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DESENVOLVIMENTO
2010
ESTADO,
ESTADO, PLANEJAMENTO
PLANEJAMENTO EE POLTICAS
POLTICAS PBLICAS
PBLICAS
VOLUME 2
Governo Federal
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
SUMRIO
apresentao................................................................................................................................. ix
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................ xi
Colaboradores volume 2....................................................................................................... xviI
Introduo................................................................................................................................... xxi
VOLUME I
PARTE I
ALICERCES PARA A PROSPERIDADE ECONMICA
SUMRIO ANALTICO
SEO i
Para Alm da Crise: um novo padro de crescimento?
Captulo 1
Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil:
a ao anticclica em debate
Captulo 2
O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro:
uma apreciao sobre o perodo 1995-2009
SEO ii
Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao
Captulo 3
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico
das despesas federais no perodo 2002 a 2010
Captulo 4
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal:
em busca de um novo paradigma
Captulo 5
Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009
Captulo 6
Consideraes sobre Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no
perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Captulo 7
Decomposio e Determinantes da Inflao no Brasil no
Perodo 2007-2009
VOLUME II
PARTE II
REDEFININDO ESTRATGIAS SETORIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO.............................. 237
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 241
SEO III
Implementao e Resultados Recentes de Polticas Setoriais............................ 263
Captulo 8
Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil:
impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao............ 265
Captulo 9
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise
com base nos indicadores agregados................................................................................ 289
Captulo 10
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil.............................................................. 311
Captulo 11
A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do
Brasil e regies ....................................................................................................................... 327
SEO IV
Infraestrutura para o Desenvolvimento................................................................ 343
Captulo 12
Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies:
o papel da anlise de impacto............................................................................................... 345
Captulo 13
Uma Anlise do Transporte Terrestre de cargas Brasileiro........................................... 357
Captulo 14
Transposio do Rio So Francisco: Anlise de oportunidade do projeto.................. 379
Captulo 15
Acessibilidade no Transporte de Passageiros: um panorama da
poltica pblica federal......................................................................................................... 407
PARTE III
O BRASIL NO MUNDO: ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS................................... 429
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 433
SEO V
Cooperao para o Desenvolvimento e Comrcio:
o multilateralismo em ao....................................................................................... 441
Captulo 16
A Integrao Sul-americana, Alm da Circunstncia:
do Mercosul Unasul............................................................................................................ 443
Captulo 17
As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas:
avanos recentes e o papel brasileiro................................................................................ 465
Captulo 18
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah:
a paz por meio do desenvolvimento..................................................................................... 479
Captulo 19
Desempenho das Exportaes e Poltica Comercial......................................................... 495
VOLUME III
PARTE IV
REPUBLICANIZANDO O ESTADO BRASILEIRO
SUMRIO ANALTICO
SEO Vi
Participao, Cooperao e Representao:
novas configuraes do Estado
Captulo 20
Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil
Captulo 21
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas
e evoluo nas ltimas duas dcadas
Captulo 22
a minireforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a
cmara dos deputados
SEO Vii
Polticas de Segurana Pblica: novas abordagens
Captulo 23
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais:
Uma Anlise dos Debates e Proposies Sobre o Sistema Penitencirio
na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG)
Captulo 24
As Polcias Estaduais Brasileiras: problemas e possveis caminhos de reforma
PARTE V
REFLEXES PARA A AO ESTATAL
SUMRIO ANALTICO
SEO Viii
Possibilidades de Avaliao de Poltica Pblica
Captulo 25
Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o
Aprimoramento de Polticas Pblicas
Captulo 26
Situao Atual e Perspectivas do Programa Federal de Apoio
Gesto Urbana Municipal
Captulo 27
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo:
referncias para futura avaliao
SEO ix
Na Ordem do Dia: Novos Problemas para Velhos Desafios
Captulo 28
A Volatilidade da Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia
Captulo 29
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
APRESENTAO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores
e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova
Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994
e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito
federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e
cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como
positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara
de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz
possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais
importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do
pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e
crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com
o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil,
cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente
das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional
republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas
como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a
razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este
esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.
Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se
abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de
modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo
meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa
de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas
econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias
de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.
Boa leitura e reflexo a todos e todas!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
AGRADECIMENTOS
XII
Agradecimentos
XIII
XIV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios
Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco
de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea
convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que
registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires
(Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III);
Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo
Viana (Parte V).
Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao
tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom)
da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de
comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe
do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura,
supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene
Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis,
Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e
Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus
Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da
editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em
reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.
Comit Editorial
XV
COLABORADORES VOLUME 2
XVIII
Colaboradores
XIX
XX
INTRODUO
Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos
dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente
mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais
questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que
propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.
Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos
cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente
desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para
assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem
expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas
sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento
da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais
e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela
populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos
avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e
mensurveis por parte dos governantes subnacionais.
No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos,
a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais,
sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de
renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada,
Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos
1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa
Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003,
atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.
Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies
brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo.
Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias
em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm
das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a
demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos
estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo
elevou-se para 1,38%.
Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido
respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na
esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
XXII
uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a
serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades
fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e
Introduo
XXIII
XXIV
Introduo
XXV
Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao
desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas
tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para,
e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e
institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional
se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea,
por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico,
elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
XXVI
Comit Editorial
SUMRIO ANALTICO
estar inferior ao que se tinha antes. Por outro, a regulao requer recursos econmicos e
tambm polticos para seu processo de enforcement. Tem, assim, claramente, um custo.
Ento, dela se espera um benefcio socialmente justificvel.
O captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e das instituies: o papel da
anlise de impacto aponta relevantes reflexes sobre a questo, quando diz:
Assim, considerando que os recursos envolvidos na atividade regulatria so, por sua natureza,
escassos e que as regulaes produzidas podem gerar tanto efeitos benficos como perversos sobre
a eficincia e o bem-estar, natural que a preocupao com a boa regulao seja tema central nas
agendas regulatrias de pases desenvolvidos e em desenvolvimento ao redor do mundo.
Isto em mira, logo em seguida no texto reconhece-se que h uma dupla abordagem
das condies para que se alcance essa boa regulao: i) sua legitimao decorrente de
quo apropriadas sejam as condies de transparncia, participao social e accountability;
e ii) a capacidade governamental de construir seu arcabouo tcnico-institucional e sua
instrumentalidade para que a prtica resulte efetiva e eficiente. Diante disto, tais abordagens
seriam encaminhadas por alguns modos de processamento: a anlise de impacto regulatrio,
a consulta pblica, a considerao das alternativas regulao proposta e a existncia de
medidas de reduo de custos de compliance. Por isso, ressalva-se no texto: Contudo,
uma Avaliao de Impacto Regulatrio (AIR) bem estruturada pode englobar as demais
ferramentas de qualidade regulatria em seu processo.
Examinando as experincias pioneiras de cerca de vinte anos atrs, verifica-se que
nosso pas requer uma ampla e precisa avaliao crtica de como o aparato regulatrio tem
evoludo e sido realizado. Para tanto, necessrio, ao que tudo indica, tambm aqui, aprender
como implementar e identificar as condies de efetividade de uma apreciao sistemtica
dos resultados proporcionados por tal aparato. Da que o referido captulo se prope a
compreender o significado da AIR, verificar o funcionamento desse instrumento na prtica
e analisar as perspectivas da qualidade regulatria no contexto brasileiro.
Para instrumentar esse propsito, o texto procura analisar e compreender o percurso
seguido, desde os esforos pioneiros nos Estados Unidos na administrao Ford, com
o Decreto Executivo no 11821/1974 at os avanos mais recentes em AIR, passando
pelos vrios estudos e prticas conduzidos no mbito da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OECD), ao longo das ltimas trs dcadas, ao cabo das quais
26 dos 30 pases membros desta organizao j a vm aplicando.
Sublinha-se que, em relao s prticas mais maduras, uma apreciao de seus pontos
fracos e fortes, ocorrida em meados desta dcada, levou proposio de novas condies para
seu desenvolvimento, e tambm a uma certa expanso de seu alcance imaginando-se que
a AIR possa ter sua gnese j na formulao das polticas da rea regulada, posicionando-se
como uma IA (Impact Analysis) contidas numa agenda de processamento discutida em
trecho seguinte do texto.
242
Sumrio Analtico
O texto deixa claro que tal configurao ajusta-se bem ambincia econmica e aos
marcos poltico-institucionais de pases da Europa e nos Estados Unidos. Novos ajustes nos
pases em desenvolvimento sero determinados por peculiaridades; e para isso, observa-se,
com vagar, o caso do Mxico, no qual se espera poder identificar lies teis para situar o
processo nas circunstncias brasileiras.
Procurando bases para a concepo de ajustes diferenciados, a seo Boas prticas em
AIR do captulo analisa questes processuais e metodolgicas surgidas nas vrias experincias
nacionais e discutidas em fruns internacionais, projetando-se na seo subsequente,
Observaes sobre a AIR no Brasil.
O campo de aplicao da AIR no indito no Brasil. Os esforos por melhorar a
qualidade regulatria vm de bom tempo: o Decreto no 4.176/2002 j trazia normas e diretrizes
para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento de projetos de
atos normativos com este propsito. Ademais, tornou-se frequente a prtica das agncias
brasileiras na promoo de consultas pblicas, que possibilitam o aumento da transparncia,
da eficincia e da efetividade da regulao, bem como a reduo dos custos inerentes a ela.
Tendo em vista a curta experincia do consumidor brasileiro com os embates da
regulao e da proteo de seus direitos, vale o destaque dado na seo a uma das funes
dessas consultas, qual seja, possibilitar a aproximao das
(...) agncias da representao das demandas dos consumidores, que, uma vez melhor informada
e preparada, refora a autonomia do regulador contra presso de interesses de pequenos grupos
organizados, por conformar base ampla de apoio, necessria at porque boa parte de iniciativas do
regulador em prol do interesse pblico desagradam aos regulados.
243
Os dficits de infraestruturas
Correspondendo magnitude do desafio que as carncias da infraestrutura de transportes
colocam para a competitividade da economia brasileira e do empenho exigido para venc-lo
inclusive pelo impacto dos investimentos requeridos como componentes da formao
de capital e sobre a dinmica de desenvolvimento , vm sendo extensos os esforos de
investigao que o Ipea enceta neste campo. O captulo Uma anlise do transporte terrestre
brasileiro constitui um alinhamento das evidncias, constataes e sugestes que vrios
projetos de pesquisa acumularam recentemente.
Sua seo inicial oferece uma interessante linha do tempo, na qual a matriz atual do
transporte terrestre aparece tendo sido moldada pela ascenso e declnio dos vrios ciclos de
formao econmica do Brasil. As ferrovias descendem dos antigos segmentos de estrada
de ferro da Colnia e do Imprio, instalados para o abastecimento da produo e escoamento
de produtos dos diferentes e sucessivos aparatos de produo exportadora nas vrias
regies, predominantemente na direo leste-oeste. Lembra-se tambm que, desencadeada a
industrializao, polarizada no sudeste, fez-se necessrio articular e interligar o arquiplago de
mercados regionais, por meio de rodovias, conquistando-os para propiciar indstria nascente
as escalas para crescer e ganhar produtividade. Ademais, o notvel incremento no trfego de
veculos no transporte de cargas (com o preo do diesel subsidiado) e de passageiros
tambm funcionava como estmulo certo expanso da indstria automobilstica.
Os problemas estruturais e institucionais dessa matriz de transportes terrestres destinada
a alavancar o mercado domstico e a industrializao so mostrados como razes das vrias
crises. Primeiro, do antigo sistema ferrovirio, que quase nada mudara; e, paulatinamente,
do prprio modelo rodoviarista, afetado, mais tarde, pelas crises do petrleo e pela corroso
de seus sistemas de fundos financiadores.
Tais problemas, mal enfrentados ou encaminhados com medidas de baixa efetividade,
levaram, progressivamente, a uma deteriorao da malha viria e considervel perda de
eficincia de todo o sistema logstico do pas, que hoje compromete as prprias perspectivas
de sustentao do desenvolvimento.
A discusso sobre os problemas atinentes aos modelos de financiamento na transio
dos antigos fundos para o regime preconizado pela Constituio de 1988 e, mais adiante,
pelos programas de privatizao, conduz a duas questes: i) a busca por novas modalidades de
financiamento pblico minguados, em parte, pelas estratgias de ajuste fiscal e de financiamento
compartilhado com o setor privado, ou mesmo exclusivamente privado; e ii) as dificuldades,
tanto polticas como econmicas, de se criarem condies adequadas para os investimentos e
esforos de gesto privados em face de um marco regulatrio ainda deficiente talvez mais no
setor ferrovirio do que no rodovirio e ainda por amadurecer.
Apontam-se vrios focos de inadequao ou pouca efetividade nos regimes de regulao
em termos de incentivos em relao proteo do interesse coletivo e de diferenciais de
economicidade dos empreendimentos no curto e longo prazo.
244
Sumrio Analtico
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246
Sumrio Analtico
247
ou mobilidade reduzida. Por isso, a sociedade tem de ficar atenta a essas questes, e o governo,
em todos os nveis, tem de fazer valer, na prtica, os direitos de uma parte da populao que foi
ignorada ao longo da histria deste pas.
248
Sumrio Analtico
249
Num plano mais geral, a anlise permite afirmar que empresas grandes, com tradio de
presena na base exportadora, com maior dotao de trabalhadores qualificados e produtos
com mais elevada intensidade tecnolgica, so as mais bem aquinhoadas por essa poltica.
Como a amostra disponvel era reduzida, no se pode ter mais clareza quanto ao perfil da
clientela do Proex-equalizao, mas no se rechaa a imagem de que este programa seja um
nicho para as pequenas e mdias exportadoras.
Quanto efetividade em relao aos escopos de poltica de estmulos ampliao da base
exportadora e sua maior inovatividade e/ou competitividade, os resultados tendem a sugerir
que na prtica, nenhuma das trs polticas agiu para estimular o perfil de firma exportadora
desejado pelos policy-makers. Tambm no fica confirmado que haja potencial significativo
para estimular maior participao das empresas de mdio e pequeno porte nas exportaes
mesmo no caso do Proex-financiamento, a varivel de porte no se mostrou estatisticamente
significante , nem de estmulo exportao de bens com maior sofisticao tecnolgica
Como em outras polticas, no entanto, verifica-se que h pouca expansibilidade no
sentido de que seus estmulos alcancem maior proporo do universo de agentes econmicos ,
e a inovatividade, que permitiria aumentar sua efetividade e alcance, baixa. Constata-se,
ainda, que seriam necessrias medidas complementares para seus propsitos serem de fato
alcanados. De acordo com o texto, a concluso mais forte permitida pelo estudo que
existiu, no perodo analisado (2003-2007), uma forte inrcia na dinmica dos instrumentos.
Isso no necessariamente ruim; afinal de contas, demonstra que eles so muito bem
vistos pelas empresas que j os utilizam. Entretanto, a expanso do alcance dos programas,
provavelmente acompanhada de um crescimento da base exportadora, exige uma ao mais
clara por parte do governo.
A segunda visada do captulo dirige-se para os primeiros resultados da Lei do Bem,
especialmente os que se expressam no movimento registrado no ano de 2008 e, portanto,
animados pelo movimento ascendente de expectativas anterior crise daquele ano.
Aps situar a experincia brasileira no contexto das que se vm fazendo no mundo
e, em particular, nos pases membros da OECD em que 18 dos 27 adotam incentivos
fiscais a pesquisa e desenvolvimento (P&D) , alm de China e ndia, o texto resume os
traos principais da evoluo deste tipo de poltica, desde o incio dos anos 1990 quando
surgiram os Programas de Desenvolvimento Tecnolgico para os Setores Industrial e Agrcola
(os PDTI e PDTA) at a grande inovao trazida pelo Captulo III da Lei no 11.196/2008,
oriunda da Medida Provisria no 428/2008, que passou a ser conhecida como Lei do Bem
e daria consequncia Lei no 10.973/2004, que determinava Unio fomentar a inovao
no mbito empresarial. O novo marco legal visava, a partir da, criar todo um conjunto de
estmulos dinamizao da economia, estabelecendo, neste captulo, um novo regime
de incentivos tributrios notadamente via renncias fiscais aos esforos de P&D de
iniciativa das prprias empresas.
250
Sumrio Analtico
Cerca de 400 empresas recorreram aos incentivos fiscais em 2006 e 2007, e outras 441
o fizeram em 2008, j nos moldes do novo regime. O estudo visa justamente traar o perfil
destas ltimas e avanar numa apreciao de seus potenciais para incentivar um contingente
significativo de empresas a encetar atividades prprias de P&D.
Observaes iniciais permitem desenhar um perfil das empresas que j recorreram aos
benefcios da lei. Dois teros so nacionais; a maioria absoluta constitui-se de empresas de
porte mais avantajado com mais de 500 trabalhadores e que respondem por 93,4%
do montante de custeios de P&D registrados no programa. Vale notar que, pelos dados
da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) de 2005, perto de trs quintos
destes gastos eram concentrados em 12% das empresas constantes do levantamento.
Ou seja, aparentemente, o regime da Lei do Bem tenderia a acentuar o cenrio de concentrao
observado antes de sua vigncia, em especial, devido ao seu critrio bsico de elegibilidade: a
empresa ter obtido lucro no ano-base e haver declarado o Imposto de Renda Pessoa Jurdica
(IRPJ) no regime de lucro real. Tal condio exclui liminarmente as empresas de menor porte
que declaram imposto sobre a renda no regime de lucro presumido.
Ainda com relao aos achados do captulo, verifica-se que a proporo de empresas
participantes que atuam como exportadoras superior a 80%, e, das que atuam como
importadoras, de quase 90%. Este fato leva a considerar novamente a existncia de vnculos
significativos entre inovatividade e proatividade no comrcio exterior.
Em igual diapaso, tem-se a caracterizao setorial dos benefcios, de tal forma que as
empresas dos ramos de petrleo, veculos e aeronaves concentram 70% dos custeios de P&D
incentivados. Tal circunstncia sugere, quase certamente, que vigora aqui o mesmo padro de
acessibilidade que se estabelece no acesso a outras polticas, ou seja: a experincia anterior
de uso dos instrumentos facilita no momento de se recorrer s novas ferramentas de estmulo,
e a habilidade de pleitear torna-se um fator de seleo privilegiador. De outro modo,
novamente, tem-se uma poltica vulnervel a processos de captura.
Os achados iniciais do estudo conduzem, de qualquer modo, a pensar que este
instrumento ainda no foi capaz de estimular a diversificao setorial destes investimentos
no Brasil, dado que seus benefcios so majoritariamente capturados por setores que j
desenvolviam esta atividade. No entanto, isto no lhe tiraria o potencial de complementar
outros instrumentos no estmulo ao desenvolvimento tecnolgico do sistema produtivo do
pas. Esta poltica de incentivos continua funcionando eventualmente como catalisadora para
obteno de maiores sinergias entre as diferentes polticas ora em curso.
Para isso, portanto, seria imperioso colocar alguns questionamentos a seu desenho,
visando conferir-lhe maior amplitude de cobertura, atrair setores com menor capacidade de
esforo tecnolgico porm, com alto potencial competitivo e, em especial, acentuar seus
efeitos de adicionalidade, justamente em segmentos empresariais cujo esforo tolhido
pelos custos e riscos inerentes s iniciativas inovadoras.
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Sumrio Analtico
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fundos de financiamento de bolsas de pesquisa e outras formas de suporte concedidas por agncias de fomento e instituies similares;
incentivos fiscais;
incentivos de infraestrutura e facilidades logsticas, em especial nos chamados ambientes de inovao (parques tecnologicos e incubadoras de empresas, por exemplo);
2. Numa linha concorrente, desenvolvem-se concepes mais ou menos parecidas, que falam em sistemas de inovao (nacionais e/ou setoriais).
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Sumrio Analtico
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Sumrio Analtico
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Na maior parte das vezes, quando se discutem questes de desenvolvimento, logo vem
baila o quanto vm se expandindo a produo agropecuria e industrial, o comrcio exterior,
a movimentao de vendas e os investimentos infraestruturais. No entanto, uma parte
considervel das pessoas, em nosso pas, obtm sua renda e seus nveis de bem-estar nas
atividades de servios, que so de intensidades tecnolgicas e nveis de produtividade muito
diversos e que, portanto, proporcionam variados nveis de remunerao e proteo social.
No captulo verificou-se a existncia de forte heterogeneidade de padres de produtividade e de remuneraes, quando se comparam a proporo de empregos e os valores
relativos das remuneraes mdias em subsetor analisados, fenmeno de enorme significado
para a poltica pblica.
No interior desse campo de atividades econmicas insere-se um importante ramo de
atividades o turismo cuja capacidade de gerao de empregos, de renda e de oportunidades
de bem-estar, estima-se, bastante elevada. justamente disso que trata o estudo aqui
publicado, sobre as dimenses e natureza do emprego no setor de servios, A ocupao no
setor turismo e sua evoluo: um panorama do Brasil e regies.
258
Sumrio Analtico
259
260
Sumrio Analtico
261
CAPTULO 8
1 Apresentao
Os anos recentes da vida econmica brasileira tm sido marcados por uma postura mais
ativa por parte do Estado, que incrementou suas aes de fomento s atividades produtivas.
Ao estimularem determinados setores ou prticas empresariais, estas polticas so capazes de
dinamizar a economia como um todo. Do ponto de vista instrumental, tais aes caracterizam-se basicamente pela oferta de crditos subsidiados (ou mesmo a fundo perdido) e pela
concesso de benefcios fiscais.
No atual contexto da economia mundial, a ao governamental concentra sua ateno
em elementos integrados, considerados promotores fundamentais do dinamismo econmico:
insero qualificada no mercado internacional e desenvolvimento da capacidade de inovao,
de modo a aumentar o valor agregado da produo. desnecessrio discorrer sobre o quanto
estes elementos esto visceralmente correlacionados. No sentido de impulsion-los, dois desafios so colocados para os formuladores de polticas pblicas: i) desenvolver instrumentos de
incentivo que aumentem a propenso das empresas de inovarem e exportarem; e ii) facilitar a
realizao destas atividades, aumentando, deste modo, a competitividade das empresas.
A partir dessas consideraes, o Ipea tem desenvolvido diversos estudos visando avaliar,
entre outros aspectos, em que grau esses objetivos vm sendo alcanados pelas diversas polticas
de desenvolvimento conduzidas pelo governo federal nos anos recentes. Este captulo rene
os resultados de trs destes estudos. Primeiramente, so avaliados instrumentos selecionados
de promoo das exportaes: incentivos fiscais (drawbeck) e financeiros (Exim, do BNDES,
e Proex, do BB).1 A seguir, examinam-se os incentivos fiscais pesquisa e desenvolvimento
(P&D) concedidos no mbito da Lei do Bem.2 Por fim, analisa-se a parceria tecnolgica entre
institutos de cincia e tecnologia (ICTs) e empresas do setor de informtica no fundo setorial
de tecnologia da informao (CT-Info).3
Os resultados apresentados esto sendo detalhados em outros trabalhos do Ipea.
266
Nmero de empresas
2003
Total
Exportadoras
Exportadoras independentes
Exim
Proex financiamento
Proex equalizao
Drawback
Total
Exportadoras
Exportadoras independentes
Exim
Proex financiamento
Proex equalizao
Drawback
1.883.605
28.193
25.852
375
333
42
2.006
2004
1.963.837
29.157
26.479
159
405
35
2.409
2005
2006
2007
2.049.179
29.243
26.321
171
448
25
2.655
2.142.264
29.100
26.215
152
330
29
2.711
2.232.377
28.648
25.572
135
354
30
2.924
2005
70,074
1,000
0,900
0,006
0,015
0,001
0,091
2006
73,617
1,000
0,901
0,005
0,011
0,001
0,093
2007
77,924
1,000
0,893
0,005
0,012
0,001
0,102
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); Relao Anual
de Informaes Sociais/Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais/MTE).
Elaborao dos autores.
267
A hiptese que apoia esse exerccio pode ser enunciada de maneira simples.
Teoricamente, todas as empresas capazes de operar no mercado internacional so clientes
potenciais dos instrumentos de promoo de exportao. Por conta disso, razovel
supor que se as polticas fossem concedidas aleatoriamente, ou seja, sem nenhum foco,
o perfil das firmas apoiadas e o das exportadoras independentes seriam muito semelhantes.
Rigorosamente falando, no seria possvel identificar diferena estatstica nas mdias das
principais variveis entre os grupos.
Aps essa primeira anlise, foi realizado um exerccio economtrico com o objetivo
de validar as impresses iniciais. Deve-se ressaltar que foram realizados dois grupos de
estimaes.9 As variveis explicativas foram: participao da empresa em cada um dos
programas no ano anterior (representadas por dummies); nmero mdio de funcionrios no
ano anterior (varivel em nvel) para servir como proxy de tamanho; valor exportado pela
firma no ano anterior 10 considerado zero caso a firma no tenha exportado; nmero de
trabalhadores qualificados (engenheiros, cientistas e pesquisadores) empregados pela firma;
controles para localizao geogrfica (representados por dummies regionais); e, por fim,
uma varivel binria que assume o valor 1 quando o setor de atividade considerado de
mdia-alta ou alta intensidade tecnolgica, e zero caso contrrio. Dado o reduzido tamanho
do programa Proex-equalizao, no foi possvel realizar qualquer estimao em painel
tomando-o como dependente.
2.3 Resultados
Os principais resultados obtidos sero resumidamente apresentados nesta subseo.11 A anlise das
mdias das principais variveis apontou alguns fatos importantes. Em primeiro lugar, apareceram
fortes indcios de que o Exim e o Proex-equalizao esto alcanando fundamentalmente as
grandes empresas exportadoras. Ficou claro tambm que o Proex-financiamento o instrumento
mais acessvel para firmas menores ainda que os dados sinalizem que o porte mdio dentro do
programa seja maior do que aquele observado dentro das exportadoras independentes.12
Alm disso, os dados relativos ao nmero mdio de anos de estudo da fora de trabalho e ao
contingente empregado de pesquisadores, engenheiros e cientistas sugerem que as empresas apoiadas
costumam empregar uma quantidade maior destes profissionais. Os dados sobre a distribuio
regional indicam que as firmas da regio Sul tm mais facilidade em acessar os mecanismos de
promoo de exportaes, enquanto as firmas da regio Norte tm maior dificuldade.
9. Para mais detalhes e tabelas com coeficientes estimados e estatsticas de teste, ver o anexo de Grimaldi e Carneiro (2010).
10. Em trabalho recente, Jnior et al. (2010) demonstraram que o valor de exportao de uma firma, no momento em que esta entra no mercado,
guarda estreita relao com seu tempo de permanncia na atividade exportadora. Empresas que j operam valores mais expressivos no ano de
entrada no mercado internacional tendem a permanecer exportando por mais tempo.
11. As tabelas com todas as estatsticas descritivas elaboradas esto disponveis em Grimaldi e Carneiro (2010).
12. Tal resultado era esperado, na medida em que o Proex-financiamento tem a inteno de privilegiar empresas de pequeno e mdio porte. A
liberao de recursos para grandes exportadores submetida a uma srie de condicionalidades, e est restrito, basicamente, a operaes de venda
a outros governos ou instituies governamentais. Para mais informaes, ver o Artigo 1o da Resoluo no 35 de 2007 da Cmara de Comrcio
Exterior (Camex).
268
Do ponto de vista do padro tecnolgico, o Exim e, principalmente, o Proexequalizao parecem se concentrar em firmas de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica.13
O Proex-financiamento exibe uma tendncia de concentrao nos nichos de mdia-baixa e
baixa tecnologia.
O exerccio economtrico14 evidenciou, em primeiro lugar, que, do ponto de vista
do foco de ao dos programas, nenhuma das variveis testadas se mostrou relevante.
Ou seja, os resultados indicam que, na prtica, nenhuma das trs polticas agiu para
estimular o perfil de firma exportadora desejado pelos formuladores de polticas. A anlise
no permitiu a identificao de um foco claro de apoio s empresas de mdio e pequeno
porte nem mesmo no caso do Proex-financiamento a varivel de porte se mostrou
estatisticamente significante , tampouco de estmulo exportao de bens com maior
sofisticao tecnolgica.
O resultado que mais chamou ateno, no entanto, foi o fato de a varivel mais relevante
para explicar a probabilidade de acesso a um determinado programa ter sido, em todos os
casos, a empresa j receber o apoio, revelando a existncia de forte inrcia no acesso aos
programas. No caso do Exim, por exemplo, a dummy que indica quando a firma j utilizava
esta linha de financiamento no ano anterior apareceu como significante, com coeficiente
positivo e expressivo. Isto se repetiu com o Proex-equalizao e com o drawback. Era esperado
que o fato de a empresa j ser usuria do financiamento fosse um fator explicativo relevante.
Contudo, esta varivel ser a principal, com um coeficiente muito acima dos demais, demonstra
uma grande inrcia na execuo das polticas.
A tabela 2 ilustra essa afirmao. Nela podem ser observadas as probabilidades amostrais
de transio. Percebe-se que o nmero de empresas que no tinham acesso a determinado
programa num certo ano e passaram a utiliz-lo no ano subsequente muito baixo. Nos casos
do Exim e do Proex, o nmero prximo a zero. Por sua vez, a probabilidade amostral de
uma empresa que j utilizava um dos instrumentos continuar utilizando-o nos anos seguintes
bastante elevada.15
13. Para investigar o impacto da sofisticao tecnolgica, era preciso enquadrar as diferentes atividades econmicas em uma tipologia que levasse
em considerao o esforo dedicado inovao tecnolgica. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) props, com base em metodologia da Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE), o uso da razo entre gastos com P&D e receita lquida de vendas como
uma boa proxy para mensurar a intensidade da busca pela inovao. A agregao apresentada no presente trabalho foi realizada com base nesta
classificao proposta pelo IBGE para a economia brasileira. Para mais informaes, ver IBGE (2003).
14. Detalhes a respeito da metodologia utilizada, alm de tabelas completas, com os coeficientes estimados, constam em Grimaldi e Carneiro (2010).
15. O Exim um caso particular, pois apresenta, mesmo para as empresas que j faziam uso deste instrumento em t-1, uma probabilidade razoavelmente baixa de utilizao em t. Isto se deve a um processo de concentrao deste financiamento em um nmero cada vez menor de firmas.
Enquanto os desembolsos do Exim aumentaram de R$ 12 bilhes para R$ 14,6 bilhes, entre 2003 e 2007, o nmero de empresas apoiadas caiu
de 375 para 135, no mesmo perodo.
269
Tabela 2
No utilizava em t-1
Utilizava em t-1
BNDES-Exim
No utiliza em t
Utiliza em t
99,71
65,80
0,29
34,20
Proex financiamento
No utilizava em t-1
Utilizava em t-1
No utiliza em t
99,31
48,53
Utiliza em t
0,69
51,47
Proex equalizao
No utilizava em t-1
Utilizava em t-1
No utiliza em t
99,98
26,19
Utiliza em t
0,02
73,81
Drawback
No utilizava em t-1
Utilizava em t-1
No utiliza em t
97,42
18,13
Utiliza em t
2,58
81,87
Isso significa que, por um lado, existiu uma continuidade dos programas que permaneceram apoiando o mesmo grupo de firmas por um longo perodo ; por outro lado,
demonstra clara limitao das polticas em expandir o seu alcance. Nos cinco anos analisados,
o nmero de firmas que fez uso dos instrumentos foi bastante restrito e apresentou baixa taxa
de transio. Pouqussimas firmas conseguiram passar do grupo de exportadoras independentes para o grupo das apoiadas. O drawback foi o que apresentou o melhor desempenho neste
quesito. Porm, mesmo neste caso a probabilidade amostral de transio de apenas 2,58%.
2.4 Concluses
Tomados em conjunto, o Exim, o Proex e o drawback apoiaram pouco mais de 12% das
firmas exportadoras no ano de 2007. O drawback, sozinho, atendia a mais de 10%. Estes
ndices parecem tmidos para um pas que tem a inteno declarada de aumentar a sua
base exportadora.
Os resultados obtidos indicam que, no que tange ao perfil desejado para as exportaes,
o Exim, o Proex e o drawback foram pouco incisivos em alcanar os principais objetivos.
Nem o padro de sofisticao tecnolgica, nem o porte das empresas surgiram como fatores
relevantes no acesso aos programas, o que indica necessidade de redesenho das polticas para
que elas atinjam, de maneira mais satisfatria, o seu foco.
270
Contudo, a concluso mais forte permitida pelo estudo que existiu, no perodo analisado
(2003-2007), uma forte inrcia na dinmica dos instrumentos. Isto no necessariamente ruim,
afinal demonstra que os mecanismos so muito bem vistos pelas empresas que j os utilizam.
Entretanto, a almejada expanso do alcance dos programas, que provavelmente ser acompanhada de um crescimento da base exportadora, exige uma ao mais clara por parte do governo.
Tal mudana pode incluir uma melhor divulgao das linhas de financiamento, ou ainda um
redesenho das polticas, reduzindo ou flexibilizando as exigncias para o acesso, e criando novos
instrumentos, com maior poder de viabilizar a entrada de firmas no mercado internacional.
3 Lei do Bem: impactos nas atividades de P&D no Brasil
3.1 Introduo
Incentivo fiscal um tradicional mecanismo de apoio inovao adotado em diversos pases.
Estima-se que tal incentivo corresponda a 6,9% dos investimentos privados em atividades de
P&D realizados nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (CORDER, 2006). Em 2010, h 18 pases da OCDE que concedem algum
tipo de benefcio fiscal a estas atividades, enquanto em 1996 havia apenas 12. Tais incentivos
incluem deduo imediata dos gastos correntes com P&D, crdito fiscal ou deduo de lucros
tributveis. Enquanto alguns beneficiam aumentos nos investimentos em P&D, outros se
baseiam no nvel de investimentos no ano corrente (MOREIRA et al., 2007). Este instrumento no tem sido exclusivo de naes avanadas: pases em desenvolvimento, como China
e ndia, adotam-no para estimular o desenvolvimento tecnolgico do setor privado.
Incentivos fiscais permitem que a alocao de recursos em atividades tecnolgicas, como
P&D, seja definida pelo mercado, segundo projetos de interesse do setor produtivo, mesmo
na presena de tratamento preferencial a atividades como pesquisa bsica, ou a grupos especficos como pequenas empresas. Em geral, envolvem baixos custos de administrao inferiores aos incentivos financeiros , mas podem se tornar onerosos pela magnitude da renncia
fiscal envolvida. Se, por um lado, a seleo de projetos pelo mercado vista enquanto um
aspecto positivo, por outro, o instrumento pode ser criticado por no direcionar os investimentos pblicos para inovaes em reas definidas como prioritrias pelo governo.
Em relao ao estmulo a atividades privadas em P&D, os incentivos fiscais so considerados um instrumento complementar a outros fatores, como o crescimento econmico,
infraestrutura cientfica e tecnolgica local, e disponibilidade de recursos humanos qualificados (UNCTAD, 2005).
A literatura sobre incentivos fiscais P&D se dedica a investigar a existncia de efeitos
crowding in, ou efeito adicionalidade, e crowding out, ou efeito substituio. No primeiro
caso, os incentivos seriam capazes de estimular as empresas a investirem em P&D um montante superior ao que seria alocado na ausncia do instrumento. No segundo, as empresas
investiriam em P&D o mesmo montante que o fariam na ausncia do instrumento, e os
incentivos pblicos apenas substituiriam recursos privados (Avellar, 2008), caso no qual
os incentivos fiscais funcionam como compensao ao empresrio inovador, e no como
mecanismo necessrio sua realizao.
271
16. Alm da Lei do Bem, existem outros instrumentos fiscais de apoio inovao tecnolgica no Brasil, como a Lei de Informtica (Lei no 8.248/91). A partir da
Medida Provisria no 428/08, convertida na Lei no 11.774/08, os beneficirios da Lei de Informtica passam a ter direito de usufruir os benefcios da Lei do Bem.
272
Empresas beneficiadas pelo Captulo III da Lei do Bem: nmero de empregados e gastos de custeio em
P&D (2008)
Nmero de empregados
100
> 100 a 500
> 500 a 1000
> 1000
TOTAL
Nmero de empregados
100
> 100 a 500
> 500 a 1000
> 1000
TOTAL
Multinacional
Total
15,9
31,1
18,9
34,1
100,0
12,7
28,3
19,6
39,4
100,0
Nacional
4,3
6,3
7,9
81,4
7,5
23,8
20,6
48,1
100,0
Gastos de custeio em P&D (%)
Multinacional
0,4
3,2
6,1
90,3
100,0
100,0
Total
2,1
4,5
6,9
86,6
100,0
Fonte: Brasil/MCT (2009); Rais/MTE (2005); Banco Central do Brasil (BCB) (2000).
Elaborao dos autores.
Obs.: Excluiu-se nmero equivalente a 3,9% das empresas, porque no foram encontradas na Rais.
273
A prpria definio da lei atrai esse perfil empresarial, tendo em vista que para usufruir os
benefcios disponibilizados a empresa precisa no somente obter lucro no ano-base, mas tambm
declarar o IRPJ sob o regime de lucro real. Uma vez que empresas de pequeno porte podem declarar o IRPJ pelo regime de lucro presumido,19 estas deixam de acessar os recursos da Lei do Bem.
Vale lembrar que, embora apenas 12% das empresas que realizaram atividades de P&D
no pas sejam de grande porte, elas representam 75% do montante investido.20
As empresas beneficiadas tambm apresentaram alta insero no comrcio internacional
mais de 70% do total de empresas beneficiadas eram exportadoras ou importadoras (tabela4).
Tabela 4
Empresas beneficiadas pelo Captulo III da Lei do Bem: comrcio exterior (2008)
Lei do Bem (2008)
Empresas exportadoras / total
Empresas importadoras / total
Nacional
Multinacional
71,8%
84,6%
90,7%
97,5%
Total
78,7%
89,3%
Analisando-se as empresas beneficiadas em 2008 pela Lei do Bem por setor da indstria
de transformao, possvel observar que aproximadamente 67,1% dos gastos de custeio em
P&D de empresas multinacionais que acessaram a Lei do Bem esto concentrados na indstria automobilstica (veculos e peas). No caso de empresas nacionais, os benefcios se concentraram no setor de petrleo (50,1%) e outros equipamentos de transporte, incluindo aeronaves
(19,1%). Em suma, 70,3% dos gastos totais de custeio em P&D das empresas da indstria de
transformao que acessaram a Lei do Bem foram direcionados s indstrias petrolfera, automobilstica e aeronutica, todas j consolidadas na estrutura produtiva brasileira (tabela 5).21
Tabela 5
Nacional
Multinacional
Total
2,09
0,04
0,40
0,01
3,24
0,33
2,76
1,75
-
2,45
0,96
0,18
0,00
1,49
0,15
(Continua)
19. Podem optar pelo lucro presumido pessoas jurdicas cuja receita bruta total seja igual ou inferior a R$ 48 milhes anuais, no ano-calendrio
anterior, ou a R$ 4 milhes, multiplicado pelo nmero de meses em atividade no ano-calendrio anterior. Fonte: <www.receita.fazenda.gov.br>.
20. Ver dados da PINTEC de 2005.
21. A anlise considerou somente setores da indstria de transformao para viabilizar a comparao com as estatsticas da PINTEC. Os gastos de
custeio em P&D da indstria de transformao representaram, em 2008, aproximadamente 79% do total despendido pelas empresas que tiveram
acesso aos recursos da Lei do Bem analisados, alcanando R$ 6,6 bilhes.
274
(Continuao)
Setores
Celulose e papel
Editorao
Petrleo e lcool
Produtos qumicos
Produtos de borracha e plstico
Produtos minerais no metlicos
Metalurgia bsica
Produtos de metal
Mquinas e equipamentos
Escritrio e informtica
Produtos eltricos
Produtos eletrnicos
Instrumentao
Veculos
Outros equipamentos de transporte
Mveis e indstrias diversas
Total
0,39
0,01
7,12
2,19
0,06
3,02
0,28
8,08
1,74
3,32
0,65
67,07
1,24
0,32
0,50
0,02
23,00
6,95
1,86
0,14
3,85
0,47
5,70
0,11
1,33
2,59
0,61
37,82
9,45
0,38
Gasto em atividades internas de P&D: participao setorial por origem de capital segundo a Pintec 2005 (%)
Setores / Origem de Capital
Alimentos e bebidas
Fumo
Txteis
Confeces
Couro e calados
Produtos de madeira
Celulose e papel
Petrleo e lcool
Produtos qumicos
Produtos farmacuticos
Artigos de borracha e plstico
Produtos de minerais no metalicos
Metalurgia bsica
Produtos de metal
Mquinas e equipamentos
Escritrio e informtica
Nacionais
Multinacionais
Total
3,0
X1
1,3
0,4
2,1
0,6
2,1
34,7
6,5
2,4
1,1
1,6
3,4
0,7
2,8
0,7
3,2
0,7
0,1
X
X
0,0
0,9
X1
9,6
3,7
3,8
1,2
2,8
0,3
4,9
2,0
3,1
0,3
0,7
0,2
1,1
0,3
1,6
18,5
8,0
3,0
2,3
1,4
3,1
0,5
3,8
1,3
(Continua)
275
(Continuao)
Setores / Origem de Capital
Produtos eltricos
Produtos eletrnicos / comunicaes
Instrumentao
Indstria automobilstica
Outros equipamentos de transporte
Mveis e ind. diversas
Nacionais
3,3
3,3
0,5
3,7
26,9
1,3
Multinacionais
9,8
5,9
0,1
53,8
0,8
0,3
Total
6,3
4,5
0,3
27,1
14,7
0,8
Grfico 1
Participao setorial dos gastos em P&D de grandes empresas segundo a PINTEC e no mbito da Lei do
Bem (2008)
276
Com base na anlise realizada, possvel levantar algumas questes: estimular a diversificao setorial pode ser considerado um dos objetivos da Lei do Bem? Ou seu intuito , essencialmente, promover o efeito adicionalidade, incentivando investimentos privados em P&D,
independentemente do porte ou setor envolvido? Qual a capacidade da Lei do Bem para estimular empresas que ainda no realizam P&D no pas? Por fim, os incentivos fiscais inovao
provenientes da Lei do Bem que, segundo relatrio do MCT, alcanaram R$ 1,5 bilho em
2008 poderiam ser utilizados de forma mais eficaz na promoo de atividades tecnolgicas?
Ainda cedo para se analisar o potencial futuro de estmulo inovao deste instrumento. Sua consolidao no cenrio nacional ainda pode se revelar capaz de incentivar um
maior nmero de empresas, em setores diversos, a incluir atividades de P&D entre suas
prioridades no mdio prazo. Tambm pode se revelar importante para diferenciar o Brasil de
outros pases, elevando sua capacidade de competir por recursos estrangeiros.
4 O Fundo Setorial de Tecnologia da Informao CT-Info
4.1 Introduo
A partir do processo de privatizaes de diversos setores da economia brasileira com destaque para os setores de petrleo, telecomunicaes e energia eltrica , o governo federal
entendeu ser necessrio aumentar os recursos destinados s atividades de cincia e tecnologia
(C&T), bem como garantir um fluxo constante de tais recursos. A partir desta constatao,
foi implantado em 1999 o fundo setorial de petrleo e gs natural, o CT-Petro. Aps a experincia do CT-Petro, que serviu como piloto, foram criados, entre os anos de 2000 e 2001,
uma srie de outros fundos setoriais, a saber: energia eltrica; recursos hdricos; transportes
terrestres; minerao; espacial; tecnologia da informao; infraestrutura; sade; agronegcio;
verde-amarelo; biotecnologia; aeronutico; telecomunicaes; Amaznia; aquavirio; e construo naval (BRASIL/MCT, 2010).
Esse conjunto de fundos setoriais visa apoiar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico
e garantir a ampliao e a estabilidade do financiamento para a rea de C&T. Eles promovem o desenvolvimento e a consolidao de parcerias entre universidades e centros de P&D,
pblicos ou privados, e induzem o aumento dos investimentos do setor empresarialem C&T,
impulsionando o desenvolvimento tecnolgico dos setores considerados e promovendo maior
sinergia entre o conjunto de agentes. Buscam, ainda, o incentivo gerao de conhecimento e
inovaes que contribuam para a soluo dos grandes problemas nacionais. O crdito concedido diretamente a um ICT e, em muitos casos, envolve uma parceria deste com empresas
participantes do projeto.
Atendendo a uma solicitao do MCT, gestor desse instrumento, o Ipea realizou no ano
de 2010 um amplo estudo de avaliao dos diversos fundos setoriais,22 buscando delinear sua
dinmica de funcionamento ao longo do seu perodo de funcionamento e identificar seus
22. Pesquisa sobre os fundos setoriais, realizada pela Diset/Ipea em convnio com o MCT, ainda em fase de concluso.
277
reais impactos nos setores com os quais se relacionam. Um dos trabalhos realizados focalizou
especificamente a articulao do fundo setorial de tecnologia da informao (CT-Info) com o
setor empresarial deste segmento da economia. Procurou-se realizar algumas reflexes acerca
da dinmica dos fundos setoriais a partir de alguns dos principais resultados obtidos na avaliao do CT-Info.
4.2 Desenho do estudo
O CT-Info tem como objetivo (BRASIL/MCT, 2010): Fomentar projetos estratgicos de
pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informao para as empresas brasileiras do
setor de informtica. Assim, o estudo buscou compreender a dinmica do instrumento em
sua operacionalizao e difuso no contexto destas empresas. Para tanto, estabeleceram-se as
questes de trabalho a seguir:
1. Qual o perfil das empresas que obtiveram recursos concedidos pelo CT-Info?
2. Como se desenvolveu a dinmica de utilizao desses recursos?
3. Qual a motivao para que empresas recorram ou no ao instrumento?
Para as duas primeiras questes e parte da terceira, o objeto desse estudo foram as empresas beneficiadas com recursos do CT-Info; para a parte da terceira questo relativa no utilizao do instrumento, o alvo foram aquelas empresas que, desde a criao do instrumento,
no acessaram tais recursos. Partindo destas questes e da distino de seus respectivos alvos,
o trabalho foi subdividido em duas pesquisas: uma pesquisa de campo com carter qualitativo, tendo como objeto o universo de empresas que compem o primeiro grupo; e uma
survey direcionada a uma amostra do conjunto de empresas que desenvolvem softwares no
pas e que no fazem parte do primeiro grupo, ou seja, que no tomaram parte em projetos
financiados com recursos do CTInfo.
Foge ao escopo deste captulo uma descrio detalhada das metodologias empregadas
na realizao de ambos os estudos. Contudo, elas podem ser obtidas na publicao especfica
sobre a avaliao dos fundos setoriais da qual o estudo relatado faz parte.
Para a determinao do universo de pesquisa a ser considerado para o primeiro grupo
de empresas, utilizaram-se os dados fornecidos pelo MCT. Aps um levantamento na base
de dados dos contratos, foram identificadas 117 empresas beneficiadas entre os 524 projetos
financiados pelo CT-Info desde a sua criao. Posteriormente, buscou-se estabelecer contato
por e-mail com os coordenadores dos projetos realizados em ICTs e, por seu intermdio,
obter os contatos dos representantes das firmas envolvidas nos projetos. Dos 97 coordenadores de projetos com participao de empresas, 55 atenderam solicitao (58,5% do total),
fornecendo os dados relativos a 60 empresas (51,3% das empresas), participantes de 66 projetos. Saliente-se que alguns projetos envolvem mais de uma empresa, ao passo que algumas
empresas esto envolvidas em mais de um projeto. Uma vez que este conjunto de 60 empresas ultrapassa a metade do universo de firmas beneficiadas, foi considerado adequadamente
representativo e, portanto, definido como a amostra da pesquisa.
278
A segunda amostra, destinada pesquisa com empresas que no tomaram parte nos
projetos financiados pelo CT-Info, foi construda por intermdio de listas de e-mails obtidas
em entidades de classe do setor de desenvolvimento de software. Trata-se de empresas que
tm o desenvolvimento de software como atividade significativa de seu processo produtivo,
seja como produto final, seja como software embarcado. Cotejadas com os dados do CTInfo, foram excludas das listas as empresas que estavam relacionadas entre as 117 anteriores.
Obteve-se, assim, uma relao na qual constavam 701 companhias. A comprovao de que
esta amostra pode ser considerada representativa da indstria de software no pas pode ser
encontrada no estudo j citado neste captulo, ora em fase de concluso, da Diset/Ipea em
parceria com o MCT.
Para o primeiro conjunto de empresas, e tendo em vista as duas questes propostas,
planejou-se a realizao de entrevistas com os responsveis pelos projetos. Para o segundo
conjunto de empresas, foi realizada uma survey enviada por correio eletrnico para os seus
responsveis, na qual foram enumeradas as possveis motivaes para que uma empresa no
houvesse sido agraciada com os subsdios do CT-Info. Estas motivaes foram ordenadas
de forma que cada questo fosse fechada, de mltipla escolha, com resposta nica (opes
mutuamente excludentes). O questionrio contava ainda com uma questo aberta, a qual
permitia comentrios.
4.3 Resultados
a. Entrevistas
No grupo das 60 empresas que obtiveram o crdito, responsveis por 66 projetos, foi possvel
entrevistar um total de 47 empresas, respondendo por 53 contratos.
Entre os diversos resultados observados, um ponto de interesse o baixo ndice de mortalidade das empresas observadas: duas empresas entre as 20 iniciantes (at quatro anos de
vida), correspondendo a 10,0% do total. Este valor contrasta com a mdia nacional de mortalidade nos dois primeiros anos de vida, que, segundo o Servio Brasileiro de Apoio s Micro
e Pequenas Empresas Sebrae (2007), variou entre 49,4% em 2002 e 22,0% em 2005. Este
fenmeno pode relacionar-se ao instrumento de fomento de dois modos: como consequncia
ou como causa. Como consequncia, pode-se supor que a baixa taxa de mortalidade decorrncia dos benefcios produzidos pelo instrumento nos negcios da firma, contribuindo com
sua consolidao. Como causa, em funo de uma seletividade na busca do financiamento,
ou seja, uma tendncia a que as firmas mais bem estruturadas isto , com maiores chances
de sobrevivncia recorram ao instrumento. Em funo do que foi observado nas entrevistas,
deve-se admitir que ambas as situaes esto presentes. H, de fato, uma predominncia de
companhias mais bem estruturadas nas que fazem uso do CT-Info, uma vez que a maioria
oriunda de incubadoras e, conforme demonstrado por Greco et al. (2009), este fator est
fortemente associado a uma reduo na mortalidade infantil das empresas. Contudo, isto
no explica isoladamente o resultado, uma vez que, segundo este trabalho, o ndice se situa em
279
torno dos 20% para as incubadas. Assim, tendo-se em vista, particularmente, os depoimentos
dos entrevistados, deve-se admitir que o baixo ndice verificado tambm resultado dos impactos positivos do financiamento nos negcios das empresas que dele fizeram uso.
Observou-se, tambm, que as firmas que tiveram sua origem (ou consolidao) dentro de
incubadoras constituem um grupo consideravelmente representativo: 32 firmas (68,1%). Se se
levar em conta que, das 15 empresas que no tiveram esta origem, 12 so atualmente grandes
empresas, e que 10 tinham idade acima de 20 anos quando recorreram ao crdito, lcito concluir que, dentro do grupo de pequenas e mdias empresas (PMEs), a vinculao a incubadoras
quase absoluta. Este fenmeno admite duas explicaes. A primeira delas que o instrumento
no est adequadamente divulgado no contexto geral da indstria, ficando restrito ao universo
de organizaes que, de algum modo, esto vinculadas s redes de institutos de pesquisas.
A segunda possibilidade a de que a liturgia de obteno do crdito incorpora um conjunto de
procedimentos e conhecimentos tcitos que no esto acessveis s PMEs que no contem com
alguma forma de apoio de organizaes que dominem este ritual.
Prximo a trs quartos dos contratos firmados por empresas surgidas em incubadoras
tiveram incio quando a firma ainda se encontrava incubada. Este fato refora o vnculo de
dependncia entre as que tm acesso ao mecanismo de fomento e o que pode ser chamado
de complexo acadmico-universitrio (CAU): universidades, institutos e centros de pesquisas,
organizaes voltadas para o desenvolvimento tecnolgico, incubadoras, parques tecnolgicos,
fundaes universitrias etc.
Entre as 15 empresas no originrias de incubadoras, encontram-se trs multinacionais
com uma longa tradio de P&D e, consequentemente, de relacionamento com o CAU; alm
destas, existem duas grandes companhias nacionais com perfil semelhante. A elas somam-se
quatro empresas formadas por professores universitrios, e mais trs constitudas a partir da
associao de alunos de graduao e ps-graduao que decidiram explorar comercialmente
seus projetos de pesquisa acadmica. Existe, ainda, outra empresa cujo produto bsico desenvolvido lhe foi transferido por uma universidade com a qual tem diversas parcerias. Finalmente, uma ltima empresa caracteriza-se como um spin-off de uma instituio cientfica que
atua em uma rea de tecnologia de fronteira.
Assim, chama ateno que apenas uma, entre as 47 organizaes entrevistadas, no possua um estreito vnculo com o CAU, o que indica claramente a captura do instrumento por
parte deste complexo.
Tendo-se em conta o nmero reduzido de projetos financiados pelo fundo que contemplaram a participao direta do setor produtivo, refora-se a percepo de que existe uma
baixa difuso do instrumento em um universo de empresas que no se vincule ao CAU. Esta
percepo se relaciona no somente ao CT-Info, mas tambm aos demais instrumentos pblicos de fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I). Quase metade das firmas (46,8% do
total) j haviam recorrido a outros instrumentos de crdito a estas atividades antes de fazerem
uso do CT-Info. Aproximadamente 30% tiveram no CT-Info sua primeira experincia com
280
281
vras, no h um acompanhamento qualitativo dos projetos nem um acompanhamento pscontrato; acompanham-se to somente os registros produzidos. No h uma preocupao em
relao efetiva concluso do produto e sua chegada ao mercado. Na realidade, na viso dos
entrevistados, no h um acompanhamento de fato, mas uma fiscalizao.
Em face das anlises realizadas, cabem algumas reflexes. Os diversos depoimentos coligidos por meio das entrevistas possibilitam algumas ilaes acerca do processo que conduz
a uma disseminao endgena do CT-Info no mbito do CAU. H todo um arcabouo de
regras que norteiam a submisso de projetos capazes de obterem aprovao pelo comit gestor
do CT-Info. Do mesmo modo, estas regras se reproduzem ao longo dos processos de acompanhamento, prestao de contas, liberao de parcelas intermedirias e encerramento dos
projetos. Sua complexidade, especialmente para as PMEs, acaba dando lugar cristalizao de
uma liturgia prpria na operacionalizao dos projetos que no plenamente dominada por
estas firmas. Ao cabo, o conjunto de conhecimentos tcitos necessrios para que um empreendimento se movimente com desenvoltura no contexto de tal liturgia , em grande medida,
monopolizado pelo CAU. O resultado a captura, constatada neste trabalho, do instrumento
por parte deste complexo.
Feitas essas ressalvas, oportuno destacar os aspectos positivos das avaliaes. Constatou-se, durante o processo de interao com os executivos e empresrios, que, de modo
geral, o CT-Info desempenhou um papel da maior importncia, quando no absolutamente
fundamental, nas trajetrias de suas empresas. Tanto as avaliaes quanto os resultados concretos autorizam largamente esta concluso; contudo, o relato das questes que a evidenciam
escapa ao propsito deste texto. Como consequncia, a relevncia e a eficcia do instrumento
enquanto conceitos conforme as palavras de um dos entrevistados no desenvolvimento
tecnolgico, econmico e social do pas ficam evidentes. O que se deve considerar so as aes
capazes de eliminar seus gargalos.
b. Survey
Do total de 701 e-mails enviados, 191 retornaram com respostas vlidas, o que corresponde a
27,25% da amostra original. Para estudos de campo com caractersticas deste tipo, este resultado pode ser considerado extremamente positivo e, em se tratando de um estudo qualitativo
aplicado a um grupo de indivduos com a caracterizao descrita, suas concluses podem ser
avaliadas como representativas.
A survey consistiu de uma nica pergunta: por que sua organizao no utiliza os crditos
do CT-Info? Era possvel optar por apenas uma das alternativas de resposta. Na tabela 7 e no
grfico 2 esto representadas a distribuio da frequncia e as porcentagens de respostas para
cada uma das opes.
Como se pode observar, a maioria das respostas (53,9%) diz respeito falta de informaes acerca do fundo por parte do empresrio ou gestor. Na realidade, praticamente um
quarto dos pesquisados (24,6%) declarou desconhecer o funcionamento do instrumento,
282
enquanto perto de um tero deles (29,3%) sequer sabia da existncia do CT-Info. Por este
motivo, diversos participantes procuraram os pesquisadores envolvidos com o intuito de
obter informaes acerca do instrumento.
Essa constatao torna patente a urgente necessidade de um amplo conjunto de
aes de divulgao e por que no dizer: de marketing do instrumento junto ao setor
produtivo, que deveria ser seu alvo principal. Ao que tudo indica, os esforos que tm sido
feitos neste sentido no tm se mostrado capazes de fazer com que o CT-Info ultrapasse
os muros da universidade.
Por sua vez, 9,9% de participantes afirmaram que, mesmo tendo informaes a respeito do CT-Info, julgaram suas regras de operacionalizao demasiadamente complexas para
consider-lo atraente. Para que se compreenda a dimenso desta posio, preciso no perder
de vista que as respostas foram dadas por empresrios (ou seus representantes), e que os
crditos dos fundos setoriais caracterizam-se como financiamentos a fundo perdido, exigindo
apenas contrapartidas. A estas respostas somam-se outros 1,6% que afirmaram no considerar
vantajosa a relao entre custo e beneficio.
Tabela 7
Qtd.
Ter obtido financiamento por meio de outro fundo setorial que no o CT-Info.
3,7
1,0
56
29,3
Conhecer a existncia do instrumento, mas no ter conhecimento de suas regras e dinmicas de funcionamento.
47
24,6
19
9,9
1,6
11
5,8
4,2
3,7
4,2
Saber como o instrumento funciona, mas considerar o processo de obteno dos recursos muito complexo para se utilizar
dele.
Considerar que seria vivel buscar esses recursos, mas considerar, pela perspectiva de custo e benefcio, que no vale a pena
busc-los.
Achar que valeria a pena, mas no ter se candidatado aos crditos por no ter interesse nas atividades ou linhas de pesquisa
que os editais ofereciam.
Ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no ser elegvel segundo as regras estabelecidas nos editais.
Ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no ter conseguido montar uma proposta
consistente e tempestiva.
Ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no ter conseguido estabelecer previamente
uma parceria profcua com uma instituio de pesquisa.
Ter se candidatado a financiamentos, mas no ter tido a proposta aprovada.
Outras
Total
14
7,3
4,7
191
100,0
Essa constatao provoca que se retome a discusso acerca dos trmites envolvidos nos
processos de candidatura, acompanhamento e prestao de contas do instrumento. Verificouse que 11,5% dos participantes ou 25,0% daqueles que declararam possuir conhecimentos
283
suficientes acerca do fundo se desinteressaram em virtude da complexidade dos procedimentos. Ressurge, portanto, a questo do formalismo e da burocracia que envolvem os projetos dos fundos setoriais.
Grfico 2
ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no
ser elegvel segundo as regras estabelecidas nos editais;
ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no
ter conseguido montar uma proposta consistente e tempestiva; e
284
285
286
cidade de abrangncia limitada, existindo barreiras que impedem que um contingente mais
significativo de empresas faa uso deles. Estas barreiras podem caracterizar-se por aspectos
ligados ao tamanho, dicotomia formalidade e informalidade dos negcios, burocracia
que envolve a utilizao destes instrumentos, ou mesmo a um nvel de desenvolvimento de
tecnologia de gesto no alcanado pela maior parte das empresas, especialmente as PMEs,
necessrio at para que as empresas compreendam a importncia destes fatores para o seu
crescimento e sustentao.
Tais hipteses sugerem que, para o pas alcanar os desejados patamares de desenvolvimento, crescimento e produtividade, devem ser desenhados novos instrumentos de polticas
pblicas de desenvolvimento, de natureza diversa dos que hoje so empregados.
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288
CAPTULO 9
1 APRESENTAO
A disseminao da percepo da associao entre as atividades de cincia, tecnologia e inovao
(CT&I) e o desenvolvimento econmico e social tem motivado, ao longo das ltimas dcadas,
uma nfase crescente ao tema na agenda de polticas pblicas. No Brasil, da mesma forma, as
polticas de CT&I, antes objeto de discusso de um crculo relativamente restrito de setores
de governo e acadmicos, tm sido explicitamente apresentadas como elemento fundamental
das polticas industrial e de comrcio exterior. Alm disso, a retomada das polticas industriais
ativas e a maior capacidade de investimento do governo tm contribudo para que as aes
voltadas para o fomento s atividades de CT&I mobilizem um maior nmero de instituies
e de recursos. Neste contexto, no surpreende que um extenso volume de publicaes visando
discutir as polticas de CT&I no Brasil venha sendo produzido.1
A acelerada evoluo das polticas de CT&I tem motivado, inclusive, esforos para a
sofisticao dos indicadores empregados para avali-las. Trata-se de um esforo consistente
com as recentes recomendaes da literatura internacional e nacional (VIOTTI e MACEDO,
2003) e com a disseminao dos chamados surveys de inovao, que fornecem elementos
para a compreenso da dinmica deste processo no mbito do setor produtivo. A sofisticao
dos indicadores de CT&I e a possibilidade de transcender a simples segmentao de gastos
pblicos e privados em pesquisa e desenvolvimento (P&D) como indicador dos diferentes
nveis de ateno dados s atividades de CT&I.
Dessa forma, neste trabalho, busca-se discutir a evoluo das polticas de CT&I no
Brasil, no perodo recente, com base nos indicadores de gastos nestas atividades e de produo
cientfica e tecnolgica. Com isso, pretende-se investigar os nveis de articulao entre os
objetivos traados e as aes efetivamente implementadas, e avaliar a importncia relativa
dos diversos instrumentos que vm sendo adotados. A discusso das polticas amparada nos
* O autor agradece os comentrios e sugestes de Fbio Paceli Anselmo, Francisco Lima Cruz Teixeira, Luiz Guilherme Oliveira, Oswaldo Ferreira
Guerra e Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramacciotti. Agradece ainda a Renato Baumgratz Viotti e Fernando Varejo Freire, da coordenao-geral de
indicadores (CGIN) do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), e aos colegas do Ipea com os quais teve a oportunidade de discutir o trabalho. Os
erros e omisses so de inteira responsabilidade do autor.
1. Nesse conjunto, destaca-se, no perodo mais recente, o trabalho de Arruda, Velmulm e Hollanda (2006), que, com base em anlises
predominantemente qualitativas, registram a evoluo do aparato institucional de estmulo inovao. De Negri e Kubota (2008) enfatizam a
anlise quantitativa das polticas de inovao com base no cruzamento de dados da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) com
informaes disponveis em outras bases.
indicadores agregados de CT&I parte da premissa de que se, por um lado, a anlise dos dados
dissociada da anlise do ambiente institucional que os gerou oferece limitados subsdios
formulao de polticas pblicas, por outro, a anlise das polticas de CT&I sem o apoio dos
dados objetivos pode dar margem a contestaes de natureza subjetiva.
Alm desta apresentao, o captulo est estruturado em mais cinco sees. Na seo
2, discutem-se, com base em uma breve reviso bibliogrfica, os aspectos fundamentais
que formam as polticas de CT&I. Procura-se demonstrar que as polticas propostas tm,
gradativamente, superado a concepo linear do processo de inovao e passado a reconhecer
sua natureza sistmica. Em seguida, na terceira seo, discute-se a trajetria das polticas de
CT&I no Brasil desde a dcada de 1950 quando se criaram as agncias de fomento pesquisa
e formao de recursos humanos at a dcada de 1990. Na seo 4, explicitam-se os
procedimentos metodolgicos associados obteno e ao tratamento dos dados empregados,
na seo subsequente, na anlise do perodo iniciado na dcada de 1990, quando as polticas
de CT&I passaram a incorporar mecanismos de fomento explicitamente dirigidos ao setor
produtivo. Finalmente, na seo 6, as principais concluses so destacadas.
2 POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO
Embora haja uma extensa e controversa produo bibliogrfica sobre os conceitos e as formas de
avaliao de polticas pblicas, assume-se, para os propsitos deste trabalho, que as polticas de CT&I
so formadas por trs elementos principais: i) uma perspectiva sobre os mecanismos de transmisso
que envolvem as atividades de CT&I e sua articulao com o desenvolvimento econmico e social;
ii) a fixao de um conjunto de objetivos e diretrizes com base nesta interpretao; e iii) a adoo
de um conjunto de instrumentos visando alcanar os objetivos estabelecidos.
Assim, as diferentes perspectivas sobre as relaes entre cincia, tecnologia e inovao
circunscrevem as proposies de polticas que se pode adotar. No h dvidas de que, ao longo
dos ltimos 60 anos, estas perspectivas foram profundamente alteradas. Kline e Rosenberg
(1986, p. 285) argumentam que o modelo de inovao largamente aceito aps a Segunda
Guerra Mundial foi o modelo linear, segundo o qual o processo de inovao ocorreria por
etapas sucessivas em sequncia natural das atividades de pesquisa bsica e aplicada para o
desenvolvimento experimental e, em seguida, para a produo e comercializao. Estes autores
propem uma alternativa ao modelo linear que denominam modelo elo de cadeia (chainlinked model), em que admitem que a inovao resultaria da interao entre as oportunidades
de mercado e a base de conhecimentos e capacitaes do segmento produtivo.
Alguns anos depois, Rothwell (1992), ao examinar aquilo que denomina fatores crticos
de inovao, registra a evoluo dos modelos de inovao industrial. Este autor argumenta
que, na dcada de 1950, assumia-se que a inovao industrial seguiria um processo mais
ou menos linear comeando com a descoberta cientfica, passaria pelas atividades de P&D,
engenharia e produo industrial e terminaria com um produto ou processo comercializvel
290
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
291
Parece evidente que, se as atividades de pesquisa bsica fossem deixadas exclusivamente para
empresas privadas que operam de forma independente umas das outras e vendem em mercados
competitivos, os incentivos baseados no lucro no alocariam a quantidade socialmente desejvel de
recursos nas atividades em pesquisa bsica.2
292
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
prescries do que a aes passveis de implementao imediata. Este o caso, por exemplo,
de melhorar o acesso informao: sociedade da informao ou melhorar o capital social
para o desenvolvimento regional. Opostamente, no que tange s polticas cientficas e
tecnolgicas, os instrumentos tm um carter obviamente mais operacional (fundos pblicos
de pesquisa, centros de pesquisa pblicos ou compras governamentais).
As dificuldades subjacentes implementao de polticas de inovao de carter mais
sistmico no afastam a hiptese de que os instrumentos empregados e sua dosagem
relativa, em particular no tenham sofrido ajustes medida que a compreenso sobre o
processo de inovao avanava. Com base em um conjunto de trabalhos publicados ao longo
das ltimas dcadas (PAVITT, 1976; PAVITT e WALKER, 1976; MATESCO e TAFNER,
1996; PACHECO, 2007b; ARRUDA, VELMULM e HOLLANDA, 2006; DE NEGRI
e KUBOTA, 2008, entre outros) e na prpria evoluo das polticas de CT&I no Brasil,
possvel classificar estes instrumentos nas categorias indicadas a seguir:4
fundos de financiamento de bolsas de pesquisa e outras formas de suporte concedidas por agncias de fomento e instituies similares;
incentivos fiscais;
Parece razovel admitir que no se pode apontar um instrumento como superior ao outro,
uma vez que os diferentes agentes econmicos tm demandas diferenciadas. Menciona-se
recorrentemente que empresas de base tecnolgica de pequeno porte, por exemplo, necessitam
acessar, inicialmente, mecanismos de suporte financeiro (como fundos de capital de risco),
e que empresas de maior porte, por sua vez, podem requerer incentivos fiscais. Alm disso,
a nfase atribuda a cada um dos instrumentos varia, em tese, de acordo com as interpretaes da
associao entre CT&I e o desenvolvimento econmico e social. Se prevalece o modelo linear
de inovao, os mecanismos de transmisso so unidirecionais da cincia para a tecnologia
e da tecnologia para a inovao, e as prescries de poltica enfatizam o financiamento
cincia. Isto implica dizer que, entre os instrumentos adotados, predominam as formas de
financiamento pesquisa cientfica (fundos de financiamento de bolsas de pesquisa e outras
4. Os instrumentos indicados no devem ser confundidos com programas, que resultam, essencialmente, da combinao de instrumentos visando
alcanar algum objetivo fixado. Com efeito, em vrios pases inclusive no Brasil os diversos rgos governamentais costumam lanar programas
que permitem a combinao de incentivos fiscais e financeiros. A Lei do Bem (no 11.196/2005) e a Lei de Inovao (no 10.973/2004) so exemplos
de combinao de mecanismos de apoio CT&I.
293
294
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
295
296
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
fiscal que marcaram boa parte da dcada de 1990. Estas restries no somente provocavam o
contingenciamento dos recursos destinados s atividades de CT&I, mas tambm provocaram,
em 1997, a reduo dos incentivos fiscais previstos na Lei no 8.661/1993.
Diagnsticos dessa natureza terminam orientando as reformas nas polticas de CT&I
no Brasil no final da dcada de 1990. Com efeito, no documento elaborado no final de 1999
para subsidiar a criao dos fundos setoriais, identificavam-se trs grandes esforos: i) elaborar
e implementar uma clara poltica nacional de cincia e tecnologia (C&T) de longo prazo;
ii) restabelecer um sistema de incentivo amplo ao desenvolvimento tecnolgico empresarial;
e iii) construir um novo padro de financiamento capaz de responder s necessidades
crescentes de investimentos em C&T (PACHECO, 2007a, p. 204). Estes esforos teriam
por objetivo estimular processos mais intensivos de modernizao tecnolgica nas empresas
e criar um ambiente institucional mais favorvel ao aprofundamento da cooperao entre
os agentes pblicos da rea de cincia e tecnologia e o setor produtivo (MORAIS, 2008, p.
67). Como resultado, os principais movimentos observados no marco institucional foram:
i) a criao dos fundos setoriais de cincia e tecnologia, em 1999;7 ii) a promulgao da Lei
de Inovao, em 2004 (Lei no 10.973/2004); iii) o aperfeioamento da legislao relativa aos
incentivos ficais para a inovao, que passaram a compor o terceiro captulo da Lei do Bem
(Lei no 11.196/2005); e iv) o lanamento de diversos programas e chamadas pblicas para
apoio a empresas pela FINEP (MORAIS, 2008, p. 67).
As implicaes estruturais das alteraes no marco de regulao ao longo do perodo em
que se consolida a percepo quanto natureza sistmica do processo de inovao
(ou, em outras palavras, o contraponto entre as polticas de CT&I possveis e desejadas) podem
ser exploradas com base nos indicadores agregados de CT&I. Os potenciais e limitaes destes
dados so discutidos na prxima seo, para que, em seguida, se possa analisar as polticas de
CT&I efetivamente implementadas no Brasil.
4 ASPECTOS METODOLGICOS: INDICADORES AGREGADOS DE
CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO
Para subsidiar a anlise da poltica de CT&I no Brasil com base nos indicadores agregados de
CT&I, preciso segment-los em indicadores de insumo e de resultado. Conforme assinalam
Cavalcante e Aquino (2008, p. 316), os indicadores de insumo referem-se aos recursos
humanos, fsicos e financeiros alocados nas atividades cientficas e tecnolgicas, enquanto os
indicadores de resultado procuram mensurar aquilo que se obteve a partir destes insumos.8
No conjunto dos indicadores de insumo, os gastos em C&T e em P&D so os mais
frequentemente citados. Os investimentos destinados s atividades de P&D so aqueles
7. Embora concebidos em um contexto marcado pela reafirmao da necessidade de se formular uma poltica de CT&I de longo prazo e de se
incentivar o gasto em P&D do setor privado, a criao dos fundos setoriais visava, fundamentalmente, a construo de um novo padro de financiamento. Em outras palavras: no se pode creditar aos fundos setoriais, em si, uma superao do modelo linear de inovao.
8. Podem-se ainda mencionar os indicadores de impacto, que procuram aferir as repercusses das atividades de CT&I sobre o desempenho das empresas
ou sobre os nveis de desenvolvimento econmico e social de pases ou regies. Estes seriam, obviamente, os indicadores de mais difcil obteno.
297
empregados para fins de comparaes internacionais, uma vez que sua aferio obedece a
padres definidos no Manual Frascati (OCDE, 2002). Contudo, no caso dos pases em
desenvolvimento, nos quais as atividades cientficas e tcnicas correlatas (ACTC) tm tido
sua relevncia crescentemente reconhecida, os gastos em C&T que correspondem
soma dos gastos em P&D e em ACTC tm tambm sido empregados para subsidiar
a compreenso do processo de inovao e a formulao de polticas pblicas. De fato, em pases
de industrializao retardatria, cujas polticas de inovao envolvem, em grande medida,
a absoro de inovaes geradas em outras economias e seu aperfeioamento por meio de
inovaes incrementais, o monitoramento das ACTCs reveste-se de maior importncia.9 No
obstante as limitaes metodolgicas subjacentes aferio destes indicadores, a anlise dos
gastos agregados em C&T e em P&D capaz de revelar a nfase relativa que as atividades de
inovao e de aprendizado tecnolgico tm recebido. Alm disso, ao se examinarem os gastos
dos governos federal e estaduais, pode-se verificar se as diretrizes efetivamente adotadas so
aderentes s polticas formuladas.
Em virtude de suas maiores dificuldades de aferio, os indicadores de resultados mais
frequentemente empregados apoiam-se em medidas indiretas. Embora se trate de uma viso
simplificada, admite-se, em geral, que os indicadores bibliogrficos refletem o desempenho
cientfico e as patentes o desempenho tecnolgico. Apesar de suas limitaes, estes tm
sido os indicadores mais largamente empregados para subsidiar a anlise dos resultados da
aplicao de recursos em P&D. Mais recentemente, disseminaram-se os surveys de inovao
que, apoiadas nos critrios estabelecidos no Manual de Oslo (OCDE, 2005), procuram aferir
as atividades de inovao nas empresas.10 Indicadores desta natureza tm, progressivamente,
sido empregados para subsidiar a formulao de polticas pblicas.11
Inferncias sobre as interaes existentes no sistema nacional de inovao podem ser
feitas com base naquilo que Albuquerque (1999, p. 42) denominou opportunity taking
indicator (OTI), que corresponde razo entre a participao do pas nas patentes mundiais
e sua participao nas publicaes indexadas. A despeito de suas diversas limitaes, este
indicador fornece pistas sobre o balanceamento (ou no) dos sistemas nacionais de inovao.
Albuquerque prope que, enquanto sistemas maduros tenderiam a apresentar indicadores
mais equilibrados (isto , mais prximos de um), sistemas imaturos seriam marcados por
valores reduzidos de OTI, e seguidores rpidos teriam indicadores elevados, traduzindo suas
elevadas capacidades de absoro de tecnologias.
298
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
Fonte: Brasil (1997) e pgina eletrnica do Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT (disponvel em: <http://www.mct.gov.br>).
Elaborao dos autores.
299
Nos dois ltimos anos da srie, possivelmente como reflexo do crescimento mais acelerado
dos gastos pblicos (e no de uma reduo dos investimentos privados), a participao dos
gastos empresariais cai um pouco, mas continua situada acima dos valores observados no
incio da dcada. Isto pode ser atribudo tambm ao fato de que os dados relativos aos gastos
empresariais de 2006 e 2007 resultam de extrapolaes da PINTEC. Acredita-se que a aferio
do dado real possa indicar que a participao tenha se mantido no patamar de 50%. O maior
engajamento do setor empresarial nas atividades de inovao pode ser creditado aos seguintes
fatores principais: i) crescente exposio das empresas concorrncia externa e consequente
maior nfase em investimentos voltados para melhorias de competitividade; e ii) adoo de
polticas de fomento s atividades de P&D empresarial.
No que diz respeito aos gastos realizados pelo setor pblico, os valores alcanaram, em
2007, R$ 15,1 bilhes. Os gastos do governo federal representam cerca de 70% deste valor (R$
10,4 bilhes).12 Dessa forma, os valores alocados em P&D pelo governo federal em 2007 so
da ordem de grandeza aproximada do oramento anual destinado ao Programa Bolsa Famlia
e correspondem a cerca de um sexto dos desembolsos totais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) naquele exerccio (R$ 64,9 bilhes). Conforme
indicado na tabela 1, cerca de metade destes recursos alocada para o Ministrio da Educao (MEC), ao qual esto ligadas as instituies federais de ensino superior e a Capes, e mais
de um quarto para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), do qual faz parte o CNPq.
Os ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e da Sade (MS), aos quais esto
vinculadas a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e a Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz), respectivamente, representam, em conjunto, cerca de 20% dos recursos.
TABELA 1
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
49,4
26,1
14,4
6,7
3,4
46,0
29,6
13,7
6,9
3,8
49,8
25,3
13,2
7,3
4,3
47,1
29,1
12,2
7,0
4,6
47,9
26,3
12,5
9,6
3,7
46,5
28,6
12,6
8,6
3,6
48,3
27,8
11,7
9,5
2,8
49,6
27,2
11,0
9,1
3,1
300
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
2001
2002
2003
2004
Valor
Valor
Valor
Valor
Valor
3.881
2.600
3
12
6.495
59,8
40,0
0,0
0,2
100,0
2.954
4.484
5
15
7.458
39,6
60,1
0,1
0,2
100,0
2.766
4.978
3
14
7.761
35,6
64,1
0,0
0,2
100,0
3.245
5.510
54
16
8.825
36,8
62,4
0,6
0,2
100,0
3.436
5.825
51
17
9.329
36,8
62,4
0,5
0,2
100,0
301
Alm dos gastos diretos, o governo federal vem usando os incentivos fiscais como
instrumento de poltica de CT&I no pas. O montante da renncia fiscal alcanou, em 2007,
R$ 3,9 bilhes, equivalentes a quase 40% dos gastos federais em P&D. Uma anlise da composio
destes incentivos revela que os valores associados Lei do Bem (Lei no 11.196/2005) e os resduos
ainda associados a suas predecessoras (as leis no 8.661/1993 e no 9.532/1997) representam
apenas pouco mais de 20% do total da renncia fiscal, ao passo que mais de 70% dos valores
referem-se Lei de Informtica (leis no 8.248/1991 e no 10.176/2001) e Lei de Informtica
Zona Franca (Lei no 8.387/1991). Os montantes relativamente reduzidos de renncia fiscal
associados Lei do Bem sugerem que as limitaes que impediram o uso extensivo dos incentivos
previstos na Lei no 8.661/1993 no foram ainda inteiramente removidas. Mais uma vez,
os dados confirmam as expectativas de que a ausncia de uma interpretao consolidada a respeito
dos tipos de despesas com atividades de P&D e inovao que dariam direito a incentivos fiscais
impede a disseminao do instrumento nas empresas (VIOTTI, 2008, p. 162). Alm disso,
a excluso das empresas enquadradas no regime de lucro presumido e no Sistema Integrado de
Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(Simples) do conjunto dos potenciais beneficirios da lei representa um obstculo adicional
sua aplicao em empresas de menor porte.
Afora os R$ 10,4 bilhes alocados pelo governo federal em P&D em 2007, contabilizam-se
ainda R$ 4,7 bilhes nos governos estaduais. Os gastos estaduais em P&D tm tido uma
trajetria ascendente em decorrncia das crescentes dotaes oramentrias para atividades
de ps-graduao nas universidades estaduais e da disseminao das fundaes estaduais de
amparo pesquisa. A nfase nas atividades de ps-graduao nas instituies de ensino superior
evidente neste caso: 64% dos recursos tm esta destinao. Se a estes valores forem somados
os recursos discriminados como pesquisas no orientadas (que correspondem rubrica sob
a qual se registram os recursos destinados s fundaes estaduais de pesquisa), verifica-se que
pouco mais de 10% destinam-se agricultura (possivelmente s empresas estaduais de pesquisa
agropecuria) e ao desenvolvimento tecnolgico industrial. Com base nestas informaes,
malgrado a qualidade precria dos dados sobre os gastos estaduais em P&D, pode-se afirmar
que apenas uma parte residual destes recursos destina-se a atividades de inovao no setor
produtivo e que, de forma ainda mais explcita que a observada em nvel federal, as polticas
de CT&I efetivamente adotadas pelos estados esto ancoradas no modelo linear de inovao.
A maior nfase dos gastos nas atividades de pesquisa cientfica reflete-se nos indicadores de
resultados agregados do Brasil ao longo das duas ltimas dcadas. Os grficos 2 e 3 registram,
respectivamente, a participao do Brasil no total de artigos publicados em peridicos
cientficos internacionais indexados no Institute for Scientific Information (ISI), considerada
uma proxy da produo cientfica, e nas concesses de patentes depositadas no United States
Patent and Trademark Office (USPTO), que, a despeito das tradicionais limitaes indicadas
por diversos autores, representa uma proxy da produo tecnolgica do pas.14
14. As limitaes desses indicadores so sintetizadas, por exemplo, por Albuquerque (1999). Em particular, o salto observado entre 2006 e 2007
deve-se incluso de diversos peridicos brasileiros no ISI, e no a uma elevao de fato no volume de publicaes.
302
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
GRFICO 2
Fonte: National Science Indicators (NSI). Thomson Reuters/Science (disponvel em: <http://www.mct.gov.br>).
Elaborao dos autores.
303
GRFICO 3
304
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
GRFICO 4
A trajetria do OTI ao longo dos quase 20 anos que compem a srie sugere: i) uma
trajetria decrescente dos transbordamentos da pesquisa cientfica para a inovao tecnolgica;
ii) uma desarticulao crescente entre o conhecimento materializado em publicaes e seu
uso no setor produtivo; e iii) a persistncia de aes de carter mais cientfico que tecnolgico
nas polticas nacionais de CT&I.
6 CONCLUSES
Neste captulo, discutiu-se a evoluo das polticas de CT&I no Brasil ao longo das duas ltimas
dcadas, com base nos indicadores agregados de gastos em P&D e de produo cientfica
e tecnolgica. A reviso bibliogrfica apresentada permitiu afirmar que, gradativamente,
as polticas propostas de CT&I tm superado a concepo linear do processo de inovao,
passando a reconhecer sua natureza sistmica. A breve anlise da trajetria seguida pelo Brasil
desde a dcada de 1950 quando se criaram as agncias de fomento pesquisa e formao
de recursos humanos at a dcada de 1990 revelou que, da mesma forma, as polticas de
CT&I elaboradas no pas tm reforado o carter sistmico do processo de inovao.
A anlise de um conjunto selecionado de indicadores agregados de CT&I permitiu que
se chegasse aos resultados indicados a seguir:
305
Apenas uma parte residual dos recursos aplicados pelos governos estaduais em P&D
destina-se a atividades de inovao no setor produtivo. Dessa forma, de maneira
ainda mais explcita do que o que se observou em nvel federal, as polticas de CT&I
efetivamente adotadas pelos estados esto predominantemente ancoradas no modelo
linear de inovao.
A maior nfase dos gastos nas atividades de pesquisa cientfica consistente com o
crescimento da participao do Brasil no total de artigos publicados em peridicos
internacionais indexados no ISI.
306
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
307
308
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados
309
Captulo 10
1 Apresentao
O presente captulo tem como objetivo discutir a poltica de comercializao agrcola no Brasil,
procurando identificar algumas lacunas e desafios para este instrumento de poltica agrcola.
O captulo est organizado da seguinte forma: aps esta apresentao, o item 2 apresenta
um histrico recente (a partir dos anos 1980) da poltica de comercializao agrcola no
Brasil; o terceiro item apresenta os principais desafios da poltica de comercializao agrcola;
no item 4 feita uma anlise dos instrumentos de comercializao no perodo 2003-2010; o
item 5 dedicado discusso do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Finalmente, no item 6 so apresentadas as principais concluses.
2 Retrospectiva histrica da Poltica de Comercializao
Agrcola no Brasil
No final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, como bem discutido na literatura
sobre poltica agrcola no Brasil (Conceio, 2002; Delgado, 1995; Barros e
Guimares, 1998), a poltica de comercializao agrcola passou por mudanas substanciais. Neste perodo, houve uma acentuao do carter liberal do comrcio e, paralelamente a
isto, a crise fiscal que ocorreu durante todo o perodo contribuiu para o desmonte do sistema
de comercializao vigente.
Segundo Bressan Filho (1999), as polticas de formao de estoques e de importao
eram controladas pelo governo, e s por isso ganhavam consistncia. A importao ocorria
somente quando no havia estoques suficientes. Com a abertura da economia, as importaes
ocorreram no obstante a existncia de volumosos estoques pblicos de alimentos.
a partir desse contexto que Rezende (2000) chama ateno para a inconsistncia entre
os velhos instrumentos da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), baseados na
formao de estoques pblicos, e a economia aberta.
O fato que, como mostra Delgado (1995), a partir de 1995 a poltica para os mercados
agrcolas de produtos da cesta bsica persegue os objetivos da estabilizao de preos finais,
sem intervenes diretas. Os efeitos da abertura praticamente liquidaram o intento de coordenao simultnea do mercado de produtor e mercado de atacado.
Aps 1995, o governo decidiu promover uma reformulao total nos instrumentos de
apoio comercializao, com a criao de novos instrumentos e o uso dos instrumentos antigos
aquisies do governo federal (AGF) e emprstimo do governo federal (EGF), somente para
casos especiais. Na realidade, houve substituio do modelo de garantia de preos. Passa-se
a utilizar o mtodo de seguro sem compra de excedentes, adotando-se a prtica mais gil
dos pagamentos diferenciais entre preo mnimo e preo de mercado, consubstanciados nos
novos instrumentos de comercializao: Programa de Escoamento da Produo (PEP) e contratos de opo (Conceio, 2001).
Durante este perodo, dois importantes fenmenos macroeconmicos condicionaram
o desempenho e o prprio desenho da poltica de preos mnimos: abertura econmica e
cmbio fixo. Com a abertura e o cmbio sobrevalorizado, a necessidade de constituio de
estoques reguladores foi minimizada, tendo em vista que os produtos poderiam ser obtidos,
e de fato o foram, por meio de importaes. Entretanto, com a mudana do regime cambial
em 1999 houve uma alterao significativa, uma vez que a importao de alimentos se tornou
mais onerosa e os incentivos, do ponto de vista cambial, foram mais para a exportao.
Nos perodos subsequentes no aconteceram mudanas substanciais na poltica de
comercializao agrcola. O fato mais importante foi a criao do PAA, em 2003.1
A crise de 2008 evidenciou a necessidade de mudanas na poltica de comercializao
agrcola, seja para atender s expectativas dos agricultores familiares, seja para fazer com que a
poltica se torne mais proativa e antecipe eventuais problemas relacionados volatilidade dos
preos agrcolas, impedindo assim perda na renda agrcola.
Mas qual ser este desenho um problema mais complicado, e diversas questes so
colocadas: renegociao da dvida dos agricultores, queda da oferta agrcola, atendimento aos
agricultores familiares, entre outras.
3 Os Desafios Atuais da Poltica de Comercializao Agrcola
O grau da abertura comercial e o estabelecimento dos novos relacionamentos dos mercados
agrcolas internos e externos no permitem que se retorne s antigas polticas agrcolas e comerciais.
Alm disso, hoje temos a integrao dos mercados, em especial dos mercados agrcolas,
e a formao de preos agrcola no depende somente do mercado interno. Neste cenrio,
como afirmam Barros e Guimares (1998), a possibilidade de sucesso de polticas de comercializao agrcola que no levem em considerao o mercado externo, em termos de formao dos preos, est cada vez mais fadada ao fracasso.
Na realidade, a restrio do ponto de vista fiscal associada consolidao do processo
de abertura comercial, na dcada de 1990, criaram um quadro completamente distinto do
que ocorria nas dcadas anteriores, sinalizando um modelo de desenvolvimento mais liberal
e menos intervencionista, com modificaes substanciais na conduo da poltica agrcola.
1. O PAA foi institudo pela Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003.
312
Condies
Acesso
Aquisio do
Governo Federal
(AGF)
1. Produto posto em armazm credenciado pela Companhia Nacional 1. Por intermdio da CONAB ou da agncia local
de Abastecimento (CONAB).
do Banco do Brasil.
2. Produto limpo, seco e classificado.
2. Disponvel para produtores e cooperativas.
EGF indstria
1. Por intermdio de contato direto entre o pro1. Contrato de EGF entre o setor de processamento e o agente financeiro.
dutor/cooperativa e o processador /industrial
2. O limite de financiamento de 50% da capacidade de produo.
interessado.
3. Comprovar o pagamento de, pelo menos, o preo mnimo ao produtor.
2. Cooperativa que possui unidade de processa4. Produtos amparados pela PGPM, exceto arroz e soja.
mento de matria-prima.
1. O governo federal, por intermdio da CONAB, faz leilo pblico de 1. Por intermdio de programas definidos pelo
um prmio para compradores do produto.
Ministrio da Agricultura e CONAB.
2. Os compradores devem contatar produtores dispostos a venderem 2. O produtor interessado, quando houver um
sua produo ao preo mnimo.
programa em sua regio, deve encontrar um
3. Os compradores devem transportar o produto para destinos previacomprador que tenha arrematado um lote nos
mente estabelecidos pelo programa.
leiles da CONAB.
(Continua)
313
(Continuao)
Instrumento
Condies
Acesso
Contrato de opo
PROP
Prmio de risco
para aquisio de
produto agrcola
oriundo de contrato
privado de opo
de venda
O PROP constitui-se em uma subveno econmica concedida em leilo pblico ao segmento consumidor que se dispe a adquirir, em data
futura, determinado produto diretamente de produtores e/ou suas cooperativas, pelo preo de exerccio fixado e nas Unidades da Federao
estabelecidas pelo governo, utilizando-se para isso do lanamento, em
leilo privado, de contrato privado de opo de venda.
Prmio equalizador
pago ao produtor
(PEPRO)
314
adquire a opo de venda, pagando um prmio por isto. O valor do prmio equivaler ao
lance vencedor para arremate de cada contrato ou lote de contratos.
No vencimento da opo, o produtor decide se vai exerc-la ou no, o que ser resultado
da diferena entre o preo de mercado e o preo de exerccio, na ocasio. Se o preo de mercado estiver acima do preo de exerccio, o produtor no exerce a opo e vende no mercado.
Se, por outro lado, o preo de mercado for inferior ao preo de exerccio, o produtor exerce a
opo vendendo ao governo, que se obriga a comprar.
A CONAB lanar os contratos de opo no perodo da colheita de cada produto ou
regio, sempre que os preos de mercado, em nvel dos produtores, estiverem abaixo dos
preos mnimos fixados pelo governo. Isto , o lanamento do contrato de opo de venda de
produtos agrcolas, pelo governo, ocorrer sempre que houver a necessidade de sustentao
de preos pagos ao produtor.
No h circulao fsica do contrato, sendo feito apenas o seu registro eletrnico na Central de Custdia e de Liquidao de Ttulos (CETIP). Somente os produtores rurais e suas
cooperativas de produo podero adquirir os contratos de opo nos leiles da CONAB,
sendo-lhes fornecido um comprovante de realizao da operao pela bolsa de mercadorias.
Vale ressaltar que o contrato de opo no d direito a um financiamento automtico
estocagem do produto. Entretanto, a posse do contrato facilita a obteno do financiamento
(EGF, por exemplo) tendo em vista que representa, para o agente financeiro, um cliente de
menor risco, por haver garantia antecipada de venda de seu produto.
Segundo Bressan Filho (1999), o programa brasileiro de opes pode ser visto como
uma nova modalidade de AGF. Nesta nova modalidade, o governo no mais responsvel pela iniciativa de comprar; o produtor quem compra o direito de vender ao governo.
O governo no ter mais o manuseio do produto, a menos que o produtor exera sua opo
no seu vencimento.
Alm da utilizao dos contratos de opes para a sustentao de preos em nvel do produtor, o governo pode tambm utiliz-lo para regular o mercado quando os preos estiverem
com tendncia altista, mediante a venda de contratos de opo de compra de seus estoques.
3.2 Prmio para escoamento de produto (PEP)
O objetivo prioritrio do prmio para escoamento de produto (PEP) garantir um preo de
referncia ao produtor e s cooperativas, e ao mesmo tempo contribuir para o abastecimento
interno. O preo de referncia definido pelo governo federal, com base no preo mnimo e
no preo de exerccio das opes. Este instrumento passou a fazer parte da PGPM a partir de
sua regulamentao pela CONAB em 1997.
O PEP, lanado em 1996, tem por objetivo permitir que a iniciativa privada adquira a
produo no perodo de safra, garantindo ao produtor o preo mnimo. Uma determinada
quantidade de lotes do produto colocada em leilo com um prmio mximo que o governo
315
se dispe a aceitar. O comprador que ofertar o menor prmio adquire o produto. Feito o
leilo, o produtor recebe o valor correspondente ao preo mnimo e o comprador paga a
diferena entre o preo mnimo e o prmio pelo qual arrematou o produto. Este prmio o
subsdio, bancado pelo governo.
Todos os produtos amparados pela PGPM podem participar do PEP. A escolha do produto e do momento de implementar os leiles depende das condies de comercializao de
cada produto e da necessidade de garantir o preo de referncia.
Para receber o bnus, o comprador dever depositar no banco o valor equivalente ao
preo de referncia. O banco repassar este valor ao produtor que vendeu seu produto.
Esta a operao bsica do PEP. Cada produto e cada regio compradora e vendedora tero
peculiaridades para implementao do PEP.
4 Anlise dos instrumentos de Comercializao no perodo 2003-2010
A tabela 1 apresenta os instrumentos de comercializao utilizados no perodo de 2003 a 2010.
TABELA 1
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
504 1.690
613 2.581
87
283
Algodo
Arroz
132
373
13
196
567
134
308
28
86
0,2
0,3
38
36
212
159
Feijo
60
188
479 1.149
442
35
Mandioca
Milho
20
100
127
637
452 2.224
Sisal
Soja
Trigo
PEP
Algodo
67
183
168
481
47
398
362
2.150
12
28
72
198
Arroz
10
15
13
32
689 9.144
0,8
58
460
Feijo
14
184
60
760
226 3.248
21
186
230
1.192
Leite de Vaca
PROP
Arroz
44
240
178
944
135
272
322 3.956
20
328
27
239
76
189
16
359
937
26
288
224
964 4.478
148
227
928
49
167
11
11
11
31
10
15
179
660
960
17
33
103 1.428
24
108
17
158
16
87
28
52
803 8.009
357
417 3.890
71 1.183
21
2.449 26.132
84
74
617
50
22
137
322 4.875
227 2.684
922 12.988
228
54
37
360 5.195
16
17
922 5.720
Trigo
2.317 6.639
36
360 5.195
Vinho viniera
374
Valor Peso
273
Sisal
Soja
(2003-2010)
53
Mandioca
Milho
Algodo
Total
2003
19
18,5
43
59
14
170
14
170
139 1.611
37
562
676 7.072
135
272
47
567
Feijo
Mandioca
265
(Continua)
316
(continuao)
Instrumento
de Apoio
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
Milho
114
192 2.238
37
2010
Valor Peso
Valor Peso
Valor Peso
236 2.914
562
Sisal
Soja
98 1.290
Trigo
Opo
Pblica
574 2.253
139 1.611
16
153
483 1.417
169
352
437
858
168
350
437
858
847 2.373
2.277 4.119
Caf
406
669
928
180
(2003-2010)
237 2.901
Algodo
Arroz
Total
2009
16
153
4.787 11.371
1011 1.876
928
180
Feijo
Mandioca
1999 7.213
Sisal
Soja
850 2.102
Milho
507 1.735
Trigo
PEPRO
200
767
348 1.441
67
518
283
650
Algodo
558 6.029
154
462
1.200 8.563
545
729
190
300
38
499
932
944 3.270
549 1.024
648 2.622
549 1.024
550
792
Arroz
2.956 18.238
1.797 3.006
Caf
Feijo
17
Mandioca
Milho
100
171 3.753
401 5.468
290 3.743
96 1.813
Sisal
Soja
Trigo
Total do ano
574 2.253
Algodo
617 2.098
1.213
5.135
12
28
Arroz
220
474
384
1.244
2.182 21.710
156
464
219 1.006
Caf
Feijo
Mandioca
Milho
507 1.735
234 1.051
76
193
1.512
189
2.011 12.833
547
Trigo
67
518
371 1.019
414
1.829
Leite de Vaca
Fonte:
SPA-MAPA
Valores de
25/06/2010
1.517 4.264
549 1.024
13.185 68.452
2.033 3.511
1.491 3.997
1.590 10.886
11
11
271
522
1002
16
17
24
37
14
170
691 9.211
57
792
225
271 5.666
669
180
550
928
55
406
220
428 5.354
860 4.264
300
869 11.967
4.207 15.889
161
423 2.204
300
59
295 5.210
190
190
11
Vinho vinifera
730
482 1.077
874 7.810
Sisal
Soja
466 2.930
35
1.118
480
26
317
416
265
276 2.851
8
20
4.391 33.258
38
39
1.297 17.321
541 1.366
2.437 8.935
43
59
14
170
Percebe-se pelos dados da tabela 1 que, no ano de 2003, praticamente no foram utilizados os instrumentos tradicionais (AGF e EGF), os quais foram substitudos integralmente
pelas opes pblicas. Em 2004 seguiu-se a mesma tendncia, embora os instrumentos AGF
317
e PEP tenham sido utilizados em maior proporo do que em 2003. Em 2005, os preos agrcolas no tiveram um bom comportamento do ponto de vista dos produtores e o instrumento
tradicional de garantia de renda ao produto (AGF) foi utilizado com maior intensidade,
assim como o PEP. Em 2006 foram criados mais dois novos instrumentos: PROP e PEPRO.
Os anos de 2007, 2008 e 2009 apresentam um comportamento similar, no qual os novos
instrumentos (opo pblica) apresentam uma participao maior.
Os instrumentos tradicionais de comercializao (AGF) ainda so usados, mas com
menor intensidade, e os novos instrumentos (principalmente opo pblica) passam a ser
mais utilizados. A ltima coluna da tabela 1 apresenta o acumulado no perodo 20032010, e ntida a maior participao do instrumento opo pblica em relao aos demais
instrumentos. O objetivo de qualquer poltica de comercializao evitar que as incertezas
sobre os preos desestimulem os produtores. Mas a soluo no pode ser uma poltica de
preos que fique a reboque, ou seja, que constate o problema e s ento acione a poltica
de preos mnimos.
Nos anos em que houve necessidade de maior interveno no mercado de milho, verifica-se que o governo utilizou tanto AGF quanto contratos de opo, o que pode indicar que
os instrumentos funcionam mais como complementares do que substitutos. No caso do arroz
isto tambm verdadeiro. Entretanto, um fato que merece ser ressaltado que a proporo
de contratos de opo em relao s AGFs tem crescido. Isto demonstra que, na sustentao
de preos, o governo tem se valido mais do uso deste novo instrumento de comercializao.
Como ressaltado anteriormente, o objetivo do governo ao lanar os contratos de opo
era o de criar um mecanismo que conseguisse sustentar preos sem que houvesse a necessidade de o governo adquirir estoques. Isto representaria uma economia de recursos e transferiria para a iniciativa privada a tarefa de carregar os estoques. Alm disso, o ideal que os preos
de mercado, na poca de liquidao dos contratos, sejam suficientemente atrativos para que
os produtores vendam seus produtos no mercado, sem a necessidade da compra dos produtos
pelo governo, ao preo de exerccio. Neste caso, o governo teria conseguido sustentar preos
a um custo mnimo. No caso da liquidao do contrato, o governo incorreria no custo, dado
pela multiplicao do volume negociado pelo preo de exerccio.
Com a crise internacional, principalmente nos ltimos meses, os agricultores se queixaram da alta dos preos dos insumos, em um momento em que os preos internacionais dos
principais produtos estavam caindo. A este descompasso entre custo de produo e preo
de venda, evidenciou-se o terceiro elemento: crdito. As tradings, que tradicionalmente
financiam a produo, saram do mercado, e os bancos aumentaram suas exigncias. Neste
momento, qualquer iniciativa do governo (isto , qualquer instrumento de comercializao)
que garanta o preo bem vinda.
Entretanto, preos mnimos exageradamente altos podero estimular importaes de pases
concorrentes, de sorte que o governo federal estar garantindo preos tanto aos produtores
domsticos quanto aos estrangeiros. A abertura comercial pode tornar atraente a exportao na safra
318
(ao invs do armazenamento interno), para se importar mais tarde na entressafra. So exemplos
em que se desfaz o convencional padro sazonal de variao de preos, bsico para a eficcia das
polticas tradicionais de estabilizao de preos agrcolas, demonstrando-se assim a importncia da
definio de uma nova poltica de comercializao agrcola.
A variabilidade de preos um componente de risco de mercado tanto para produtores
quanto para consumidores. Embora no exista consenso do que constitui uma alta ou baixa
variabilidade de preos, geralmente aceito que tal variabilidade, que no pode ser controlada com os instrumentos de administrao de risco, pode desestabilizar a renda agrcola,
inibir os produtores para a realizao de investimentos ou, ainda, dificultar o uso timo dos
recursos existentes.
A volatilidade de preos, que no contida pela aplicao de instrumentos de comercializao prprios e permite a ocorrncia de variaes inesperadas, pode levar a uma alocao
ineficiente dos recursos. Neste sentido, o conhecimento de variveis que tenham influncia
na formao dos preos agrcolas se constitui em um poderoso instrumento para formulao
de uma poltica agrcola adequada.
Recentemente, Conceio e Conceio (2009) fizeram uma anlise dos impactos da crise
internacional sobre os preos agrcolas utilizando o coeficiente de variao (CV). O CV uma
medida relativa de instabilidade e identifica dois efeitos: o efeito direto sobre o desvio padro
e o efeito sobre a mdia dos preos (Thompson et al., 2000). Dessa forma, mesmo que o
desvio padro mantenha-se inalterado, um decrscimo na mdia dos preos leva a um maior
CV, ou alternativamente, um aumento na mdia dos preos proporciona diminuio no CV.
Em estudo anterior, Conceio (2002) utilizou tambm essa metodologia para estimar
os impactos dos novos instrumentos sobre a volatilidade dos preos. Neste novo estudo, a
pergunta bsica foi o efeito da crise internacional sobre a volatilidade dos preos. Com este
intuito, foram calculados indicadores de volatilidade dos preos agrcolas para trs produtos
importantes da agricultura brasileira: arroz, milho e soja.
Os grficos a seguir (extrados de Conceio e Conceio, 2009) mostram o comportamento dos preos do arroz e do milho e apresentam a evoluo do ndice de volatilidade para
os produtos antes e depois do incio da crise internacional.
Pode-se verificar, pela anlise dos grficos, que a questo da volatilidade dos preos sempre existiu nos mercados agrcolas. O problema que j h algum tempo a poltica de preos
mnimos no consegue atingir seu objetivo de estabilizao de preos e garantia de renda aos
produtores. A crise internacional potencializou esta constatao, como poder ser visualizado
nos grficos 1 e 2.
319
GRFICO 1
GRFICO 2
Um ponto importante de investigao tambm verificar como est o quadro de suprimentos de alguns produtos agrcolas. A anlise deste quadro de suprimentos pode justificar
eventuais intervenes em decorrncia do comportamento da variabilidade de preos.
TABELA 2
Algodo em pluma
320
Safra
Produo
Consumo
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
1.309,4
1.298,7
1.037,8
1.524,0
1.602,2
1.213,7
1.238,2
903,4
945,9
983,4
990,0
1.009,2
948,6
988,6
Exportao
331,0
391,0
304,5
419,4
532,9
504,9
400,0
Estoque final
525,0
524,4
355,9
567,3
661,1
435,8
335,4
(Continua)
(Continuao)
Cultura
Arroz em casca
Feijo em cores
Milho
Soja em gros
Farelo de soja
leo de soja
Trigo
Safra
Produo
Consumo
Exportao
Estoque final
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago.2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago.2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago.2007
Set./2008
Out./2009
12.960,4
13.355,2
11.971,7
11.315,9
12.059,6
12.602,6
11.507,9
2.978,3
3.045,5
3.471,2
3.339,7
3.520,9
3.502,7
3.546,9
42.128,5
35.006,7
42.514,9
51.369,9
58.652,3
51.363,1
51.363,1
49.988,9
52.304,6
55.027,1
58.391,8
60.017,7
57.161,6
66.733,2
22.673,0
23.127,0
21.918,0
23.947,0
24.717,0
23.187,8
25.040,4
5.510,4
5.692,8
5.479,5
5.909,0
6.259,5
5.872,2
6.341,4
12.660,0
12.900,0
13.000,0
12.930,0
12.800,0
12.500,0
12.500,0
3.150,0
3.200,0
3.450,0
3.500,0
3.630,0
3.500,0
3.500,0
38.180,0
39.200,0
39.400,0
41.500,0
44.500,0
45.205,0
46.000,0
31.090,0
32.025,0
30.383,0
33.550,0
34.750,0
32.564,0
36.320,0
8.500,0
9.100,0
9.780,0
11.050,0
11.800,0
12.000,0
12.200,0
3.010,0
3.050,0
3.150,0
3.550,0
4.000,0
4.250,0
4.950,0
92,2
379,7
452,3
313,1
789,9
850,0
500,0
2,0
2,1
7,7
30,5
2,0
25,0
25,0
5.030,9
1.070,0
3.938,0
10.933,5
6.400,0
7.765,4
8.000,0
19.247,7
22.435,1
24.957,9
23.733,8
24.499,5
28.562,7
26.400,0
14.485,6
14.421,7
12.332,4
12.474,2
12.287,9
12.253,0
12.900,0
2.517,2
2.697,1
2.419,4
2.342,5
2.315,8
1.593,6
1.380,0
2.728,4
3.532,1
2.879,3
2.021,7
1.081,3
1.163,9
871,8
149,1
92,9
176,2
81,4
180,0
267,7
369,6
7.801,7
3.135,4
3.268,3
3.300,2
11.860,5
11.026,8
9.139,9
4.522,2
2.734,7
2.469,7
3.675,6
4.540,1
675,0
4.758,2
2.030,6
1.824,6
1.782,6
2.306,6
3.053,0
2.087,8
2.128,2
330,1
279,0
214,5
275,1
246,2
289,8
331,2
Abr./2003
6.073,5
9.614,0
1.373,3
1.431,8
Mai./2003
5.845,9
9.983,0
3,5
2.262,4
Jun./2003
4.873,1
10.184,0
784,9
2.010,8
Jul./2006
2.233,7
9.571,0
19,7
1.817,9
Ago./2007
4.097,1
9.418,0
746,7
1.676,7
Set./2008
5.884,0
10.463,0
351,4
2.422,7
Out./2009
5.026,3
10.667,0
750,0
1.482,0
Fonte: CONAB.
321
O quadro 2 demonstra como est a questo do abastecimento no pas para alguns importantes produtos. Este quadro faz parte do acompanhamento sistemtico da CONAB.
Pode-se verificar que a evoluo da produo tem sido positiva para a maioria dos produtos.
O acompanhamento da evoluo dos indicadores de produo, exportao e importao pode
sinalizar a necessidade de interveno governamental, por meio da poltica de comercializao.
A sustentao de preos estratgica para a criao de excedentes exportveis. Sem esta
garantia para os produtos tradicionalmente de mercado domstico, os sinais de mercado,
em um cenrio de preos deprimidos, acabaro por desestimular a produo, abortando a
possibilidade de exportao.
Outro ponto que deve ser levado em considerao que a definio do valor do preo de
exerccio nos contratos de opo tem um papel importante, tanto para estimular a estocagem
privada quanto para a formao de estoques, e deve ser usado, portanto, de maneira estratgica, antecipando os eventuais problemas de sustentao de preos.
5 O Programa de Aquisio de Alimentos PAA
O PAA foi criado em julho de 2003 pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e desenvolvido em parceria com governos estaduais e municipais e com a
CONAB. Os recursos para o programa vm sendo ampliados a cada ano. O PAA uma nova
modalidade de comercializao.
Na concepo original do Programa Fome Zero foram estabelecidos trs grandes objetivos: i) constituio de um polo institucional de demanda por alimentos dirigida agricultura
familiar; ii) proviso de subvenes ao consumo de alimentos s populaes em situaes
de risco alimentar nutricional; e iii) que estas funes fossem atendidas mediante ao
integrada da poltica agrria e de segurana alimentar e nutricional. Neste contexto, o PAA
trabalha nas duas pontas: de um lado, comprando alimentos, proporcionando trabalho e
renda para os pequenos agricultores e, na outra ponta, cuidando de pessoas em situao de
maior vulnerabilidade social.
Os novos instrumentos criados pela CONAB direcionados ao PAA so, na realidade,
adaptaes de inovaes comerciais e financeiras j existentes e praticadas pela poltica agrcola
convencional. O contrato da compra antecipada, por exemplo, foi inspirado no pr-EGF, operado
pela antiga Companhia de Financiamento da Produo (CFP) nos anos 1980. A caracterstica
inovadora reside no fato de tais instrumentos serem direcionados ao agricultor familiar.
Os recursos da PGPM estoques pblicos e os recursos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (subveno ao consumo de alimentos), como quaisquer recursos fiscais, so
disputados para outros usos. Por esta razo fundamental que se tenha clareza de rumos para
estabelecer prioridades no gasto pblico, de tal forma que possa ser desenhada uma engenharia
financeira de longo prazo para o PAA (Delgado, Conceio e Oliveira, 2005).
Uma caracterstica importante das iniciativas que promovem a produo agroalimentar
a de que elas possibilitam enfrentar, simultaneamente, tanto a necessidade de se criarem oportunidades de trabalho e de apropriao de renda s famlias, como a de se ampliar e melhorar
322
323
6 Concluso
As principais perguntas que devem estar presentes na elaborao de uma nova poltica de
comercializao agrcola so: como se estabelece o nvel de preo a ser garantido, se este nvel
de preo compatvel com o oramento do programa, se os recursos estaro disponveis na
ocasio oportuna, qual o impacto dos preos externos na formao dos preos internos.
H a necessidade de se pensar em uma poltica de comercializao para o setor agrcola
que o deixe menos vulnervel. Outro ponto importante que deve ser mais uma vez ressaltado
que o ambiente atual deve levar em conta a integrao dos mercados. No se pode pensar
em delinear uma poltica de comercializao agrcola sem levar em conta estes elementos. A
poltica de comercializao agrcola no deve ser usada para objetivos de curto prazo, pois
estratgica na busca de soluo para o endividamento agrcola.
No que se refere especificamente ao PAA, devem ser citados os benefcios indiretos advindos da recuperao dos preos recebidos pelos produtores. Isto tem ocorrido tanto nos locais
de abrangncia dos polos de compra da CONAB quanto nos demais, onde so realizadas as
compras institucionais por meio dos convnios firmados pelo MDS com os estados e as prefeituras municipais. H casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada
quantidade de produto suficiente para elevar os preos agropecurios. Noutras situaes o
mercado local absorve a produo e as compras governamentais anunciadas nem precisam
ser realizadas, principalmente quando a interveno visa exclusivamente a recuperao dos
preos, caractersticas das compras da CONAB para a formao de estoques.
Alm dos impactos favorveis aos preos e renda agropecuria, o PAA ainda vem contribuindo para a organizao e planejamento da oferta no segmento produtivo que alcana. Isto
porque a compra dos alimentos no desobriga os vendedores do cumprimento das regras de
classificao, acondicionamento, de higiene e sanitrias inerentes comercializao de alimentos.
Esses fatos comprovam que, apesar de o programa no ter conseguido atingir todos os
objetivos explicitados no incio de sua implementao, ainda assim ele um programa importante, que merece ser aperfeioado. Este constitui, sem dvida, outro desafio para a poltica
de comercializao no Brasil.
REFERNCIAS
BARROS, G. S. A C.; GUIMARES, V. D. A. Anlise da eficcia da poltica de preos para
arroz e milho por meio de um modelo de expectativas racionais. Revista de Economia e
Sociologia Rural. Vol. 36, n. 4, out./dez., 1998, Braslia.
BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Plano Agrcola e Pecurio.
Safra Diversas, Braslia: MAPA/SPA, 2001.
BRESSAN FILHO, A. A construo da nova poltica agrcola. Anais do XXXVII Congresso
Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Braslia, p. 5-7, 1999.
324
325
Captulo 11
1 APRESENTAO
O setor de turismo tem sido apontado como importante alternativa de criao de oportunidades
de trabalho em projetos de desenvolvimento sustentvel, seja no mbito nacional ou local.
No Brasil, o turismo tem ocupado papel crescente na agenda governamental. Uma das
metas do Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007-2010, do Ministrio do Turismo (MTur),
a gerao de ocupaes no setor de turismo como fator de incluso social.
O objetivo deste captulo dimensionar a importncia do turismo na economia brasileira e oferecer uma viso da ocupao neste setor e de sua evoluo, nos planos nacional e
regional. So apresentados resultados relativos ocupao nas atividades caractersticas do
turismo (ACTs), que contemplam a maior parte dos gastos dos turistas.
Este captulo responde a questes importantes para os formuladores de polticas pblicas
relacionadas dimenso e dinmica das ocupaes formais e informais do setor de turismo;
importncia relativa de cada atividade; s atividades que geram mais ocupaes; ao comportamento da ocupao no turismo no nvel regional; e formalidade da ocupao no turismo.
Tambm feita uma anlise comparativa entre o desempenho da ocupao no turismo e na
economia do pas.
O texto est baseado em estimativas produzidas no mbito do Sistema Integrado de
Informaes sobre o Mercado de Trabalho no Setor de Turismo (SIMT), que o Ipea est
estruturando com o apoio do MTur.1 As estimativas do SIMT abrangem sete grupos de
ACTs: alojamento, agncias de viagem, transportes, aluguel de transportes, auxiliar de transportes,
alimentao e cultura e lazer.
Um coeficiente de demanda turstica para cada atividade citada construdo pelo Ipea
a partir de uma pesquisa realizada em nvel nacional com cerca de 8 mil estabelecimentos
possibilitou distinguir o atendimento feito a turistas e a residentes nas sete atividades.
Com base nestes coeficientes e em dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais),
do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e da Pesquisa Nacional por Amostragem de
Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), elaboraram-se
1. A respeito do SIMT e dos trabalhos sobre turismo desenvolvidos pelo Ipea, ver <http://www.ipea.gov.br/projetos especiais; emprego no turismo>.
as estimativas referentes ocupao gerada pelo turismo. A metodologia est detalhada nas
publicaes do Ipea mencionadas na seo de referncias, disponveis na pgina eletrnica do
instituto (<http://www.ipea.gov.br>).
Os dados apresentados referem-se a dezembro de 2008, exceto quando indicada outra data.
2 METODOLOGIA
Na etapa de implantao do SIMT, em 2003, constatou-se, no MTur, a necessidade de
informaes para subsidiar a elaborao e monitoramento de suas polticas. A dificuldade
de distinguir as propores de atendimento dos servios prestados pelos estabelecimentos
que operam nas ACTs a residentes e a turistas foi apontada como a principal limitao ao
desenvolvimento dos trabalhos.
Posteriormente, fez-se um diagnstico das informaes e fontes existentes e definiu-se a
metodologia que norteou o conjunto de pesquisas voltadas para a medio e caracterizao da
ocupao no setor de turismo,2 cuja sntese apresentada a seguir.
2.1 Atividades caractersticas do turismo (ACTs)
As ACTs so um conjunto de atividades que contemplam a maior parte dos gastos dos turistas.
As estimativas ocupacionais elaboradas no mbito do SIMT consideram sete grupos de ACTs:
alojamento;
agncias de viagem;
transportes;
aluguel de transportes;
auxiliar de transportes;
alimentao; e
cultura e lazer.
Essa seleo contempla quase todas as atividades recomendadas pela Organizao Mundial do Turismo (OMT) para a obteno de dados comparveis no tempo e no espao, de
forma coerente com o sistema estatstico nacional. O conceito de ACTs est no documento
Conta Satlite de Turismo, Quadro Conceptual, da OMT (1999).
Algumas atividades recomendadas no foram levadas em considerao no estudo, em
funo da dificuldade ou do custo de obterem-se dados estatsticos confiveis, ou da pouca
significncia do consumo referente aos turistas. o caso do comrcio, transporte individual,
emprego em instituies pblicas, alojamento em residncias secundrias.
2. Ver Arias (2004).
328
329
Essa limitao demandou a leitura dos dados da PNAD, que permitem identificar a proporo
entre os ocupados formais e informais nas ACTs, com relativa preciso, para domnios de estimao
maiores, ou seja, para UFs e atividades mais bem representadas na amostra desta fonte de dados.
A proporo entre ocupados formais e informais, por atividade, possibilitou a construo de
multiplicadores para as UFs (ver agregaes no item 2.3), que, por sua vez, aplicados ao nmero
de ocupados da Rais, propiciaram a elaborao de estimativas da ocupao informal do turismo.
2.3 Observaes sobre a elaborao das estimativas
Em virtude de os estatutrios e militares terem uma cobertura baixa na Rais, tais categorias no
foram contempladas na elaborao das estimativas do emprego formal no turismo. Esta baixa
cobertura deve-se ao fato de que as empresas e rgos pblicos no so penalizados caso no
atualizem os seus dados, diferentemente das empresas privadas. Coerentemente, estas categorias
foram tambm excludas das estimativas elaboradas para o conjunto das atividades econmicas
e para o segmento informal, tanto do turismo quanto da economia em geral. Mesmo levando a
uma subestimao da ocupao formal, uma vez que os estatutrios e militares ocupam postos
formais, este procedimento foi adotado em razo do objetivo do SIMT, que dimensionar e
apreender a dinmica do mercado de trabalho do turismo e no da economia como um todo.
Apesar de sua confiabilidade estatstica, na pesquisa por telefone que embasou a elaborao das estatsticas, houve agregados cujo tamanho de amostra foi insuficiente para garantir
a qualidade dos resultados. Trata-se, em geral, de combinaes de grupos de ACTs e de UFs
onde o universo de estabelecimentos reduzido, originando amostras pequenas que provocam erros de amostragem nestas combinaes.
Diante disso, optou-se pela adoo de coeficientes mais agregados, por meio da reunio de duas ou mais UFs com caractersticas econmicas ou geogrficas semelhantes. Por
exemplo, em lugar de se calcularem coeficientes regionais vlidos para todos os estados da
regio Norte, optou-se pela agregao dos estados de Rondnia, Roraima e Acre, que tm
em comum o fato de serem fronteirios a centros urbanos mais prximos de outros pases; e
dos estados do Amazonas, Amap e Tocantins, que no tm esta caracterstica e apresentam
estreito vnculo econmico com o estado do Par.
Foram adotadas as seguintes configuraes: na regio Norte, Rondnia, Acre e Roraima
foram agregados; outro grupo foi constitudo por Amazonas, Amap e Tocantins; o Par foi
analisado separadamente. Na regio Nordeste, os estados do Maranho e Piau foram reunidos; assim como Rio Grande do Norte e Paraba e Alagoas e Sergipe. Cear, Pernambuco
e Bahia constituram unidades de anlise independentes. Na regio Centro-Oeste, foram
agregados Mato Grosso do Sul e Mato Grosso; Gois e Distrito Federal no foram agregados.
No Sul e no Sudeste, no houve agregaes.
Em relao utilizao da Pnad no clculo das estimativas referentes ao segmento
informal, de modo geral os tamanhos das amostras so suficientes para gerao dos grandes
agregados demogrficos e ocupacionais nos nveis nacional e regional, e em alguns estados
onde a ocupao no turismo mais relevante.
330
Ocupao nas ACTs em relao ao total da ocupao na economia Brasil e regies (dez./2008)
Total
ACTs
Formal
Economia
ACTs
ACTs
1.261.954
3,2%
107.545
4.069.791
2,6%
165.181
4.637.262
3,6%
387.248
16.650.700
2,3%
459.978
17.063.415
2,7%
452.186
18.715.025
2,4%
2,0%
146.627
5.685.108
2,6%
131.467
8.219.712
1,6%
2,5%
66.671
2.222.799
3,0%
79.209
3.672.958
2,2%
2,5%
878.989
30.870.538
2,8%
1.157.655
51.328.186
2,3%
Norte
148.077
5.331.745
2,8%
40.532
Nordeste
552.429
21.287.962
2,6%
Sudeste
912.164
35.778.440
2,5%
Sul
278.094
13.904.820
Centro-Oeste
145.880
5.895.757
2.036.644
82.198.724
Brasil
Informal
Economia
Economia
4. A estimativa para o ms de dezembro baseia-se nos dados levantados para setembro pela Pnad, e nos dados de dezembro da Rais de 2008.
331
Dessa ocupao total no turismo, 879 mil, ou seja, 43%, eram empregos formais e 1,158
milho, ocupaes informais, equivalentes a 57% do total.
Os empregos formais no turismo representavam, em dezembro de 2008, 2,8% do total de
30,871 milhes de empregados celetistas, registrados na Rais deste ano. A ocupao informal
no turismo, naquele ms, correspondia a 2,3% da ocupao informal na economia, estimada
pela Pnad em 51,328 milhes. A excluso dos militares e estatutrios das estimativas tende
a subestimar a taxa de formalidade da ocupao no turismo e nos demais setores econmicos.
Observa-se que a participao da ocupao das ACTs na economia difere entre as regies, principalmente em funo da complexidade da estrutura econmica de cada uma. A
maior diferena ocorre entre as regies Norte e Sul.
A maior participao das ACTs na economia formal se d no Nordeste, com 3,6%, e a
menor, na regio Sul, com 2,6%. Esta participao menor no Sul e Sudeste, regies mais
formalizadas.
Na economia informal, a maior participao das ACTs verificada na regio Norte, com
2,6%, e a menor, no Sul, com 1,6%. O mesmo ocorre em relao ocupao total: na regio
Norte, as ACTs tm a participao mais elevada na economia da regio, 2,8%, e na regio
Sul, a mais baixa, 2,0%.
Observa-se que a regio Sul onde a ocupao no turismo tem menos relevncia para
a economia. Uma explicao para isto seria a diversificao maior de sua economia, na qual
alguns setores, como agricultura e indstria, tm papel significativo no mercado de trabalho.
No caso do Sudeste, que apresenta uma estrutura econmica mais diversificada, a importncia do turismo no to pequena pelo fato de que, nesta regio, esto localizados relevantes
pontos de atrao do turismo de lazer, bem como as trs maiores metrpoles brasileiras, que
proporcionam oportunidades importantes para o turismo de negcios. tambm a regio
com maior propenso aos gastos com viagens, em funo do nvel de renda de sua populao,
tendo em vista que, de acordo com estatsticas do MTur, a maior parte das viagens de turismo
ocorrem na prpria regio de residncia do visitante.
4 A OCUPAO NAS ATIVIDADES CARACTERSTICAS DO TURISMO NO BRASIL
A tabela 2 apresenta a ocupao nas ACTs, nos segmentos formal e informal, e o nmero
total desta ocupao em dezembro de 2002 e de 2008. O grfico 1 mostra a participao de
cada ACT em relao ao conjunto das ACTs, evidenciando a importncia das atividades de
transporte, alimentao e alojamento na composio da ocupao no turismo.
332
TABELA 2
Dez./ano
Alojamento
Alimentao
Transportes
Total
Cultura e
lazer
Todas as
ACTs
Economia
12/2002
212.673
491.020
737.342
56.278
63.586
9.339
78.342
1.648.580
70.357.510
12/2008
267.446
665.635
810.959
93.794
91.842
27.742
79.226
2.036.644
82.198.724
26%
36%
10%
67%
44%
197%
1%
24%
17%
12/2002
148.413
111.623
342.972
26.203
28.949
6.761
18.866
683.787
23.052.476
12/2008
192.718
184.562
374.786
47.332
46.605
13.023
19.963
878.989
30.870.538
30%
65%
9%
81%
61%
93%
6%
29%
34%
Informal
12/2002
64.260
379.397
394.370
30.075
34.637
2.578
59.476
964.793
47.305.034
12/2008
74.728
481.073
436.173
46.462
45.237
14.719
59.263
1.157.655
51.328.186
16%
27%
11%
54%
31%
471%
-0,4%
20%
9%
Formal
Fonte: SIMT/Ipea.
GRFICO 1
Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.
A atividade transporte a que mais contribui para o total de ocupados no setor. Em dezembro
de 2008, ela foi responsvel por 40% do total das ocupaes no turismo, seguida pelas atividades
alimentao, com 33%, e alojamento, com 13%.
Quando se observam separadamente os segmentos formal e informal, notam-se comportamentos distintos na composio das ocupaes. Destacam-se as atividades alojamento, que
representa 22% das ocupaes formais e apenas 7% das informais, e, inversamente, alimentao, que responde por 21% da ocupao formal no turismo e 42% da informal. Na atividade
cultura e lazer, a proporo tambm bem diferente: 2% de empregos formais, contra 5% de
informais. Na atividade transportes, observa-se menos discrepncia entre os dois segmentos.
333
Transporte a atividade que mais contribui com empregos formais, sendo responsvel
por 43% destes empregos, e alimentao a que mais possui ocupaes informais, representando 42% das ocupaes nesse segmento.
5 EVOLUO DA OCUPAO NAS ATIVIDADES CARACTERSTICAS DO TURISMO
O acrscimo de 388,1 mil ocupaes no turismo, entre 2002 e 2008, significou um aumento
de 24% no total de ocupaes nas ACTs.
Ainda com base na tabela 2, verifica-se que, para o aumento de 24% contribuiu mais
o segmento formal, com um crescimento de 29%. As ocupaes informais, no mesmo perodo, cresceram 20%. Todavia, quando se compara o comportamento do emprego formal nas
ACTs e nos demais setores da economia, observa-se que o emprego formal cresceu mais na
economia como um todo, 34%.
O crescimento de 24% na ocupao total do setor turismo resulta de atuaes diferenciadas das ACTs. Este crescimento foi sustentado pelas atividades alimentao, transportes e
alojamento, responsveis pela gerao de 303 mil ocupaes, 78% do total gerado no perodo.
A atividade alimentao foi a que mais gerou ocupaes no perodo, com 174,6 mil ocupaes
criadas, a maior parte informais.
Em termos proporcionais, na ocupao total, destacam-se os desempenhos das atividades aluguel de transportes e auxiliar de transportes. Ressalve-se que estas atividades possuem
menos ocupaes; assim, pequenos incrementos podem corresponder a taxas de crescimento
elevadas. Agncia de viagem teve 44% de crescimento, alimentao, 36%, e alojamento, 26%.
A atividade aluguel de transportes, que representa apenas 1% do total de ocupaes
no turismo do Brasil, pode ter alguns resultados distorcidos na ocupao informal, em
virtude da insuficincia dos tamanhos da amostra da PNAD, referente a domnios de
estimao menores.
A evoluo do emprego nas ACTs poderia ser mais significativa se no fosse o desempenho da atividade transporte, responsvel por 40% do total das ocupaes no turismo, que
cresceu pouco no perodo, 10%. importante observar que nas atividades mais relacionadas
ao turismo, agncia de viagem e alojamento, o crescimento da ocupao total foi impulsionado pelo segmento formal, que teve acrscimo de 30% em alojamento e 61% em agncia de
viagem, contra, respectivamente, 16% e 31% na ocupao informal.
TABELA 3
Total
Formal
Informal
Alojamento
Alimentao
Transportes
3,9%
4,4%
2,5%
5,2%
8,7%
4,0%
1,6%
1,5%
1,7%
Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.
334
6,3%
8,3%
4,6%
19,9%
11,5%
33,7%
Cultura e
lazer
Todas as
ACTs
Economia
0,2%
0,9%
-0,1%
3,6%
4,3%
3,1%
2,6%
5,0%
1,4%
Quando se compara a evoluo dos segmentos formal e informal de uma mesma atividade, verificam-se comportamentos distintos. Observe-se, por exemplo, na tabela 3, a taxa
mdia de crescimento anual, entre 2002 e 2008, da ocupao na atividade alimentao, que
foi de 9% ao ano (a.a.) no segmento formal, e no informal, 4%.
Como indica a tabela 3, o segmento formal foi o que mais gerou ocupaes nas ACTs,
no nvel nacional. O ritmo de crescimento da ocupao formal no turismo foi maior que o da
informal, com taxas de 4,3% a.a. e 3,1% a.a., respectivamente.
As ocupaes no turismo cresceram mais que o registrado no conjunto da economia,
entre 2002 e 2008. Enquanto as ACTs cresceram a uma taxa mdia anual de 3,6%, na economia como um todo a ocupao cresceu 2,6% a.a. no perodo. Note-se, entretanto, que o
segmento formal do turismo cresceu menos que o da economia: 4,3% a.a. e 5,0% a.a., respectivamente. No segmento informal, inverte-se a situao: o emprego informal nas ACTs cresceu
a uma taxa mdia de 3,1% a.a., e 1,4% a.a. na economia em geral. Isto sinaliza uma tendncia
de convergncia entre as taxas de formalidade do turismo e da economia como um todo.
6 OCUPAO DO TURISMO NAS REGIES
6.1 Participao da ocupao nas ACTs da regio, em relao ao Brasil
Em dezembro de 2008, a regio Sudeste respondia por 45% das ocupaes no setor de
turismo, seguida pelo Nordeste, com 27% das ocupaes, Sul, com 14%, e, no mesmo patamar, as regies Norte e Centro-Oeste, com 7%.
Quando se observa, separadamente, o volume de ocupaes formais e informais, a distribuio muda significativamente, em especial no que diz respeito s regies Sudeste e Nordeste, conforme mostra a tabela 4, que soma 100% na vertical.
TABELA 4
Total
Formal
Informal
ACT
Economia
ACT
Economia
ACT
Economia
7%
27%
45%
14%
7%
6%
26%
44%
17%
7%
5%
19%
52%
17%
8%
4%
15%
55%
18%
7%
9%
34%
39%
11%
7%
8%
32%
36%
16%
7%
O Sudeste participa com 52% dos empregos formais das ACTs e o Nordeste com apenas
19%. Quanto ao total de ocupaes informais, a participao mais homognea, com 39%
destas ocupaes no Sudeste e 33% no Nordeste, mostrando o peso das ocupaes informais
no Nordeste. Observa-se tambm que, apesar de no total de ocupaes as regies Norte e
Centro-Oeste estarem no mesmo patamar, a segunda tem perfil mais formal que a primeira.
335
Na economia como um todo, verifica-se comportamento semelhante, tanto na participao de ocupaes, quanto no comportamento dos segmentos formal e informal. Todavia,
observa-se, nas regies Nordeste e Norte, uma participao maior dos empregos formais nas
ACTs que na economia, mostrando que o emprego no turismo importante para o incremento da formalidade nestas regies.
Na regio Sul, observam-se diferenas maiores entre a participao da ocupao da
regio no turismo e na economia como um todo. Esta regio tem participao sempre maior
na economia que nas ACTs, em especial no tocante ocupao informal, que representa 16%
da ocupao na economia do Brasil e 11% da ocupao nas ACTs.
6.2 Participao relativa das ACTs
Na tabela 5, que mostra a participao relativa das ACTs, nota-se que a atividade transporte
a mais relevante no conjunto de atividades do turismo em quatro regies, exceo da regio
Norte, onde a atividade alimentao tem participao similar a transportes, com 39% das
ocupaes nas ACTs.
TABELA 5
Alimentao
Transporte
Auxiliar
Transporte
Agncia
Viagem
Aluguel
Transporte
Cultura e
Lazer
Centro-Oeste
16,5%
27,7%
41,3%
2,7%
5,2%
0,7%
6,0%
100,0%
Nordeste
12,5%
34,6%
42,0%
3,0%
2,8%
0,8%
4,3%
100,0%
Norte
11,8%
39,3%
39,3%
3,5%
2,2%
2,7%
1,2%
100,0%
Sudeste
12,3%
32,8%
40,2%
5,2%
5,0%
1,3%
3,2%
100,0%
Sul
16,1%
27,5%
33,8%
7,4%
7,1%
2,5%
5,6%
100,0%
Centro-Oeste
22,3%
16,7%
48,2%
2,7%
5,2%
1,1%
3,8%
100,0%
Nordeste
29,5%
20,8%
37,8%
3,0%
5,1%
1,7%
2,2%
100,0%
Norte
22,6%
19,1%
46,6%
4,1%
4,4%
2,4%
0,7%
100,0%
Sudeste
18,6%
22,0%
44,4%
6,1%
5,6%
1,2%
2,0%
100,0%
Sul
23,4%
20,6%
38,9%
7,6%
4,9%
1,9%
2,7%
100,0%
Regio
Total
Total
Formal
Informal
Centro-Oeste
11,6%
37,0%
35,4%
2,6%
5,2%
0,4%
7,8%
100,0%
Nordeste
5,3%
40,5%
43,8%
3,0%
1,9%
0,4%
5,2%
100,0%
Norte
7,8%
46,9%
36,5%
3,3%
1,3%
2,8%
1,3%
100,0%
Sudeste
5,8%
43,8%
35,9%
4,4%
4,4%
1,3%
4,4%
100,0%
Sul
7,9%
35,3%
28,1%
7,2%
9,6%
3,2%
8,8%
100,0%
Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.
336
Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.
A regio Norte foi, de longe, a que obteve o melhor desempenho em termos relativos,
com crescimentos de 46% no emprego formal nas ACTs e 61% no informal, ndices que
superaram largamente os das demais regies e do Brasil. Este crescimento decorre do aumento
no nmero de ocupaes nas atividades alimentao e transportes. O turismo, ainda incipiente
nesta regio, tem possibilidade de crescimento, devido ao potencial turstico do Norte; por
sua vez, o menor nmero de ocupados no turismo torna o incremento de postos de trabalho
mais impactante, relativamente s demais regies.
337
A regio Norte foi a nica onde o segmento informal cresceu mais que o formal, com 15
pontos percentuais (p.p.) de diferena.
A regio Sudeste, que concentra 45% da ocupao total no turismo, teve o menor
crescimento, 19%, motivado, principalmente, pelo desempenho ruim da atividade
transportes. O Centro-Oeste, com a menor participao no nmero total de ocupaes,
cresceu 28% no perodo.
Em termos absolutos, segundo os dados do SIMT, a regio Sudeste foi a que mais contribuiu, com 143,9 mil ocupaes geradas nesse perodo. A regio Nordeste, segunda mais
importante em relao oferta de trabalho no turismo, gerou 107,2 mil postos de trabalho.
Com isso, o Nordeste, que responde por 27% das ocupaes nas ACTs, foi responsvel por
28% do total de 388,1 mil ocupaes criadas pelas ACTs no Brasil no perodo.
6.4 Formalidade da ocupao das ACTs, por regio
Conforme mostra o grfico 3, os maiores nveis de formalidade nas ACTs ocorrem nas regies
Sul, com 53%, Sudeste, com 50%, e Centro-Oeste, com 46%, valores superiores mdia do
Brasil, de 43%. As regies Norte e Nordeste tm as maiores propores de ocupaes informais, com apenas 27% e 30% de empregos formais, respectivamente.
GRFICO 3
338
Apesar de a taxa de formalidade ser maior nas ACTs, o ritmo de crescimento da formalidade no conjunto da economia maior em todas as regies, ao passo que, nas ACTs, a
informalidade cresce mais que na economia, conforme dados da tabela 6.
Nas ACTs, o crescimento da formalidade, entre 2002 e 2008, no Brasil, foi de apenas
4%, enquanto no total da economia o avano foi de 15%.
TABELA 6
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
CentroOeste
Brasil
ACTs
Informal
Economia
ACTs
Economia
2002
29%
22%
71%
78%
2008
27%
24%
73%
76%
-6%
8%
3%
-2%
2002
28%
18%
72%
82%
2008
30%
22%
70%
78%
8%
22%
-3%
-5%
2002
48%
43%
52%
58%
2008
50%
48%
50%
52%
5%
12%
-5%
-9%
2002
50%
36%
50%
64%
2008
53%
41%
47%
59%
5%
13%
-5%
-8%
2002
44%
33%
56%
67%
2008
46%
38%
54%
62%
4%
15%
-3%
-7%
2002
42%
33%
59%
67%
2008
43%
38%
57%
62%
4%
15%
-3%
-7%
Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.
339
Alojamento
Alimentao
Transportes
Auxiliar de
transportes
Agncia de
viagem
Aluguel de
transportes
Cultura e
lazer
Todas ACTs
Norte
52,2%
13,3%
32,5%
31,6%
55,4%
24,6%
17,5%
27,4%
Nordeste
70,4%
18,0%
26,9%
29,8%
53,8%
66,4%
15,5%
29,9%
Sudeste
76,5%
33,8%
55,8%
58,4%
56,6%
49,2%
31,8%
50,4%
Sul
76,8%
39,4%
60,6%
54,1%
36,2%
40,4%
25,9%
52,7%
Centro-Oeste
61,9%
27,5%
53,4%
46,7%
45,3%
71,5%
29,4%
45,7%
Brasil
72,1%
27,7%
46,2%
50,5%
50,7%
46,9%
25,2%
43,2%
Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.
Analisando-se a formalidade das atividades por regio, observa-se que as menores taxas
esto no Norte e Nordeste e as maiores no Sul e Sudeste.
Em alojamento, a regio Norte, apesar de manter o perfil formal da atividade, com taxa
de 52%, est bem abaixo da mdia nacional e das demais regies. Na atividade alimentao,
observa-se que a formalidade maior no Sul e Sudeste (39% e 34%), ficando acima da mdia
do Brasil (28%) e, especialmente, das taxas do Norte e Nordeste (13% e 18%). Em transportes, uma das mais formais, chama ateno a baixa formalidade no Nordeste (27%) e no Norte
(33%), destoando das demais regies, que tm taxas acima de 53%.
O Centro-Oeste exibe a taxa de formalidade mais alta de aluguel de transportes, 72%,
bem acima da mdia nacional, de 47%. Destaca-se tambm, no Sul, a baixa formalidade de
agncia de viagens, o que merece uma investigao.
7 Consideraes finais
Uma grande limitao ao desenvolvimento de trabalhos e formulao de polticas pblicas
para o setor de turismo a ausncia de estatsticas comparveis no tempo e desagregadas por
atividade e espao geogrfico. O principal desafio distinguir as propores de atendimento
dos servios prestados a residentes e a turistas pelos estabelecimentos que operam nas ACTs.
340
341
em parceria com o setor privado, pela promoo da melhoria dos gargalos da infraestrutura
de transportes, urbana, turstica e de segurana.
Por fim, sem desprezar a relevncia desses fatores, associados oferta, importante destacar o contexto do mercado interno, no qual parcela importante da populao encontra-se
margem do mercado turstico. A pesquisa do MTur sobre hbitos de consumo do turismo
brasileiro (BRASIL, 2009) mostra que 56% dos entrevistados no viajam porque no tm
recursos financeiros, e outros 24% por falta de interesse, resposta na qual pode estar embutida
a falta de recursos e de informaes.
Assim, o nvel de renda e a distribuio de renda constituem condicionantes estruturais
do aumento da importncia do turismo na economia brasileira, cuja superao est estreitamente ligada ao processo de desenvolvimento do pas.
REFERNCIAS
RIAS, A R., Uma leitura da evoluo recente do mercado de trabalho do setor turismo
no Brasil, com base nos dados da PNAD e da Rais. Braslia, Ipea, 2003.
______. Proposta metodolgica para a produo de indicadores correntes sobre o mercado de trabalho no setor turismo, por meio de fontes secundrias de cobertura nacional. Braslia, Ipea, 2004.
RIAS, A R.; ZAMBONI, R. A. Sistema integrado de informaes sobre o mercado de
trabalho no setor turismo no Brasil: a experincia do Ipea. Braslia, Ipea, maio, 2007.
BRASIL. Ministrio do Turismo. Pesquisa de hbitos de consumo do turismo brasileiro.
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INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Metodologia do clculo dos coeficientes de atendimento turstico e estimativas relativas ao emprego formal
no setor turismo, com base nos dados da Rais. Braslia, abril, 2006a.
______. Metodologia de preparao e estimativas mensais de emprego no setor turismo,
atualizadas com base nos dados do CAGED. Braslia, agosto, 2006b.
______. Estimativas mensais da ocupao formal e informal no setor turismo, para o
Brasil, regies e estados para o perodo de dezembro de 2002 a dezembro de 2008. Braslia, outubro de 2009.
ORGANIZAO MUNDIAL DO TURISMO (OMT). Conta satlite de turismo - Quadro conceptual. Madri, Espanha, 1999.
PINTO COELHO, M. Distribuio espacial da ocupao no setor turismo - Brasil e regies:
anlise das principais atividades caractersticas do turismo. Braslia: Ipea, 2008.
342
Captulo 12
1 APRESENTAO
A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (2008a)
define o termo regulao como a variedade de instrumentos que os governos dispem
leis, ordens formais e informais, normas emitidas por organismos no governamentais ou
autorreguladores com poderes normativos para estabelecer exigncias para as empresas e
os cidados. Resumindo, regulao pode ser definida como qualquer medida ou interveno
governamental que tenha como objetivo modificar o comportamento de indivduos ou
grupos (CABINET OFFICE, 2000).
Assim, considerando que os recursos envolvidos na atividade regulatria so, por sua
natureza, escassos e que as aes produzidas podem gerar tanto efeitos benficos como perversos
sobre a eficincia e o bem-estar, natural que a preocupao com a boa regulao seja tema
central nas agendas de pases desenvolvidos e em desenvolvimento ao redor do mundo.
O aperfeioamento da qualidade regulatria, ou a boa regulao, consiste na habilidade dos
governos de elaborarem e implementarem normas regulatrias que sejam efetivas e eficientes,
e que, ao mesmo tempo, sejam formuladas a partir de um processo que tambm atenda a
princpios de boa governana, tais como transparncia, participao social e prestao de contas.
Nesse sentido, a anlise de impacto regulatrio (AIR) figura como o instrumento mais
indicado e utilizado nesse processo. De acordo com a OCDE (2008b, p. 4), as principais
ferramentas que atuam na melhoria da qualidade regulatria so a anlise de impacto regulatrio,
a consulta pblica, a considerao das alternativas regulao proposta e a existncia de medidas
de reduo de custos de compliance. Contudo, uma AIR bem estruturada pode englobar as
demais ferramentas de qualidade regulatria em seu processo. Desta maneira, o presente
estudo tem como objetivo compreender o significado da AIR, verificar o funcionamento deste
instrumento na prtica e analisar as perspectivas da qualidade regulatria no contexto brasileiro.
2 SIGNIFICADO E PRTICA DA ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO (AIR)
O processo de liberalizao econmica ocorrido na dcada de 1990 ensejou sensveis mudanas
no papel desempenhado pelo Estado na economia brasileira, entre as quais destaca-se o
surgimento, na administrao pblica, de entidades com novo perfil, autnomo e tcnico:
as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia.
346
A AIR est presente na prtica regulatria desde a dcada de 1970, quando, nos Estados
Unidos, foi promulgado o Decreto Executivo no 11.821/74, durante a administrao Gerald
Ford, determinando que as agncias realizassem uma avaliao de impacto inflacionrio
para as novas regulaes. Os economistas do Council on Wage and Price Stability,1 criado
pelo Decreto, facilmente perceberam que, para que no houvesse impacto inflacionrio, os
benefcios para a sociedade deveriam superar seus custos (OMB, 1997). Desde ento, este
procedimento tem sido amplamente adotado pelos pases da OCDE em 2004, de um total
de 30 naes membros desta organizao, 26 o praticavam (OCDE, 2008a, p. 11).
Ainda que se observe convergncia dos procedimentos da AIR entre os pases que a
utilizam, sua rpida e elevada adeso dentro do processo poltico tem provocado constantes
aperfeioamentos na prpria metodologia analtica, requerendo estudo e treinamento
contnuos. Segundo Jacobs (2006), as principais mudanas observadas ocorrem em direo ao
uso de uma anlise custo-benefcio branda oriunda da necessidade de integrao sistemtica
e sofisticada entre as anlises quantitativa e qualitativa, reconhecendo as interaes e tradeoffs entre polticas e, ao mesmo tempo, em direo s anlises parciais, de modo a atentar
para os excessivos encargos administrativos sobre os negcios. Tambm pode ser destacado
que pases com maior experincia no uso desta ferramenta, como Estados Unidos, Canad
e Reino Unido, realizaram contribuies recentes para seu aperfeioamento, indicando que
o processo de aprendizado da AIR cumulativo. Entre estas contribuies esto a incluso
da anlise de risco, a avaliao dos efeitos na competio e a melhora no sistema de coleta de
dados (OCDE, op. cit.).
A experincia internacional mostra a necessidade de cuidados que devem ser tomados
no mbito da AIR para evitar problemas que podem comprometer a qualidade da anlise,
reduzindo-a a uma etapa burocrtica e custosa do processo regulatrio. Entre os principais
problemas esto a ausncia de aparato institucional comprometido com a ideia de boa
regulao, a falta de capacitao para a realizao das anlises por parte do corpo tcnico
dos entes reguladores, o baixo conhecimento sobre o tema por parte das instituies da
esfera pblica e da sociedade,2 a escassez de dados confiveis e de indicadores que facilitem a
avaliao do impacto de uma regulao, e a oposio de polticos preocupados com a perda
de controle sobre o processo de tomada de deciso. Segundo a OCDE (Ibid., p. 25-26),
estes so alguns dos principais desafios a serem enfrentados quando a AIR empregada.
O caso recente do Reino Unido ilustra alguns aspectos importantes relacionados
aos possveis obstculos encontrados na introduo e prtica da AIR. No Reino Unido,
o processo de reviso das regulaes foi introduzido em 1985, sob a forma de avaliaes de
custo de compliance (compliance cost assessments), estabelecendo que, para as novas regulaes
propostas, deveria ser realizada uma avaliao dos custos de compliance sobre as empresas,3
1. Conselho sobre a Estabilidade de Preos e Salrios.
2. A ausncia de uma cultura da boa regulao pode, inclusive, reduzir os efeitos positivos que poderiam advir da ampliao do processo de
participao social na formulao de polticas pblicas.
3. Ver UNITED KINGDOM (1985)
347
o excesso de documentos exigidos, que, por vezes, duplicava documentaes j solicitadas em outra fase do processo;
e, por fim, o guia para implementao e preparao da AIR era considerado muito
extenso e burocrtico.
Assim, pode-se observar que mesmo em pases com tradio institucional, as dificuldades
enfrentadas para uma conduo apropriada da AIR so bastante similares s sugeridas pelos
manuais mais genricos, como os guias com boas prticas recomendadas pela OCDE.4
4. Para mais detalhes, ver OCDE (1995) e OCDE (1997).
348
349
Treinar os reguladores;
Aplicar AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso da regulao existente.
Dentre essas boas prticas, algumas merecem ateno especial, seja por tratarem de
limitaes da realidade brasileira atual como a ausncia de corpo tcnico treinado nas
entidades da administrao pblica , seja por lidar com problemas recorrentes na experincia
internacional de aplicao da AIR, como o timming de introduo da anlise e a deficincia
na coleta de dados.
9. Essa seo baseia-se no Texto para discusso: anlise de impacto regulatrio Uma abordagem exploratria, TD 1463, janeiro de 2010, Ipea.
350
351
352
se aplica o princpio da proporcionalidade, que do bom senso, em que esforos devem ser
concentrados na considerao dos custos e benefcios mais significativos.
A anlise de custo-efetividade (cost-effectiveness analysis), tambm bastante utilizada,
consiste na comparao dos custos entre regulaes que geram benefcios iguais ou semelhantes.
O uso desta ferramenta indicado quando as metas j esto estabelecidas, sendo til para
comparar quais meios so menos custosos para atingi-las.
Essa metodologia especialmente apropriada para o caso brasileiro. Muitas vezes, no Brasil,
os benefcios j foram dados e no h espao para discusso sobre eles, valendo somente avaliar
qual a alternativa menos custosa para atender quele objetivo.
Dessa forma, do ponto de vista da construo institucional, a utilizao da anlise de
custo-efetividade pode preceder o desenvolvimento de uma AIR baseada em custo-benefcio
no Brasil substituindo a mensurao dos benefcios por notas tcnicas e exposies de motivos
e ser o ponto de partida para a acumulao de experincia e de expertise, para uma futura
adoo de ACB.
Essa anlise tambm sugerida quando a monetizao dos benefcios invivel, como
nos casos de benefcios intangveis e dispersos, e tambm para afastar questes morais que
podem advir da quantificao de benefcios, como valorar vidas e reduo de acidentes.
Quanto s anlises parciais, sua utilizao adequada quando o impacto de determinada
regulao desproporcional em alguns grupos de interesse ou em setores socialmente
distintos, especialmente se tais setores fazem parte das prioridades polticas. Como exemplos
de anlises parciais podem ser citadas a anlise de impactos distributivos, a de impactos sobre
as pequenas e mdias empresas, e as anlises do peso administrativo.
Embora haja grande dificuldade analtica na mensurao dos impactos de uma
determinada regulao sob grupos especficos, dada as interaes da sociedade, do ambiente e
do mercado, anlises do tipo tm sido includas na AIR, de maneira paralela e complementar
ACB, de forma a auxiliar a tomada de decises.
4 OBSERVAES SOBRE A AIR NO BRASIL
A promulgao do Decreto no 4.176/2002 pode ser considerada a primeira iniciativa em AIR
no Brasil. Ao dispor sobre as normas e as diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao,
a consolidao e o encaminhamento de projetos de atos normativos, o documento carregava
nos seus anexos I e II alguns componentes deste instrumento.
As propostas de projetos de atos normativos, ao serem encaminhadas Casa Civil,
devem ser acompanhadas do formulrio, devidamente preenchido, presente no anexo II. Este
formulrio composto por: sntese do problema ou da situao que reclama providncias;
solues e providncias da medida proposta; alternativas existentes medida proposta; custos;
razes que justificam a urgncia, quando aplicvel; impacto sobre o meio ambiente; alteraes
propostas; e sntese do parecer do rgo jurdico.
353
Ainda, a elaborao dos atos normativos deve levar em considerao questes expostas
no Anexo I do Decreto que constituem elementos caractersticos de AIR, como o item 2, que
levanta a questo das alternativas regulao, e o item 12, que impe a realizao de uma
espcie de anlise custo-benefcio.
Alm disso, a consulta pblica prtica rotineira na maioria das agncias reguladoras
brasileiras. Esta parte fundamental da AIR, visto que possibilita o aumento da transparncia,
da eficincia e da efetividade da regulao, bem como a reduo dos custos inerentes a ela.
Considerando a funo estrita de informar o regulador, a consulta pblica oferece dados
condizentes com a tica da parte afetada, bem como possibilita considerar efeitos que
inicialmente no seriam percebidos, corroborando, deste modo, para legitimar a deciso
tomada, que tambm uma das funes da AIR.
Nesse sentido, possibilita aproximar as agncias da representao das demandas dos
consumidores, que, uma vez melhor informada e preparada, refora a autonomia do regulador
contra a presso de interesses de pequenos grupos organizados, por conformar base ampla
de apoio necessria at porque boa parte de iniciativas do regulador em prol do interesse
pblico desagradam os regulados. Isto de extrema importncia para reverter problemas
clssicos como a informao assimtrica e a organizao de grandes grupos. Ou seja, os
interesses difusos organizam-se de forma muito mais precria do que interesses econmicos
de pequenos grupos afetados os regulados , da a assimetria radical na capacidade de
vocalizar propostas, sugestes e crticas construtivas.
Na tentativa de uniformizar o marco das agncias reguladoras, encontra-se em trmite no
Congresso o Projeto de Lei no 3.337/04, a Lei das Agncias, que prev em sua atual redao a
instituio da consulta pblica prvia para todas as agncias, bem como a publicao do material
tcnico e dos dados que embasaram a proposta. A realizao de consultas pblicas j prtica
constante, como se viu recentemente nos casos da reviso do Plano Geral de Outorgas, feita pela
Anatel, e das novas regras para alocao e realocao de slots em aeroportos, feitas pela ANAC.
Contudo, pode ser considerada como a maior iniciativa em termos de aprimoramento
da qualidade regulatria e introduo da AIR no Brasil a instituio do Programa de
Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG), cujo
objetivo consiste em contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao
entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do Governo
Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte
da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados.10 O programa possui apoio
tcnico e financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e rene, por meio
de comits, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, os ministrios setoriais, as agncias reguladoras e as
instituies da sociedade civil de defesa do consumidor.
10. Esse programa foi institudo pelo Decreto no 6.062, de 16 de maro de 2007.
354
355
356
CAPTULO 13
1 APRESENTAO
Este estudo pretende analisar as principais questes econmicas e institucionais que dizem
respeito ao transporte terrestre de cargas no Brasil. Nele, so avaliadas a questo regulatria,
a importncia econmica e a proporo que cabe s rodovias e s ferrovias na matriz
nacional de transportes, inclusive fazendo-se projees quanto ao comportamento futuro.
Ademais, apresenta-se um levantamento dos investimentos realizados nos ltimos anos e das
necessidades atuais de cada um destes setores, em contraste com os investimentos propostos
nas duas verses do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Alm desta apresentao, o estudo se constitui de seis sees. Na seo 2 realizada
uma caracterizao do transporte terrestre nacional, apresentando-se um breve histrico
que procura subsidiar o leitor com informaes sobre as caractersticas de funcionamento
dos setores rodovirio e ferrovirio no Brasil. A seo 3 apresenta um resumo dos modelos
regulatrios vigentes em cada um dos setores e os principais problemas deles provenientes.
Na seo 4 discute-se o transporte de cargas, analisando-se as participaes dos modais no
contexto brasileiro, bem como as vantagens e desvantagens no uso de cada um.
Na seo 5 so descritos os modelos de financiamento de rodovias e ferrovias, e faz-se uma
avaliao dos papis que tm sido desempenhados pelos setores pblico e privado nos ltimos
anos. A seo 6 apresenta um contraste entre as necessidades de investimento levantadas pelo
Ipea (mapeamentos Ipea de obras) e o que tem sido proposto pelas duas verses do PAC,
lanadas pelo governo federal em 2007 e 2010, respectivamente. Por fim, da seo 7 constam as
principais concluses do estudo e algumas sugestes de polticas pblicas que visam melhorar
a eficincia do transporte de cargas no pas.
2 CARACTERIZAO DO TRANSPORTE TERRESTRE BRASILEIRO
O transporte terrestre mecanizado teve incio no Brasil com as ferrovias, ainda na poca
imperial, quando a Coroa decidiu substituir os muares no transporte de mercadorias entre
os portos e o interior do pas. Sem ter a pretenso de articular o territrio nacional, ou de
integrar as regies remotas aos centros mais dinmicos do pas, as ferrovias eram constitudas,
em sua maioria, de pequenos cortes de malha dispersos e isolados. Mais tarde, estas vias foram
perdendo sua viabilidade econmica com o final dos ciclos que motivaram sua construo.
A partir de 1950, ao ver-se relegado a segundo plano pelo advento da rodoviarizao,
o modal ferrovirio registrou falncias de diversas empresas. Com isto, surgiu a necessidade da
estatizao de vrias companhias ferrovirias e da centralizao do comando destas ferrovias
neoestatais em uma nica empresa. Assim, foi criada em 1957 a Rede Ferroviria Federal S/A
(RFFSA), a qual unificou 42 ferrovias (DNIT, 2009). No estado de So Paulo, as estradas de
ferro estatizadas no foram incorporadas RFFSA, mas sim estadual Ferrovia Paulista S/A
(Fepasa). Ambas as empresas tinham como objetivo eliminar trechos deficitrios e focavam
no transporte de cargas, em detrimento do transporte de passageiros.
Com a crise do petrleo nos anos 1970 e as sucessivas crises econmicas vividas
pelo Brasil na dcada posterior, a situao da RFFSA e da Fepasa se tornou insustentvel.
O investimento na malha ferroviria foi reduzido, houve sucateamento de vrios componentes
da infraestrutura e as dvidas cresceram rapidamente. Assim, seguindo caminho contrrio ao
percorrido na metade do sculo XX, houve a privatizao das ferrovias sob controle das estatais.
O marco deste processo foi a incluso da RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao
(PND), por meio do Decreto no 473/1992. Dessa forma, a RFFSA entrou em liquidao no
ano de 1992 e os leiles de seus ativos ocorreram em 1996. Em 1998, a malha da Fepasa foi
incorporada da RFFSA com extino automtica da estatal paulista e posteriormente
foi concedida a administradores privados. A RFFSA foi extinta em 2007 (ANTT, 2009).
Por sua vez, o transporte rodovirio de cargas, que em 1950 respondia por apenas 38%
do total nacional, experimentou uma rpida expanso nos anos que se sucederam. O processo
de rodoviarizao, implementado no governo de Juscelino Kubitscheck, possua duas grandes
pretenses: articular o territrio nacional e, sobretudo, estimular a indstria de transformao
por intermdio da indstria automobilstica.
O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por meio de
recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este fim. A criao
do Fundo Rodovirio Nacional (FRN), em 1945, permitiu o rpido crescimento dos
investimentos na infraestrutura rodoviria. Inicialmente o FRN era formado pelo Imposto
nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos (IUCL) e, posteriormente,
com parte da arrecadao de um imposto sobre os servios rodovirios de transporte de cargas
e de passageiros e de uma taxa incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria.
Parte destes recursos era tambm destinada aos estados para execuo dos seus investimentos
rodovirios. Assim, em 1960 o modal rodovirio j respondia por 60% da matriz nacional de
transportes (BNDES, 2008), percentual que se mantm at a atualidade.
Contudo, esse arranjo financeiro comeou a perder fora a partir de 1974, com a
Lei no 6.093, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Os recursos da
arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente transferidos para
o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta. Posteriormente,
o imposto sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte,
de competncia federal, foram substitudos pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados. O mesmo ocorreu
com o imposto sobre propriedade de veculos, que era repartido entre Unio, estados e
municpios, o qual foi substitudo, em 1985, pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA), de competncia estadual, compartilhado com os municpios,
eliminando-se a participao da Unio (LACERDA, 2005).
358
359
das faixas de domnio trazem mais benefcios s comunidades lindeiras que ao concessionrio.
Apesar de o concessionrio ter o benefcio de operar os trens em velocidades mais elevadas, raro
isto ser suficiente para compensar tais investimentos, ao passo que a sociedade recebe um benefcio
direto. Os contratos de concesso e de arrendamento no explicitam a responsabilidade por tais
aplicaes, mas de forma geral eles so tratados como de responsabilidade do poder pblico.
Outra questo relativa reversibilidade dos investimentos ao poder concedente. Alguns
investimentos em expanso de capacidade das linhas tm sido feitos, mas apenas at o ponto
em que a receita advinda deste aumento de capacidade cubra os investimentos realizados.
Esta lgica econmica empregada pela iniciativa privada faz com que certas inverses, apesar
de necessrias, no sejam efetivadas, pois no se geraria receita suficiente para remunerar as
concessionrias, em especial quando se aproxima o prazo final da concesso. Uma forma de
viabilizar tais investimentos seria por meio do abatimento dos valores a serem pagos pela
concesso e pelo arrendamento, ou mesmo com reembolso concessionria ao final da
concesso pelos investimentos realizados no totalmente depreciados e amortizados, o que j
, de certa forma, previsto nos contratos de concesso.1
Para permitir a interconexo das malhas ferrovirias do pas, o Decreto no 1.832/1996
determinou que as concessionrias so obrigadas a operar em trfego mtuo ou, no caso de
sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores. Eventuais conflitos
so dirimidos pelo Ministrio dos Transportes (MT) e pela Agncia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT). Os principais questionamentos relativos efetividade das regras de
interconexo recaem sobre o fato de s se permitir a interconexo se existir capacidade ociosa
suficiente para absorver o volume de trfego adicional no trecho em questo. Dois problemas
ocorrem: i) os principais trechos nos quais h demanda para acesso de uma ferrovia na malha de
outra so os de acesso aos portos, onde a capacidade de trfego j foi atingida, e h indefinio
sobre qual entidade deve realizar os investimentos para ampliao desta capacidade, quando
vivel tcnica e economicamente; e ii) verifica-se considervel assimetria de informaes
quanto real capacidade de circulao de trens nestes trechos, pois os parmetros operacionais
para clculo desta capacidade so definidos pela ferrovia visitada.2 Alm dos parmetros
operacionais, a prpria metodologia de clculo discutida entre os operadores, no havendo
consenso. Por fim, existe ainda a possibilidade de a ferrovia visitada impor restries tcnicas
e de segurana para impedir a operao da ferrovia visitante em sua malha.
Outro aspecto, relacionado tanto possibilidade de discriminao por parte da
concessionria sobre os usurios de transportes quanto assimetria de informaes na definio
da capacidade ociosa de cada trecho ferrovirio demandado por outro operador, a devoluo
pelas concessionrias, ao poder concedente, de trechos pouco produtivos. A regulamentao
permite que a concessionria solicite a devoluo de trechos cuja operao seja antieconmica,
1. O contrato de concesso prev que os bens declarados reversveis concedente sero indenizados pelo valor residual de seu custo, apurado
pelos registros contbeis da concessionria, depois de deduzidas as depreciaes e quaisquer acrscimos decorrentes de reavaliao. Melhorias da
superestrutura da via permanente no so consideradas investimento, no podendo ser indenizadas.
2. Diz-se que uma ferrovia visitada quando outra concessionria, que no a sua, deseja utiliz-la para prestao de servio de transporte de carga.
360
suprimindo a prestao de servio de transporte ferrovirio nestes trechos. Por sua vez, no contrato
de concesso so estabelecidas as metas de produo de cada malha concedida, as quais, inclusive,
so redefinidas de cinco em cinco anos pela ANTT. At o momento, as metas so para a malha
como um todo, sem definio de metas de produo especficas para cada trecho. Isto permite
que a concessionria otimize a alocao dos recursos ferrovirios entre os trechos, de forma a
maximizar sua rentabilidade. Nesta condio, plausvel que alguns trechos sejam subutilizados,
em detrimento de outros mais demandados pelos usurios. Estes trechos subutilizados podem
ser objeto de devoluo ao poder concedente, reduzindo-se os custos de manuteno dos ativos
arrendados pelas concessionrias.
Entretanto, esta devoluo s ocorre se for solicitada pela concessionria. Existem trechos
que mesmo com baixa ou nenhuma utilizao continuam nas mos das concessionrias.
Muitos deles sem condies de trfego, por deteriorao ou mesmo extino da superestrutura
ferroviria (lastro, dormentao e trilhos). Caso algum usurio demande a utilizao de um
destes trechos, posto que necessrio realizar investimentos pela concessionria para torn-lo
operacional a concessionria pode exigir tarifas muito elevadas para a operao, ou mesmo
alegar falta de capacidade de trfego, impedindo, na prtica, a utilizao do trecho pelo usurio.
O contrato de concesso prev que a concessionria deve prestar servio adequado ao pleno
atendimento dos usurios, sem qualquer tipo de discriminao e sem incorrer em abuso de
poder econmico (...), alm de promover (...) a aquisio de novos bens, de forma a assegurar
prestao de servio adequado. Estas obrigaes da concessionria permitiriam que o usurio
exigisse a prestao do servio no trecho em questo, mas a garantia de equilbrio econmicofinanceiro pode ser alegada pela concessionria para a no execuo do investimento.
Nesse caso, o poder concedente deveria retirar tal trecho do objeto da concesso, ao invs
de simplesmente esperar que a concessionria solicite a sua devoluo. Aps a devoluo,
o poder concedente poderia at relicitar este trecho para outros operadores, ou mesmo para
o usurio demandante do servio, que poderia realizar os investimentos necessrios por sua
conta e risco. Porm, a possibilidade de o poder concedente retirar da concesso determinado
trecho no utilizado s possvel com o processo geral de penalidades por meio de multas,
previsto no contrato de concesso, e que pode causar a sua extino. Em outras palavras,
seria necessria a extino da concesso, em um processo longo, para que determinado trecho
no utilizado fosse devolvido ao poder concedente sem que a concessionria o solicitasse.
Outra possibilidade a utilizao de metas de produo por trecho, que incentivem a
abertura destes trechos para cargas no priorizadas pelas concessionrias, ou mesmo levem as
concessionrias a solicitar a sua devoluo. No caso de devoluo, vale lembrar que a concessionria
deve restabelecer as condies de trfego do trecho conforme o que foi apresentado no contrato
de arrendamento, minimamente, ou ento ressarcir dos prejuzos o poder concedente.
3.2 Setor rodovirio
Com relao ao setor rodovirio, os principais problemas regulatrios originam-se dos
contratos de concesso ao setor privado. Sero apresentadas algumas destas disfunes,
bem como sugestes para correo de rumos.
361
O atual modelo de concesso buscou resolver o problema emergencial que era ter rodovias
em boas condies operacionais. No se observa preocupao com o futuro, isto , no se
supe que no prazo da concesso poderia ocorrer expressivo crescimento do fluxo de veculos
nas estradas, o que demandaria uma oferta maior de infraestrutura rodoviria. Esta deficincia
observada nos contratos, cujos objetivos no incluem a construo, duplicao, ou mesmo a
ampliao da rodovia. Assim, pode-se afirmar que a estrutura das estradas concedidas no se
altera no prazo da concesso, o que pode gerar gargalos.
Assim, no curto prazo o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta
positiva, na medida em que as rodovias em bom estado operacional atendero demanda de
transportes. Porm, considerando-se o prazo mdio da concesso (25 anos) e admitindo-se a
continuidade do processo de expanso da economia (principalmente o crescimento das safras
de gros, que dobraram nos ltimos 15 anos e podem voltar a dobrar em perodo de tempo
equivalente), pode-se esperar que as estradas concedidas tenham dificuldade em atender demanda.
O cenrio projetado para as rodovias concedidas aps o dcimo quinto ano da assinatura do
contrato de aumento significativo nas tonelagens transportadas, mas com piora da qualidade
da rodovia em termos da velocidade dos veculos e da segurana, enquanto as tarifas de pedgios,
em termos reais, no mnimo se manteriam. Este cenrio indica a necessidade da realizao de
ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por
negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente.
Uma sugesto nesse sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da licitao.
Atualmente vence a licitao a empresa que oferece a menor tarifa de pedgio; sugere-se
substituir este critrio pelo do menor valor presente das receitas (MVPR), como no modelo
chileno. Ganharia a licitao o proponente que ofertasse o menor valor financeiro para
cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. Neste modelo, o trmino do
prazo da concesso acontece quando a receita da concessionria, em termos de valor presente,
atinge o montante que ela mesma props quando da licitao. Desta maneira, o prazo
de durao da concesso seria varivel de acordo com a realizao da receita, e no fixo,
como acontece na maioria das concesses.
Esse critrio apresenta trs vantagens em relao ao da menor tarifa, quais sejam:
a administrao do contrato seria simplificada, o que diminuiria os questionamentos com relao a este.
Por fim, preocupa o prazo das concesses de 25 anos, muito longo e aparentemente
excessivo se considerada unicamente a manuteno de rodovias. Sugere-se que os prximos
362
contratos tenham, pelo menos, prazos substancialmente menores, compatveis com a atividade
que o concessionrio ir executar, com as estimativas de crescimento do pas e, especialmente,
com a realidade do setor agrcola nacional, que pode sofrer estrangulamento por falta de
transporte. Chama-se ateno para o fato de que o prazo das concesses deve ser tratado
como uma varivel econmica, relacionada com o volume de recursos que sero aplicados na
rodovia (despesas/investimentos) e com a demanda (fluxo de veculos).
4 O TRANSPORTE TERRESTRE DE CARGAS NO BRASIL
A matriz de transporte de carga do Brasil, isto , a distribuio da movimentao de cargas
entre os diferentes modais de transporte, predominantemente rodoviria. Atualmente, mais
da metade do transporte de cargas feito por meio de rodovias, cerca de 25% por ferrovias,
e pouco menos de 15 % por meios aquavirios.
Em se tratando de transportes por vias terrestres, pode-se observar pelo grfico 1 que,
entre 2006 e 2010, houve certa estabilidade na proporo das cargas movimentadas por cada
um dos modais. O setor rodovirio manteve-se predominante, transportando, em mdia,
62% das cargas.
GRFICO 1
Fonte: Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas/Confederao Nacional dos Transportes (FIPE/CNT, 2010).
Elaborao: Ipea.
Ademais, observa-se que, a despeito do aumento de 32% do PIB entre 2006 e 2009 de
2,3 trilhes de reais para 3,1 trilhes de reais o volume de cargas movimentadas por vias
terrestres aumentou apenas 14% no mesmo perodo.
363
364
Vale observar que, apesar da significativa perda de participao relativa, passando dos
atuais 60% para 30% em 2025, o setor rodovirio ir demandar vultosas aplicaes de recursos
financeiros. O PNLT 2009 prev investimentos da ordem de R$ 70 bilhes at 2023 para
este modal, que o segundo maior demandante de recursos no perodo (BRASIL, 2009a).
De acordo com o mapeamento do BNDES (BORA JNIOR e QUARESMA, 2010),
at 2013 sero necessrios recursos da ordem de R$ 33 bilhes para a efetivao de projetos de
investimento nas rodovias. Deve-se ressaltar, todavia, que tanto o PNLT como o mapeamento
do BNDES tratam exclusivamente de novos investimentos, isto , do aumento de capacidade
de rodovias existentes e da ampliao da malha rodoviria.
Assim, os valores relativos aos programas rotineiros de recuperao, manuteno e
conservao da malha rodoviria existente no esto includos nos quadros de investimento
apresentados no PNLT 2009, uma caracterstica deste plano, que tem viso estratgica
e indicativa de mdio e longo prazos, com foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento
econmico do pas. Segundo estimativas do Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT), os programas de manuteno da malha rodoviria demandaro recursos
da ordem de R$ 2 bilhes ao ano, pelo menos na vigncia dos dois prximos planos plurianuais
(PPAs), o que representa investimentos de mais R$ 16 bilhes at 2015.
Um ponto importante a ser avaliado, na deciso sobre investimentos nos diferentes
modais de transporte, refere-se aos custos de implementao, uso e manuteno a eles
associados. Por exemplo, os custos de implantao de uma ferrovia so bem superiores aos de
rodovias, sendo equiparveis apenas no caso de rodovias duplicadas. Ento, qual a vantagem
de usar ferrovias? Alm dos custos operacionais mais baixos, a capacidade de movimentao
de cargas muito superior. Apenas como indicao, uma ferrovia brasileira de linha singela
chegou a movimentar 100 milhes de toneladas em 2007, o equivalente a mais de 8 milhes
de toneladas mensais, sendo mais de 95% deste volume em apenas um dos sentidos de
circulao. Uma rodovia duplicada, na situao extrema de somente caminhes bitrem de 30
toneladas de capacidade, circulando velocidade mdia de 80 km/h, teria a capacidade de
movimentao em torno de 6,5 milhes de toneladas mensais por sentido. Outra vantagem
do setor ferrovirio est relacionada aos custos de manuteno das vias, muito inferiores aos
das rodovias, considerando-se o volume de carga movimentada.
As rodovias, por sua vez, possuem algumas vantagens, como flexibilidade nas rotas,
movimentao de pequenos volumes, menor custo de operao e menores custos de
embalagem. Tais caractersticas fazem do transporte rodovirio, alm de um modal substituto
em muitas transposies de carga, um transporte complementar por excelncia. em
caminhes que atravessam as rodovias do pas que muitos carregamentos deixam as reas de
produo e alcanam ferrovias ou portos a partir dos quais sero transportados para os mais
diversos destinos. Alm disso, h tambm o transbordo de navios e trens para caminhes que
realizam a entrega dos produtos aos consumidores finais em todo o territrio nacional.
No modal ferrovirio, o elevado investimento inicial se reflete nos custos operacionais.
O consumo de combustvel por tonelada transportada em uma ferrovia moderna representa
365
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368
369
370
371
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
Investimento total
Setor rodovirio
Setor ferrovirio
3.270,62
2.647,91
622,71
1.394,27
1.195,93
198,35
2.548,85
2.395,63
153,22
5.172,91
4.783,56
389,35
5.939,72
5.391,90
547,82
5.929,80
5.022,88
906,93
8.819,17 36.492,12
7.824,88 32.394,07
994,29 4.098,05
Investimento total
Setor rodovirio
Setor ferrovirio
3.327,78
2.330,22
997,56
2.903,91
1.407,93
1.495,98
3.656,57
1.263,83
2.392,74
4.338,48
1.535,80
2.802,67
6.661,76
2.636,18
4.025,58
5.574,55 36.081,60
3.087,55 15.537,35
2.487,00 20.544,25
Investimento em transportes
terrestres
Investimentos em rodovias
Participao de rodovias nos
inv. em transporte terrestre
Investimentos em ferrovias
Participao de ferrovias nos
inv. em transporte terrestre
6.598,40
4.298,18
6.205,42
8.764,89
4.978,13
2.603,85
3.659,46
4.719,53
6.471,25
Investimento pblico
3.416,78
3.131,39
285,40
Investimento privado
5.348,11
1.588,14
3.759,96
4.270,45
1.687,69
2.582,76
Investimento total
6.927,71
75,4%
60,6%
59,0%
53,8%
68,5%
67,4%
60,8%
1.620,27
1.694,33
2.545,96
4.045,36
2.972,11
3.350,49
4.932,51
24,6%
39,4%
41,0%
46,2%
31,5%
32,6%
39,2%
75,8%
66,0%
3.481,29 24.642,31
24,2%
34,0%
Apesar dessas diferenas entre o setor pblico e o privado, desde 2007 o investimento
privado rodovirio se eleva, passando de R$ 1,5 bilho para R$ 3,1 bilhes entre 2007 e
2009. Isto resultado da segunda fase de concesses rodovirias federais. Situao similar
ocorre com os investimentos ferrovirios pblicos, que desde 2004 apresentam crescimento,
passando de R$ 153 milhes naquele ano para R$ 994 milhes em 2009.
6 GARGALOS, DEMANDAS E A ATUAO DO PAC
O Brasil possui mais de 62 mil km s em vias federais pavimentadas. Desde o advento
da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz de transporte brasileira tem se mantido
desequilibrada, com larga vantagem para este modal, no obstante seus custos, muitas vezes,
superarem os de outros modais.
372
De acordo com a Fundao Dom Cabral e o Frum Econmico Mundial (FDC e FEM,
2009) o Brasil tem a terceira mais extensa malha rodoviria do mundo, porm apenas 12%
desta se compem de vias pavimentadas. Tambm em funo disto, grande parcela das cargas
que atravessam o pas o faz por meio das rodovias. Talvez a conjuno de dois fatores possa
explicar a persistncia da rodoviarizao nacional: os custos relativos de construo das vias e
o foco de curto prazo dos planejamentos de transporte no pas.
Embora amplamente distribudas no territrio nacional, as rodovias brasileiras no
possuem a qualidade desejada. O indicador de qualidade mais divulgado a Pesquisa
Rodoviria (CNT, 2009), realizada em 89.552 km da malha rodoviria pavimentada do
pas. Destes, 75.337 km estavam sob gesto pblica, com a seguinte classificao: 37,7%
entre timo e bom; 45,8% regular; e 26,4% entre ruim e pssimo. Apesar da melhoria dos
resultados da pesquisa nos ltimos cinco anos, a m qualidade das rodovias brasileiras eleva
os custos operacionais do transporte, os quais se encontram entre 19,3% e 40,6% mais altos
do que seriam em condies ideais (CNT, 2009). Alm disso, estradas danificadas implicam
em aumento na emisso de poluentes, e nelas h maior probabilidade de acidentes, com
consequente aumento de despesas hospitalares.4
Com relao s ferrovias, ressalta-se que, apesar de suas dimenses continentais, o
Brasil pouco tem aproveitado as vantagens comparativas deste modal. De fato, analisando-se
a participao das ferrovias em pases de grandes dimenses territoriais, percebe-se a
desproporo no uso destas no Brasil.
O setor ferrovirio tem como principais caractersticas a necessidade de: i) marco
regulatrio claro e estvel; ii) instituies com grande capacidade de financiamento;
iii) investimentos elevados; e iv) longo prazo de maturao dos investimentos. Por isso, ele
requer o apoio do poder pblico, seja no investimento direto e na administrao das ferrovias,
seja na promoo de incentivos que tornem o setor atrativo para investimentos da iniciativa
privada. A necessidade de economias de escala para que o setor seja atrativo faz com que suas
vantagens econmicas surjam na presena de grandes distncias e volumes. No Brasil o modal
ferrovirio cumpre um importante papel no mercado exportador de gros e minrios, uma
vez que se mostra mais adequado ao transporte de produtos no perecveis e de baixo valor
agregado. Contudo, possui alcance bastante limitado no transporte de cargas em geral.
O desenvolvimento do setor ferrovirio, embora ainda modesto, tem se acelerado
bastante desde a privatizao, o que pode ser contabilizado pelo volume de trfego, ganhos
de produtividade, ou reduo no nmero de acidentes. De 1996 a 2009, a participao deste
modal no transporte de cargas interno cresceu cerca de 110%, passando de 12% para 25%
na matriz de transportes nacional (BRASIL, 2009a). Os investimentos subiram de US$ 10
milhes em 1995 para um patamar de US$ 3,2 bilhes em 2006 (FDC e FEM, 2009).
Todavia, em entrevistas realizadas com empresrios de 20 setores produtivos caracterizados
como usurios potenciais, mas no efetivos, do transporte ferrovirio, Fleury (2007) apresenta como
4. Segundo estudo do Ipea (2006), intitulado Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras, estima-se que, em
2005, o custo dos acidentes foi de aproximadamente R$ 6,5 bilhes.
373
maiores dificuldades alegadas pelo empresariado para o no uso deste modal: a indisponibilidade
de rotas (65%), a reduo na flexibilidade das operaes (58%), a baixa velocidade (50%), os
custos (48%), e a indisponibilidade de vages (34%). Com base nestes dados, possvel perceber
que grande parte dos fatores que desincentivam o uso das ferrovias poderiam ser reduzidos, ou
mesmo eliminados, pela realizao dos investimentos adequados em infraestrutura.
Tendo em vista a enorme importncia desses setores para a economia nacional, o Ipea
decidiu dimensionar e avaliar os gargalos e deficincias existentes em sua infraestrutura. Para
isto foram realizados levantamentos das obras identificadas como necessrias por diversos
rgos competentes e publicadas em documentos oficiais, a saber: Plano Nacional de Logstica
e Transporte (PNLT 2007); Plano Plurianual (PPA 2008-2011); Plano CNT de Logstica
2008; e PAC 2009.
De acordo com estes levantamentos chamados Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias5
e Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias6 foi identificada a necessidade de R$ 78,01 bilhes
em investimentos para as ferrovias7 e R$ 183,5 bilhes para soluo das demandas rodovirias.
Visando reduzir os problemas gerados pela precariedade da infraestrutura nacional, em
janeiro de 2007 a Presidncia da Repblica lanou o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), um programa de investimentos que previa inicialmente R$ 503,9 bilhes em obras
de infraestrutura. Em 2009, devido crise internacional e s expectativas de investimento
na camada do pr-sal, o governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes
em investimentos a serem incorporados ao oramento do programa, que alcanou o valor de
R$ 646 bilhes, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes esto sendo destinados infraestrutura de
transportes (BRASIL, 2009b).
Recentemente, em abril de 2010, o governo federal lanou um novo programa de
investimentos, o qual ficou conhecido como PAC 2, que tem como focos principais a
infraestrutura social e urbana e os investimentos em energia. O novo PAC prev R$ 1,590
trilhes em investimentos, dos quais mais de 1 trilho8 se destina a energia e R$ 109 bilhes
destinam-se aos transportes (BRASIL, 2010a).
Com esse novo programa de investimentos, o governo federal avana mais uma etapa
na tentativa de reduzir os entraves logsticos e de transporte que prejudicam a eficincia
econmica nacional. Neste contexto, importante dimensionar o tamanho dos investimentos
previstos pelo PAC no universo de demandas j existentes. Ressalta-se, ainda, que novos
problemas surgem ano aps ano, mas a simples retomada do investimento em infraestrutura
j , em si, uma vitria para a economia nacional.
5. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias estar disponvel integralmente no Texto para Discusso Gargalos e demandas da infraestrutura
rodoviria e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (em elaborao)
6. O Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias est integralmente disponvel no Texto para Discusso no 1465, disponvel em: <www.ipea.gov.br>
7. Dado o foco do captulo sobre o transporte de cargas, preferiu-se excluir do mapeamento ferrovirio os investimentos relativos construo do
trem de alta velocidade (TAV), estimados em R$ 34,6 bilhes.
8. Os investimentos em energia envolvem os setores de energia eltrica, petrleo e gs, marinha mercante, combustveis renovveis, eficincia
energtica e pesquisa mineral. Em sua maioria, devero ser realizados com recursos da Petrobras.
374
GRFICO 5
Fonte: Campos Neto et al. (2009); Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias; Brasil (2009b); Brasil (2010a).
Elaborao: Ipea.
375
Para o jornal Valor Econmico (2009), o atual governo no conseguir inaugurar mesmo
as obras de maior impacto previstas no PAC 1. De acordo com a publicao, at o terceiro
trimestre de 2009 o governo estava investindo, ano a ano, percentuais cada vez menores
do total programado, o que reflete o atraso no cumprimento do cronograma de obras e
compromete o funcionamento da economia.
7 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo, analisaram-se algumas questes concernentes ao transporte terrestre de cargas
no Brasil. A seguir, expem-se resumidamente algumas concluses e sugestes de polticas
pblicas para o setor.
De acordo com o PNLT 2009, elaborado pelo Ministrio dos Transportes,
aproximadamente 83% das cargas que cruzam o pas o fazem pelo modal rodovirio (58%)
ou ferrovirio (25%). Todavia, h necessidade de um reequilbrio da matriz que venha a
reduzir os custos de transporte e mitigar a sobrecarga no modal rodovirio.
O desafio para reduzir-se a sobreutilizao do modal rodovirio bem mais amplo do que
pode parecer a princpio. Com relao s questes regulatrias, o estudo observa diversos aspectos
passveis de melhorias, tanto para o modal ferrovirio quanto para o rodovirio. Verifica-se aqui
a importncia da reavaliao e reestruturao do padro dos contratos de concesso, de modo a
se aumentar a eficincia econmica e social do transporte nacional de cargas.
A realizao de investimentos, tanto nos modais terrestres quanto nos transportes por
vias aquticas e areas tem, sem dvida, um efeito positivo sobre a eficincia. Contudo,
certas caractersticas do modal rodovirio no Brasil onde custos de capital e depreciao,
entre outros fatores, nem sempre so considerados pelo transportador, que tradicionalmente
superdimensiona suas jornadas de trabalho para ampliar o nmero de viagens/tempo torna
necessrias outras medidas.
O estudo sugere, nesse caso, a adoo de tarifas de pedgio por peso por eixo, mesmo em
rodovias no privatizadas. O que se prope que os recursos arrecadados sejam destinados a
custear parte da manuteno das vias, tendo em vista que os veculos transportadores de cargas
so os que mais contribuem para a sua deteriorao. Argumenta-se que o pedgio cobrado
pouco influenciaria nos custos do transporte, pois, numa viagem de 1 mil km, o custo total de
pedgio seria de R$ 3,05/t, aumentando o custo da viagem em 2,5%, em mdia. Ademais, se
adequadamente estipulada, esta cobrana poderia levar adoo de modais alternativos rodovia.
Outro aspecto digno de nota refere-se aos investimentos realizados nos ltimos anos.
Apesar de apenas 9% das rodovias nacionais serem privatizadas, os investimentos privados
em rodovias representam em mdia 35% do total investido em rodovias entre 2002 e 2009.
Por fim, o estudo trouxe resultados de pesquisas realizadas pelo Ipea, nas quais foram
constatadas demandas por investimentos da ordem de R$ 78 bilhes e R$ 183 bilhes para
sanar os problemas correntes nos modais ferrovirio e rodovirio, respectivamente. Quando
contrastados com as perspectivas de investimentos federais apresentadas pelo Programa de
376
377
378
Captulo 14
1 Apresentao
Parte considervel da regio Nordeste brasileira, especificamente a regio conhecida como
Semirido, que abrange a maior parte do Serto e do Agreste nordestinos, convive historicamente com o problema da seca. O Semirido abrange 57% da rea total do Nordeste, abriga
aproximadamente 40% de sua populao e tem precipitao mdia anual inferior a 800 mm.
A convivncia com condies climticas adversas tem sido uma das maiores preocupaes da populao do Semirido nordestino. Grande parte desta populao, um contingente que abrange aproximadamente 10 milhes de pessoas, vive da agricultura e da pecuria em pequenas propriedades familiares, e, por causa dos baixos ndices pluviomtricos, em
muitos anos no consegue sequer produzir alimentos para garantir a segurana alimentar
de suas famlias.
Por causa da adversidade climtica enfrentada pela populao do Semirido, a regio tem
sido alvo da ateno governamental ao longo da histria do pas desde a proclamao de sua
independncia. O objetivo das aes governamentais sempre gravitou em torno da misso
de melhorar a vida do homem sertanejo na sua difcil lide com as vicissitudes climticas.
Entretanto, regra geral os resultados ficaram aqum do esperado e as condies de vida pouco
mudaram no Semirido.
Em tempos recentes, ideias antigas tm sido resgatadas com o propsito de contribuir
para melhorar a vida no Semirido. Uma das ideias mais conhecidas e atualmente em execuo a da transposio do rio So Francisco. O caminho para se chegar ao atual projeto foi
longo e tortuoso, com o projeto de transposio sendo proposto, abandonado, reformulado
e proposto novamente em contextos diferentes e com, s vezes, grande intervalo de tempo
transcorrido entre uma proposta e outra.
O benefcio a ser obtido com a transposio ser o atendimento das demandas hdricas
da populao da regio que receber parte da gua do rio So Francisco. As demandas hdricas referem-se a reas urbanas dos municpios beneficiados, distritos industriais, permetros
de irrigao e usos difusos ao longo dos canais e rios perenizados por audes existentes que
recebero guas deste.
Este captulo foi concebido com o intuito de avaliar os potenciais impactos do projeto de
transposio, alm de analisar se o projeto ou no uma alternativa adequada para amenizar
os efeitos da baixa disponibilidade hdrica na regio a ser beneficiada por ele e, consequentemente, se tem o potencial de contribuir para o desenvolvimento socioeconmico dessa regio.
2 Descrio do projeto atual da transposio do So Francisco
O projeto de transposio executado atualmente um empreendimento do governo federal,
sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional (MI), destinado a, de acordo
com o MI, assegurar a oferta de gua, em 2025, a cerca de 12 milhes de habitantes de
pequenas, mdias e grandes cidades da regio semirida dos estados de Pernambuco, Cear,
Paraba e Rio Grande do Norte. O nome oficial do projeto Projeto de Integrao do Rio
So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional, doravante denominado
projeto de transposio, nome pelo qual conhecido.
De acordo com o projeto apresentado pelo MI, a integrao do rio So Francisco s
bacias dos rios temporrios do Semirido ser possvel com a retirada contnua mnima de
26,4 m/s de gua, o equivalente a 1,4% da vazo garantida pela barragem de Sobradinho
(1850 m/s) no trecho do rio onde se dar a captao. Este montante hdrico beneficiaria 391
municpios do Agreste e do Serto dos quatro estados do Nordeste Setentrional. Nos anos em
que o reservatrio de Sobradinho estiver vertendo, o volume captado poder ser ampliado
para at 127 m/s, contribuindo para o aumento da garantia da oferta de gua destinada a
mltiplos usos.
O projeto de transposio prev a construo de dois canais, a saber: i) o Eixo Norte, que
levar gua para os sertes de Pernambuco, Cear, Paraba e Rio Grande do Norte; e ii) o Eixo
Leste, que beneficiar parte do serto e as regies do Agreste de Pernambuco e da Paraba.
O Eixo Norte, a partir da captao no rio So Francisco prximo cidade de Cabrob,
em Pernambuco, percorrer cerca de 400 quilmetros, conduzindo gua aos rios Salgado
e Jaguaribe, no Cear; Apodi, no Rio Grande do Norte; e Piranhas-Au, na Paraba e Rio
Grande do Norte. Projetado para uma capacidade mxima de 99 m/s, o Eixo Norte operar
com uma vazo contnua de 16,4 m/s.
O Eixo Leste ter sua captao no lago da barragem de Itaparica, no municpio de Floresta, em Pernambuco, e se desenvolver por um caminhamento de 220 quilmetros at o rio
Paraba, na Paraba, aps deixar parte da vazo transferida nas bacias do Paje, do Moxot e
da regio Agreste de Pernambuco. Para atender s demandas da regio Agreste de Pernambuco, o projeto prev a construo de um ramal de 70 quilmetros que interligar o Eixo
Leste bacia do rio Ipojuca. Previsto para uma capacidade mxima de 28 m/s, o Eixo Leste
funcionar com uma vazo contnua de 10 m/s, disponibilizados para consumo humano.
Na figura 1, apresentada uma representao esquemtica espacializada dos eixos do projeto
de transposio nos estados receptores, que so Pernambuco, Paraba, Cear e Rio Grande
do Norte.
380
FIGURA 1
Eixos de integrao
Adutoras construdas e em funcionamento
Adutoras planejadas e em construo
Fonte: BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/saofrancisco/integracao/info_ampliado.asp>. Acesso em: 18
de maro de 2009.
A principal motivao para a transferncia de gua entre as bacias nas regies ridas e
semiridas a chamada segurana hdrica, cujo objetivo bsico aumentar o nvel de garantia
de suprimento de gua para as atividades s quais ela se destina (SOCIEDADE BRASILEIRA
PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 2004). A justificativa para o projeto de transposio
ora sugerido pelo governo federal assenta-se justamente sobre a garantia hdrica referente ao
abastecimento humano e animal na regio receptora. Entretanto, apesar da relevncia e valor
deste objetivo do projeto, h muita polmica entre aqueles que o defendem como sendo a
soluo para o problema hdrico do Semirido e aqueles que o criticam.
Em outros pases onde o debate sobre projetos de transferncia de gua entre bacias
hidrogrficas foi travado, alguns preceitos foram aceitos como sendo essenciais para se assegurar a justia neste tipo de empreendimento (SOCIEDADE BRASILEIRA PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 2004), conforme resumido a seguir.
1. A regio receptora de gua deve ter comprovada a escassez de gua para o atendimento de suas necessidades.
2. Os recursos hdricos da regio de origem devem ser suficientes para satisfazer a
demanda da transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento futuro
desta regio.
381
382
transposio e, caso tal dficit exista, qual sua magnitude. Os valores da vazo disponvel e
da demanda total em cada estado so apresentados para as vrias Unidades de Planejamento
(UP) que compem cada estado (tabelas 1 a 4). Uma UP definida como uma regio hidrogrfica com caractersticas relativamente homogneas, onde as disponibilidades e demandas
hdricas so conhecidas e suficientes para efetuar o balano hdrico. Ela pode ser parte ou o
todo de uma bacia hidrogrfica ou, eventualmente, de um conjunto de bacias.
Na tabela 1, so apresentadas a vazo disponvel e a demanda total em 2005 e a demanda
total tendencial em 2010 e 2025 para as 11 unidades de planejamento do Cear. Comparando a vazo disponvel total no estado do Cear com a demanda total em 2005, 2010 e
2025, constata-se que, em termos agregados para o estado, no existe dficit hdrico no perodo considerado. Com relao s bacias receptoras do projeto de transposio no Cear, que
so a do rio Jaguaribe e a Metropolitanas, verifica-se uma situao de dficit hdrico apenas
na regio do Baixo Jaguaribe. Nas bacias Metropolitanas (tabela 1), apenas no cenrio de
demanda de 2025 que existe a perspectiva de a vazo disponvel endgena desta regio no
atender demanda.
Tabela 1
Bacia do Corea
Bacia do Poti
Bacia do Alto Jaguaribe
Bacia do Salgado
Bacia do Mdio Jaguaribe
Bacia do Banabui
Bacia do Acara
Bacias Litorneas
Bacia do Curu
Bacias Metropolitanas
Bacia do Baixo Jaguaribe
Total
24,71
24,33
16,55
41,56
7,7
15,56
19,99
13,39
12,82
24,37
4,88
205,90
2015
2025
2,41
2,21
4,90
9,76
5,12
5,70
3,54
1,74
2,85
19,03
7,36
64,71
2,79
2,51
5,55
11,13
5,85
6,49
4,10
2,02
3,31
21,70
8,47
73,97
3,19
2,82
6,25
12,56
6,66
7,36
4,68
2,29
3,75
24,13
9,71
83,45
383
Tabela 2
Balano hdrico do estado da Paraba
Unidade de Planejamento
Sub-bacia Rio do Peixe
Sub-bacia Rio Pianc
Sub-bacia do Mdio Piranhas
Sub-bacia Rio Espinharas
Sub-bacia Rio Serid
Sub-bacia Rio Tapero
Sub-bacia Alto Paraba
Sub-bacia Trairi
Sub-bacia Jacu
Sub-bacia Curimata
Sub-bacia Guaju1
Sub-bacia Mamanguape
Sub-bacia Camaratuba
Sub-bacia Miriri
Sub-bacia Baixo Paraba
Sub-bacia Gramame
Sub-bacia Abia
Sub-bacia Piranhas
Sub-bacia Mdio Paraba
Total
Vazo disponvel
(m3/s)
4,74
11,23
7,72
3,71
2,33
2,72
3,42
0,16
0,28
0,9
0,02
6,73
1,15
2,46
3,23
3,32
3,80
5,02
1,31
64,32
2015
2025
2,71
3,17
2,34
1,53
0,40
0,73
0,93
0,04
0,11
0,39
3,20
0,24
0,13
7,42
1,27
2,77
0,49
2,71
30,66
3,06
3,56
2,65
1,73
0,45
0,80
1,04
0,05
0,12
0,43
3,58
0,27
0,15
8,35
1,46
3,18
0,56
2,97
34,48
3,45
3,99
3,00
1,93
0,49
0,88
1,16
0,05
0,13
0,47
3,99
0,31
0,17
9,26
1,67
3,65
0,62
3,20
38,47
A mesma situao verificada nos casos dos estados do Cear e da Paraba, qual seja, a
inexistncia de dficit hdrico em nvel estadual, repete-se no caso de Pernambuco (tabela
3). As bacias receptoras do projeto de transposio em Pernambuco so a Brgida, a Terra
Nova, a Paje, a Moxot e as Bacias do Agreste. Apesar de no somatrio das unidades de
planejamento em Pernambuco no haver dficit, no caso das bacias que recebero gua do
rio So Francisco existe dficit nas bacias Brgida e Terra Nova, no Eixo Norte, e Moxot,
UP-22 e UP-7, no Eixo Leste. A diviso hidrogrfica do estado de Pernambuco abrange ainda
os Grupos de Bacias de Pequenos Rios Litorneos (GLs), e os Grupos de Bacias de Pequenos
Rios Interiores (GIs).
Tabela 3
384
2015
6,34
1,16
3,60
0,08
0,18
10,69
5,25
2025
7,15
1,30
4,07
0,09
0,21
11,24
5,75
(Continua)
(Continuao)
Unidade de Planejamento
UP-16 GL-31
UP-17 GL-4
UP-18 GL-5
UP-19 GL-61
UP-2 Capibaribe
UP-20 GI-1
UP-21 GI-21
UP-22 GI-3
UP-23 GI-4
UP-24 GI-5
UP-25 GI-61
UP-26 GI-7
UP-27 GI-8
UP-28 GI-91
UP-3 Rio Ipojuca
UP-4 Sirinham
UP-5 Rio Una
UP-6 Munda
UP-7 Ipanema
UP-8 Moxot
UP-9 Paje
Total
2015
0,61
0,24
5,27
0,65
1,28
2,44
2,19
3,97
9,62
6,17
2,69
4,86
1,70
1,53
2,27
4,79
77,68
2025
0,70
0,27
5,84
0,72
1,48
2,79
2,49
4,56
11,12
6,95
3,12
5,51
1,93
1,69
2,54
5,37
87,02
Tabela 4
2015
0,01
0,14
2,18
0,17
4,78
0,90
0,06
0,64
1,14
0,38
0,19
0,36
2025
0,01
0,16
2,47
0,20
5,21
1,09
0,07
0,72
1,31
0,43
0,22
0,41
(Continua)
385
(Continuao)
Unidades de Planejamento
FLED Norte-4
Jacu
Trairi
Apodi Mossor
Piranhas-Au
Total
0,68
0,44
0,93
39,47
31,43
86,53
2015
0,15
1,54
1,91
7,10
8,74
30,46
2025
0,17
1,73
2,16
7,95
9,87
34,25
No Rio Grande do Norte, ainda mais evidente a inexistncia de dficit hdrico, atual
ou futuro, nas bacias receptoras de Apodi Mossor e Piranhas-Au. Nestas duas bacias existe
um grande excedente hdrico em relao s demandas atuais ou futuras para os vrios usos
da gua at 2025 (tabela 4). Mais de 90% da vazo disponvel no Rio Grande do Norte est
concentrada nas duas bacias includas no trajeto do Eixo Norte do projeto de transposio, a
de Apodi Mossor e a de Piranhas-Au.
Portanto, para o estado do Rio Grande do Norte, o projeto da transposio levar gua
s poucas regies do estado que j possuem recursos hdricos em relativa abundncia.
Em resumo, com relao comprovao de escassez de gua na regio receptora dos estados
do Cear, Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte, constata-se dficit hdrico apenas em
parte da bacia do rio Paraba (com exceo da sub-bacia do Alto Paraba), na Paraba, e nas bacias
Brgida e Terra Nova (no Eixo Norte) e Moxot, UP-22 e UP-7 (no Eixo Leste), em Pernambuco.
No caso do Cear e do Rio Grande do Norte, a questo do abastecimento humano
pode ser resolvida com os recursos hdricos existentes nestes estados a partir de adutoras
e integrao de bacias dos rios locais, por meio de obras executadas ou previstas. Alis, tal
autossuficincia reconhecida pelos prprios rgos gestores destes estados (SOCIEDADE
BRASILEIRA PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 2004).
3.2 Os recursos hdricos da regio de origem so suficientes para satisfazer a
demanda da transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento
futuro desta regio?
Para esclarecer essa questo, primeiramente deve-se averiguar qual ser a vazo retirada do rio
So Francisco para atender ao projeto de transposio. O MI alega que a vazo a ser retirada do
rio So Francisco ser igual a 26,4 m/s de gua, o equivalente a 1,4% da vazo garantida pela
barragem de Sobradinho, o equivalente a 1.850 m/s, no trecho do rio onde se dar a captao.
Entretanto, a vazo de 26,4 m/s poder ser maior em determinadas circunstncias.
A Resoluo no 29, de 24 de janeiro de 2005, da Agncia Nacional de guas (ANA), reservou
a vazo de 26,4 m/s para o projeto de transposio. De acordo com a ANA, o volume corresponde demanda projetada para o ano 2025 para consumo humano e dessedentao animal
386
na regio receptora beneficiada. A resoluo estabelece ainda, em seu Artigo 1o, pargrafo1o
que, alm da vazo firme reservada de 26,4 m/s:
Excepcionalmente, ser permitida a captao da vazo mxima diria de 114,3 m/s e instantnea
de 127 m/s quando o nvel de gua do reservatrio de Sobradinho estiver acima do menor valor
entre: i) nvel correspondente ao armazenamento de 94,0% do volume til; ii) nvel correspondente ao volume de espera para o controle de cheias.
O pargrafo 2o do Artigo 1o dessa resoluo estabelece que:
Enquanto a demanda real foi inferior demanda projetada de que trata o caput, o empreendimento
poder atender o uso mltiplo dos recursos hdricos na regio receptora.
Em outras palavras, quando ocorrer uma das duas situaes descritas no Artigo 1o, 1o
da Resoluo no 29 de 2005 da ANA, a vazo retirada do rio So Francisco ser maior do
que os 26,4 m/s. A tabela 5 apresenta dados da vazo do projeto de transposio em vrias
situaes, todas em funo de Sobradinho verter ou no.
Tabela 5
Eixo Norte
Eixo Leste
Pernambuco
Paraba
Total
So Francisco
89,3
17,0
47,3
9,0
3,0
5,5
9,0
3,0
5,5
7,0
3,0
4,7
114,3
26,0
63,0
17,0
3,0
3,0
3,0
26,0
34,3
30,0
25,7
21,3
4,4
4,1
3,7
3,4
4,4
4,1
3,7
3,4
4,0
3,7
3,5
3,2
47,1
41,9
36,6
31,3
Mediante a anlise dos dados da tabela 5, verifica-se que a mdia anual da vazo retirada
do So Francisco nos anos que Sobradinho verter dever ser de 63,0 m/s, considerando-se
que Sobradinho verta em 152,9 dias. A mdia plurianual ser menor do que este volume em
funo do nmero de anos que Sobradinho verter. Se, em um perodo de sete anos, Sobradinho verter em dois anos, tem-se uma relao de dois anos de maior vazo captada pelo projeto
para cinco anos de vazo mnima, resultando em uma mdia plurianual igual a 36,6 m/s
(tabela 5) (FEIJ e TORGGLER, 2007).
Resta responder questo de se a retirada dessa vazo do rio So Francisco aps a represa
de Sobradinho verter prejudicar o desenvolvimento futuro da regio doadora, qual seja, a
regio composta pela bacia do rio So Francisco.
2. Suassuna, J. Transposio do So Francisco e a reeleio do presidente Lula. Carta Maior, novembro de 2004.
387
Para verificar se existe esse risco, necessrio saber qual a vazo alocvel determinada
para o rio So Francisco. A determinao desta vazo alocvel ficou a cargo do Comit da
Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (CBHSF),3 o qual, por meio da Deliberao no 8,
de 29 de julho de 2004, recomendou o valor de 360 m/s como vazo mxima alocvel de
uso consuntivo mdio anual na bacia. Portanto, o valor de 360 m/s se refere a uma limitao de consumo dimensionada no plano de bacia para atender a todos os usos consuntivos
da gua previstos at o horizonte de 2025, inclusive todos os grandes projetos de irrigao
previstos pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales dos Rios So Francisco e Parnaba
(CODEVASF) e pelo prprio projeto de transposio.
poca da determinao dessa vazo alocvel, dos 360 m/s alocveis, 335 m/s j tinham
sido outorgados. Todavia, isto no significa que esses 335 m/s estavam sendo efetivamente
consumidos, como ser tratado adiante; ou seja, j havia sido concedido o direito de uso da
maior parte do volume alocvel, restando apenas 25 m/s residuais passveis de outorga. A
outorga para o projeto de transposio vai se somar aos 335 m/s anteriormente outorgados.
Este valor de 25 m/s menor do que a vazo mdia calculada para o projeto de transposio
em qualquer cenrio de operao de Sobradinho (tabela 5).
Dessa maneira, com a concesso da outorga para o projeto de transposio de 26,4 m/s,
foi criado um dficit de 1,4 m/s do volume alocvel. Com isso, o rio So Francisco passou a
no contar mais com saldo volumtrico alocvel para outros fins, a no ser que seja realizado
um processo de reviso negociada das outorgas j concedidas.
O Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica prev a realizao do processo
de reviso das outorgas (COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO, 2004). Caso esta reviso no seja realizada, haver impacto sobre o desenvolvimento
de atividades econmicas, mormente a agricultura irrigada, na bacia do rio So Francisco,
devido ao fato de novos projetos de agricultura irrigada no serem implantados pela impossibilidade de obteno da outorga para uso da gua.
Na prtica, o consumo mdio anual real bem inferior ao consumo autorizado via
outorgas. Por isso, com o intuito de melhorar a gesto dos recursos hdricos na bacia do rio
So Francisco, importante revisar as outorgas para se aproximar os consumos autorizados
dos consumos realmente efetivados.
Para concluir esse tpico e avaliar se os recursos hdricos da regio de origem so suficientes para satisfazer a demanda da transferncia de gua do So Francisco sem acarretar
impedimento ao desenvolvimento futuro da regio, apresenta-se a descrio dos cenrios
de crescimento para utilizao de gua em toda a bacia do rio So Francisco. Estes cenrios
foram propostos no Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco,
3. A Lei Federal no 9.433/97 (Artigo 13, pargrafo nico) define que toda outorga estar condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos planos de recursos hdricos. Esta mesma Lei (Artigo 38, inciso III) define que a aprovao do plano de recursos hdricos
de uma bacia (e consequentemente as prioridades de uso das guas) compete ao respectivo comit institudo para esta bacia.
No caso da bacia do Rio So Francisco, o CBHSF foi criado pelo Decreto do Presidente da Repblica de 5 de junho de 2001.
388
doravante PRBHSF (COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO, 2004). Na tabela 6, so apresentadas a taxa de crescimento e a projeo do consumo
efetivo de gua da bacia em 2013 para os trs cenrios, a saber: i) cenrio tendencial, no qual
a regio da bacia do So Francisco cresce segundo taxas similares s atualmente observadas; ii)
cenrio normativo, no qual a regio cresce segundo taxas similares s do Plano Plurianual; e
iii) cenrio otimista, no qual a regio cresce segundo taxas superiores s do Plano Plurianual.
Foram consideradas as alternativas com e sem transposio do rio So Francisco nos cenrios
normativo e otimista.
Nos estudos realizados previamente elaborao do PRBHSF, considerando-se apenas
as demandas existentes nos rios perenes, constatou-se que, em 2004, havia na bacia um consumo de 90,9 m/s, equivalente a uma vazo de captao de 151,59 m/s. Este valor muito
inferior aos 335 m/s de consumo outorgado, o que indica um superdimensionamento das
outorgas. De acordo com o PRBHSF, a diferena provavelmente se deve s dificuldades para a
implantao ou concluso dos projetos existentes. Esta diferena constitui, ademais, mais uma
evidncia da necessidade de se realizar um processo de reviso das outorgas j concedidas.
Tabela 6
Taxas de crescimento
(% a.a)
Cenrio tendencial
Cenrio normativo (sem transposio)
Cenrio normativo (com transposio)1
Cenrio otimista (sem transposio)
Cenrio otimista (com transposio)1
1,9
6,5
6,5
8,9
8,9
90,9
90,9
90,9
90,9
90,9
107,9
134,9
160,4
169,9
195,4
389
considerando-se a vazo de retirada mdia de 0,5 l/s/ha,4 a demanda adicional de gua para
irrigao na bacia seria equivalente a 500 m/s, vazo que o rio So Francisco e seus afluentes
no seriam capazes de oferecer. Se for considerado o possvel crescimento da demanda por
gua para outros usos que no a irrigao, a dificuldade do rio So Francisco e de seus afluentes de atenderem a esta demanda crescente ser ainda maior.
3.3 Os benefcios sociais para a regio de destino so compatveis com o
porte do empreendimento?
De acordo com o MI, o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional tem por objetivo garantir a oferta de gua para o desenvolvimento socioeconmico dos estados mais vulnerveis s secas (Cear, Paraba, Pernambuco e
Rio Grande do Norte). Entretanto, os vrios crticos do projeto argumentam que a transposio no trar os benefcios apontados pelo governo. Os crticos apontam desde a alegao de
que a gua no beneficiar a populao rural dispersa, notadamente a populao mais afetada
pela seca, at a alegao de que o custo da gua transposta ser muito elevado para que ela seja
utilizada em projetos de irrigao.
A anlise subsequente deste tpico versa sobre qual ser a contribuio potencial desse projeto para o desenvolvimento socioeconmico da sua regio de influncia. Para direcionar esta
anlise, a avaliao de qual ser a populao potencialmente atendida um primeiro indicador
importante para se mensurar os benefcios sociais da transposio. correto inferir que, quanto
maior o nmero de pessoas atendidas, maior ser o impacto socioeconmico do projeto.
De acordo com informaes obtidas no estudo de impacto ambiental do projeto de
transposio, a populao residente na rea de influncia direta e indireta do projeto ser a
constante na tabela 7 (BRASIL, 2004). Optou-se por esta fonte de informao por ela possuir
um maior nvel de detalhamento sobre a regio beneficiada do que as fontes fornecidas pelo
MI em seu endereo na internet, no tpico sobre a transposio.
De acordo com os autores do estudo de impacto ambiental, a rea de influncia direta
(AID) compreende uma superfcie da ordem de 66.500 km. A rea de influncia indireta
(AII), por sua vez, definida como a rea real ou potencialmente afetada pelos efeitos indiretos
da implantao e operao do empreendimento, abrangendo os ecossistemas e o sistema socioeconmico que podem ser impactados pelas alteraes ocorridas na rea de influncia direta.
4. Para efeito de clculo da quantidade de gua utilizada para se irrigar uma lavoura, considera-se o valor mdio de 1 litro/s/ha para
dimensionar o sistema de bombeamento. Como aproximadamente 50% desse valor retorna ao leito do rio, para anlise do conflito
de uso da gua considera-se ento um dispndio lquido pela irrigao de 0,5 litros/s/ha.
390
Tabela 7
Localizao, nmero de municpios e populao das reas de influncia direta (AID) e indireta (AII) do
projeto de transposio do So Francisco
Estado
Alagoas
Cear
Paraba
Paraba
Pernambuco
Rio Grande do
Norte
Rio Grande do
Norte
Total
Bacia
Nmero de
municpios
AID
AII
Populao urbana
AID
AII
So Francisco
Jaguaribe
Paraba
Piranhas-Au
So Francisco
21
8
22
16
4
81
66
101
52
281.538
38.052
209.770
210.245
45.194
1.243.713
1.482.722
557.647
591.164
Apodi
12
52
68.371
41
86
397
Piranhas-Au
Populao rural
AID
AII
Populao total
AID
AII
261.314
30.662
124.120
183.220
51.579
975.634
334.355
372.674
536.114
542.852
68.714
333.890
393.465
96.773
2.219.347
1.817.077
930.321
1.127.278
444.619
37.659
168.590
106.030
613.209
73.182
325.637
37.706
139.082
110.888
464.719
881.158
4.690.696
674.681
2.578.028
1.555.839
7.268.724
391
392
Condio de ocupao principal dos alistados nas frentes de trabalho na seca de 1998/1999
Grupos
Proprietrio
Parceiro
Ocupante/posseiro1
Arrendatrio
Tem lote de assentamento
Assalariado permanente agricultura2
Assalariado temporrio/ diarista agricultura3
Assalariado temporrio/ diarista pecuria
Empreiteiro
Morador
Pescador
Outros tipos de condio
Total
32
7
17
7
1
1
20
1
2
12
100
Constata-se que a grande maioria dos alistados tem como ocupao principal atividades relacionadas produo agropecuria, sendo proprietrios de pequenos lotes de terra,
parceiros, posseiros, arrendatrios, assentados, assalariados permanentes ou temporrios em
atividades ligadas produo agropecuria. O fato de se ter como ocupao principal uma
destas atividades no impede a pessoa de viver em reas urbanas. Contudo, considera-se que
parte significativa destas pessoas resida no meio rural e, por causa desta caracterstica, o acesso
gua da transposio ser mais difcil, devido ao custo elevado da infraestrutura hdrica de
distribuio da gua. Ou seja, retornando-se para a assertiva original de que, dificilmente, a
reduo dos gastos emergenciais originados pelas secas ser significativa.
Alm disso, os eixos do projeto de transposio (figura 1) no cobrem toda a rea do
polgono das secas (figura 2). A populao atendida pelas frentes emergenciais de combate
393
s secas est dispersa por todo o Nordeste em uma rea consideravelmente superior rea
coberta pelos Eixos Leste e Norte da transposio (tabela 9).
Adicionalmente, mesmo aceitando-se que toda a populao potencialmente beneficiria
na AID e na AII, que perfaz um total aproximado de 8,8 milhes de pessoas (tabela 7), venha
a ser realmente beneficiada pelo projeto e tenha acesso gua transposta, o nmero seria
muito menor do que a populao habitante do polgono das secas, estimada em 27.675.9086
de pessoas, e maior beneficiria dos programas e aes emergenciais de combate s secas do
governo. Ou seja, aproximadamente 80% da populao do polgono das secas continuaria
em situao de vulnerabilidade perante os efeitos das secas e, por isso, poderia necessitar de
auxlio governamental em anos crticos.
Tabela 9
1998
rea de atuao
do programa
1. Todos os estados do Nordeste
2. Norte de Minas Gerais1
3. Vale do Jequitinhonha, MG
4. Norte do Esprito Santo1.
Nmero de
municpios
Aes
Alistados
nas frentes
Despesas
(Em R$ 1 mil)
1418
1.200.000
600.000
446
7. Informao obtida na Nota Tcnica no 390/2005/SOC (2005) da Agncia Nacional de guas (ANA).
394
Um fato que merece meno ao analisar-se esses nmeros so os valores de vazo adotados para atender essas reas irrigadas. Dividindo-se a rea total irrigada em 2005 e 2025 pelas
respectivas vazes apresentadas, obtm-se um consumo equivalente a 0,32 l/s/ha. Este valor
bem inferior ao valor normalmente aceito para o consumo anual mdio de um hectare de
lavoura irrigada, que de 0,5 l/s/ha. A estimativa varia a maior ou a menor de acordo com a
espcie vegetal cultivada.
Caso tivesse sido utilizada a estimativa de consumo mais realista de 0,5 l/s/ha, as vazes
totais em 2005 e 2025 teriam sido, respectivamente, de 36,8 m3/s e 132,6 m3/s. A vazo
adicional requerida em 2025, em relao a 2005, para atender a toda a rea irrigada nas
bacias receptoras seria, ento, de 95,8 m3/s. Se for projetado que esta vazo seja fornecida
pela transposio, mesmo que toda a vazo captada no rio So Francisco fosse utilizada para o
atendimento dessa demanda, na melhor das hipteses esta vazo somente seria parcialmente
atendida em parte dos anos em que a represa de Sobradinho vertesse ( tabela 5).
Como a represa de Sobradinho somente verte, em mdia, em dois de cada sete anos,
tem-se um grave problema para atender demanda hdrica para a rea irrigada prevista pelo
MI nas bacias receptoras em 2025. Nos anos que Sobradinho no verter, no se ter vazo
alguma do projeto de transposio para atender aos projetos de irrigao nas bacias receptoras,
pois o prprio MI estabelece que a vazo mnima de 26,4 m3/s ser utilizada para consumo
humano e dessedentao animal.
Essa inconstncia no fornecimento de gua para as reas supracitadas impede o cultivo
de culturas perenes. Tais culturas incluem, por exemplo, as culturas frutferas, que costumam
ser as mais rentveis e as que geram mais empregos. O polo de agricultura irrigada de Petrolina-Juazeiro um tpico exemplo do sucesso de um grande projeto de agricultura irrigada
baseado em culturas perenes no desenvolvimento de uma regio.
A transposio inviabilizar a implantao de reas irrigadas com culturas perenes, e
somente disponibilizar gua para esses projetos em determinados anos (estima-se, de acordo
com o histrico recente, dois em cada sete anos), e ainda assim em apenas alguns meses destes
anos, prejudicando, portanto, a rentabilidade dos projetos de irrigao que forem implantados.
No caso de se utilizar toda a vazo captada no rio So Francisco pelo projeto de transposio para irrigao agrcola, ao que no est prevista no projeto, nos anos em que Sobradinho no vertesse haveria 26,4 m3/s a serem utilizados nos projetos de irrigao nas bacias
receptoras. Com base no consumo mdio de 0,5 l/s/ha, esta vazo seria suficiente para irrigar
somente 52.800 ha, e no os 191.693 ha irrigados adicionais previstos pelo MI para as bacias
receptoras at 2025. Caso seja utilizada a estimativa de consumo utilizada pelo MI, de 0,32
l/s/ha, tambm no ser possvel irrigar os 191.693 ha adicionais, mas somente 82.500 ha.
Portanto, a transposio no ser capaz de fornecer a gua necessria para a expanso da rea
irrigada conforme o indicado pelo MI.
Alm disso, alguns crticos do projeto de transposio argumentam que o custo da gua
transposta ser muito elevado e que, caso esse valor seja cobrado dos agricultores, a cobrana
395
praticamente inviabilizar o lucro dos agricultores que utilizem essa gua em suas lavouras.
Destarte, o desenvolvimento da agricultura irrigada mediante estas condies no ser vivel. Feij e Torggler (2007) afirmam que o custo do hectare irrigado com gua do projeto
de transposio poder ultrapassar em dez vezes o custo do hectare irrigado produzido nas
margens do So Francisco.
Por ltimo, convm mencionar a questo das mudanas climticas em relao regio
Nordeste. De acordo com Marengo (2007), a regio Nordeste caracteriza-se naturalmente
como de alto potencial para evaporao da gua, em funo da presena constante de energia solar e altas temperaturas. Os aumentos de temperatura associados mudana de clima
decorrente do aquecimento global, independente do que possa vir a ocorrer com as chuvas,
seriam suficientes para causar maior evaporao dos lagos, audes e reservatrios, e gerar
maior demanda evaporativa nas plantas.
Destarte, a menos que haja aumento de chuvas, a gua se tornar um bem mais escasso,
acarretando srias consequncias para a sustentabilidade do desenvolvimento regional. Apenas
o projeto de transposio no resolveria neste cenrio o problema da escassez de gua. Ademais,
ainda de acordo com Marengo (2007), as projees de clima, publicadas no Quarto Relatrio
do IPCC (IPCC AR4), tm mostrado cenrios de secas e eventos extremos de chuva em grandes
reas do planeta.
No Brasil, do ponto de vista social, a regio mais vulnervel mudana de clima o
interior de Nordeste, conhecido como Semirido, ou simplesmente como Serto. Redues
de chuva aparecem na maioria dos modelos globais do IPCC AR4, assim como um aquecimento que pode chegar a trs ou quatro graus Celsius na segunda metade do sculo XXI. Isto
acarreta redues de at 15 a 20% nas vazes do rio So Francisco.
3.4 Os Impactos positivos gerados so compartilhados, razoavelmente, entre as
regies de origem e destino?
Como todos os outros trs pontos avaliados com relao transposio do So Francisco, esse
no menos polmico. Grande parte da polmica ocorreu entre os estados receptores e os
doadores da gua do rio So Francisco.
O desdobramento dessa polmica torna indispensvel levar-se em conta a seguinte
advertncia de Asit Biswas, renomado pesquisador-especialista na questo de transferncia
de gua entre bacias. Enfatizando que o tema da transferncia de guas entre bacias tem sido
um assunto que desperta debates intensos, Biswas indicou que sempre controvrsias pblicas
tornam-se a regra, e no a exceo, quando projetos desta natureza so propostos. O pesquisador acentuou que os proponentes discutem a excelncia tcnica do projeto, apresentando
os benefcios econmicos e contribuies globais para o desenvolvimento da sociedade. Em
contraponto, os oponentes procuram mostrar que os custos sociais e ambientais so muito
altos e, consequentemente, inaceitveis para a sociedade (COELHO, 2005).
No caso da transposio do So Francisco, regra geral, representantes da sociedade civil
e dos governos estaduais do Cear, Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte, com depu-
396
8. Pronunciamento de Jos Carlos de Carvalho, Secretrio de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais, no dia 13
de junho de 2005, na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, sobre o projeto da transposio das guas do So Francisco.
397
O rio So Francisco e vrios de seus principais afluentes, como o rio das Velhas, encontram-se atualmente degradados e poludos. Os problemas so inmeros, como a poluio
das guas devido falta de saneamento bsico em muitos ncleos urbanos banhados por
estes rios, ou o assoreamento das margens. Por isso, caso se deseje que o rio So Francisco e
seus afluentes continuem a desempenhar seu papel atual no fornecimento de gua para usos
mltiplos, na gerao de energia eltrica, na pesca, deve-se fazer investimentos imediatos na
recuperao ambiental de toda a bacia, independentemente da realizao da transposio.
Mesmo considerando que a revitalizao seja uma compensao vlida para os estados
doadores, ainda assim existem crticas. Entre as crticas, argumenta-se que os recursos destinados para a revitalizao so inferiores aos destinados para a transposio e, possivelmente,
no so suficientes para se recuperar a bacia do rio So Francisco. Na tabela 10, possvel
visualizar os gastos do governo federal com o projeto de transposio e com aes relacionadas
ao programa de revitalizao da bacia do rio So Francisco. De 2006 a 2009, e principalmente
a partir de 2008, os gastos no projeto de transposio aumentaram significativamente.
As obras de revitalizao e recuperao do rio So Francisco e a implantao, ampliao
ou melhoria de sistemas pblicos de esgotamento sanitrio em municpios das bacias do So
Francisco e Parnaba so duas das aes do programa de revitalizao da bacia do rio So
Francisco, e tm sido responsveis pelos gastos mais significativos do programa. Apesar de
os recursos destinados para o projeto de transposio serem maiores do que os para a revitalizao, os recursos destinados para a revitalizao aumentaram a partir de 2008, devido
contribuio da ltima ao apresentada na tabela 10, que compreende o reflorestamento de
nascentes, margens e reas degradadas do So Franscisco.
Tabela 10
Gastos diretos e transferncias do governo federal com a transposio (integrao) do rio So Francisco e
com aes relacionadas ao projeto de revitalizao do So Francisco
Ao governamental
2005
2006
2007
2008
2009
2010
171.440.931
160.339.781
311.433.819
512.817.067
Transposio
Integrao do rio So Francisco com as bacias
101.482.921
do Nordeste Setentrional
105.272.307
Revitalizao
3.454.409
13.019.739
24.940.644
1.928.006
3.099.518
3.054.861
4.414.157
1.942.150
714.568
3.863.083
12.550.133
2.224.706
3.736.391
28.060.717
45.279.280
36.763.182
16.100.190
2.135.716
5.779.515
7.354.437
3.410.489
25.547.167
21.466.378
51.307
19.850.412
(Continua)
398
(Continuao)
Ao governamental
2005
2006
2007
2008
2009
2009
Revitalizao
Implantao, ampliao ou melhoria de
sistemas pblicos de esgotamento sanitrio
em municpios das bacias do So Francisco e
Parnaba
Reflorestamento de nascentes, margens e
reas degradadas do So Francisco
2.221.281
127.015.041
109.193.025
166.506.339
432.019
2.865.980
1.076.199
2.009.541
138.174
399
400
Dalva e Farias (2008) realizaram uma estimativa da demanda bruta por cisternas no
Semirido brasileiro. Os autores definiram demanda bruta como o nmero de famlias rurais
do Semirido sem acesso rede pblica de gua, e demanda lquida como demanda bruta
menos o nmero de cisternas construdas. A estimativa foi de que a demanda bruta era igual
a 1.186.601 cisternas em setembro de 2006. Considerando-se que, at agosto de 2009, foram
construdas 300.100 cisternas, a demanda lquida igual a 886.501 cisternas.
Como o custo aproximado de construo de uma cisterna de aproximadamente
R$ 1.500,00, com o mesmo valor previsto para construo do projeto de transposio do rio
So Francisco (R$ 4,5 bilhes) seria possvel se construir 3 milhes de cisternas. Ou ento, com
aproximadamente R$ 1,3 bilho se atenderia a demanda lquida por cisternas, que equivale
construo de 886.501 cisternas.
Alm do uso de cisternas, tambm se defende o aproveitamento das guas subterrneas
para aumentar a disponibilidade hdrica para mltiplos usos no Nordeste setentrional. Em
termos geolgicos, a regio Nordeste constituda por duas estruturas bsicas, a saber: i)o
embasamento cristalino, representado por 70% da regio Semirida; e ii) as bacias sedimentares. Estas estruturas tm importncia fundamental na disponibilidade de gua, principalmente as de subsolo (SUASSUNA, 2005).
No embasamento cristalino h apenas duas possibilidades da existncia de gua no subsolo: nas fraturas das rochas e nos aluvies prximos de rios e riachos. Em geral, a reserva
hdrica localizada nesse embasamento pequena e a gua de m qualidade, pois a gua que
tem contato com rochas cristalinas se mineraliza com facilidade, tornando-se salinizada.
As bacias sedimentares, por sua vez, possuem um volume significativo de gua no subsolo, alm de a gua armazenada nesta estrutura ser de melhor qualidade. Entretanto, estimase que apenas 10% do territrio nordestino formado por rochas sedimentares que compem
esta estrutura (figura 2).
401
Figura 2
Distribuio das rochas sedimentares e cristalinas na rea de abrangncia do polgono das secas da Sudene
reas sedimentares
BACIAS SEDIMENTARES
1 - Parnaba
2 - Potiguar
3 - Tucano-Jatob
4 - Salitre-Jacar
5 - So Francisco
6 - Paraba-Pernambuco
7 - Alagoas-Sergipe
8 - Araripe
reas Cristalinas
Polgono das Secas
Fonte: Cirilo (2008).
402
Filme
Rfia
Reciclagem de
PET
PET vertical
PET horizontal
1,94
1.626
31
7,36
1,90
1.660
32
7,21
1,88
1.677
17
13,24
1,54
2.048
47
4,93
1,50
2.102
23
10,08
403
efetiva para a populao nordestina. Ademais, de acordo com os clculos desses autores, o
investimento nas medidas de conteno evaporativa pode chegar a ser 13 vezes menor do que
a transposio do So Francisco para disponibilizar a mesma quantidade de gua (tabela 11).
5 Concluses
O Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste
Setentrional, mais conhecido como projeto de transposio do rio So Francisco, tem sido
objeto de intensa polmica entre o governo federal, os governos estaduais e a sociedade civil.
Em todo o mundo, onde quer que projetos de transferncia de gua entre bacias hidrogrficas
tenham sido propostos, a controvrsia em torno dos projetos foi a regra, e no a exceo. Este
captulo teve como objetivo avaliar os potenciais impactos do projeto e, dessa forma, contribuir para o debate em torno dessa obra.
Quatro perguntas orientaram este captulo. Elas foram apresentadas na seguinte ordem:
1. Est comprovado que a regio receptora de gua apresenta escassez desse elemento
para o atendimento de suas necessidades?
2. Os recursos hdricos da regio de origem so suficientes para satisfazer a demanda da
transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento futuro dessa regio?
3. Os benefcios sociais para a regio de destino so compatveis com o porte do empreendimento?
4. Os impactos positivos gerados so compartilhados, razoavelmente, entre as regies
de origem e destino?
A partir da coleta de informaes e da sua anlise, visando responder a essas perguntas,
concluiu-se que:
1. Com relao comprovao da escassez de gua na regio receptora dos estados do
Cear, Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte, constata-se a existncia de
dficit hdrico apenas em parte da bacia do rio Paraba (com exceo da sub-bacia
do Alto Paraba), na Paraba, e nas bacias Brgida e Terra Nova (no eixo Norte) e
Moxot, UP-22 e UP-7 (no eixo Leste) em Pernambuco. No foi evidenciada a existncia de dficit hdrico nas bacias beneficiadas dos estados do Cear e Rio Grande
do Norte.
2. No mdio prazo, os recursos hdricos da bacia do rio so Francisco so suficientes
para atender demanda da transposio. Recomenda-se revisar as outorgas concedidas na bacia do rio So Francisco com a finalidade de aproximar o consumo efetivo
ao consumo outorgado.
3. Os benefcios do projeto, conforme apresentados pelo MI, esto, possivelmente,
superestimados. As evidncias indicam que a populao atendida ser menor do
que a afirmada pelo MI, a rea irrigada, idem, e a reduo dos gastos emergenciais
404
405
COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES SO FRANCISCO E PARABA (CODEVASF). Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do So Francisco.
Braslia. 1989.
COELHO, M. A. T. Os descaminhos do So Francisco. So Paulo: Paz e Terra, 2005. 272 p.
COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO. Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco. Salvador, 2004. 337p.
dAlva, O. A.; FARIAS, L. O. P. Programas cisternas: um estudo sobre a demanda, cobertura e focalizao. Caderno de Estudos: Desenvolvimento Social em Debate n. 7, Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia, 2008. 40p.
GOMES, G. M. Velhas secas em novos sertes. Ipea, Braslia, 2001. 326p.
GUIMARES JR., J. A. Reforma hdrica do Nordeste como alternativa transposio do
So Francisco. Cadernos do Ceas, n. 227, p. 107-117, 2007.
FEIJ, R. TORGGLER, S. Alternativas mais eficientes para a transposio do So Francisco. Cadernos do Ceas, n. 227, p. 125-150, 2007.
MARENGO, J. A. Possveis impactos da mudana do clima no Nordeste. Revista Eletrnica
de Jornalismo Cientfico. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/comciencia/handler.
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MELLO, C. C. A. O debate parlamentar sobre o projeto de transposio do Rio So Francisco no segundo Governo Fernando Henrique Cardoso (1998-2002). In: Gestin Ambiental y Conflicto Social em Amrica Latina. 105-134 p.
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Disponvel em: <http://www.abes.al.org.br/sbpc1.PDF>. Acesso em: 22 de maio, 2009.
SUASSUNA, J. Potencialidades hdricas do Nordeste brasileiro. Parcerias Estratgicas n.
20, 2005. p. 131-156.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Acrdo n 2017/2006 do dia 03/11/2006. Dirio Oficial da Unio. 06 de novembro, 2006.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Estadual de Recursos Hdricos. Braslia, 112 p., 2006.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE. A transposio do rio
So Francisco e o Rio Grande do Norte. Natal, 2000. 33p.
406
CAPTULO 15
1 APRESENTAO
Uma parcela significativa da populao brasileira apresenta algum tipo de dificuldade de
locomoo, seja por deficincia fsica, motora, sensorial ou mesmo por uma condio especfica, transitria ou no, como infncia, velhice ou gravidez, por exemplo.
O ltimo censo demogrfico, realizado no ano de 2000, constatou que 14,5% dos
brasileiros (24,5 milhes de pessoas, na poca) declararam possuir algum tipo de deficincia,
destes 48% possua deficincia visual, 22,9%, motora, 16,7%, auditiva, 8,3%, mental, e
4,1%, fsica. Outro indicativo do alto ndice de pessoas com dificuldade de locomoo a
prpria estrutura demogrfica da populao brasileira. Observa-se atualmente, na pirmide
demogrfica do Brasil, que cerca de 7% da populao tem mais de 65 anos e 17% menos do
que 10 anos, idades em que as pessoas tm maior probabilidade de apresentar dificuldades
de acessar os sistemas de transportes do pas.
Apesar dessa alta incidncia de pessoas com dificuldades de locomoo, os sistemas
de transportes pblicos nunca estiveram preparados para atender adequadamente a esse
segmento social. A infraestrutura urbana e a frota de transportes pblicos, na maior parte
das vezes, no foram planejadas com elementos que facilitassem o deslocamento das pessoas
com mobilidade reduzida. Os veculos, passeios pblicos, acessos a terminais, pontos de
paradas e rodovirias, entre outros, sempre foram construdos para atender a pessoas adultas, dentro de um determinado padro mdio da populao, que no apresentam qualquer
dificuldade de locomoo.
Este captulo apresenta um panorama geral das novas condies de acessibilidade que os
sistemas de transporte tero de construir at o ano de 2014. Para atingir esse objetivo, ser
feita uma anlise da legislao federal sobre o tema e das principais iniciativas federais em
termos programticos, discutindo-se, ainda, os maiores desafios dos gestores pblicos e operadores de transporte. O captulo divide-se em cinco sees, alm desta introduo. A segunda
seo apresenta a legislao federal sobre acessibilidade. A terceira seo trata dos principais
conceitos e definies relacionados acessibilidade nos transportes utilizados na normativa
brasileira. O papel da Unio para a promoo de medidas de melhoria da acessibilidade
tratado na seo quatro, onde so discutidas as polticas de financiamento e investimento
pblico, juntamente com uma breve anlise dos programas e aes do governo voltadas para
o fomento da Poltica Nacional de Acessibilidade no que tange mobilidade da populao.
A quinta seo discorre sobre os principais desafios para a efetivao da poltica de melhoria
da acessibilidade no Brasil, considerando os diferentes tipos de transporte pblico (urbano,
metrovirio, aquavirio e rodovirio). Por ltimo, na seo seis, so feitas as consideraes
finais e apresentam-se algumas sugestes para a melhoria da poltica no setor.
2 LEGISLAO FEDERAL
O direito acessibilidade representa uma materializao dos princpios constitucionais de
direito igualdade e a no discriminao (Captulo I, Art. 5o, da Constituio Federal de
1988) e remonta historicamente, no plano internacional, Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, Declarao dos Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia,
de 1975, e Conveno Interamericana para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Pessoas Portadoras de Deficincia, de 1999, tambm conhecida como
Conveno da Guatemala. Em termos de legislao federal, a acessibilidade dos sistemas
de transportes pblicos foi tratada nos Artigos 227 e 244 da Constituio Federal de 1988
(CF/88), estabelecendo que a lei dispusesse sobre a fabricao e adaptao dos nibus para
atendimento s pessoas portadoras de deficincia (PPD). As leis que regulamentaram esses
artigos foram sancionadas somente no ano de 2000. A primeira lei regulamentadora foi a Lei
no 10.048/2000, que trata da prioridade de atendimento s pessoas portadoras de deficincia
e com mobilidade reduzida, como idosos, gestantes, lactantes etc. Esta lei estabeleceu um
prazo inexequvel de 180 dias a partir da sua regulamentao para a adaptao de toda a frota
de nibus brasileira em circulao, no definindo os padres de adaptao e nem delegando
a algum rgo essa definio. A Lei no 10.098/2000, que estabeleceu as normas gerais e os
critrios bsicos para a promoo da acessibilidade das pessoas portadoras de deficincia ou
com mobilidade reduzida, corrigiu um pouco esse problema estabelecendo que os padres
de acessibilidade dos veculos fossem definidos por normas especficas. Quanto ao mobilirio
urbano e s edificaes pblicas, a lei estabeleceu a necessidade de se atender s normas da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), entre as quais, destaca-se a NBR 9.050,
que trata da acessibilidade a edificaes, mobilirio, espaos e equipamentos urbanos.
Quatro anos aps a publicao dessas leis, houve a edio do Decreto Presidencial
n 5.296/2004, que as regulamentou, estabelecendo, entre outros, os seguintes pontos
principais: i) responsabilidade das instituies e entidades que compem o sistema nacional de metrologia, normalizao e qualidade industrial de elaborarem as normas tcnicas
de acessibilidade nos veculos; ii) prazo de um ano para elaborao de normas tcnicas
para fabricao aos veculos e adaptao dos nibus em circulao; iii) prazo de dois anos
para a indstria desenvolver projetos de equipamentos e veculos; iv) prazo de 24 meses para
empresas adaptarem suas frotas; v) prazo de dez anos para os sistemas (infraestrutura e frota)
ficarem acessveis, ou seja, at 2014; vi) responsabilidade do poder pblico de adaptar infraestrutura e mobilirio urbano; e vii) obrigao do poder executivo de realizar estudos de
desonerao de tributos na aquisio de veculos.
o
408
A norma NBR 14.022, de acessibilidade nos sistemas de transportes pblicos urbanos, foi
revisada e publicada em outubro de 2006, o que significa que, para atender o prazo estabelecido no Decreto no 5.296/2004, a partir de outubro de 2008, todos os nibus de caractersticas
urbanas j deveriam sair acessveis da fbrica. De acordo com a norma, alm dos inmeros
itens de segurana, comunicao e leiaute que as fbricas deveriam atender, as tecnologias
consideradas como acessveis eram os nibus de piso baixo sem degraus em todo seu comprimento ou em alguma seo do piso , nibus com piso alto, mas com acesso ao nvel por
plataformas elevadas (por exemplo, os de Curitiba) ou nibus de piso alto, convencionais,
com plataforma veicular elevatria (elevador), sendo que esta deveria ser utilizada quando no
houvesse possibilidade de se usar as outras tecnologias, a critrio do poder pblico concedente.
A norma definiu ainda uma srie de itens de projetos para os pontos de parada e terminais urbanos, que geralmente ficam sob a responsabilidade do poder pblico (vide seo 5.1 adiante).
As normas de acessibilidade para o transporte rodovirio de longa distncia esto na
NBR 15.320, que estabeleceu algumas opes para melhoria de acessibilidade, entre as quais,
a cadeira de transbordo, que se constituiu no dispositivo mais utilizado pelas empresas, apesar
de atender unicamente aos usurios cadeirantes e no resolver o problema da transposio das
barreiras. Ela obrigatria nos pontos de paradas e terminais de nibus.
Quanto aos veculos em circulao, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial (Inmetro) editou, em julho de 2007 , a Portaria no 260, estabelecendo
os itens de adaptaes da frota que as empresas deveriam providenciar no prazo de um ano,
no caso dos veculos urbanos, e a Portaria 168/2008, para os veculos rodovirios. Por falta
de Organismos de Inspeo Acreditados (OIAs) suficientes para inspecionar os mais de 120
mil nibus em circulao, essa medida ainda no se efetivou em funo das dificuldades operacionais na sua implementao.
O transporte aquavirio tambm teve de atender s normas de veculos novos e usados.
Como h, no Brasil , uma diversidade muito grande de embarcaes, as exigncias de adaptaes foram definidas por tipos, flexibilizando um pouco as exigncias para as menores, que
compem a maioria da frota e apresentam muitas restries para atender pessoas com mobilidade reduzida, alm de se constituirem no principal meio de locomoo das populaes
situadas em regies ribeirinhas.
Outro fato importante ocorrido no ordenamento jurdico brasileiro foi a aprovao,
no Congresso Nacional, do texto da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas
com Deficincia (Resoluo ONU A/61/611, de 6 de dezembro de 2006) e de seu protocolo
facultativo, ratificados pelo Decretos Legislativo no 186/2008 e pelo Decreto Presidencial no
6.949/2009 (BRASIL, 2009), que acarretam monitoramento e obrigao de cumprimento
pelo Estado brasileiro. Como este tratado foi aprovado pelo Congresso, nos termos do Art. 5o,
inciso 3o, da CF/88,1 pode-se consider-lo equivalente a uma emenda constitucional, assim,
todos os seus artigos passam a ter aplicao imediata. No artigo 9o da Conveno, que trata
1. A Emenda Constitucional no 45/2004 estabeleceu que tratados internacionais de Direitos Humanos adquirem status de emenda constitucional se
aprovados com trs quintos dos votos, em dois turnos , em cada casa legislativa.
409
das questes de acessibilidade em geral, o texto estabelece que os Estados tomem as medidas
apropriadas para garantir o acesso s pessoas com deficincia, em igualdade de oportunidades
com as demais pessoas, ao meio fsico e ao transporte, entre outras questes, tanto na zona
urbana quanto na rural. No campo da mobilidade, essas medidas, que incluem a identificao
e eliminao de obstculos e barreiras acessibilidade, devem ser aplicadas aos sistemas virios
e meios de transportes. A ratificao da conveno por qualquer pas significa que este pode
sofrer sanes de outros pases signatrios no caso de descumprimento do tratado.
Em termos de legislao sobre acessibilidade no transporte, o Brasil apresenta uma situao bastante avanada em relao a vrios pases, inclusive alguns mais desenvolvidos economicamente. A questo que se delineia se h esforos efetivos das partes envolvidas para
fazer valer o que est na lei, principalmente com referncia ao prazo estabelecido no Decreto
no 5.296/2004 dez anos a partir da sua publicao para todos os sistemas de transporte
pblico ficarem acessveis.
Os principais atores envolvidos nesse processo so: i) os operadores de transporte pblico,
que devero investir na frota de veculos acessveis; ii) o poder pblico, que dever garantir
a acessibilidade infraestrutura urbana e aos sistemas de transporte; e iii) a indstria, que
dever projetar novos produtos a custos competitivos, para que no haja impactos no ritmo
de renovao da frota nem nas tarifas cobradas dos usurios.
3 PRINCIPAIS CONCEITOS E DEFINIES UTILIZADOS NA NORMATIVA BRASILEIRA
A acessibilidade definida no Decreto no 5.296/2004 como condio de utilizao com
segurana e autonomia, total ou assistida, por parte das pessoas com deficincia e mobilidade
reduzida, dos espaos, equipamentos, meios de comunicao, entre outros, e, especificamente
no tema tratado, dos sistemas de transporte.
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, houve avanos nos conceitos
que envolvem as questes de acessibilidade, independentemente das reas de aplicao das
medidas mobilidade, comunicao, urbanismo etc.
Primeiramente, houve uma expanso conceitual dos grupos beneficirios das medidas
de melhoria da acessibilidade. A CF/88 utilizou o conceito pessoas portadoras de deficincia2 (PPD) para delimitar o pblico-alvo das medidas de melhoria da acessibilidade; por sua
vez, as leis e decretos regulamentadores posteriores ampliaram essa conceituao, incorporando outros segmentos sociais aos objetivos das medidas, empregando o termo pessoas com
mobilidade reduzida. Alm do conceito de pessoas com deficincia (PCD), que o Decreto no
5.296/2004 detalha,3 as pessoas com mobilidade reduzida so definidas como aquelas que
2. Este um termo em desuso. Atualmente, em funo da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, o termo adequado
pessoas com deficincia.
3. A que possui limitao ou incapacidade para o desempenho de atividade e se enquadra nas seguintes categorias: deficincia fsica, visual, auditiva
ou mental.
410
apresentam, por qualquer motivo, dificuldade de se movimentar, permanente ou temporariamente, gerando reduo efetiva da mobilidade, flexibilidade, coordenao motora e percepo. Dessa forma, podem-se considerar nesse grupo: os idosos; as crianas; as gestantes; os
obesos; as pessoas com muletas, bengalas ou outro tipo de ajuda tcnica; alm dos prprios
indivduos com deficincia descritos no Decreto no 5.296 ou na Lei no 10.690/2003.
Apesar da acessibilidade ao transporte se constituir em um conceito mais amplo sobre
as condies de utilizao e acesso dos servios por toda a populao, podendo envolver
dimenses de carter fsico, econmico-social e temporal, no decreto e nas normas editadas, a
acessibilidade se restringe s questes fsicas de acesso relacionadas s pessoas com deficincia
ou mobilidade reduzida. O foco em questo se refere principalmente retirada dos obstculos
existentes para o pleno deslocamento das pessoas com mobilidade reduzida, sejam eles fsicos
ou informacionais.
Outro conceito importante adotado no conjunto de normas e na legislao o de desenho universal, que estabelece o princpio do desenvolvimento de produtos e servios para
atendimento simultneo de todas as pessoas, considerando as diferentes caractersticas antropomtricas e sensoriais da populao, mesmo que haja necessidade de utilizao de ajudas
tcnicas para grupos especficos de pessoas com deficincia.4
Assim, no Brasil, diferentemente de outros pases, considerou-se que o sistema de transporte tido como acessvel quando seus elementos so projetados e planejados para serem
usados simultaneamente por todos, dentro do conceito de desenho universal. Isso significa
que no se pode pensar em sistemas fragmentados, planejados para atender segmentos especficos e excluindo outros. Todos tm o direito de acessar qualquer sistema de transporte ou
equipamento urbano, independentemente das suas limitaes. O sistema e os equipamentos
tm de estar preparados para atender tanto as pessoas sem deficincia ou sem dificuldade de
locomoo quanto as com deficincia ou mobilidade reduzida.
Alm disso, no conceito de acessibilidade, considerou-se o termo autonomia total ou
assistida na utilizao dos servios de transporte, indicando que as pessoas com mobilidade
reduzida podem ser auxiliadas pelos operadores de transporte em situaes especficas, apesar
da aparente incompatibilidade semntica do uso do substantivo autonomia com o adjetivo
assistida. Mesmo com todos os equipamentos de ajuda tcnica possveis, a legislao previu
que haver situaes em que o auxlio de uma pessoa devidamente treinada ser indispensvel
para garantir o pleno uso dos servios por todos, principalmente pelas pessoas com maior
grau de dificuldade de locomoo.
Esse princpio particularmente importante no Brasil, porque vrios sistemas de transporte pblico comearam a implantar servios alternativos de atendimento porta a porta das
pessoas com deficincia que so geralmente muito bem avaliados pela populao em geral e
4. A Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, da qual o Brasil signatrio, acrescenta o uso de ajudas tcnicas ao
conceito de desenho universal, no considerado no Decreto no 5.296/2004.
411
pelos usurios como forma de justificar a no necessidade de se adaptar o sistema convencional de transporte pblico. Com as leis e normas atuais, nada impede que os municpios
implantem sistemas de transporte especficos para atender a pessoas com deficincia, principalmente em seus deslocamentos para tratamento de sade, mas, ainda assim, tero obrigatoriamente de adaptar seus sistemas convencionais de transporte paralelamente a essa medida.
4 O PAPEL DA UNIO NA MELHORIA DA ACESSIBILIDADE DOS
SISTEMAS DE TRANSPORTES
O governo federal tem a responsabilidade direta pelo gerenciamento dos sistemas de transporte pblico interestadual e internacional, seja pelo modo rodovirio ou hidrovirio.
O sistema areo tambm se constitui em responsabilidade federal, no qual se destaca o gerenciamento dos aeroportos brasileiros pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
(Infraero). Os deslocamentos urbanos e metropolitanos, que agrupam os maiores desafios
mobilidade e atingem um contingente maior de usurios, esto constitucionalmente sob a
responsabilidade de municpios e estados, sendo que alguns sistemas metropolitanos sobre
trilhos esto sob a gesto da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e da Empresa
de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (Trensurb), que so rgos federais, visto que seus
ativos so oriundos da extinta Rede Ferroviria Federal (RFFSA).
A Unio diretamente responsvel pelos investimentos e melhorias de acessibilidade nos
sistemas sob sua responsabilidade. Isso no significa que o governo federal no tenha qualquer
responsabilidade sobre o processo de melhoria da acessibilidade dos sistemas de transportes
municipais e estaduais. Muito pelo contrrio. H vrios instrumentos necessrios formulao de polticas de acessibilidade que esto na esfera federal, entre os quais, destacam-se as
polticas de financiamento da infraestrutura, de veculos e equipamentos, as de tributao,
alm dos prprios investimentos previstos no Oramento Geral da Unio (OGU) e viabilizados por meio fundos pblicos como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Polticas de capacitao e desenvolvimento institucional capitaneadas pelas organizaes federais tambm so importantes nesse processo, em
funo das desigualdades existentes nas estruturas de governo municipais e estaduais.
De acordo com o Artigo 21 da Constituio Federal, cabe privativamente Unio instituir as diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo a habitao, o saneamento e o
transporte urbano. Alguns setores j tiveram as leis regulamentadoras deste artigo aprovadas, como o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001) e a Lei do Saneamento Bsico (Lei
no 11.445/2007). O transporte e a mobilidade urbana, entretanto, no tiveram a lei aprovada,
apesar de tramitar na Cmara dos Deputados, desde junho de 1995, o Projeto de Lei (PL)
no 694/1995, que atualmente pretende instituir as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. O PL no 1.687/2007 foi a ltima verso das diretrizes gerais do setor. Apesar
de ter sido arquivado, este PL teve boa parte de seu texto absorvido pela nova verso do PL
no 94/1995, que foi enviada em agosto de 2010 para o Senado e atualmente se encontra em
sua Comisso de Constituio e Justia. Nesta verso atualizada do PL no 694/1995, consta
412
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415
QUADRO 1
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da Copa, por ser financiado com recursos do FGTS por meio
do Pr-Transporte, tambm est atualmente sob a vigncia da IN no 22/2010, por isso, deve seguir todas suas
exigncias. Estes investimentos iro impactar positivamente as condies de acessibilidade das populaes dos
grandes centros urbanos brasileiros devido s obras de melhoria da mobilidade dos municpios escolhidos como
sede. A fase anterior do PAC havia contemplado apenas projetos de melhoria dos sistemas metrovirios, alm do
projeto de VLP (veculo leve sobre pneus) de So Paulo, hoje chamado de Expresso Tiradentes. A novidade agora
que h vrios projetos aprovados de sistemas de nibus rpidos (BRTs) e de veculos leves sobre trilhos (VLTs)
que apresentam uma abrangncia maior nas cidades, todos eles atendendo aos requisitos de acessibilidade.
At agosto de 2010, foram 54 projetos de mobilidade aprovados para 11 cidades-sede da Copa do Mundo, envolvendo recursos em torno de R$ 10 bilhes, dos quais cerca de R$ 7 bilhes so financiados pelo PAC. Todos
esses projetos j nasceram dentro dos princpios de acessibilidade universal. Como, em geral, so projetos de
grande impacto nos sistemas de transporte pblico da cidade, a expectativa que as condies de acessibilidade
do sistema como um todo iro melhorar. Os sistemas BRTs, por exemplo, consideram plataformas de embarque
no mesmo nvel do piso dos veculos e espaos adequadamente dimensionados para atender a todos os segmentos de pessoas com mobilidade reduzida, inclusive as pessoas em cadeiras de rodas. O mesmo ocorre com
os veculos que iro operar nesses sistemas. Nos sistemas sobre trilhos planejados, por exigncia legal, tambm foram considerados os requisitos de acessibilidade destacados nas normas, principalmente na NBR 9.050.
A questo que se coloca, alm da falta de recursos do OGU para resolver os graves problemas de mobilidade e acessibilidade dos grandes centros, que esse programa est concentrado em apenas 12 capitais brasileiras, sendo que os demais centros urbanos tambm apresentam deficincias em seus sistemas de transporte e ainda no foram contemplados com nenhum programa federal especfico. H, no pas, 79 municpios
com populao superior a 300 mil habitantes e mais de 30 aglomerados urbanos que seriam potencialmente
alvos de uma poltica pblica mais abrangente em funo dos seus complexos problemas de mobilidade.
Por sua vez, o Programa de Segurana e Educao de Trnsito tem como objetivo promover a cidadania por meio do acesso aos servios de transportes pblicos e mobilidade
urbana e da integrao gesto do Sistema Nacional de Trnsito (Brasil, 2010a). Um
aspecto importante no tocante questo da acessibilidade ao transporte refere-se s diretrizes
gerais para orientao dos projetos desse programa, os quais devem buscar a ampliao da
acessibilidade universal e o enquadramento s regras definidas pela base legal existente,6 que
tratam sobre o conceito de acessibilidade universal no ambiente urbano, quer seja s edificaes, ao mobilirio, aos espaos e equipamentos urbanos. Dessa forma, toda e qualquer
interveno para melhoria das condies virias deve observar a normatizao existente sobre
acessibilidade, no somente nos investimentos em vias, como tambm no mobilirio urbano,
passarelas etc., conforme discriminado no manual do programa.
4.2 Polticas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES)
Segundo informaes da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU)
(2007), as operaes de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) respondem por quase 50% das compras de nibus urbanos pelos operadores
privados no Brasil. A compra vista responde por 21% das operaes. Esses dados demonstram que as polticas de financiamento adotadas pelo BNDES tm grande influncia sobre o
416
processo de renovao da frota de nibus no pas. Desde 2005, o BNDES vem criando diferenciais nos prazos de amortizao para veculos acessveis, principalmente os veculos de piso
baixo. Os maiores prazos de amortizao na compra de veculos so observados para veculos
de piso baixo que operam em sistemas integrados ou racionalizados (96 meses). A ttulo de
comparao, pelas regras atuais do Finame/BNDES, um veculo convencional urbano ou um
veculo rodovirio tem prazo de amortizao de 60 meses, no havendo diferenciais nas taxas
de juros ou spreads cobrados aos operadores em funo do tipo de veculo (tabela 1).
TABELA 1
Prazos de financiamento para veculos sobre pneus para transporte de passageiros nas operaes do
Finame/BNDES
Tipo de veculo: nibus de passageiros
Sistemas integrados ou racionalizados1
Convencional e micro-nibus com degraus
Motor traseiro no padronizado2 e micro-nibus, com acessibilidade3
Padronizado e articulado, com degraus
Padronizado e articulado, com piso baixo, biarticulado,4 e eltrico
Sistemas no integrados ou no racionalizados e transporte rodovirio
Carncia
Prazos (meses)
Amortizao
Total
12
12
12
12
12
60
72
84
96
60
72
84
96
108
72
No obstante a existncia desses diferenciais na estrutura dos financiamentos dos veculos, essa poltica no tem resultado na mudana do perfil das vendas de nibus no Brasil, pois
os veculos convencionais com elevador, apesar de serem tratados como excepcionalidade
na norma, continuam sendo a tecnologia mais comercializada, enquanto a venda de nibus
com piso baixo ainda bastante insignificante. Esse fato indica que as variveis ligadas ao
custo de aquisio (preo) e ao custo de operao do veculo so muito mais determinantes
no processo de escolha da tecnologia veicular do que as questes ligadas aos prazos do financiamento. Prazos maiores talvez fossem mais efetivos na situao de preos equnimes das
tecnologias disponveis.
4.3 Subsdios mobilidade das pessoas com deficincia
No Brasil, o nico mecanismo existente de subsdio estatal mobilidade das pessoas com
deficincia a renncia fiscal, por parte da Unio, do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e, por parte dos estados, do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), na compra de
veculos privados. Os sistemas de transporte pblico no contam com subsdios especficos da
Unio na aquisio de veculos acessveis; na compra de qualquer nibus, independentemente
da tecnologia, h iseno apenas de IPI.
Estima-se que, no Brasil, cerca de 25 mil carros adaptados so vendidos por ano com iseno de impostos (G1, 2008). Considerando um valor mdio de comercializao em torno de
417
R$ 40.000,00, calcula-se que os valores envolvidos na aquisio destes veculos adaptados por
pessoas com deficincia fiquem em cerca de R$ 1 bilho por ano. Com um nvel de desconto
em torno de 27% em funo das isenes legais, pode-se inferir que, ao conceder esse benefcio,
a renncia fiscal da Unio e dos estados chega a valores prximos de R$ 350 milhes por ano.
As pessoas com deficincia usurias dos sistemas de transporte pblico urbano no Brasil
contam com gratuidade nos servios em funo de legislao local. A legislao federal no trata
dessa questo. Nessa gratuidade no h subsdio pblico, com repasse de verbas oramentrias.
Os custos da gratuidade so absorvidos pelos prprios sistemas em um mecanismo de subsdio
cruzado, no qual quem paga so os demais usurios do sistema por meio da majorao da tarifa.
5 DESAFIOS PARA EFETIVAO DA POLTICA DE MELHORIA DA ACESSIBILIDADE
NO TRANSPORTE DE PASSAGEIROS
A despeito da legislao avanada, o Brasil apresenta uma srie de dificuldades econmicas e
polticas para fazer valer efetivamente o que est na lei. As iniciativas demandam alocao de
recursos, que, muitas vezes , competem e perdem para outros segmentos durante a elaborao da previso oramentria nos trs nveis executivos.
O setor privado somente investe com a certeza de retorno das inverses realizadas. Para
isso, pressiona o poder pblico com o objetivo de elevar sua remunerao, elevao que, numa
estrutura de cobertura de custos baseada na arrecadao tarifria, acaba recaindo sobre os
usurios do sistema, os quais, muitas vezes, no tm capacidade de absorver novos custos. Isto
geraria um novo problema de acessibilidade, pois, com o aumento das tarifas, o transporte
pblico ficaria inacessvel financeiramente para a parte mais pobre da populao das cidades.
A indstria de veculos e equipamentos tambm fica receosa de projetar produtos de
maior valor agregado e perder mercado, principalmente em sistemas com regulao frgil,
nos quais h forte incidncia de transporte informal. Assim, destaca-se que cada sistema de
transporte possui obstculos a serem vencidos e condicionantes especficas nas suas polticas
setoriais, conforme o panorama que ser tratado a seguir.
5.1 Transporte pblico urbano
Conforme o disposto na Constituio Federal brasileira, a gesto do transporte pblico
urbano responsabilidade das prefeituras municipais, enquanto o transporte metropolitano
de passageiros, que tem caractersticas urbanas e faz a ligao entre municpios vizinhos,
torna-se responsabilidade dos estados.
Segundo as informaes da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros, realizada pelo
IBGE, em 2009, menos de 40% dos municpios brasileiros dispunham de servios de transporte pblico urbano por nibus. Cerca de 50% dos municpios tm viagens urbanas dentro
do municpio atendidas por servios intermunicipais metropolitanos.
Os resultados mostraram que apenas 589 municpios (10,6% dos municpios brasileiros), ou seja, cerca de 30% dos municpios que dispunham de servios de transporte pblico
418
urbano (TPU) naquele ano declararam que organizam seus sistemas de transportes considerando os critrios e as normas de acessibilidade e que atendem ao disposto na alnea II do
Artigo 2o do Decreto no 5.296/2004, a qual prev que a adoo do princpio de acessibilidade
condio sine qua non para a outorga de concesso, permisso, autorizao ou habilitao de
qualquer natureza aps sua entrada em vigor (IBGE, 2009). Os municpios que utilizam critrios de acessibilidade no TPU so, em sua maioria, os municpios maiores, principalmente
aqueles com populao superior a 500 mil habitantes (grfico 1), especialmente em funo
das melhores estruturas de gesto e condies de investimentos.
GRFICO 1
Porcentagem de municpios com transporte urbano municipal e que levam em considerao os critrios e
as normas de acessibilidade para a concesso, permisso ou autorizao dos servios de TPU
GRFICO 2
Porcentagem de municpios com transporte urbano municipal e que levam em considerao os critrios e
as normas de acessibilidade para a concesso, permisso ou autorizao dos servios de TPU, por regio
419
nibus
14.725
1.452
13.273
Micro-nibus
3.010
352
2.658
Mininibus
1.021
12
1.009
Total
18.756
1.816
16.940
8. Piso baixo o veculo que apresenta o piso rebaixado em relao ao eixo central das rodas e com pelo menos uma entrada sem degrau. Piso alto
com acesso por plataforma o caso dos pontos de embarque com piso elevado mesma altura do piso interno do veculo (por exemplo Curitiba).
A ltima opo de veculos convencionais equipados com elevador.
420
421
no socialmente justo dar um beneficio apenas para os deficientes de maior poder aquisitivo, que podem comprar um automvel, e esquecer os de baixa renda, que necessitam de
transporte pblico para realizar seus deslocamentos.
H outras propostas de desonerao dos custos de transporte pblico no mbito federal
que poderiam ser atreladas ao uso de veculos acessveis, sem elevador, como por exemplo, a
desonerao do PIS e do Cofins dos servios de transporte ou descontos no diesel. Tudo isso
demandaria estudos por parte dos poderes executivos de todos os entes federativos, o que,
inclusive, faz parte das exigncias do Decreto no 5.296/2004.10
Considerando uma renovao mdia de 17 mil nibus urbanos/metropolitanos por ano e
o preo mdio de um veculo convencional com elevador em torno de R$ 250.000,00, alm da
relao de 1,25 para o preo do piso baixo, pode-se estimar o custo anual que o governo teria
para implementar uma poltica de equalizao de preos dessas tecnologias: um valor em torno de
R$ 1,1 bilho por ano. Pode parecer um valor vultoso em um primeiro momento, mas levando-se
em considerao que, em 2009, o governo federal abriu mo de receitas de R$ 3 bilhes ao subsidiar o transporte privado com a reduo da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
(Cide) da gasolina, alm da renncia fiscal de cerca de R$ 350 milhes com IPI e ICMS11 dos
veculos privados comprados por pessoas com deficincia, esse nmero no parece to absurdo
assim, j que beneficiaria cerca de 50 milhes de passageiros que utilizam o transporte pblico
urbano por dia, sendo que grande parte deles so pessoas de baixa renda.
A iseno do ICMS que j vale para a compra de automveis privados destinados aos
deficientes fsicos torna-se um forte motivo para justificar a mesma medida nos sistemas
pblicos, pois no socialmente justo dar um benefcio apenas para os deficientes de maior
poder aquisitivo, que podem comprar um automvel, e esquecer os de baixa renda, que
necessitam de transporte pblico para realizar seus deslocamentos.
5.1.2 Infraestrutura urbana de transporte
De acordo com o Decreto no 5.296/2004, os municpios brasileiros tm prazo at o final do ano
de 2014 para tornar todos os elementos dos sistemas de transporte pblicos acessveis. No basta
apenas tornar o veculo acessvel, preciso que isso se estenda a toda a infraestrutura urbana,
pois, em muitos casos, ela no est adequada para circulao das pessoas com mobilidade reduzida. A legislao cercou bem esse problema atribuindo ao poder pblico a necessidade de adaptar o sistema virio urbano: passeios, paradas, estaes e terminais de embarque e desembarque.
As normas da ABNT NBR 9.050 e NBR 14.022 so os principais referenciais das caractersticas de acessibilidade da infraestrutura urbana de transporte, na qual se destacam os
seguintes elementos:
10. Art.45 do Decreto no 5.296/2004:Caber ao Poder Executivo, com base em estudos e pesquisas, verificar a viabilidade de reduo ou iseno
de tributo: (...) IIpara fabricao ou aquisio de veculos ou equipamentos destinados aos sistemas de transporte coletivo.
11. Em 2007, foram vendidos cerca de 20 mil carros para pessoas com deficincia, num montante total de R$ 800 milhes. Estimativas conservadoras preveem vendas superiores a R$ 1 bilho em 2010, com uma reduo mdia de 27% no preo final do veculo, com isso, o montante de renncia
fiscal certamente tambm ser significativo.
422
Estaes terminais: devem observar o disposto na NBR 9.050 e NBR 9.077, o que
significa ter dimenses adequadas nos acessos e rampas, reas reservadas e banheiros
adaptados para cadeirantes etc. Alm disso, deve-se reservar 20% de todos os assentos para pessoas com deficincia ou idosos, e as reas de integrao devem permitir
total acessibilidade. Os itens referentes comunicao e sinalizao descritos no
item anterior tambm tm de ser atendidos: piso ttil de alerta e dispositivos de
sinalizao visual, ttil e auditiva.
423
imvel a responsabilidade pelo passeio pblico, fundamental que haja cartilhas explicativas
dos parmetros dimensionais de projeto e, acima de tudo, uma fiscalizao eficaz, com instrumentos claros de penalizao.
5.2 Transporte metroferrovirio
Atualmente, os sistemas metroferrovirios brasileiros totalizam 15 sistemas, os quais transportam cerca de 1,2 bilho de passageiros anualmente. Eles esto localizados em 13 regies
metropolitanas, abrangendo 68 municpios no total e atendendo a 42,5 milhes de habitantes.
De acordo com o Decreto no 5.296/2004, tanto os veculos como a infraestrutura dos
servios de transporte metroferrovirios dever estar acessvel at o ano de 2014. As caractersticas de acessibilidade so definidas pelas normas da ABNT, com destaque para as normas
NBR 14.021 e NBR 9.050.
Os veculos sobre trilhos tm uma vantagem em relao aos nibus por no disporem
de degraus, o que implica em adaptaes do leiaute interno para atender s normas. Uma
dificuldade dos trens urbanos e suburbanos em determinadas estaes atender aos limites
mximos de vos horizontais e desnveis verticais. Segundo a NBR 14.021, no deve haver
vo superior a 10 cm nem desnvel superior a 8 cm para a transposio das fronteiras sem que
haja um dispositivo de ajuda, no caso, uma rampa. Em muitas estaes de trens urbanos, os
vos entre o piso interno do veculo e da plataforma de embarque so muito superiores a esses
limites, o que demandaria a instalao de rampas. Outro problema dos sistemas metroferrovirios so as estaes muito antigas, em que no h muitas condies tcnicas de adaptao,
principalmente a instalao de elevadores para idosos e deficientes fsicos.
5.3 Transporte aquavirio
De acordo com o IBGE, cerca de 10% dos municpios brasileiros possuem transporte hidrovirio, sendo que, no Norte do pas, principalmente nos municpios menores, esse tipo de
transporte assume papel preponderante.
Os problemas mais complexos de acessibilidade do transporte hidrovirio esto ligados
s pequenas embarcaes, que no apresentam condies adequadas para a acomodao das
pessoas com mobilidade reduzida, no utilizam equipamentos de ajuda tcnica, e dispem
apenas de pontos de embarques improvisados espalhados pelos rios brasileiros. A prpria
norma NBR 15.450, de 1o/12/2006, que trata da acessibilidade de passageiros no sistema
de transporte aquavirio, voltada para sistemas mais estruturados, que usam embarcaes
maiores, nicos capazes de atender o arcabouo normativo.
Segundo pesquisa realizada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), em 2007, cerca de 20% das embarcaes brasileiras possuem
capacidade de transporte inferior a dez passageiros, e cerca de 50% possuem capacidade para
menos do que 30 passageiros. Quanto aos terminais aquavirios, segundo essa mesma pesquisa, cerca de 75% deles no esto preparados adequadamente para atender a pessoas com
424
deficincia ou mobilidade reduzida, devido a inmeros fatores ligados segurana ou acessibilidade: rampas, corrimes, declividades, dimenses do acesso, banheiros, no adaptados etc.
A maioria das embarcaes atuais brasileiras no atende plenamente s novas exigncias de
acessibilidade, e h, inclusive, o complicador quanto vida til dessas embarcaes. Enquanto
no transporte rodovirio, em geral, a vida til de um veculo de oito anos, o que facilita sua
substituio por outro veculo acessvel em um menor espao de tempo, no transporte hidrovirio, a vida til do veculo pode chegar a 30 anos ou mais. Por este motivo, as adaptaes
exigidas pela Portaria Inmetro/MDIC no 232/2008 so importantes, apesar de as embarcaes
menores terem ficado de fora dessas exigncias pelas dificuldades tcnicas de adaptao.
5.4 Transporte regional rodovirio
De acordo com a pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros 2009, do IBGE, em 4.743 (85%)
municpios brasileiros h ocorrncia de transporte pblico intermunicipal, o que indica a
necessidade de adaptaes nos pontos de conexes de transporte nestes municpios e tambm
da frota que atende populao.
A NBR 15.320 estipula as possibilidades tecnolgicas para embarque e desembarque
de passageiros com mobilidade reduzida: i) passagem em nvel da plataforma de embarque/
desembarque do terminal (ou ponto de parada) para o salo de passageiros; ii) dispositivo de
acesso instalado no veculo, interligando este plataforma; iii) dispositivo de acesso instalado
na plataforma de embarque, interligando esta ao veculo; iv) rampa mvel colocada entre o
veculo e a plataforma; v) plataforma elevatria; e vi) cadeira de transbordo.
Em funo das condies diversas de operao do transporte rodovirio, que opera com
veculos de piso elevado com leiautes diferenciados, muitas vezes, em regies com infraestrutura viria e de embarque/desembarque inadequadas, desde a edio da norma, h o predomnio do uso da cadeira de transbordo como forma de atender s pessoas com mobilidade
reduzida. Na prtica, para as empresas, essa soluo no alterou muito a forma de trabalho
tradicional, pois, com um simples equipamento guardado no porta-malas do veculo, as exigncias legais so atendidas. As demais solues demandariam grandes alteraes nos projetos
dos veculos, o que os encareceriam e poderia reduzir sua capacidade, alm de demandar
maiores intervenes na infraestrutura de transporte.
Quanto infraestrutura de embarque/desembarque e bilheteria, cabe aos gestores pblicos
ou privados, responsveis pelo seu gerenciamento, promover as adequaes necessrias dentro
do prazo de dez anos a contar da edio do decreto, ou seja, 2014. Os pontos de parada tm de
seguir as mesmas exigncias da NBR 14.022 destinadas ao transporte urbano, descritas anteriormente, e os terminais e as bilheterias, por sua vez, devem obedecer os critrios da NBR 9.050.
6 CONSIDERAES FINAIS
A legislao brasileira sobre os direitos de acessibilidade dos cidados evoluiu muito na ltima
dcada e hoje se constitui em uma das mais avanadas do mundo, culminando com a ratificao da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia pelo Con-
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A primeira dcada do sculo XXI foi marcada por aceleradas transformaes no sistema
econmico e poltico global, as quais, inclusive, tm permitido a ocorrncia de modificaes
significativas na diviso internacional dos lucros e do trabalho, alterando posies relativas
de determinados Estados nacionais na hierarquia do sistema internacional contemporneo.
A despeito do poder mundial ainda concentrado nos EUA, a emergncia recente de novos
atores na arena global, tais como Brasil, frica do Sul, ndia e China, mostra sinais claros de
que o mundo est mudando e o lugar do Brasil nele tambm est mudando.1
Este duplo e simultneo movimento, tanto do Brasil como do mundo, suscita reflexes
acerca dos elementos externos e internos ao pas que vm proporcionando a ampliao relativa
de sua capacidade de influenciar determinadas deliberaes globais em diversas temticas
comercial, financeira, ambiental, misses de paz nos espaos tradicionalmente ocupados por
poucos pases. Nesse sentido, a poltica externa recente mais ativa, tal como implementada a
partir de 2002, desempenhou papel importante. Cabe observar que esta poltica, ao mesmo
tempo, interagiu e foi influenciada pelas transformaes recentes na arena global.
De forma estilizada, as principais modificaes mundiais na primeira dcada do
sculo XXI esto associadas: i) ampliao do unilateralismo dos Estados Unidos, sob
o governo George W. Bush (2001-2008); ii) ascenso do poder poltico e econmico
da China, que se tornou recentemente a segunda maior economia do mundo; iii) ao
ciclo expansivo da economia mundial, entre 2003 e 2007, com taxas de crescimento de
4,7%, em mdias anuais; iv) elevao dos preos das commodities agrcolas e minerais,
em relao ao preos dos produtos industriais, desde 2003, tendncia que se manteve
mesmo aps a forte crise financeira internacional de 2008 e tem beneficiado os pases
em desenvolvimento exportadores destes produtos; e v) configurao de novos eixos
(asitico, africano e sul-americano) do desenvolvimento mundial. Esta nova dinmica de
acumulao Sul-Sul, inclusive, refletiu-se no crescimento das exportaes brasileiras, bem
como na configurao de novos fluxos de comrcio para pases que at ento eram pouco
representativos entre os destinos das exportaes brasileiras.
Nesse novo contexto mundial em transformao, o Brasil pde auferir dividendos no
sentido de reduzir a sua vulnerabilidade externa, criando condies para a consecuo de
polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e social. O crescimento das taxas
1. Os Estados Unidos detm cerca de 23% do produto interno bruto (PIB) mundial e respondem por aproximadamente 42% das despesas militares do
mundo (Plano Brasil 2022).
de exportao do Brasil, em valor, bem como a melhora nos termos de troca do fluxo de
comrcio internacional do pas, reduziram significativamente os problemas de financiamento
e de restries externas ao crescimento.
Essa oportunidade, no entanto, configurou-se em uma situao altamente complexa,
contraditria e em transformao do sistema mundial. As mltiplas dimenses organizativas do
sistema do-se no mundo ainda unipolar, em virtude do poder norte-americano, conjuntamente
a elementos de nova bipolaridade, em decorrncia da ascenso chinesa, e, ao mesmo tempo,
com ensaios embrionrios de multipolaridade. este o ponto mais favorvel do processo
histrico em que os agentes fundamentais do sistema (os Estados nacionais) podem modificar
conscientemente o seu ambiente, dada a disponibilidade de informaes, poder, riqueza e
estratgias de ao destes sujeitos na arena global. Vale observar, porm, que, nesta realidade
histrica, as oportunidades para a mudana de posio relativa dos agentes esto acompanhadas
de ameaas potenciais, geralmente de mdio e longo prazo.
As mudanas do mundo no foram o nico determinante do novo lugar ocupado
pelo Brasil. Este decorreu, no plano interno, pela conduo de uma poltica externa mais
ativa do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010). Esta poltica buscou uma maior
autonomia da insero brasileira por meio da diversificao que representou a ampliao
da participao brasileira em diversas arenas institucionais globais. A diversificao desta
participao vai desde a liderana da misso de paz no Haiti organizada pela Organizao
das Naes Unidas (ONU), passando pelo papel ativo exercido nas negociaes econmicas
multilaterais (G20 comercial na Rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio
OMC e G20 financeiro no ps-crise internacional de 2008), pela busca por um assento
permanente no Conselho de Segurana da ONU (CSNU), e pela proeminente posio
brasileira no mbito da 15a Conferncia das Partes (COP15) da Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre a Mudana do Clima.
Alm dos fruns internacionais, o outro eixo fundamental da poltica externa brasileira
recente foi a importncia conferida ao processo de integrao da Amrica do Sul por meio
da construo de mecanismos de concertao entre todos os Estados desta regio e, ademais,
pela superao do paradigma livre-cambista em que se tinha configurado o Mercado Comum
do Sul (Mercosul) na dcada de 1990. A aposta na Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul)
em seus trs eixos estruturantes (infraestrutura, finanas e defesa) representa uma tentativa de
configurao de um novo arranjo para a integrao regional que busca ir alm das questes
circunstanciais que permeiam relaes entre vizinhos geogrficos.
Paralelamente integrao regional, a poltica externa brasileira aps 2002 optou
pela configurao de aes articuladas com uma diversidade de pases at ento nunca
adequadamente contemplados por ela. Ao se articular a pases to heterogneos como os
africanos e asiticos, marcados por passados coloniais e de subdesenvolvimento, o Brasil
buscou fortalecer alianas polticas e econmicas estratgicas no combate s desigualdades
do sistema internacional. As estratgias que se iniciam aps o G20 comercial aceleraram a
multipolaridade nos arranjos de cooperao e concertao dos Estados.
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2000, levando a golpes polticos e crescente deteriorao da ordem social haitiana. Com o
pice da convulso da ordem social em 2003,3 formou-se, inicialmente sob o comando dos
Estados Unidos, a Fora Multinacional Interina (MIF, da sigla em ingls), substituda em
abril de 2004 pela MINUSTAH, agora sob comando brasileiro.
A liderana do Brasil nesse episdio no pode ser explicada fora das linhas gerais
de sua poltica externa, sendo este o momento em que as decises soberanas dos Estados
confrontam-se com o sistema internacional e criam novos arranjos. A pergunta por que o Brasil
buscou a liderana na MINUSTAH tem resposta incompleta se apenas forem consideradas a
localizao latino-americana e as ligaes histricas e culturais entre Brasil e Haiti. Era preciso
que o Brasil buscasse maior protagonismo na arena internacional, e que o Haiti aceitasse sua
presena como lder das foras estabilizadoras. Este duplo caminho foi possvel em virtude
de o Brasil ter apresentado uma proposta distinta de peacekeeping (manuteno da paz),
na qual a estabilizao da ordem deveria necessariamente estar ancorada na reconstruo das
instituies nacionais promotoras do desenvolvimento socioeconmico. No entendimento
brasileiro, a fome e a pobreza so elementos to disruptivos para a ordem social quanto a
guerra civil e, portanto, a fora de estabilizao multilateral e legtima da ONU deve estar
acompanhada de assistncia e cooperao para o desenvolvimento, com vistas a resolver as
causas do conflito, e no apenas suas consequncias.
A MINUSTAH e as relaes Brasil Haiti foram postas prova com o maior desastre
natural da histria desde os tempos da antiga So Domingos. O terremoto de 12 de janeiro de
2010 devastou a capital Porto Prncipe, principalmente as edificaes pblicas, frgeis devido
a uma arquitetura pouco adequada para resistir a tremores. O parlamento, hospitais, prises,
escolas e toda a reconstruo fsica realizada nos anos anteriores desmoronaram, espalhando
o temor da insegurana e do caos social. Apesar das baixas militares provocadas pelo
prprio terremoto, a permanncia da MINUSTAH, aprofundando os canais de assistncia
humanitria, realizando doaes emergenciais e atuando no resgate das vtimas, impediu uma
tragdia maior na sociedade haitiana.
No que concerne s aes brasileiras de cooperao naquele pas, o captulo aponta
que a tragdia do incio de 2010 forou a uma reprogramao e redirecionamento dos
inmeros projetos bilaterais em curso nas reas de: i) cooperao tcnica (agricultura,
meio ambiente, indstria, biocombustveis e desportos, principalmente); ii) financiamento
para a reconstruo e o desenvolvimento; iii) sade (imunizao e vacinas); iv) educao
profissional; e v) governana democrtica. Tendo em vista a extenso dos prejuzos e o estado
de calamidade pblica que recaiu sobre a populao haitiana, as aes tiveram de se voltar
para o curtssimo prazo e para a reconstruo do pas. Ainda assim, a contribuio brasileira
concentrou seus esforos na dimenso do desenvolvimento econmico como sada para a
reconstruo do Estado haitiano. Esta perspectiva sintetiza o posicionamento do Brasil nas
questes de estabilizao de pases em crise humanitria.
3. O pice da convulso social aconteceu em 2003, quando o presidente interino Boniface Alexandre, sucessor de Jean-Bertrand Aristide (este que
foi vtima e, ao mesmo tempo, acusado de golpes e fraudes institucionais anteriores), solicita mediao da ONU nos graves episdios de sublevao
e represso interna.
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e possibilidades e, tambm, abrir novos caminhos. A insero brasileira nos anos 1990 estava
predominantemente influenciada pela subordinao ordem unipolar e ao aparente inexorvel
destino da abertura indiscriminada das economias perifricas aos mercados do centro. Este
processo, porm, levantou contradies internas no relacionamento do Brasil tanto com o seu
entorno geogrfico quanto com os seus pares no plano internacional.
O cenrio de inevitabilidade da integrao livre-cambista com o centro, aliado a
transformaes no padro de acumulao aps a crise do nacional-desenvolvimentismo,
constituram mercados regionais, visando tornar esta integrao o mais eficiente possvel.
medida que o prprio horizonte do livre mercado mostrava seus limites, o processo de
integrao regional sul-americano ganhou corpo prprio e, com as mudanas na poltica
externa aps 2002, impulsionou a articulao Sul-Sul do Brasil com o mundo, como a
constituio do G20 comercial e a liderana brasileira na MINUSTAH. A insero limitada
dos anos 1990 refez-se com maior grau de liberdade, possibilitando ao Brasil uma maior
garantia de seus interesses na arena global, na qual o pas ator importante como na reforma
da ONU, no G20 financeiro e nas questes de mudana climtica, apenas a ttulo de exemplo.
Esse processo, no entanto, reserva desafios, pois no se pode ignorar que, apesar de
constituir meios autnomos e, muitas vezes, criativos, de inserir-se no mundo, a soberania,
para pases subdesenvolvidos, limitada e depende de saltos qualitativos para se consolidar,
sempre com o perigo de reverter-se. A persistncia no caminho da insero soberana,
no entanto, elemento indispensvel para o desejado salto de qualidade das sociedades
nacionais para o desenvolvimento.
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CAPTULO 16
1 Apresentao
A relao do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul, espao geogrfico primordial
da poltica externa brasileira, fortemente influenciada pelas linhas gerais de sua insero
internacional. Atualmente, o pas experimenta uma indita confluncia entre a circunstncia
territorial e a prioridade das relaes exteriores.
No primeiro sculo aps a independncia, a linha geral da poltica externa brasileira era
garantir mercados para as exportaes de produtos primrios, principalmente nos Estados
Unidos e na Europa. No sculo seguinte, especificamente entre a dcada de 1930 e a crise
dos anos 1980, a prioridade foi viabilizar o processo de industrializao por substituio de
importaes, que requeria a atrao de investimentos diretos externos.
O esgotamento do modelo de substituio de importaes e o avano das estratgias
neoliberais, nos anos 1990, impuseram nova agenda para a poltica externa brasileira, processo
iniciado com a abertura radical do governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), que
provocou reformas e algumas resistncias. O perodo foi marcado pela ampliao de blocos
econmicos regionais em todo o mundo. O Mercado Comum do Sul (Mercosul) nasceu
como parte deste fenmeno, em 1991.
Apesar de o governo Collor ter iniciado o processo de construo do modelo de
desenvolvimento neoliberal no Brasil, este s se consolidou no primeiro mandato
de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), cujo objetivo maior foi estabilizar preos
mediante valorizao da moeda nacional e abertura comercial, garantida pela entrada
e abertura da conta de capitais e estimulada pelas privatizaes e pela reforma do Estado.
O mecanismo obteve algum xito at as crises asitica (1997) e russa (1998), quando se
inverteu o fluxo de investimentos para o Brasil, acarretando inclusive o fim da ncora cambial.
Neste cenrio, no qual ganhou importncia a necessidade de aumentar as exportaes
brasileiras, a Amrica do Sul emergiu como espao privilegiado da poltica externa brasileira.
* Os colaboradores deste captulo agradecem aos diplomatas embaixador Antnio Simes, ministro Joo Mendes, secretrios Leandro Silva e Gabriel
Boff, aos professores Rodrigo Nobile e Alexis Saludjian, e aos pesquisadores Marcos A. M. Cintra, Flvio L. Carneiro, Verena Hitner e Daniela Alfredo
pelos comentrios e sugestes essenciais construo deste captulo. Agradecimentos especiais aos pesquisadores Giorgio Romano Schutte, Rodrigo Fracalossi de Moraes e Rodrigo Maschion Alves, cujas contribuies foram decisivas finalizao do texto.
Esse movimento coincidiu com as tratativas impulsionadas pelos Estados Unidos para
a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), que poderia implicar dificuldades
para as exportaes regionais de manufaturados pelo Brasil. Neste perodo, a percepo por
parte dos atores da poltica externa brasileira era de que um bloco comercial (rea de livre
comrcio) hemisfrico seria inevitvel. Por ser a Amrica Latina, historicamente, o espao
regional prioritrio das exportaes de produtos industrializados brasileiros, tornou-se premente a integrao regional como forma de proteger os setores industriais da concorrncia
mais acirrada dos pases desenvolvidos e dos asiticos. O Mercosul, consequentemente, apresentava resultados no que diz respeito ao aumento do comrcio entre seus quatro membros e
integrao produtiva, particularmente entre Brasil e Argentina no setor automotivo.
O processo de reaproximao dos pases sul-americanos, que teve suas origens no perodo anterior aos anos 1990, percorreu um caminho sinuoso e, por vezes, contraditrio,
porm dotado de uma lgica intrnseca: o avano das interconexes econmicas espraiou-se
para alm do espao de acumulao nacional de cada pas no Cone Sul, o qual constitui um
espao compartilhado de valorizao da riqueza. Assim, a mera circunstncia geogrfica dos
pases, pouco a pouco, transmutou-se em um destino comum. Este movimento, que no deve
ser compreendido como algo inexorvel, indica que a necessidade, antes apenas geogrfica,
de relacionar-se com os vizinhos assumiu caractersticas que transcendem tal circunstncia
espacial, passando a incluir o compartilhamento de cadeias produtivas, o aumento da densidade comercial, a harmonizao poltica e legislativa e, mais recentemente, a integrao das
polticas pblicas dos pases do subcontinente.
Em linhas gerais, as instituies criadas pelos Estados no processo de integrao, apesar
de servirem a distintos momentos histricos (da crise do nacional-desenvolvimentismo dos
anos 1980 sua reformulao nos anos 2000, passando pela desregulao e liberalizao da
dcada de 1990), cumpriram o papel de consolidar, na poltica externa dos pases sul-americanos, a interpenetrao significativa de seus mercados, territrios e povos, tendo-a como
pressuposto necessrio ao desenvolvimento.
Neste captulo, pretende-se analisar a poltica externa regional do Brasil nas duas ltimas
dcadas e avaliar seu atual momento. Para isso, primeiramente, ser realizado um resgate das
iniciativas e projetos antecedentes, visando abordar, num segundo momento, a transio do
conceito de Amrica Latina para Amrica do Sul, destacando-se que a ltima o principal
espao contemporneo de legitimao da poltica externa brasileira. Assim, os instrumentos
de integrao econmica so analisados considerando o quadro de mudanas polticas pelas
quais a regio passou nos ltimos cinquenta anos, com enfoque nos impulsos integracionistas
e seus entraves. Em seguida, a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) apresentada
como sntese do novo conceito de Amrica do Sul, privilegiando-se a anlise de trs de seus
eixos estruturantes: infraestrutura, finanas e defesa.
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apresentei pela primeira vez na VII Cpula do Grupo do Rio, se inspira nesses ideais. Estou certo
de que a convergncia dos esforos sub-regionais de integrao do Mercosul, com a participao do
Chile, traduzir em crescente bem-estar e progresso nossa vocao regional para o entendimento e
a convivncia em harmonia (BRASIL, 2008b, p. 57).
A proposta da Alcsa foi uma reao Iniciativa para as Amricas e vontade do Mxico de
aderir ao Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta, na sigla em ingls). Na ocasio,
os pases do Mercosul declararam que
os ministros do Exterior e das Finanas do Mercosul confirmaram o seu apoio completo liberalizao comercial entre todos os pases da Amrica do Sul, como um fim em si mesmo, para facilitar
a entrada da regio na economia do hemisfrio e do mundo (MERCOSUL 1994).
Evidenciava-se, assim, o sentimento vivido naquele perodo de inevitabilidade da integrao com o norte do continente. Como se ver adiante, esta manifestao do discurso teve
efeitos concretos na trajetria de insero comercial do Brasil no subcontinente. Nesta maior
aproximao com a regio, a diplomacia brasileira substituiu, em seus discursos, o conceito
de Amrica Latina pelo de Amrica do Sul. Esta inflexo teve grande impacto histrico, pois
representou a primeira vez em que a identidade regional foi, conscientemente, autoatribuda
por estes pases, ainda que em carter defensivo, para proteger-se na inevitvel integrao
hemisfrica livre-cambista.
A partir desse momento, passaram a ser duas as prioridades da poltica externa brasileira
na regio: fortalecer as bases do Mercosul (ou ainda tentar uma maior integrao da regio
sul-americana) e avanar na integrao fsica do subcontinente. Havia a percepo de que estes
eram os dois pilares que faltavam para que o processo de integrao regional se fortalecesse.
O Mercosul foi radicalmente aprofundado dentro dessa perspectiva de inexorabilidade
da integrao hemisfrica. O Protocolo de Ouro Preto, de 1994,9 ampliou sua estrutura
institucional e atribuiu-lhe personalidade jurdica de direito internacional. Classificando-o
como unio aduaneira, entendeu-se como passo adiante na constituio do mercado comum,
ou seja, como uma integrao comercial no apenas do ponto de vista do livre comrcio
(fim gradual das barreiras tarifrias), mas tambm com adoo de uma tarifa de importao
harmonizada, a tarifa externa comum (TEC), implementada em 1997, que j estava
especificada no Protocolo de Assuno. Uma vez que os pases da regio adotavam polticas
macroeconmicas similares de estabilizao inflacionria, em conjunto com uma poltica de
cmbio valorizado, privatizao das empresas estatais, abertura de capital, altos juros da dvida
soberana e graus distintos de dolarizao interna, o carter razoavelmente comum destas
polticas, malgrado gravosas sobre as variveis emprego e renda das economias nacionais,
facilitou o curso da integrao econmica do Mercosul. O aparente triunfo dos planos de
estabilizao transferiu-se para a ideia de uma consolidao do regime democrtico liberal
como o caminho nico a ser trilhado pelos pases. O Protocolo de Ushuaia10 instituiu em 1998
9. Ratificado no Brasil pelo Decreto no 1.901, de 9 de maio de 1996.
10. Recepcionado no Brasil pelo Decreto no 4.210, de 24 de abril de 2002.
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Fonte: Brasil/MDIC.
Elaborao dos autores.
Quando se observam as exportaes brasileiras por fator agregado entre os grupos escolhidos,
a relao inversa entre Nafta e Amrica do Sul ainda mais evidente, pois h forte peso dos
produtos industrializados na formao do valor adicionado exportado, em detrimento dos
produtos primrios, o que favorece as relaes econmicas com o subcontinente sul (grfico 3).
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Grfico 3
Fonte: Brasil/MDIC.
Elaborao dos autores.
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indene, sem comentrios, de forma que indica o grau de anestesiamento da conscincia nacional
na regio (Batista, 1994, p. 7).
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tambm com alguns programas importantes na Unasul, como a compra conjunta de vacinas
pelos pases-membros. No que tange ao Mercosul,11 a recente criao do Instituto Social do
Mercosul (ISM) e da Comisso de Coordenao dos Ministros de Assuntos Sociais (CCMAS)
coroaram uma srie de acordos complementares de equivalncia no mbito da previdncia
conjunta e servios de sade,12 residncia,13 reciprocidade na dispensa do visto no trnsito
de turismo e de trabalho entre os pases (acordos bilaterais) e dispensa de traduo de documentos oficiais14 para fins imigratrios. Estes permitiram ao Mercosul avanar como espao
de livre trnsito no apenas de bens e servios, mas tambm de cidados. Paralelamente ao
avano da integrao das polticas pblicas no Cone Sul, mecanismos de participao da
sociedade civil tm-se consolidado, desde a criao do Parlamento do Mercosul,15 em 2005,
do qual fazem parte congressistas dos pases-membros, no intuito de harmonizar as legislaes nacionais e de aproximar a representao civil s decises da organizao internacional.
As cpulas sociais do Mercosul, instrumento criado em 2006, tm cada vez mais reunido
representantes da sociedade civil, inclusive com mobilizao sindical, por meio da Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul.16
Essa dimenso social do processo de integrao sul-americana uma das questes que se
deve aprofundar nos prximos anos. O avano da interdependncia econmica para alm das
fronteiras nacionais requer que as polticas pblicas tambm transcendam os territrios, corrigindo
distores e, fundamentalmente, garantindo uma cidadania comum, alm do livre comrcio.
preciso destacar, ademais, que a consecuo dos trs eixos da Unasul, abordados a
seguir de forma mais detalhada, pode elevar o patamar da integrao regional para mais alto
que o esperado no paradigma liberal. Passados os sonhos inexorveis, os desafios ao avano
da integrao esto postos segundo a lgica de um paradigma novo, no obstante herdeiro do
perodo anterior.
3.1.1 Integrao da infraestrutura: da Iirsa ao Cosiplan
Conforme assinalado, o avano da Amrica do Sul enquanto locus da poltica externa
brasileira teve como marco a Cpula de Braslia, realizada em setembro de 2000. Um de seus
principais encaminhamentos foi o lanamento da Iirsa, implantada por meio de seu Plano de
Ao acordado na Reunio Ministerial de Montevidu, em dezembro de 2000. O presidente
11. As assimetrias estruturais entre os pases-membros receberam, alm de polticas sociais, um instrumento especializado na redistribuio de
recursos ao investimento em infraestrutura, com a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul
(Focem), em 2005. Para uma anlise mais detalhada, ver Souza et al. (2010).
12. O Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, assinado em 1997, em vigor a partir de 2005, foi recepcionado pela legislao brasileira
por meio do Decreto no 5.722, de 13 de maro de 2006.
13. O Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, assinado em dezembro de 2002, ampliado para Bolvia e Chile,
ainda aguarda entrada em vigor.
14. Tal dispensa foi estabelecida no Acordo sobre Dispensa de Traduo de Documentos Administrativos para Efeitos de Imigrao entre os Estados
Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile, de 15 de dezembro de 2000. O acordo foi promulgado pelo governo brasileiro
por meio do Decreto no 5.852, de 18 de julho de 2006.
15. O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul foi promulgado no Brasil pelo Decreto no 6.105, de 30 de abril de 2007.
16. Ver Brasil/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (2010).
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Fernando Henrique Cardoso afirmou na ocasio do lanamento da Iirsa que era o momento
de reafirmao da identidade prpria da Amrica do Sul como regio onde a democracia e a
paz abrem a perspectiva de uma integrao cada vez mais intensa entre os pases que convivem
em um mesmo espao de vizinhana (CARDOSO, 2000).
A Iirsa um conglomerado de projetos que tm o objetivo de integrar as estruturas de
comrcio, energia e comunicaes, com nfase inicial no fortalecimento de corredores
de exportao. O estudo inaugural da Iirsa ficou a cargo de trs instituies de fomento regionais, quais sejam, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Cooperao Andina
de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata), sem a participao de nenhuma instituio nacional. A execuo dos projetos seria
preferencialmente privada, com financiamento de uma das trs instituies, sob o conceito
de parcerias pblico-privadas (PPP). De incio, o plano identificou 12 eixos de integrao e
desenvolvimento,17 complementados com o estmulo a processos setoriais, necessrios para
melhorar a competitividade e o processo logstico geral.
Os eixos contemplavam as reas de transportes, energia e comunicao. Este conceito
de eixos de integrao, desenvolvido a partir das ideias de Eliezer Batista,18 descritas no livro
Infraestrutura para o Desenvolvimento Social e Integrao na Amrica do Sul, j tinha sido
usado como subsdio para a elaborao do Plano Plurianual (PPA) do governo federal para
os perodos 1996-1999 (Brasil em Ao) e 2000-2003 (Avana Brasil), de modo que a Iirsa
aparece como uma tentativa brasileira de expandir esta metodologia de planejamento territorial para toda a regio (Couto, 2006, p. 63). Vislumbrava-se um projeto de integrao
da infraestrutura como motor de um projeto de maiores ambies, baseado na integrao
comercial e na maior competitividade das exportaes. A Iirsa nasceu em meio proposta da
Alca e ao projeto integracionista que tinha como objetivos ampliar o comrcio intrarregional
e estruturar a Amrica do Sul para uma presumida integrao com o norte. Tratava-se de um
projeto que ia ao encontro das polticas liberalizantes adotadas na regio.
No caso da energia, a complementaridade das matrizes energticas e de consumo,
as escalas de investimento e o compartilhamento de fontes favoreceram os projetos comuns.
Entretanto, na regio, a distribuio de oferta energtica bastante desigual. Os pases andinos,
em particular Venezuela e Bolvia, so os que tm a maior produo de gs natural e petrleo19
e contam com um substantivo excedente energtico, que se contrape ao dficit do Cone
Sul, exceo de Paraguai e Brasil20 (Carneiro, 2008, p. 4). No caso dos transportes, a
prpria forma de distribuio geogrfica da rede de rodovias, ferrovias e hidrovias (e tambm
das populaes), que, historicamente, privilegiaram as reas litorneas e os corredores de
exportaes extrarregionais, evidencia os desafios na integrao da infraestrutura de todos os
17. Posteriormente, foram definidos dez eixos e, em 2010, nove.
18. Ex-presidente da Companhia Vale do Rio Doce e ex-ministro de Minas e Energia do governo Joo Goulart.
19. Desconsiderando-se do cmputo das reservas as novas descobertas na camada do pr-sal, cuja magnitude ainda no se conhece por definitivo,
na Venezuela esto concentradas 70% das reservas de petrleo da regio.
20. O Brasil encontra-se s vsperas de se tornar exportador lquido de energia, e o Paraguai o maior produtor per capita de energia hidreltrica
do mundo, por conta da usina binacional de Itaipu.
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pases da Amrica do Sul. O planejamento de portos e aeroportos tem seguido a mesma lgica.
As redes de comunicaes tambm foram desenhadas para atender restritamente territrios
nacionais, tendncia que comeou a mudar apenas na ltima dcada.
Na etapa inicial, a Iirsa identificou 293 estudos e projetos de investimento propostos
pelos governos,21 dos quais um primeiro grupo de 162 foi sugerido como uma primeira gerao de projeto. Em 2004, durante a III Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, 31 foram
considerados prioritrios para o perodo 2005-2010 (denominados agenda de implantao
consensuada) e, na ocasio, orados em US$ 6,4 bilhes. A rea energtica contaria com
apenas um empreendimento: o gasoduto do Noroeste argentino, que havia sido pensado bilateralmente entre Argentina e Brasil, e tornou-se um projeto nacional argentino, com recursos
exclusivamente deste pas. Destas trs dezenas de projetos prioritrios, dois foram finalizados
(ltimo relatrio disponvel agosto de 2009): uma ponte que liga o Brasil ao Peru e outra
que liga o Brasil Guiana, ambas inscritas sob a rubrica pblico. Dez esto em preparao
(um exclusivamente sob a rubrica privado e quatro pblico/privado) e o restante em execuo (mais da metade, pblico).
A breve concluso a que se chega sobre a iniciativa que as limitaes de seus projetos
decorrem, sobretudo, do perfil de investimento a ser realizado. As prioridades do capital
privado dizem respeito a investimentos de maior densidade econmica e de retorno rpido e
elevado. Os investimentos de menor rentabilidade ou de retorno em longo prazo, que poderiam acelerar a integrao, so inviveis e somente poderiam ser realizados com substantivos
aportes de recursos fiscais. Alm disso, a forma de financiamento, que privilegiava a iniciativa
privada e as PPPs (com o uso dos instrumentos do BID, Fonplata e CAF), mostrou-se inadequada ante o modelo de financiamento via BDNES adotado a partir de 2003.
A guinada poltica no subcontinente, durante a dcada de 2000, teve reflexos importantes para o processo de integrao energtica, sobretudo devido eleio de governos
nacionalistas em pases detentores em abundncia destes recursos. O nacionalismo fez que
os maiores pases da regio, sobretudo o Brasil, repensassem o relacionamento com os vizinhos. Se, no governo FHC, a integrao fsica com a regio admitia um papel reduzido aos
Estados, delegando s agncias regionais de desenvolvimento e iniciativa privada o papel de
incentivadores e executores do processo (Couto, 2006, p. 68), no governo Lula ela obteve
nova dimenso. A Amrica do Sul reafirmada como prioridade, ganhando, inclusive, uma
subsecretaria especfica no Itamaraty, vinculada diretamente secretaria-geral do ministrio.
A inteno de incorporar a Iirsa como parte da estratgia de construo de um espao
sul-americano integrado ficou mais evidente em 30 de setembro de 2005, na I Reunio de
Chefes de Estado da Casa, quando mais uma vez se afirmou a importncia da integrao
energtica da Amrica do Sul e ratificaram-se os resultados da I Reunio de Ministros de
Energia da Casa, realizada em Caracas, em 26 de setembro de 2005, quando se decidiu dar
prosseguimento Iniciativa Petroamrica (Verdum, 2007, p.19).
21. Segundo informao oficial disponvel no endereo eletrnico <www.iirsa.org>, em 2010 h 524 projetos na carteira Iirsa.
456
Aps o Tratado Constitutivo da Unasul, em 2007, a Iirsa passou a ser vista como o
brao de infraestrutura da nova organizao. A formalizao deste entendimento, porm,
apenas foi realizada em junho de 2010, quando, convocado pela presidncia pro tempore da
Unasul, foi reunido pela primeira vez o Cosiplan. Nesta ocasio, aprovou-se seu estatuto, o
qual estabelece, no Artigo 6o, que a Iirsa ser uma instncia de apoio, definida como foro
tcnico para temas relacionados com o planejamento da integrao fsica regional sul-americana. Tal mudana corrobora a tese de que a Iirsa nasceu em um contexto de integrao
eminentemente comercial, ainda que com traos fundamentais para a integrao regional.
No momento seguinte, quando foi alterado o paradigma poltico na maior parte dos pases
da Amrica do Sul, a iniciativa foi mantida, porm reformulada.
O malogro da proposta inicial, no que se refere ao financiamento, comprometeu a execuo das obras de infraestrutura, mas consolidou, pela primeira vez, um espao multilateral
que planejasse de forma articulada (por meio dos eixos) a integrao das reas de energia,
transportes e comunicaes. Se, nos anos 1990, o Brasil evitava discutir poltica energtica em
espaos multilaterais para evitar tratados que estipulassem a livre compra e venda de energia, na
dcada de 2000 o pas passou a ser o principal incentivador destes fruns. Diferentemente do
que ocorreu at a criao da Unasul formalmente at a criao do Cosiplan , as instncias de
planejamento da integrao da infraestrutura regional ganharam uma diretriz poltica concreta,
potencializando seus efeitos prticos e a superao de seu principal obstculo, o financiamento.
3.1.2 Integrao financeira: iniciando uma arquitetura regional
A partir da crise financeira internacional de 2008, no mbito da Unasul est-se articulando
a NAFR, que tem por objetivos: diminuir a dependncia dos pases sul-americanos frente
ao dlar; reduzir custos e facilitar a obteno de divisas ao comrcio; e financiar o desenvolvimento econmico da regio, buscando autonomia em relao aos rgos financiadores
tradicionais, como o BID e o Banco Mundial. Para alcanarem-se o primeiro e o segundo
objetivos, so negociados mecanismos nicos de liquidao de reservas e de convergncia
comercial, e discute-se a constituio de um fundo monetrio sul-americano e de uma moeda
nica de curso regional. importante salientar que estas propostas encontraram pouco
avano significativo por parte do Brasil, que tem preferido criar canais bilaterais de curso
regionalizado para o real, ao contrrio dos pases participantes da Aliana Bolivariana para
as Amricas Alba (Venezuela, Equador, Cuba, Nicargua e Bolvia), que criaram o Sistema
nico Regional de Compensao de Pagamentos, com uma moeda nica denominada sucre
(lastreada em dlares), em homenagem moeda equatoriana extinta pela dolarizao em
2000. A consecuo do terceiro objetivo, por sua vez, envolve o Banco do Sul como coordenador de polticas de investimento na regio voltadas para o desenvolvimento econmico.
No desafio da integrao financeira sul-americana, observa-se o dilema brasileiro
entre avanar unilateralmente nos investimentos do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) como principal instrumento financiador dos mega-projetos
457
458
Brasil, Equador, Paraguai, Venezuela e Uruguai. Note-se que Chile, Peru e Colmbia no so
fundadores. Sediado em Caracas, o Banco do Sul ainda no iniciou suas operaes.
3.1.3 Integrao da segurana: o Conselho de Defesa Sul-americano
O terceiro eixo estruturante da Unasul o CDS, instituio sem precedentes no mbito
subcontinental. Trata-se de um espao cujo objetivo propor solues conjuntas para os
principais problemas de defesa e segurana que afetam os pases sul-americanos. Criada em
2008, esta iniciativa do governo brasileiro acabou por ser aceita por todos os pases da regio,
apesar de ter havido discordncias com relao ao teor e ao grau de atuao do rgo (de
um lado, a Venezuela queria um tratado mais ambicioso e, de outro, a Colmbia e o Chile
opunham-se a qualquer carter vinculante). O conselho representa o surgimento de uma base
institucional que almeja contribuir para a ampliao das atividades de cooperao militar entre
os pases, para o aumento da transparncia na rea de defesa e para a segurana e a soluo de
eventuais problemas domsticos ou interestatais. O CDS, por ora, tem objetivos mais modestos
que aqueles de outras tradicionais instituies correlacionadas,24 as quais possuem objetivos e
graus de profundidade institucional bastante particulares. As atribuies do CDS, por exemplo,
no preveem sequer a possibilidade de ocorrncia de operaes militares reais. Pode-se afirmar,
contudo, que o conselho define um longo processo de distenso militar, particularmente no
Cone Sul, que teve como marco inicial a aproximao militar dos fins da dcada de 1970.
De fato, grande parte das atividades do CDS busca fomentar o que j ocorre entre os
pases da regio h algumas dcadas, destacando-se os exerccios militares combinados, os
intercmbios de militares para a realizao de cursos em outros pases e a cooperao na rea
tecnolgica. Estas atividades, ressalte-se, foram desenvolvidas, quase sempre, de forma bilateral,
no havendo um espao de articulao capaz de permitir a convergncia dos interesses de
todos os pases da regio quanto ao tema. Alm disso, as atividades, em sua maior parte, eram
iniciativas originadas nas respectivas foras armadas, no se enquadrando em um conjunto de
aes que tivessem, necessariamente, uma lgica civil de acordo com a poltica externa dos
pases. Dessa forma, uma atividade de cooperao militar que envolvesse Brasil, Argentina,
Peru e Guiana, por exemplo, seria articulada a partir das relaes bilaterais existentes entre cada
um destes pases e, provavelmente, se basearia nas dinmicas internas de cada uma das foras
armadas. Por isso, o CDS poderia atuar como organizador destas atividades, vinculando-as
mais fortemente, ademais, poltica externa civil dos pases. Este objetivo foi reconhecido pelo
ministro da Defesa brasileiro, Nelson Jobim, que comentou acerca do assunto:
Algumas medidas que poderiam ser utilizadas pelo conselho [de defesa sul-americano] so interaes j existentes entre as foras armadas dos pases da regio. A cooperao para formao e
treinamento de pessoal militar, por exemplo, tradicional na regio. As escolas militares brasileiras
24. So exemplos de organizaes regionais de segurana e defesa: Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN); Organization for Security
and Co-operation in Europe (OSCE); Common Security and Defence Policy (CSDP), da Unio Europeia; Collective Security Treaty Organisation (CSTO);
Shanghai Cooperation Organisation (SCO); Guam Organization for Democracy and Economic Development; Economic Community Of West African
States (ECOWAS); Southern African Development Community (SADC); Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana; e Regional Security System
(RSS), no Leste do Caribe.
459
so, cada ano, frequentadas por dezenas de oficiais de pases vizinhos. Ao retornarem a seus pases,
esses militares contribuem para as boas relaes regionais.
Esse intercmbio, no entanto, promovido isoladamente pelas foras armadas sul-americanas,
quando deveria configurar-se como poltica dos Estados. Elevar tais iniciativas a esse patamar poderia ser uma atribuio do conselho (JOBIM, 2008).
Outro objetivo consiste na possibilidade de o CDS servir para a ampliao da cooperao na rea industrial de defesa. Esta proposta consta de documentos oficiais do CDS e da
prpria Estratgia Nacional de Defesa do Brasil, na qual o CDS tambm entendido como
um espao para a integrao das cadeias produtivas da indstria de defesa (BRASIL, 2008a,
p. 17). A necessidade da cooperao neste setor advm do fato de os pases da regio possurem um volume bastante baixo de aquisies de equipamentos militares.25 Ao mesmo tempo,
fortalecer ou constituir uma indstria de defesa prpria um importante elemento de autonomia para os pases sul-americanos. Uma escala de produo economicamente vivel para tal
indstria, contudo, apenas seria gerada caso existisse um complexo industrial regional, o qual
atendesse aos pedidos de todos os pases do subcontinente e no qual as cadeias produtivas
seguissem uma lgica sul-americana e no nacional. Possibilitar a formao de um complexo
com estas caractersticas um dos objetivos do conselho.
Do ponto de vista do aumento da transparncia na rea da defesa e da segurana, o CDS
tambm pode desempenhar um papel de grande relevncia. Algumas iniciativas unilaterais
e bilaterais neste sentido foram tomadas, mas nenhuma que abrangesse todos os pases sulamericanos. Chile e Argentina, por exemplo, solicitaram Cepal um estudo sobre mensurao de gastos em defesa, concludo em 2001, com o objetivo de elevar a transparncia. Ambos
passaram a publicar os chamados livros brancos da defesa nacional, nos quais so expostos os
objetivos e as dimenses das foras armadas nacionais, com a inteno de ampliar a transparncia. Incentivar a padronizao da medio de gastos em defesa e a edio de livros brancos
seria um dos objetivos a serem perseguidos pelo conselho, sobretudo em perodos nos quais
os pases da regio promovessem modernizaes militares, as quais poderiam suscitar dvidas
acerca de possveis intenes militaristas.
Alm disso, o conselho um rgo em que problemas de segurana porventura enfrentados pelos Estados-membros podem ser tratados de forma conjunta. A utilidade de um
mecanismo com estas caractersticas foi demonstrada por ocasio da reunio da Unasul de
setembro de 2008, na qual os integrantes da organizao ofereceram total apoio ao governo
boliviano, frente s demandas de carter secessionista de alguns departamentos do Leste do
pas. Neste caso, uma soluo conjunta pde ser alcanada, evitando-se a ocorrncia de iniciativas unilaterais que, de fato, poderiam auxiliar o governo boliviano, mas que no teriam a
fora e a legitimidade de uma resoluo apoiada por todos os pases do subcontinente.
Uma caracterstica peculiar do conselho, por fim, que ele deve ser composto apenas por
pases da Amrica do Sul. Outros pases latino-americanos e caribenhos podem ser admitidos
25. Para uma avaliao do mercado de armas brasileiras na regio, ver Moraes (2010).
460
como Estados-associados, mas pases de outras regies no podem ingressar no conselho nem
mesmo com este status, tal como prev o Artigo 17 do Estatuto do CDS, combinado com
o Artigo 19 do Tratado Constitutivo da Unasul. Este mais um ineditismo da iniciativa,
visto que, at ento, o principal acordo de segurana dos pases sul-americanos era o Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca, de 1947, que abrange todos os pases do continente
americano. Assim, trata-se de uma diferena fundamental em relao a polticas adotadas anteriormente pelo Brasil. Os governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) buscaram
criar espaos destinados a promover uma maior cooperao na rea de segurana com os pases
vizinhos (como o Mecanismo de Anlise Estratgica Brasil-Argentina MAE), mas manteve
a importncia atribuda aos mecanismos de segurana hemisfrica: a Junta Interamericana de
Defesa (JID) e a Comisso de Segurana Hemisfrica da Organizao dos Estados Americanos
(CSH/OEA). Os governos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), ao contrrio, procuraram as relaes de segurana com os vizinhos como um caminho para a substituio dos mecanismos de segurana hemisfricos pelos sul-americanos, e no para estabelecer uma conciliao
entre ambos. Ainda durante a campanha presidencial, quando o ento candidato apresentou
propostas referentes s Foras Armadas, afirmou que o seu governo buscaria substituir o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) por um acordo regional na rea de segurana, e que o Brasil buscaria liderar iniciativas voltadas para a cooperao militar (WINAND
e SAINT-PIERRE, 2004, p. 4). Procurava-se superar o formato de hub-and-spoke no campo
da segurana, conceito assim definido por Celso Amorim: o centro e o aro de uma roda.
Ou seja, (...) s se integra com o outro passando pela grande potncia. Em suma, se tiver de
haver uma integrao entre o Uruguai e a Guiana, teria de passar pelos Estados Unidos, entre
o Brasil e a Argentina, tambm teria de passar pelos Estados Unidos (AMORIM, 2009, p. 9).
4 Consideraes Finais
A integrao sul-americana tem vivido seu momento mais favorvel nas ltimas duas dcadas.
O livre-cambismo dos anos 1990 garantiu a ampliao do comrcio e da integrao produtiva
regional em seus dois principais blocos, CAN e Mercosul, e criou condies para um projeto
ambicioso de integrao fsica, a Iirsa. Os limites intrnsecos a este processo como a adeso
do Chile ao Mercosul, dado que o pas possui estrutura tarifria mais liberal que a do bloco,
e a escassez de instrumentos privados financiadores de projetos de longo prazo, que limitam
o alcance dos investimentos s iniciativas estatais no poderiam ser superados pelas instituies vigentes durante a dcada de 1990. A eleio de governos ideologicamente contrrios
ao paradigma neoliberal deu impulso criao de uma instituio poltica capaz de incluir
novos temas e de alavancar a integrao. A Unasul, com preocupaes alm das comerciais,
tem conseguido amenizar possveis polarizaes, distender conflitos, definir polticas pblicas
comuns para reas como defesa e sade, e conferir novo status s discusses sobre integrao
de finanas, infraestrutura e planejamento.
No se pode afirmar, categoricamente, que haveria um caminho consensual para a
integrao, ainda que a ideia de que a regio possa ter vontade e destino prprios tenha-
461
Saldos comerciais do Brasil com a Amrica do Sul (em bilhes de dlares, FOB)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-4,51
-5,22
-5,08
-0,32
0,13
3,94
Fonte: Brasil/MDIC.
Elaborao dos autores.
O avano da integrao regional deve ter como princpio o favorecimento dos interesses
nacionais de longo prazo que, embora aparentemente estejam em conflito com vontades
polticas imediatas, so fundamentais ao enraizamento destas vontades nas sociedades e nas
economias nacionais.
A dimenso de Estado da poltica integracionista ganhou nova perspectiva depois da
Cpula de Mar del Plata. Assumindo a primazia do desenvolvimento econmico sobre a
abertura comercial, no momento em que a corrente de comrcio resfriou-se com a crise
de 2008, as instituies criadas no perodo sobreviveram s turbulncias e continuaram seu
processo de integrao, por meio principalmente das polticas sociais do Mercosul e dos eixos
estruturantes da Unasul. Na crise cambial de 1998, ocorrera o contrrio: a sada era buscar
uma nova identidade, pois o modelo livre-cambista anterior perdia seu principal legitimador,
o aumento do comrcio. A Cpula de Braslia, de 2000, marca o incio desta transio sulamericana. Observe-se que os processos de mudana de prioridade no necessariamente se
resumem s mudanas de governos, porm se encontram imbricados neles. Ademais, o novo
conceito de Amrica do Sul transbordou para a reconstruo da identidade latino-americana,
em xeque desde a entrada do Mxico no Nafta. A Cpula da Amrica Latina e Caribe (CALC)
indito instrumento de concertao de Estados latino-americanos, sem a participao dos
EUA, cuja primeira edio aconteceu em 2008, na Costa do Saupe, Bahia reaproximou os
pases sul-americanos dos vizinhos latinos e caribenhos.
462
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463
464
CAPTULO 17
1 Apresentao
Neste captulo, busca-se evidenciar a importncia do tema da mudana climtica enquanto
fator condicionante a permear a formulao de polticas e aes pblicas. Adota-se como
ponto de partida uma anlise das negociaes e da posio do Brasil na 15a Conferncia
das Partes (COP15), da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima
(UNFCCC, na sigla em ingls), realizada em dezembro de 2009.
Tambm se faz uma anlise das condies nacionais no que tange ao perfil de emisses
de gases de efeito estufa (GEE), e tecem-se comentrios sobre as Aes de Mitigao
Nacionalmente Apropriadas (NAMAs, na sigla em ingls), apresentadas pelo Brasil no mbito
do Acordo de Copenhague, e as correspondentes metas detalhadas na Poltica Nacional de
Combate Mudana do Clima (PNMC), que sero elementos norteadores de uma poltica
ambiental nacional. Alm disso, aponta-se a necessidade de novos estudos sobre os impactos
econmicos e sociais das mudanas climticas no Brasil para apoiar o detalhamento e a
regulamentao da PNMC.
2 Contextualizao
O potencial de certos gases, como o dixido de carbono (CO2), de aquecerem a atmosfera j
havia sido predito pelo cientista francs Jean-Baptiste Joseph Fourier, que, em 1827, cunhou
o termo efeito estufa, fazendo uma analogia entre o que se observa na atmosfera e o que ocorre
entre os vidros de uma estufa. O tema mudanas climticas popularizou-se entre as dcadas
de 1980 e 1990, principalmente aps a realizao, em 1992, da Conferncia das Naes
Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, tambm chamada Cpula da Terra ou
Rio 92 , quando se firmou a UNFCCC.
Essa conveno, ratificada por praticamente todos os pases, tem por objetivo principal
alcanar a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera num nvel
que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico.1
Os pases-parte da conveno esto comprometidos a enfrentar o problema das mudanas
climticas de acordo com seu primeiro princpio:
1. Artigo 2o da Conveno sobre Mudana do Clima, disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4069.html#ancora> (acesso
em 6 de julho de 2010).
As partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras da
humanidade, com base na equidade, e em conformidade com suas responsabilidades comuns, mas
diferenciadas, e respectivas capacidades. Em decorrncia, os pases desenvolvidos devem tomar a
iniciativa no combate mudana do clima e a seus efeitos.2
Estados Unidos
UE 25
Rssia
China
Japo
Brasil
29.3
26.5
8.1
7.6
4.1
0.8
Desenvolvidos
Em desenvolvimento
75.6
24.4
466
467
468
469
470
Civil Internacional (ICAO), deveriam tratar tecnicamente dos temas navegao internacional
e aviao internacional, respectivamente. O assunto polmico, pois as bandeiras dos navios
no refletem a nacionalidade de seus proprietrios nem mantm relao com as suas rotas e,
assim como na aviao internacional, difcil estabelecer a responsabilidade pelas emisses
deste transporte, que envolve ao menos dois pases, por definio. O problema durante a
COP15 foi chegar a um texto que agradasse aos pases em desenvolvimento, no tocante
responsabilidade comum, porm diferenciada. Sabe-se que h estratgias de reduo de
emisses sendo discutidas na IMO e na ICAO que estabelecem obrigaes a estes modais
de transporte sem se levar em considerao o princpio da responsabilidade comum,
porm diferenciada. O Brasil, que signatrio destas duas convenes sobre transporte
internacional, defende nestes foros que a responsabilidade comum, porm diferenciada, deve
ser obedecida. Os acordos firmados tanto no Artigo 2o, item 2, do Protocolo de Quioto,
quanto na Resoluo A.963(23) da IMO tratam de uma ao conjunta, coordenada entre
as convenes, que pressupe a obedincia recproca a seus princpios.
Tambm em 1.b.iv, foi discutido o tema agricultura, que no apresentou a mesma
polarizao entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Neste tema, h at certa
convergncia de opinies de que boas prticas na agricultura devem constar nas aes de
mitigao e adaptao, e nos inventrios nacionais de emisses de GEE. O tema, por ser
complexo, foi sendo adiado nas negociaes at a COP15. As aes de aumento do teor de
carbono no solo dependem de boas prticas a serem adotados no longo prazo, e a permanncia
do carbono no solo e na vegetao difcil de monitorar e garantir. Nas reunies informais,
foi muito criticado que o assunto fosse discutido sob o tpico mitigao, uma vez que no
desvinculvel da questo da adaptao, especialmente devido ao tema segurana alimentar.
Outro item polmico foi o que tratou do financiamento. O grupo informal concentrou
suas discusses no arranjo institucional que seria dado ao mecanismo de financiamento.
Entretanto, no houve consenso sobre o assunto. A maior discordncia entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento foi quanto criao de um novo mecanismo financeiro
versus a continuidade dos j existentes. A disponibilidade e o valor das contribuies dos
pases para tal mecanismo mal chegou a ser discutida.
Alm dos problemas relacionados ao contedo da negociao, houve, durante a
conferncia, insatisfaes de diversas partes sobre a forma de conduo das negociaes.
Principalmente, levantou-se a hiptese de que estava ocorrendo falta de transparncia.
Discutia-se se as questes mais sensveis entre as principais deveriam ser tratadas com todas as
partes ao mesmo tempo, ou se deveriam ser formados grupos chamados de friends of the chair,
representantes de pases influentes, na tentativa de chegar a um acordo antes que o tema
fosse submetido apreciao de todas as partes. Alm disso, havia boatos de que a presidncia
da COP apresentaria textos independentes daqueles que estavam sendo negociados pelos
grupos de trabalho. Todas estas discordncias sobre o formato das negociaes contriburam
tambm para o seu atraso, assim como para um maior desgaste entre as partes.
471
Por todos os motivos expostos, chegou-se aos ltimos dias de negociao informal nos
grupos AWG-KP e AWG-LCA com textos que, na sua maioria, no estavam prontos para
serem trabalhados pelo segmento de alto nvel, nem para serem votados em plenria, por
apresentarem muitos pontos de desacordo. Assim, a impresso geral era de que no seria
possvel alcanar um acordo legalmente vinculante e de expresso na conferncia.
Novamente, assim como em Bali, tentou-se uma soluo poltica. Lderes dos principais
blocos negociadores chefes de Estado e ministros de cerca de 30 pases entre os quais estavam
representadas as maiores economias do mundo, inclusive o Brasil se reuniram no segmento
de alto nvel da conferncia e elaboraram um difcil acordo poltico que ficou conhecido
como Acordo de Copenhague. O texto prope que as partes que o assinam reconhecem a
necessidade de reduzir as emisses de gases de efeito estufa de modo a estabilizar a elevao
da temperatura global em 2o C. O acordo tambm prev que pases desenvolvidos listem suas
metas nacionais e os pases em desenvolvimento listem suas aes nacionalmente apropriadas
de reduo de emisses, o que em grande parte j ocorreu. Os pases desenvolvidos signatrios
se comprometem a gerar um fundo de adaptao e mitigao que deve se aproximar de
30 bilhes de dlares para os pases em desenvolvimento at 2012, e acordam a meta de
atingir 100 bilhes de dlares anuais para mitigao at 2020. Este documento, entretanto,
no seguiu os textos que vinham sendo negociados pelas partes nos grupos de trabalho.
Durante a apresentao do Acordo de Copenhague plenria final, a conduo dos
trabalhos levou a uma discordncia que no permitiu nem mesmo a aprovao por consenso
deste documento no vinculante, um protocolo de intenes. Apesar disto, o acordo foi
publicado como documento apresentado por determinadas partes, do qual o secretariado
tomou nota. Isto gerou uma insegurana jurdica quanto ao status que se deve atribuir ao
documento. Outras decises publicadas como formais pela COP15 basicamente transferem
para a COP16 o mandato decisrio sobre as questes listadas no Mapa do Caminho de Bali.
O Acordo de Copenhague, apesar de estar destacado do processo formal da UNFCCC,
acabou instigando os pases signatrios a estabelecerem suas metas e aes de mitigao.
At junho de 2010, cerca de 120 pases incluram suas contribuies metas de reduo,
nos pases desenvolvidos, e NAMAs, nos pases em desenvolvimento. Entretanto, o acordo
apresenta problemas, tais como: utilizao de mtricas distintas das estabelecidas no processo
formal; ausncia de definio de como se alcanar a reduo necessria para no se ultrapassar
o teto de aquecimento de 2 C; e no detalhamento de como ser feito o monitoramento e a
verificao da reduo de emisses. O fundo previsto pelo acordo tambm fonte de incertezas,
porquanto no determina os valores das contribuies dos pases doadores, a maneira de se
efetuar o pagamento, tampouco a responsabilidade pela gesto dos recursos. Somem-se a estes
problemas as anlises preliminares que indicam que, mesmo com o cumprimento das metas
nacionais do acordo, ainda no se atingiro as redues que a cincia julga necessrias para
manter o aquecimento global dentro dos 2o C.
472
Padro das emisses de GEE no Brasil: emisses de CO2 por setor (2005)
(Em %)
473
Dessa forma, torna-se menos oneroso para o Brasil reduzir lanamentos de GEE em suas
atividades mais emissoras, em especial o desmatamento, que naquelas em que j h eficincia
neste aspecto, nas quais seria preciso investir pesadamente em tecnologia a fim de se melhorar
a relao entre produo e emisso de GEE. Aes nacionais concentradas no controle do
desmatamento sem dvida, menos prejudiciais ao crescimento econmico que limitaes
ao consumo de energia e a processos industriais podem oferecer ao pas uma considervel
vantagem comparativa. Alguns pases emergentes, como a China e a ndia, por temerem
adotar medidas nocivas ao crescimento econmico, escolheram declarar metas no mbito do
Acordo de Copenhague em termos de intensidades de CO2 no produto interno bruto (PIB),
em lugar do mtodo tradicional de mensurao.
Idealmente, as NAMAs identificam-se com as estratgias nacionais concebidas com o
intuito principal de alcanar redues nas emisses de GEE, que teriam como consequncia a
diminuio da intensidade de carbono da economia a mdio e longo prazo. Cabe ressaltar que
a definio das NAMAs ampla o suficiente para abarcar aes que ocorram por motivaes de
outra natureza, mas que resultem em redues de emisses de forma importante. As NAMAs
deveriam incluir polticas e medidas em todos os setores de elevado potencial de mitigao.
Elas podem ocorrer em diferentes nveis e escalas de ao: no nvel de projeto, setor, ou ainda
programtico, nacional, constituindo-se em um marco para integrar aes visando reduo
da emisso de GEE na economia.
Tabela 2
Tendncia para
NAMAs em 2020
2020 (Em milhes
(Em milhes de
de toneladas de
toneladas de CO2e)
CO2e)
Mn.
Mx.
Mn.
Mx.
1.084
669
564
669
564
24,7
20,9
24,7
20,9
104
104
3,9
3,9
627
133
166
4,9
6,1
Recuperao de pastos
83
104
3,1
3,8
18
22
0,7
0,8
Uso da terra
Reduo de 80% do desmatamento na Amaznia
Reduo de 40% do desmatamento no Cerrado
Atividade agropecuria
Plantio direto
16
20
0,6
0,7
16
20
0,6
0,7
7,7
Energia
66
207
6,1
12
15
0,4
0,6
48
60
1,8
2,2
79
99
2,9
3,7
26
33
1,0
1,2
92
10
0,3
0,4
2.703
8
975
10
1.052
0,3
36,1
0,4
38,9
901
474
NAMAs em 2020
(Em %)
O Brasil seguiu este conceito amplo de NAMAs para apresentar suas metas de reduo.
Na comunicao do Brasil para o preenchimento do apndice 2 do Acordo de Copenhague,
que lista as aes de mitigao nacionalmente apropriadas de pases em desenvolvimento,
adotaram-se metas setoriais, conforme mostra a tabela 2.
Projetou-se como linha de base um total de emisses de 2.703 milhes de toneladas de
dixido de carbono equivalente (CO2e) para o ano de 2020, conforme mostra a tabela 2.
Em razo de o desmatamento ser responsvel por mais da metade das emisses brasileiras,
a reduo de emisses provenientes de desmatamento foi o principal componente da estratgia
brasileira para o esforo global de mitigao.7
Dos 38,9% de reduo das emisses previstas para 2020, no cenrio mximo, o combate
ao desmatamento reduzir 24,7%, e os 14,2% restantes seriam divididos pelos setores
energtico (7,7%), agropecurio (6,1%) e outros (0,4%). Partio semelhante seria vlida para
o menor cenrio de reduo, de 36,1%.8
Concomitantemente com a atividade dos negociadores em Copenhague, a Poltica
Nacional de Mudana Climtica (PNMC Lei no 12.187) tramitou e foi aprovada no Brasil
ao final de 2009. Este marco regulatrio estabelece princpios, objetivos e diretrizes para
o combate ao aquecimento global, dispondo sobre aes e instrumentos, no ordenamento
jurdico e institucional, para fomento aos esforos nacionais de mitigao e adaptao.
Entre os instrumentos econmicos que promovero a consecuo dessas metas, esto
mecanismos creditcios, fiscais e de mercado de carbono. Tais mecanismos, entretanto,
ainda requerem a anlise e a definio de alguns aspectos regulatrios relativos aos critrios e
impactos na alocao dos incentivos e dos direitos de emisso. Igualmente importante ser a
definio da governana regulatria destes instrumentos.
5 Economia da mudana do clima no Brasil
Uma vez que o Brasil j delimitou um plano de aes de mitigao de emisses, explicitadas
na forma de lei interna e apresentadas no plano internacional, faz-se necessrio desenvolver
estudos para que se conheam as diversas consequncias da aplicao da PNMC e se tenham
subsdios sua regulamentao.
Alguns estudos pioneiros vm contribuindo para melhor se avaliarem os provveis
impactos econmicos e sociais das mudanas do clima no Brasil e os custos de mitigao e
adaptao nos quais o Brasil ir incorrer.
7. Cabe ressaltar que pode fragilizar esta estratgia a proposta de revogao do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965) por projetos de lei em trmite
no Congresso Nacional que visam estabelecer novas regras para as reservas legais em propriedades rurais e reas de proteo permanente junto a
cursos dgua, encostas e topos de morro.
8. A proposio de dois cenrios deve-se s hipteses sobre as tendncias de crescimento setorial.
475
476
Esse fato aumenta as tenses nas negociaes internacionais neste tema e cria uma
expectativa ainda maior para as negociaes futuras. O Brasil, interlocutor entre diversos
grupos de pases e lder em temas envolvendo mudanas climticas, tem papel crucial como
pas negociador e grande responsabilidade na conduo de sua poltica interna neste campo,
inclusive por ser considerado exemplo de pas em desenvolvimento com uma economia de
baixo carbono. Neste sentido, torna-se necessrio que mais estudos sejam desenvolvidos para
se subsidiar a imperativa regulamentao da PNMC e melhor se conhecerem as diversas
consequncias de sua aplicao.
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477
478
CAPTULO 18
1 Apresentao
A Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH) teve desde o incio
a participao brasileira no comando militar. Alm do mandato de estabilizao, designado
pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), com a ampliao e estreitamento
de suas relaes com o Haiti o Brasil estabeleceu aes de cooperao para o desenvolvimento.
No mbito das atividades relacionadas ao princpio da responsabilidade internacional, o Brasil
tem atuado como parceiro do Haiti tanto em aes humanitrias como na cooperao tcnica.
Este trabalho relaciona a presena do Brasil na MINUSTAH com o princpio da cooperao
para o desenvolvimento, principalmente por meio de dados disponibilizados pela Organizao
das Naes Unidas (ONU) e pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) Itamaraty.
2 Breve histrico: antecedentes e instaurao da MINUSTAH
Uma avaliao das especificidades da MINUSTAH requer algum conhecimento da histria do
Haiti. Em meados do sculo XVIII, quando era uma colnia francesa economicamente prspera,
chegou a produzir cerca de 40% do acar e 60% do caf consumidos na Europa, com base
no trabalho escravo resultante do envio de mais de 800 mil africanos ao pas (ROCHA, 2009).
O Haiti passou por diversas crises mesmo antes de se tornar a primeira nao independente da
Amrica Latina, em 1804. Ao longo de sua histria, foi uma nao marcada por vrias revoltas
e revezamento dos grupos que ascenderam ao poder pelo uso da fora.
Quando de sua independncia, o pas encontrava-se arrasado e mobilizado para a
guerra. Como consequncia, o corpo institucional sobre o qual emergiu o Estado haitiano
foi, desde seu princpio, militarista e centralizador. O Exrcito constitui a base sobre a qual se
edificou o Estado, fato que pode ser comprovado no apenas pelo grande nmero de militares
que se sucederam no governo, mas, tambm, pela utilizao recorrente de seu aparato para
a conquista do poder, resultando em constantes mudanas de regime por meio da violncia.
(CORBELLINI, 2009).
* Os autores agradecem pelas colaboraes do professor Antnio Jorge Ramalho da Rocha, do departamento de relaes internacionais da Universidade de Braslia e da Assessoria de Defesa da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica do Brasil, e do ministro Rubens
Gama, chefe do departamento de Amrica Central e Caribe do Ministrio das Relaes Exteriores.
480
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
Assim, um novo envolvimento da ONU na mediao da crise haitiana foi iniciado formalmente com o pedido de ajuda internacional formulado pelo presidente interino Boniface
Alexandre, sucessor de Jean-Bertrand Aristide aps seu segundo mandato como presidente
do Haiti. Em 29 de fevereiro de 2004, o CSNU autorizou a formao de uma fora interina
multinacional, respaldada pelo captulo VII da Carta das Naes Unidas, sob o ttulo Ao
relativa a ameaa da paz, ruptura da paz e atos de agresso (ONU, 1945). Esta fora de paz, que
permaneceu no Haiti por 90 dias, foi formada pelos Estados Unidos que assumiram o seu
comando , Frana, Canad e Chile (BIGATO, 2006).
Em 30 de abril de 2004, o CSNU aprovou a Resoluo no1.542, que estabeleceu a
MINUSTAH, em substituio Fora Interina Multinacional, e o Brasil assumiu o comando
militar da misso. Aps consultas e orientaes ao Ministrio da Defesa (MD) e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), que avaliou a liberao de crdito
extraordinrio para cobrir as despesas iniciais da operao, o presidente Luiz Incio Lula da
Silva encaminhou Cmara Federal a Mensagem Presidencial (MSC no205/2004, de 6 de
maio de 2004) que solicitava a aprovao do destacamento de 1.200 soldados para a MINUSTAH. A solicitao foi aprovada pelo plenrio, convertida em Decreto Legislativo da Cmara,
enviada ao Senado e aprovada no dia 19 de maio de 2004, por meio do Decreto Legislativo
no 207/2004. Assim, os recursos financeiros necessrios foram liberados, e o Brasil passou a
integrar oficialmente a misso de paz.
O Estado brasileiro se comprometeu a atuar no engajamento internacional para enfrentamento do conflito no Haiti, relacionado fome, pobreza e fragilidade das instituies
democrticas do pas. A tarefa da MINUSTAH consiste em assegurar um ambiente estvel e
seguro, alm de enfatizar o processo de reconstruo e de reorganizao dos servios pblicos
bsicos. O efetivo total autorizado foi de 6.700 militares e 1.622 policiais.4 No dia 28 de
maio de 2004, a fora naval que transportava o material necessrio ao primeiro contingente
brasileiro partiu para o Haiti, e no dia 1o de junho o Brasil assumiu o comando militar da
misso em Porto Prncipe, capital haitiana. Aps a fase inicial de instalao, foram conduzidas
vrias misses de abastecimento e de substituio de contingentes, que empregaram meios
da Fora Area Brasileira e da Marinha do Brasil, alm de navios e avies contratados pelas
Naes Unidas (ABREU, 2006).
Uma das primeiras aes dos militares brasileiros foi entrar em contato com lideranas
comunitrias nos territrios de sua atuao, a fim de se estabelecer uma relao de cooperao.
No entanto, a MINUSTAH precisou adotar uma srie de medidas coercitivas com o objetivo
de pacificar zonas conflituosas na capital. O uso da fora foi necessrio, principalmente,
nas atividades de segurana nas comunidades de Bel Air e Cit Soleil, principais focos de
tenso na capital haitiana. Utilizou-se estratgia de intenso patrulhamento diurno e noturno,
que resultou na apreenso de armas, munies e veculos roubados. Em complemento, o
4. Os pases contribuidores com pessoal militar so Argentina, Bolvia, Brasil, Canad, Chile, Coreia do Sul, Equador, Estados Unidos, Filipinas, Frana,
Guatemala, ndia, Japo, Jordnia, Nepal, Paraguai, Peru, Sri Lanka e Uruguai. Os que enviam pessoal policial so Argentina, Bangladesh, Benin,
Brasil, Burkina Faso, Burundi, Camares, Canad, Repblica Centroafricana, Chade, Chile, China, Colmbia, Costa do Marfim, Crocia, Egito, El
Salvador, Espanha, Estados Unidos, Filipinas, Frana, Granada, Guin, Imen, ndia, Itlia, Jamaica, Jordnia, Madagascar, Mali, Nepal, Nger, Nigria,
Paquisto, Romnia, Rssia, Ruanda, Senegal, Srvia, Sri Lanka, Sucia, Togo, Turquia e Uruguai (Minustah, 2010).
481
482
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
ao est ancorada na Poltica de Defesa Nacional, Decreto no 5.484, de 2005, que lista, entre
seus objetivos, a contribuio da manuteno da paz e da segurana internacionais, a projeo
do Brasil no concerto das naes e sua insero no processo decisrio internacional. Nesse
sentido, a Estratgia Nacional de Defesa (END), aprovada pelo Decreto no 6.703, de 2008,
prope a ampliao da participao brasileira, seja nas foras da ONU, seja nas de organismos
multilaterais regionais.
Alm de manter a sua tradicional participao em operaes de paz, que se iniciou
em 1957 com o envio de 600 militares para a I Fora de Emergncia das Naes Unidas
UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza), a contribuio na MINUSTAH possibilita
ao Brasil responder s crescentes expectativas quanto sua atuao no cenrio internacional. A atual posio do pas frente s operaes de paz decorre da avaliao de que este
engajamento condiz com os objetivos de longo prazo de sua poltica externa, com ateno
cooperao para o desenvolvimento (ROCHA, GOES e OLIVEIRA, 2010). Eventuais
episdios de instabilidade na regio devero ser tratados com a mesma ateno observada
no caso do Haiti. A questo haitiana possibilitou o discurso brasileiro, que vem sendo
defendido junto aos demais Estados, segundo o qual a base de cooperao com pases
em situao similar seria fortalecedora do papel institucional do Estado (BRASIL, 2007).
Como membro da ONU de importante peso poltico e econmico regional, o pas pode
assumir responsabilidades crescentes com relao manuteno da paz, principalmente
no seu entorno regional (GOES e OLIVEIRA, 2010).
4 A Minustah e as novas relaes Brasil-Haiti:
Cooperao para o desenvolvimento
A relao entre a MINUSTAH e as aes bilaterais brasileiras no Haiti podem ser confundidas quando se tenta observar a identidade do operador das atividades. Por exemplo, se o Brasil
envia alimentos para doao ao Haiti, trata-se de uma ao bilateral. Entretanto, a entrega dos
alimentos pode ser feita pelos capacetes azuis da MINUSTAH, uma fora de carter multilateral, mesmo que a distribuio seja feita pelos militares brasileiros, que na situao especfica
esto sob comando da ONU e no do Estado brasileiro.
As aes brasileiras so de carter bilateral ou multilateral. Na figura 1, verificam-se os
trs modos de relao do Brasil com o Haiti, a partir da MINUSTAH. A relao direta do
Brasil com o governo haitiano um exemplo bilateral, enquanto a relao indireta por meio
do Conselho de Segurana das Naes Unidas, na MINUSTAH, ou pela Assembleia Geral
das Naes Unidas, com a Comisso interina para reconstruo do Haiti (Haiti Interim
Commission for the Reconstruction, HIRC) e o Fundo Fiducirio de Multidoadores (MultiDonor Trust Fund, MDTF), seriam multilaterais.
Desde o incio da MINUSTAH, a relao do Brasil com o Haiti foi marcada pelo aprofundamento dos laos de interesse e pela ampliao dos possveis pontos de aproximao. Alm
das visitas presidenciais, ministeriais e de altos funcionrios dos governos, o fortalecimento tem
ocorrido, principalmente, por meio do aumento do nmero de acordos de cooperao tcnica.
483
Figura 1
Fonte: Naes Unidas (www.un.org) e Ministrio das Relaes Exteriores (www.itamaraty.gov.br), 2010.
Elaborao dos autores.
484
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
485
De acordo com o MRE, a primordial preocupao brasileira desde o incio da MINUSTAH tem sido a reconstruo e a recuperao do Haiti (ABC, 2005). Nesse sentido, na Conferncia de Doadores para o Haiti, realizada em julho de 2004, o Brasil manifestou interesse em
contribuir para a reconstruo do Haiti e sinalizou o envio de misso multidisciplinar ao pas.
Alis, a multidisciplinaridade pode ser reconhecida como caracterstica da cooperao brasileira, pois o pas tem participado de projetos em diversas reas, como agricultura, sade, infraestrutura, educao, desporto, energia, saneamento, justia, defesa civil e segurana alimentar.
A cooperao internacional desenvolvida pelo Brasil no centralizada em um determinado rgo, entretanto a maioria dos projetos de cooperao entre Brasil e Haiti, aps
a entrada na MINUSTAH, foi organizada por meio da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), do MRE. De acordo com a ABC, a cooperao tcnica do Brasil, um ano depois
da MINUSTAH, j ocorria por meio de projetos bilaterais e triangulares. Estas aes de
cooperao fazem parte das relaes bilaterais entre Brasil e Haiti, mas h situaes de aes
de cooperao com a presena de organismos internacionais, como a ONU, por meio da
MINUSTAH.
Na publicao do MRE Via ABC (2006), as reas prioritrias da cooperao tcnica
entre Brasil e Haiti foram definidas: agricultura, sade, transporte, justia, educao, esporte
e meio ambiente.
Os projetos de cooperao bilateral podem ser divididos em reas, apesar de muitos
deles serem multidisciplinares. Com relao agricultura, foram realizados pela ABC/MRE
e pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) projetos que tambm podem
ser considerados ambientais. Em um deles, houve a transferncia de uma espcie, cajueiro
ano, que aceita o plantio pouco espaado e proporciona cobertura do solo, com consequente
conservao de gua. Alm disso, os projetos tm contedo social, visto que h gerao de
emprego rural. O projeto Transferncia de tecnologias em sistemas de produo e processamento
de caju, alm do envio do cajueiro ano com maior produtividade e tolerncia a doenas incluiu
a capacitao de tcnicos haitianos. Outro projeto nesta rea se denominou Desenvolvimento
de cultura da mandioca, e ofereceu transferncia de tecnologia brasileira, introduo de novas
tcnicas de cultivo, produo e beneficiamento. Com relao aos recursos hdricos, h o
projeto Desenvolvimento de ferramentas para apoio formulao de polticas pblicas e tomadas
de decises relativas aos recursos hdricos no Haiti, especialmente para aplicaes agrcolas. O Brasil
contribuiu na produo de um sistema de gesto territorial estratgica por meio da Embrapa
Monitoramento por Satlite e da ABC/MRE. Este sistema voltado para o levantamento e
monitoramento territorial, de modo a colaborar com o desenvolvimento e o planejamento
do Haiti. Est inserido no projeto o treinamento de tcnicos haitianos para o uso do banco
de dados. Quanto ao desporto, h o projeto Insero social pela prtica esportiva, parceria entre
ABC/MRE, Ministrio do Esporte e escritrio brasileiro do Fundo das Naes Unidas para
Infncia (UNICEF, sigla em ingls). H tambm o Programa Segundo Tempo e o programa
complementar Pintando a Cidadania. O segundo projeto estabelece instalao de fbrica de
bolas, com mo de obra dos detidos que cumprem penas alternativas. Na rea da formao
profissional, foi proposto o projeto Apoio ao Instituto Nacional de Formao Profissional do
486
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
487
488
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
O plano para o trinio 2009-2011, concebido pelo Estado brasileiro por meio da ABC,
focava dois objetivos principais: promoes de aes nas reas de agricultura e segurana
familiar. Esta preocupao existia em virtude da produo local insuficiente e do baixo acesso
das famlias, primordialmente aps os furaces de 2007. O plano foi visto como resultado da
visita do presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Haiti, em maio de 2008. Em 2009, de acordo
com o sumrio executivo do documento, o estgio das aes de cooperao entre o Brasil e o
Haiti se concentrava em quatro reas: agricultura e segurana alimentar; formao profissional;
fortalecimento institucional; e meio ambiente. Havia um cronograma de finalizao de alguns
projetos e implementao de outros a partir de 2010. As reas de atuao eram infraestrutura,
segurana alimentar, sade e agricultura (ABC, 2010).
Alguns aspectos podem ser concludos com a anlise destas aes de cooperao entre Brasil e
Haiti aps a MINUSTAH, ou seja, desde 2004, at o incidente do terremoto de 12 de janeiro de
2010: i) multidisciplinaridade da cooperao tcnica (o Brasil atuou em diversas reas de prioridade
tanto para segurana e paz como para o desenvolvimento do Estado receptor); ii) participao ampla
de diferentes atores nacionais (no plano domstico, houve esforo de diversos rgos do governo
federal, mas tambm de atores dos demais entes federativos); iii) esforo internacional conjunto
(o Brasil manteve a vontade de cooperar e colocou-se disposio para participar do processo com
os demais Estados parceiros, alm de organismos internacionais e agncias da ONU); iv) uso da
diplomacia de Estado para fortalecer e assegurar os resultados da participao brasileira por meio
da cooperao; e v) continuidade da diplomacia presidencial na insero internacional brasileira em
prol do princpio da solidariedade internacional (as visitas do presidente e de ministros confirmam
o interesse nas aes de cooperao para o Haiti).
O incidente trgico do terremoto de 12 de janeiro de 2010 alterou o direcionamento
das aes brasileiras para o Haiti. Do mesmo modo, os demais parceiros internacionais foram
obrigados a rever suas propostas, porquanto muitos dos projetos eram incongruentes com o
cenrio haitiano ps-terremoto.
A comunidade internacional respondeu emergencialmente ao apelo haitiano. O Brasil
manteve o voluntarismo e enviou 800 toneladas de donativos, ampliou o contingente da
tropa da MINUSTAH em mais 900 militares e concedeu doao no valor de R$ 200 milhes
do oramento brasileiro para aes de emergncia (PATRIOTA, 2010). Os projetos de
cooperao tcnica sofreram modificaes quando houve necessidade para alterar o esforo
de acordo com a prioridade da populao.
O Brasil assumiu papel relevante no cenrio caribenho ao sugerir e convidar a
comunidade internacional para engajar-se em favor da reconstruo do Haiti. A presena
do presidente Luiz Incio Lula da Silva em Porto Prncipe, em maro de 2010, um ms aps
o terremoto, foi simblica para sustentar a seriedade do tema na pauta da poltica externa
brasileira. O esforo brasileiro pde ser confirmado, tendo em vista que coube ao Brasil
presidir a Conferncia Internacional de Doadores para um Novo Futuro do Haiti, realizada
em maro de 2010, na sede das Naes Unidas, em Nova Iorque. Durante a Conferncia,
489
490
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
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Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento
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493
494
Captulo 19
1 Apresentao
A mudana na estrutura das exportaes brasileiras entre 2006 e 2009, quando a participao
dos produtos bsicos aumentou de 29% para 40% e a de manufaturados caiu de 54% para
44%, tem sido motivo de intenso debate entre os analistas econmicos. Um grupo considera
que estes resultados so indcios de doena holandesa que conduziriam desindustrializao do pas, com efeitos deletrios sobre as taxas de crescimento econmico no longo prazo
(Bresser Pereira e Marconi, 2009; Pires de Souza, 2010). Outro grupo no
apreende motivos para maiores preocupaes, pois considera que a composio das exportaes compatvel com as vantagens comparativas e refuta a tese de que produtos intensivos
em recursos naturais tenham baixo contedo tecnolgico e no propiciem encadeamentos ao
longo da cadeia produtiva (Mendona de Barros, 2010).
No entanto, ambos reconhecem as distores de natureza microeconmica que afetam a
rentabilidade das exportaes, principalmente de produtos manufaturados, tais como a iseno apenas parcial dos impostos indiretos, as deficincias na infraestrutura, a pouca capacidade de inovao tecnolgica das empresas brasileiras e os custos elevados de energia. Aceitam
tambm que as correes destas distores so viveis apenas no longo prazo, seja devido a
obstculos polticos dificuldades em efetuar a reforma tributria , seja devido necessidade
de grandes investimentos com longo prazo de maturao como em infraestrutura.
Como medida alternativa, o primeiro grupo sugere a manuteno de uma taxa de cmbio desvalorizada (Bresser Pereira e Marconi, 2009; Pires de Souza, 2010),
enquanto o segundo prioriza a continuidade da abertura comercial iniciada em 1988, de
forma unilateral ou por meio de acordos de liberalizao comercial recproca, o que permitiria o acesso a novas tecnologias por meio da importao de mquinas, equipamentos e bens
intermedirios (Cysne, 2006; Pastore e Pinotti, 2006) e incentivaria uma maior
inovao tecnolgica mediante a competio externa (Arajo Jr., 2010).
Sem entrar nos mritos das duas propostas, este captulo tem como objetivo enfatizar
que uma nova rodada de redues tarifrias esbarra em srias dificuldades de natureza poltica. No mbito interno, uma iniciativa unilateral ter que superar as presses de segmentos
que sempre desfrutaram de altos nveis de proteo, tais como os setores de eletroeletrnica de
consumo, informtica e automotivo. No plano externo, as negociaes comerciais enfrentam
as resistncias dos parceiros comerciais desenvolvidos, tais como os EUA e a Unio Europeia, e em desenvolvimento, como a ndia em oferecer concesses significativas nos pro* Os autores agradecem os comentrios e as sugestes de Marco Antonio Macedo Cintra, Murilo Jos de Souza Pires e Thiago Sevilhano Martinez.
dutos agrcolas de interesse do Brasil. Merece destaque ainda que acordos de livre comrcio
com os pases desenvolvidos estimulariam mais o comrcio interindstria em detrimento do
comrcio intraindstria, com o predomnio de produtos primrios nas exportaes brasileiras
e manufaturados nas importaes.
Alm desta breve apresentao, o captulo contm mais trs sees. Na segunda seo,
avalia-se a estrutura das exportaes brasileiras no perodo 1996-2009. Na terceira seo, discutem-se as dificuldades para uma liberalizao comercial diante das presses protecionistas
internas e externas. Finalmente, na quarta seo, apresentam-se as recomendaes de poltica.
2 Desempenho recente das exportaes brasileiras
Inicialmente, observa-se que a participao dos produtos industrializados nas exportaes
totais brasileiras, aps manter-se ao redor de 80% no perodo 1996-2005, apresenta uma
tendncia de queda, atingindo 68% em 2009 (grfico 1).
A seguir, para uma avaliao mais acurada, analisam-se as exportaes brasileiras segundo
a classificao dos produtos por intensidade tecnolgica, o grau de sofisticao e o contedo
de capital humano.
2.1 Intensidade tecnolgica
O grfico 2 apresenta a participao por grupo de produtos, segundo a intensidade tecnolgica,
das exportaes brasileiras no perodo 1996-2009 (conforme o box 1, no qual se expem o
critrio de classificao e os setores pertencentes a cada grupo). Pode-se notar uma tendncia
de queda dos produtos com baixo contedo tecnolgico de 43% em 1996 para 36% em 2007,
os quais se recuperaram nos dois ltimos anos, atingindo 42%. Neste grupo, txteis, couro e
calados, bem como madeira, papel e celulose mostram uma perda crescente desde 2001.
Grfico 1
496
Grfico 2
Fonte: Secex/Mdic.
Elaborao dos autores.
BOX 1
Indstria de mdia-baixa tecnologia: construo e reparao naval, borracha e produtos plsticos, produtos de
petrleo refinado e outros combustveis, outros produtos minerais no metlicos e produtos metlicos.
Indstria de baixa tecnologia: produtos manufaturados (no especificados) e bens reciclados, madeira e
seus produtos, papel e celulose, alimentos, bebidas e fumo e txteis, couro e calados.
497
Como cada bem exportado por vrios pases, a produtividade do produto calculada
como uma mdia ponderada da renda per capita dos pases exportadores deste bem, sendo os
pesos determinados pelo indicador de vantagem comparativa revelada de cada um. O grau
de sofisticao de um pas corresponde mdia ponderada, de acordo com a importncia do
produto nas exportaes totais, das produtividades de cada bem exportado.
Dado que o nvel de desenvolvimento influencia o grau de sofisticao das exportaes
de um pas, a estimativa para o Brasil apresentada no grfico 3, ajustada pela renda per
capita (Kume, Piani e Miranda, 2010). Nota-se que o grau de sofisticao aumenta
498
entre 1996 e 2000 e depois se mantm aproximadamente constante, com pequena queda em
2006 e 2007. No entanto, uma anlise detalhada indica que apenas um pequeno nmero de
produtos contribui para este incremento.
Grfico 3
Grau de sofisticao, ajustado pela renda per capita, das exportaes brasileiras (1996-2007)
499
Em resumo, a anlise efetuada mostra que houve mudana favorvel, ainda que pequena,
na estrutura das exportaes brasileiras. No entanto, contribuiu para este desempenho um
pequeno conjunto de produtos.
1. A ordem dos setores segundo a remunerao mdia no se altera entre 1996 e 2007.
500
3 Poltica comercial
A liberalizao das importaes efetuada desde 1988, apesar do pequeno retrocesso verificado no perodo 1995-1999, produziu uma queda substancial na tarifa mdia, de 51% em
1987 para 14% em 2008. No entanto, em 2004, as mudanas introduzidas no regime de
tributao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para Financiamento
da Seguridade Social (Cofins) que passaram a incidir tambm sobre as importaes, com
alquotas aumentadas, respectivamente, para 1,65% e 7,65% elevaram o nvel de proteo
nominal da produo domstica.
A estrutura de proteo tornou-se bastante transparente, pois as barreiras no tarifrias
foram eliminadas e os instrumentos de defesa comercial direito antidumping, direito compensatrio e medidas de salvaguardas tm sido aplicados com moderao, em contraste
com a experincia de outros pases, como os Estados Unidos e, mais recentemente, a China
e a ndia.
Contudo, ainda que a tarifa mdia tenha cado substancialmente, a estrutura de proteo ainda mantm uma disperso elevada, principalmente quando considerados os incentivos
proporcionados pelos impostos indiretos Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e PIS-Cofins. Tal estrutura
acaba favorecendo demasiadamente um grupo de setores, como o automotivo (tarifa de 35%,
mais os incentivos do regime automotivo), o de informtica (por exemplo, sobre as importaes de computadores incide uma tarifa de 16% e, cumulativamente, o IPI de 15% e o ICMS
de 7%, mais o PIS-Cofins de 9,25%, totalizando 52%) e o de eletroeletrnica de consumo
(para os aparelhos de televiso, a tarifa e o IPI so de 20%, o ICMS, de 7%, o PIS-Cofins,
de 9,25%, alcanando no total 63%), resultando em custos elevados para os consumidores e
impactos negativos sobre a alocao de recursos.
Outra questo que permanece sendo motivo de controvrsias relaciona-se tarifa modal
de 14% aplicada a bens de capital, a includos bens de informtica e de telecomunicao.
No Brasil, de um lado, considerada elevada por aqueles que priorizam o estmulo aos investimentos privados como forma de favorecer as exportaes e o crescimento econmico; de
outro, os que defendem a sua manuteno por temerem que a reduo tarifria acabe por
inviabilizar a produo nacional daqueles bens. Os parceiros do Mercado Comum do Sul
(Mercosul), praticamente sem produo local, consideram que esta tarifa favorece em demasia a produo brasileira isenta da tarifa em detrimento dos demais fornecedores externos
que pagam a tarifa provocando um aumento no preo das mquinas e equipamentos
adquiridos do Brasil. Para evitar o nus, estes pases aplicam uma tarifa de 0% desde 2002.
Esta a principal dificuldade que impede a aplicao plena da tarifa externa comum, o que
essencial para o avano do Mercosul.
Internamente, o governo brasileiro tem adotado uma soluo de compromisso por
meio da edio das listas de ex-tarifrios e sistemas integrados de mquinas e equipamentos
sem produo nacional, que permite a importao de tais bens a uma tarifa de apenas 4%.
501
Se, por um lado, esta medida reduz o custo tributrio dos investimentos, por outro, torna a
administrao aduaneira bastante complexa, devido ao grande nmero de ex-tarifrios.
Segundo a Organizao Mundial do Comrcio (OMC, 2010a), em 2008 a tarifa mdia
dos produtos industrializados no Brasil foi de 14,1%, sendo ainda mais elevada do que de
outros pases emergentes, tais como China (com 8,7%), Coreia do Sul (6,6%), ndia (10,1%)
e Mxico (11,1%). Este resultado se repete em todos os grupos de produtos, exceo de
petrleo (tabela 1).
Tabela 1
Tarifa mdia simples dos produtos industrializados: Brasil e pases selecionados (2008)
(Em %)
Produtos industrializados1
Brasil
China
Coreia do Sul
ndia
Mxico
Minerais e metais
Petrleo
Qumico
Madeira, papel etc.
Txteis
Vesturio
Couro, calados etc.
Mquinas no eltricas
Mquinas eltricas
Equipamentos de transporte
Outros
Mdia2
10,1
0,2
8,3
10,7
22,4
35,0
15,7
12,7
14,2
18,1
15,3
14,1
7,5
4,5
6,6
4,4
9,6
16,0
13,4
7,8
8,0
11,5
11,9
8,7
4,6
4,6
5,9
2,2
9,1
12,6
7,9
6,0
6,2
5,5
6,7
6,6
7,4
9,0
7,9
9,1
14,1
19,9
10,1
7,1
6,9
14,8
8,8
10,1
9,1
6,1
7,3
10,3
12,0
35,0
15,2
6,9
9,4
16,0
11,3
11,1
Corresponde tarifa mdia de produtos no agrcolas da OMC, que inclui peixe e produtos da pesca.
Por ltimo, tambm segundo a OMC (2010b), o grau de abertura comercial do Brasil,
medido pela relao entre a soma de exportaes e importaes e o PIB, em 2006-2008,
atinge 26%, sendo bastante inferior ao da China (68%), da Coreia do Sul (90%), da ndia
(48%) e do Mxico (68%).
Diante deste cenrio, alguns analistas reivindicam um avano mais significativo na liberalizao da poltica de importaes brasileira (Cysne, 2006; Pastore e Pinotti, 2006).
O avano na abertura comercial teria dois efeitos favorveis s exportaes: maior acesso s
novas tecnologias por meio da importao de mquinas e equipamentos e insumos modernos
e uma desvalorizao adicional da taxa de cmbio devida a maior demanda de dlares. Arajo
Jr. e Costa (2010) consideram que os atuais nveis de proteo no estimulam a busca de
inovao tecnolgica, essencial para fortalecer o dinamismo das exportaes brasileiras.
Para alcanar esses objetivos, h dois programas alternativos de liberalizao comercial:
o primeiro, por meio de acordos comerciais com parceiros selecionados e, o segundo, por
medidas unilaterais, dando-se continuidade ao processo de abertura comercial iniciado no
final dos anos 1980.
502
503
regional que assegure uma distribuio da produo industrial mais uniforme, de modo a
estimular o comrcio intraindstria em detrimento do comrcio interindstria que prevaleceu nos anos 1990.
Nesse sentido, o Brasil vem aceitando, desde 2003, a imposio de restries s exportaes brasileiras de produtos como calados, mediante o mecanismo de licenas no automticas, e cotas para as vendas de produtos da linha branca refrigeradores, mquinas de lavar
roupa e foges para o mercado argentino. No incio de 2006, foi formalizado o Mecanismo de Adaptao Competitiva, que prev a possibilidade da aplicao de salvaguardas
ao comrcio bilateral. No entanto, sua utilizao tem sido evitada, por requerer, entre outras
exigncias, a comprovao de dano indstria local.
Quanto s negociaes com outros parceiros, a maior dificuldade centra-se na busca de
um resultado considerado equilibrado. Apesar de no haver justificativa econmica para a
ideia de que um acordo de livre comrcio deva gerar um balano equitativo de ganhos entre
as partes, mas sim permitir que estas explorem suas respectivas vantagens comparativas, induzindo as economias a uma especializao maior e a uma alocao mais eficiente de seus recursos, nas negociaes comerciais comumente entende-se como bem-sucedido um processo que
leve a um resultado equilibrado, pelo qual as concesses recprocas venham a propiciar, no
agregado, um aumento das exportaes quase equivalente ao das importaes (Krugman,
1997). Segundo Barbosa (2003), as negociaes devem conduzir a um resultado equilibrado
e mutuamente vantajoso com o qual todos os pases possam se sentir vencedores.
As estimativas dos impactos sobre o comrcio brasileiro, obtidas por meio da simulao de um acordo de livre comrcio entre o Brasil e os Estados Unidos e a Unio Europeia,
mostram que o incremento nas exportaes inferior ao aumento nas importaes, devido
manuteno parcial das barreiras aos produtos agrcolas por parte destes parceiros comerciais
(Kume e Piani, 2005; Kume et al., 2004).
Alm disso, a atual estrutura das vantagens comparativas levaria predominncia do
comrcio interindstria. No caso Brasil-Estados Unidos, os ganhos nas exportaes brasileiras
ocorreriam em acar, calados, suco de laranja, siderurgia e vesturio, e os incrementos nas
importaes em borracha, mquinas e equipamentos, qumica e plsticos. Em um acordo
Brasil-Unio Europeia, os ganhos beneficiariam os automveis e autopeas, alumnio, carnes
bovina e de frango, calados, etanol, madeira e suco de laranja, ao passo que aumentariam as
importaes de automveis e autopeas, mquinas e equipamentos, metalurgia no ferrosa,
qumica e plsticos.
Portanto, os produtos cujas exportaes seriam ampliadas so intensivos em trabalho
ou em recursos naturais, enquanto os aumentos nas importaes ocorreriam em produtos
intensivos em capital. Apenas no setor automotivo haveria um aumento no comrcio intraindstria com a Unio Europeia.
Esse resultado conduz a uma maior eficincia esttica na alocao de recursos. Resta
saber se a desejada pela sociedade, principalmente por aqueles que destacam as vantagens
504
505
4 Consideraes finais
Uma anlise detalhada das exportaes brasileiras mostra que o desempenho favorvel obtido
nas categorias de alta tecnologia e de maiores graus de sofisticao e contedo de capital
humano deve-se contribuio de um pequeno nmero de produtos. Este resultado aponta
para a importncia das distores de natureza microeconmica que afetam negativamente a
rentabilidade das exportaes, principalmente dos manufaturados.
Para atenuar o impacto destas distores, alguns analistas sugerem uma maior abertura
comercial que propicie um acesso a mquinas, equipamentos e insumos modernos a preos
menores e estimule a inovao tecnolgica mediante a concorrncia externa.
No entanto, o Brasil enfrenta grandes dificuldades para avanar no processo de liberalizao comercial. Nas negociaes bilaterais e regionais para implementar reas de livre comrcio, h fortes resistncias dos parceiros comerciais em permitirem o acesso aos mercados de
produtos agrcolas. Quanto liberalizao unilateral que busque uma maior uniformidade
na estrutura de proteo, uma forte resistncia poltica dos setores que desfrutam de maiores
tarifas impede a sua reduo. Resta, ento, a reviso da estrutura tarifria para bens de capital,
o que incentivaria a modernizao da indstria brasileira e fortaleceria o Mercosul.
A consolidao do Mercosul depende, em larga medida, da formulao de uma nova tarifa
externa comum, cuja principal divergncia encontra-se nas tarifas de bens de capital. A harmonizao dos regimes especiais de importao e a unificao da legislao sobre a aplicao
de medidas de defesa comercial devem tambm ser priorizadas, bem como a eliminao progressiva das barreiras no tarifrias entre os pases do bloco.
Quanto s negociaes internacionais, o Brasil deve sinalizar maior disposio para redues tarifrias em produtos industriais sempre que os parceiros comerciais se mostrem mais
comprometidos com ofertas em acesso aos mercados de produtos agrcolas condizentes com
o equilbrio nas negociaes.
506
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507
508
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
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Everson da Silva Moura
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