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Campinas
2013
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CAMPINAS
2013
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Tese de Doutorado
Ana Claudia Chaves Teixeira
Comisso Julgadora:
Titulares:
Prof. Dr. Bruno Wilhelm Speck (presidente)
Prof. Dr. Evelina Dagnino
Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa
Prof. Dr. Rosangela Dias Oliveira da Paz
Prof. Dr. Carla Ceclia Rodrigues Almeida
Suplentes:
Prof. Dr. Wagner de Melo Romo
Prof. Dr. Angela Maria Carneiro Arajo
Prof. Dr. Oswaldo Martins Estanislau do Amaral
Campinas
Maio de 2013
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Resumo:
A democracia participativa foi uma construo histrica, feita por atores concretos de
Abstract:
Participatory democracy was a historic building, made by concrete left actors that seek to respond to
concrete problems. These actors made choices and produced experiences and discourses that
resulted in the expansion of the meanings of democracy in Brazil. This thesis aims to collate past
and present, taking as its starting point the senses and historical options that actors had in the
context of the 1970s. Using texts produced in each period, both academics and activists, the thesis
retrieves distinct visions and social imaginary built on the theme inside the left and tries to
understand why certain institutional models for participatory democracy and not others were
"winners". Here, the normative level is part of the evaluation and not something that should be
surpassed in the name of an objective evaluation of the experiences of participatory democracy.
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Agradecimentos
Eterna gratido a Luciana Tatagiba por acreditar que eu teria uma histria para contar, e
principalmente por me ajudar a contar esta histria. Agradeo a ela e Evelina Dagnino
terem me incentivado a fazer este balano, sem novos estudos de caso, e sim refletindo
sobre materiais j existentes, pesquisas j feitas por mim e por muitos outros. Este trabalho
me permitiu organizar parte das minhas ideias sobre o tema, encerrar um ciclo, fazer um
balano de experincias que vivi, pesquisei e de alguma forma contribui para se
desenvolverem. Sem dvida, a oportunidade de refletir e escrever, mesmo com toda a
dificuldade, foi um grande privilgio, e s foi possvel pela confiana e orientao da
Luciana.
Agradeo Luciana, Evelina e Rosangela Paz, pela interlocuo na defesa de qualificao
pelas sugestes, crticas e pelos incentivos a continuar escrevendo.
Agradeo aos amigos do Plis, do Frum Nacional de Participao Popular, da Plataforma
da Reforma Poltica, da Inter-redes, da Abong. No posso listar aqui todos os nomes porque
seriam dezenas de pessoas de governos, de movimentos, entidades da sociedade civil e
partidos polticos. Amigos de toda parte com quem eu convivi poltica e afetivamente.
Nomeio estes, sem me esquecer de muitos outros: Anilu, Evanildo, Kazuo, Lizandra, Jorge,
Maria do Carmo, Mesquita, Moroni, Paula, Pedro Pontual, Renato, Silvio, Veronika.
Obrigada. Foram tantas discusses, tantas reflexes partilhadas que muito difcil atribuir
exatamente de onde veio cada ideia. O que aparece como minha autoria neste texto no
exagero dizer que foi forjado no dilogo, naquela esquina na qual se cruzam o trabalho
intelectual e o trabalho militante, cheia de concordncias e divergncias. Quando dizem que
o conhecimento construdo coletivamente, na minha vida, foi nessas interlocues que
aprendi grande parte desta lio.
Agradeo aos amigos ou colegas com quem intelectualmente discuti nos ltimos anos, em
seminrios, encontros, congressos, ou em alguns casos elaborando artigos. Durante a
elaborao desse texto, em vrios momentos me peguei fazendo debates imaginrios com
vocs: Adrian Gurza Lavalle, Clovis de Souza, Carla Almeida, Evelina Dagnino, Ligia
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Luchmann, Ernesto Isunza, Gabriel Feltran, Jos Szwako, Paula Lima, Wagner Romo.
Obrigada por vocs serem to instigantes e democrtica e respeitosamente acreditarem no
debate de ideias.
Agradeo a Gianpaolo Baiocchi pela oportunidade de ser visitante por um ano na
Universidade de Brown. Obrigada pela acolhida, pelas preciosas conversas, por
compartilhar seus insights, pela disposio e generosidade em escrever juntos. Agradeo
ainda a Brown, mais especificamente ao Watson Institute, por me fornecer sala,
computador, acesso internet e a artigos, assistir aulas, alm da oportunidade de escutar
pessoas de todas as partes do mundo. Parece um mero detalhe, mas sonho com o dia em
que as universidades brasileiras forneam este ambiente de trabalho para seus alunos.
Obrigada tambm aos novos amigos que fiz por l: Euzineia, Paulinha, Gilvan e Ernesto
Ganuza.
No posso me esquecer da super eficiente Tnia, do Plis, por ter me socorrido vrias vezes
na localizao e envio de textos. Muito obrigada.
J de volta a Campinas, agradeo s amigas dos cafs e almoos, cheios de significados,
carinhos e apoios mtuos, Daniela e Samira; Clcia pelas boas conversas; Sidney pelas
agulhadas na acupuntura; e Dona Cida pelo apoio no cuidado da casa.
Agradeo tambm s famlias Teixeira e do Carmo, por serem pessoas to compreensivas e
incentivadoras: me, pai, sogro, irms, cunhadas(os), tias, v, sobrinhas(os). Famlia,
famlia: gente querida que s quer o bem, e adoraria poder ajudar de alguma forma. Muito
obrigada por todos os pensamentos positivos.
Dedico este trabalho ao Roberto e ao Toms, meus parceiros na vida.
Roberto, companheiro querido, de todas as jornadas, pelo suporte afetivo.
Fico pensando que esta tese foi em grande parte feita por voc. No porque voc
tenha escrito uma linha, mas porque sua cumplicidade e sua compreenso foram os
combustveis para enfrentar o desafio.
Toms, que nasceu no incio dela, para alegrar e me fazer enxergar o mundo
de outros jeitos.
Uns meses antes de terminar este texto, Toms comeou a juntar umas letrinhas e a tentar
ler. Um dia, sentada aqui na frente do computador, ele me perguntou: Mame, o que TEO-RRRI-A (com som de erre de rato)? Na hora, no entendi e respondi: No sei. Onde
voc viu isto?. Meio sem graa, ele saiu de perto. Passados uns minutos, viro e vejo que na
minha pasta azul, cheia de textos xerocados, ao lado do meu computador estava escrito em
letras garrafais TEORIA POLTICA. Foi uma das primeiras palavrinhas que ele leu
sozinho. No sei se consegui explicar para um menino de quatro anos o significado de uma
palavra to abstrata (provavelmente no), mas fiquei pensando que ns dois, de alguma
forma, estvamos no mesmo ponto, ele aprendendo a ler e eu aprendendo a reler.
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Eduardo Galeano
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SUMRIO
Introduo....................................................................................................................................1
Argumentos centrais no dilogo com a bibliografia......................................................................9
Consideraes terico-metodolgicas..........................................................................................16
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Introduo
Agradeo a VeronikaPaulics por enviar o link com a poesia politica produzida na Espanha entre 2011 e
2012. http://blogs.elpais.com/micropolitica/2012/05/15m-poesia-politica-los-lemas-de-una-generacion-.html
[acessado em 27 de fevereiro de 2013]
tenha conselhos de criana e adolescente e assistncia social,4 alm claro dos conselhos
criados pelos municpios sem que haja obrigatoriedade por leis nacionais, estamos falando
de milhes de pessoas. Some-se a isso os Oramentos Participativos, cujo nmero preciso
no possvel saber hoje, mas que j chegou a mais de 100 municpios brasileiros nas
ltimas gestes municipais. Alm dos comits de bacias, cuja estimativa que existam hoje
quase 140 em todo o Brasil,5 e projetos ou programas de governo que preveem canais
formais de participao.6 este exrcito que precisa ser melhor compreendido. Mesmo
que a mdia no noticie, as instituies participativas tm sido parte significativa da
democracia brasileira. sobre esta parte (e a sua relao com os demais lcus da
experincia democrtica) que esta tese procura discorrer.
Essa mirade de espaos participativos, construdos ao longo das ltimas trs
dcadas, mais uma expresso das ambiguidades e contradies que marcam a sociedade
brasileira. Afinal, h o avano da democracia participativa num contexto mais amplo
historicamente marcado por profundas desigualdades de raa, gnero e de classe, e no
interior de um sistema poltico que tem se mostrado altamente resistente s reformas de
cunho democratizante. Esse no era e ainda no um terreno propcio para o
desenvolvimento dessa equao entre democracia e participao, que explode o terreno
conceitual e emprico da democracia representativa e aposta na conformao de uma
democracia de alta intensidade, por meio de criativas formas de interao entre Estado e
sociedade civil. No decurso da transio democrtica no Brasil atores, dinmicas e
processos confluram para a afirmao desse modelo de democracia de alta intensidade que
contraria nossas tradies e nosso imaginrio poltico e suscita resistncia direita e
esquerda do espectro poltico.
4
A Munic (pesquisa municipal realizada pelo IBGE) de 2009 revelou que 98% dos municpios tm conselhos
de sade, 91% de criana e adolescente, 71% de educao. Os conselhos de assistncia no foram
investigados na verso 2009 da Munic, mas em pesquisas de anos anteriores a cobertura era de 93% dos
municpios (VAZ e PIRES, 2011).
5
No plano federal, Pires e Vaz (2012) identificaram que, em 2010, 92,1% dos programas federais declararam
possuir alguma prtica de interao com a sociedade, sendo que alm de conselhos e conferncias, foram
apontadas ouvidorias, reunies com grupos de interesse, audincias e consultas pblicas.
A Lei de Acesso Informao, que garante a qualquer cidado o direito de pedir informaes a qualquer
rgo pblico e receber uma resposta, existente no Mxico desde 2001 e na Colmbia em 2004, s foi
aprovada no Brasil em dezembro de 2011. No deixa de ser curioso que o pas com nmero to grande de
instituies participativas tenha demorado tanto para aprovar uma lei que garantisse algo essencial para
qualquer processo, a informao, sem a qual muito difcil deliberar ou decidir, ou mesmo exercer o
controle social.
Muito sintomtico, neste sentido, o excelente livro de balano da Efetividade das instituies
participativas publicado pelo IPEA (PIRES, 2011). Os vrios artigos quase no apresentammtodos de como
medir se as instituies conseguem monitorar ou fiscalizar o Estado. As medidas ou metodologias de
efetividade centram-se quase totalmente nos momentos de deliberao, se as instncias conseguem ou no
decidir ou orientar as polticas.
e o prprio partido), como forma de educao para cidadania, que foi muito idealizada por
setores da Igreja Catlica progressista, esta viso ao longo do tempo perdeu fora. E
passaram a entrar nos argumentos polticos uma viso da participao como forma de
apoiar os governos, de um lado, e de fiscalizar o Estado, de outro.
Menciono estas caractersticas (h outras a serem problematizadas, como os tipos de
relao da sociedade com os partidos polticos ou a menor presso nas ruas, se
comparado com pases como a Argentina, por exemplo) porque entendo que h um
conjunto de possibilidades para que a democracia participativa se desenvolva em qualquer
terreno (democracia participativa entendida como o exerccio da democracia para alm do
voto). Este conjunto de possibilidades no ilimitado, depende obviamente de
constrangimentos polticos e das foras sociais de cada pas. Mas importante explicitar
quais foram as escolhas feitas, ou no sentido inverso, quais opes foram vitoriosas e
quais derrotadas, quais opes encontraram solo frtil para se desenvolver e quais no.
Estas opes consolidaram no pas concepes sobre o papel do Estado, da sociedade e da
inter-relao entre eles, diferentes de outros pases.
Portanto, a compreenso sobre a democracia participativa no Brasil que essa tese
almeja no consiste em descrever e avaliar os resultados das experincias de participao
no presente. Ao contrrio, a tese busca cotejar passado e presente, tendo como ponto de
partida os sentidos e as opes histricas que os atores tinham diante de si no contexto dos
anos 1970. De certa forma, a tese busca levar a srio uma afirmao que primeira vista
pode parecer banal: a democracia participativa foi uma construo histrica, feita por atores
concretos que, buscando responder a problemas concretos, foram fazendo escolhas e
produzindo experincias e discursos que acabaram por ampliar os sentidos da democracia.
Portanto, a ideia aqui compreender quem eram esses atores, como percebiam as
opes que tinham diante de si, sob que termos fizeram suas escolhas e por que foram
determinados modelos institucionais e no outros que saram vencedores. Fica evidente,
portanto, que o patamar normativo inserido como elemento da avaliao e no algo que
deva ser superado em nome de uma avaliao objetiva das experincias de democracia
participativa no Brasil hoje.
E, por que importante olhar para as utopias ou olhar para o imaginrio social em
torno da democracia participativa? Do ponto de vista poltico, tem a ver com o para onde
queremos ir, qual o horizonte poltico onde se encerram estas experincias, onde elas
ganham significados ou so avaliadas e resignificadas. Por outro lado, do ponto de vista
cientfico, as ideias e os discursos no so tudo, mas considero que olhar se (e como) as
utopias em torno da participao mudaram uma questo de pesquisa. A meta aqui
trabalhar na anlise dos discursos sobre o desejado, o sonhado que se esperava como
resultado da participao institucionalizada. Em torno dos imaginrios sociais da
democracia participativa sempre existiu um dever ser na cabea dos atores, e preciso
explicit-lo. Ao que parece, nos dias de hoje, alguns desejos do que se esperava dos espaos
formais participativos no se confirmaram, e eles tendem a ser buscados em outros espaos,
com a chamada presso na rua (ou na internet, ou de outras formas criativas). Partindo
desse universo amplo de questes e fazendo um esforo de simplificao possvel dizer
que a presente tese tem como objetivo central responder a trs perguntas bsicas:
a) Como os iderios de participao se formam no Brasil? Quem so os portadores
deste discurso da participao e como eles se relacionam entre si e experimentam este
iderio?
b) Quais so seus contedos e como se alteram ao longo do tempo? Quais
questes, ambivalncias e conflitos surgem em torno da participao?
c) E quais so as experincias concretas vis--vis os desejos projetados sobre elas?
Desta maneira espero fazer um balano da democracia participativa no Brasil.
Parcial, claro, j que a produo acadmica e as prprias experincias so muitas, e
praticamente impossvel dar conta de tudo, bem como espero contribuir, mesmo que de
forma secundria, para a discusso da teoria democrtica.
Por fim, importante esclarecer que o desenho da tese busca encontrar uma equao
entre trs esforos: a) os novos esforos despendidos para a produo de um texto de tese,
b) com as pesquisas que tenho desenvolvido ao longo dos ltimos quatro anos9 e, c) com as
Neste perodo, entre outros projetos, contribui no desenho e na execuo do projeto Arquitetura da
Participao no Brasil, coordenado pelo Instituto Plis e pelo Inesc. O projeto mapeou e analisou conselhos e
conferncias nacionais. Foi financiado pela Fundao Ford e contou com apoio do Ipea. Parte do material e
das ideias contidas aqui neste trabalho oriunda dos esforos desta pesquisa.
Quando os analistas contam uma histria linear que vai da sociedade civil para o
Estado (GURZA LAVALLE et. all., 2006a e 2006b, AVRITZER, 1997) ou ao contrrio
invertem esta histria e dizem que quem faz as experincias a sociedade poltica
(ROMO, 2010), operam com uma diviso que, por um lado, omite os trnsitos (e aqui no
estou falando do trnsito de passar da condio de movimento a governo ou vice-versa,
como bem relatou Feltran, 2006), mas de vivenciar ao mesmo tempo a condio de ser
movimento, academia, partido, sindicato, estado, e/ou governo. Meu primeiro argumento
nesta tese, portanto, de que esta mltipla identidade est na raiz da construo de boa
parte das experincias participativas no Brasil. Por outro lado, a diviso muito rgida entre
sociedade civil e sociedade poltica omite ou invisibiliza (por motivos muitas vezes
polticos) atores importantes, entre eles a prpria academia, associaes de profissionais e
setores de dentro do aparato estatal (como funcionrios de empresas pblicas) que so
centrais para construo das experincias.
Os conceitos de comunidade de poltica e de mltipla filiao so conceitos
importantes para descrever e compreender essas imbricaes entre sociedade civil e
sociedade poltica. O conceito de policy community tem sido usado no caso brasileiro por
autores como CORTES, 2002, CUNHA, 2009, WAMPLER, 2010, para fazer referncia
filiaes (MISCHE, 2008). Tomo aqui a ideia de mltipla filiao, desenvolvida por Anne
Mische, que ao estudar grupos de jovens no Brasil, encontrou o embricamento de mltiplas
redes de igrejas, partidos, agremiaes, associaes, ONGs, e este embricamento ocorria
justamente pela capacidade das lideranas de conectarem diferentes grupos e organizaes
a partir de seus mltiplos pertencimentos. Ao transitar entre vrios grupos essas lideranas
conferiam maior complexidade a esses atores coletivos ao mesmo tempo em que
incorporavam, em suas trajetrias, novos saberes e expertise conquistados nessas
interaes. A autora recupera esse impacto mtuo resultante da mltipla filiao sobre os
indivduos e sobre os grupos aos quais eles pertencem. Essa perspectiva importante para
essa tese uma vez que as teorias sobre democracia participativa tendem a enfatizar muito a
importncia da sociedade civil brasileira na constituio da participao popular, mas talvez
falte s anlises um olhar mais acurado sobre a interao entre sociedade civil e sociedade
poltica, principalmente no que se refere s implicaes desse ecletismo10 provocado pela
dupla, tripla militncia.
O segundo argumento central da tese que impossvel entender o quanto os
imaginrios sociais sobre a participao ganharam espao sem olhar para a esquerda,
querendo dizer com isso no apenas os partidos, mas as relaes entre organizaes da
sociedade (movimentos sociais) e partidos e grupos polticos de esquerda, notadamente o
PT (com os seus inmeros grupos internos).
Diferente de uma posio que reduz a participao a meras tcnicas, formatos ou
metodologias participativas a serem replicadas, quero recuperar a trajetria de esquerda da
democracia participativa e explicitar o quanto ela nasce de conflitos e vises de mundo
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Segundo o Dicionrio Houaiss, ecletismo uma diretriz terica originada na Antiguidade grega, e que se
caracteriza pela justaposio de teses e argumentos oriundos de doutrinas filosficas diversas, formando uma
viso de mundo pluralista e multifacetada. Significa ainda qualquer teoria, prtica ou disposio de esprito
que se caracteriza pela escolha do que parece melhor entre vrias doutrinas, mtodos ou estilos. Utilizo a ideia
de ecletismo porque ela remete justamente s vises de mundo multifacetadas dos atores, oriundas do
pertencimento a mltiplos espaos (igreja, partido, sindicato, movimento social, governo, academia, etc.) e
porque intencionalmente estes pertencimentos alteraram os lugares onde cada ator estava e propiciaram a
eles escolhas do que pareceria melhor em cada contexto.
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diferentes dentro da esquerda. No como um grande consenso, mas sim com suas mltiplas
crises, tenses e questionamentos. Localizo este nascimento nos anos 1970.
As experincias de participao que se deram no Brasil tem origem em distintas
vises dentro do campo da esquerda sobre o papel de movimentos sociais, sua relao com
partidos, e seu iderio em torno do papel do Estado e da sociedade e das relaes entre
sociedade e Estado. Essas no foram e no so questes consensuais no interior desse vasto
campo da esquerda e um debate que continuamente se repe de forma mais ou menos
aberta, com importantes implicaes sobre as estratgias de atuao dos militantes. Uma de
suas expresses mais claras a dicotomia entre uma viso do estado como bloco
monoltico, de dominao de uma classe por outra versus uma viso que compreende o
Estado como um espao em disputa. Como consequncia a nica postura possvel no
primeiro caso ser contra o estado, o que exigiria a preservao dos antagonismos e da
distncia em relao aos mecanismos institudos de luta poltica. Enquanto no segundo
caso, com certa inspirao poulantziana se diz que possvel levar para dentro do estado as
contradies e explor-las desde dentro. Estas duas posturas impactam as vises sobre a
participao em canais institucionais, bem como o que possvel esperar delas.
Como consequncia do argumento anterior, meu terceiro argumento que os
contedos da participao so mais complexos do que uma contraposio binria entre
projeto poltico democratizante versus projeto poltico neoliberal. Em torno do trabalho de
Evelina Dagnino (2002, 2006) o conceito de projeto poltico conformou-se em importante
instrumento analtico e poltico para pensar os anos 90. Naquele cenrio tratava-se de fazer
o esforo de diferenciao entre os sentidos de participao direta e esquerda, contra
uma viso que buscava tornar a participao um remdio para todos os males e palatvel
para todos os gostos no contexto de afirmao do projeto neoliberal. Por meio do conceito
de projeto poltico os estudos sobre participao alcanaram naquele perodo um forte grau
de politizao. Afinal, tratava-se de mostrar que sob o aparente consenso em torno da ideia
de participao existia diferenas importantes no que se refere ao seu escopo e intensidade.
Da mesma forma atravs do conceito de confluncia perversa Dagnino nomeou a
ambiguidade que emergia das experincias gestadas no caldo neoliberal no contexto
brasileiro e latino-americano.
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Esse forte sentido poltico resultante do contexto dessa produo acabou resultando
num enquadramento que favoreceu uma viso estanque dos projetos e, pior ainda, acabou
por tom-los internamente como homogneos, mesmo a autora tendo afirmado que haveria
diferenas internas a serem demarcadas (DAGNINO, 2006, p. 48-54). Como um
contraponto a essa tendncia, essa tese buscar investir na compreenso da diversidade de
concepes sobre a participao no campo da esquerda. No da esquerda como um todo,
porque seria impossvel, mas principalmente da esquerda que deu origem ao Partido dos
Trabalhadores ou que se identificou com ela na construo da democracia participativa no
Brasil.
Ou seja, vamos tentar olhar para a diversidade de sentidos da participao no
interior do projeto da democracia participativa, no apenas para identificar os sentidos em
disputas, mas tambm as condies histricas que fizeram com que uns sentidos e no
outros se tornassem predominantes ao longo do tempo. Vamos quebrar o projeto da
democracia participativa em suas partes constitutivas e vamos tentar fazer um esforo de
identificar as diferenas, a particular associao de palavras, o iderio que sustenta essas
associaes e suas consequncias em termos da narrativa da participao no longo prazo,
identificando suas principais tendncias.
Nesse sentido, que vamos nos referir a trs sentidos de participao que estiveram
e continuam estando em disputa no interior do projeto da democracia participativa no
Brasil: participao como emancipao; participao como deliberao; e participao
como escuta. Nos captulos dessa tese vamos associar a emergncia e evoluo desses
modelos de participao trajetria da esquerda no Brasil. Ou seja, no interior de uma
narrativa mais ampla sobre a esquerda e as estratgias de contestao poltica que
localizamos esses modelos em termos de suas origens, combinaes e evoluo ao longo do
tempo.
Participao como emancipao o termo que uso para nomear as ideias,
valores e apostas associadas participao no perodo entre 1975 e 1990. O substrato que
nutre esse imaginrio advm das experincias de educao popular, da Teologia da
Libertao, das CEBs, ncleos do PT, conselhos populares e primeiras experincias de
gesto petista. O que se destaca nessa viso a nfase na participao como educao para
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a cidadania, associado a uma ideia de poder popular que ativa e expressa conflitos visando
transformao social.
Participao como deliberao o termo que uso para fazer referncia a um
outro conjunto de prticas e valores associadas participao que tem na expresso
partilha do poder de governar sua ideia fora. Esse sentido de participao traduz a forte
expectativa dos movimentos sociais no Brasil de atuarem por dentro do Estado decidindo
sobre polticas pblicas. Essa aposta encontrou traduo histrica nos conselhos de polticas
pblicas e nas experincias de oramento participativo, sendo o iderio de participao no
perodo compreendido entre 1991-2002.
Participao como escuta o termo a partir do qual nomeio um sentido de
participao que parece estar se tornando predominante no perodo recente (2003 a 2010)
que est associado a uma concepo de participao como colaborao vigilante. Aqui a
ideia de pblico fraco nos termos de Nancy Fraser (1992). Ou seja, h debate, mas isso
no se transforma em deliberao, no mximo se constitui como uma escuta. A
participao como escuta guarda semelhanas com as noes de accountability e boa
governana. Nesse modelo h um valor positivo para a pluralidade na representao de
interesses o que amplia o espectro de temas e atores reconhecidos como legtimos. Esse
parece ser o sentido predominante da participao na Era Lula.
Este esforo de identificar as diferenas necessrio justamente porque tanto na
prtica quanto nas anlises h inmeros pontos de contato e conexo. Estas categorias da
participao no esgotam todos os tipos possveis, mas elas so uma forma de nomeao
daquilo que ser destacado a seguir ao longo da tese. Serviro, sobretudo, - logicamente
sem esgotar todas as possibilidades de qualificar a participao - para mostrar as mudanas
no interior da esquerda. E reforar que ao longo do tempo algumas concepes em torno da
democracia participativa foram mais vitoriosas do que outras, e tiveram como resultado
algumas formas de instituies participativas concretas ao invs de outras.
Gostaria de argumentar aqui que estas vises de participao perpassam (explcita
ou implicitamente) a produo acadmica e a atuao militante. Novamente aqui as
militncias mltiplas e o ecletismo provocado pela mltipla filiao facilitam que
concepes sobre a participao sejam teorizadas e que ideias sejam colocadas em prtica
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por governos, partidos, organizaes etc. Como no poderia deixar de ser, o que acontece
que a forma de nomear e o conjunto de questes ilumina parte da experincia, mas ao
mesmo tempo obscurece outras dimenses importantes. Por exemplo, todas as teses e
trabalhos que olharam para as experincias participativas dos anos 90 sob a chave da esfera
pblica e da deliberao contriburam para explicitar uma dimenso importante destas
experincias (qual seja a da construo de consensos, do debate pblico e da formao de
uma agenda sob determinadas polticas), mas ocultaram outras (tais como os conflitos que
no conseguem ser conciliados, as desigualdades dentro da sociedade civil e dela com
setores do estado, e o lugar do partido poltico, entre outros), no intencionalmente mas
porque o vocabulrio e o foco era outro.
Consideraes terico-metodolgicas
Este trabalho se apoia em fontes secundrias (livros, teses, artigos cientficos) e nas
seguintes fontes primrias: a) documentos de constituio do Sistema nico de Sade
(projetos de lei e documentos do movimento sanitarista, b) documentos e artigos
produzidos por entidades ligadas Igreja Catlica sobre participao e sobre educao
popular; c) artigos publicados na revista Teoria & Debate da Fundao Perseu Abramo (do
Partido dos Trabalhadores) e na Revista Desvios, editada por Eder Sader ao final dos anos
1980, d) documentos produzidos por governos. Alm disso, utiliza-se de artigos publicados
na Revista do Cebes, e por algumas ONGs sobre o oramento participativo, conselhos
populares e conselhos de polticas pblicas. Estes artigos foram escritos por militantes ou
polticos em exerccio dos seus mandatos, por isso so considerados aqui fontes primrias e
no secundrias. Mesmo alguns artigos acadmicos (como os produzidos pela revista
Desvios), podem ser considerados tambm fontes primrias, porque so escritos muitas
vezes por acadmicos militantes que expressam suas opinies e vises em meio a debates
com outros atores de distintas concepes. A pesquisa tambm se apoia em entrevistas
realizadas com lideranas: seis entrevistas realizadas em dezembro de 2011, no mbito do
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Agradeo coordenao do Projeto, Anna Luiza Souto e Rosangela Paz, pela disponibilizao do material.
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ambientes propriamente de partidos, organizaes da sociedade civil e de governos (e viceversa), mas o que quero argumentar aqui que impossvel e indesejvel separar certo tipo
de produo acadmica do debate poltico. A compreenso das sobreposies entre estes
dois mundos mais esclarecem as distintas formas de conceber a democracia participativa
do que as obscurecem. Alguns ambientes que poderiam ser considerados puramente
acadmicos so o oposto disso, tais como a Escola Nacional de Sade Pblica com sua
importncia para o desenvolvimento do sanitarismo e da constituio do SUS. Por isso, o
tratamento que dou boa parte dos textos acadmicos o mesmo que dou aos textos
engajados, supondo-os ambos em igual nvel, pois so tanto produes de conhecimento
quanto textos polticos.
Para isso, trabalharemos em torno do conceito de imaginrios sociais. Na literatura,
o conceito de imaginrio social pode ser encontrado em Castoriadis (1982) ou Ernst Bloch
(2006), entre outros, e que consiste, como afirmou Baczco (1985), na faculdade de
considerar que os modos de sociabilidade existentes no so os nicos, que possvel criar
outras frmulas e modelos. Retomando o velho debate nas cincias sociais e especialmente
no marxismo, entre estrutura e ao, importante dizer que para mim este imaginrio se
ancora em experincias (como diria Thompson, 1987), e no apenas em ideias. O conceito
de imaginrio social dialoga com um conceito caro para as Cincias Sociais no Brasil que
o conceito de matrizes discursivas. Segundo Eder Sader as matrizes discursivas
corresponderiam
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Thompson, em A Formao da Classe Operria, utilizou a ideia de experincia para ampliar o conceito
de classe social. Ele afirmava que a noo de classe no deveria estar restrita insero diferenciada no
processo produtivo. Mas sim a toda e qualquer experincia que venha ser herdada ou vivida em comum por
pessoas que se encontrem na mesma posio. As experincias partilhadas articulariam tanto os valores
comuns quanto a disposio de agir em coletivo. Tomo emprestada esta noo de experincia de Thompson
no para discutir sobre classe social, mas para reforar a importncia dos valores comuns vividos e
partilhados cotidianamente seja em grupos profissionais, acadmicos, religiosos, movimentos sociais e
populares, partidos, nos governos etc.
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como resultados dos embates entre concepes distintas de participao. H num leque
infinito de possibilidades algumas experincias que foram abandonadas no meio do
percurso (como a ideia dos conselhos populares como clulas de sovietes, ou da
democracia interna ao PT organizado por ncleos) e outras que acabaram por se consolidar,
como no fim dos anos 1980, o Conselho Nacional de Sade, dentro do Sistema Nacional de
Sade, e que se tornar modelo para outras polticas pblicas no Brasil, ou nos anos 1990 a
experincia do Oramento Participativo.
Quero alertar desde o incio que entendo que h diferenas muito sutis entre os
atores, nem sempre explicitadas por escrito (e evidentemente dentro do mesmo grupo
podem haver divergncias um documento de um ator pode refletir parcialmente a viso
daquele grupo). Por isso evito trabalhar aqui atribuindo ideias a atores especficos. Quero
entender e recuperar o debate, sem cristalizar estas ideias como sendo de domnio de
algum setor, partido ou segmento. Alm do mais, muita coisa foi dita, mas no
necessariamente escrita. Em alguns casos, posso problematizar alguns pontos, mas talvez
no tenha muitos elementos para afirmar. O texto, portanto, ter limites que dizem respeito
s possibilidades concretas de realizao do trabalho, j que ser apoiado basicamente em
documentos, e em algumas entrevistas com atores chave sobre as utopias da participao
(que expressaro sempre um olhar do presente sobre o passado, ou seja, j uma reviso, e
no necessariamente o que se pensava e fazia na poca).
foi inscrito em seu artigo primeiro que o poder emana do povo e ser exercido por meio dos
seus representantes eleitos ou diretamente.13 E a partir dela se institucionalizam vrios
canais participativos. O ano de 1990 o marco final porque nele foi aprovada a lei que cria
o Sistema nico de Sade, modelo a ser seguido por outras polticas pblicas.
O segundo perodo vai de 1991 a 2002, quando se consolidam as experincias locais
de participao como o Oramento Participativo, e se pluralizam conselhos de polticas por
todo o pas. Foi neste perodo que se consolidou a ideia de um modo petista de governar.
O terceiro perodo o do governo Lula (2003-2010). O motivo de separar o governo
Lula dos demais perodos da redemocratizao no apenas porque numericamente
crescem os espaos formais de participao nacional, mas principalmente porque a
primeira vez que o PT chega ao poder nacional, e carrega com ele todas as expectativas
quanto possibilidade de construo de uma nova arquitetura participativa no plano
federal.
13
Art 1 da Constituio Federal (1988): Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
21
Nesse captulo buscaremos trazer para o centro da anlise as tenses emergentes dos
debates inconclusos no interior da esquerda brasileira e explorar suas consequncias no
que se refere conformao prtica e simblica das experincias participativas entre 1975 e
1990. Usamos aqui a ideia de instituinte para nos referirmos a esse perodo porque
entendemos que nele mudanas importantes j esto em curso, so nomeadas,
experimentadas embora suas caractersticas institucionais no possam ser ainda claramente
delimitadas. Se pensarmos em termos de instituinte e institudo, ou seja, aquilo que
ainda
est
em
gestao
no
est
totalmente
delineado
institucionalmente
(CASTORIADIS, 1982), este foi o perodo que definiu os termos centrais do que seria mais
tarde a democracia participativa no pas.
Como dito anteriormente, estas marcaes de tempo tem sempre um qu de
arbitrrio, mas aqui escolhi o ano de 1990 como marco do fim de um perodo basicamente
porque foi neste ano que foi aprovada a Lei Orgnica de Sade (1990), que instituiria o
Sistema nico de Sade. Do ponto de vista das ideias da democracia participativa no Brasil
esta Lei e a Constituio de 1988 so dois marcos fundamentais.
O conceito de democracia participativa cobre um espectro amplo de projetos,
expectativas e agendas, com uma trajetria associada s crises e a renovao da esquerda
tradicional no contexto mais amplo marcado pela falncia do modelo leninista e de crise da
representao poltica (HELD, 2006, AVRITZER, 2000). No a toa que a relao entre
democracia e socialismo, assim como entre participao e representao vo se constituir
em permanente fonte de tenso no interior do modelo e eixo importante de fragmentao e
disputa no campo da esquerda.
A difcil equao que desafia o modelo da democracia participativa como garantir
que as mudanas no plano da cultura e da poltica possam efetivamente resultar em
mudanas no plano econmico, com melhoria efetiva nas condies de vida dos
trabalhadores e das minorias. Pois se a nfase da democracia participativa com a
22
14
Vale lembrar que o prprio livro de Carole Pateman, Participation and Democratic Theory, de 1970, foi
produzido como uma espcie de resposta a um contexto de fortes demandas participativas da poca.
23
24
padres de interao Estado e sociedade, e as formas de luta para fazer avanar uma
democracia que fosse efetivamente combinada com a justia social.
Como afirma Arajo (2000), em sua anlise sobre as novas esquerdas no Brasil e no
mundo, nos anos 1970 h um forte debate naquele momento (ps-1968 na Frana, e ps1964 no Brasil) entre correntes, grupos clandestinos e tendncias que variavam entre a
defesa da ditadura do proletariado (e uma justificativa para a violncia justa feita por
aqueles que seriam oprimidos e que no Brasil contriburam para a organizao de
guerrilhas urbanas e rurais) at vises de um marxismo influenciado pelo confronto com
minorias polticas (notadamente o feminismo, luta anti-racista, o movimento gay e
movimento ecolgico). Como uma espcie de alternativa violncia justa e uma crtica
luta armada, segundo esta autora, teriam surgido os defensores da democracia direta e
participativa, tanto fora quanto dentro do Brasil.
Os principais pontos de divergncia no interior da esquerda que tero rebatimento
na forma de enquadrar o debate da participao dizem respeito ao eterno problema das
estratgias de ao e o grau de suporte agenda da transio democrtica (ARAJO,
2000).
Uma parte dessas disputas pode, grosso modo, ser traduzida na dicotomia reforma
versus revoluo. De um lado, estariam setores do PCB e do PCdoB que defendiam a luta
democrtica e reformas do Estado, e de outros inmeros grupos de esquerda que defendiam
a guerrilha (ARAJO, 2000).
A partir do momento em que a via guerrilha chega a um esgotamento, tanto pela
represso do Estado quanto pela prpria autocrtica, introduziu-se dentro de setores cada
vez mais amplos na esquerda a viso de que a democracia seria uma alternativa. Mas a
opo pela democracia trazia em seu bojo novas disputas e polaridades. De um lado, o
bloco conhecido como o Bloco das liberdades democrticas(composto pelo PCB e
PCdoB, organizaes de esquerda dissidente e/ou independente o MR-8, a APML e
algumas organizaes trotskistas, como a Convergncia Socialista e a Liberdade e Luta),
que defendia a agenda dos direitos humanos e a defesa da legalidade e do estado de direito,
valorizando a participao eleitoral por candidaturas populares pelo MDB, e que mais
tarde levantaria a bandeira da Assembleia Nacional Constituinte (ARAJO, 2000, p. 12425
26
participativa marcado, como vimos, por muitos dissensos no bojo de um processo mais
amplo de reavaliao das esquerdas sobre suas estratgias de transformao.
Sem a pretenso de esgot-los, buscaremos mapear e debater dois conjuntos de
temas que de certa forma congregaram o cerne das questes em jogo naquele momento no
campo da esquerda, os quais, por sua vez, tiveram rebatimentos importantes na
configurao prtica e simblica dos arranjos participativos nesse perodo instituinte, muito
associados: i) a relao entre partido e movimento e ii) e a questo da institucionalizao
(ou no) da participao.
Antes, porm, nos deteremos na anlise do que parece ter sido o substrato que nutriu
o iderio participativo e permitiu ao campo da esquerda no Brasil transformar o ativismo
dos anos 70 em uma consistente proposta de atuao por dentro Estado, a qual que
distingue a experiente democrtica brasileira do conjunto das democracias contemporneas.
[a] educao popular ganha sentido quando referida a uma tradio histrica, como a do
Brasil, de autoritarismo, excluso do processo de decises (...), ao do Estado no sentido de
promover a desorganizao. Dentro disso, pensamos a educao popular como atividade que visa a
interveno desse quadro. Seu elemento fundamental a participao, na prtica, dos prprios
setores populares nos processos de transformao, a ideia de que esses [processos] s podem ser
levados a cabo pelos setores populares (apud LANDIM, 1988, p.34-35).
28
Erich From (1900-1980) foi importante psicanalista, filsofo e socilogo alemo, que procurou aliar o
pensamento marxista ao pensamento de Freud.
30
O fato que estudiosos dos movimentos sociais (DOIMO, 1995, SADER, 1988,
GOHN,1997, entre muitos outros) vo encontrar setores de igreja atuando em quase todos
os movimentos sociais existentes do perodo. Ao lado das CEBs entravam em cena outros
sujeitos com variados modelos organizacionais: clubes de mes, roas comunitrias,
grupos de autoconstruo, grupos de reflexo, associaes de moradores, grupos de
favelados, caixas coletivas. possvel dizer que a marca indelvel destes setores de
esquerda para o debate da democracia participativa sero a crtica ao vanguardismo e a
valorizao de um tipo de participao que aposte no saber popular e engaje todos os
setores populares no projeto de transformao.
31
32
Em relao aos ncleos, estima-se que em 1980, eram 26 mil filiados a 632 ncleos,
espalhados por 23 estados (AMARAL, 2011, p. 109), em um bairro da cidade de So Paulo
militantes catlicos ligados pastoral operria chegaram a formar cerca de 50 ncleos,
reproduzindo a ideia das CEBs de organizar grupos pequenos e maximizar a participao
de seus membros (KECK, 1991, p. 123).
Entretanto, os ncleos no demonstraram grande vigor e acabaram reduzidos a
estruturas institucionais com pouca capacidade de afetar a dinmica interna do partido no
sentido de sua democratizao. Em 1984 uma resoluo aprovada diagnosticou que
muitos Ncleos estavam se transformando em entidades fantasmas, funcionando apenas
para o cumprimento de exigncias legais ou como mecanismo de indicao de delegados
para as disputas internas, (citado de PT, 1988, apud AMARAL, 2011, p. 111). Em outro
documento do PT, j da dcada seguinte, reafirma-se o esvaziamento dos ncleos,
a maioria dos ncleos deixou de existir e, quando existem, se restringem a
exercer precariamente apenas alguns aspectos de base de democracia interna. O
mais das vezes, tem ao episdica, s vsperas de encontros e convenes,
transformando-se em comits eleitorais de apoio a candidatos proporcionais ou se
engalfinhando em interminveis disputas internistas por posto de direo e pelo
chamado poder partidrio (PT, 1998)
34
E continua,
pois no se trata de querer simplesmente entregar uma direo
espontaneidade popular. Aqueles que j tm o programa pronto assinalam a
combatividade popular e sua falta de direcionamento poltico, oferecendo-se para
suprir isso que falta. Mas o problema que, por a, s podem oferecer uma
direo para o movimento e no do movimento. Podem fracassar por sua falta de
base. Pois podem ascender a postos de poder manipulando uma representao
formal. Em qualquer dos casos, permanecem exteriores aos movimentos. (SADER,
1983, p. 15)
Por fim, ainda afirma, estimular as formas de organizao dos oprimidos em sua
prpria diversidade. Formular propostas que institucionalizem reivindicaes populares,
reforando sua unidade e a confiana em suas prprias foras. Estas so responsabilidades
de um partido com o PT. E sobre o PT, afirma esse fruto inesperado meio partido e
meio movimento, meio pragmtico e meio sonhado no estava nos livros, nem nos planos
ou estratgias, constitui por si s uma crtica aos iluminados sejam eles tecnocratas
pretensamente esclarecidos, sejam doutrinadores pretensamente revolucionrios que
querem fazer poltica para o povo (p. 97).
Estes artigos na revista Desvios expressam distintas concepes sobre a relao do
PT com os movimentos sociais. De um lado, Sader critica os revolucionrios comunistas,
ou vanguardistas, para afirmar que estes tm uma relao com os movimentos como se
fossem fazer poltica para eles. De outro lado, critica os basistas (fazendo meno Igreja
Catlica progressista) que valorizam a espontaneidade do protesto nela mesma. E qual seria
o papel do PT, para Sader? Construir junto com os movimentos, institucionalizar o
protesto.
Na sua viso, estes movimentos espontneos precisam ser trabalhados pelo PT,
reforando a unidade entre eles. A experincia concreta dos ncleos de base (do incio do
PT e depois derrotada) que foi descrita acima era parte desta estratgia de organizar ou criar
unidade entre movimentos sociais. O que Sader chama de basismo orientar muitas das
35
16
No deixa de ser curioso como hoje em dia este debate continua presente. Safatle, no ensaio recente A
esquerda que no teme dizer seu nome(2012), por um lado, defende uma esquerda que se comprometa mais
com a soberania popular, com uma democracia para alm do Estado de direito, de defesa da democracia
direta, e faz contundente crtica dicotomia reforma ou revoluo, e de outro, faz uma longa crtica s
diferenas. Defende que a esquerda seja indiferente s diferenas, e defende radicalmente o igualitarismo. O
autor diz que a dinmica de expor as diferenas ajudou a expor setores mais vulnerveis da sociedade, mas
segundo ele, a direita se apropriou deste discurso de diferenas e transformou conflitos sociais em conflitos
culturais. E com este discurso estigmatizou, principalmente na Europa, imigrantes africanos e rabes. Tendo a
achar que evidente que o discurso das diferenas foi apropriado por amplos setores, e o risco de que
diferenas transformem-se em estigmas sempre uma possibilidade. A linha tnue. Mas tambm inegvel
que parte da esquerda no Brasil se move (especialmente a parte que se prope a democratizar o Estado), a
36
partir do discurso das diferenas, e no me parece que aqui estas diferenas tm se constitudo em discursos
de estigmatizao, mas de reconhecimento de diferenas que so em sua essncia desigualdades (raa, gnero,
orientao sexual, classe etc.). Ao que parece, todo o esforo de parte da esquerda no Brasil argumentar em
favor do tratamento desigual aos desiguais, como condio para realizao da justia e da igualdade.
37
posterior, no incio dos anos 1990. Entretanto, as anlises internas ao partido nem sempre
sero muito favorveis a estas experincias e institucionalizao. Para alguns, o jogo
institucional era muito difcil de ser jogado,
O jogo institucional, na verdade, tem duas mos. De um lado, ns levamos
para dentro da institucionalidade burguesa, numa nova vitalidade, um esprito de
compromisso com os interesses da populao, com transparncia. De outro, a
instituio traz para ns seus padres de comportamento, seus modos de "fazer
poltica", seus conceitos acerca do que "possvel". Enquanto partido de massas,
olhamos para as instituies com o olhar de quem est de fora; enquanto partido
institucional, olhamos para as massas com o olhar contaminado pelo espao
institucional. (VAINER e PALMEIRA, 1989)
Este debate duro e desconfiado sobre os efeitos da luta institucional para o PT e para
os movimentos talvez explique porque uma parte do partido no tenha se envolvido muito
na criao da participao na sade em torno do SUS e, ao contrrio, tenha se empenhado
mais na criao de conselhos locais de sade. Trataremos disso no prximo item.
38
populares precisam reunir seus esforos e suas foras; podem (e devem) ser sujeitos da
democracia aqui e agora; podem (e devem), portanto, interferir na administrao local, na
prefeitura. E o caminho seria o conselho popular. Dias depois, de surpresa, o prefeito
convoca a criao do conselho popular na cidade. Durante dois meses a populao discute
com o prefeito como seria o conselho: recusam a ideia de que os vereadores seriam
membros natos, e dizem que o poder mximo era da assembleia popular, no aceitam que
haja um presidente, e criam uma coordenao colegiada, e conseguem (mesmo com a
resistncia da prefeitura) que um dos objetivos do conselho seja interferir no oramento.
Vale reter aqui que so ensaiados ou, melhor dizendo, experimentados no incio
dos anos 1980 (no s em Osasco obviamente, ele tomado aqui somente como um
exemplo) elementos fundamentais do que viriam a ser outros espaos participativos no
Brasil: uma composio sem a presena do legislativo, mas somente com executivo e
populao, um tipo de organizao interna que privilegia o colegiado ao invs do
presidente, e a nfase no debate sobre o oramento pblico. Outra informao importante
que naquele momento j havia proximidades com partidos polticos, e no h uma
identidade unvoca com apenas um deles. Na eleio municipal de 1982, muitos
participantes do conselho saram candidatos a vereador, nos diferentes partidos (PMDB, PT
e PDT) e ningum foi eleito. Por fim, vale destacar alguns elementos utpicos projetados
40
O debate sobre conselhos populares ser ainda parte da discusso que dar os
termos para experincias tanto de institucionalizao da participao nacional (como o
SUS) como das primeiras experincias municipais como o OP ou de conselhos locais. Este
debate ter como resultado, por exemplo, a criao de formas diferentes de fazer o
Oramento Participativo, e em nfases maiores ou menores na participao por polticas
pblicas. Dar origem ainda em So Paulo experincia dos conselhos populares de sade,
existentes at hoje.
Durante os anos 1980, o debate sobre conselhos populares e a experimentao de
algumas cidades, faro com que o debate amadurea e surjam posies mais crticas. A
Prefeita Luiza Erundina, em 1990, no seu segundo ano de mandato frente da prefeitura de
So Paulo dizia:
Os Conselhos Populares no so uma questo metodolgica, mas uma questo
poltica de fundo. No acho que seja tarefa do Estado, da Prefeitura, tomar a
iniciativa de cri-los. Conselhos Populares no podem ser rgos institucionais de
representao e participao. Isso no Conselho Popular (ERUNDINA, 1990)
Por outro lado, ela apontava a tendncia que se confirmaria no perodo seguinte, dos
conselhos setoriais por polticas pblicas. Nessa mesma entrevista, ao ser perguntada sobre
a participao institucional, respondeu: Existem conselhos setoriais nas reas de
Educao, Transporte, Sade e Habitao, que acumularam a experincia dos movimentos
e adquiriram carter institucional. No setor de Sade, por exemplo, h instncias de
representao dentro dos prprios equipamentos - hospitais, postos de sade etc
(ERUNDINA, 1990).
41
Algum tempo antes desta entrevista de 1989, pouco antes da eleio nacional,
Carlos Vainer e Vladimir Palmeira analisaram de forma bem crtica as experincias de
conselhos populares:
Em nenhum lugar as limitaes de nosso partido esto mais claras que nas
administraes municipais. Durante as campanhas enchamos a boca com
"participao popular", com conselhos mirabolantes, com as massas engajadas na
poltica e na administrao. Mas at agora as prefeituras do PT, com poucas
excees, no democratizaram quase nada, no abriram nem as portas do fundo do
poder para o povo. E quando algum obstinado implementa um conselho popular, de
modo geral no organiza seno militantes e bases petistas. Por incrvel que parea,
temos tido medo de convocar eleies para os conselhos e administraes
regionais, sob o pretexto de que as foras reacionrias podem sair vitoriosas e
conquistar posies que lhes permitiro boicotar a administrao popular. Bela
maneira de engajar as massas na luta poltica!(VAINER, PALMEIRA, 1989, grifo
meu)
Interessante como neste trecho anterior os autores criticam o fato dos conselhos
populares criados se restringirem aos militantes petistas. Ou seja, a expectativa era de
organizao da sociedade como um todo. Ou ao menos, como na experincia de Osasco
relatada acima, que distintos setores sociais e partidos de esquerda estivessem presentes. E
os mesmos autores seguem na crtica:
O que estes trechos apontam que a aposta nos conselhos populares foi uma
tentativa de experimentar a chamada luta institucional por dentro do estado, de instalar
contrapoderes dentro do Estado. O que importante reter aqui (mais do que a crtica) so os
significados, as utopias, as expectativas em torno da ideia de conselho popular. E num
42
sentido forte, o que estava em torno deles era uma nova forma de democracia, um novo
poder, e forma de organizar o conjunto da sociedade.
A compreenso de que os conselhos populares eram espaos da sociedade e no do
Estado, trazida pela entrevista de Erundina, foi parte significativa deste debate dos anos 80.
Ou seja, face aos avanos das administraes populares, alguns consideravam fundamental
que houvesse espao autnomo para a organizao dos setores populares.
O que interessa aqui recuperar os termos do debate, nesse caso: dar voz e voto, ser
contra uma viso estatizante, buscar a autntica participao popular. E algumas
possveis tenses, que explicitariam vises distintas sobre a participao.
Segundo Menicucci (2003), que estudou detalhadamente a constituio do SUS dois
embates importantes se deram naquele momento que vai do fim dos anos 70 at a
aprovao da lei (1990). De um lado, houve grandes polmicas sobre como tratar o setor
privado, uma parte dos setores sanitaristas era favorvel que todo o sistema fosse estatal,
mas houve muita presso da iniciativa privada, com lobby, abaixo-assinados etc.. E por
parte dos trabalhadores pouca defesa de que o sistema fosse realmente estatal, porque
significativa parcela deles j estava coberta por planos de sade privados. Isso dificultou a
identificao dos trabalhadores com a reforma poltica do SUS. Resultando na ausncia de
mobilizao e suporte politico efetivo para uma reforma publicista e universalista,
reforando a perspectiva de que ao SUS cabe a cobertura da populao mais pobre e em
condies desfavorveis de insero no mercado de trabalho.
De outro lado, houve grandes polmicas internas ao movimento: uma parte
considerava o Estado como instrumento da burguesia e outra parte como algo em disputa,
entendendo o Estado no como bloco monoltico. A tese da autora que o SUS consistiu
num pacto que provocou uma dinmica dual que mistura pblico e privado.
A poltica de sade passa, formalmente, a incorporar a assistncia privada ao
escopo da interveno governamental sob a forma de regulao do mercado privado de
assistncia, com vistas a desenvolver esse mercado, garantindo direitos do consumidor. Ao
fazer isso, a prpria politica consagra e legitima o carter dual da assistncia. Nessa
perspectiva, a ao governamental orienta-se por duas lgicas distintas: a lgica da
assistncia como um direito de cidadania, que traz implcitas as ideias de universalidade e
igualdade; e a lgica da assistncia como um bem oferecido e adquirido em um mercado
que, por sua vez, remete diferenciao por segmentos e produtos, definida a partir do
45
47
Mas, como afirmamos no incio deste item, o SUS no foi apenas obra dos
sanitaristas, foi resultado do encontro entre sanitaristas e as primeiras experincias de
conselhos de sade em So Paulo, muito marcadas pela influncia da igreja catlica
progressista (ESCOREL, 1998, CORTES, 1998, RIBEIRO, 2011).Os Conselhos populares
de Sade de So Paulo nascem na segunda parte dos anos 1970, da organizao de pastorais
de sade, sanitaristas, estudantes, militantes de esquerda, nas periferias da cidade
(especialmente da Zona Leste) que organizavam assembleias populares, abaixo-assinados,
passeatas e caravanas Secretaria de Sade, a fim de pressionar diretamente as autoridades.
48
entre
democracia
como
movimento
versus
democracia
como
institucionalidade.
A autora diz ainda que o PT defendia mais a primeira perspectiva, mas aos poucos,
com os governos municipais, foi implementando a segunda alternativa, com todas as
contradies que lhe so inerentes. Isso talvez explique a no to forte nfase do PT nos
conselhos, e sim nos conselhos populares, num primeiro momento.
***
Neste primeiro captulo, tratamos do perodo que vai de 1975 a 1990. Retomamos a
seguir brevemente os argumentos desta tese e sintetizamos alguns elementos j tratados,
antes de passar ao prximo perodo.
50
Em primeiro lugar, vale ressaltar que se forma neste perodo uma das mais
importantes comunidades de poltica que o Brasil j teve, e que servir de inspirao para
outras polticas pblicas: a comunidade da sade. Em torno do direito sade se
articularam setores de igrejas, pastorais, agentes do estado, partidos, polticos profissionais,
deputados, secretrios de sade, acadmicos, que transitaram e exerceram mltiplas
filiaes. Enfrentando dificuldades, atuaram de forma a mesclar elementos, provocando a
mistura e o ecletismo de concepes, e criativamente inventaram um sistema de
participao na rea que procurou, ao mesmo tempo, concretizar o iderio da participao
popular, dos cidados comuns, com o controle social sobre as polticas pblicas. Um
iderio que valorizava a voz e o saber popular, era contra uma viso estatizante, e
buscava a autntica participao popular. Importante dizer que no foram apenas ideias,
elas foram frutos de experincias prticas, e da reflexo sobre estas experincias, como os
exemplos dos conselhos populares de Sade em So Paulo e a experincia de Montes
Claros apontam.
Em segundo lugar, neste captulo, discutimos como foi no interior das esquerdas
que se gestaram as ideias de participao, que naquele momento se uniam contra a ditadura
militar, e progressivamente foram se aproximando da luta pela democratizao do Estado e
da sociedade.
Por fim, importante dizer que h vrias concepes de participao no interior das
esquerdas. No h uma unanimidade, tanto que surgem importantes polmicas, que no
foram totalmente resolvidas, tais como o debate sobre a autonomia dos movimentos sociais,
a relao entre movimentos sociais e partidos de esquerda, os limites e vantagens da
aproximao com o Estado e com as institucionalidades democrticas, as diferentes
concepes sobre a vida institucional. Entretanto, se pensarmos em termos de legado para
o perodo posterior, ou de concepo mais forte criada neste momento e projetada no
imaginrio social do perodo, podemos dizer que a da participao como emancipao,
ou nos termos de Freire, o grande mentor para vrias destas experincias, uma participao
que valorizava o saber popular e ao mesmo tempo apostava que em processos coletivos esta
saber se tornaria poder popular. Ou seja, a concepo de participao popular do perodo
estaria muito vinculada ao iderio da transformao social.
51
52
e ao mesmo tempo oferecia um padro normativo pelo qual julgar os avanos e limites dos
casos concretos. Naquele momento, parte significativa das produes parecia resistir a
encarar estes espaos como localizados na institucionalidade estatal e dizia-se, por
exemplo, que o OP seria uma instituio pblica no estatal17, nos termos de Tarso Genro,
Construir uma esfera pblica no estatal significa criar instituies voltadas para a
produo e reproduo de polticas pblicas, que no so controladas pelo Estado, tem um
carter indutivo, fiscalizador e controlador do Estado. Um exemplo tpico de esfera pblica
no estatal o Oramento Participativo (GENRO, 1995, p. 27). Fruto talvez do passado
autoritrio, era importante discursivamente afirmar que espaos como conselhos e
oramento participativo teriam forte componente societal, e/ou que no faziam parte do
Estado (o que no caso dos conselhos era particularmente intrigante uma vez que eles
estavam formalmente vinculados s secretarias de governo e constando no organograma de
suas respectivas reas), o que parecia importante para afirmar sua capacidade de agir de
forma autnoma diante da gesto. Cabe ainda destacar que no se tratou simplesmente de
uma apropriao do conceito de esfera pblica de inspirao habermasiana (1984), mas de
um esforo ativo e criativo de traduo que buscava incorporar a principal novidade do
caso brasileiro: tratava-se de uma esfera pblica que buscava no apenas influenciar o
sistema, funcionando como uma caixa de ressonncia, mas tambm decidir, disputar o
poder18 (AVRITZER, 1996, 1997, 2000; FARIA, 2005, GECD, 1999; LUCHMAN, 2002).
Olhando retrospectivamente para essa produo dos anos 90, interessante perceber
como a lente da teoria deliberativa em suas vrias verses e apropriaes no caso
brasileiro favoreceu a conformao de uma agenda de pesquisa que se concentrou muito
mais em compreender a forma como se dava a disputa de poder interna aos fruns
participativos, do que na anlise da capacidade desses fruns em disputar poder com outras
institucionalidades do Estado e da democracia representativa. Nesse caso, parece ter havido
17
Mais tarde, se falaria tambm no hibridismo das instituies participativas (AVRITZER e PEREIRA, 2005).
18
Dentre os pesquisadores brasileiros que mais sistematicamente se dedicaram a esse trabalho de traduo
terica, assim como no teste dessas lentes para pensar o caso brasileiro, destacam-se os trabalhos realizados
por Leonardo Avritzer e seus colegas articulados em torno do Projeto Democracia Participativa/UFMG.
54
Carvalho (1998) destacava que a participao popular faria com que os setores
populares deixassem de ver o estado como vinculado exclusivamente s classes
dominantes, e passassem a experiment-lo como espao de disputa. Isso provocaria uma
mudana de postura, de reivindicao, da presso, para uma postura interlocuo,
formulao, negociao e disputa. O que faz com que autora diga que os movimentos
sociais nos anos 1990 no estariam em refluxo, mas em processo de redefinio (Carvalho,
1997).
A anlise sobre os rumos da participao nos anos 90 est organizada em trs partes.
Na primeira, discuto o complexo cenrio dos anos 90, no qual afirmao de novos direitos e
55
para
setor
privado
lucrativo
e/ou
para
setor
privado
no
57
19
58
substituindo a poltica, que o consenso de que o caminho nico impede que se instaure o
dissenso necessrio democracia (FELTRAN, 2006, p. 376)
Enquanto, direita, o neoliberalismo ajudava a deslocar os sentidos mais radicais da
participao ao empurrar as experincias para o terreno da gesto; no campo propriamente
da esquerda a desativao de espaos de experimentao e formulao do iderio da
participao entre setores mais progressistas da Igreja Catlica e, principalmente, mudanas
no interior PT, tambm alimentaram reconfiguraes no contedo simblico associado s
experincias participativas.
Meneguello e Amaral (2008) analisam essas mudanas do Partido e localizam como
ponto de inflexo a atuao do PT no segundo turno das eleies presidenciais de 1989. A
possibilidade de vitria e a derrota para Collor de Melo conduziram releitura da relao
entre socialismo e democracia, sob a chave de renovado projeto de socialismo
democrtico, o qual visava ampliar a capacidade de insero eleitoral do partido.
O que marcou as disputas internas no partido nos anos 90 foram as diferentes
vises em torno das relaes entre democracia e socialismo e entre luta institucional e luta
social. A tenso em torno destas questes foi mais perceptvel na primeira metade da
dcada. A partir de 1995, com a construo do Campo Majoritrio, a viso moderada
acabou predominando nas resolues partidrias, bem como nos programas de governo
(MENEGUELLO e AMARAL, 2008, p.11).
Nas eleies essa posio se expressou numa ampliao do arco de alianas, cuja
convergncia programtica passaria a estar reduzido a um ncleo bsico representado pela
crtica ao neoliberalismo, ao governo de FHC e aos partidos de direta (MENEGUELLO e
AMARAL, 2008, p. 6). Essa desideologizao do programa petista foi acompanhada,
continuam os autores, pela exaltao da capacidade do partido para resolver problemas
concretos da populao e governar de forma responsvel e com a colaborao de outras
foras polticas (MENEGUELLO e AMARAL, 2008, p. 08). Essa nova face do Partido foi
tornada mais clara com o lanamento da Carta ao Povo Brasileiro, em 2002, no qual se
propunha a reviso do contrato social a partir da articulao de uma vasta coalizao de
foras integrando dos setores populares ao empresariado nacional (MENEGUELLO e
AMARAL, 2008, p. 08).
59
20
Esta tendncia que nasce nos anos 1990 ficar mais ntida na dcada seguinte. Em 2005, Tatagiba e eu
(TEIXEIRA e TATAGIBA, 2005) fizemos um trabalho sobre os sentidos da participao para os movimentos
sociais na cidade de So Paulo, e para ns ficou evidente como praticamente os movimentos sociais j no
mobilizavam a linguagem dos direitos, da cidadania e da democracia. A impresso que se tem que a
participao tinha sido despida da carga simblica que em outros momentos, permitiu relacion-la a um
projeto mais amplo de transformao social. As lideranas pareciam lanar sobre a participao expectativas
que a confinam ao campo da produo de polticas pblicas, ao processo de gesto.
60
Mas, essa uma parte da histria da participao nos anos 1990. A outra parte nos
mostra como no interior desse cenrio complexo e ambguo se deu a inveno de novos
direitos e a expanso - sem precedentes nas democracias consolidadas - de uma arquitetura
participativa que ampliou as oportunidades para que Estado e sociedade reinventassem a
forma de produzir poltica pblica no Brasil.
Uma expresso dessa vitalidade foi a criao e disseminao dos conselhos gestores
por todo o territrio nacional e a disseminao das experincias de oramento participativo
por um vasto conjunto de municpios brasileiros. Foi assim que no terreno inspito dos
anos de 1990, cresceu numericamente o campo de experincias participativas
(especialmente no nvel local) que tinham o efeito de experimentar e testar parte das ideias
formuladas no perodo anterior, e em funcionar como casos bem sucedidos a serem at
replicados21. Esse foi um perodo importante para testar os limites da aposta institucional,
at onde era possvel avanar por dentro do estado, de como trazer para dentro do Estado
aqueles que no tinham voz nem vez.
O que estou argumentando aqui que este campo mais amplo de disputas que
atravessam o perodo no pode ser desconsiderado, e do meu ponto de vista tanto os
caminhos institucionais por dentro das prefeituras mais esquerda (como nas experincias
de oramento participativo) quanto na luta institucional para constituir novos direitos e
21
Neste contexto, por exemplo, foi criado em 1996 o Premio Gesto Pblica e Cidadania, como uma
iniciativa conjunta da Fundao Getlio Vargas de So Paulo e da Fundao Ford. Seu objetivo era
identificar, analisar e disseminar prticas inovadoras de governos subnacionais (estados, municpios e povos
indgenas, incluindo o Executivo, Legislativo e Judicirio) voltados ao fortalecimento da cidadania e
melhoria da qualidade de vida coletiva. O Programa tinha por foco experincias polticas, programas,
projetos ou prticas com impacto positivo no fornecimento de servios pblicos, passveis de reproduo
em outras localidades, que utilizassem recursos e oportunidades de maneira responsvel e que ampliassem o
dilogo entre a sociedade civil e os agentes pblicos. A estratgia utilizada nos primeiros dez anos do
Programa combinou uma metodologia de pesquisa pouco convencional na busca de informaes (um ciclo de
premiao anual aberto a todas as organizaes pblicas subnacionais, inclusive as de carter intermunicipal,
interestadual ou regional) com um mecanismo coletivo de anlise e discusso das informaes colhidas,
incluindo ainda a devoluo das informaes reunidas s equipes dos programas. Reunia, assim, elementos
dos observatrios de polticas pblicas com aspectos da pesquisa-ao. Como requisitos para a inscrio, os
programas, projetos ou prticas precisavam ter pelo menos um ano de efetiva implantao, ser liderados por
entidades governamentais e ter demonstrado um aumento na capacidade de atender s necessidades sociais e
comunitrias [http://www.eaesp.fgvsp.br/Ceapginterna.aspx?PagId=ETKHMPRJ, acessado em 15/04/2013].
No instituto polis, foi criado tambm o Dicas para a gesto municipal, boletim, com experincias que
procuravam destacar as melhoras prticas e estimular sua disseminao para outros contextos.
61
22
H uma grande produo sobre esse tema a qual no cabe aqui retomar, esforo que j realizei em trabalhos
recentes (TEIXEIRA e ALBUQUERQUE, 2006, SILVA e TEIXEIRA, 2007)
62
importante para as esquerdas, para projetar o debate sobre outro mundo possvel, para
projetar o Brasil como laboratrio da democracia participativa e Porto alegre como
capital desta experincia.
Apesar das diferentes metodologias utilizadas em cada municpio e em alguns
estados23, genericamente podemos dizer que essa experincia se constitui num espao
aberto pelo poder executivo para que qualquer cidado pudesse contribuir na deciso sobre
o destino de parte do oramento pblico. Em pesquisa realizada pelo Frum Nacional de
Participao Popular (RIBEIRO e GRAZIA, 2003), estimava-se que a mdia de
participao sobre o oramento girava em torno de 10% uma vez que, dentre outros
motivos, boa parte do oramento pblico j estava comprometida com gastos fixos, como
pessoal, manuteno etc.
Apesar
das
diferentes
experincias,
pode-se
dizer
que
os
OPs
esto
23
Para estudos que comparam as diferentes metodologias usadas no OP remeto a Wampler, 2007, Wampler e
Avritzer, 2004.
63
diziam que o sucesso ou insucesso das experincias dependia de quatro fatores importantes:
o desenho institucional dos OPs, a vontade poltica dos governantes, as condies
econmicas e distributivas do municpio e o tecido associativo local prvio. Este tecido
poderia favorecer ou prejudicar as experincias (ser fator de resistncia a elas no sentido de
fortalecer prticas clientelistas), portanto, o dilogo com setores mais amplos (que no
apenas os j organizados) fazia parte da estratgia de ampliar as vozes. Este processo em
alguns casos consolidou as antigas lideranas, ou contribuiu para que elas redefinissem suas
representaes, e em outros fez com que surgissem novas lideranas.
Desde 1986, algumas cidades como Vila Velha (ES), iniciaram experincias de
discusso do oramento municipal com a populao. A partir de 1989, foram iniciadas
outras experincias como Porto Alegre, Uberlndia, Piracicaba, Santo Andr, So Paulo. O
oramento participativo viria a se consolidar no Brasil, entretanto, marcado pela
experincia de Porto Alegre (RS), que se tornou mais duradoura, premiada e conhecida
nacional e internacionalmente.
No artigo escrito em 2006, Albuquerque e eu localizvamos ao menos trs origens
associadas ao OP: a histria de parte das organizaes brasileiras que passaram a se
preocupar com a gesto, o novo marco jurdico e institucional dado pela constituio
brasileira, e os partidos de esquerda (especialmente o PT) que ascenderam ao poder
municipal com propostas de governar com participao popular.
Sobre o marco jurdico destaca-se a Constituio de 1988 e a possibilidade concreta
que ela propiciou de transferncias de recursos e de responsabilidades para os municpios,
embora as novas responsabilidades no tenham sido proporcionais aos recursos. Esta
situao levou os poderes executivos municipais, especialmente os governados por partidos
de esquerda, a desenvolverem mais autonomia e responsabilidade, realizando reformas
tributrias para aumentar a arrecadao de recursos prprios. Porto Alegre e Belo Horizonte
foram dois casos de municpios que conseguiram no incio dos anos 1990 aumentar suas
receitas atravs de reformas tributrias. No por acaso desenvolveram duas das mais
importantes experincias de OP no Brasil (SOUZA, 2001).
Sobre as outras duas origens do OP (das organizaes da sociedade e dos partidos
de esquerda), em que pesem as crticas de que boa parte dos oramentos participativos na
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24
65
25
67
68
Socialismo e democracia
A sensao era de que no se poderia jogar o beb com a gua do banho, ou seja, de
era preciso combinar a democracia com um projeto de justia social. Sem reproduzir uma
perspectiva leninista de assalto ao poder, ou de ruptura radical, era preciso encontrar uma
forma processual de realizar um projeto de justia. Diz Genro,
26
Tarso Genro foi vice-prefeito em 1989-1992 (com Olvio Dutra como prefeito), depois foi prefeito em
1993-1997 e novamente em 2001-2004. no perodo de sua primeira gesto como prefeito que o livro,
portanto, foi publicado.
69
Tarso Genro afirma ainda que faltaria teorizao sobre alternativas de esquerda:
tambm uma tarefa terica de elaborao terico-filosfica, em relao qual estamos
bastante atrasados, na minha opinio, porque nossa herana ainda uma herana do
marxismo da III internacional. Mas, de qualquer forma, eu creio que ns temos novos
elementos. O PT o nico partido, na minha opinio, que tem elementos novos para pensar
esta nova realidade (GENRO, 1995, p.168).
Como bem lembra Raul Pont27, na mesma direo de vincular democracia e
socialismo, alerta sobre o desafio do poder local, que seria algo novo para a esquerda que,
em geral, olha o socialismo como centralismo, controle central, planejamento central, as
experincias locais tem uma riqueza e um papel, em uma concepo de experincia
27
70
28
Nesse momento, ambos eram do Ncleo de Participao Popular da Prefeitura de Santo Andr.
71
E ainda argumenta que o PT teria passado por um impasse na cidade entre uma
viso que sustentava que o governo era s dos trabalhadores e uma viso que sustentava
que eram os trabalhadores no governo, governando para o conjunto da sociedade. A
constatao era de que no daria para governar se opondo classe mdia (que pelo
raciocnio dele teria apoio imediato da classe dominante), portanto o governo no poderia
ser s dos trabalhadores, dos mais excludos. Ento, a proposta de governar para toda a
cidade, segundo hierarquias determinadas pela nossa viso de classe, pelo nosso
programa, que tem condies de universalizar a direo dos trabalhadores.
possvel localizar algumas diferenas no interior do Partido que merecem ateno.
De um lado, h uma viso de que o partido constri hegemonia politica no s atravs do
OP, mas tambm nos conselhos municipais. Nesse sentido, defende Raul Pont,
O frum das entidades do conselho municipal da criana e do adolescente,
por exemplo, envolve em Porto Alegre quase 300 entidades. So 300 entidades que
trabalham com criana e adolescente que esto numa relao cotidiana conosco.
Com elas construmos uma relao de politicas comuns, e portanto estamos
construindo uma hegemonia politica com estas pessoas. Elas passam a trabalhar
conosco para construir a poltica do municpio, ou seja, o duplo sentido da relao
democrtica direta da populao, na qual ela constri as politicas e se identifica
com o governo porque passa a ser o governo no municpio, ela o governo no
municpio. Essas identificaes me parecem ser os elementos centrais que podemos
ter na construo dessa experincia. (PONT, 2002, p. 42).
E por isso, ao menos naquele momento, ele discorda veementemente das polticas
de alianas, inclusive as que tinham sido feitas em Porto Alegre, porque descaracterizam o
72
governo tem projetos e disputa estes projetos com a comunidade, que constri uma sntese
entre seus interesses e os interesses dos demais setores. Pontual e Silva continuam, e
dizem que o resultado que em Santo Andr o OP tem representao paritria entre
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29
Diferente de Belm, o projeto de Cidade do Futuro (iniciado em 1997) no substituiu o OP, mas se deu de
forma concomitante. A proposta era parecida com a de Belm no sentido que o projeto Cidade Futuro visava
o planejamento estratgico de mdio e longo prazo, com a participao ativa da sociedade.
75
era com Porto Alegre, que apesar de mais tarde ter realizado a importante experincia da
Cidade Constituinte para pensar no mais longo prazo, ainda tinha como sua principal
poltica participativa o OP.
O terceiro momento de debate sobre a participao, segundo Pontual e Silva seria a
gesto 1997-2000, onde os sentidos da participao estariam em disputa com outros
partidos com concepes distintas, que no a radicalizao da democracia. Para os autores,
seria necessrio naquele momento ter investido mais em uma nova cultura poltica, mais
formao, em uma nova pedagogia com novas linguagens.
Diferente do que os autores apontam, dentro do PT no se deu o alargamento do
debate sobre a participao nem sobre as estratgias participativas de longo prazo, nem
sobre a necessidade de investir mais em formao no sentido de uma nova cultura poltica.
possvel dizer que o OP venceu como modelo, como desenho institucional a ser
replicado e que a necessria ampliao do debate (tanto em termos de outros espaos que
pensassem o planejamento da cidade, quanto de novas prticas) no ocorreu de forma
alguma dentro do PT. Ento, que lugar restou participao no projeto poltico do PT no
fim dos anos 1990?
O futuro da participao no PT
Genro dizia, em 1992, que o saldo do OP teria sido o fato de que o Partido dos
Trabalhadores e a esquerda adquiriram um grande aprendizado ao dirigir um Estado que
no o seu, num momento de crise profunda (GENRO,1992:164). Mas a pergunta que
fica para o perodo posterior (ou seja, para quando Lula chega ao governo federal) que
tipo de aprendizado foi este? Quais so as consequncias destas experincias e
principalmente destes debates para a participao no plano nacional?
Do ponto de vista da organizao interna ao partido, como mencionamos, o perodo
anterior foi de descenso dos ncleos, que eram um espao participativo interno importante.
Ao mesmo tempo, foi introduzido o PED (Processo de Eleio Direta), processo
eleitoral interno ao PT para todas suas instncias diretivas. Amaral (2011) aponta como esta
mudana institucional foi importante para diminuir o espao do que ele denomina dos
76
77
Por outro lado, possvel dizer que a relao entre partido e movimentos sociais
segue intensa. Amaral encontrou em suas pesquisas grande nmero de filiados declarandose parte dos mais distintos movimentos sociais, mas importante entender que a nfase da
organizao por tendncias e a disputa preponderante do poder interno feito agora por
eleies fizeram com que o debate, por exemplo, da autonomia dos movimentos fosse
recolocado. Soares (2009) mostra, por exemplo, como os movimentos sociais (negro e de
mulheres) se identificaram com uma ou outra tendncia dentro do PT. A tese dela aponta,
recuperando trajetrias de vida, como o movimento negro no PT provocou o ecletismo,
mencionado na introduo deste trabalho. No era mais uma relao, podemos dizer,
externa entre movimento e partido, como de alguma forma aparecia no debate sobre
autonomia dos anos 1980. O movimento opera com pessoas que vivem vrias militncias
simultneas (partidos, tendncia dentro do partido, movimento, universidade, sindicato).
este lastro que conforma o movimento.
No incio do partido, Soares mostra como houve muitas resistncias para se formar
setoriais de movimentos dentro do PT, porque no queriam que a discusso (por exemplo,
de raa) ficasse restrita a um grupo, comisso etc. Nos anos 1980 esta proposta de criao
de setoriais de movimentos dentro do partido chegou a ser derrotada (2009:120), mas nos
anos 1990 a proposta voltou a surgir com fora. Foram criados os setoriais por
movimentos, que mais ou menos acomodavam um tipo de movimento (no caso da questo
racial negra, o Movimento Negro Unificado, a Coordenao Nacional de Entidades
Negras), em geral ligado a uma nica tendncia do partido (neste caso, o que era
denominado de Convergncia Socialista).
O que vai se suceder nos anos 1990 uma proximidade dos partidos com quase
todos os movimentos sociais. Claro que nem toda a sociedade civil se vincula s atividades
partidrias. Mas evidente como parte significativa vai estar vinculada a partidos de
esquerda, e no caso do PT a determinadas tendncias ou grupos dentro do partido. Vamos
encontrar este padro de vnculos estreitos nos movimentos de moradia, juventudes,
mulheres, negros etc. (TATAGIBA e BLIKSTAD, 2011, MISCHE, 2008, SOARES, 2009)
Isso ser importante para entender no perodo posterior as secretarias e ministrios novos
78
que foram criados pelo governo Lula, bem como, a grande quantidade de militantes de
movimentos que passaro a ocupar cargos no governo federal.
Do ponto de vista das formulaes sobre participao dentro do PT, a ideia de
governana participativa foi consagrada no Programa da Revoluo Democrtica no
Congresso do partido de 1999.
79
80
mudanas difceis e complicadas pelo prprio histrico dessas reas, muito associado
filantropia (caso da assistncia e da rea de criana e adolescente) e a um campo de
operao no mais das vezes associado ao mundo privado. uma ruptura importante que se
afirma nesse momento que como sabemos encontraria ao longo dos anos seguintes imensas
dificuldades de operacionalizao.
Ainda no perodo dos 1990, como contraponto, vale mencionar ainda a rea de meio
ambiente, um dos sistemas de polticas pblicas mais antigos do Brasil. No caso do Meio
Ambiente, a lei que criou o sistema em 1981 s menciona a existncia do Conselho, que
tem mais a funo de rgo de assessoramento da Presidncia do que de espao de
participao. Aps a Constituio de 1988, a rea vai sofrer algumas mudanas, mas sem
aproximar-se de fato das mudanas das outras polticas. O Conselho Nacional de Meio
Ambiente (Conama), desde sua criao, em 1981, passou por diferentes decretos e
regimentos internos que alteraram suas composies e formas de funcionamento. Segundo
relatrio do IPEA (2011),
Ao longo de quase trs dcadas de atuao, o Conselho passou por
algumas revises estruturais em sua composio, consolidadas em alteraes em
seu regimento interno. A necessidade de ajustes tem sido cclica, em virtude da
dinmica da prpria poltica ambiental brasileira. Desde 1981 foram cinco
configuraes diferentes do plenrio. O tema controvertido, gerando polarizaes
e confrontos entre os setores governamentais e no governamentais. Observa-se
que vem sendo mantido um desequilbrio na composio dos segmentos, com as
organizaes no governamentais e o setor empresarial dispondo de representao
minoritria em relao ao setor governamental. (IPEA, 2011, p.24)
Alm destas trs reas (sade, assistncia social e criana e adolescente), durante
todo o perodo dos anos 1990, outros circuitos de polticas vo se inspirar na trajetria da
sade, e propor sistemas de polticas pblicas com participao parecidos com o que foi
conquistado nesta rea. Estes circuitos tambm so formados por entidades, ONGs,
movimentos, associaes profissionais, academia, setores dentro do Estado, e partidos.
Alguns lograram essa meta, como a rea de Segurana Alimentar, e outros sistemas esto se
constituindo. Ao analisarmos as resolues das conferncias nacionais (TEIXEIRA,
SOUZA, FIUZA, 2012) encontramos que em pelo menos outras nove reas de polticas, h
propostas de criao de sistemas: cidades, cultura, segurana pblica, pessoa idosa,
84
Para alm das reas da sade, criana e adolescentes, assistncia social e educao,
nos ltimos anos outras reas de polticas tambm foram priorizando a criao de
conselhos, como no campo das polticas urbanas e habitacionais, segurana, direitos
humanos, segurana alimentar, cultura etc. reas que buscam se estruturar como sistemas
nacionais com a criao de conselhos, conferncias, fundos e planos, como vimos. Tambm
30
Em 30 de maio de 2012 foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a PEC 416-05 que cria o Sistema Nacional
de Cultura.
85
na esfera federal houve, nos ltimos anos, acentuado incremento da criao dos conselhos e
conferncias em diversas reas, o que atesta a vitalidade desse modelo institucional como
mecanismos de participao e controle social do Estado.
Embora esse processo tenha sido mais forte no nvel municipal, h tambm um bom
nvel de cobertura no plano estadual. Em recente pesquisa sobre a expanso dos conselhos
no nvel estadual, Luciana Tatagiba (2010) encontrou um total de 535 conselhos instalados
e em funcionamento nos diversos estados brasileiros, nas mais diversas reas, uma mdia
de aproximadamente 19 conselhos por Estado. Tatagiba mostra que os conselhos esto
tambm distribudos em um conjunto diversificado de reas, com ndices de cobertura
variados, sendo que oito conselhos atingiram uma cobertura de 100%: alimentao escolar,
assistncia social, criana e adolescente, educao, sade, meio ambiente, idoso e
segurana alimentar. Outros conselhos tambm atingiram uma cobertura muito significativa
como no caso dos conselhos de cultura (presentes em 92% dos estados) deficiente (88%)
desenvolvimento agrrio (88%) antidrogas e mulher (77%) e cidades (70%) (TATAGIBA,
2010).
Esse alto nvel de cobertura atingido pelos conselhos no territrio nacional s foi
possvel graas ao contnuo esforo de setores da sociedade civil e do Estado despendido
para garantir as condies para sua criao e funcionamento. Nesse esforo foram criadas
cartilhas, realizadas formaes e encontros por dentro das comunidades de polticas para
divulgar modelos para construo de bons conselhos. Tratava-se de produzir e difundir
informao, muitas vezes na forma de divulgao de modelos de regimento, modelos de
lei de criao, etc. No toa que parte da bibliografia afirma que durante os anos 90 a
agenda dos conselhos esteve voltada sobre temas referentes a suas prprias condies de
funcionamento interno (TATAGIBA,2002). Mas, no poderia ser diferente. Afinal, os
conselhos deveriam ser criados por lei, e para isso, deveriam ter funes, papis,
composio, forma de funcionamento e estrutura organizacional claramente definidos.
Havia muitas dvidas naquele momento sobre quem deveria compor os conselhos,
como seus membros deveriam ser escolhidos, quais deveriam ser suas funes, etc. Essas
eram questes muito novas e mesmo as prefeituras obrigadas a criar conselhos para
receber a verba federal muitas vezes no dispunham de pessoal tcnico qualificado para
86
87
desequilibrar a balana do poder por sua vocao deliberativa. A ideia da partilha do poder
de governar talvez tenha sido a principal ideia fora dos conselhos e a principal expresso
de seus vnculos de origem com os sonhos e utopias do perodo instituinte. Em vrios
textos do perodo essa dimenso da deliberao apresentada e valorizada como uma das
88
equivalncia na representao dos interesses no interior dos conselhos, seja pela enorme
assimetria em termos de recursos, seja pela natureza artificial das divises entre os campos:
igualdade ou paridade numrica junto aos conselhos no segue
necessariamente uma igualdade de representao, no apenas em funo do maior
poder de fogo do poder pblico (...) mas tambm pelas dificuldades advindas do
prprio campo da sociedade civil (Lchman,1997:26, apud TATAGIBA, 2002,
p.92).
Mesmo sendo paritrio, a paridade, em parte pela ideologia brasileira,
pesa mais para o governo, no tem jeito. A paridade fictcia(...) Grande parte das
entidades no-governamentais tinham conselheiros que eram empregados do
governo. O esprito desses conselheiros no era de sociedade civil, eles seguiam a
linha do governo. No representavam a sociedade civil (conselheiro nogovernamental do CEDCA/SC, em Moraes,1998, apud TATAGIBA, 2002:94).
(...) na diviso do conselho acho que ela [a paridade] est correta (...) 50%
de usurios, 25% de trabalhadores e 25% governo. S que a maneira como ela
acontece na dinmica que a gente percebe que o segmento dos usurios, eles
esto muito atrelados ao governo. Ento, eles acabam, inclusive, ficando contra os
trabalhadores (...) e a favor do governo em muitas coisas (conselheiro nogovernamental do CMS/Cuiab, em Silva,1996: 108, apud TATAGIBA, 2002,
p.98).
90
terica quanto o clculo poltico parecem presos a um crculo de giz, onde os conselhos so
tratados ou como hericos guardies do SUS, ou como construes fteis, de escassa
potncia poltica. Aponta ainda que a importncia at aquele momento dos conselhos
parecia ser de capilarizar a democracia, de ampliar a pluralidade, aumentar o nmero de
lugares por onde passam as demandas (CARVALHO, 1997, p. 109).
No caso da assistncia social, a expectativa era de que o espao do conselho
ajudasse a modificar a funo do Estado em relao poltica pblica da rea, tornando-a
menos cartorial e mais poltica pblica de fato, menos espao privado de administrao
das urgncias e carncias e mais espao pblico da afirmao de direitos
(RAICHELLIS,1997, p.270).
31
Os regimentos internos do CNAS foram aprovados em 1994, 1996, 1998, 2004, 2008 e 2011.
94
conselho no que concerne sua atribuio de certificao. Estas mudanas no CNAS, que
ocorrem durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso, foram importantes, e geraram
fortes contradies, porque transformaram o conselho num espao de realizao da
burocracia estatal, com alto grau de especializao, e distante da dinmica dos direitos e das
polticas pblicas. Em 1998 so criadas cmaras de julgamento prprias para este fim. Essa
centralidade da funo cartorial se distancia dos debates das conferncias nacionais de
assistncia social, em que somente duas propostas tratavam indiretamente da questo da
certificao. Era como se a o debate sobre direitos e polticas pblicas, travado nas
Conferncias, no tivesse espao dentro do conselho marcado pela funo cartorial.
Tanto na sade como na assistncia social havia uma grande distncia entre as
promessas destes espaos e efetivamente o que eles conseguiam fazer e nesse caso
imprescindvel remeter, mais uma vez, ao contexto dos anos 1990 e aos limites concretos
que estavam postos para a radicalizao do projeto participativo. Para alguns analistas, o
problema era porque estes espaos estavam dentro do Estado, e sua natureza conciliatria
no permitira ir alm. Pinheiro (1995), ao analisar os conselhos de sade no municpio de
So Paulo, se pergunta se eles conseguiriam exercer o controle social porque estavam
dentro do estado e teriam natureza mista, se o fato deles estarem dentro do Estado (que tem
natureza conciliatria), no os impediria de lidar com os conflitos. E se pergunta ainda qual
seria a possibilidade concreta dos conselhos exercerem o planejamento e monitoramento
sobre o sistema.
Mas de fato, ao olhar para diversas experincias, possvel dizer que o problema
no tanto da natureza do Estado, mas da possibilidade real do conflito instalado ali ter
qualquer consequncia para a mudana das polticas pblicas. Na trajetria de espaos
como o conselho de assistncia, por exemplo, as funes de controle e planejamento
parecem ter ficado muito longe, por muito tempo, das reais funes dos conselhos restritas
a atividades cartoriais, como mencionamos acima. No que os espaos no tivessem
qualquer funo, mas a experincia foi mostrando que em alguns casos era praticamente
impossvel os conselhos servirem de fato para o que foram pensados, seja porque a poltica
pblica no estava sendo implementada de fato na direo de universalizao de direitos,
eja porque o conselho tinha sido esvaziado de poder pelo poder pblico, seja porque os
95
atores que estavam naquele espao (tanto governamentais quanto da sociedade) utilizaram
aquele espao para outras finalidades.
***
Neste segundo captulo, tratamos do perodo que vai de 1991 a 2002. Como no
outro captulo, retomamos a seguir brevemente os trs argumentos desta tese e sintetizamos
alguns elementos j tratados, antes de passar ao prximo perodo. Esse perodo dos anos
1990 foi marcado pela afirmao da participao em torno das polticas pblicas e a
disseminao das experincias participativas nos muncipios brasileiros, no contexto
adverso do neoliberalismo, que colocava limites ao desenvolvimento de projetos
participativos. Duas experincias significativas foram tratadas neste perodo, os conselhos
de polticas pblicas e o Oramento Participativo.
Em primeiro lugar, vale ressaltar que se desenvolvem ou se fortalecem neste
perodo outras comunidades de poltica, alm da sade, da assistncia social, da criana e
adolescente, entre tantas outras. Novamente, em torno destas diferentes polticas se
articularam setores de igrejas, pastorais, agentes do estado, partidos, polticos profissionais,
deputados, secretrios de sade, acadmicos, que transitaram e exerceram mltiplas
filiaes. Legalmente, as experincias comeam a fazer parte da estrutura jurdica do
Estado brasileiro. E de fato comeam a serem experimentadas. O imaginrio em torno da
participao pode ser concretizado e testado em modelos institucionais especficos, que
de certa forma resolveram tenses e dilemas presentes da fase anterior. A ideia de
institucionalizar a participao em canais de dilogo entre Estado e sociedade foi a
alternativa que encontrou condies histricas de realizao, num cenrio altamente
complexo no qual a associao entre participao e projetos mais amplos de transformao
social perder fora logo aps a toda a movimentao e vigor prvios Constituio de
96
97
O percurso da tese at aqui permite dizer que a participao social no Brasil, segue
um ritmo contnuo desde a redemocratizao, no sentido da sua institucionalizao, fazendo
hoje parte da ossatura do Estado brasileiro. Esse processo se intensificou com a eleio do
presidente Lula (2003-2010). O governo, apesar de no ter correspondido a muitas das
expectativas nele depositadas- entre elas a criao de um Oramento Participativo
Nacional- criou 25 conselhos nacionais e promoveu um aumento substantivo do nmero de
conferncias nacionais realizadas, alm de inmeras audincias pblicas, grupos de
trabalho, etc.
Dos 40 temas de conferncias realizadas em seu governo, 28 foram de novos temas,
incorporando novas agendas no debate pblico, tais como Direitos da Pessoa Idosa, das
Cidades, da Juventude, da Cultura, do Meio Ambiente, das Mulheres, da Comunicao, da
Educao, GLBTT, Economia Solidria, entre outras. Por meio dos dados disponveis,
possvel dizer que as conferncias teriam mobilizado 5 milhes de participantes, e
produzido 14 mil propostas e 1.100 moes (POLIS, INESC, 2011). Isso deve ser aliado ao
fato de que localmente, na primeira dcada dos anos 2000, se multiplicaram milhares de
conselhos, ouvidorias, planos diretores participativos, projetos que previam a participao
da populao etc., permitindo aos analistas conclurem, o que no poderia ser dito nas
dcadas anteriores, que a participao atingiu tal nvel de capilaridade institucional que se
constitui hoje parte da linguagem jurdica do Estado brasileiro (GURZA LAVALLE,
2011)32.
32
O argumento de Lavalle, contudo, vai em direo oposta ao adotado nessa tese, sugerindo que essa
institucionalizao resultou no prprio esgotamento do conceito de participao, sugerindo que estaramos
numa fase ps-participativa, e o que o conceito de representao o que melhor responde aos desafios do
presente. Para uma recente crtica a essa perspectiva ver Bassi e Almeida (2013).
98
Este captulo, cotejando o passado e o futuro, procurar analisar que fase esta, em
termos de institucionalizao da participao. E principalmente, procurar analisar quais
iderios da participao permanecem dos perodos anteriores e quais so substitudos (ou ao
menos tencionados) por outros iderios.
Nos anos 2000, justamente pela participao estar mais consolidada e
institucionalizada e, portanto, de alguma forma ter sido superada a fase de implementao
onde em geral se discute muito mais sobre as regras do jogo, as anlises e o debate
poltico tm se dado em torno de duas novas questes centrais: a) a representao nos
espaos participativos b) a efetividade destes espaos. Estas duas questes j estavam de
alguma forma presentes no perodo anterior dos anos 1990, mas nesta dcada, dado o
acmulo de anlises e avaliaes polticas de experincias concretas, e principalmente
devido ida do PT para o governo federal, elas se tornaram mais evidentes. No que a ida
do PT tenha reinventado ou, nos termos de Luiz Dulci (Ministro da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, 2003-2010), tenha provocado a revoluo da participao (eu
diria muito pelo contrrio, como discutiremos adiante), mas como PT no governo federal as
potencialidades e os dilemas da participao ficaram mais expostos.
Em torno do debate destas duas questes que ser analisado o perodo do governo
Lula. O debate sobre as experincias locais importante nesse perodo, mas no o
trataremos aqui porque argumentamos que a participao no plano federal permite localizar
melhor o processo de transformaes do imaginrio participativo no interior das esquerdas,
nesse momento.
H uma terceira questo bastante importante, alm dos temas da representao e da
efetividade, que, especialmente no governo Dilma Rousseff, tem ganhado espao, mas que,
por motivos de tempo, no tratarei aqui. Diz respeito desarticulao entre esses espaos,
tanto do ponto de vista temtico, como territorial, e a necessidade crescente de se pensar em
termos de sistema ou de arquitetura da participao (SOUTO e PAZ, 2011). S a anuncio
99
porque ela tambm tem se constitudo como parte da agenda presente e futura da
participao. 33
Alm disso, no vamos nos deter aqui sobre o governo Dilma, mas importante
dizer que durante o perodo recente, devido multiplicao das instituies participativas e
da relativa falta de articulao entre elas, tem se debatido a necessidade de um sistema
participativo e uma poltica participativa no Brasil, do qual conselhos e conferncias de
polticas pblicas e ouvidorias so vistos como centrais. 34
Em termos gerais, o que vamos argumentar aqui que, sem uma proposta clara por
parte do governo Lula sobre os sentidos e significados da participao, cada rea de poltica
pblica construiu sua forma de compreender estes espaos. Discutiremos principalmente
dois espaos participativos que foram impulsionados pelo governo Lula, os conselhos e as
conferncias nacionais. Ambos experimentados no Brasil desde o perodo da
redemocratizao, e difundidos mais amplamente durante o governo Lula. Antes de entrar
na anlise das experincias, vamos retomar as expectativas sobre o governo Lula em
relao participao.
33
At onde sei, o termo arquitetura da participao foi utilizado pela primeira vez em 2003 pela Inter-redes
articulao de redes e fruns da sociedade civil organizada ao incio do Governo Lula (2003-2010). Naquele
momento, o termo servia para explicitar o conjunto de espaos participativos j criados desde a Constituio
de 1988, e no dilogo com o Governo Federal, indicava a necessidade de uma maior articulao entre os
espaos participativos criados, notadamente conselhos e conferncias. Em 2004, foi realizado um seminrio
intitulado Os sentidos da Democracia e da Participao (TEIXEIRA, 2004), em que mais uma vez este tema
ganhou destaque. Este seminrio deu origem Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma Poltica
(www.reformapolitica.org.br). Um dos eixos centrais da Plataforma o aprofundamento da democracia
participativa (isto , dos canais institucionalizados de participao). H ainda textos mais recentes (Polis,
Inesc, 2011,Teixeira, Souza, Fiuza, 2012, e Isunza e Lavalle, 2012) que tratam do tema da arquitetura da
participao. Um termo alternativo utilizado mais recentemente pela Secretaria Geral da Presidncia,
responsvel, entre outras funes, pela articulao com a sociedade civil. Desde o incio do Governo Dilma
(2011-2014), esta secretaria tem discutido a criao de uma Poltica e do Sistema Nacional de Participao
(ver nota logo adiante).
34
Em novembro de 2011, foi realizado um seminrio nacional, pela Secretaria Geral da Presidncia, com a
presena de mais de 350 participantes, para coletar propostas para um Sistema Nacional de Participao
Social, a ser implementado at 2014.
100
Quando o Presidente Lula chegou ao poder havia muita expectativa sobre o seu
governo (BAIOCCHI, EINER, TEIXEIRA, 2012), as quais estavam aliceradas em trs
histricos que se entrelaavam. De um lado, a histria pessoal de Lula, por seu vnculo
estreito com o movimento sindical e a criao da CUT Central nica dos Trabalhadores.
De outro, a histria do Partido dos Trabalhadores, dado o seu histrico de organizao em
ncleos de base, sua forte presena junto aos movimentos sociais, produzindo leis de
defesas de direitos no Congresso Nacional e com polticos atuantes nos legislativos
estaduais e municipais. Por fim, havia o acmulo das administraes municipais (e algumas
administraes estaduais), com prefeitos progressistas e suas experincias inovadoras de
gesto, e especialmente com a prtica do Oramento Participativo que, como discutimos no
captulo anterior, ficou conhecido internacionalmente e se transformou em referncia de
boa gesto pblica (SINTOMER, HEZBERG, ALEGRETTI, 2012).
Estas trs histrias entrelaadas (a trajetria pessoal de Lula, as origens e percursos
do PT e as experincias inovadoras nas administraes municipais) geraram expectativas
tanto por parte de acadmicos quanto por parte da sociedade organizada e de parte dos
membros do prprio partido de que o governo Lula romperia com a velha forma de fazer
poltica, com a governabilidade do toma-l-d-c e criaria novas relaes com os
movimentos sociais. Esperava-se que a velha forma de governar fosse substituda por novas
formas de participao cidad.
Se o que chamou ateno sobre o PT nos anos 1980 foi sua origem como partido
dos movimentos sociais que assumia em relao a eles uma nova postura no diretiva, no
vanguardista; o que chamou ateno nos anos 1990 foi o seu modelo de participao local.
At o final de 1990, o PT havia governado mais de duzentos municpios de todos os
tamanhos. Muitas vezes, estas tentativas de governar com a participao real da sociedade
101
35
Em entrevista de 2010, Artur Henrique, presidente da CUT afirma a frase que ecoou durante todo o
governo Lula: Em 2003, quando o Lula assumiu, tinha gente que acreditava que a luta de classes tinha
acabado. Ns no chegamos ao poder. Ns ganhamos a eleio. http://www.cut.org.br/destaques/20074/cute-as-eleicoes-2010, acessado em 20/02/2013]
36
Segundo ainda Amaral a explicao para esse aumento da participao dos funcionrios pblicos, pode ter a
ver com mudanas na base da CUT, que passoupor mudanas e ampliou a participao de funcionrios
pblicos, assim como o aumento de cargos de confiana em prefeituras e legislativos (com as vitrias
102
Por fim, vale destacar que a campanha de filiao de 2003 fez com que o partido
tenha sado de 420 mil filiados para 800 mil. Impressionante, ainda mais se pensarmos esta
informao aliada ao processo do PED. Como mencionado no captulo anterior, a
introduo do PED resultou em uma reduo dos radicais do PT. Outras mudanas para
alm do perfil so relevantes para entender os impactos da poltica de alianas: a evoluo
das doaes de empresas entre 2000 e 2004, que mais que quadruplicaram em relao ao
perodo anterior (AMARAL, 2010:76). Nesse processo, segue Amaral, duas questes que
eram controversas no interior do Partido deixam de s-lo. Aps 2005, praticamente no h
mais setores dizendo que a via institucional no era vlida; e a poltica de alianas, alvo de
intensas crticas no perodo anterior, parece hoje tema pacfico, no encontrando vozes
capazes de desafi-la enquanto alternativa governabilidade (AMARAL, 2010:172).
Se olharmos para o governo e no tanto para o partido, as anlises tendem a
apresentar o Governo Lula como um governo de contradio, reproduo e superao ao
mesmo tempo (SINGER, 2012), como na hiptese elaborada por Singer:
teria havido, a partir de 2003, uma orientao que permitiu, contando com a
mudana da conjuntura econmica internacional, a adoo de polticas para
reduzir a pobreza com destaque para o combate misria e para a ativao do
mercado interno, sem confronto com o capital. Isso teria produzido, em
associao com o mensalo, um realinhamento eleitoral que se cristaliza em
2006, surgindo o lulismo. O aparecimento de uma base lulista, por sua vez,
proporcionou ao presidente maior margem de manobra no segundo mandato,
possibilitando acelerar a implantao do modelo diminuio da pobreza com
manuteno da ordem esboado no primeiro quadrinio. (SINGER, 2012, p.13)
103
37
Um dos temas centrais nesse debate diz respeito discusso se h ou no uma nova classe mdia no Brasil.
Para tanto, conferir Singer (2010), Pochman (2012) e Neri (2011).
104
38
Para Abranches (1988)o sistema presidencialista brasileiro obriga coalizo partidria para governar,
reservando Presidncia um papel central.
105
106
e experincias de vida diferentes, tal como sugeriu Young (2006).39Young (2006) defendia
a incluso como maneira de qualificao da representao nos espaos participativos, pois
no seriam somente as opinies e interesses que seriam representados, mas tambm
perspectivas. Perspectivas sociais so experincias e vivncias que indivduos possuem
por fazerem parte de certo grupo. Pessoas de perspectivas sociais diferentes podem ter
diferentes vises a respeito do mesmo problema, influenciadas por sua posio na estrutura
social ou por condio pessoal. Assim, incluir nos propsitos de um espao participativo a
garantia de acesso a certos setores sociais pode revelar uma viso de sociedade civil ampla
e heterognea. Vejamos como isto se passa nos conselhos.
possvel dizer que durante o governo Lula aumenta a interlocuo e aumenta a
variedade de interlocutores. Houve avanos importantes no governo do PT em termos de
reconhecimentos de direitos e sujeitos (na lei, no plano normativo, na criao de secretarias
e ministrios). E, ao que parece, a literatura que analisa o lulismo (SINGER, 2012, RICCI,
2010, entre outros) subdimensiona esta dimenso, talvez porque fique muito focada numa
leitura das classes sociais e do debate sobre desenvolvimento no pas, como dissemos.
Ao olharmos para os perodos de criao destes espaos temos que 41% dos
conselhos E 70% das conferncias foram criados no decorrer do governo Lula, dado que
aponta como o governo foi mais aberto participao, ao menos no que tange criao de
novos canais.
39
A literatura mais recente sobre a participao que olha para o fenmeno da representao nos
espaos participativos tem procurado enfatizar de que forma se constri a representao nestes espaos, como
se d o vnculo entre representante e representado. O compromisso do representante e a sua identificao com
a causa a ser representada j algo discutido em algumas pesquisas recentes (GURZA LAVALLE,
HOUTZAGER & CASTELLO 2006, AVRITZER, 2007), mas pouco se avanou nos mecanismos que
permitem com que os representados desautorizem o representante caso desaprovem sua atuao. O vnculo
entre representante e representado ainda depende da boa vontade do primeiro, o que pode no ser muito
confivel, at porque a vinculao entre representante e representado constituda por relaes de poder e
assimetria (MIGUEL, 2011).
107
N de conselhos
N de conferncias
At 1988
1989 a 1994
10
1995 a 2002
18
2003 a 2010
25
28
At 2002(%)
Trabalhadores
21
18
Empresrios
35
15
26
44
Pesquisadores, acadmicos
12
Outros Conselhos
Outros
108
uma maior pluralidade de atores. Apenas para dar um exemplo, apresento alguns dados
sobre as Conferncias de Segurana Alimentar.
Da II Conferncia de Segurana Alimentar, de 2004, com o tema A construo da
poltica nacional de segurana alimentar e nutricional, participaram 1300 delegados de
governos e da sociedade civil, precedidas de conferncias municipais e estaduais. J da III
Conferncia, de 2007, com o tema Por um desenvolvimento sustentvel com soberania e
segurana alimentar e nutricional, participaram 2.100 representantes, com conferncias
regionais realizadas durante os oito meses anteriores etapa nacional, contando com
aproximadamente 9 mil participantes (CONSEA, 2007). Os participantes estavam
organizados em categorias, mantendo a proporo de 1/3 de delegados governamentais,
2/3 de delegados da sociedade civil; convidados nacionais e internacionais; expositores dos
estados, patrocinadores e prefeitura, equipes de imprensa e organizao. Os delegados
tinham direito voz e voto, e os convidados somente direito voz. Para garantir a equidade
e ampliar a participao dos segmentos em maior situao de insegurana alimentar foram
institudas cotas para povos indgenas, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro
e populao negra.
Comparando as duas conferncias possvel dizer que a participao da sociedade
civil se diversificou e aumentou numericamente, bem como a participao de organizaes
internacionais. Na II Conferncia destacam-se entidades ligadas ao setor de alimentos,
direitos humanos, combate fome, segmentos de mulheres e religiosos. A III Conferncia
contou com a participao dos mesmos atores, com destaque para as representaes
indgenas, tnico-raciais e de gnero. Isso se refletiu no apenas no nmero de
participantes, como tambm na incorporao das suas questes ao documento final
(PINHEIRO, 2009, p.157). Em 2007, elaboram-se, durante a conferncia, os critrios para a
escolha dos representantes dos conselhos. So eles,
109
Alm disso,
A composio da representao da sociedade civil no Consea procurar tambm
contemplar os seguintes segmentos sociais e temticas, dando prioridade para
aqueles com atuao regional e/ou nacional: 1. Reforma agrria, agricultura
familiar, pescadores artesanais e aqicultores, extrativistas, assalariados rurais,
marisqueiras, agricultura urbana, meio-ambiente e agroecologia. 2. Segmento
empresarial da indstria alimentcia, abastecimento e comrcio de alimentos,
turismo, agronegcio, pequenas indstrias de alimentos e Sistema S. 3.
Sindicatos, Federaes, Confederaes e Centrais sindicais. 4. Consumidores(as)
e associaes comunitrias. 5. Economia solidria e comrcio justo. 6.
Organizaes no-governamentais (ONGs e OSCIPs), redes e fruns nacionais e
estaduais e movimentos sociais, comunitrios, populares, tnicos, de mulheres e
de GLBTTs. 7. Instituies de ensino e pesquisa, entidades nacionais de pesquisa
e de sade coletiva, associaes e conselhos de profissionais que atuam na rea
de segurana alimentar e nutricional, priorizando os que trabalham com
populaes vulnerveis. 8. Pessoas com necessidades alimentares especiais,
pessoas com deficincia, gestantes, crianas e idosos, entidades scio
assistenciais beneficirias dos programas de segurana alimentar e nutricional. 9.
Povos indgenas, populao negra, comunidades quilombolas, comunidades de
terreiro, caboclos, extrativistas, ribeirinhos e demais povos e comunidades
tradicionais (Lei n. 6.040/2007). 10. Representaes religiosas. 11. Entidades
nacionais e regionais de DHAA. 12. Entidades que integram outros conselhos de
controle social e polticas pblicas afins. 13. Cooperativas e clubes de servios.
14. Juventude e segmento estudantil.(Resoluo III Conferencia, 2007)
atores, de contribuir para que eles redefinam sua agenda, renomeiem sua prpria atuao, e
se engajem no debate sobre segurana alimentar. Como aponta Costa (2008), o espao do
Consea, com carter crescentemente mais plural, incorporando entidades rurais de
diferentes regies do pas, alm de diferentes grupos religiosos, e associaes da sociedade
civil que trazem questes tnicas, raciais e de gnero, criou a possibilidade de que ao
mesmo tempo em que houvesse uma multidisciplinariedade (com conhecimentos
justapostos), houvesse tambm a criao de um novo conhecimento em torno da Segurana
Alimentar, que, como destaca a autora (COSTA, 2008:224), transformou-se em um
conhecimento interdisciplinar. A questo do direito humano alimentao tem se
fortalecido e contribudo para a defesa de velhos e novos direitos: direito agua, direito ao
trabalho digno no campo, direito a um salrio mnimo digno (que garanta uma alimentao
saudvel), reforma agrria, demarcao de terras indgenas e quilombolas, direito
diversidade, tornando possvel resignificar e fortalecer antigas lutas.
Analistas apontam que o processo das conferncias e do conselho provocou
mudanas na percepo dos participantes. Com ritmos e acmulos diferentes, ao mesmo
tempo em que os olhares de cada participante tornaram-se mais multidisciplinares, algo
novo e transdisciplinar ocorreu. O resultado foi uma institucionalidade, com leis,
programas, projetos em andamento que costuram vrias reas, atores e polticas, tais como
a assistncia social, sade, agroecologia, economia solidria etc. (COSTA, 2008).
Mas importante assinalar que esta construo no se d sem conflitos. H
heterogeneidade de concepes sobre segurana alimentar e sobre a prpria participao no
Consea, tanto dentro do governo quanto na sociedade. Chico Menezes (o primeiro
presidente do Consea) alerta, em entrevista para Costa (2011), que at h lados opostos, em
conflito. Segundo ele, a melhor forma de entender o Consea no colocar sociedade de um
lado, e governo de outro. preciso olhar dentro da sociedade e dentro do governo. No
haveria, segundo ele, no pas uma cultura da participao, nem no governo, nem na
sociedade (s em partes desses dois lados).
111
Mas vale ressaltar que h tambm uma profunda identidade entre parte dos
movimentos-organizaes e o Presidente Lula. A fala do Presidente, quando participa das
conferncias, sempre num tom de aproximao, ressaltando que ele e os movimentos
sociais esto do mesmo lado, so parte da mesma histria. (RODRIGUES, 2009, p. 9).
como se o presidente Lula se colocasse como parte do movimento (RODRIGUES, 2009,
p. 37).
Para alm do discurso, do simblico, os espaos participativos permitem tambm
ganhos em termos de acesso informao e de relaes mais diretas com setores do
112
governo e do estado (incluindo Caixa Econmica Federal, o maior financiador das polticas
pblicas urbanas no Brasil). Para Rodrigues, este o maior ganho (p. 49). A mediao do
parlamento no se faz mais to necessria, como era nos governos anteriores, uma vez que
agora no se trata mais de aprovar leis, mas brigar pela sua implementao.
Como argumenta Bernhardt (2009), o Conselho das Cidades o espao dos
movimentos. So os movimentos que mais participam e atuam, comparado aos outros
setores no Concidades, um espao nico e sem precedente e consequentemente,
extremamente valorizado entre os membros dos movimentos populares (p. 64). Para a
autora, o Concidades a possibilidade de consolidar o ideal dos movimentos de que todos
teriam voz (e no somente os empresrios).
Para alguns atores, a aposta aqui nos espaos participativos de que neles haver a
resoluo dos conflitos internos ao governo ou ao menos que eles seriam explicitados:
Ao promover a participao de todos governos e sociedade na formulao de
polticas pblicas ampliadas que incorporam a demanda e agenda dos
movimentos sociais, o governo federal gerou espaos de contraposio s suas
prprias polticas conservadoras de contingenciamento dos recursos
oramentrios e de supervit fiscal, adotadas na rea econmica. Nesse sentido,
poder-se-ia dizer que, tal como expressou a filsofa Marilena Chau, estamos
diante do melhor da tradio do Partido dos Trabalhadores PT e da importante
herana democrtica acumulada nos 25 anos da sua histria (MARICATO e
SANTOS JR, 2007).
40
42
A 1 Conferncia de Polticas de Promoo da Igualdade Racial destinou 60% das vagas a negros, sendo
que h meno a vagas para outros grupos tnico-raciais. Na 2 edio esta conferncia reservou 15% de
vagas para comunidades tradicionais. A 3 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional garantiu 20%
114
das vagas para negros e indgenas. J a 3 Conferncia do Meio Ambiente falou em 5% de vagas para
indgenas e 5% para comunidades tradicionais. No caso da 1 Conferncia de Educao Escolar Indgena no
se fala em cotas, mas pela peculiaridade do tema 75% das vagas so para indgenas.
43
A Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional destinou 25% das vagas na 2 edio para pessoas
pobres e na 3 edio 20% para pessoas em situao de insegurana alimentar.
44
45
115
Agora os termos
Ora, o que fica claro que existindo posies divergentes sobre o que se espera da
participao, elas foram acomodadas lado a lado e no encontraram lugar para um debate
profcuo.
118
Esta fala aponta que ao invs do abandono dos canais institucionais de participao,
os atores estariam redimensionando sua aposta na participao, reavaliando o peso dados
aos canais e espaos institucionais em suas estratgias de luta:
120
Consultivo
42%
Deliberativo
58%
Como j dissemos, uma parte significativa destes espaos foi criada antes e outra
depois do governo Lula. Se compararmos os conselhos criados antes e depois do governo
do presidente Lula, podemos perceber que a proporo de conselhos somente consultivos
criados aps o governo Lula maior, sendo que 75% dos conselhos criados aps esse
perodo so somente consultivos. Este dado permite dizer que se alteram as concepes
sobre a participao institucionalizada, se antes procurava-se dar mais poder a estes
espaos, tratando-os como espaos de deliberao (ou seja, predominavam vises de
participao que podem ser consideradas deliberacionistas ou de partilha de poder), no
governo Lula predomina uma viso provavelmente de complementao ao Estado. Este
carter predominantemente consultivo condiz com uma viso da participao como
escuta, dilogo.
Em Souza, Lima, Teixeira (2012), estabelecemos como variveis para pensar a
institucionalizao destes espaos, o ato de criao do conselho e o ato de convocao da
conferncia. Os conselhos foram criados por lei, medida provisria, decreto ou portaria e as
conferncias convocadas por decreto, portaria ou resoluo de conselho. As categorias nas
duas variveis abrangem o universo de casos estudados, sendo que, para o efeito desta
anlise, uma lei complementar foi equiparada lei ordinria, ambas denominadas apenas
como lei. A diferena entre a lei e o decreto que a primeira passou pelo processo
legislativo, foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente, e a
segunda foi apenas decretada pelo executivo. Para as conferncias com mais de uma edio
no perodo analisado (2003-2010), consideramos o ato que convoca a ltima conferncia,
tendo em vista que o ato normativo que institui a conferncia pode variar de uma edio
para outra. Olhando o quadro geral, temos que a maioria dos conselhos est estabelecida em
lei, e a maioria das conferncias est estabelecida em decretos.
122
/ N
conselhos
32
3
22
3
0
de N
conferncias
0
0
15
4
3
de
influenciada por estes espaos. Foram analisados 2.808 projetos de lei que teriam resultado
de diretrizes das conferncias. O argumento dos autores que as conferncias nacionais
teriam o potencial de aglutinar temas e atores minoritrios (como j apontamos no item
anterior) e que conseguiriam furar o domnio do presidencialismo de coalizo, porque
trariam questes que no necessariamente seriam discutidos nas trocas entre executivo e
legislativo.
parece vivel que as questes no sejam encaminhadas, j que isso acaba enfraquecendo a
mobilizao social.
Alguns casos ilustram bem este deslocamento de sentidos. O caso mais
emblemtico talvez tenha sido o da Conferncia de Direitos Humanos de 2008, que
aprovou o Plano Nacional de Direitos Humanos III. O Plano era composto de resultados do
debate acumulado no somente nesta conferncia, mas em outras. E encontrou dois poderes
fticos naquele momento, as igrejas e os militares, que reagiram contra respectivamente a
proposta de descriminalizao do aborto e a formao da Comisso da Verdade que
apuraria a violao de direitos humanos no perodo da ditadura militar. Em ambos os casos,
o governo ao invs de apoiar os resultados da conferncia recuou. No caso do tema da
Comisso da Verdade, depois de longa negociao foi aprovada no final de 2011 (e
instalada no incio de 2012).
Outro caso que traz elementos importantes para a anlise o caso do meio
ambiente, que nunca foi uma rea forte de participao, e ao se analisar os vrios canais
participativos desta rea podemos perceber o deslocamento dos sentidos da participao.
No CONAMA, como j foi dito, havia pouca sociedade civil, e as mudanas na composio
no alteram significativamente isso.
No caso das Conferncias o que predominou foi o carter pedaggico destes
espaos. No governo Lula, pela primeira vez foram introduzidas conferncias de meio
ambiente. A Conferncia Nacional de Meio Ambiente foi realizadas em 2003, 2005 e 2008,
com etapas municipais, estaduais e a federal. E as Conferncias Infanto-Juvenis para o
Meio Ambiente, voltadas para a sensibilizao de crianas e jovens para o tema, foram
realizadas em 2003, 2006 e 2009, tambm com etapas preparatrias. O nmero de
participantes das conferncias infanto-juventis passou de 3 milhes.
O carter destas
46
Marina Silva disputou as eleies presidenciais de 2010 pelo Partido Verde, chegando em terceiro lugar no
primeiro turno, com cerca de 20% dos votos vlidos.
129
130
fracos, para utilizar os termos de Fraser (1992)47. Voltando ao caso aqui do debate sobre o
modelo de desenvolvimento, tanto ambientalistas quanto grupos que defendem
comunidades tradicionais (quilombolas, ribeirinhos, indgenas etc.) e de alguma forma se
contrapem ao modelo atual de desenvolvimento podem at pautar suas questes em
espaos como audincias pblicas e conferncias. De alguma forma estes grupos so
ouvidos, sentam para dialogar, mas no tm poder de fato, e aqui a contraposio no
s aos setores mais direita do espectro poltico, mas dentro da prpria esquerda e do PT,
que tambm partilham de uma concepo neodesenvolvimentista, e consideram que estes
grupos estariam freando o desenvolvimento do pas.
Se olharmos para o caso do Ministrio das Cidades, da mesma forma ser possvel
perceber como decises importantes no passaram absolutamente por estes espaos. O
governo de Lula tem conseguido convencer a maioria dos eleitores que as medidas
adotadas representam o caminho possvel para a diminuio das desigualdades
(RODRIGUES, 2009, p. 3-5 e 12). O slogan BRASIL UM PAS DE TODOS perdurou
durante os oito anos de governo Lula. Com ele, queria-se incluir os excludos, mas o efeito
talvez no tenha sido apenas esse. O mercado de fato ganhou, com o PAC (Programa de
Acelerao do Crescimento) e, posteriormente com o Programa Minha Casa, Minha Vida,
que no passaram pelo crivo ou ao menos pelo debate dentro dos espaos participativos
(MARICATO e JUNIOR, 2007).
Na contraposio e no dilogo entre movimentos e governo Lula foram obtidas
algumas conquistas, como a aprovao do Minha Casa, Minha Vida Entidades. O MCMVE uma verso menor do Programa, tanto em termos de volume de recursos quanto de
47
A autora, analisando a desigualdade comunicativa no caso das relaes de gnero, criou as categorias de
"pblicos fortes" e "pblicos fracos" para diferenciar analiticamente os sujeitos ativos e passivos no processo
de formao da opinio pblica. Resumidamente, o pblico forte constitudo pelos grupos que possuem
recursos polticos, simblicos ou econmicos suficientemente fortes para produzir agendas e tomada de
deciso e influenciar a opinio pblica. O pblico fraco, embora participe da formao da opinio pblica,
obviamente no possui recursos suficientes para configur-la de acordo com seus interesses polticos e
sociais, nem detm poder de deciso nas esferas polticas e econmicas.
131
48
A meta do MCMV-E hoje de construo de 60 mil moradias, uma frao pequena em relao meta geral
do MCMV, de 2 milhes de moradias.
http://blog.planalto.gov.br/index.php?s=minha+casa+minha+vida&btn_sub=buscar
49
Destacam-se duas novidades do MCMV-E. A primeira delas refere-se ao fato de que entidades da
sociedade civil assumem um papel de mediao entre o Estado e os beneficirios da poltica. A segunda que
a participao dos beneficirios em organizaes locais engajadas na questo habitacional se converte em prrequisito para a sua seleo no programa, assim como a sua participao em todas as etapas da interveno
habitacional no territrio junto s entidades requerida.
50
A autogesto no Brasil foi inspirada em processos de autogesto do Uruguai, e desde os anos 1980 tem sido
defendida por parte dos Movimentos de Moradia (especialmente na cidade de So Paulo pela Unio dos
Movimentos de Moradia Popular). Segundo Bonduki (1992), um processo onde os futuros moradores
organizados em associaes ou cooperativas, administram a construo das unidades habitacionais em todos
os seus aspectos, a partir de regras e diretrizes estabelecidas pelo poder pblico, quando este participa
financiando o empreendimento. Seria uma organizao autnoma da sociedade civil que, com o apoio e o
financiamento do poder pblico, equaciona a produo de moradias com a participao dos moradores e a
introduo de avanos tecnolgicos e sociais que s o trabalho coletivo pode propiciar (BONDUKI, 1992,
p.18-19).
132
133
Outro exemplo citado pela autora foi a aprovao do PAC (Programa de Acelerao
do Crescimento), que tambm no teria passado pelo debate nos espaos participativos, e,
como compensao, teriam sido aprovados recursos para moradias de 0 a 3 salrios
mnimos. O Minha Casa Minha Vida-Entidades citado logo acima foi parte deste acordo. O
resultado no que todos ganham. Bancos e empresrios parecem nunca terem ganhado
tanto. Por exemplo, impulsionaram-se o crdito para construo de moradias de classe
mdia, mas as de 0 a 3 salrios mnimos ainda enfrentam grandes dificuldades de serem
financiadas. O preo da terra urbana nunca esteve to valorizado. Em muitas cidades, a
quantidade de imveis vazios desocupados quase a mesma do dficit habitacional.
Parte do secretariado de Dutra sai quando ele deixa o cargo de ministro, e outros
vo saindo ao longo do tempo. E parte das estratgias que o movimento da reforma urbana
tinha por dentro dos canais participativos, passa a ser por fora deles, porque o novo
ministro, apesar de no ser contra os espaos, relega-os a um papel bastante secundrio
(ABERS, SERAFIM, TATAGIBA, 2011).
Voltando ao argumento central da tese, na prtica estes exemplos apontam que
participao tem como seu sentido mais forte processos de escuta. Se as decises
importantes passam ao largo desses canais institucionais, o sentido e o investimento sobre
eles diminuem.
O Programa Fome Zero foi desenhado pelo Instituto Cidadania, antes da vitria de
Lula; dele participaram diferentes correntes polticas com trajetrias e acmulos distintos
na rea. Tomazinni (2012) aponta ao menos trs correntes (ou como ela denomina, trs
coalizes) que disputaram os sentidos do Programa Fome Zero e depois o desenho do Bolsa
Famlia. A primeira, denominada capital humano, compartilha a viso de que os pobres
seriam privados do conhecimento escolar e dos servios de sade, o que os tornaria
economicamente menos produtivos. Esta coalizo logrou condicionar o auxlio a
determinados comportamentos, tais como frequncia escolar e visitas a centros de sade. O
objetivo anunciado que os indivduos, em troca da ajuda financeira recebida, devem fazer
um esforo para melhorar suas prprias condies. Esta tentativa de tornar os pobres
responsveis por seu futuro reclama a eliminao do vis paternalista dos programas
sociais, uma vez que a ajuda no deve ser gratuita. A segunda coalizao, denominada
renda incondicionada, se ope s polticas focalizadas e condicionadas em matria de luta
contra a pobreza. A pobreza seria um fenmeno a ser abordado de forma sistmica, em
termos de "direitos" e de liberdades individuais. Por fim, a terceira coalizo intitulada
Segurana alimentar, que afirma a fome e a insegurana alimentar como o ponto
nevrlgico da pobreza. O Estado, por meio de transferncias de renda (entre outras
medidas) deve garantir o acesso aos alimentos.
No quero aqui discutir o mrito do Programa, que, como bem apontou a recente
pesquisa de Lavinas (2012), depois de muitas desconfianas, tornou-se praticamente uma
unanimidade nacional. Aos propsitos da tese importa saber como velhas ou novas
instncias participativas dialogaram como este Programa.
Primeiro, preciso dizer que o embate entre estas diferentes percepes sobre os
sentidos do Programa que, diga-se de passagem, foi um dos grandes programas do governo
Lula, foi discutido apenas parcialmente pelos dois Conselhos Nacionais que teriam uma
relao mais direta com o programa: o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e
o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN).
135
E afirma ainda,
Compartilhar com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome a
nfase na descentralizao da gesto e no controle das aes propostas e
financiadas pelo Governo Federal. Compartilhar ainda o princpio de que a
fiscalizao das condicionalidades prevista em lei no deva representar o
exerccio de vigilncia e controle sobre os beneficirios, pois isto seria uma
postura preconceituosa e autoritria. Reforar a ideia de que tal fiscalizao deve
ser concebida como vigilncia do acesso e da garantia de direitos.
51
Como argumenta Moroni (entrevista concedida em dezembro de 2012 para esta pesquisa), o grupo
de Frei Betto gostaria de introduzir com os comits do Fome Zero, uma espcie de poder paralelo, que
contribusse para a emancipao dos sujeitos. E, para o entrevistado isso muito emblemtico das
diferentes concepes da participao e do por que participar, qual o contedo poltico da
137
O que estes exemplos mostram que por um lado, os sentidos da participao como
auto-organizao, emancipao dos sujeitos, e construo de uma nova hegemonia
continuam presentes no debate poltico. A disputa sobre os significados e contedos da
participao no sumiu, ela est presente. Entretanto, possvel dizer quedois novos
sentidos passam a concorrer e a predominar no debate: o de participao como escuta,
como forma do governo estabelecer um dilogo que funciona mais como transmisso
sociedade sobre as decises j tomadas em outras instncias (aumenta audincias,
conferncias com carter de transmitir o que j se sabe sobre o tema), e de outro lado,
aposta-se num carter fiscalizatrio dos espaos. No estou argumentando aqui que estes
novos significados foram maquiavelicamente pensados, mas sim de que a falta de um
debate profcuo e profundo dentro do governo, permitiu que sentidos mais fracos sobre a
participao ganhassem terreno.
***
Neste terceiro captulo, tratamos do perodo que vai de 2003 a 2010, com a chegada
do PT ao poder federal, e as tenses e ambiguidades, avanos e recuos que ocorrem no
iderio participativo. Duas experincias significativas foram tratadas neste perodo, as
conferncias e os conselhos nacionais que se multiplicam.
Retomamos novamente os trs argumentos da tese.
Em primeiro lugar, vale ressaltar que em termos de comunidades de poltica,
houve uma multiplicao e certa fragmentao no campo, que as mais de 70 conferncias
nacionais atestam. Elas mostram todo o grau de experimentalismo que a democracia
brasileira viveu no perodo, em torno de tantos temas, atores etc. Por outro lado,
importante tambm entend-las como parte do ecletismo experimentado pela sociedade
civil brasileira, como resultado da mltipla filiao vivenciada nas vrias comunidades de
participao. Mas para o entrevistado o que predominou como viso sobre os sentidos do PBF que o sujeito
poltico no seriam os prprios beneficirios, mas as prefeituras.
138
polticas que se formam. O que percebemos que muitos militantes transitavam entre
sociedade civil e sociedade poltica (que eram ao mesmo tempo, Estado, partido,
movimentos, e/ou acadmicos em municpios e estados) foram para dentro do governo
federal. E de l provocaram importantes mudanas tanto do ponto de vista de criao de leis
e implementao de importantes projetos e programas de polticas pblicas, quanto na
experimentao de espaos de dilogo com a sociedade como audincias pblicas,
conselhos e conferncias. Comparado aos perodos anteriores, houve um forte aumento das
vozes dissonantes no debate pblico, com uma maior pluralizao do debate.
Em segundo lugar, neste captulo, foi possvel perceber que novamente so setores
de esquerda que levam frente o debate participativo. Foi a ida do PT para o governo
federal, que trouxe novos desafios para participao. Isso porque, de um lado, o PT que vai
para o governo federal diferente do PT do incio das experincias participativas do final
dos anos 1980. Alguns iderios dos perodos anteriores, como o projeto de participao
como forma de emancipao e transformao social, bem como o projeto de participao
como forma de deliberao, perdem fora e energia.
bvio que ainda permanecem existindo e coexistindo vrias concepes de
participao no interior das esquerdas. E aqui encaminhamos para o nosso terceiro
argumento. Novamente no h uma unanimidade. As disputas em torno do que poderia ser
o Fome Zero e os Comits em torno dele, como espaos de organizao dos setores
populares, so um bom exemplo de como o debate se repe. Bem como, as disputas em
torno dos significados do Conselho das Cidades ou do Conselho de Meio Ambiente, como
espaos que deveriam trazer os conflitos (inclusive dentro do governo), para arena
participativa, atestam como o debate em torno da participao era latente. Entretanto, se
olharmos a floresta e no as rvores, ou seja, se olhamos para o conjunto dos espaos e
os seus resultados mais evidentes, veremos que o que se consolidou no perodo foi um
iderio de participao como escuta. Claro que ele muito importante numa sociedade
desigual como a nossa, e num contexto em que o partido ganhou o governo, mas no o
poder, no qual o neodesenvolvimentismo ganhou terreno, e no qual o pas enfrentou a
crise econmica mundial de 2008, mas o que queremos chamar a ateno aqui que este
novo imaginrio em torno da participao pode at no ser contraditrio (pode ser
139
realmente o possvel nas condies dadas), mas ele encontra-se muito distante do
imaginrio vivido e sonhado nos perodos anteriores. Ele se afasta progressivamente (ou
altamente ressignificado), do ponto de vista prtico e conceitual, das experincias
emancipatrias e de transformao social da esquerda do perodo de 1975-1990, bem como
do ideal de deliberao presente no perodo 1991-2002.
140
Consideraes finais
mais ou menos aberta, com importantes implicaes sobre as estratgias de atuao dos
militantes.
Como consequncia deste segundo argumento, temos o terceiro argumento.
Procuramos olhar para a diversidade de sentidos da participao no interior do projeto da
democracia participativa, no apenas para identificar os sentidos em disputas, mas tambm
as condies histricas que fizeram com que uns sentidos e no outros se tornassem
predominantes ao longo do tempo. Procuramos quebrar o projeto da democracia
participativa em suas partes constitutivas e fazer um esforo de identificar as diferenas, a
particular associao de palavras, o iderio que sustenta essas associaes e suas
consequncias em termos da narrativa da participao no longo prazo, identificando suas
principais tendncias.
Com este esforo, encontramos um sentido de participao predominante para cada
perodo.
Nos anos 1975 a 1990, predominou a participao como emancipao, que o
termo que uso para nomear as ideias, valores e apostas associadas participao no
perodo. O substrato que nutre esse imaginrio advm das experincias de educao
popular, CEBs, ncleos do PT, conselhos populares e primeiras experincias de gesto
petista. O que se destaca nessa viso a nfase na participao como educao para a
cidadania, associado a uma ideia de poder popular que ativa e expressa conflitos visando
transformao social. Por dentro da sociedade civil, na Teologia da Libertao da Igreja
Catlica, nos grupos de educao popular influenciados por Paulo Freire, em vrias
organizaes no-governamentais o iderio da participao s vezes com cores e matizes
diferentes tambm esteve bastante presente, e reforou e ao mesmo tempo refratou as
experincias vindas dos partidos de esquerda, e em especial do PT. Estes encontros
produziram um frtil caldo de cultura que disseminou ideias de democracia participativa.
Nos anos 1991 a 2002, o termo que predominou foi o participao como
deliberao, quando palavras como cogesto, partilha do poder de governar
expressavam a expectativa de uma nova relao entre Estado e sociedade. Essa aposta
143
fronteiras do PT. Tinham uma forte influncia dos sanitaristas italianos e muitos dos seus
membros eram filiados ao Partido Comunista Brasileiro, mas de fato agregavam vrias
coloraes partidrias. A sade seria a inspirao para muitas polticas pblicas que
tambm se estruturariam como sistema descentralizado, ao longo dos anos 90 e 2000, tais
como a assistncia social, criana e adolescente, segurana alimentar, entre outros.
No ltimo perodo, 2003-2010, predomina a participao como escuta no plano
federal, muito prximo de uma ideia de colaborao vigilante. Aqui a ideia de pblico
fraco nos termos de Nancy Fraser (1992). Ou seja, h debate, mas isso no se transforma
em deliberao, no mximo se constitui como uma escuta. A participao como escuta
guarda semelhanas com as noes de accountability e boa governana. Nesse modelo h
um valor positivo para a pluralidade na representao de interesses, o que amplia o espectro
de temas e atores reconhecidos como legtimos.
Ou seja, o que percebemos nessa narrativa da participao , num terreno de
disputas, um sentido que vai progressivamente de um contedo mais radical, associado
transformao social, a ideias de justia, a novas relaes Estado e sociedade, para uma
participao menos exigente, mais consultiva. Sem procurar explicar totalmente o que
acarreta essa mudana, arrisco relacion-la a dois fatores principais. Em primeiro lugar, a
hegemonia neoliberal que contribuiu para que progressivamente os sentidos mais radicais
da participao perdessem o terreno; e em segundo lugar, as mudanas no interior do PT
(partido que nasceu como uma promessa de uma nova forma de fazer poltica e aglutinou
boa parte dos iderios participativos) voltadas melhoria do seu desempenho eleitoral, que
diminuram a capacidade do partido de criativamente experimentar novos processos
participativos, com o mesmo vigor dos anos 80 e 90.
144
Ser que os termos da participao vo se alterar num futuro prximo? Como eles
tm se desenvolvido no governo Dilma Rousseff? Com quais sentidos especficos?
Do ponto de vista da sociedade, na Plataforma dos Movimentos Sociais sobre A
Reforma do Sistema Poltico,52 organizada desde 2004, apesar do eixo da democracia
participativa fazer parte das preocupaes, evidente hoje que as energias esto mais
voltadas para a democracia representativa, por exemplo, para temas como o financiamento
pblico exclusivo de campanhas eleitorais. Temas hoje fundamentais se se pretende ampliar
a democracia brasileira. Destacam-se ainda propostas para aumentar a utilizao de
mecanismos como o plebiscito, referendo e iniciativa popular. No caso desta ltima, o
esforo para diminuir o nmero de assinaturas e estabelecer um rito prprio no Congresso
Nacional. E no terreno da democracia participativa a maior preocupao tem sido com a
efetividade dos espaos institucionais criados, e com a tentativa de aprofundar uma nova
arquitetura da participao em que haja participao no apenas nas polticas sociais, mas
em polticas econmicas e em reas estratgicas como as de infraestrutura.
Em 2010, no fim do Governo Lula, foi levantada por parte da Secretaria Geral da
Presidncia, uma discusso a respeito da necessidade de regulamentao das polticas
sociais em desenvolvimento no pas. Chegou-se a falar na formulao de um projeto de lei
chamado "Consolidao das Leis Sociais". A proposta inclua garantir em lei o
funcionamento de mecanismos de participao social no processo de elaborao das
polticas pblicas, como conselhos e conferncias.
A ideia no foi para frente. Alm de ser um ano eleitoral (quando dificilmente o
Congresso Nacional teria tempo hbil para discutir e aprovar a proposta), ela foi alvo de
questionamentos pela possibilidade de engessamento das aes sociais. Afinal, solues
adequadas em um momento poderiam no ser pertinentes quando a situao se alterasse e o
detalhamento legal poderia impedir inovaes.
52
145
Enfim, h muitos caminhos possveis, resta aprofundar sob quais horizontes sero
trilhados.
147
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