Autor: Xabier Arzoz Santisteban

Fecha de publicacin: 09/05/2011 - ltima actualizacin: 21/09/2012

17:35:40

I.

HISTORIA. El concepto de autodeterminacin o libre determinacin de los

pueblos se ha nutrido de los aportes de doctrinas polticas (Villanueva, 1991) y

situaciones histricas diversas. El principio de las nacionalidades combinaba ya
en el siglo XIX la idea de autodeterminacin y de estado-nacin: segn dicho
principio, cada nacionalidad tiene derecho a su estado, y cada estado debe
contener en su seno una sola nacin. El concepto de autodeterminacin estaba
tambin presente en los escritos de los austromarxistas de principios del siglo
XX. Los austromarxistas (Renner, 1918) indagaron en el significado y alcance
para la teora del Estado del derecho a la autodeterminacin de los pueblos,
principalmente

en

estados

multinacionales

contextos

multitnicos,

elaboraron al respecto los conceptos de autonoma personal, cultural y

territorial. Desde la finalizacin de la primera guerra mundial, el principio de
autodeterminacin de los pueblos tiene gran relevancia para el Derecho
internacional. Woodrow Wilson, Presidente de los Estados Unidos de Amrica,
propuso a la conferencia negociadora de los tratados de paz sus famosos
catorce puntos como base para una paz justa y duradera en Europa, entre los
cuales destacaba el principio de autodeterminacin. Se crearon varios nuevos
estados y se organizaron diversos plebiscitos tnicos para adecuar las fronteras
estatales a los deseos de la poblacin (Wambaugh, 1933; Blittersdorff, 1965).
Ciertamente, la poltica internacional condicion la aplicacin del principio: ste
se aplic de buena gana contra los perdedores de la primera guerra mundial,
pero muy tmidamente y con grandes contradicciones en el caso contrario. Por
otro lado, la autodeterminacin se convirti tambin en un concepto importante
del sistema de proteccin de las minoras y del sistema de mandatos de
entreguerras.
Despus de la segunda guerra mundial, el concepto se instala definitivamente
en el Derecho internacional. En primer lugar, la Carta de las Naciones
Unidas recoge en los arts. 1.2 y 55 la obligacin de los estados de respetar la
igualdad y la autodeterminacin de todos los pueblos. En segundo lugar, los
numerosos casos de descolonizacin de los aos sesenta y setenta del siglo XX
consagran el derecho de autodeterminacin, gracias al cual numerosos
territorios acceden a la independencia. La Declaracin sobre el Reconocimiento
de la Independencia a los Pases y Pueblos Coloniales, aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1960, invoca el
derecho de autodeterminacin de los pueblos. En tercer lugar, los dos Pactos
Internacionales de 16 de diciembre de 1966, elPacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y

Culturales, representan la codificacin del derecho subjetivo de todos los

pueblos a la autodeterminacin. El derecho a la autodeterminacin es reiterado
en otros instrumentos internacionales relevantes: en la Declaracin de la
Asamblea General sobre los Principios del Derecho Internacional relativos a las
Relaciones Amistosas y la Cooperacin entre Estados de acuerdo con la Carta
de las Naciones Unidas (1970) y en la resolucin que contiene la Carta de los
Derechos y Deberes Econmicos (1974).
II.

CONTENIDO DEL DERECHO. En el Derecho internacional moderno, el

derecho de autodeterminacin o de libre determinacin de los pueblos

constituye una norma jurdica vinculante. La Corte Internacional de Justicia se
ha referido al derecho a la autodeterminacin (Dictamen consultivo sobre
Sahara Occidental, ICJ Reports 1975, p. 31 ss.) y a su carcter de norma
consuetudinaria (caso Nicaragua, ICJ Reports 1986, p. 31 ss.). El carcter
consuetudinario se fundamenta en la prctica de los estados. No obstante, los
Pactos Internacionales de Derechos de 1966 vinieron a codificar la norma
consuetudinaria mediante una norma convencional. En la actualidad diversos
autores consideran que, en el contexto de la descolonizacin, el derecho a la
autodeterminacin ha adquirido el estatus de ius cogens.
De acuerdo con el art. 1 de los dos Pactos Internacionales de Derechos de 1966,
en virtud del derecho de libre determinacin todos los pueblos establecen
libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico,
social y cultural, y los Estados Partes en alguno de dichos Pactos tienen la
obligacin de promover el ejercicio del derecho de libre determinacin y de
respetar ese derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las
Naciones Unidas. En trminos similares se refiere al contenido del derecho de
libre determinacin la Declaracin sobre Relaciones Amistosas (1970). No
obstante, la doctrina y la prctica estatal diferencian entre las dimensiones
interna y externa del derecho de autodeterminacin. Una tercera dimensin,
ms desarrollada en el mbito internacional, es la econmica.
1.

Autodeterminacin externa. Implica la modificacin del estatus legal de

un territorio. La Declaracin sobre Relaciones Amistosas menciona tres formas

de ejercicio del derecho a la autodeterminacin: el establecimiento de un
Estado soberano e independiente, la libre asociacin o integracin con un
Estado independiente o la adquisicin de cualquier otra condicin poltica
libremente decidida por un pueblo. No obstante, el Derecho internacional y la
prctica de los estados no proporcionan normas claras sobre el ejercicio de la
autodeterminacin externa. El ejercicio prctico de la autodeterminacin
externa se enfrenta con otro principio clave, del mismo rango, del Derecho
internacional: la igualdad soberana de los estados, que incluye el respeto de la
integridad territorial y los asuntos internos de los estados. La aceptacin de la
norma jurdico-internacional de la autodeterminacin por los estados deriva de
la creencia de que todo estado que no representa la voluntad popular no es

realmente un estado estable y, por tanto, no es beneficioso para la comunidad

internacional. El derecho de autodeterminacin no existe independientemente:
su ejercicio afecta a los fundamentos del sistema internacional y del orden
mundial, por lo que la comunidad internacional se siente implicada e interviene
orientando, apoyando y acompaando a los pueblos que aspiran a su libre
determinacin. La titularidad del derecho de autodeterminacin corresponde a
los pueblos, pero los estados tutelan de facto su ejercicio por quienes quieren
acceder por esa va al estatus de estados, y dan su beneplcito a las
aspiraciones que consideran justas o a las soluciones a los conflictos internos
que consideran menos malas desde la perspectiva de la paz y el orden
mundiales (Saxer, 2010). En el caso yugoslavo, las prematuras demandas
secesionistas de Eslovenia y Croacia fueron rechazadas inicialmente por la
comunidad internacional, pero sta vari su posicin ante el uso de la fuerza
por el ejrcito yugoslavo y el fracaso de los intentos de mediacin.
El derecho a la autodeterminacin de los pueblos colonizados fue ejercitado
mediante procedimientos establecidos en el marco de la ONU, en el espacio de
apenas dos dcadas. La principal contradiccin de este proceso, por lo dems
razonablemente exitoso, fue la obligacin de los nuevos estados de respetar, en
virtud del principio uti possidetis, las fronteras creadas arbitrariamente por los
antiguos

poderes

coloniales,

las

cuales

no

respetaban

los

territorios

tradicionales de las comunidades tnicas y lingsticas. No obstante, sin el

recurso a dicho principio la estabilidad de los nuevos estados habra sido
probablemente muy frgil.
Hasta qu punto la autodeterminacin externa otorga un derecho de secesin
fuera de los supuestos de descolonizacin, es una cuestin controvertida. Las
implicaciones jurdicas y polticas de un derecho a la secesin son enormes. La
secesin es la separacin de una parte del territorio de un estado llevada a
cabo por los habitantes de ese territorio, con objeto de crear un estado nuevo e
independiente. La secesin afecta a la integridad territorial del estado
existente, y todos los estados temen verse confrontados en algn momento,
actual o futuro, con demandas de secesin. Algunos autores deducen del
Derecho internacional la inexistencia de un pretendido derecho a la secesin. Si
una secesin ocurre en un momento dado y sus consecuencias son aceptadas
por la comunidad internacional, no ser porque exista un derecho a la secesin,
sino porque el sistema internacional y el orden mundial aconsejan, en su caso
como

mal

menor,

una PAZ duradera.

el
Sin

reconocimiento
embargo,

del

muchos

nuevo
juristas

estado,

en

consideran

aras

que

la

autodeterminacin externa s otorgara un derecho a la secesin en los casos en

que el gobierno de un estado no representara al conjunto de la poblacin y, por
ejemplo, discriminara a una parte de ella. La secesin se convertira as en un
instrumento excepcional y subsidiario de defensa de los derechos humanos ms
bsicos. Esta es la interpretacin de la secesin como remedio (remedial
secession). Si la soberana no es un fin en s mismo, sino un mecanismo para

proteger los derechos de la ciudadana y los DERECHOS HUMANOS en general,

se argumenta que la soberana (y su atributo, la integridad territorial) slo se
justifica en tanto en cuanto sirva a aquellos objetivos fundamentales.
Lo cierto es que no existe norma jurdico-internacional alguna que prohba o
permita la secesin. Es un mero hecho no regulado por el Derecho, aunque las
consecuencias de una secesin exitosa son por supuesto legales (Hilpold,
2008). En 2010, la Corte Internacional de Justicia concluy por diez votos contra
cuatro que la declaracin unilateral de independencia de Kosovo respecto a la
Repblica de Serbia no violaba norma alguna de Derecho internacional
(Dictamen consultivo sobre la declaracin unilateral de independencia de
Kosovo, de 22 de julio de 2010, nm. 141). En el caso de Kosovo se acumularon
dos circunstancias relevantes: por un lado, la supresin unilateral del rgimen
de autonoma de Kosovo por el gobierno serbio, con la consiguiente negacin de
la autodeterminacin interna para la poblacin de etnia albanesa, mayoritaria
en Kosovo, y el progresivo deterioro de la convivencia; por otro lado, la
discriminacin (DISCRIMINACION RACIAL) y la negacin de los derechos
humanos bsicos de la poblacin de etnia albanesa, de forma que esta
poblacin poda considerar su situacin como una subyugacin a un pueblo
extrao. La mayora de la comunidad internacional prefiere contemplar la
independencia de Kosovo desde la segunda perspectiva, como una secesin
tolerada para superar de la mejor forma posible para la paz una situacin
precaria, y como un caso particular que no servira de precedente para otros
casos.

De

hecho

la

comunidad

internacional

haba

propugnado

una

independencia condicionada o limitada para Kosovo.

2.

Autodeterminacin

interna.

La

autodeterminacin

no

se

identifica

exclusivamente con el ius separationis aut secessionis. Por razones diversas

(demogrficas, geogrficas, econmicas, etc.), para muchos pueblos el ejercicio
del derecho de autodeterminacin pasa por el mantenimiento dentro del estado
en el que se encuentran, siempre que se modifique o garantice su estatus
jurdico. Ese estatuto jurdico puede estar garantizado a nivel internacional o
estatal, pero, en todo caso, ha de disponerse de una situacin jurdicoconstitucional que se corresponda con la voluntad del pueblo o grupo. Esa
situacin jurdico-constitucional puede revestir muchas formas. Como forma de
ejercicio de la autodeterminacin interna destaca en particular la autonoma. La
autonoma permite reconciliar pretensiones de otra forma contradictorias: por
un lado, la aspiracin a la autodeterminacin de una parte de la poblacin del
estado; y, por otro, la preservacin de la integridad territorial del estado. La
autonoma no es una frmula nica, sino mltiples modelos y posibilidades,
tantos

como

niveles

de

autonoma

descentralizacin

desarrollados

histricamente y concebibles idealmente (Dinstein, 1981; Hannum, 1996; Suksi,

1998; Skurbaty, 2005; Choudhry, 2008). En todo caso, cada pueblo debe ser
libre para decidir qu forma o nivel de autonoma o de descentralizacin es ms
adecuada para su situacin y satisface sus aspiraciones.

La mayor parte de los estados, no obstante, sigue considerando que estas

cuestiones son asuntos internos de la incumbencia exclusiva de cada estado, en
los que el Derecho internacional no debe interferir. Es cierto que el Derecho
internacional no prescribe una forma determinada de gobierno (p. ej., la forma
democrtica), ni una forma determinada de organizacin estatal (p. ej.,
federalismo, regionalismo, descentralizacin o estado unitario). Si un pueblo
elige una forma de gobierno o de estado, la comunidad internacional no puede
interferir en esa decisin. No obstante, si la forma de organizacin ha sido
adoptada contra la voluntad de la poblacin o de una parte significativa de sta,
como ocurri

en

la poca

del apartheid en

Sudfrica,

la comunidad

internacional puede considerar que se trata de una violacin del derecho a la

autodeterminacin, as como intervenir para que se repare esa violacin.
Los instrumentos jurdico-internacionales no se ocupan con carcter general de
las formas de ejercicio de la autodeterminacin interna, salvo en supuestos muy
excepcionales, como son los regmenes aplicables a los territorios autnomos y
a los territorios en fideicomiso, previstos en los arts. 73 y 76 de la Carta de las
Naciones Unidas, respectivamente. Sin embargo, regmenes de autonoma
como

mecanismos

de

proteccin

formas

de

autodeterminacin

de

las MINORIAS han sido reconocidos desde la primera guerra mundial (islas
Aland, el territorio de Memel, Tirol del Sur, etc.). No obstante, la creciente
penetracin de las formas de ejercicio de la autodeterminacin interna las
diversas modalidades de autonoma territorial y cultural en la agenda del
Derecho internacional viene de la mano de los cada vez ms numerosos
instrumentos jurdico-internacionales, vinculantes o no, relativos a las minoras
y

los

pueblos INDIGENAS,

que

reconocen

DERECHOS CULTURALES,

econmicos y polticos cuya forma ms directa y adecuada de satisfacer es a

travs de regmenes de DESCENTRALIZACIONpoltica y administrativa. As, el
art. 4 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas establece que los pueblos indgenas tienen el derecho a la
autonoma o autogobierno en los asuntos internos y locales.
El moderno Derecho internacional de las minoras postula el reconocimiento de
mbitos ms o menos amplios de autodeterminacin para las minoras y grupos
tnicos bajo la forma de una autonoma lo ms amplia posible en las
circunstancias de cada caso. Esta evolucin, altamente positiva en s, encuentra
apoyo en la tendencia de la comunidad internacional a restringir el contenido
de la autodeterminacin a su dimensin interna. La comunidad internacional
procura evitar la dimensin externa de la autodeterminacin, y alienta frmulas
de autodeterminacin interna. No obstante, esta interpretacin reductora no
est en consonancia con el contenido del derecho de autodeterminacin.
3.

Autodeterminacin econmica. La autodeterminacin presenta tambin

una faceta econmica. El Derecho internacional ha subrayado a menudo la

dimensin econmica de la autodeterminacin, ya que es la faceta que ms ha
interesado a la mayora de los propios estados, muchos de ellos recin

descolonizados y/o subdesarrollados o en vas de desarrollo. La dimensin

econmica de la autodeterminacin aparece recogida en el art. 1.2 de los dos
Pactos Internacionales, en el art. 47 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos, en el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, as como en otros instrumentos jurdico-internacionales.
Esas normas establecen que, en virtud del derecho de libre determinacin,
todos los pueblos proveen a su desarrollo econmico y pueden disponer
libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las
obligaciones que derivan de la cooperacin econmica internacional basada en
el principio de beneficio recproco, as como del derecho internacional. En
ningn caso podra privarse a un pueblo de sus propios medios de
subsistencia.
III.

TITULARES DEL DERECHO. Los titulares del derecho de libre determinacin

son los pueblos, sin restricciones. Los estados no necesitan invocar el derecho
porque son soberanos, y la soberana comprende el derecho a decidir su
condicin poltica y proveer a su desarrollo econmico, cultural y social. El
derecho de autodeterminacin no se circunscribe a los pueblos bajo dominio
colonial, sino que se extiende a todos los pueblos. El Derecho internacional
no proporciona una definicin vinculante del concepto de pueblo. Se trata de
un concepto jurdico indeterminado, que debe precisarse en cada caso concreto.
Sin duda algunos elementos pueden ser aceptados pacficamente. En primer
lugar, es necesario que exista un sentimiento compartido de identidad y la
voluntad de ser un pueblo. En segundo lugar, el pueblo debe estar organizado
polticamente y dotado de instituciones representativas, que son las que
exteriorizan y canalizan la aspiracin de autodeterminacin. As, en el proceso
de descolonizacin la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoci a los
movimientos de liberacin como representantes autorizados de los pueblos bajo
dominio colonial. El reconocimiento de los rganos representativos de un pueblo
no es imprescindible para la titularidad o el ejercicio del derecho de libre
determinacin, pero aporta indudables ventajas prcticas a las aspiraciones de
libre determinacin de un pueblo: por un lado, el reconocimiento de los
movimientos de liberacin en los aos setenta del siglo XX era el presupuesto
para el otorgamiento de estatus de observador en las NACIONES UNIDAS; por
otro lado, el reconocimiento internacional constituye la aceptacin por la
comunidad internacional de la aspiracin de autodeterminacin de ese pueblo.
Si ese reconocimiento es declarativo o constitutivo es cuestin controvertida,
pero

sin

duda

es

un

aspecto

crucial

para

el

xito

del

proceso

de

autodeterminacin.
Los pueblos indgenas son tambin pueblos a los efectos del derecho de
autodeterminacin. El art. 3 de laDeclaracin de las Naciones Unidas sobre los
Pueblos Indgenas (2007) reitera el contenido del art. 1 de los dos Pactos
Internacionales de Derechos, relativo al derecho de libre determinacin. Ahora

bien, el art. 4 de la mencionada Declaracin parece limitar el derecho a la

autodeterminacin interna, y el art. 46 afirma que nada en la Declaracin
permite interpretar que se autoriza o se alienta cualquier accin que
desmembrara o afectara la integridad territorial o la unidad poltica de los
estados soberanos e independientes.
IV.

EL DERECHO DE AUTODETERMINACIN EN IBEROAMERICA. Las naciones

iberoamericanas se construyeron o independizaron con anterioridad a la

aprobacin de la Carta de las Naciones Unidas y al proceso de descolonizacin
del segundo tercio del siglo XX. No obstante, el concepto de autodeterminacin
no es del todo ajeno al constitucionalismo iberoamericano. La expresin o el
contenido del concepto aparece con tres sentidos diferenciados en el
constitucionalismo iberoamericano.
En primer lugar, algunas constituciones iberoamericanas proclaman el respeto
del

Derecho

internacional

mencionan

explcitamente

sus

principios

estructurales, en particular la autodeterminacin de los pueblos (Paraguay, art.

143; Nicaragua, art. 5; Ecuador, art. 416).
En segundo lugar, varias constituciones proclaman la autodeterminacin
nacional como derecho irrenunciable del pueblo y en contra de eventuales
injerencias extranjeras en los asuntos internos (Venezuela, art. 1; Nicaragua,
art. 1). Aqu la expresin autodeterminacin nacional se solapa con la
dimensin externa de la soberana o independencia estatal.
En tercer lugar, diversas constituciones iberoamericanas aluden a la dimensin
interna del derecho de autodeterminacin para los pueblos existentes en su
seno, aunque sin aludir al derecho en s. As, el art. 5 de la Constitucin de
Nicaragua reconoce la existencia de los pueblos indgenas, que gozan de los
derechos, deberes y garantas consignados en la Constitucin, y en especial los
de mantener y desarrollar su identidad y cultura, tener sus propias formas de
organizacin social y administrar sus asuntos locales; as como mantener las
formas comunales de propiedad de sus tierras y el goce, uso y disfrute de las
mismas, todo de conformidad con la ley y establece asimismo un rgimen de
autonoma para las comunidades de la Costa Atlntica (sobre el conflicto vid.
Hannum, 1996: 203-225). La Constitucin de Ecuador reconoce la existencia de
las

comunidades,

pueblos

nacionalidades

indgenas,

el

pueblo

afroecuatoriano, el pueblo montubio y las comunas. Aunque establece que

dichos pueblos forman parte del Estado ecuatoriano nico e indivisible, les
reconoce
Asimismo,

un

amplio

catlogo

la Constitucin

deDERECHOS

espaola reconoce

COLECTIVOS (arts.
la

existencia

de

56-60).

pueblos

(Prembulo) y nacionalidades (art. 2), y reconoce el derecho a la autonoma

de las nacionalidades y regiones.
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