servios municipais de
saneamento. Por isso, embora discordassem em algum grau na questo da titularidade,
pode-se dizer que a principal convergncia da agenda das entidades da Frente referiase defesa da governana vertical estatal.
Segundo Zveibil (2003), o setor privado tambm no era unido, j que s
empresas multinacionais de saneamento interessava a estadualizao, com a
concesso dos servios em maior escala, e s menores empresas de engenharia
brasileiras interessava a municipalizao, com potenciais concesses em escalas
menores, compatveis com suas capacidades de disputa de mercado113.
A configurao complexa de interesses da Frente operou num quadro instvel
de coalizes setoriais onde uma extensa rede de associaes se destacou no embate
113

ZVEIBIL, V. Reforma do Estado e gesto do saneamento: uma trajetria incompleta [tese]. Rio de
Janeiro (RJ): Fiocruz: ENSP, 2003. p. 35.

46

com o governo, em momentos alternados, como ser visto adiante. As entidades da

FNSA com maior destaque na conduo do veto privatizao foram a Assemae
(servios municipais), a FNU (sindicatos de trabalhadores) e a Fase (movimentos
sociais).
2.4) A AGENDA DA PRIVATIZAO DO SANEAMENTO: O PROJETO DE LEI
4147/01
Em Fevereiro de 2001, o governo apresentou o Projeto de Lei 4147/01. O
pedido de urgncia constitucional obrigaria o Congresso a vot-lo no prazo mximo
de 45 dias. Tal projeto baseava-se numa concepo que restringia o saneamento
bsico aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio (Art.2, inciso
I), vinculava a expanso e universalizao do acesso ao pagamento de tarifas (Art. 2,
inciso VI), criava um fundo para a universalizao do saneamento (Art.6) e se omitia
em relao ao regime de subsdios cruzados (Art. 14). Alm disso, definia
titularidade estadual para os servios de interesse comum e municipal para os servios
de interesse local (Art. 4, incisos I, II, III) . Por interesse local, entendia o servio
cujas atividades, infra-estruturas ou instalaes operacionais se destinassem ao
atendimento de um s municpio, integrante ou no de regio metropolitana (Art.2,
II). Por interesse comum, os servios em que pelo menos uma dessas condies se
destinasse ao atendimento de dois ou mais municpios (Art. 2, III).
Considerando a engenharia operacional da prestao existente no Brasil, em
que as companhias estaduais predominam no atendimento populao, pode-se dizer
que esse Projeto garantiria a vitria dos Estados na batalha da titularidade, exceto nos
casos em que houvesse a gesto associada entre municpios, o que praticamente no
ocorre no pas. Apensado ao PL 2367/00, o PL 4147/01 seguiu para apreciao.
O governo contava com grande base aliada e o apoio de muitos governos
estaduais. A FNSA teve que se mobilizar de todas as formas possveis. A oposio ao
governo no Congresso logo foi acionada atravs dos partidos de oposio, cujas
plataformas coincidiam com a da Frente, no sentido da defesa da gesto estatal sobre
os servios pblicos. A luta contra o 4147/01 representou o principal palco de embate
entre o governo e FNSA e tambm a culminncia, nessa arena setorial, do conflito
entre duas vises antagnicas sobre o papel do Estado na proviso direta de bens e
servios de natureza social. De um lado, o governo federal defendia que a gesto
47

sobre a gua, um bem econmico, se desse de maneira empresarial e sustentvel

economicamente. Para ele, o seu provimento pelo mercado geraria mecanismos de
modernizao e eficincia que beneficiariam a populao como um todo. De outro
lado, a Frente, junto oposio, defendia que, por sua natureza social, o saneamento
fosse provido pelo poder pblico, com garantia do acesso universal ao mnimo
necessrio vida e controle social. Para eles, a gesto estatal, por desvinculada ao
objetivo do lucro inerente s empresas privadas, seria a mais adequada para minimizar
o deficit social desses servios no pas.
A aderncia da base aliada do Executivo no encaminhamento de emendas de
veto a pontos fundamentais do PL 4147/01 revela que a Frente angariou apoio
tambm na base parlamentar governista aliada aos interesses municipais e locais. Este
apoio ficou evidente nas emendas propostas aos dois artigos mais importantes para a
estadualizao pretendida pelo governo (Quadro C e Quadro D). Neles se definiam
os conceitos de interesse comum, interesse local, servios universalizados (art.2O.) e o
de atribuio de titularidade (art. 4O). Por constiturem os principais objetos de veto
pela Frente, seu contedo ser focalizado nas sees seguintes.
O primeiro deles era especialmente importante porque definia as categorias
conceituais que regeriam a Lei e que condicionariam a posterior atribuio
titularidade sobre os servios. As emendas propostas questionavam a definio sobre
os seguintes temas: abrangncia dos servios de saneamento bsico, condies para a
universalizao do acesso e, principalmente, a diferenciao entre interesse local e
interesse comum, para fins de atribuio de titularidade. Observa-se, no quadro
abaixo, que as emendas dos partidos da situao gerou maioria da posio de veto s
proposies governamentais contidas nesse artigo:
Quadro C Comportamento dos Partidos de Oposio e Aliados em relao aos
conceitos de interesse comum, interesse local, servios universalizados constantes na
proposta do Executivo Federal:
Veto

Apoio

Oposio

Governo

Total

Fonte: PL 4147/01. Elaborao dos autores.

48

A disputa pelas definies e em torno dos pontos crticos acima enunciados

refletiu a disputa entre duas agendas polarizadas em relao ao papel do Estado na
proviso de bens e servios, s polticas sociais e, especificamente, gesto do
saneamento. De uma forma geral, as emendas da oposio tentaram ampliar a
abrangncia dos servios de saneamento, desvincular a universalizao do acesso ao
pagamento de tarifas, criar um fundo nacional para o setor, resgatar o regime de
subsdios cruzados e garantir a titularidade municipal mesmo sobre os servios de
interesse comum. Tais medidas visavam contemplar a agenda da Frente na Lei que
pretendia ser o novo marco regulatrio do setor.
Em todos os temas acima discutidos, a oposio obteve algum apoio da base
aliada, com exceo ao resgate dos subsdios cruzados, no qual esta se omitiu. O grau
de apoio pode ser medido no s pelo contedo das emendas da base aliada, mas
tambm pela quantidade de emendas similares propostas, que variou de acordo com o
assunto que estava em pauta. Na questo da titularidade, a mesma fragmentao da
base aliada ocorreria, como mostra o Quadro II. O encaminhamento de emendas que
fortaleciam o municpio pela prpria base aliada tornou majoritria a posio de veto
novamente numa questo central para a agenda do governo:
Quadro D Comportamento dos Partidos de Oposio e Aliados em relao
definio da titularidade estadual.
Veto

Apoio

Oposio

Governo

Total

Fonte: PL 4147/01. Elaborao dos autores.

Pela analise da tramitao do Projeto, pode-se tirar algumas concluses. Do

total de 224 emendas apresentadas, mais de 90% delas foram colocadas no inicio da
tramitao. No total das emendas, 61,6% foram apresentadas por parlamentares da
base aliada, sendo que, em razo de retirada das emendas do relator, 53% do total
seguiram para a apreciao. Como vimos acima, nos artigos mais relevantes para a

49

agenda do governo, parcela dos aliados e oposio concordara na posio de veto, o

que nos leva a crer que alguns deputados aliados discordavam do governo nos pontoschave do Projeto de Lei. A adeso de deputados da base aliada a preceitos defendidos
pela Frente, como o conceito de universalizao do acesso desvinculado do
pagamento de tarifas e o de titularidade municipal na prestao desses servios,
demonstrou a fragilidade do governo, que no produziu a coeso necessria nos
partidos aliados para a discusso da matria.
Porm, se o governo no esteve unido, a Frente tambm se fragmentou a partir
do PL 4147/01. Ao perceber o favorecimento dos Estados pelo PL 4147/01, a ABES
se esfriou sua militncia na Frente. Lideranas regionais declaravam que a
estadualizao da titularidade para as regies de interesse comum era um ponto
positivo do PL 4147/01114. Nas atas de reunio da Frente, membros da Assemae e de
outras entidades reclamavam de sua postura no colaborativa115.
A Frente passou a investir intensamente na aliana com os movimentos sociais
e na ampliao de sua relao com parlamentares dos partidos aliados ao governo. Em
busca de apoio para vetar o PL 4147/01, tirou proveito da fragilidade da base aliada,
especialmente ao mobilizar as bases eleitorais desses polticos em nvel local e o
Congresso Nacional. Essa ttica, no entanto, tinha que ser colocada em prtica
rapidamente, pois o Projeto seria votado em 45 dias.
A principal iniciativa para ganhar tempo contra a votao neste prazo foi
pressionar pela retirada do pedido de urgncia constitucional. Isso viabilizaria mais
discusso sobre o projeto e a cooptao de apoio para vet-lo. O deputado Sergio
Novais (PPS/CE), um aliado parlamentar da Frente, marcou uma data para o debate
sobre a matria com representantes de vrios municpios, do Governo Federal e da
ABES. Alertou ainda, junto a Maria do Carmo Lara (PT/MG), que a Frente
trabalharia para levar a populao a participar de atos pblicos em defesa dos recursos
naturais em todo Brasil, na data em que se comemoraria o Dia Mundial da gua
(22/03) e que a campanha de mobilizao nos municpios seria uma das armas para
impedir, na Cmara, a votao, em regime de urgncia, do projeto em questo116.
114

ALEMG. Ciclo de debates Minas em defesa das guas, 07/05/2001. Depoimento de Marcio Tadeu
Pedrosa (Presidente da Seo Minas Gerais da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria
Ambiental). Disponvel em: <http://www.almg.gov.br/eventos/Ciclo_Debates/politica_nacional_ de_
saneamento.asp>
115
FNSA. Resumo de reunio na Cmara Federal, Braslia/DF. 23/08/2001.
116
Cmara dos Deputados. Frente far intenso debate sobre saneamento bsico. Agncia de noticias
da Cmara dos Deputados. Braslia, 05/03/2001.

50

Entregaram ao presidente da Cmara, na poca o deputado federal Acio Neves

(PSDB-MG), um pedido de retirada da urgncia, que s veio a ocorrer duas semanas
depois, logo aps a primeira audincia do governo federal com a Comisso Especial
(27/03/01) que analisava o projeto.
provvel que a primeira retirada da urgncia constitucional (29/03/2001)
tenha ocorrido justamente em funo do grande nmero de emendas propostas logo
no inicio, que indicou a falta de consenso sobre o assunto at na base de aliada.. Sem
a urgncia, o governo ganharia tempo para negociar de um lado e do outro. Era
preciso que o governo aglutinasse os deputados da base ou mesmo que cedesse
presso da Frente e de outros atores para um debate sobre o projeto.
At a emisso do relatrio final em agosto de 2001, a Comisso Especial que
analisou o projeto realizou 20 reunies, entre audincias pblicas, reunies tcnicas e
reunies para discusso de assuntos internos. Ao longo do ano, intensas mobilizaes
foram realizadas em todo o pas pela sociedade civil organizada pela Frente.
Inicialmente, a FNSA entregou no Congresso um abaixo-assinado com 720 mil
assinaturas contra a privatizao da gua e o PL 4147/01 do governo117. Segundo os
relatos colhidos, movimentos sociais e sindicais foram requisitados para ocupaes na
Cmara e nas Comisses que debatiam o projeto118. Trs conferncias municipais
foram realizadas nas cidades de Campinas/SP, Paracambi/RJ e Alagoinhas/BA119. No
dia estipulado pela FNSA como o Dia Nacional de Luta contra o PL 4.147 e a
privatizao da gua, vrias cidades se mobilizaram. Em Salvador, por exemplo, foi
lanado o Grito da gua: mais de 10 mil pessoas caminharam pelo centro da
cidade, desde trabalhadores urbanos e rurais, donas de casa, estudantes,
ambientalistas, parlamentares, membros da Igreja Catlica e outros120.Foram tambm
divulgadas em importantes meios de comunicao as pesquisas do Instituto de Defesa
do Consumidor (Idec) sobre a qualidade dos servios pblicos privatizados. Elas

117

OLIVEIRA Filho, A. Op. Cit. p. 17.

Depoimentos de Clovis Nascimento (05/06/09), Maria Jose Sales (10/08/08), Sergio Gonalves
(20/09/2008), Marcos Helano Montenegro (05/04/2008), Orlando Santos Junior (20/08/08), Abelardo
Oliveira Filho (20/10/08).
119
OLIVEIRA Filho, A. Op. Cit. p. 15.
120
OLIVEIRA Filho, A. Op. Cit. p.26.
118

51

alertavam ao consumidor sobre o perigoso aumento de tarifas decorrente da

privatizao, sem que houvesse melhoria da prestao dos servios121.
Com o avano do conflito, a estratgia da Frente passou a enfatizar, para alm
da mobilizao de trabalhadores e usurios, os executivos e legislativos locais. O
objetivo era conscientizar os Municpios para os prejuzos que teriam no pacto
federativo, caso tivessem a titularidade sobre esses servios transferida para os
Estados.
Entendendo que o municpio seria o maior perdedor caso o mesmo fosse
aprovado, a FNSA interveio junto s entidades nacionais de prefeitos que
participariam ou influenciariam as audincias da Comisso no Congresso Nacional.
Dessa forma, conseguiram o apoio da AMB (Associao dos municpios brasileiros),
da CBM (Confederao brasileira dos municpios) e da FNP (Frente Nacional de
prefeitos das capitais), que se posicionaram decisivamente contra o referido Projeto.
O quadro abaixo resume as principais iniciativas da Frente nesse sentido e seus
desdobramentos:
Quadro E Iniciativas da Frente para mobilizar os Executivos e Legislativos Locais
e suas bases de representao no Congresso Nacional (Maro a Agosto de 2001).

Abril

Maro

2001

Iniciativa
Inicio da campanha
Esto querendo
vender a sua gua,
realizada pela FNSA,
com o apoio
financeiro de dez
empresas pblicas e
autarquias do setor.

Frum Nacional para

anlise do Projeto
4147/01, realizado na
cidade de Vitria/ES
pela FNP e FNSA.

Descrio

Distribuio de folders,
banners, cartazes e adesivos
para prefeitos e vereadores,
durante a realizao do
Congresso Nacional de
Prefeitos em Braslia.
Reunio de prefeitos,
secretrios municipais,
polticos e tcnicos em
saneamento de todo o
Brasil para a anlise do PL
4147/01. Contou com a
presena do relator do
Projeto, Adolfo Marinho
(PSDB/CE)

Conseqncia

Obteve o
posicionamento da
maioria dos Prefeitos
presentes no evento
contra o PL 4147/01.
Encaminhamento da
Carta de Vitria ao
Congresso Nacional,
contendo severas
crticas e sugestes ao
Projeto do governo
federal. Retomada da
urgncia em 27/04/01.

121

IDEC. Avaliao dos marcos regulatrios e os mecanismos de participao do consumidor no

controle social relativo aos servios pblicos essenciais de energia eltrica, telefonia fixa, gua e
saneamento bsico. Extrato do Relatrio de Pesquisa, 2000; Idec e Instituto Plis lanam obra de
referncia sobre saneamento. Disponvel em <http://www.idec.org.br>. Seo: Idec em ao,
06/12/2001.

52

Maio
Julho

Realizao do
seminrio Gesto da
gua e do Esgoto:
experincias nacionais e
internacionais, com o
apoio da ISP
(Internacional dos
Servios Pblicos) em
parceria com a CUPE
(Sindicato nacional dos
empregados pblicos do
Canad), a FNSA e a
Comisso de
Desenvolvimento
Urbano e Interior da
Cmara dos Deputados.
Evento de saneamento
do movimento Minas
em defesa das guas.
Coordenao: Dep.
Estadual Adelmo
Carneiro (PT/MG)
Encaminhamento de
correspondncias da
AMB a todos os
prefeitos associados
(17/07/2001);
Audincia da FNP
com o Presidente da
Repblica

Apresentaes de
especialistas estrangeiros e
divulgao do texto Water
in public hands122 (PSI,
2001). Produziu um
documento recomendando a
retirada da urgncia
constitucional e a
convocao da II
Conferncia Nacional de
Saneamento, a ser precedida
por conferncias nos nveis
estaduais e municipais, para
que se pudesse discutir com a
sociedade todos os projetos
de lei sobre o tema.
Discusso com diversas
entidades sobre o Projeto de
Lei 4.147/2001. Elaborao
de uma cartilha sobre
saneamento.
Solicitou a interveno de
seus associados junto aos
respectivos deputados
regionais para que
rejeitassem o PL 4147/00
(Idem)
Manifestou recusa em aceitar
a transferncia de titularidade
para o Estado

Munidos desse
documento, membros da
Frente, convidados
estrangeiros e deputados
da oposio
pressionaram o
Presidente da Cmara
para o cancelamento do
segundo pedido de
urgncia constitucional,
que ocorreu em
12/06/2001.
Encaminhamento ao
Congresso Nacional
pelo Dep. Estadual
Adelmo Carneiro
(PT/MG) de uma carta
de repdio ao projeto de
lei 4147/01.
Constrangimento das
bases de apoio locais aos
deputados federais no
Congresso Nacional.
Posicionamento dos
executivos locais contra
o PL 4147/01

Agosto

Realizao de
Seminrio organizado Discusso dos aspectos
Posicionamento dos
pela Assemae junto
jurdicos do PL 4147/01 e
executivos locais
aos procuradores
suas conseqncias para os
contra o PL 4147/01.
municipais do pas.
municpios.
123
Fonte: Oliveira Filho(2002); Alemg(2001); FNSA (2001 a,b,c,d,e) . Elaborao dos autores.

Os polticos favorveis ao Projeto eram expostos nos sites das entidades do

setor, em suas reunies e eventos pblicos e em cartazes pelo Congresso Nacional.
Enfrentavam slogans e palavras de ordem que os remetiam ao prejuzo eleitoral que

122

PSI. Water in public hands public sector water management, a necessary option (org. David Hall).
2001. Disponvel em <http://www.psiru.org/reports/2001-06-W-public.doc>,. Acesso em 10/02/08.
123
Fontes: FNSA. Ata da reunio (minuta). Braslia/DF, 09/11/2000; Carta de apresentao do abaixoassinado de repdio ao PL 4147/01, 15/08/2001 (a); Resumo de reunio na Cmara Federal,
Braslia/DF, 23/08/2001 (b); Cresce a luta contra a poltica de privatizao do saneamento. Material
de divulgao, 12/09/2001 (c); Oficina de Trabalho: Construindo a Unidade, realizada no Sintaema/SP,
27/09/2001 (d); Resumo de reunio realizada no Espao Cultural Jose Lins do rego, Joo Pessoa/PB,
18/09/2001 (e); OLIVEIRA Filho, A. Op. Cit.; Alemg. Revista do Legislativo. Minas se une em
defesa da gua, n31, 2001. Disponvel em: <www.almg.gov.br/RevistaLegis/Revista31/assessoria
31.pdf > p. 26.

53

teriam no ano seguinte caso privatizassem o setor124. A FNSA, atravs da Fase,

convocou a ocupao da Cmara pelos movimentos sociais, com a especial
participao da Conam, que se destacou na estratgia adotada. O objetivo era
constrang-los. Havia ainda profissionais especializados contratados para acompanhar
a tramitao do projeto nas comisses, os quais contaram, segundo relatos colhidos,
com o apoio solidrio da burocracia da Cmara125.
A mobilizao dos Executivos locais e sua interveno junto aos respectivos
deputados regionais no Congresso para que rejeitassem o PL 4147/00 visava alertar a
esses parlamentares sobre a repercusso do seu voto nos seus eleitorados locais. A
preocupao com o seu eleitorado e o comprometimento de muitos deputados federais
com suas bases polticas locais pode explicar a adeso ao municipalismo por parte da
base aliada do governo. Para o Municpio, perder a titularidade sobre o saneamento
seria perder poder em favor do Estado no pacto federativo. Da as entidades
representativas de prefeitos e a maior parte dos prefeitos das regies metropolitanas,
em especial, terem rejeitado prontamente o Projeto. Apesar disso, o governo solicitou
um novo pedido de urgncia constitucional (24/07/01). Mas em pouco tempo o
substitutivo do relator j estaria pronto.
2.5) O SUBSTITUTIVO DO RELATOR: VENCEDORES E PERDEDORES
O substitutivo do relator Adolfo Marinho foi apresentado em 30/08/01. No
relatrio que o acompanhou, justificou as alteraes acatadas sob a forma de uma
nova Lei (o substitutivo) que no chegou a ir ao plenrio para ser votada. Esse
documento viria a ser abandonado pelo Executivo Federal porque no contemplou os
pontos-chave de sua agenda, da mesma forma que tambm no agradou
completamente as expectativas da Frente. O posicionamento do relator em relao aos
principais pontos do projeto discutido a seguir.
Com relao abrangncia dos servios, o relator acatou o argumento da base
aliada e manteve os servios de saneamento restritos ao abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, tal qual proposto pelo governo. O governo saiu na frente, pois
sua concepo de abrangncia dos servios foi a que prevaleceu. J no que se referiu
124

Depoimentos de Sergio Gonalves (20/09/2008), Maria Jose Sales (10/08/2008) e Clovis

Nascimento (05/06/2009).
125
Depoimentos de Maria Jose Sales e Tnia Nahum (10/03/09).

54

universalizao vinculada ao pagamento de tarifas, o relator acatou o pedido da

oposio: assumiu que a garantia salubridade ambiental direito de todos e dever do
Poder Pblico, no podendo portanto estar vinculada ao pagamento de tarifas126.
Dessa forma, acatou a concepo da Frente.
Agora, vejamos o ponto-chave do Projeto de Lei. O relator rejeitou a
predominncia irrestrita do interesse local sobre os servios de saneamento, tal qual
defendia a Frente, pois considerou a relevncia do interesse comum e dos Estados
para a prestao desses servios de forma integrada. Porm, reconheceu que o
interesse comum, mesmo predominante em algumas etapas do servio, no poderia
anular o interesse local, como pretendia o PL do governo127. Assim, definiu que, nos
casos em que houvesse a complementaridade entre as etapas de interesse comum e as
etapas de interesse local, tal como predomina no Brasil, a gesto seria feita de forma
compartilhada entre Estado e Municpios128. Dessa forma, assegurou a participao
municipal na gesto das etapas de interesse comum. E determinou tambm que, nas
etapas de interesse local, a titularidade era municipal, independentemente do
municpio pertencer ou no a uma regio metropolitana.
Segundo o secretrio executivo da Frente, Abelardo Oliveira, o substitutivo
encaminhado, apesar de alguns avanos, no agradou aos partidos de oposio, s
entidades que compem a FNSA e s entidades que congregam os municpios
brasileiros. Alis, para ele, desagradou inclusive a setores do prprio PSDB, do
Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Saneamento e da Associao das
Empresas Estaduais de Saneamento Bsico AESBE129. Isso porque, no final das
contas, no contemplou plenamente o municipalismo, de um lado, como queria a
Frente, nem a estadualizao dos servios de interesse comum, de outro, como
queriam o governo.
No h como negar, porm, que o substitutivo enfraqueceu as atribuies do
Estado e fortaleceu as do Municpio, se comparado ao que foi proposto pelo
Executivo federal. Com isso, retirou a segurana para a privatizao pretendida por
rejeitar o ponto-chave do marco regulatrio que a viabilizaria.

126

BRASIL. Cmara dos Deputados. Relatrio para os Projetos de Lei 4147/01 e 2763/00. Autoria:
Deputado Adolfo Marinho (PSDB/CE), 30/08/2001.
127
Ibidem, p.15
128
BRASIL. Cmara dos Deputados. Substitutivo para os Projetos de Lei 4147/01 e 2763/00. Autoria:
Deputado Adolfo Marinho (PSDB/CE), 30/08/2001. p. 16
129
OLIVEIRA Filho, A. Op. Cit. p.23.

55

A agenda da Frente para o saneamento tambm no conseguiu gerar consenso

para a edio de um marco regulatrio alternativo devido s divergncias existentes
no interior da prpria Frente em torno da titularidade municipal ou estadual. Dessa
forma, o consenso obtido pela Frente s tornou possvel uma atuao para o veto
privatizao.
CONSIDERAES
A discordncia entre governo e FNSA sobre o papel do Estado na proviso dos
servios de saneamento gerou um elevado dissenso poltico a respeito do melhor
arranjo poltico-institucional para o setor no Brasil. Esse dissenso se expressou no
veto da Frente agenda governamental para o setor, que culminou na derrota do PL
4147/01. A anlise desse dissenso revela que ele fundamental para a compreenso
da permanncia, no perodo em questo, da crise em que o saneamento mergulhou
aps o fim do Planasa nos anos 1990.
Com o objetivo primordial de impedir a privatizao de tais servios, a Frente
empreendeu ampla mobilizao de diversos grupos polticos e sociais, via diferentes
tticas, tais como: a realizao de conferncias e campanhas de cooptao da opinio
pblica, o ajuizamento de aes judiciais (ADINS) contra a venda das empresas
estaduais de gua e esgoto, as ocupaes no Congresso com a participao de
movimentos sociais e, principalmente, a forte presso sobre executivos e legislativos
locais e sobre os deputados federais envolvidos na votao do PL 4147/01.
Alm da atuao da Frente, outros fatores contriburam para a derrota da
proposta governamental. O fato da prestao desses servios no ser de competncia
federal, por exemplo, dificultou uma ao mais rpida e direta do governo, como nos
casos da energia e das companhias de minerao, por exemplo, forando a incluso de
atores de peso na negociao de sua proposta: os Executivos e Legislativos locais, que
foram mobilizados e aproveitados pela Frente. Outro obstculo encontrado pelo
governo foi a fragmentao de sua base aliada, que abrigava deputados
municipalistas, os quais, por dependerem de suas respectivas bases eleitorais, teriam
se aliado a prefeitos e vereadores mobilizados pela Frente.
Ao constranger o raio de ao do governo, impedindo a aprovao de sua
principal proposta para o setor, a ao poltica coletiva da Frente constituiu uma

56

decisiva instncia de veto agenda de privatizao do saneamento encaminhada pelo

governo federal com o aval do FMI. Isso corrobora a hiptese de Pierson (1995) de
que as coalizes de interesse setorial podem minimizar ou mesmo neutralizar os
efeitos das reformas nos anos 1990, ao vetarem uma agenda que promete benefcios
coletivos difusos e perdas concentradas e tangveis para determinados grupos.
No caso do saneamento no Brasil, os benefcios difusos de eficincia e
modernizao anunciados pelas reformas liberalizantes do governo para o setor no
tiveram o apoio de uma importante coalizo beneficiria direta da poltica brasileira
de saneamento, ancorada na proviso estatal direta de tais servios. O risco de uma
demisso em massa proveniente da privatizao das empresas pblicas prestadoras
configurava uma perda concentrada e tangvel para esses grupos, no valendo a pena
aceitar a mudana em nome de benefcios difusos anunciados pelo governo, os
quais, segundo eles, no seriam vantajosos nem mesmo para a populao de uma
forma geral. Isso porque, para eles, o incentivo do governo lgica de mercado
excluiria do acesso os estratos mais pobres do pas.
O resultado disso foi que a intensa queda de brao travada, ao mesmo tempo
em que vetou a agenda governamental, no permitiu que a agenda da Frente vingasse
como proposta alternativa para o saneamento no Brasil. Isso teria gerado um cenrio
de paralisia decisria no setor que teria contribudo, entre outros fatores, para o seu
baixo desempenho at recentemente.

57

CAPTULO III

A DEPENDNCIA DE TRAJETRIA NA POLTICA DE

SANEAMENTO DO BRASIL.

58

APRESENTAO
Os reconhecidos efeitos do saneamento sobre a reduo da morbidade e
mortalidade por causas infecciosas e parasitrias tornaram a poltica de saneamento
essencial ao bem estar coletivo e sade pblica. Ainda assim, a expanso da oferta
de saneamento bsico tem sido muito tmida nas duas ltimas dcadas no Brasil. Essa
condio contrasta com o dinamismo da economia observado nos ltimos anos, que
recolocaram o pas entre as dez primeiras o mundo. Quais os processos polticos que
explicariam tamanha falha na proviso de uma infra-estrutura essencial em uma
economia emergente e dinmica?
Uma possvel explicao diz respeito arena decisria desse setor, que seria
fragmentada, o que dificultaria a coalizo de interesses. O captulo anterior mostrou
que a disputa entre os principais grupos de interesse teria provocado uma paralisia
decisria, pelo exerccio generalizado do veto poltico em conjunturas crticas para a
inovao nos instrumentos de governana e financiamento setorial. O presente
captulo prope um aprofundamento dessa viso, considerando aspectos estruturais
que estariam influenciando o exerccio do veto. Para tanto, reconhece a fragmentao
dos interesses da arena decisria em conjunturas especficas, mas resgata a influncia
da trajetria institucional do setor a partir da criao do Planasa na dcada de 1970
sobre o seu desenvolvimento recente. O objetivo demonstrar que o passado desta
poltica e a posio de dominncia conquistada pelas empresas estaduais do setor
explicariam as limitaes decisrias sob o ponto de vista estrutural.
Essa hiptese estrutural se baseia na noo de path dependency (dependncia
de trajetria) proposta pela abordagem neoinstitucionalista histrica, que aponta o
impacto da existncia de legados polticos sobre as escolhas pblicas. Esse conceito,
oriundo do campo da economia da tecnologia, significa que uma poltica pblica ao
iniciar uma trajetria tem os custos aumentados, pois as barreiras de certos arranjos
institucionais obstruiro uma reverso fcil da escolha original. A noo de path
dependency explicaria a permanncia de determinados aspectos da poltica de
saneamento nas duas ltimas dcadas e sua forte resilincia s inovaes propostas
por dois governos (FHC: 1995-2002; Lula: 2003-2007) de orientao poltica
divergente.
Para valid-la, analisaremos o processo que envolveu a aprovao da lei
11.445/2007, conhecida como Lei do Saneamento, que estabeleceu o marco
59

regulatrio reivindicado h aproximadamente duas dcadas pelas entidades do setor.

O marco regulatrio o instrumento que permite segurana jurdica para a tomada de
decises estratgicas e investimentos de grande porte, to caractersticos na rea de
saneamento. Como visto no primeiro captulo, esse instrumento considerado pela
literatura um dos fatores fundamentais para alavancar os investimentos pblicos e
privados no havia sido reeditado desde o fim do Planasa em 1991.
Marcada por uma intensa disputa poltica, a aprovao desta lei polarizou
diversos grupos de interesse em torno de questes polemicas para a inovao do setor,
debatidas desde o fim do Planasa. Atravs do mapeamento dessas questes e da
anlise de suas conseqncias sobre os grupos em disputa, este captulo pretende
identificar a fora do legado poltico e institucional sobre o desenvolvimento recente
da poltica de saneamento no Brasil.

3.1) DEPENDNCIA DE TRAJETRIA E POLTICAS PBLICAS

A abordagem neoinstitucionalista histrica se destaca como uma abordagem
de mdio alcance para analisar o processo poltico decisrio e a formao de polticas
pblicas. Segundo Hall et Taylor (2003), o institucionalismo histrico utiliza a idia
pluralista de que o conflito entre grupos rivais por recursos escassos est no centro da
poltica. Porm, considera que o caminho trilhado pela estrutura poltica leva ao
conflito ou privilgio de alguns interesses em detrimento de outros130.
Uma das principais perspectivas do institucionalismo histrico na anlise de
polticas pblicas a path dependency (dependncia de trajetria). Na cincia poltica,
a path dependency se expressa na constatao de que as decises dos atores,
sucessivas e acumuladas ao longo do tempo so capazes de criar instituies que
deixam legados quase irreversveis. Isso no quer dizer que novas opes de
mudanas no surjam durante a trajetria. Elas surgem e haver outros pontos de
escolha, mas uma vez iniciadas certas trajetrias, as barreiras de certos arranjos
institucionais dificultaro uma reverso fcil da escolha original.

130

HALL, Peter A.; TAYLOR, Rosemary C.R. As trs verses do neo-institucionalismo. Lua Nova, n.
58, 2003, pp. 193-224.

60

O conceito de path dependency se baseia na teoria econmica dos retornos

crescentes (increasing returns), segundo a qual probabilidade de prosseguir na
trajetria estabelecida aumenta conforme o movimento para dentro dela, uma vez que
os benefcios relativos auferidos pela atividade corrente aumentam com o tempo, se
comparados com outras opes possveis, porm inditas. Essa afirmao se baseia na
existncia de processos de auto-reforo (self-inforcement) ou de retroalimentao
positiva, que fortaleceriam a trajetria original ao longo do tempo131.
Os estudos de economia da tecnologia revelaram um terreno frtil para a
explorao das condies que conduziriam aos retornos crescentes. A anlise de
Arthur (1994) dos processos de retroalimentao positiva neste campo explicou
porque uma tecnologia particular pode conquistar vantagens sobre os seus
competidores sem necessariamente ser a alternativa mais eficiente em longo prazo.
Como argumento, o fato de que uma vez obtida a vantagem inicial, os efeitos de
retroalimentao positiva sobre a tecnologia originalmente adotada excluem seus
competidores132.
Segundo Arthur (1994), as configuraes tecnolgicas que geram retornos
crescentes apresentam 4 caractersticas:
1) Alta escala: quando investimentos ou custos fixos so muito elevados, a
tendncia que os atores permaneam com a opo tecnolgica ou
organizacional inicial, fechando a possibilidade de alternativas;
2) Efeitos de aprendizagem: os conhecimentos acumulados na operao de
sistemas complexos produzem retornos crescentes pelo uso continuado;
3) Efeitos da coordenao: o retorno ocorre quando os benefcios especficos
obtidos em uma atividade se vinculam a adoo de uma mesma rede de
infraestrutura tecnolgica ou organizacional. A disponibilidade de uma
infraestrutura incentiva que os novos investimentos sejam conectados a ela.
4) Adaptao de expectativas: os atores adaptam as suas escolhas concentrando
nas opes que podem dar mais certo.
A utilizao das categoriais dos retornos crescentes atingiu um grande leque de
131

PIERSON, P. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. New Jersey, Princeton,
University press, 2004.
132
ARTHUR, B. Increasing Returns and Path Dependence in the Economy. University of Michigan
Press, Ann Arbor, 1994.

61

fenmenos econmicos, mas sua aplicao ao campo da analise institucional foi a que
gerou implicaes mais relevantes na compreenso de fenmenos sociais. No
contexto de interdependncia social complexa, o desenvolvimento de novas
instituies frequentemente guardam altos custos de implantao, aprendizagem e
coordenao, assim como incerteza de sucesso, ao passo que instituies j
estabelecidas geram poderosos indutores que reforam sua estabilidade e
desenvolvimento133. North (1990) enfatiza ainda que no s as instituies esto
sujeitas a esses feedbacks, mas tambm todos os arranjos institucionais
complementares a elas, isto , toda a rede interdependente ligada a uma matriz
institucional. Para o autor, uma vez institudas, elas so difceis de mudar134.
Ao analisar as razes que explicariam as diferenas de desempenho econmico
entre os paises, North (1990) destacou o peso das instituies nesse resultado. Para
tanto, conceituou instituies como organizaes ou mecanismos que diminuem os
custos de transao, aumentando assim a informao dos atores. Segundo o autor, as
instituies, positivas ou negativas para o sistema de mercado, moldam o
comportamento dos atores e adquirem estabilidade ao longo do tempo, o que as faz
conservar sua estrutura normativa. Isso torna qualquer mudana dependente da
estrutura pr-estabelecida e faz com que ela ocorra de modo incremental, a no ser
em perodos revolucionrios, que seriam considerados momentos crticos135. A
importncia dos estudos de North para as cincias sociais reside no reconhecimento
do papel central que a path dependency exerce na explicao dos padres de
emergncia, permanncia e mudanas institucionais de um pas.
Ao especificar os aspectos que geram feedbacks positivos no campo da analise
poltica, Pierson (2004) levanta a importncia desse conceito para se entender as
fontes da estabilidade e das mudanas polticas. Argumenta que h razes suficientes
para afirmar que os processos polticos, assim como os econmicos, so
frequentemente marcados pela dinmica dos retornos crescentes136. Estes retornos
tornam as polticas, nas sociedades modernas, extraordinariamente durveis. Os
arranjos abrangentes dessas polticas configuram e moldam os incentivos e os
recursos dos atores sociais.
133

PIERSON, 2004. Op. Cit., p. 26

NORTH, D. Institutions, institutional change and econimic performance. Cambridge: University
Press, 1990.
135
Idem.
136
PIERSON, 2004. Op. Cit, p. 40.
134

62

Pierson (2004) identifica duas possveis fontes de dependncia de trajetria na

dinmica das polticas pblicas e nos padres de compreenso do campo social.
Primeiro, a alocao de autoridade poltica em atores especficos uma fonte chave
de retroalimentao positiva. Para ele, quando alguns atores esto em posio de
impor regras a outros, o emprego deste poder refora a posio de poder inicial.
Quando o poder poltico e social frequentemente usado para reforar e consolidar a
vantagem poltica inicialmente conquistada, a alimentao dessa vantagem transforma
a situao de um conflito relativamente balanceado em um de grande desigualdade.
Arranjos polticos em que um grupo de atores impe suas preferncias sobre outros
grupos atravs de um confronto aberto podem se transformar com o tempo em
arranjos em que as relaes de poder se tornam to desiguais que as reaes
antecipadas, o controle de agenda e a manipulao ideolgica tornam o conflito
desnecessrio. O reforo histrico desse processo pode simultaneamente aumentar as
assimetrias de poder e, paradoxalmente, deixa-las menos visveis137.
O segundo aspecto destacado por Pierson diz respeito s interpretaes sociais
de ambientes complexos como a poltica por atores que operam num contexto social
de alta opacidade. Fortemente influenciados pelo modo como interpretam a realidade,
tais atores desenvolvem entendimentos sociais que so passiveis de retroalimentao
positiva, uma vez que o desenvolvimento de novas interpretaes envolvem alto custo
de iniciao e aprendizagem e as identidades e interesses so tanto aprendidos, quanto
sustentados, pelas interaes sociais construdas historicamente. O entendimento dos
sistemas sociais liga-se a padres culturais compartilhados pela coletividade, com
uma fonte de relativa inrcia social. Dessa forma, o desenvolvimento de normas e/ou
padres de apropriao cognitiva constitui um processo de autoreforo coletivo, que
atinge as vises de mundo e suas ideologias. Por isso, Pierson afirma que, uma vez
estabelecidas, as interpretaes politicas tendem a persistir independente das
ideologias e da orientao de grupos ou partidos polticos138.
Pierson (2004) esclarece ainda que os antdotos de mercado utilizados para a
reverso da dependncia de trajetria na economia no se aplicam poltica. Na
economia, o mecanismo de competio faz com que, numa sociedade de mercado, as
instituies mais eficientes tendam a suplantar menos eficientes. O mecanismo de
aprendizagem faz com que as empresas aprendam com seus erros e os de outros e
137
138

Ibidem, p. 37.
Ibidem, pp. 38-39

63

corrijam a rota escolhida. Segundo o autor, isso no funciona na poltica, pois a

adoo inicial de uma trajetria refora o seu prprio curso, que se mantem mesmo
quando ela no a mais eficiente. No caso da aprendizagem, a mudana de rota na
poltica enfrenta ainda dois obstculos: os horizontes de curto prazo dos atores
polticos, que se orientam pela lgica eleitoral dos ganhos polticos, e o forte status
quo associado s decises governamentais sobre politicas e instituies, que so
desenhadas de forma a dificultar sua reverso, tanto por causa da concorrncia
poltica quanto para vincular os polticos presentes e os do futuro. Segundo o autor,
esses obstculos s tornam os efeitos da dependncia mais intensos na poltica e os
seus legados ainda mais difceis de reverter139.
3.2) A DEPENDNCIA DE TRAJETRIA NO SETOR DE SANEAMENTO
A analise da evoluo recente da poltica de saneamento indica a presena de
um legado poltico e institucional, que remonta criao do Plano Nacional de
Saneamento (Planasa) pelo governo federal em 1970. Com ele, o governo objetivava
expandir o acesso ao saneamento nas regies industriais do pas, que sofriam um
considervel

aumento

demogrfico

em

razo

das

atividades

econmicas

desenvolvidas. O FGTS foi o principal recurso federal utilizado para este fim.
A opo pela empresa estatal para a explorao dos servios se deu em razo
de seu carter de monoplio natural. O monoplio natural se caracteriza por
atividades em que a concorrncia de mercado gera ineficincia produtiva do ponto de
vista econmico, por conta dos efeitos da economia de escala. A economia de escala
permite que a adio de uma unidade de custo de produo diminua conforme o
aumento da produo, o que justificaria a presena de um produtor nico. Na presena
dele, caberia ao governo garantir que o prestador no utilize o poder monopolista para
gerar lucros excessivos ou restringir a qualidade e a quantidade dos servios providos.
Por isso, servios com caractersticas de monoplio natural, como o saneamento, so
normalmente providos ou fortemente regulados pelo Estado.
Nesse sentido, o Planasa incentivou a criao de 27 companhias estaduais,
juridicamente constitudas como sociedades de economia mista. Essas companhias
assumiriam os elevados investimentos e custos fixos pertinentes instalao e
139

Idem.

64

operao dos sistemas urbanos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,

assim como recrutariam e formariam a mo-de-obra qualificada que, doravante, se
tornaria a principal responsvel pelas opes tecnolgicas do setor.
A sustentao econmica dessas empresas seria realizada por via tarifaria,
com base no mecanismo financeiro dos subsdios cruzados. Por esse mecanismo,
extratos populacionais mais ricos subsidiariam a expanso dos servios para os
extratos mais pobres, via tarifao diferenciada. Para contemplar os municpios
pobres, a sada encontrada foi a estadualizao da prestao, at ento de titularidade
municipal.
Para obter a adeso dos municpios, titulares do servio, o governo federal
vinculou o acesso aos principais recursos do setor concesso dos direitos de
explorao para as companhias estaduais. Somente municpios ricos puderam resistir
a essa presso, por contarem com recursos prprios. A centralizao do poder na
Unio e conseqente enfraquecimento dos governos subnacionais minou a capacidade
de reao dos municpios, que se tornariam doravante, em termos polticos, os entes
mais afetados pelo autoritarismo no Brasil140.
Ademais, a gesto desses recursos pelas companhias estaduais assegurou-lhes
amplo poder sobre sua alocao, tornando-as inteiramente responsveis pela definio
de prioridades, tecnologias e estratgias de expanso. Esse foi o inicio de uma relao
autoritria entre estados e municpios neste setor, na qual o acesso aos servios de
saneamento pelos ltimos passaria pela submisso poltica setorial dos primeiros.
Essa configurao explicaria em grande parte porque as companhias estaduais
se tornaram o principal modelo institucional de prestao dos servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil. Elas reuniam vrias
caractersticas que alimentariam a sua permanncia. Em nvel econmico, estavam
lidando com servios tpicos de monoplio natural. Em nvel tecnolgico, elas
operavam servios de alta escala, com altos efeitos de aprendizagem, coordenao e
adaptao. Em nvel poltico, por sua vez, elas contavam com uma forte alocao de
poder nos estados, que consolidou e generalizou uma cultura de prestao por este
nvel de governo. Como veremos adiante, essa situao no se alterou com a
redemocratizao e nem mesmo com o esgotamento do Planasa na dcada de 1980.
140

DRAIBE, S.M. Welfare State no Brasil. Caractersticas e Perspectivas. Cincias Sociais Hoje,
ANPOCS, 1989.

65

A Constituio de 1988 revigorou o papel dos municpios no pacto federativo,

confirmando sua titularidade sobre a prestao de servios urbanos de interesse local.
Num contexto de vencimento dos contratos firmados poca do Planasa, isso
impulsionou a retomada dos servios de saneamento por parte de alguns municpios
insatisfeitos com a atuao das empresas estaduais. Em 1984, eles se uniriam na
Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (ASSEMAE). Fundada
com o objetivo de fortalecer a capacidade tcnica, administrativa e financeira dos
servios municipais de saneamento, ela se tornou uma grande porta-voz dos interesses
municipalistas do saneamento.
A reao dos estados s iniciativas municipalistas, no entanto, foi vigorosa e
recrudesceu a histrica rivalidade entre municipalistas e estadualistas. Em 1985, as
empresas estaduais fundaram a Associao das Empresas de Saneamento Bsico
Estaduais (AESBE) com o objetivo de defender os seus interesses e organizar a sua
ao poltica diante do desmonte do Planasa. Reunindo 25 das 26 empresas hoje
atuantes no pas, a AESBE considerada desde ento o principal rgo de
representao e interlocuo desse grupo, atuando ativamente na definio da agenda
setorial do pas.
Nos anos 1990, a acirrada disputa pela titularidade sobre a prestao levou
alguns municpios e estados Justia, mais especificamente Corte Constitucional
(STF). Nela tramitam aes questionando a constitucionalidade de leis estaduais que
vinculam a prestao dos servios de saneamento nas regies metropolitanas
competncia estadual. A delegao de decises setoriais dessa importncia Corte
Constitucional do pas revela que a ferida da deciso autoritria ainda no foi fechada,
assim como o alto nvel de dissenso entre os grupos de interesse do setor a respeito de
seu arranjo institucional.
Nessa dcada, as iniciativas do governo federal, por sua vez, concentraram-se
na liberalizao da prestao desses servios (BRASIL, PLS 266/96 e PL 4147/01),
em atendimento aos compromissos formalizados com o FMI em 1999141. Para tanto,
incentivou os governadores de Estado a venderem suas empresas como forma de
recuperao financeira. Apesar da concordncia de alguns governadores, as
privatizaes no foram adiante, devido principalmente, dentre outros fatores,

141

BRASIL/FMI, 1999. Op. Cit.

66

mobilizao de grupos com interesses diretos e indiretos na regulao do setor, como

visto no captulo anterior.
A aglutinao desses grupos para vetar essa iniciativa se deu em torno da
defesa da governana estatal vertical para o setor, prevalecente no Brasil desde a
criao do Planasa. Os principais beneficirios diretos dessa governana eram os
atores diretamente ligados s atividades das empresas estaduais de saneamento:
Executivo estadual, secretrios de governo, dirigentes, funcionrios e fornecedores
conveniados.
O veto foi conduzido principalmente por grupos municipalistas, unidos sob a
Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA). A liderana de grupos
municipalistas poderia soar estranho, no fosse pelo fato de a proposta do governo
prever como condio para a privatizao a estadualizao da titularidade: isso faria
os municpios perderem totalmente a competncia sobre a prestao desses servios,
eliminando o seu poder de interveno e deciso sobre a delegao dos mesmos.
Nesse momento, uma precria aliana se formou entre municipalistas e estadualistas
para evitar a privatizao. Em nome da governana estatal, tais grupos estancaram sua
divergncia quanto titularidade da prestao, j transferida para outra arena
decisria (STF), e conseguiram derrubar a principal inovao poltica proposta por
aquele governo para o setor: a privatizao da prestao desses servios.
Apesar da liderana dos grupos municipalistas sobre o processo de veto
privatizao, no se observou, por outro lado, o avano considervel da
municipalizao da prestao dos servios de saneamento no pas. As companhias
estaduais continuariam sendo as principais responsveis pela operao do arcabouo
fsico e institucional herdado do Planasa, que ainda hoje predomina na prestao dos
servios de gua e esgotamento no pas.
Para se ter uma idia, em 2007, ano em que foi aprovada a Lei do Saneamento,
26 das 27 empresas estaduais de saneamento originalmente criadas nos anos 1970
abasteceram com gua mais de 73% dos municpios brasileiros e coletaram o esgoto
de aproximadamente 18% deles (SNIS, 2007). Nos municpios pobres, elas
responderam pelo acesso de mais de 90% deles aos servios142. Embora possamos
considerar baixo o ndice de coleta, importante destacar que ele representa metade

142

VALOR ECONMICO. Edio especial. Anlise setorial: saneamento bsico, 2009, p. 40

67

do que foi coletado no Brasil nesse ano. Isso refora o importante papel que elas
exercem nesse setor, tanto no abastecimento de gua quanto no esgotamento sanitrio.
3.3) A FRENTE NO GOVERNO E O VETO DOS BENEFICIRIOS DIRETOS DA
POLITICA DE SANEAMENTO.
A emergncia do governo Lula em 2003 se deu num contexto em que a
privatizao j no constitua mais uma ameaa, nem mesmo uma necessidade para o
equilbrio das contas pblicas e sinalizao ao mercado financeiro. Primeiramente,
porque o ajuste fiscal j havia sido efetuado com a privatizao parcial de outros
setores estaduais como o bancrio e o de telecomunicaes, junto a outras medidas de
conteno das finanas estaduais. As empresas estaduais de saneamento que no
abriram o capital continuaram a operar, como de costume, em caixa nico com os
oramentos dos Executivos dos Estados, detendo considervel importncia na
negociao poltica de cargos e funes entre polticos com atuao estadual. E,
segundo, porque a coalizo partidria vencedora no governo baseou sua campanha
eleitoral na defesa do Estado provedor e de seu reaparelhamento no Brasil.
Os grupos que vetaram a privatizao do saneamento no governo anterior
serviram de forte base de apoio para a eleio do novo governo e isso se refletiu na
alocao de seus mais importantes dirigentes em postos-chave no interior do setor no
governo. Muitos integrantes da FNSA foram nomeados pela administrao federal em
diferentes ministrios. Para a secretaria de saneamento ambiental, em especial, foi
nomeado o engenheiro Abelardo Oliveira Filho, presidente da FNSA at 2002. A
expectativa era que, uma vez no governo, declaradamente contrrio privatizao,
esses atores teriam a chance de desobstruir os caminhos que tornariam possvel a
edio de um marco regulatrio que viabilizasse uma gesto democrtica e
universalizante do saneamento. O setor de saneamento iniciou, ento, em nvel
federal, um intenso processo de reestruturao institucional.
Em atendimento a uma histrica reivindicao dos movimentos sociais ligados
s questes urbanas, o Executivo criou em 2003 o Ministrio das Cidades. Com a
proposta de integrar as polticas ligadas ao desenvolvimento urbano, este rgo se
tornou o responsvel pelas polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental,
transporte urbano e trnsito. O primeiro passo do governo foi a criao de um GTI

68

(Grupo de Trabalho Interministerial), cujo objetivo era elaborar, atravs de um

Projeto de Lei, o novo marco regulatrio para o saneamento no Brasil.
Para tanto, foram institudas diversas instncias de consulta e participao
popular. Participaram desse processo 320 mil pessoas, atravs de 3.457 conferncias
municipais, 27 conferncias estaduais e no Distrito Federal, assim como na
Conferencia Nacional das Cidades de 2003143. Nesta ltima, foram aprovados os
princpios e as diretrizes para a formulao da poltica nacional de desenvolvimento
urbano e criado o Conselho das Cidades. No caso do saneamento, determinou-se
como princpio que tais servios seriam, por definio, pblicos e prestados sob o
regime de monoplios, essenciais e vitais para o funcionamento das cidades, as
condies de vida da populao urbana e rural, a preservao do meio ambiente e o
desenvolvimento da economia144. As diretrizes aprovadas foram as seguintes:
articulao intersetorial, participao social, respeito diversidade urbana, regional e
cultural e implementao de estrutura institucional, polticas de desenvolvimento e
capacitao tcnico-institucional e polticas abrangentes e massivas voltadas para a
universalizao145.
Em meio s reunies do Grupo, foram realizados ainda, com o apoio das
entidades da Frente, 10 seminrios regionais e um nacional para o aprimoramento do
Projeto. Uma vez finalizado, o marco regulatrio foi submetido a uma consulta
pblica (via internet) e aprovao dos Conselhos Nacionais de Sade e das Cidades.
Tendo sido aprovado nessas instancias, o PL 5296/05 foi encaminhado pela Casa
Civil da Presidncia cmara dos Deputados. Considerada uma proposta bastante
inovadora, sua agenda inclua: o favorecimento da titularidade municipal sobre os
servios de interesse local (art. 2 , IX, letra c), uma concepo abrangente de
saneamento (art. 2, I e IV) que inclua, para alm do abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, drenagem urbana e resduos slidos e a criao de um
Sistema Nacional de Saneamento (SISNASA), que subordinaria a ao dos
prestadores a normas e princpios federais, prevendo ainda a criao de agencias
reguladoras e de instrumentos polticos de gesto como planos municipais e estaduais
de saneamento (arts. 38 a 48 ).
O projeto reconhecia tambm o direito dos usurios (art.6, XXII; art. 7, 1 e
143

BRASIL, 2005. PL 5296/2005- Justificativa.

BRASIL/Ministrio das Cidades, BRASIL. Ministrio das Cidades. Resolues da I Conferencia da
Cidades, 23 a 26 de Outubro de 2003.
145
Idem.
144

69

3; art. 8, 1; art. 9, Pargrafo nico; art. 14, 1; arts 19 e 21; art. 21, 2; arts. 25 a
36) e previa a instituio de fundos municipais e estaduais, ao invs de subsdios
cruzados, para a universalizao do acesso (arts. 29, 1o, e 30, 1o) e de mecanismos
de efetivo controle social, que incluam a realizao de audincias pblicas para o
debate de importantes questes do setor e a criao de rgos colegiados bastante
participativos na poltica de saneamento146, entre outros (art. 2, XIII e XXV; art. 6,
XIV; arts. 14, 2, 50, 1; arts. 19 e 22, caput, II; arts. 44 ao 48; arts. 24, caput, IV,
e 69; art. 27; art. 34, 6).
Na cmara, o projeto foi apensado a outros cinco Projetos de Lei sobre o tema147
e foi alvo nico das 862 emendas apresentadas, isto , quase quatro vezes mais do que
o PL 4147/01 de FHC. Segundo a FNSA, as emendas pretendiam uma completa
modificao da proposta governista, com o objetivo de atender s demandas
estadualistas, de natureza pblica e privada148. O artigo de definies (art. 2o.), em que
se encontrava a questo da titularidade, foi o maior alvo de emendas (63). Numa
verdadeira queda de brao, governo e opositores no chegavam ao consenso. A
Frente, que antes unificara municipalistas e estadualistas na luta contra a privatizao,
teve que assumir de vez a defesa intransigente do municipalismo, apoiada pelos
servios municipais e associaes de Prefeitos149.
Enquanto a disputa se desenvolvia na Cmara dos Deputados, outro Projeto de
Lei conquistava espao no Senado, numa movimentao bastante rpida e organizada.
Formulado pelo Frum dos Secretrios Estaduais de Saneamento e pela AESBE, o
PLS 155/05 foi aprovado por unanimidade em duas comisses e tramitava em fase
terminativa na comisso de infra-estrutura. Seu contedo contemplava questes
tipicamente vinculadas s atividades e demandas dessas empresas. Nesse sentido,
restringia a abrangncia dos servios de saneamento ao abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, protegia o investimento j realizado pelas prestadoras
minimizando a incerteza jurdica diante da lide em torno da titularidade e

146

Na Lei 5296/05, a redao empregada para o estabelecimento de competncias dos rgos

colegiados de controle social atribui a estes importante papel na formulao, implementao e
fiscalizao dos servios, no deixando claro se eles so consultivos ou deliberativos (Cf. art. 2,
XVIII). Isso foi interpretado pelos grupos de interesse como uma estratgia do governo para fortalecer
tais instncias, tornando-as mais ativas e participativas possvel (BRASIL. PL 1144/03 e apensos.
Relatrio de Julio Lopes, 2006).
147
PL 1172/03, PL 1144/05, PL 2627/03, PL 4092/04 e PL 5578/05
148
FNSA, 2005 a; 2006 a, d.
149
FNSA, 2005 a; 2006 a, b

70

estimulava a rentabilidade econmica da prestao. No previa, em contrapartida,

medidas de efetiva proteo ao consumidor, nem instrumentos de controle social,
permitindo inclusive que os planos de saneamento pudessem ser elaborados pelas
prprias prestadoras do servio. Alm disso, no tocava na questo do financiamento
e nem na criao de um Sistema Nacional voltado para o setor (BRASIL, PLS
155/05).
Como podemos ver, esse projeto contrariava a maior parte dos pontos centrais
da proposta do governo. No entanto, sua tramitao encontrava-se mais avanada que
o PL 5296/05. Diante disso, por presso da Frente, foi criada uma Comisso Mista de
deputados e senadores para a anlise e fuso dos dois projetos de lei150. Pontos como a
abrangncia dos servios, a titularidade sobre os mesmos, a criao de um sistema
nacional de saneamento, o financiamento da expanso e o papel dos rgos
colegiados de controle social, entre outros, alimentavam o dissenso entre os atores do
setor, especialmente entre os grupos municipalistas e estadualistas151.
A precria aliana que outrora uniu esses grupos contra a privatizao at 2002
se esgotou completamente num cenrio em que a governana estatal no era mais
objeto de contestao das iniciativas do Executivo Federal. Dessa forma, suas
histricas divergncias, antes reprimidas em nome da luta contra a privatizao,
deram espao a uma queda de brao que revelava, entre outros aspectos, os conflitos
federativos no Brasil. Na polarizao do conflito, movimentos sociais se aproximaram
da Frente e dos municipalistas e as empresas privadas ligadas ao setor aos grupos
estadualistas.
O Quadro F descreve a posio de tais grupos de interesse em relao aos
principais pontos de inovao institucional propostos para o setor:

150

FNSA, 2006 d.
BRASIL, 2006. Relatrio e Substitutivo do Deputado Federal Julio Lopes ao PL 1144/03 e apensos,
pp.33-34; FNSA, 2005 a, b; 2006 a,b.
151

71

Quadro F: Principais pontos de divergncia entre as agendas municipalistas e

estadualistas, envolvidos na votao da Lei do Saneamento:
QUESTES EM
DISPUTA

AGENDA
ESTADUALISTA
Estadual, nas Regies
Metropolitanas

AGENDA
MUNICIPALISTA

Abrangncia dos servios

gua e Esgoto

SISNASA
Financiamento da
universalizao

Contrrio

gua, esgoto, drenagem

urbana e resduos slidos
Favorvel

Subsdios cruzados

Fundos federativos

Facultativos e estritamente
consultivos

Obrigatrios e fortalecidos
em todos os nveis da
federao

Titularidade

rgos colegiados de
Controle social

Municipal

Fonte: Brasil. Cmara dos Deputados. PL 1144/05 e apensos. Relatrio e Substitutivo do Dep. Julio
Lopes. Elaborao dos autores.

A maioria esmagadora de parlamentares da Comisso Mista no apoiava a

Frente, o que a colocou numa difcil situao poltica. Diante desse cenrio, a Frente
pressionou o governo na Cmara e os Ministrios contra o PLS 155/05152. Aps muita
negociao e a obteno de algum grau de consenso entre as partes, o substitutivo do
relator Julio Lopes (PP/RJ) foi aprovado na Comisso Mista e, em seguida, no
Senado. Sob o nome de PLS 219/06, o projeto seguiu para a Cmara dos Deputados
para ser submetido ao plenrio em regime especial de tramitao, ainda naquela
legislatura. O texto apresentado referiu-se apenas Poltica Nacional, transferindo
para a arena da regulamentao a disputa sobre os pontos polmicos que no
encontraram conciliao para a edio da Lei.
Renomeado de PL 7361/06, o projeto foi finalmente aprovado em Dezembro de
2006, pouco mais de um ano depois de ser apresentado. Encaminhado para a sano
presidencial, esta ocorreu no dia 05 de Janeiro de 2007, com alguns vetos, j sob o
segundo mandato.
3.4) A EDIO DA LEI E OS BENEFICIRIOS DO VETO INOVAO
A construo do consenso possvel foi o principal desafio da nova Lei. Diante
da fora dos grupos estadualistas, a Frente e os municipalistas tiveram que ceder at
mesmo em suas principais bandeiras, para no serem completamente esmagados. O
152

FNSA, 2005 b; 2006 a,b,d.

72

quadro G mostra as principais demandas contempladas pela nova Lei, segundo as

questes de divergncia e o grupo vencedor:
Quadro G: Propostas do governo contempladas ou vetadas na Lei do Saneamento e
seus beneficirios, segundo os principais pontos de divergncia entre municipalistas e
estadualistas:
PROSPOSTA ORIGINAL
DO GOVERNO
(PL 5296/03)
Favorecimento da
titularidade municipal
Concepo abrangente dos
servios de saneamento
Criao do SISNASA
Financiamento da
expanso por Fundos
federativos
Valorizao dos rgos
colegiados de controle
social

LEI APROVADA
(Lei 11.445/07)

PRINCIPAL
BENEFICIRIO

Indefinida, espera do
STF.
Aprovada

Estadualistas

Vetado

Municipalistas e
Estadualistas
Estadualista

Vetado

Estadualista

Vetado

Estadualista

Fontes: Brasil, PL 5296/03 e Lei 11.445/07. Elaborao dos autores.

Na nova lei, a concepo abrangente dos servios de saneamento defendida

pelos municipalistas foi preservada (Lei 11445/07, art.3, I), em troca da omisso em
relao titularidade sobre os mesmos, a ser arbitrada posteriormente pelo STF. Com
relao vitria desta concepo, preciso destacar, no entanto, que, apesar de
inicialmente ter se configurado como uma questo de divergncia entre grupos
municipalistas e estadualistas, ela no afetaria a posio estabelecida das empresas
estaduais. Isso porque os servios de drenagem de guas pluviais e de resduos slidos
so tradicionalmente providos pelos municpios, no atingindo assim as atividades
daquelas empresas.
Os grupos estadualistas derrubaram tambm a criao do SISNASA, que
condicionaria o acesso aos recursos da Unio para o setor subordinao dos
prestadores e entes federados a princpios, critrios e decises do Ministrio das
Cidades e de uma srie de rgos colegiados de mbito federal (Conferencia Nacional
e Conselho das Cidades), estadual (conferencias e conselhos estaduais das Cidades) e
municipal (Conferencias e Conselhos da Cidade). Este era um ponto de veto para os
grupos estadualistas, pois representava a vinculao dos prestadores aos princpios e
decises de uma Poltica Nacional de Saneamento institudos pelo governo federal,

73

por eles interpretada como um ataque autonomia federativa. As divergncias

intransponveis acerca desse assunto, de como deveria se organizar o sistema, fez com
que ambos os grupos abandonassem essa discusso em favor da edio da lei,
postergando o conflito.
A proposta municipalista de substituio do mecanismo de subsdios cruzados
por meio de tarifas regionais pela implementao de fundos federativos para o
financiamento da universalizao em municpios deficitrios tambm foi derrotada.
Segundo os grupos estadualistas, tal substituio inviabilizaria a prestao
regionalizada dos servios. Os subsdios cruzados ento permaneceram e a
implantao desses fundos tornou-se facultativa, ao invs de obrigatria, como
propunha o governo (Lei 11445/07, art. 13).
Por fim, os grupos estadualistas conseguiram ainda reduzir o escopo da proteo
dedicada ao usurio e eliminar da Lei os rgos colegiados propostos originalmente
pelo governo para o controle social em todos os nveis federativos, tornando
facultativa e estritamente consultiva a sua participao nesta funo (Lei 11445/07.
Art. 47).
Como pudemos ver, a inovao poltica proposta pela equipe do governo para o
saneamento alteraria o modelo de prestao dominante no Brasil, institudo e
consolidado pelo Planasa desde os anos 1970. A valorizao do papel dos municpios,
a viso abrangente dos servios, a instituio de fundos de universalizao, de um
Sistema Nacional de Saneamento e o fortalecimento de instncias de controle social
desafiavam o papel dominante das empresas estaduais sobre a prestao e a gesto
desses servios, tradicionalmente restritos ao abastecimento de gua e coleta de
esgoto e por dcadas administrados sem a interferncia de outras instncias
federativas e nem controle social sobre suas atividades.
A atuao da Frente em defesa da proposta do governo obteve a incluso de
inovaes na lei que provavelmente teriam sido descartadas, caso ela no tivesse
pressionado. Esse foi o caso da concepo abrangente dos servios, da proteo ao
usurio, da obrigatoriedade de instrumentos de planejamento (planos municipais e
estaduais de saneamento) e regulao para o setor, da previso, mesmo que
facultativa, dos fundos de universalizao e das instncias de controle social, ainda
que consultivas, entre outras questes153. Dessa forma, preciso destacar a grande
153

FNSA, 2006 c, d.

74

importncia de sua atuao poltica, pois foi ela que garantiu a insero dessas
inovaes setoriais no marco regulatrio.
Apesar disso, inegvel, porm, que os maiores vencedores na barganha foram
os grupos estadualistas do saneamento. Esses grupos, estabelecidos historicamente a
partir da estrutura do Planasa, conseguiram garantir a permanncia do arranjo
institucional bsico de prestao instituda por esse plano.
Quadro H: Principais continuidades da Lei do Saneamento em relao ao Planasa.
QUESTES
Titularidade

PLANASA
Municipal, porm
concedida autoritariamente
aos estados.

Financiamento da
universalizao

Subsdio cruzado

Controle social

Inexistente

LEI 11445/07
Indefinida, espera do
STF.
Subsidio cruzado e, de
forma opcional, fundos
federativos.
rgos colegiados
facultativos e consultivos

Fonte: BRASIL, Lei 11.445/07. Elaborao dos autores.

Com a indefinio da titularidade na lei, as empresas estaduais conseguiram

prolongar sua predominncia na prestao dos servios de saneamento espera do
STF, o que faz aumentar os custos polticos e judiciais para os municpios que
decidam rescindir seus contratos com os Estados. A previso de que os investimentos
das empresas estaduais fossem ressarcidos atravs de crditos a serem recuperados
por meio da explorao dos prprios servios de saneamento ou por deduo no
pagamento de CONFINS e PIS/PASEP, no entanto, foi vetado pelo Presidente da
Repblica, em atendimento aos Ministrios da Fazenda e do Trabalho e Emprego.
O veto ao SISNASA tambm contemplou a demanda estadualista de no se
subordinar politicamente aos princpios, rgos e instncias federativas para o acesso
aos recursos federais do setor. Com isso, as prestadoras estaduais mantiveram a
autonomia para decidir que princpios seguiriam para a prestao e expanso dos
servios sem afetar o seu acesso aos recursos federais para o setor.
Outro ponto de vitria dos grupos estadualistas sobre os municipalistas foi a
manuteno do mecanismo de subsdios cruzados e a no obrigatoriedade dos fundos
para a universalizao. A criao dos fundos retiraria das prestadoras a autonomia e o
controle sobre a alocao de tais recursos, transferindo tal deciso para uma arena
poltica ligada ao titular e disputada por mais atores sociais. A manuteno desse

75

poder de deciso sobre tais recursos preservou e reforou o modelo historicamente

praticado pelas empresas estaduais no que tange expanso dos servios.
Alm disso, a reduo do escopo de proteo aos usurios e a precarizao do
papel dos rgos colegiados de controle social impediram que se institusse um
controle social mais efetivo sobre as aes e decises dessas empresas, evitando assim
a interferncia externa sobre a prestao, especialmente por parte dos usurios.
CONSIDERAES
A aplicao do conceito de dependncia de trajetria para descrever a poltica
de saneamento permite analisar o padro de resilincia do setor s inovaes
propostas nos ltimos anos. A instituio do Planasa em 1970 e sua consolidao nas
duas dcadas seguintes geraram no setor de saneamento os retornos positivos
identificados no campo da analise poltica para explicar o reforo de trajetrias
setoriais.
O Planasa foi institudo para regular no setor de saneamento a operao de
servios com alta economia de escala, gerando efeitos de aprendizagem, coordenao
e adaptao, que seriam poderosos reforos econmicos e tecnolgicos para a
estrutura montada. Alm disso, criou instituies e aparatos institucionais formais
para assegurar o provimento por pelo menos vinte anos. Tanto as instituies formais,
quanto essa poltica pblica, em especial, colocaram extensos constrangimentos
legalmente fundamentados ao comportamento poltico dos atores do setor, moldando
seus incentivos e recursos por dcadas. Sendo o comportamento dos atores baseado
nas instituies e politicas existentes, a reverso do curso da escolha inicial implicaria
altos custos de rompimento, alimentando assim mais uma fonte de retorno positivo da
poltica setorial.
O processo de estadualizao da prestao dos servios por meio das
companhias estaduais nos anos 1970 instituiu uma relao poltica autoritria entre
municpios e estados, colocando os segundos na posio de impor regras aos
primeiros a partir de ento. A consolidao do poder estadual sobre o setor gerou uma
nova fonte de reforo para a poltica em questo. Para Pierson (2004), o uso contnuo
deste poder para reforar e consolidar a vantagem poltica inicialmente conquistada
transforma a situao de um conflito relativamente balanceado em um de grande

76

desigualdade, com altos custos de reverso154. No saneamento, o rompimento dos

municpios com a lgica subordinao estadual implicaria altos custos transacionais
de reverso, em caso de retomada dos ativos dessas empresas, tendo em vista os
grandes aportes de investimento exigido nessa atividade.
Os principais beneficirios dessa autoridade poltica as empresas e rgos
governamentais estaduais no enfrentam ainda, a exemplo de grupos maiores, como
os municipais, o dilema da ao coletiva155. Isso refora de forma considervel as
chances de sucesso de sua atuao em defesa dos seus interesses. O pequeno numero
de empresas integrantes da AESBE, bem como a posio de poder ocupada por elas,
facilita a organizao e a mobilizao coletiva, obrigando-as a incorrer coletivamente
nos custos da ao poltica, evitando assim o efeito carona que atinge grupos maiores.
Isso pde ser percebido na rpida tramitao do PLS 155/05, assim como nas demais
iniciativas politicas desse grupo durante o perodo.
Por fim, no arranjo protagonizado pelas empresas estaduais, as concepes
politicas e sociais que orientaram a proviso do saneamento se basearam no
reconhecimento deste como um bem privado, condicionado historicamente proviso
por meio de empresas pblicas rentveis via tarifao, ponto que sempre recuperado
nas discusses entre os atores do setor.
A anlise dos retornos colocados acima permite concluir que a combinao
dos reforos institudos pelo Planasa nos anos 1970 consolidou nas dcadas seguintes
uma trajetria de difcil reverso no setor de saneamento. Caracterizada pela proviso
baseada na governana estatal vertical e na lgica de captao direta de receita, essa
trajetria elegeu as empresas estaduais como beneficirias diretas do regime de
regulao setorial. Unidas aos governos e a outros setores da cadeia produtiva do
setor, elas formaram o grupo estadualista, assim denominado por defenderem a
predominncia estadual na prestao de tais servios. Nesse sentido, questes como a
titularidade municipal, a instituio de fundos federativos para a universalizao, o
fortalecimento de rgos colegiados de controle social e, principalmente, o sistema
nacional de saneamento, entre outros, tornaram-se crticas para a agenda desse grupo,
justamente porque ameaavam de forma incisiva a posio de dominncia
historicamente adquirida.
154

PIERSON, 2004. Op. Cit., p. 37.

OLSON, M. A lgica da ao coletiva: os beneficios pblicos e uma teoria dos grupos sociais. Sao
Paulo: EDUSP, 1999.
155

77

A resilincia estrutural do setor s inovaes propostas por dois governos de

orientao poltica distinta se materializou no adiamento da edio do marco
regulatrio, que alteraria o regime de regulao do saneamento, afetando assim a
posio original de dominncia desse grupo.

Esse adiamento foi na verdade o

resultado da ao poltica desse grupo, num esforo bem sucedido de prolongar sua
posio dominante no setor. O veto dos municipalistas ao marco no governo FHC
tambm s foi possvel porque este no ameaava a posio dominante do grupo
estadualista; ao contrrio, ao impedir a privatizao dessas empresas, preservava a
estrutura de governana estatal instituda no setor desde os anos 1970. Do mesmo
modo, a edio do marco de 2007, ao custo de uma intensa disputa poltica no
Congresso, s foi possvel porque contemplou os pontos considerados essenciais para
a agenda estadualista.
O reconhecimento da importncia do marco regulatrio para o desempenho
setorial recorrente na literatura sobre o assunto. Este estudo objetivou decifrar os
mecanismos que impediram a sua edio por quase duas dcadas, aps duas grandes
tentativas pelo Executivo Federal, em diferentes governos, alm das diversas outras
tentativas por via parlamentar. Conclumos que tal adiamento esteve ligado ao
poltica de grupos historicamente dominantes no setor. O quanto esta posio
dominante afeta diretamente o desempenho setorial um desafio para os futuros
estudos sobre o assunto.

78

CONSIDERAES FINAIS

79

Dentre as politicas sociais, a poltica de saneamento foi uma das que

apresentaram pior desempenho nas duas ltimas dcadas. Esta tese tentou contribuir
para a identificao dos obstculos que favoreceram essa situao. A literatura sobre o
tema apresentou diversos fatores que teriam contribudo para esse quadro dramtico.
No entanto, ao contrrio da maior parte da literatura, que encara a poltica de
saneamento como lcus estritamente sujeito a inputs e outputs, este estudo entende
que ela afetada por atores, interesses e instituies.
Entre os fatores mais destacados pela literatura, a edio de um novo marco
regulatrio foi unanimemente considerada essencial para dinamizar o desempenho
setorial do saneamento no Brasil. Segundo os autores analisados, sua edio traria
segurana aos investimentos justamente por definir precisamente as regras do jogo
nesta atividade. Porm, esta tese considerou que o marco regulatrio no apenas
definiria as regras do jogo, como tambm estabeleceria os potenciais ganhadores e
perdedores da nova poltica de saneamento. Ela inovou ao mostrar que a edio desse
instrumento foi adiada pela luta poltica dos atores que direta e indiretamente arcariam
concentradamente com os custos das propostas de regulao realizadas pelo
Executivo Federal para o setor.
Dentre os grupos de interesse presentes na arena decisria do saneamento, a
tese mostrou que a Frente constituiu a fora mais progressista. Sua agenda propunha
as alteraes mais significativas na estrutura e conduo da poltica de saneamento no
Brasil. O reconhecimento da titularidade municipal e a proposta da instituio de
fundos federativos de universalizao e mecanismos ativos de controle social
propunham uma ruptura qualitativa no modelo de prestao predominante desde os
anos 1970, calcado historicamente numa relao autoritria entre estados e
municpios. Ademais, a defesa de uma poltica nacional, com a instituio de um
efetivo sistema nacional de saneamento, levaria ampliao do papel e controle da
Unio sobre essa poltica, vinculando os prestadores s diretrizes e princpios de uma
poltica nacional de saneamento. Isso levaria superao da funo meramente
financiadora atribuda Unio a partir da redemocratizao, o que teria efeitos
significativos sobre o arranjo federativo nesse setor a partir de ento.
Como vimos, embora tais propostas representassem inovaes bastante
progressistas para o setor, elas no vingaram, nem mesmo quando a Frente esteve no
governo. Isso porque nas duas propostas de regulao empreendidas os governos
esbarraram na trajetria do setor, instituda pelo Planasa nos anos 1970. Essa trajetria
80

gerou poderosos mecanismos de auto-reforo que consolidaram historicamente a

posio de dominncia dos grupos estadualistas e suas instituies no setor. Como
vimos, em ambas as propostas, por diversas razes, as inovaes colocadas afetariam
essa posio. Na primeira, basicamente pela ameaa da privatizao, do fim dos
subsdios cruzados e da subordinao dos prestadores Agncia Nacional de guas,
um rgo federal; na segunda, pela municipalizao e subordinao a um sistema
coordenado pela Unio atravs do Ministrio das Cidades, o qual tambm previa o
fim dos subsdios cruzados, a instituio de fundos federativos e amplo controle
social.
Diante do acirramento da luta na arena legislativa e na iminncia da troca de
governo, a condio imposta pelos grupos dominantes para a aprovao do novo
marco foi que ele, apesar de suas inovaes, preservasse os pontos fundamentais que
garantiriam a prevalncia das companhias estaduais na prestao desses servios.
Nesse contexto, o consenso mnimo gerado levou a nova verso do marco, Lei
11445/07, a ser aprovada nos primeiros dia do ano de 2007, j sob novo mandato.
A anlise dos pontos contemplados pela Lei indicou que a ao coletiva da
Frente s conseguiu xito no veto primeira tentativa de regulao do Executivo
Federal porque no ameaou de forma central a posio de dominncia dos grupos
estadualistas. Da mesma forma, seu xito parcial na aprovao da Lei se explica pela
concesso aos pontos-chave para a governana estadual.
A nova Lei permaneceu sem regulamentao at meados de 2010. Esta lacuna
enfraqueceu consideravelmente seu poder normativo durante todo esse perodo. Uma
hiptese que poderia explicar essa situao que o consenso mnimo gerado para a
aprovao da Lei poderia ter transferido para a arena da regulamentao as questes
pendentes entre os grupos de interesse. Como a trajetria afetou a regulamentao
outra questo que precisa ser investigada. Mas isso tema para futuros estudos.

81

REFERNCIAS

82

1. FONTES CONSULTADAS
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Sergio Gonalves (20/09/2008);
Marcos Helano Montenegro (05/04/2008);
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