BRASIL EM

DESENVOLVIMENTO

2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS

VOLUME 2

Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares

CAPTULO 15

A INTERAO ENTRE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL E GOVERNO

FEDERAL: COLABORAO NAS POLTICAS PBLICAS E APERFEIOAMENTOS
REGULATRIOS POSSVEIS
Felix Lopez1
Las de Figueirdo Lopes2
Baiena Souto3
Diogo de Sant Ana4

1 INTRODUO
O papel proeminente desempenhado por organizaes da sociedade civil (OSCs) no incio da
terceira onda de democratizao no final dos anos 1970 at hoje inseriu na agenda a discusso
sobre o lugar por elas ocupado na esfera pblica, na consolidao democrtica e na gesto de
polticas pblicas.
Em que pesem as particularidades nacionais, nas ltimas dcadas, houve um movimento
global gradual de aproximao entre OSCs e Estado na execuo de polticas (Salamon, 2006;
Edwards, 1997), que ocorreu tambm no Brasil (Landim, 2002; Dysman, 2011; Abreu, 2011;
Lima Neto, 2013; Reis, 2013). Hoje, no h questionamento relevante quanto legitimidade
da colaborao entre Estado e OSCs na gesto pblica, mas sobre as condies e as reas em
que esta atuao conjunta deve ocorrer e como tornar as polticas pblicas mais efetivas.5
Neste texto, discute-se a atuao complementar das OSCs no ciclo de gesto de polticas
pblicas e o contexto jurdico e institucional em que se desenvolve, com foco na execuo das
polticas. Na primeira parte do artigo, apresentam-se informaes gerais sobre as OSCs no
pas e o cenrio da cooperao com o governo federal; na segunda parte, discutem-se algumas
propostas de aperfeioamentos regulatrios, visando fortalecer o universo das OSCs e sua
sustentabilidade, no apenas sua capacidade de atuao em polticas pblicas.
Na discusso, j foi incorporado o contexto da recm-aprovada Lei no 13.019/2014, que
estabelece, em norma geral, um novo regime jurdico prprio para as parcerias fomento e
colaborao entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Assessora Especial da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR).
3. Pesquisadora da FGV Projetos da Fundao Getulio Vargas (FGV).
4. Secretrio-executivo da SG/PR.
5. Alm da parceria com o Estado em polticas pblicas, as OSCs foram relevantes nas presses para que se incorporassem direitos polticos e sociais
na Constituio Federal (CF) de 1988 e, desde ento, atuam tambm em fruns responsveis por formular e implementar diferentes polticas pblicas,
sendo protagonistas de muitos avanos ocorridos em dilogo e parceria com os governos nos ltimos anos nas reas sociais, culturais e ambientais.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

2 O UNIVERSO DAS OSCS

O conceito de organizao da sociedade civil se refere a um subconjunto de organizaes do
universo de entidades privadas sem fins lucrativos (ESFLs).6 Uma OSC tem os seguintes atributos: de natureza privada, no governamental, sem fins lucrativos, legal e voluntariamente
constituda e autoadministrada (IBGE, 2012, p. 12).7 Em 2010, foi mapeado o universo de
aproximadamente 560 mil ESFLs e 290 mil OSCs (op. cit., p. 15).
O grfico 1 apresenta a evoluo das atuais OSCs existentes no pas, por dcada de fundao. Ele indica que o mais forte crescimento ocorreu na dcada de 1990, o que se explica
pela redemocratizao do pas e pelo reconhecimento do direito participao dos cidados
em diversas polticas, na Constituio Federal (CF) de 1988. A expanso se manteve na dcada
de 2000, com taxa aproximada de 4% ao ano (IBGE, 2012, p. 29).
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) indicam que os maiores
grupos de OSCs so compostos por organizaes que tm como campo dominante de
atuao: i) associaes profissionais, patronais e de produtores rurais; ii) organizaes religiosas;
e iii) organizaes de desenvolvimento e defesa de direitos, cujos subtipos de atividades so,
respectivamente, associaes de produtores rurais, religio e centros ou associaes comunitrias (IBGE, 2012). O grupo de organizaes de desenvolvimento e defesa de direitos,
que compe 15% do universo, representa o ncleo das organizaes que se notabilizam
por influenciar as discusses pblicas sobre que papel devem ter as OSCs na cooperao
com a esfera governamental e em aes de defesa de direitos civis e sociais. Da a usual
associao entre a atuao de tais organizaes e o fortalecimento da democracia.8

6. At h pouco tempo atrs, ESFL era a categoria oficial do Estado brasileiro, utilizada na terminologia jurdica e tambm oramentria. A anlise
das transferncias realizadas pela modalidade 50, no oramento, indica que muitas organizaes de fora do universo das OSCs esto ali listadas.
Recentemente, a Lei no 13.019/2014, que ser discutida adiante, adota o conceito de organizao da sociedade civil em substituio ESFL.
7. Esses so os mesmos critrios utilizados no Handbook on non-profit institutions in the system of national accounts (Manual sobre as instituies sem fins lucrativos no sistema de contas nacionais), elaborado em 2002 pela Organizao das Naes Unidas (ONU), adaptado para
a realidade brasileira e utilizado no censo sobre as fundaes e as associaes sem fins lucrativos (Fasfil), elaborado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), em parceria com o Ipea, a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG) e o Grupo de
Institutos Fundaes e Empresas (Gife). Os critrios excluem os seguintes subgrupos, abrangidos pelo conceito de ESFL: caixas escolares,
partidos polticos, sindicatos, federaes e confederaes, condomnios, cartrios, Sistema S, entidades de mediao e arbitragem, comisso
de conciliao prvia, conselhos, fundos e consrcios municipais e cemitrios e funerrias. Apesar de poderem ser classificadas como ESFL,
no detm algum atributo que as desqualificam como OSCs: no so privadas, esto ancoradas no direito pblico (IBGE, 2012, p. 16); no
tm organizao voluntria, so criadas ou autorizadas por lei; tm finalidade lucrativa. A justificativa detalhada para a excluso de cada
subgrupo est em IBGE (2012, p. 16-18). definida uma OSC, neste texto, empregando o mesmo critrio utilizado pelo IBGE para classificar
as fundaes e associaes sem fins lucrativos.
8. Este argumento ainda mais apropriado para o subtipo de organizaes classificado como defesa de direitos de grupos e minorias, que representa
1,8% (5 mil) do universo das OSCs (tabela 1). Conforme as notas explicativas da Classificao dos Objetivos das Instituies sem Fins Lucrativos
a Servio das Famlias (Copni), este grupo compreende principalmente associaes de defesa de direitos das mulheres, de crianas, adolescentes,
pessoa com deficincia, pessoa portadora do vrus HIV, negros, populao indgena, LGBT (IBGE, 2012, p. 172). Uma particularidade dessas organizaes representarem mais da metade do grupo de 1% de OSCs de grande porte (com mais de cem vnculos empregatcios) no pas, o que ajuda
a explicar parte de sua influncia no debate pblico.

330

A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

GRFICO 1
Evoluo da criao de novas organizaes da sociedade civil, por dcada (1971-2010)
50,0

140.000
118.653

120.000

40,0

100.000

90.079
30,0

80.000
60.000

20,0

45.132
40.000
27.270

10,0

20.000
0,0

0
1971 a 1980

1981 a 1990

1991 a 2000

Dcada de fundao da OSC

2001 a 2010

OSC (em %)

Fonte: IBGE (2012).

Elaborao dos autores.

TABELA 1
Porcentagem de fundaes e associaes privadas sem fins lucrativos, por tipo de entidade (2010)
Classificao das entidades sem fins lucrativos e faixas de ano de fundao
Habitao

Unidades locais

(%)

Pessoal ocupado assalariado em 31/12

292

0,1

578

6.029

2,1

574.474

Cultura e recreao

36.921

12,7

157.641

Educao e pesquisa

17.664

6,1

562.684

Assistncia social

30.414

10,5

310.730

Religio

82.853

28,5

150.552

Associaes patronais, profissionais e de produtores rurais

44.939

15,5

113.897

Sade

Meio ambiente e proteo animal

2.242

0,8

10.337

Outras instituies privadas sem fins lucrativos

26.875

9,2

126.704

Desenvolvimento e defesa de direitos

42.463

14,6

120.410

Associao de moradores

13.101

13.486

Centros e associaes comunitrias

20.071

34.594

Desenvolvimento rural

1.522

5.703

Defesa de direitos de grupos e minorias

5.129

18.440

507

13.522

Emprego e treinamento
Outras formas de desenvolvimento e defesa de direitos
Total

2.133

34.665

290.692

2.128.007

Fonte: IBGE (2012).

Elaborao dos autores.

331

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

As OSCs desempenham as mais variadas aes de interesse pblico. No Brasil, parte das
atividades executadas por estas organizaes se integram, de forma crescente, ao leque de polticas pblicas federais e ao rol de aes feitas em colaborao com o Estado. Sinteticamente,
apresenta-se a seguir o cenrio da colaborao entre OSCs e governo federal, com base nas
diferentes formas de interao com repasse de recursos pblicos nos ltimos anos.
3 AS PARCERIAS DAS OSCS COM O GOVERNO FEDERAL
Conforme dados da Secretaria-Geral (SG) da Presidncia da Repblica (PR), apurados pela
Fundao Getulio Vargas (FGV), sobre o universo de organizaes da sociedade civil e suas
relaes de parceria com o governo federal, das aproximadamente 300 mil OSCs, 45 mil
mantiveram algum tipo de relao direta ou indireta com o governo federal, o que corresponde a 15% das organizaes no pas, considerando-se as parcerias para a execuo de polticas
pblicas, a participao em conselhos nacionais de polticas e de direitos e o recebimento de
algum tipo de certificao ou inscrio em cadastro federal tais como o certificao de entidade beneficente de assistncia social (Cebas), a organizao da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIP), a Declarao de utilidade pblica federal (UPF) ou o Cadastro Nacional
de Entidade Ambientalista (CNEA), entre outros exemplos.
A abrangncia da cooperao direta ou indireta entre OSCs e o Estado brasileiro bem
mais expressiva se consideradas as informaes no nvel subnacional, onde a colaborao mais
intensa e as relaes mais prximas (Lopez e Bueno, 2012). De qualquer modo, os dados da
figura 1 ilustram que a relao da administrao pblica federal com as OSCs significativa,
e quaisquer rearranjos legais tm implicaes importantes para o fomento e a prpria conformao do campo destas organizaes no pas.
A seguir, analisa-se, no mbito das parcerias firmadas, o escopo da colaborao na execuo de polticas pblicas. De 2003 a 2013, foram firmadas mais de 40 mil parcerias9 do
governo federal com OSCs. Foram classificadas e analisadas as parcerias registradas no Sistema
de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria (SICONV) do governo federal, de
2010 a 2013, com base nas informaes sobre objeto e justificativas destas.

9. O termo parceria utilizado em sua acepo ampla e inclui tambm os termos de parceria e contratos de gesto firmados com OSCs.
Os dois ltimos, contudo, so residuais no universo analisado, abrangendo 1% do total. Vale ressaltar que o nmero impreciso, pois difcil
diferenciar com exatido quais ESFLs so OSCs, nas bases oramentrias que disponibilizam informaes sobre convnios desde 2003 (Siga
Brasil e Oramento Brasil). Por outro lado, os registros do Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria (SICONV), que
entrou em operao no final de 2008, ainda no incorporam a integralidade dos convnios firmados, por diferentes razes. Conforme a Nota
Tcnica no 510/2014, da Controladoria-Geral da Unio (CGU), cerca de 40% das transferncias voluntrias para entidades sem fins lucrativos
so registradas no SICONV. Uma lista dos principais fundos e programas fora do SICONV pode ser verificada na tabela II.1 da Nota Tcnica no
521/2014 da CGU. A existncia de sistemas consolidados, as dificuldades operacionais no incio da implantao do SICONV e a dificuldade
clssica de transversalidade nos instrumentos de gesto pblica esto entre os motivos principais para a existncia desta diferena, embora se
observe gradual ampliao do nmero de parcerias incorporadas pela ferramenta.

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A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

FIGURA 1
Nmero e proporo de ESFL e OSCs e relao com o governo federal (2009-2013)1
549 mil - ESFL

303 mil OSCs

45 mil OSCs
mantiveram
algum tipo de
relao com o
Estado

34 mil OSCs (10%)

Ttulos, certificaes
e cadastros

15 mil OSCs (5%) recursos

pblicos (convnios, contratos
de repasse, termos de parceria
e leis de incentivo)

470 OSCs (0,2%)

Instituies participativas
federais 40 conselhos e
vinculados 20 rgos

Fonte: FGV (2014).

Elaborao dos autores.
Nota: 1 O bloco Ttulos, certificaes e cadastros abrange as relaes mantidas entre as OSCs e o governo federal estabelecidas pelos
seguintes: Ministrio da Justia (Cadastro Nacional das Entidades CNES, que inclui dados sobre organizaes da sociedade
civil de interesse pblico (OSCIPs), entidades de utilidade pblica federal (UPF) e organizaes estrangeiras (OEs); Ministrio
da Educao (certificao de entidades beneficentes de assistncia social Cebas); Ministrio da Sade Cebas e estabelecimentos de sade; Ministrio do Desenvolvimento Social (formulrio eletrnico das entidades de assistncia social, Censo do
Sistema nico da Assistncia Social (Suas) entidades privadas); Ministrio do Meio Ambiente (Cadastro Nacional de Entidades
Ambientais CNEA); Ministrio das Cidades (Minha Casa Minha Vida e cadastro das entidades organizadoras); Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (entidades cadastradas: investimento nos territrios rurais, atividades de qualificao, e colegiados
territoriais). Destaca-se que a base teve como filtro o perodo de 2009-2013, mas a base de ttulos considerou todos os registros
de OSCs desde a criao destes at maio de 2013.

Aplica-se a tipologia seguinte de objetivos gerais (dentro dos quais se incluem objetivos mais
especficos), seguindo tambm a nova conceituao da Lei no 13.019/2014, que institui regime
jurdico de parcerias especfico, em mbito nacional, para as organizaes da sociedade civil.
A colaborao inclui a execuo de polticas pblicas contnuas em parceria das OSCs
com o Estado. Mais da metade das parcerias se destinam manuteno de unidades de sade,
aes para treinamento e capacitao de grupos especficos, aes de desenvolvimento rural e
cooperativismo, e defesa de direitos.
O fomento indica aes de incentivo ou financiamento pelo Estado de polticas ou aes
especficas, no contnuas, desenvolvidas por OSCs ou a destinao de recursos para a obteno
de infraestrutura. Neste grupo, se destacam os fomentos a projetos e eventos culturais, acadmicos, tursticos e esportivos e construo de espaos fsicos, visando ampliar as capacidades
de execuo de aes.

333

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

TABELA 2
Objetivos das parcerias celebradas entre governo federal e OSCs (2010-2013)1
Justificativas para celebrao de convnios com OSCs
Fomento

Nmero de convnios

Valor empenhado

1.798

1.378.368.170

Financiamento a eventos ou atividades em seu interior

890

339.900.347

Outros/financiamento

207

105.445.956

Produo tcnica

200

164.533.406

Construo de infraestrutura

194

440.435.020

Produo ou exibio de udio e vdeo

96

33.139.097

Produo cientfica

88

90.768.027

Promoo do turismo

65

51.877.615

Produes artstico-culturais

58

37.316.238

Apoio material e/ou financeiro s organizaes que atuam em diferentes reas

de polticas pblicas

63

114.952.464

Colaborao

5.256

5.879.498.116

Manuteno de unidades de sade

2.983

1.598.990.461

Capacitao de grupos societrios especficos/beneficirios (grupo-fim)

401

606.182.798

Cooperativismo, economia solidria e desenvolvimento de territrios

247

567.101.587

Defesa de direitos

246

100.896.916

Aes e programas educacionais

246

354.819.545

Aes e programas esportivos

207

373.254.818

Aes e programas de sade

184

1.279.548.050

Capacitao de agentes para execuo de programas e aes (grupo-meio)

161

185.489.067

Assessoria tcnica

141

194.296.535

Agricultura

95

67.684.478

Preservao de patrimnio material e imaterial

86

102.067.398

Aes e programas ambientais

75

36.831.858

Assistncia social

62

177.643.599

Outros/parceria

51

54.302.920

Desenvolvimento industrial e comercial

35

23.174.986

Poltica tecnolgica

22

81.848.141

Aes de enfrentamento s drogas

Total geral

14

75.364.959

7.117

7.257.866.287

Fonte: SICONV.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Os dados referem-se a todos os instrumentos de conveniamento atualmente existentes entre governo federal e entidades sem fins
lucrativos.
Obs.: ver nota de rodap no 11.

A tabela 2 apresenta a distribuio dos convnios, por objetivos, e indica que parcerias
destinadas manuteno de unidades de sade equivalem 40% do universo analisado e que
trs quartos dos convnios envolvem atividades de colaborao. Por meio da anlise da relao
entre estes objetivos listados e os diferentes rgos governamentais, verifica-se que grande parte
destes objetivos est associada a determinados rgos federais. Por exemplo, a manuteno de

334

A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

unidades de sade est quase exclusivamente associada ao Ministrio da Sade; cooperativismo

e economia solidria tm forte relao com o Ministrio do Trabalho e Emprego; e grande
parte das aes de defesa de direitos est relacionada Secretaria de Direitos Humanos, rgo
vinculado Presidncia da Repblica.
Essa relao estreita entre o volume de parcerias e rgos temticos sugere que a execuo
de polticas com OSCs no constitui evento circunstancial;10 h um padro. A relevncia na
execuo das polticas, claro, varia entre reas de poltica, ora constituindo ao suplementar
s atividades executadas pela prpria burocracia pblica, ora representando complemento decisivo para a efetivao das polticas. Ainda assim, preciso sublinhar que o volume mdio de
recursos oramentrios anualmente destinados s OSCs na ltima dcada bastante reduzido
em relao ao Oramento Geral da Unio e raramente ultrapassa 0,5%.11
A relevncia das OSCs para a gesto e para as polticas federais tambm pode ser verificada
com base na avaliao que gestores federais responsveis pelas parcerias fazem sobre os motivos
para celebr-las. Em avaliao feita por meio de entrevistas em profundidade com 53 gestores,
em dezoito diferentes ministrios, observou-se que as OSCs desempenham funes que esto
alm do mero preenchimento de falhas do Estado no provimento ou na entrega de servios.
As OSCs so fonte relevante de conhecimento tcnico especializado gesto pblica, que permite a esta inovar e desenvolver novas metodologias e estratgias de efetivao de polticas; estas
organizaes permitem ampliar o acesso s polticas por grupos vulnerveis e pouco acessveis
pelas burocracias pblicas, entre outros recursos organizacionais insuficientes, inadequados ou
ausentes da burocracia estatal, includas as burocracias subnacionais (Lopez e Abreu, 2014).
As organizaes tambm so consideradas um recurso importante para ampliar a legitimidade
per se ou porque qualificam as decises sobre implementao das polticas no mbito dos rgos
governamentais. O grfico 2 resume estes motivos.
GRFICO 2
Principais motivaes para gestores federais demandarem parcerias com OSCs na execuo de polticas (N = 53)
Expertise

27

Fortalecer rede

21

Capilaridade

20

Ampliar legitimidade

13

Falta de quadros burocrticos

12

Proximidade dos beneficirios

11

Outros

Incorporar novos atores

Agilidade

7
4

Fonte: Lopez e Abreu (2014).

10. Para uma descrio mais detalhada de objetivos de convnios, por rgo ministerial, para um perodo mais longo (2003-2011), ver Lopez e
Barone (2012).
11. Clculo realizado excluindo despesas financeiras e pagamento de servios da dvida pblica.

335

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

H tambm vantagens comparadas em relao burocracia pblica na efetivao de polticas. Sobressaem o maior conhecimento especializado e engajamento em objetivos e aes
a executar, maior proximidade das demandas dos beneficirios das polticas e maior agilidade
nas estratgias de implementao da poltica (Lopez e Abreu, 2014, p. 17).
Os dados sobre as parcerias entre OSCs e governos subnacionais so pouco estruturados
ou ausentes. No entanto, plausvel esperar que existam mais incentivos para se recorrer
cooperao com OSCs no nvel estadual e municipal, porque as burocracias pblicas so menos
estruturadas e/ou qualificadas, ao mesmo tempo em que as administraes locais so responsveis
por executar a maior parte das polticas pblicas.12
Pode-se perguntar, contudo, em que ambiente institucional as parcerias com OSCs
ocorrem, e se h mudanas e aprimoramentos regulatrios que potencializariam a atuao
das organizaes da sociedade civil no ciclo de gesto das polticas pblicas. A prxima seo
sugere mudanas para fortalecer o papel das OSCs no ciclo de gesto das polticas e como
instncias adicionais para representar interesses constitudos dos diversos segmentos da sociedade brasileira.13
4 ALINHANDO INTERESSES E INCENTIVOS: A AGENDA DE MUDANAS JURDICAS
E INSTITUCIONAIS PARA FORTALECER AS OSCs NO BRASIL
O debate sobre a arquitetura jurdica e institucional relacionada atuao das organizaes
da sociedade civil legalmente constitudas includas as aes em parceria com o Estado foi
historicamente marcado pela nfase no voluntarismo dos atores societrios e pela desconsiderao de motivaes materiais dos atores que compem este campo.
Essa tnica decorre da interligao entre uma trajetria institucional cuja origem foi
influenciada por concepes oriundas dos primrdios da assistncia social, a ascendncia da
cosmoviso catlica na histria brasileira e um processo de formao do Estado nacional que
rebaixou a concepo de ao por interesses e luta por interesses individuais ou de grupos
a uma categoria socialmente indesejvel (Lima Neto, 2013). Exemplo dos desdobramentos
desta concepo aplicada ao campo das OSCs o mito da no remunerao das pessoas, seja
de dirigentes, seja de profissionais que lhes prestam servios, pela forte presena do trabalho
voluntrio como premissa do imaginrio coletivo; tema que faz parte dos debates da agenda
das organizaes da sociedade civil desde a dcada de 1990.
12. Dados do sistema Finbra e do Tesouro Nacional. Lopez e Bueno (2012) indicam que as despesas de estados e municpios com entidades privadas
sem fins lucrativos de 2003 a 2010 aumentaram de forma expressiva, bem acima do mesmo investimento federal.
13. Sociedade civil e organizaes da sociedade civil no so sinnimos e nem sempre esta ltima uma boa proxy da primeira. No discurso
poltico, tomar as OSCs como proxy ou equivalente sociedade civil confere maior legitimidade e atrao ao potencial das OSCs, mas se ofuscam
as caractersticas que so prprias sociedade civil, irredutveis s organizaes. Parte da associao ocorre porque se consideram as organizaes
de defesa de direitos de grupos e minorias um equivalente da nova sociedade civil. Mas h formas alternativas de engajamento da cidadania
que passam ao largo do pertencimento a uma instituio legalmente constituda, entre as quais movimentos sociais, coletivos, redes e at mesmo
indivduos, cujas formas de atuao ou mesmo interao com a esfera estatal podem ser bastante diferentes das observadas entre OSCs, ou entre o
universo das OSCs e o conjunto das organizaes de defesa de direitos. Por isso, se razovel esperar que um maior engajamento de organizaes
da sociedade civil na esfera pblica e poltica seja propulsor da democratizao do sistema poltico e representativo (a depender de outras variveis
sociais, institucionais e econmicas), parte das organizaes pode atuar contra estes valores, em favor de polticas que no sejam propriamente
compatveis com fortalecimento e ampliao de direitos de cidadania ou das liberdades civis.

336

A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

Aps a Constituio de 1988, dois grandes esforos referentes ao aperfeioamento da

legislao referente s OSCs se destacaram e resultaram em mudanas concretas.
O primeiro foi o Programa Comunidade Solidria, vinculado Casa Civil durante o
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso,14 de 1995 a 2001. O processo gerou a
Lei do Voluntariado, em 1998, e a Lei das OSCIPs, em 1999. poca, as duas leis buscavam
resolver os obstculos existentes para o reconhecimento das diferentes formas de vnculo que as
pessoas podem assumir nas equipes de trabalho das OSCs, no que tange a sua natureza jurdica
e ao seu pagamento, alm de priorizar o tema da contratao das organizaes pelo Estado.
Contudo, o sistema da pr-qualificao das OSCIPs previsto na Lei no 9.790/1999, o
carter federal e no nacional da lei, a ausncia de regras claras em temas como o procedimento
de escolha na contratao, que poderia se dar a convenincia e oportunidade do gestor pblico,
e alguma inrcia da administrao pblica em relao aos convnios resultaram em baixa
implementao do modelo do termo de parceria pelas mais de 6 mil organizaes qualificadas
como OSCIP no mbito federal.15
Depois de duas comisses parlamentares de inqurito (CPIs), cujo tema maior eram as
transferncias de recursos para organizaes no governamentais (ONGs), instaladas ao longo
da ltima dcada, um grupo amplo de organizaes da sociedade civil, movimentos sociais,
coletivos e redes pressionou o governo federal e o Congresso Nacional a inserirem o tema da
reviso da legislao sobre o campo em sua agenda.16 Aps um processo de ampla discusso
entre agncias governamentais e OSCs, foi proposta e aprovada a Lei no 13.019/2014, que
confere maior segurana jurdica na relao do Estado com as OSCs, valoriza as peculiaridades
destas e aumenta a transparncia e o controle na aplicao dos recursos pblicos.
4.1 A nova Lei no 13.019/2014: fomento e colaborao com OSCs
Ao instituir o termo de colaborao para a execuo de polticas pblicas e o termo de fomento
para apoiar iniciativas das organizaes, a Lei no 13.019/2014 reconhece estas duas dimenses
legtimas de relacionamento das organizaes com o poder pblico e define instrumentos
prprios e adequados para as relaes de parceria entre o Estado e as OSCs, em substituio
aos convnios. Trata-se de um regime jurdico estruturante, de mbito nacional, que passa a
reger as parcerias voluntrias entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil,
e oferece resposta a um conjunto de demandas h mais de uma dcada pleiteada por OSCs,
gestores pblicos e rgos de controle.
Em linhas gerais, a administrao pblica e as OSCS podero, de forma mais clara e
segura, planejar, celebrar e acompanhar as parcerias na execuo de polticas com base em
14. Em discusses no bojo da reforma do Estado, foi proposta tambm a Lei das OSs, em 1998, Lei no 9.608/1998, cujos artigos esto sub judice de
ao direta de inconstitucionalidade (ADIn) no Supremo Tribunal Federal.
15. Conforme dados apresentados pela FGV (2014).
16. Durante o governo Dilma Rousseff, na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, rgo de assessoramento da Presidncia criado em 2003,
com competncia para interlocuo com organizaes da sociedade civil e movimentos sociais, foi instituda de 2011 a 2014 a Assessoria Especial do
MROSC, com designao de competncia e formao de equipe para trabalhar a agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil.

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

critrios mais adequados tanto realidade das OSCs como entidade privada sem fins lucrativos, quanto ao controle da aplicao de recursos pblicos das parcerias realizadas. At ento,
inexistiam instrumentos jurdicos prprios nacionais para OSCs em geral, independentemente
de ttulos ou pr-qualificaes, sendo comum a inadequada utilizao paulatina dos convnios,
criados para descentralizao de recursos entre rgos pblicos. Estes foram crescentemente
se tornando incompatveis com o tipo de relao desejvel para as parcerias das OSCs, por
desconsiderarem, em sua maioria, as caractersticas e formas de atuao das entidades como
diferentes das de um rgo pblico, a despeito de ambos estarem manejando recursos pblicos
quando em parceria com o Estado.
O novo marco legal cria novas possibilidades de participao das OSCs ao permitir, por
meio do procedimento de manifestao de interesse social, que organizaes, movimentos sociais
e cidados possam encaminhar propostas para serem implementadas como solues para a
execuo de polticas de interesse pblico. Prev tambm a possibilidade de que a Unio e os
entes federados criem conselhos de fomento e colaborao com OSCs como lcus institucional
de formulao, dilogo e divulgao de boas prticas e aes de fortalecimento de OSCs.
Quanto ao controle sobre as parcerias, a nova lei obriga a seleo das organizaes por meio
de chamamento pblico, salvo nos casos justificveis de dispensa ou inexigibilidade previstos
na norma. A lei tambm especifica os passos necessrios para cada etapa da formulao
prestao de contas das parcerias em projetos a serem executados por OSCs.
A legislao recente representa, pois, um avano que permite reduzir os desincentivos que
a falta de regras claras exercia sobre os gestores e as organizaes. Na ausncia de uma legislao
especfica, propagaram-se decises e protocolos administrativos dspares, cujo principal efeito
negativo sobre as OSCs foi tisnar seus atributos organizacionais, como a autonomia na sua
gesto e nas estratgias de implementao das aes, alm de limitar as parcerias resoluo
de problemas ligados execuo de polticas pblicas, sem a possibilidade clara de se fomentar
formas inovadoras de executar as aes.17
Em relao arquitetura institucional, o atual vis do protocolo de monitoramento da
execuo das polticas executadas por OSCs ainda demasiado centrado nos procedimentos
vis--vis os resultados obtidos.18 Esta nfase no controle de meios deslocada do controle de
resultados desperdia energia dos quadros burocrticos que poderiam escrutinar dimenses
atinentes eficcia e efetividade das polticas abrangidas pelas parcerias. O desequilbrio
centrado em rigores no controle procedimental uma propriedade bem distribuda em
17. O receio principal dos gestores so as reaes do aparato de controle (CGU etc.) sobre suas escolhas ante incerteza quanto aos limites e s
formas de exerccio da cooperao (Lopez e Abreu, 2014). Aqui, oportuno lembrar que a vida efetiva de uma nova lei pode ganhar contornos
imprevistos, ao ser apropriada cotidianamente pela gesto pblica. Tanto a evoluo da aplicao da lei das OSCIPs quanto a reinterpretao dos
gestores governamentais e no governamentais sobre suas vantagens so um exemplo (Trezza, 2010). Algo semelhante foi a reinterpretao gradual
aplicada legislao dos convnios em sua aplicao para a relao entre OSCs e Estado (Storto, 2012). Estes sentidos prticos que as normas
ganham decorrem tambm das incompatibilidades entre as regras formais e as capacidades objetivas da burocracia em segui-las. Exemplo: os
prazos para a burocracia interna dos ministrios avaliar os relatrios finais encaminhados pelas OSCs passaram a sofrer inmeros atrasos no interior
do controle interno dos ministrios, a despeito da definio de prazos estritos na legislao. A principal causa era a incongruncia entre o volume
de convnios que deveriam ser celebrados para efetivar as polticas e o nmero de servidores destinados ao acompanhamento dos convnios e
verificao das prestaes de contas.
18. Ainda mais incipiente so mecanismos de avaliao da efetividade das aes executadas por OSCs.

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A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

diferentes reas da gesto pblica federal, mas especialmente deletria quando se trata da
cooperao com OSCs. Afinal, delas se espera encontrar originalidade, autonomia e agilidade
na execuo das aes para alcanar as metas e os objetivos propostos nas parcerias. A exagerada
criao de etapas formais sem propsitos nos procedimentos de execuo do recurso pblico
anula estas caractersticas. Deve-se reconhecer, contudo, que a Lei no 13.019/2014 prev um
sistema estratificado de prestao de contas que associa o rigor no controle complexidade e
ao volume de recursos executados pelas OSCs. Aplicada como pensada, a nova lei representar um avano nos procedimentos de implementao de polticas pblicas em parceria com
organizaes da sociedade civil.
A plataforma eletrnica para gerenciamento e transparncia das parcerias com as OSCs,
prevista na nova lei, precisa ser construda de forma a induzir ao acerto, e no ao erro, apoiando
os processos. No mbito federal, o Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de
Parceria dever construir interface prpria para albergar os novos termos com esta perspectiva.
Nos entes subnacionais, h previso de possibilidade de adeso ao SICONV, mediante autorizao da Unio, e liberdade para criao de sistemas prprios que atendam a este objetivo.
4.2 Sobrevivncia econmica de OSCs hoje no Brasil
O estmulo fiscal s OSCS outro assunto relevante da agenda de aperfeioamentos necessrios. Se razovel argumentar que a tributao estatal e a posterior redistribuio em polticas
pblicas sejam alternativas legtimas e potencialmente eficazes para a alocao de recursos,
conforme as demandas, soa igualmente legtimo conferir aos indivduos a prerrogativa de
decidir para onde destinar o recurso, via incentivos ou renncias fiscais.
Dos incentivos fiscais existentes que podem ser utilizados por organizaes da sociedade
civil na rea de cultura, esporte, criana e adolescente, idosos, sade e cincia e tecnologia, h
apenas um que mais geral e que est vinculado ao ttulo de OSCIP e de utilidade pblica
federal, sendo permitido para pessoas jurdicas doarem e deduzirem, e interditado, desde 1995,
para pessoas fsicas.
importante frisar que uma poltica de fomento pblico que amplie as possibilidades de
sustentabilidade da atuao das organizaes para as quais se dirigem e se desvincule da lgica
de projetizao em favor da ideia de fomento que as incentive a buscar recursos na prpria
sociedade pode ser determinante para institucionalizar e ampliar a legitimidade das OSCs.19
Ademais, para racionalizar a gesto administrativa e simplificar o recolhimento de tributos,
uma proposta de Simples Social, que se inspire na lgica do Simples Nacional, tambm
parte do debate e pode ser de grande valia para ser tambm uma alternativa para aqueles que
hoje buscam o Cebas, por interesse na iseno da cota patronal relevante valor que incide
sobre a folha de pagamento dos funcionrios e que, ao ser dispensado, representa um recurso
que pode ser reinvestido nas suas finalidades sociais.
19. Proposta nesse sentido tramita atualmente no Congresso Nacional.

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Ressalte-se que a discusso sobre as mudanas possveis ou desejveis nessa questo dos
incentivos a doaes e no sistema tributrio diferenciado e favorecido poder se adensar, uma
vez publicados dados fiscais oficiais analticos, para alm das previses de utilizao e execuo
que so apostas na Lei Oramentria Anual, por disposio da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No se sabe ao certo a dimenso atual dos recursos canalizados para as OSCs via doao privada
ou incentivos e dedues tributrias.
Outro tema fundamental, j presente na agenda do Executivo e em debate no Congresso
Nacional, o dos fundos patrimoniais. A constituio de fundos desta natureza pode incentivar a doao voluntria e permitir a sustentabilidade da entidade mesmo com variao de
suas fontes de recursos.
4.3 Certificao das OSCs
O modelo atual de outorga de ttulos e certificados s OSCs tem eficcia questionvel e gera
diversos impasses. O ttulo de utilidade pblica UPF, por exemplo, no coaduna com os
princpios do Estado democrtico de direito ao exigir critrios clientelistas e patrimonialistas
para sua concesso e manuteno.20 A qualificao como OSCIP tem critrios vinculados mais
claros e ainda serve a outros fins, tais como a harmonizao de remunerao de dirigentes
sem a perda de benefcios fiscais. Neste sentido, antes de prescindir ou alterar qualquer destes
ttulos, h de se observar se as conquistas no sofrero retrocessos e alicer-las em outras
lgicas que se vinculem mais a realidade do fato que a chancela para que no haja mais perda
do que se pretende.
No caso do Cebas, muito se avanou no sentido de deixar mais claros os prazos, os critrios
e os procedimentos para a concesso do certificado, tendo sido uma ao importante a alterao normativa realizada em 2013, que permitiu a remunerao de seus dirigentes sem a perda
de benefcios fiscais. O cuidado que se deve ter que a nova arquitetura do ttulo, voltada s
entidades de sade, educao e assistncia social, no gere distores e deixe sem guarida legal
o reconhecimento da imunidade tributria das contribuies sociais previdencirias das organizaes que historicamente atuaram nestas reas no Brasil, complementando a ao do Estado.
Induzir a rede privada a atuar em aes da poltica pblica correspondente justo e
desejvel. A construo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), por exemplo, fruto de
demanda e dilogo entre governo e sociedade civil e sua implementao depende essencialmente
da assuno de responsabilidades pelo Estado e da atuao complementar das organizaes.
A complementaridade positiva e ajuda a buscar solues para garantir a efetividade dos
sistemas, aproximando-os das realidades locais. A regulao precisa promover um equilbrio
para permitir que o Estado assuma suas responsabilidades e ao mesmo tempo permita que a
sociedade civil tambm atue na esfera pblica, subsidiariamente.

20. Uma das exigncias a apresentao de trs atestados assinados por autoridades pblicas locais reconhecendo e indicando que a organizao
funciona naquele local, de forma regular, h pelo menos trs anos. H inmeros documentos pblicos que podem atender exigncia sem a necessidade de recorrer s autoridades locais.

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A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

4.4 Transparncia e controle

Outra mudana importante ampliar o espao de influncia e controle dos cidados
sobre as OSCs que recebem recursos pblicos. Recentemente, novos instrumentos legais
tornaram-se disponveis e precisam se tornar efetivos: a Lei de Acesso Informao (Lei
no 12.527/2011), alm de vincular a administrao pblica s suas regras, obriga as entidades privadas sem fins lucrativos que firmam parcerias com recursos pblicos a promover transparncia ativa de seus estatutos, quadro de dirigentes, instrumentos firmados
e relatrios de prestao de contas correspondentes, permitindo aos cidados conhecer e
monitorar mais a realidade das parcerias e da atuao das OSCs sempre que houver
recursos pblicos envolvidos.
A nova Lei de Fomento e Colaborao prev a participao dos beneficirios na avaliao
do desempenho das organizaes por meio de pesquisa de satisfao como mecanismo de monitoramento e avaliao, que poderia reduzir a necessidade de controle formal via burocracia
e estimular o controle de resultados das atividades das organizaes, com a participao dos
indivduos. Estas mudanas institucionais convergem com o movimento geral de transparncia
do uso dos recursos pblicos e fomenta o engajamento da populao nas decises pblicas e
das organizaes.
O estmulo transparncia ajuda a superar problemas observados em duas importantes
etapas das polticas executadas com OSCs: o monitoramento da execuo e a avaliao dos
resultados na prestao de contas.21 A adoo de estratgias do tipo alarme de incndio no
lugar do atual controle policial mais barata e potencialmente mais eficiente (McCubbins e
Schwartz, 1984). Na estratgia do tipo alarme de incndio, os rgos do aparato de controle
executivos ou judiciais entram em cena apenas quando acionados por atores interessados
principalmente os beneficirios , reduzindo exigncias de controle burocrtico de todas as
etapas envolvidas em todas as parcerias entre OSC e governos. O monitoramento permanente
da execuo das parcerias um dos principais gargalos na eficcia das parcerias celebradas com
OSCs e tem o potencial de sanear problemas e evitar que prestaes de contas estejam aqum
da qualidade desejvel.22
Vale indicar a importncia de um repositrio de dados e bases de informaes de diferentes fontes sobre as OSCs e suas aes ao modo de um Atlas , que funcione como uma
plataforma de transparncia e controle, e que possa trazer diferentes funcionalidades, tais como
a criao de uma comunidade de prticas.23

21. Uma fonte de inspirao importante possvel seria a atual legislao aplicada s OSCIPs, que exige se dar publicidade, por qualquer meio eficaz,
no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas de
dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado (Larroud, Oliveira e Pannunzio, 2009).
22. Deve-se reconhecer a dificuldade de obter dos rgos de controle flexibilidade no objetivo de controlar cada movimento realizado com o dinheiro
pblico em favor de controle por resultados e a necessidade de se criar mecanismos que, de forma gil, possam interromper a malversao deste e
permitam a punio dos responsveis por atos de m f (Hage, 2011).
23. A integrao com governos subnacionais um passo adicional relevante, j que a maior parte da cooperao entre o Estado e as OSCs est
nestes nveis de governo. A integrao dos dados e sua unificao em um s ambiente seria um jogo de soma positiva; todos ganham, com maior
facilidade de conhecer o universo das OSCs e as aes realizadas.

341

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

5 O PAPEL DAS INSTITUIES POLTICAS NO FORTALECIMENTO DAS OSCs

A seo anterior apresentou sugestes para aprimorar o ambiente jurdico e institucional
responsvel por regular os macroincentivos que influenciam as estratgias de atuao das organizaes da sociedade civil, em particular na relao das OSCs com os governos. No entanto,
para amplificar o papel positivo das OSCs na execuo de polticas pblicas e na representao
de interesses necessrio um sistema poltico que enseje um desempenho neste sentido
(Encarnacin, 2003; 2011; Bermeo, 2000; Berman, 1998).24
Um ambiente poltico mais conducente ao aprofundamento da democracia requer, alm
da participao dos cidados, partidos fortes e socialmente arraigados, como canais legtimos
de transmisso das demandas dos grupos de interesse. Em que pesem os argumentos sobre a
crise da representao ou da democracia representativa, ainda so os partidos que realizam
a tarefa mais ampla de agregar os interesses coletivos; as OSCs o fazem parcialmente, assim
como os diversos outros canais de organizao subsidiria de demandas de grupos, como
o caso da mobilizao eletrnica em abaixo-assinados ou das aes coletivas estruturadas em
ambiente virtual. Os estmulos dados pelo sistema poltico com a tradicional representao
partidria so fundamentais para fortalecer a esfera pblica e a luta por direitos nas prprias
organizaes da sociedade civil (Berman, 1998).
A gradual institucionalizao de canais de participao social na administrao pblica tem
sido um passo importante para instituir na gesto formas alargadas de representao e qualificar
o debate sobre as decises governamentais no mbito do Executivo. O potencial das novas
institucionalidades poder ser ampliado por meio de canais mais adequados de comunicao
entre os rgos do Executivo e do Legislativo, bem como entre aquelas e os partidos polticos.
Como atores importantes dentro das instncias participativas, as OSCs podero encontrar formas
de ecoar os interesses dos grupos aos quais se associam, quando houver maior conexo entre tais
instncias e rgos legislativos estruturados por partidos com definio mais clara de suas agendas.
Para de fato encaminhar as questes do cidado por mais atomizada que possa ser sua
participao , ainda imprescindvel a atuao em rede, em organizaes da sociedade civil
e em partidos polticos capazes de aglutinar as causas e os interesses individuais, organizando
as prioridades das demandas.
6 CONCLUSO
Apresentam-se dados sintticos sobre a cooperao das OSCs com o governo federal, algumas mudanas ocorridas na legislao recente e sugestes de aprimoramento da arquitetura
institucional e jurdica para fortalecer a atuao virtuosa das OSCs nas polticas pblicas e na
representao de interesses.
24. Como indicou Encarnacin, in the context of a failing political system, civil society, especially if it is large and expanding, can serve to undermine democracy.
() democracy promoters have ignored the dependent nature of civil societys political impact. Whether civil society helps or hinders democracy appears
to depend not so much on the constitution of its individual components but rather on the nature and characteristics of the surrounding political
environment (Encarnacin, 2003). Para Berman (1997) we need to shift our focus back, in other words from looking at how social context shapes
the performance of political institutions to looking at the crucial role played by political institutionalization in shaping the character and impact of civil
society on political development. The most important difference between civil and uncivil polities and well-functioning and problematic democracies
() is not to be found in an analysis of societal and cultural factors, but rather in an examination of political institutions.

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A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis

Nos ltimos quatro anos, aproximadamente 45 mil organizaes tiveram relao direta
com o recebimento de recursos para executar polticas ou com assento em instituies participativas ou indireta com a outorga de titulaes ou incentivos fiscais com a administrao
federal, do atual universo de 300 mil OSCs.
Mostra-se que os principais objetivos dos 7,117 mil convnios analisados no sistema de
convnios da administrao federal so, em linhas gerais, para manuteno de unidades de
sade, aes de financiamento a eventos culturais, educacionais e cientficos e aes de capacitao de segmentos sociais especficos. Apesar de o leque de aes ser diversificado, elas esto
associadas a jurisdies ministeriais especficas, o que indica, por um lado, que tais polticas
possuem certa relevncia no mbito da poltica ministerial e, por outro, que sua descontinuidade,
seja por reduo de recursos ou por reduo da cooperao com OSC, teria efeitos nocivos
capacidade de implementao de polticas importantes da gesto federal.
A avaliao de gestores federais confirma, por diferentes razes, ser importante a cooperao
com OSCs, tanto para incorporar seu conhecimento especializado e prximo das demandas
de seus beneficirios, quanto para ampliar a capacidade de execuo territorial das polticas,
inovar e melhor informar os objetivos da gesto e dar legitimidade s decises.
Na seo propositiva do texto, so indicados avanos recentes da legislao que regula a
parceria entre OSCs e governos, com a aprovao da Lei no 13.019/2014, que supera problemas recorrentes observados, principalmente ao definir instrumentos prprios de fomento e
de colaborao adaptados natureza jurdica de funcionamento das organizaes. O novo
marco tambm amplia as responsabilidades e as oportunidades para as fases de planejamento,
seleo, execuo, acompanhamento e prestao de contas das aes realizadas pelas organizaes contratadas.
Sugeriu-se avanar na implementao de alternativas para monitorar execuo de parcerias
com OSCs. A estrutura atual bastante vinculada aos aspectos procedimentais, e as burocracias
pblicas deveriam atuar mais focadas em resultados, para conseguir acompanhar a contento as
parcerias celebradas com OSCs e evitar problemas para os governos e para as OSCs.
No mbito da sustentabilidade, uma questo apontada foi a necessidade de abrir incentivos
fiscais para indivduos poderem doar para mais organizaes, independentemente de projetos
especficos, e criar o Simples Social simplificao do sistema tributrio para as OSCs e regular
de forma clara os fundos patrimoniais. De forma complementar, aes que visem permitir o acesso
aos dados e produo de estatsticas sobre as doaes privadas, os incentivos, as imunidades e
isenes subsidiaro um diagnstico mais preciso e apto a informar possveis mudanas legais.
Por fim, avalia-se a necessidade de maior transparncia das OSCs, tornando-as abertas ao
escrutnio pblico sempre que houver aes executadas com recursos pblicos. As organizaes
esto avanando no quesito transparncia, mas ainda no tanto quanto desejvel.
Em termos mais amplos, argumenta-se que o debate sobre a relao entre OSCs e o
fortalecimento da democracia precisa reinserir as instituies legislativas e partidrias como

343

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

interlocutoras essenciais. A discusso recente sobre ampliao das instncias participativas e o

correlato crescimento do papel da sociedade civil organizada no podem ofuscar a necessidade
de conectar tais movimentos com a representao partidria.
A diversidade e o crescente ativismo societrio indicado pelo crescimento das OSCs
nas ltimas dcadas confere maior legitimidade democracia, que poder ser potencializada
quando for possvel divisar meios mais efetivos de interlocuo entre os partidos, as OSCs, as
instituies participativas e os cidados, tornando o sistema poltico mais responsivo.
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