Qu es la consulta previa?

La consulta previa es un dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas, su finalidad es

llegar a acuerdos sobre medidas administrativas o legislativas que puedan afectar los
derechos colectivos de los pueblos. Los acuerdos a los que se lleguen en el proceso son
de cumplimiento obligatorio para ambas partes.
En el ejercicio de este derecho se busca incorporar sus puntos de vista, opiniones e
intereses en las medidas estatales que tuvieran relacin con sus derechos colectivos.
Qu se consulta?
Se consulta previamente las propuestas de medidas legislativas o administrativas cuando
se considere que podran afectar derechos colectivos de los pueblos indgenas u
originarios. Se dice que hay afectacin de derechos colectivos si hay un cambio en el
ejercicio o en la situacin jurdica de los mismos.
Ejemplos de medidas legislativas son las leyes, ordenanzas regionales y municipales y
los decretos legislativos. Ejemplos de medidas administrativas son los decretos
supremos y las resoluciones. Adems se deben consultar los planes, programas y
proyectos del estado relacionados con el desarrollo de dichos pueblos.
A quin se consulta?
Se consulta a los pueblos indgenas u originarios a travs de sus organizaciones
representativas. La identificacin de los pueblos indgenas que sern convocados a un
proceso de consulta se hace en base a los criterios objetivos y el criterio subjetivo
establecidos en la normativa nacional e internacional.
Los pueblos indgenas son aquellos que tienen su origen antes del surgimiento de los
Estados actuales y que conservan, en todo o en parte, sus instituciones distintivas y
poseen una identidad colectiva.
Quin consulta?
La entidad promotora, que es la entidad estatal responsable de impulsar la medida
legislativa o administrativa que debe ser objeto de consulta. Solo el Estado -a travs de
sus distintas entidades y niveles de gobierno- puede convocar a dichos procesos.
Ninguna entidad privada o empresa puede hacerlo.
Cul es el rol del Ministerio de Cultura?
El Ministerio de Cultura, a travs del Viceministerio de Interculturalidad, es el rgano
tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo. Su misin es concertar,
articular y coordinar la poltica de implementacin del derecho a la consulta previa.

Brinda asesora, asistencia tcnica y capacitacin a las entidades promotoras de

procesos de consulta previa y a los pueblos indgenas u originarios, lleva la Base de
Datos de los Pueblos Indgenas u Originarios y un Registro de Intrpretes y
Facilitadores, registra los resultados de las consultas realizadas y resuelve en ltima
instancia administrativa los recursos que formulen los pueblos indgenas en ejercicio del
derecho de peticin, cuando se trata de entidades del poder ejecutivo.
Qu no es la consulta previa?
No es un referndum o un plebiscito, procesos en los que las respuestas se limitan a un
s o a un no.
Si la consulta previa es un dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas sobre
propuestas que tienen relacin con los derechos colectivos de dichos pueblos, entonces
se trata de analizar este proceso con amplitud y detenimiento, considerando dichos
derechos as como el inters general de la colectividad nacional.
Etapas de la ley de consulta previa

identificacin
de la medida

Identificacin
de los Pueblos

Publicidad
de la medida

Informacin

Evaluacin
interna de
los pueblos
indgenas

Dilogo

Decisin

Etapas del proceso de consulta previa

La Ley de Consulta Previa establece siete etapas consecutivas y obligatorias para el

ejercicio del derecho de consulta. Adems, prev reuniones preparatorias con las
organizaciones representativas de los pueblos indgenas a ser consultados. Las etapas
son:
1. Identificacin de la medida legislativa o administrativa que debe ser objeto de
consulta, ya que podra afectar directamente los derechos colectivos de los
pueblos indgenas como, por ejemplo, la identidad cultural, la calidad de vida o
el establecimiento de sus prioridades de desarrollo.
2. Identificacin de los pueblos indgenas u originarios que sern consultados,
teniendo en cuenta los criterios previstos en la Ley de Consulta Previa, su
Reglamento y en el Convenio 169 de la OIT.
3. Publicidad de la medida legislativa o administrativa. En esta etapa, la entidad
promotora entrega a los representantes de los pueblos indgenas consultados el
plan de consulta y la propuesta de medida.
4. Informacin sobre la medida legislativa o administrativa a los pueblos indgenas
sobre el contenido, los motivos, alcances y consecuencias de la medida que se
consulta.
5. Evaluacin interna de la medida por parte de los pueblos indgenas a travs de
sus organizaciones representativas.
6. Dilogo intercultural entre representantes del Estado y de los pueblos indgenas.
Los acuerdos que se adopten en esta etapa son de carcter obligatorio para
ambas partes.
7. Decisin, la cual es tomada por la entidad promotora de la medida y debe estar
debidamente motivada, adems de garantizar los derechos de los pueblos
indgenas.
A estas fases se suman las reuniones preparatorias, que si bien no son propiamente una
etapa del proceso de consulta previa, s son contempladas por la legislacin y deben ser
realizadas por la entidad promotora con la finalidad de realizar el plan de consulta en
conjunto con las organizaciones representativas de los pueblos indgenas

Derecho de Peticin
Qu es el derecho de peticin?
El derecho de peticin es un derecho fundamental de todo ciudadano que se encuentra
consagrado en el artculo 2 inciso 20 de la Constitucin Poltica del Estado.
En el marco de la consulta previa, este derecho se desarrolla en el artculo 9 del
Reglamento de la Ley de Consulta Previa[1], que seala lo siguiente: El o los pueblos
indgenas, a travs de sus organizaciones representativas, pueden solicitar su inclusin
en un proceso de consulta; o la realizacin del mismo respecto de una medida

administrativa o legislativa que consideren pueda afectar directamente sus derechos

colectivos. ()
[1] Aprobado por D.S. 0001-2012-MC

Marco Normativo
Artculo 2 inciso 20 de la Constitucin Poltica del Estado.

Preguntas Frecuentes
1. Qu es el derecho a la consulta previa?
Es el derecho colectivo de los pueblos indgenas a ser consultados por el Estado cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectar
directamente sus derechos colectivos.
Su implementacin tiene la finalidad de garantizar los derechos colectivos de los
pueblos indgenas y establecer mecanismos de dilogo intercultural entre el Estado y los
pueblos indgenas para lograr acuerdos respecto a la aprobacin de medidas susceptibles
de afectar directamente estos derechos.
2. Qu es el Convenio 169 de la OIT?
Es un instrumento internacional que promueve y garantiza los derechos de los pueblos
indgenas. Como tratado de derechos humanos, tiene rango constitucional y es de
obligatorio cumplimiento por parte de todos los sectores del Estado. Sus disposiciones
son exigibles ante tribunales nacionales e internacionales.
3. Cul es el objetivo de la Ley de Consulta Previa?
La Ley N. 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa y su Reglamento tienen como
objetivo desarrollar el contenido y los procedimientos del derecho a la consulta y se
interpretan de conformidad con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT.
4. Qu se debe consultar?
Deben ser sometidos a consulta:

Las medidas legislativas y administrativas que afecten directamente los derechos

colectivos de los pueblos indgenas.

Los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten

directamente los derechos colectivos.

5. Quin debe consultar?

La obligacin de consultar es del Estado. En tal sentido, no puede delegar o trasladar

esta obligacin a actores no estatales como empresas privadas, organizaciones indgenas
u organismos multilaterales.
Cada entidad pblica (Ministerios, Congreso de la Repblica, Gobierno Regionales y
Locales, etc.) tiene la responsabilidad de identificar las medidas administrativas que
pudieran afectar los derechos colectivos de uno o ms pueblos indgenas y llevar a cabo
los procesos de consulta correspondientes.
6. Qu ocurre cuando el Estado y los pueblos indgenas alcanzan acuerdos?
Cuando el Estado y los pueblos indgenas alcanzan acuerdos como resultado de los
procesos de consulta, estos son de obligatorio cumplimiento para ambas partes.
7. Qu sucede si no se alcanza un acuerdo?
En caso no alcancen un acuerdo, corresponde a la entidad estatal que propone la medida
adoptar una decisin. Cuando esto ocurra, dicha entidad deber motivar su decisin y
hacer todo lo necesario para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indgenas
y asegurando la proteccin del derecho a la vida, la integridad y al pleno desarrollo de
estos pueblos.
El contenido de esta medida debe estar acorde a las competencias de la entidad
promotora, respetar las normas de orden pblico, los derechos fundamentales y
garantas de la Constitucin Poltica, as como preservar la supervivencia de los pueblos
indgenas.
8. El derecho a la consulta implica derecho de veto de los pueblos indgenas?
No, por cuanto es un proceso de dilogo que se funda en el principio de buena fe. El
Tribunal Constitucional ha sealado que no se desprende de los artculos del Convenio
169 de la OIT que los pueblos indgenas gocen de un derecho de veto.
Asimismo, segn las observaciones realizadas por la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT, los procesos de consulta no
implican derecho a veto por parte de los pueblos indgenas.
9. Cul es el rol del Ministerio de Cultura en los procesos de consulta previa?
El Ministerio de Cultura, a travs del Viceministerio de Interculturalidad (VMI),
organismo tcnico especializado en materia indgena, debe coordinar, concertar y
articular la poltica estatal de implementacin de este derecho por parte de las distintas
instituciones pblicas. Asimismo, brinda asistencia tcnica a las entidades estatales
promotoras de procesos de consulta, as como a los pueblos indgenas.
En cumplimiento de esta labor, el VMI ha elaborado una Gua Metodolgica, la cual
brinda pautas para la aplicacin de los procesos de consulta y, por otro lado, ha creado
el Registro de Intrpretes de Lenguas Indgenas u Originarias. Estos instrumentos
pueden ser encontrados en el siguiente enlace: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/

10. A qu entidad le corresponde identificar a los pueblos indgenas a ser

consultados en cada proceso?
El proceso de identificacin le corresponde a la entidad pblica que promueva alguna
iniciativa susceptible de afectar a la poblacin indgena. Este proceso se realiza
considerando el criterio subjetivo y los los criterios objetivos consignados en el
Convenio 169 de la OIT.
El Ministerio de Cultura ha publicado una lista que incluye cincuenta y dos (52) pueblos
indgenas, de los cuales cuarenta y ocho (48) pertenecen a la Amazona y cuatro (4) a la
zona andina, todos ellos con lenguas particulares y caractersticas culturales singulares
(Pueblos-Indigenas.pdf).
11. En qu consisten los criterios objetivos y el criterio subjetivo?
Los criterios objetivos comprenden:

Continuidad histrica, es decir, permanencia en el territorio nacional desde

tiempos previos al establecimiento del Estado.

Conexin territorial, entendida como la ocupacin de una zona del pas por parte
de los ancestros de las poblaciones indgenas.

Instituciones polticas, culturales, econmicas y sociales distintivas conservadas

total o parcialmente por los grupos humanos en cuestin.

El criterio subjetivo:
Por otra parte, el criterio subjetivo est relacionado con la autoidentificacin de las
personas que forman parte de un colectivo humano como pertenecientes a un pueblo
indgena u originario. Tanto el criterio subjetivo como los criterios objetivos se
combinan y aplican de forma simultnea.
Conceptos importantes

Derechos colectivos: derechos que tienen como sujeto a los pueblos indgenas,
reconocidos en la Constitucin, en el Convenio 169 de la OIT, as como por los
tratados internacionales ratificados por el Per y la legislacin nacional.
Incluyen, entre otros, los derechos a la identidad cultural, a la participacin de
los pueblos indgenas, a la consulta, a elegir sus prioridades de desarrollo, a
conservar sus costumbres, siempre que estas sean compatibles con los derechos
fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional y los derechos
humanos internacionalmente reconocidos, a la jurisdiccin especial, a la tierra y
el territorio, es decir, al uso de los recursos naturales que se encuentren en su
mbito geogrfico y que utilizan tradicionalmente en el marco de la legislacin
vigente, a la salud con enfoque intercultural y a la educacin intercultural.

Afectacin directa: se considera que una medida legislativa o administrativa

afecta directamente al o los pueblos indgenas cuando contiene aspectos que

pueden producir cambios en la situacin jurdica o en el ejercicio de los

derechos colectivos de tales pueblos.

Entidad promotora: se considera como tal a toda entidad del Estado de

diferentes niveles de gobierno (nacional, regional, local y Congreso de la
Repblica) que promueva y lleve a cabo un proceso de consulta previa.
Dicha entidad es la responsable de asumir los costos logsticos que conlleve la
realizacin del dilogo intercultural entre el Estado y los pueblos indgenas.

Intrpretes y traductores: como parte de la Ley de Consulta Previa, el

Ministerio de Cultura, a travs del VMI y la Direccin de Lenguas Indgenas,
cre el Registro de Intrpretes y Traductores. Estos intrpretes y traductores
sern capaces de mantener el dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas en
los prximos procesos de consulta previa. De este modo, se vela por la
transparencia y los intereses de las comunidades involucradas en cada proceso.
A la fecha, se han realizado cursos de alta exigencia para los interesados en
formar parte de dicho registro y convertirse en los pilares de una comunicacin
fluida entre los actores involucrados.

Facilitadores: el facilitador o facilitadora es una persona natural que tiene como

rol generar y orientar las condiciones necesarias para cumplir con la finalidad
del proceso de consulta previa. Tiene a su cargo la conduccin de reuniones o
eventos que se lleven a cabo en el marco de dicho proceso, manteniendo una
posicin imparcial.

Programa de capacitacin: desde el ao 2012, el VMI viene implementando

un programa de capacitacin a lderes y lideresas de los pueblos indgenas, as
como a funcionarios pblicos a nivel nacional y a nivel regional sobre el derecho
a la consulta previa a los pueblos indgenas. Los talleres de capacitacin en el
marco de dicho programa se encuentran divididos en tres (3) mdulos: i) Los
pueblos indgenas u originarios y sus derechos, ii) El Estado peruano y los
pueblos indgenas u originarios y iii) El derecho a la consulta previa de los
pueblos indgenas u originarios.

Procesos de Consulta Previa

El Viceministerio de Interculturalidad (VMI) como rgano tcnico especializado en

materia indgena del poder ejecutivo tiene entre sus funciones brindar asistencia tcnica
a las entidades promotoras y a los pueblos indgenas en cada proceso de Consulta Previa
que se realice. Por ello, a continuacin se presentan los casos en los que el VMI se
encuentra cumpliendo dicha funcin: