Temas Selectos Derecho Ambiental PDF

TEMAS SELECTOS
DE DERECHO
AMBIENTAL
MARA DEL CARMEN CARMONA LARA

LOURDES HERNNDEZ MEZA
Coordinadoras
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

PROCURADURIA FEDERAL DE PROTECCIN AL AMBIENTE
MXICO, 2006
PRESENTACIN
Esta obra es producto de la suma de voluntades encabezadas, en su momento, por Jos Luis Luege Tamargo como titular de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) y por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
Este volumen contiene los trabajos realizados por los especialistas en
la materia y en l se publican los diez mejores trabajos de investigacin
realizados como consecuencia del Diplomado en Derecho Ambiental,
efectuado en 2004, como resultado del convenio de cooperacin entre la
PROFEPA y el Instituto.
Ofrezco un reconocimiento especial a Carmen Carmona Lara, coordinadora de ese diplomado por parte del Instituto, y a Lourdes Hernndez
Meza, coordinadora por parte de la PROFEPA. El nuevo titular de la Procuradura, Ignacio Loyola Vera, ha reiterado los esfuerzos llevados a cabo
para la publicacin de esta obra.
Diego VALADS
IX
CONCURRENCIA DE FACULTADES EN MATERIA DE MEDIO

AMBIENTE ENTRE LA FEDERACIN Y LOS ESTADOS
Jos BARRAGN BARRAGN*
SUMARIO: I. Planteamiento general. II. Lo federal como forma de gobierno. III. Objeto material de la concurrencia. IV. Cmo se hace el
reparto del poder. V. Examen de las materias sobre medio ambiente.
VI. Algunas conclusiones.
I. PLANTEAMIENTO GENERAL
1. Presentacin del tema
Como lo expresa el ttulo que le hemos dado a este trabajo, vamos a
tratar de explicar el rgimen constitucional de concurrencia de facultades
en materia de medio ambiente entre la Federacin, el Distrito Federal,
los estados y, en algunos casos, los municipios.
Hablando en general, los estudios sobre el tema de la concurrencia de
facultades se suele plantear al examinar el sistema de distribucin del poder pblico en un rgimen federal, y tiene que ver con la posibilidad de
que pueda coexistir, al mismo tiempo y en un espacio determinado, el
ejercicio de facultades de las autoridades federales, por un lado; y, por
otro lado, el ejercicio de facultades de autoridades estatales sobre una
materia determinada.
De alguna manera se parte del supuesto de la existencia de dos niveles
de gobierno: el federal y el gobierno de los estados. Se acepta el reconocimiento recproco de la soberana y, por tanto, la existencia de facultades
expresas, encomendadas a uno y a otro orden de gobierno; la existencia
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico.
1
JOS BARRAGN BARRAGN
de prohibiciones, as como la existencia de otra serie de facultades, como

las de carcter concurrente, las facultades coincidentes, o las facultades
implcitas, por citar los lugares comunes de la doctrina norteamericana,
que es la que ha desarrollado diversas teoras sobre el particular.
La doctrina mexicana, tal como lo explica, entre otros, Jacinto Faya
Viesca en su libro El federalismo mexicano: rgimen constitucional del
sistema federal, no ha hecho sino retomar estas teoras, a fin de explicar
lo mejor posible el principio de la distribucin del poder en el sistema
mexicano, a partir del enunciado del artculo 124.
2. Lo que es la concurrencia
Qu se entiende por concurrencia de facultades? Para tratar de explicar efectivamente lo que es la concurrencia de facultades, podemos
partir del principio, tomado de la doctrina norteamericana, que comnmente suele citarse. En palabras de Jacinto Faya Viesca, las facultades
concurrentes seran aquellas facultades concedidas a las autoridades federales, pero no prohibidas a los estados, pudiendo, en consecuencia, ser
reguladas tanto por el gobierno federal como por los estados.1
Este enunciado es buen punto de partida, siempre y cuando se acepte
por la doctrina mexicana, la cual est acostumbrada a decir que las facultades concedidas a los funcionarios federales son facultades prohibidas
para los estados, lo cual evidentemente es una exageracin, porque para
que se pueda hablar de la existencia de una materia prohibida para los estados, dicha prohibicin deber ser expresa.
Pero, insistimos, para nosotros, el principio antes mencionado, de la
doctrina norteamericana, propuesto por Faya Viesca, es un buen punto
de partida para el estudio de las facultades concurrentes.
Dicho principio, por ejemplo, se actualiza o se enuncia de una manera
muy correcta en el primer prrafo del artculo 3o. constitucional, que
dice: artculo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educacin.
El Estado Federacin, Distrito Federal, estados y municipios impartir educacin preescolar, primaria y secundaria. La educacin primaria
y secundaria son obligatorias.
1 Esta cita se encuentra en su libro El federalismo mexicano: rgimen constitucional del sistema federal, Mxico, Porra, 1998, p. 92.
CONCURRENCIA DE FACULTADES EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE
Como se puede apreciar, en este enunciado el poder soberano que corresponde al Estado mexicano, para su ejercicio, se encomienda, por igual,
a los cuatro niveles de gobierno.
Esto es, glosando el principio de la doctrina norteamericana, diramos
que la materia de la educacin, que ciertamente est tambin encomendada a las autoridades federales, no podra nunca estar prohibida para los
estados, ni para el Distrito Federal ni para los municipios.
Por tanto, sin nimo de formular una definicin formal, insistiramos
en que la concurrencia de facultades se dar cuando el texto constitucional mexicano haga una asignacin igual o parecida a la que se hace en el
primer prrafo del artculo 3o., que ya conocemos.
Citemos otro ejemplo, ahora tomado del artculo 117, en el cual, por
cierto, se contemplan una serie importante de prohibiciones para los estados. Pues bien, no obstante esas prohibiciones, en la fraccin IX, prrafo
segundo, se dice lo siguiente:
Artculo 117.
IX...
El Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.
Aqu se ilustra bastante bien la forma en que se distribuye para su ejercicio el poder pblico del Estado, en materia de la lucha contra el alcoholismo entre el Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados. Y,
aunque no se le menciona, debe incluirse tambin al rgano legislativo
del Distrito Federal.
Qu es la concurrencia de facultades? Es una simple variable que se
emplea para la distribucin del poder soberano del Estado en el sistema
federal.
Es, dicho con otras palabras, la asignacin de facultades al mismo tiempo
y sobre una misma y determinada materia, a favor de cuando menos dos
entidades, la Federacin y los estados; la Federacin y el Distrito Federal; y, en otros ciertos casos, a favor tambin de los municipios.
Por tanto, siempre que encontremos un texto con un enunciado igual,
o parecido, a los textos citados, siempre estaremos frente a una materia
sobre la cual, o respecto de la cual, la Constitucin permite la concurrencia de facultades.
JOS BARRAGN BARRAGN
Tal asignacin concurrente, en la materia de educacin, permite que,

en un determinado territorio municipal, puedan coexistir, al mismo tiempo, un sistema federal de educacin; un sistema estatal de educacin y,
desde luego, un sistema municipal de educacin. Es un ejemplo simple,
perfecto. Ah est hecha la asignacin expresa y clara.
3. Diversos modos de asignacin
Lamentablemente, no en todos los enunciados constitucionales que
hablan de la distribucin del poder soberano encontramos esa misma claridad. Ms aun, en los enunciados predominan las confusiones, las cuales, por otro lado, no ayudan a la doctrina cuando sta intenta explicar
este tema.
A. Segn la doctrina
Efectivamente, la doctrina, como lo recuerda Faya Viseca, suele hablar de tres sistemas para la distribucin de las competencias entre las
autoridades federales y las estatales.2
Un primer sistema, a travs del cual se separan las facultades que se
hayan encomendado de manera expresa tanto a las autoridades federales
como a favor de las autoridades locales, segn se hace en el artculo 3o.,
prrafo primero, que ya hemos citado.
Un segundo sistema, a travs del cual se reconocen las facultades que
estn expresas y exclusivamente encomendadas a los poderes federales,
constituyendo, por tanto, una prohibicin para los estados. Un ejemplo
de facultades expresas y exclusivamente reservadas a las autoridades federales puede encontrarse en las materias diplomticas y consulares.
Y un tercer sistema, a travs del cual se comprende a las materias que
el artculo 124 considera como pertenecientes al llamado rgimen interno
de las entidades locales, las cuales, al entenderse reservadas a los estados, apareceran como prohibidas para las autoridades federales. Dice este artculo: Artculo 124. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los estados.
2
Ibidem, pp. 71 y ss.
Para entender mejor esta severa limitacin, que no siempre es apreciada por la doctrina, pasamos a citar el texto del artculo 21 del Acta de
Reformas de 1847, el cual dice: Los poderes de la Unin derivan todos
de la Constitucin, y se limitan slo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras
por falta de expresa designacin.
Ah est muy claro el sentido limitativo que debe drsele al texto vigente del artculo 124. Por ello, decimos que se trata de un verdadero
enunciado de legalidad, porque prohbe el ejercicio de aquellas facultades que no les estn expresamente designadas.
Para las entidades locales, las limitaciones se enuncian en forma de
prohibiciones expresas, ya se trate de una prohibicin absoluta, ya se trate de una prohibicin relativa, en cuyo caso tambin tendremos un ejemplo de una concurrencia de facultades.
En el artculo 117 tenemos ocho prohibiciones expresas, como las que
citamos a continuacin, a modo de ejemplo, las cuales todas tienen carcter absoluto:
Artculo 117. Los estados no pueden, en ningn caso:
I. Celebrar alianza, tratado o coalicin con otro estado ni con las potencias extranjeras.
II. Derogada.
III. Acuar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.
IV. Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
Una prohibicin relativa es la contenida en la fraccin IX del mismo

artculo 117, que dice:
Artculo 117. Los estados no pueden, en ningn caso:
IX. Gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en
forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin
autorice.
La prohibicin, como vemos, nada ms comprende el gravamen sobre

la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama. Y es una prohibicin relativa, reducida a imponer un graven que tenga una forma distinta,
o una cuota mayor de las que el Congreso de la Unin autorice. Adems,
no se prohbe imponer gravmenes a la industria del tabaco, por decirlo
JOS BARRAGN BARRAGN
as, lo mismo que a su comercializacin y venta de los productos procesados del tabaco.
B. Concurrencia en materias de soberana del Estado mexicano
Para completar la visin general de las materias sobre las cuales se
acepta la concurrencia, vamos a examinar nuestro tema desde una perspectiva diferente, como es la que proviene de la soberana atribuida directamente al Estado mexicano.
Un ejemplo idneo para ilustrar la concurrencia a partir de la soberana que toca al Estado, como tal Estado, lo tenemos en el enunciado ya
mencionado del artculo 3o., prrafo primero.
Como se puede apreciar, el enunciado parte de la soberana que el
Estado, como tal, tiene en materia de educacin. Y a continuacin, de una
manera descriptiva, nos indica que en la prctica esa competencia soberana del Estado ser ejercida por la Federacin, por el Distrito Federal,
por los estados y por los municipios.
Estamos ante un magnfico ejemplo de asignacin de concurrencia de
facultades a partir de la soberana del Estado. Pero no es, ni debe ser el
nico ejemplo. Mejor dicho, siempre que se habla de la soberana del
Estado mexicano y no exista prohibicin expresa para las entidades locales, se deber entender que se trata de materias concurrentes.
Veamos el ejemplo de una facultad expresa y reservada exclusivamente a favor de la Federacin: la acuacin de moneda, sin duda, pertenece al poder soberano del Estado mexicano. En nuestro caso, se enuncia
por el artculo 28 como una facultad exclusiva del Banco de Mxico y se
enuncia, al mismo tiempo, como una prohibicin absoluta para los estados en el artculo 117, en la forma que ya conoce el lector. Indiscutiblemente estamos ante una facultad del Estado mexicano, cuyo ejercicio se
encomienda de manera expresa y exclusiva a la Federacin.
C. Concurrencia en materias propiedad de la nacin
Tambin es verdad que existen otra clase de enunciados en los que la
concurrencia de facultades proviene a partir de la asignacin que se haga
a favor de la nacin.
Esto es, as como en algunas ocasiones el texto constitucional habla

de lo que pertenece al Estado (soberana del Estado), en otras habla de lo
que pertenece a la nacin (soberana y propiedad originaria de la nacin).
Todas las materias, comprendidas dentro de la propiedad originaria de
la nacin y del mar patrimonial, salvo que exista una prohibicin expresa
para los estados, o exista una reserva exclusiva a favor de la Federacin,
se entender que son materias en las que debe permitirse la concurrencia
de facultades.
D. Concurrencia por razn de la naturaleza de las materias
La materia relativa a las relaciones con el exterior, de orden diplomtico y consular, no cabe duda de que son, por su naturaleza, materias de
asignacin expresa y exclusiva de la Federacin, como lo es la materia
relativa a la defensa de la patria, aunque en dicha defensa tengan que
participar, en un momento dado, no slo todas las autoridades del pas,
sino tambin todos los mexicanos.
Efectivamente, en este ltimo supuesto, el carcter de exclusividad
proviene de la naturaleza de dichas materias, estn o no estn, por otro
lado, prohibidas de manera expresa para los estados.
Ahora bien, as como por la naturaleza de dichas materias se determina su pertenencia exclusiva a favor de la Federacin, existen otras materias que, por la misma naturaleza de las cosas pueden y deben ser consideradas como materias de concurrencia de facultades. Tal sera el caso de
las materias del derecho mercantil, hablando en general, y muchas otras.
4. Replanteamiento del problema
Por lo que hemos visto hasta ahora, resulta til intentar replantear el
problema relativo al tema de la concurrencia de facultades: sta tiene que
verse como algo natural al Estado federal, como su razn de ser, como la
regla general. Mientras que las prohibiciones, sean a favor de la Federacin o a favor de los estados, debern verse como la excepcin a la regla
general.
Dicha concurrencia debe ser entendida y explicada por s misma, como una frmula para evitar la odiosa concentracin del poder pblico del
Estado en perjuicio de las entidades locales y de las regiones. Y debe
JOS BARRAGN BARRAGN
verse como una frmula feliz, o acertada para la consecucin de una distribucin idealmente completa del poder pblico entre los diferentes niveles de gobierno que, por misma naturaleza, acepta el federalismo.
Este replanteamiento, por otro lado, debe llevarnos necesariamente a
una correcta interpretacin del federalismo mexicano, el cual no puede
entenderse como una forma de Estado, sino como un forma de gobierno,
o como un principio de distribucin del poder, de manera que la palabra
federalismo, y el sistema federalismo debe decir sencillamente distribucin del poder.
Pero, por otro lado, ese mismo replanteamiento debe llevarnos a la
aceptacin completa de la soberana de los estados, que es el fundamento
del ejercicio de facultades exclusivas que la Constitucin le asigna y le
reconoce, as como el fundamento del ejercicio de las facultades concurrentes.
Y, por ltimo, tambin debe replantearse el tema de la propiedad originaria de la nacin y del mar patrimonial. Dicha propiedad no puede reconducirse a un concepto de propiedad estatal ni a un concepto de
propiedad federal, sino que debe reconducirse al elemento de la territorialidad, que es un elemento esencial del Distrito Federal, de los estados
y de todos los municipios.
A continuacin intentaremos hacer estos diversos replanteamientos,
para que el lector pueda allegarse una mayor informacin sobre el tema
que estamos tratando.
II. LO FEDERAL COMO FORMA DE GOBIERNO
1. Planteamiento del problema
La existencia del fenmeno de la concurrencia de facultades sobre
una determinada materia solamente tendr sentido, como regla general,
en un sistema federal, o al menos en un sistema generosamente descentralizado.
En un sistema federal, la existencia de la concurrencia de facultades
debe ser la norma general. Nada ms natural y ms propio que la
leyenda del primer prrafo del artculo 3o. constitucional, en donde se
acepta la existencia concurrente de varios sistemas de educacin, como
el federal, el estatal y el municipal, conviviendo juntos, complementndose de manera perfecta.

De otro modo, en un sistema vertical, como ocurre en un estado unitario y centralizado, solamente se admitir un sistema de educacin,
dictado desde el poder central extendido a lo largo y ancho de todo el
territorio nacional. Claro est que si en este mismo estado unitario se reconociera una poderosa, o una generosa descentralizacin, probablemente a nivel municipal se aceptara la concurrencia de la educacin del
Estado con el sistema de educacin municipal.
Desde luego, si el sistema federal tampoco permite el juego libre de
las soberanas de cada uno de los estados, que la formen, dentro de su
rgimen interno y, por otro lado, se sofoca con dureza la autonoma municipal, el juego de la concurrencia de facultades tendr un valor menor,
apenas existir, aunque, como es natural y previsible, pudieran ser claros
los enunciados constitucionales. Esto mismo es lo que sucede entre nosotros, en Mxico.
Para entenderlo, basta recordar que la educacin est fuertemente centralizada; que, pese al enunciado del primer prrafo, a continuacin, el artculo 3o. regula la educacin de manera vertical, estableciendo bases de
carcter federal en su organizacin a lo ancho y largo del pas. Con todo,
ah est la admisin de la concurrencia, de manera que siempre puede ser
posible la coexistencia de tres sistemas diferentes de educacin en un municipio dado. Y, en todo caso, siempre ser posible usar la va de la accin
de inconstitucionalidad, o, al menos, de la controversia constitucional, para poner a prueba la vocacin federalista de la Suprema Corte.
Peor nos va en Mxico por la extendida doctrina que considera lo federal como una forma de Estado. Es decir, que acepta la identificacin de la
entidad federal con la entidad del Estado, lo cual lleva a la descalificacin
de los estados, a quienes ya no se les reconoce su soberana interna, al decir que gozan de una simple autonoma. En este contexto, casi resulta
ocioso el estudio del fenmeno de la concurrencia de facultades.
De aqu la necesidad de explicar bien, con gran detalle, como un presupuesto necesario, por qu lo federal en Mxico no es forma de Estado,
sino forma de gobierno. Esto es, lo federal es un mero principio, no slo
para facilitar la distribucin del poder pblico, sino que, en esencia, significa nada ms eso, una distribucin del poder, lo cual se manifiesta de
varias formas, siendo una de ellas la concurrencia de facultades.
10
JOS BARRAGN BARRAGN
2. Doctrina que considera lo federal como forma de Estado

Tomemos el manual de derecho constitucional que tengamos ms a la
mano y veamos cmo, por regla general, al estudiar el federalismo invariablemente se hace al amparo de un captulo que habla de las formas de
Estado.
Se nos dice muy explcitamente que existen Estados unitarios y Estados
federales, y se insiste en que la base de esta clasificacin no es otra ms
que la misma contraposicin de una y otra clase de Estado. As, lo federal,
en sentido estricto, para estos autores, es una simple forma de Estado. Es
decir, la Federacin es un Estado, es el Estado federal. Veamos.
Ignacio Burgoa, en su libro Derecho constitucional mexicano, en cualesquiera de sus muchas ediciones; por ejemplo, en la sptima edicin
de 1989, estudia el tema del federalismo en el captulo quinto, pginas
401-464, que intitula precisamente Las formas de Estado, ocupndose aqu mismo del federalismo mexicano a partir de la pgina 421.
Jorge Carpizo y Jorge Madrazo, igualmente conocidos, han escrito
muchas pginas sobre derecho constitucional. Por ejemplo, veamos lo
que sealan en su Derecho constitucional, un manual editado por el
Instituto Federal Electoral, Mxico, 1993, en la pgina 91 bajo el epgrafe de 1.4 El rgimen federal, donde dicen textualmente:
El artculo 40 constitucional expresa que Mxico es un Estado federal y
que dicho Estado est constituido por Estados libres y soberanos; pero
unidos en una sola Federacin. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional es la teora de Tocqueville, es decir, la cosoberana: tanto la Federacin como los Estados miembros son soberanos.3
Los mismos autores, despus, hablan de ciertas contradicciones que,

en su opinin, se dan entre el artculo 40 y el 39: ya que el primero admite la cosoberana, mientras que el segundo la rechaza, al precisar que nada ms hay una soberana, y es la que reside en el pueblo.
Cmo resuelven los autores citados esta contradiccin? Muy sencillo: concluyendo en que las entidades federativas no son soberanas sino
autnomas. Ms adelante los autores completan su planteamiento asegu-
3 Vase en su libro Derecho constitucional, Mxico, Instituto Federal Electoral,

1993. La cita se encuentra en la p. 91.
11
rando que La regla para la distribucin de competencias en el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano.4
Los mencionados son meros ejemplos, suficientes sin embargo, para
apreciar la dureza de su planteamiento, el cual no reconoce ni siquiera
los trminos empleados, desde la creacin del Estado federal mexicano
en 1824, de Estados libres independientes y soberanos, para dejar en la
categora de entidades, dotadas de una mera autonoma.
3. Lo federal como forma de gobierno
Sin embargo, no todos los autores siguen esta misma doctrina de los
maestros citados. Felipe Tena Ramrez, por ejemplo, mantiene una teora
diferente, pues, para l, el federalismo mexicano es ante todo un fenmeno histrico, que debe ser examinado de manera particular tomando
en cuenta la forma en que fue adoptado por Mxico. Igualmente insiste en
que se trata de un sistema de distribucin de facultades entre los dos rdenes (llamado el uno federal por antonomasia y el otro regional o local). Ms adelante, en la nota 29 de la pgina 126 precisa que:
Para nosotros, el reparto de competencias, es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder, de ninguna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada nacin ni del orden jurdico nacional que a ella corresponde.5
De manera, pues, que para el maestro Tena Ramrez, el sistema federal, como nos dice en otro prrafo, no es sino una forma de gobierno,
una tcnica para organizar los poderes pblicos. Por esta razn, le dedica todo un captulo al examen de esta materia, titulado La forma de gobierno, de las pginas 101 a la 124, de la vigsimo sptima edicin, Mxico, 1993.
Nosotros hacemos nuestra la tesis de Tena Ramrez, y la tomamos como
base de estas reflexiones. Creemos que es un planteamiento muy firme,
entre otras cosas, porque todos los enunciados legales que existen al respecto dicen que lo federal en Mxico es una forma de gobierno, sin que,
por otro lado, exista texto alguno legal que autorice a calificarlo como
4
5
Ibidem.
Estamos citando su libro Derecho constitucional mexicano, 27a. ed., Mxico, 1993.
12
JOS BARRAGN BARRAGN
una forma de Estado. Veamos con detenimiento este planteamiento, haciendo referencia a los hechos histricos en primer lugar, para, en segundo
lugar, examinar las formas jurdicas.
A. Los hechos histricos
Los hechos, acaecidos a partir de 1821, fecha de la declaracin de
Independencia, y hasta el da en que se rene el llamado Segundo Congreso Constituyente Mexicano a comienzos del mes de noviembre de
1823, prueban que el proceso de formacin del federalismo mexicano es,
ante todo, un fenmeno histrico, que nada tiene que ver con los hechos
que permitieron la formacin del federalismo norteamericano.
Nosotros, en varios de nuestros libros, hemos tratado precisamente de
explicar los hechos que dan nacimiento al federalismo mexicano, como:
Introduccin al federalismo mexicano: la formacin de poderes en 1824,
editado por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en 1978 y
reimpreso por la Universidad de Guadalajara, en 1994; Principios sobre
el federalismo mexicano, editado por el Departamento del Distrito Federal, en 1984; El pensamiento federalista mexicano: 1824, editado por la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico, en Toluca, en 1984; Historia del Senado, en tres tomos, de los cuales somos autores del tomo
primero, relativo al proceso de creacin de la institucin aparentemente
ms federalista, el Senado, editado en Mxico, en 1987, por la misma
H. Cmara de Senadores.6 Adems, han aparecido muchos otros artculos
siempre sobre estos mismos temas, tanto para publicitar documentos cuanto para explicar los procesos mismos, todos de carcter histrico.
No se puede seguir afirmando que el federalismo mexicano sea exactamente igual al federalismo norteamericano, salvo en que ellos por el
federalismo se unieron y Mxico por el federalismo se desuni. No existe
ningn hecho, absolutamente ninguno, acaecido durante esa larga etapa
de 1810 a 1824, que se parezca a los hechos sucedidos en Norteamrica
durante su proceso de independencia y de formacin federalista.
Porque los hechos son diferentes, el federalismo mexicano no se parece en nada al federalismo norteamericano. Por esta misma razn, los es6 Este mismo libro fue publicado de manera independiente con el ttulo Proceso
histrico de formacin del Senado mexicano, Mxico, 2000.
13
tudios, muchos y de muy buena calidad, sobre el federalismo estadounidense, no necesariamente sirven para, sin ms miramientos, explicar el
federalismo mexicano.
El mismo Tena Ramrez, al referirse al ejemplo norteamericano, insiste
en la importancia del factor histrico a fin de ver cmo se adapta a Mxico dicho federalismo.7
Vaya como ejemplo la institucin del Senado, cuyo proceso de formacin nosotros hemos estudiado con el detenimiento necesario y el
manejo de la fuente histrica correspondiente para concluir, como lo
hacemos en el libro que acabamos de resear, que no se guarda relacin
alguna con la institucin norteamericana, ms all del uso del mismo
nombre y el hecho de haberse resuelto que fueran dos los representantes de los estados.
Este sistema estuvo vigente hasta que recientes reformas han aumentado el nmero total de senadores a 128: dos electos por el voto directo;
un tercero electo a favor de la primera minora partidaria; mientras que
los 32 senadores restantes sern electos segn el principio de representacin proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional.
Otro ejemplo puede ser el del proceso de creacin y, lo que es ms valioso, el funcionamiento, durante ms de un cuarto de siglo, de la Suprema
Corte de Justicia, a la cual se le habilit para que sustituyera a la vieja
Audiencia virreinal de la ciudad de Mxico; o el hecho de que su primer
reglamento fue uno de 1813, dictado para el Supremo Tribunal de la
Constitucin espaola de 1812.8
El parecido, por citar un ejemplo ms, entre el presidente mexicano
del Acta Constitutiva y la Constitucin de 1824, o el presidente de la Constitucin de 1857, o el de la Constitucin en vigor de 1917, con el rey de la
Constitucin de 1812, no es casual, sino que literalmente es el mismo.9
Pueden citarse muchsimos otros ejemplos: no hay nada parecido a Iturbide en la historia de Estados Unidos; tampoco hay nada parecido a los
7
8
Vase su Derecho constitucional mexicano, cit., nota 6.

Para una mejor comprensin de este tema recordemos que dicha Audiencia virreinal haba sido creada desde los tiempos de Hernn Corts, pues su primera encomienda
fue la de tomarle el juicio de residencia al propio conquistador.
9 Vase a Martnez Sospedra, Manuel, El rey en la Constitucin de Cdiz: una
monarqua presidencialista, Revista Estudios del Departamento de Historia Moderna de
la Facultad de Filosofa, Zaragoza, 1975, pp. 225-252.
14
JOS BARRAGN BARRAGN
jefes superiores polticos de las diputaciones provinciales, convertidos

luego en gobernadores de los estados; ni hay parecido en las audiencias
virreinales, que sin cambio alguno continuaron trabajando como tribunales supremos de los estados, en donde las haba, como fue el caso de Jalisco; ni hay parecido en las declaraciones de vigencia de las leyes espaolas en el Mxico independiente, incluidos los fueros especiales de los
militares y el de los eclesisticos; mucho menos hay parecido en la continuidad de los partidos o municipios.
Pues bien, aunque no guste, Iturbide proclam la independencia; con
Iturbide se abrig por unos instantes la idea del Gran Anhuac, que ira
desde Nuevo Mxico, al norte, hasta la frontera con Panam, al sur.
Para ello se convoca al llamado primer Constituyente mexicano, integrado con representantes de toda esa inmensa, rica y variada extensin
de tierras. El ltimo diputado centroamericano que pidi permiso para
retirarse de aquel Congreso fue Jos Cecilio del Valle, hondureo, gracias al cual se negoci la abdicacin de Iturbide, su salida pacfica de la
capital del pas y su destierro a Londres.10
Qu parecido guardan estos hechos, narrados en cualquier libro de
historia, con los hechos acaecidos en los Estados Unidos?
Y entre estos hechos, protagonizados por Iturbide, el Congreso disuelto por Iturbide, primero; el Acta de rebelin de Casa Mata contra Iturbide y otra vez el Congreso reinstalado, nace el movimiento hacia el federalismo mexicano.
Digmoslo otra vez: el federalismo mexicano, como proceso histrico,
se inici el 1o. de febrero de 1823, que es la fecha del Acta de Casa Mata; y comenz este movimiento por la propia fuerza interna de todos y de
cada uno de los puntos de dicha Acta, que no era otra cosa ms que un
ultimtum a Iturbide, y una especie de programa crptico que slo la his-
10 Para un seguimiento detallado de los sucesos que se producen desde la Declaracin de Independencia, hecha por Iturbide, en 1821, hasta la Constitucin del 4 de octubre de 1824, vase Barragn, Jos, Introduccin al federalismo: la formacin de los poderes en 1824, Mxico, UNAM, 1978, as como la coleccin de Barragn, Jos, Actas
constitucionales mexicanas, 1821-1824, Mxico, UNAM, 10 vols., 1980; en esta coleccin estn los Diarios y Actas de las sesiones de la Soberana Junta Provisional Gubernativa de 1821, del primer Congreso Constituyente Mexicano de 1822; de la llamada Junta
Nacional Instituyente de finales de 1822 y principios de 1823 y del segundo Congreso
Constituyente Mexicano de 1823-1824.
15
toria tena que descifrar de todos y cada uno de los pasos del proceso de
formacin del federalismo mexicano.11
Efectivamente, todo se reduce a hechos histricos sencillos de narrar:
entre los puntos del Acta de Casa Mata estaba el de la inmediata reinstalacin del primer Congreso Constituyente, disuelto por Iturbide a fines
de octubre de 1822. La reinstalacin tuvo lugar el 7 de marzo de 1823,
como se dice en su Diario de Sesiones.12
Tambin se exiga, en la misma Acta de Casa Mata, el que este Congreso, apenas se hubiera reinstalado, procediera a convocar a una nueva
Asamblea Constituyente.13
He aqu la gran paradoja: el Congreso reinstalado no quiso acatar, en
principio, este punto del Acta de Casa Mata, y precisamente por oponerse a elaborar la mencionada convocatoria, procedieron varias diputaciones provinciales, primero, a negarle el apoyo y la obediencia a Iturbide
por haber disuelto al Congreso; segundo, a adherirse al Acta de Casa Mata;
tercero, en Puebla, a fin de elaborar ellas mismas la referida convocatoria; cuarto, ante la negativa del Congreso para autodisolverse, le retiraron
su obediencia, y quinto, varias de estas diputaciones provinciales iniciaron un proceso interesantsimo de autotransformacin en estados libres
independientes y soberanos.
Estos hechos, es decir, todos los hechos relativos al proceso de autotransformacin de las diputaciones provinciales en estados son, no slo
maravillosos, sino que en nada, absolutamente en nada, se parecen a los
hechos sucedidos entre las colonias norteamericanas y su proceso de federacin.14
11 Vase el estudio detallado de estos hechos en Barragn, Jos, Introduccin al federalismo: la formacin de los poderes en 1824, cit., nota 11, pp. 113 y ss.
12 Una de las mejores fuentes de informacin de todos estos hechos son precisamente los libros de Actas y Diario de Sesiones, que nosotros hemos reimpreso facsimilarmente en 1980 a travs de la UNAM, bajo el ttulo de Actas constitucionales mexicanas:
1821-1824, de los cuales se han reimpreso 10 volmenes.
13 Este proceso histrico, adems de encontrarse suficientemente documentado, fundament sus pretensiones polticas en las doctrinas de la Escuela Jurdica Espaola sobre
la communitas perfecta et integra y su capacidad para autodeterminarse soberanamente.
Vase cmo se produce el proceso de formacin del estado de Jalisco, o el de Zacatecas
en nuestro libro Introduccin al federalismo... el caso de Jalisco en p. 147; el de Zacatecas en p. 165; el caso de Oaxaca, p. 139. En todos estos casos, el respectivo Constituyente declar, como propia y provisional, a la Constitucin de Cdiz de 1812.
14 Una prueba de esta diferencia es precisamente la continuidad de las instituciones
coloniales y gaditanas: la diputacin provincial se declara, al ser separada de Madrid, en
16
JOS BARRAGN BARRAGN
Lamentablemente, estos hechos an son muy escasamente conocidos.

Por ejemplo, apenas sabemos que ese proceso se inici con una consulta
a los municipios, preguntndoles cul era su voluntad al respecto, como
se hizo en lo que era la Nueva Galicia, y en la regin yucateca, y en Oaxaca; pero tambin en Quetzaltenango, Guatemala, y Len, Nicaragua.
Incluso, para comparar el hecho y resaltar la importancia de los cabildos abiertos del municipio colonial, como se hizo aos antes en Santa Fe
de Bogot, en Neiva o Mariquita, cuyos cabildos iniciaron un interesantsimo movimiento de autotransformacin libre y soberana dictndose
sus propias Constituciones municipales.15
En suma, nuestro federalismo se consolida con el voto favorable de los
municipios para la transformacin de regiones enteras en estados libres
independientes y soberanos, dando nacimiento a los estados de Jalisco y
Zacatecas; lo mismo que a Yucatn y Oaxaca; al igual que nacieron los
pases centroamericanos.
Todos nacen a partir de junio de 1823, muchsimo antes de que se reuniera el segundo Congreso Constituyente, el cual comenz sus sesiones
preparatorias el 30 de octubre en que se estaba autodisolviendo, contra
su voluntad, uno de los Congresos ms esforzados de la historia parlamentaria de Mxico: su primer Constituyente.16
En esta sucesin de hechos, y nada ms que de hechos escuetos, provistos de su propia etiologa, que en nada se parece a la etiologa que provoc
libre e independiente de cualquiera otra diputacin y promueve la transformacin de su
territorio y de sus instituciones en estado; la Audiencia se transforma en Tribunal Superior; el Jefe superior poltico se convierte en gobernador, al grado que el ltimo jefe
superior pasa a ser nombrado gobernador provisional; los ayuntamientos no cambian nada, incluso son ellos, los ayuntamientos, los que, en consulta formal, resuelven transformarse en un estado, como sucedi en Jalisco, Zacatecas, o Yucatn. Nada, absolutamente
nada guarda semejanza, ni relacin remota, con los hechos y las instituciones del pas vecino de Norteamrica.
15 Para el estudio del proceso de autodeterminacin en libres, independientes y soberanas de las provincias, as como respecto del proceso de autodeterminacin de algunos
municipios hasta el punto de darse su propia Constitucin, como el de Leiva, o el de Mariquita, en lo que era el Reino de la Nueva Granada, vase el Acta de Confederacin del
27 de noviembre de 1811 de Santa Fe de Bogot, en Congresos de las provincias unidas, en Biblioteca de Historia Nacional, recopilacin de Eduardo Posada, Bogot,
Imprenta Nacional, 1924, vol. XXIII, pp. 1. y ss.
16 Vase el estudio pormenorizado de estos procesos en Barragn, Jos, Introduccin al federalismo, cit., nota 11, pp. 115 y ss.
17
la formacin del federalismo norteamericano, est la separacin definitiva

de Centro Amrica. Separacin de la idea del gran imperio iturbidista,
Y est tambin, por otro lado, la posicin entendible de otras varias
diputaciones provinciales, que se opusieron siempre a la idea federalista,
hasta que el segundo Constituyente les orden su inmediata transformacin en estados, expidiendo al efecto una hermosa convocatoria, a fin de
poder estar en condiciones de aprobar, con las solemnidades del caso, el
Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824.
He aqu, citados como ejemplos, los hechos que llevaron a Centro
Amrica a ser lo que comenzaron a ser desde 1823; que llevaron a Mxico al federalismo. No los olvidemos. Mucho menos los despreciemos, diciendo cosas tan extremadamente inexactas como aquella de que el federalismo mexicano es una nueva creacin de la Constitucin; o aquella
otra de que la soberana estatal no debe tomarse en serio, porque a lo sumo los estados son autnomos.
Si los enunciados constitucionales, como los que hablan de los ms
sagrados principios, entre los que est el de la soberana (artculo 39); el
de la existencia de estados libres independientes y soberanos (artculos
40 y 49), a muchos les suenan a palabras huecas e insinceras, ello no es
debido a que los hechos histricos hayan perdido su vigencia, sino a que
todos los dems enunciados, como los relativos a los derechos humanos,
son igualmente palabras huecas, por causas ajenas tambin a los anhelos
del pueblo mexicano, o por causas histricas que tienen su propia y peculiar explicacin, muy relacionada, por cierto, con el presidencialismo,
uno de los fenmenos ms perturbadores del federalismo mexicano y de
toda la vida nacional.
La autoconstitucin en estado libre independiente y soberano de Jalisco, en junio de 1823, o la del estado de Zacatecas, la de Yucatn o Oaxaca, por mencionar algunos ejemplos, que pertenecen a las mismas fechas, es algo ms que un formalismo de papel, sobre todo si recordamos
que Jalisco y Zacatecas le hicieron frente con sus fuerzas al ejrcito, que
desde el centro se despach para sofocar su rebelin, vencindolo,
aunque esta batalla se haya llevado a cabo sobre una mesa de negociaciones en Lagos de Moreno.
Todava, en este brevsimo repaso de acontecimientos histricos, debemos aqu recordar cmo existe una continuidad, no slo de la legislacin expedida por las Cortes espaolas de 1810-1813, y con ella la pervi-
18
JOS BARRAGN BARRAGN
vencia de algunas instituciones polticas, como sucede con la figura del

jefe superior poltico, sino tambin la persistencia de instituciones coloniales, segn sucede con la Audiencia y la institucin municipal.
Por ejemplo, respecto de la supervivencia de la legislacin gaditana
podemos remitir al lector al primer tomo de la conocida coleccin de leyes de los autores Dubln y Lozano, en donde efectivamente vienen muchsimas de estas disposiciones, porque, segn se aclara en la introduccin, o advertencia, estn aplicndose todava en el Mxico de entonces;
asimismo, podemos recordarle al lector que apareci en la imprenta de
Galvn, en 1829, un tomo consagrado a recopilar aquellas leyes espaolas que se declararon vigentes despus de consumada la independencia.17
Respecto de la pervivencia de la figura del jefe superior poltico, podemos mencionar que existen varios casos en donde solamente se produce el cambio de nombre, llamndolo ahora gobernador del estado, pero
sin que se produzca ni siquiera un cambio en la persona que estaba desempeando dicho encargo: as vemos que Quintanar, que es el ltimo
jefe superior poltico de lo que fue la Nueva Galicia, continuar desempeando las mismas funciones, pero ahora por virtud de un decreto del
Congreso Constituyente del estado, con el nombre de gobernador. Esto
mismo le sucedi a Mzquiz en el Estado de Mxico.
Continuando con estos ejemplos, debemos recordar que las Audiencias, en los lugares en donde las haba, sencillamente se transformaron
en los nuevos tribunales superiores de los estados. Sobra advertir que la
institucin municipal sigui subsistiendo, no slo en Mxico, sino en todos los territorios de las antiguas colonias espaolas.
B. Las formas jurdicas
No menos decisivos para el proceso federalista mexicano que los hechos histricos, brevemente ejemplificados en las pginas que anteceden,
fueron y son las formas jurdicas, pero vistas, no con miopa, sino como
lo que fueron y son realmente: como hechos histricos tambin.
Una Constitucin, como la vigente de 1917, o como la de 1857 y la
anterior de 1824, independientemente de su valor formal, el valor que
17 Este libro, que ha sido recientemente publicado por la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin de manera facsimilar, se titul Coleccin de los decretos y rdenes de las Cortes
de Espaa, que se reputan vigentes en la Repblica de los Estados Unidos Mexicanos.
19
privilegia Kelsen por as decirlo, tiene otros valores, como pueden ser
los histricos, los polticos y los sociales. Una Constitucin, deca nuestro querido maestro, Diego Sevilla Andrs, es hija de su tiempo.
Ms an, nosotros afirmaramos, siguiendo el criterio de otro de nuestros maestros en Valencia, Diez Picazo, y a otros varios destacados juristas, como el mexicano Rolando Tamayo, que la Constitucin de un pueblo est vinculada con su vida real, con su organizacin real, con su
comportamiento histrico, aun en los casos en que ni siquiera dicho pueblo se haya podido dar un documento formal.
El propio Rolando Tamayo ha estudiado estupendamente esta temtica en su libro Introduccin al estudio de la Constitucin, editado por la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico en 1989.
La norma jurdica, como regla general, es posterior a los fenmenos
histricos: los filsofos suelen comentar que primum est esse quam taliter esse, esto es, la existencia es primero que el ser de una determinada
forma, lo cual, llevado al rea jurdica, significara que la existencia del
hombre es anterior a las normas por las que se va a conducir.
En otras palabras, si bien es muy cierto que algunos territorios federales fueron creados desde la voluntad del poder revisor de la Constitucin, otros muchos han tenido su existencia y su forma peculiar de ser,
esto es, su existencia con todas y cada una de sus prerrogativas de libertad, independencia y soberana, con bastante antelacin a la existencia de
la norma general.
As pues, la forma jurdica, que fue la primera en el tiempo en este
proceso histrico de formacin del federalismo mexicano, tal vez fue el
voto del primer Congreso Constituyente aceptando que hubiera una Federacin, que era lo exigido por algunas diputaciones, ya constituidas en
estados, y algunas otras que estaban en proceso de su autotransformacin. Este voto lleva fecha del 12 de junio de 1823, y deca:
El Soberano Congreso Constituyente, en sesin extraordinaria de esta noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las
provincias estar el voto de su soberana por el sistema de repblica federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya la nacin.
Otras formas jurdicas, muy importantes, fueron las limitaciones expresas y terminantes puestas sobre el pliego de poderes con que llegaron
20
JOS BARRAGN BARRAGN
muchos diputados al segundo Congreso Constituyente Mexicano, el cual

inici sus sesiones preparatorias el 30 de octubre de 1823 y se declar
legtimamente instalado el 7 de noviembre del mismo ao.18
Las limitaciones en cuestin decan sencillamente que tales seores diputados nada ms tenan poder de representacin para constituir al pas bajo la forma de una Federacin. No podan ser ms categricas estas limitaciones.
En Yucatn, la limitacin fue impuesta por el mismo Congreso Constituyente, por decreto del 11 de septiembre de 1823, cuyo artculo 2o. deca:
Que verificada la eleccin se autorice a los diputados electos con el poder,
cuya frmula prescribe la citada convocatoria, incluyendo en l, como
clusula esencial pronunciada por la voluntad general, la de que slo pueden constituir a la nacin en forma de gobierno republicano, representativo y federal.
En Michoacn o Valladolid, las limitaciones fueron decretadas por su

junta electoral bajo la denominacin de Instrucciones, de manera que su artculo 1o. deca lo siguiente: La provincia de Valladolid est toda pronunciada expresa y terminantemente por el sistema de gobierno popular
representativo federado, y bajo de esta forma y no de otra alguna quiere
y debe ser constituida.
Las limitaciones impuestas por Jalisco y Zacatecas, que para stas
fechas estaban ya constituidos en estados libres independientes y soberanos, se fijaron, entre otros documentos, en el convenio celebrado en Lagos de Moreno con los comisionados del general Bravo el 10 de agosto
de 1823, en donde leemos textualmente:
Los artculos adicionados de la ley de convocatoria sealados con los nmeros 1o. y 2o. deben quedar en todo su vigor y fuerza, para que los diputados del futuro Congreso no puedan constituir a la Nacin como entiendan que le conviene; sino bajo el sistema de repblica federada conforme
a su voluntad general.
Notemos bien cmo en todos estos documentos se habla de lo federal

siempre bajo la idea de forma de gobierno, incluido el documento yuca18 Para un estudio de estas limitaciones vase Barragn, Jos, Introduccin al federalismo, cit., nota 11, pp. 153 y ss.
21
teco en donde pareciera que en lugar de una federacin se estaba inculcando una confederacin de estados.
Con todo, el ejemplo ms explcito y de mayor relevancia no puede ser
otro sino la forma jurdica llamada Acta Constitutiva de la Federacin del
31 de enero de 1824. Sin duda, la forma jurdica ms importante de todas,
la ms solemne, la de mayor rango dentro de la jerarqua normativa, anterior en el tiempo y formalmente superior a la Constitucin que luego vendra (el 4 de octubre de 1824) y que deba acomodarse al Acta.
No en vano en la breve exposicin de motivos con que se present al
pleno el proyecto de Acta se deca que: primum est esse quam taliter esse,
esto es, antes que todo, deba formalizarse el acto de la existencia misma
de la Federacin que el discutir (lo que se har en el proyecto de Constitucin) los detalles especficos de la organizacin y funcionamiento de dicha
Federacin, siguiendo los principios del acta fundacional.
Esta Acta, que se presenta bajo la forma de una Constitucin abreviada,
es nada ms y nada menos que el pacto de federacin. Es un documento
por medio del cual se formaliza la voluntad de los estados, que ya existan
con anterioridad, de constituirse bajo la forma de una federacin.
Antes de esta Acta no haba federacin evidentemente. Ms an, casi
diramos que no haba ni nacin, toda vez que la gran geografa a la que se
iba a extender el imperio iturbidista, desde Nuevo Mxico hasta la frontera
con Panam, estaba en proceso de definicin: Chiapas, por ejemplo, tom
su rumbo hacia la mexicanidad a fines de ese ao de 1823.
Por ello, el federalismo mexicano, al contrario de lo que se afirma,
uni lo que quedaba de una inmensa extensin territorial en descomposicin poltica completa y que tan slo tuvo, como ideal, la creacin de un
fabuloso imperio, que Iturbide no supo consolidar.
La Federacin, en cuanto acuerdo o pacto de voluntades, naci con el
Acta Constitutiva, como sucede con todas las entidades, que el derecho
crea como personas morales. Pero no nace la nacin mexicana, ni el
Estado mexicano, por virtud de esta Acta.
La gran nacin mexicana, el Estado mexicano, no es producto del
Constituyente que aprueba el Acta, sino que es producto de hechos y decisiones polticas de diversa naturaleza, de hechos acaecidos con anterioridad a la firma del Acta (31 de enero de 1824) y decisiones tomadas
igualmente con anterioridad a esa fecha.
La nacin mexicana tiene su propio proceso histrico de formacin,
que comienza con las actas de Independencia, pues hubo varias en esa
22
JOS BARRAGN BARRAGN
regin del gran Anhuac de 1821; con la reunin del primer Constituyente y el intento de formar un gran imperio; pero tambin con el proceso de desincorporacin del referido ideal imperial por parte de las
mismas diputaciones provinciales, que lo intentaron formar, dando pie a
los procesos de formacin de estas diputaciones en estados libres y soberanos, tanto por el rumbo de Centroamrica cuanto por el rumbo del altiplano y el extremo norte.
A nosotros, pues, nos queda muy claro que el proceso de formacin
de la nacin mexicana, del Estado mexicano, es un proceso esencialmente diferente del proceso de adopcin de la forma unitaria, que tomaron
los pases centroamericanos, despus de los escarceos federalistas, y es
esencialmente diferente del proceso de adopcin de la forma federal que
adoptar esta misma nacin mexicana.
Nos queda tan clara esta distincin que, precisamente por ella, consumado el proceso de federalizacin, es decir, aprobado el Pacto de Unin,
el Acta y las Constituciones posteriores, incluido el texto de la de 1917,
dejaban abierto el proceso de formacin de la nacin mexicana, aceptando la eventual incorporacin a su Unin de alguna otra nacin, como nos
previene el artculo 73, fraccin I.
A dnde queremos llegar? Queremos llegar a la conclusin obvia: la
Federacin, lo federal, no es ms que el resultado y el efecto jurdico de
lo que subyace como elemento esencial del acuerdo explcito de voluntades, que todos conocemos y llamamos pacto federal.
Todos los pactos, que tienen por objeto crear entidades distintas a las
personas, tienen el carcter de ficticios, no en el sentido de falsos, sino
en el sentido de que son ficciones jurdicas, como se dice desde el derecho romano. La expresin ficciones jurdicas se encuentra en los textos
latinos como ficta iuris, cuya traduccin apropiada es la siguiente: cosas
que son hechas por el derecho o creaciones del derecho. Por tal motivo,
las entidades, creadas por medio de estos pactos, reciben el nombre de
entidades morales, es decir, no corporeas, como lo es el ser humano, como
lo es la nacin, como lo es el Estado, como lo es el municipio, etctera.
Por eso el Acta Constitutiva se llam as, y por eso mismo fue suscrita
por todos los diputados en su carcter de representantes de sus respectivos estados, tal como puede apreciarse en la versin original que se conserva en el Archivo General de la Nacin, reproducida en muchas ocasiones facsimilarmente, tal como lo hicimos nosotros en nuestro libro
23
Crnicas del Acta Constitutiva y de la Constitucin de 1824, editado por

la H. Cmara de Diputados, Mxico, 1974.
La entidad, pues, que cre dicha Acta, es una entidad moral o ficticia,
en el sentido de que es una creacin del derecho, que nunca debi confundirse con lo que es la nacin mexicana ni con lo que es el Estado
mexicano, tal como se confunde en los criterios de algunos de nuestros
constitucionalistas, lo mismo que en muchas de las innumerables reformas de los textos constitucionales; por ejemplo, del vigente de 1917.
Como bien sabemos, la nacin y, en su caso, el Estado, tienen entidad
corprea, porque constan, entre otros, del elemento de la territorialidad y de
la poblacin. En cambio, ninguna de las entidades creadas por el derecho tienen, como esenciales, ni al elemento territorial ni al elemento poblacional.
Desde luego que, en cuanto personas morales por comparacin con la
persona fsica, necesitan no slo una sede o domicilio, sino tambin una
voluntad y, de hecho, todas las personas morales, llmense sociedades,
asociaciones, sindicatos o federaciones, tienen su domicilio y su voluntad, conforme lo ordene su propia norma de creacin.
As ocurre con la entidad llamada federalismo mexicano, que siempre
ha tenido un domicilio (que puede cambiarse cuando el Congreso lo decida) y una voluntad. El domicilio o sede ha sido siempre, desde 1824, la
capital de la nacin. Ahora bien, para formar su voluntad, algo fabuloso,
se ech mano de la teora de la divisin de poderes y se precis que esa
voluntad no se formalizara en una asamblea general, tal como acontece en
las sociedades y asociaciones, sino en la existencia de tres poderes, exactamente conforme a la teora clsica, como los poderes de un Estado.
He aqu lo que ha confundido a nuestros estudiosos. Opinan, dejndose arrastrar por las sencillas apariencias, que la entidad federal, por formalizar su voluntad al amparo de la teora de la clsica divisin de poderes del Estado, de hecho y de derecho es una misma cosa que el Estado.
Y sobra aadir que esta confusin se ha convertido, no slo en el
elemento de la discordia entre nuestros constitucionalistas y, en general,
entre los estudiosos de nuestro federalismo, sino que adems se ha convertido en el catalizador ms potente de las tendencias unionistas y centralizadoras a lo largo de la presente centuria.
Tanto es as, que en estos momentos puede reconocerse, sin exagerar,
que el Estado mexicano, pese a su forma federativa, aparece mucho ms
centralizado que los pases unitarios que han sido siempre fuertemente
centralistas, como es el caso de Francia y de Espaa.
24
JOS BARRAGN BARRAGN
Esta permanente confusin entre la entidad federal mexicana y el

Estado mismo, o la nacin misma, ha conducido a muchos estudiosos a
los excesos cerebralistas, como los llamara Unamuno, de pensar que en
Mxico puedan existir dos Estados soberanos, uno federal y los estados
miembros de la Unin: he aqu el origen de la teora de las dos soberanas, planteada desde noviembre y diciembre de 1823 en el Congreso
mexicano y, por tanto, doce aos antes que Tocqueville. He aqu tambin
el absurdo de su planteamiento actual.19
Este planteamiento errneo y absurdo no debe conducirnos, como hacen algunos autores, al desconocimiento de la soberana de los estados
miembros, para salvar el principio doctrinario de la soberana del Estado
federal, sino sencillamente a reconocer que la entidad federal, creada por
el Acta Constitutiva o Pacto de Unin, no debe confundirse ni con lo que
es la nacin ni con lo que es el Estado mexicano.
Esto es, debe llevarnos a releer dicha Acta y, sobre todo, el debate que
suscit esta problemtica, para entender que Mxico emerge en el plano
mundial como nacin soberana, es decir, como Estado libre independiente y soberano, como lo son el resto de los Estados de la comunidad internacional, tal como vemos que lo estn declarando los primeros artculos
de esta misma Acta; y que la federacin es nada ms lo que une a dichas
entidades internas. Veamos:
Artculo 1o. La nacin mexicana se compone de las provincias comprendidas en el territorio del virreinato llamado antes Nueva Espaa, en el que
se deca capitana general de Yucatn, y en el de las comandancias generales de Provincias internas de Oriente y Occidente.
Artculo 2o. La nacin mexicana es libre e independiente para siempre,
de Espaa y de cualquier otra potencia; y no es ni puede ser patrimonio de
ninguna familia ni persona.
Artculo 3o. La Soberana reside radical y esencialmente en la Nacin,
y por lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y
establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno.
Artculo 5o. La nacin adopta para su gobierno la forma de Repblica
representativa popular federal.
19 Vase, a mayor abundamiento, de Barragn, Jos, Principios del federalismo

Mexicano: 1824, cit., nota 11, y su otro libro Introduccin al federalismo mexicano,
cit., nota 11.
25
Artculo 6o. Sus partes integrantes son estados independientes, libres y

soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno
interior, segn se detalle en esta Acta y en la Constitucin General.20
La elocuencia de estos enunciados es muy superior a la arbitraria interpretacin de nuestros constitucionalistas: ah estn perfectamente diferenciadas las ideas; ah est el concepto de nacin; el del Estado, y las
ideas relativas a la forma de gobierno; ah est lo federal reducido a un
problema de distribucin y de organizacin del poder pblico en Mxico, exactamente como lo estudia el maestro Tena Ramrez.
Se trata de un poder que es uno en su concepcin filosfica, que es
uno en su raz y origen (porque dimana de la voluntad popular), que es uno
por su sede y por su fuente de legitimacin, que est en el pueblo, pero
que se distribuye, para su ejercicio, en dos rdenes competenciales diferentes y, dentro de cada orden, el poder es delegado a los respectivos rganos, emplendose para ello la teora clsica de la divisin de poderes.
Por otro lado, cabe insistir en que lo dicho por el artculo 5o. del Acta
es exactamente lo mismo que dicen todos y cada uno de los posteriores
proyectos de Constitucin y textos constitucionales, de carcter federalista, que hemos tenido durante el siglo pasado y el presente, incluyendo
por tanto el texto vigente de 1917, segn lo apreciaremos un poco ms
adelante.
Como es natural, en la Constitucin del 4 de octubre de 1824 se repetirn los mismos principios que ya haba consagrado el Acta, la cual,
sobra decirlo, sirvi de base para elaborar dicha Constitucin y permaneci vigente aun despus de promulgada la referida Constitucin. En
efecto, en su artculo 3o. se dice: La nacin adopta para su gobierno la
forma de repblica, representativa, popular federal.
Por la reaccin centralista de 1835 y 1836 se busc, ante todo, una reforma sobre la forma de gobierno vigente hasta entonces. Esta fue la intencin de la convocatoria del Congreso de 1835 y sta fue, en esencia,
la afectacin trascendental que se enuncia en las Bases constitucionales
de la Repblica Mexicana, suscritas en la ciudad de Mxico el 23 de octubre de 1835, en las que, como dice la base tercera, el sistema guberna20 Vase en Barragn, Jos, Crnicas de la Acta Constitutiva, Mxico, H. Cmara
de Diputados, 1874, en donde, en efecto, se reproducen el texto original manuscrito, as
como el original impreso.
26
JOS BARRAGN BARRAGN
tivo de la nacin es el republicano, representativo popular, es decir, se

suprime nica y exclusivamente la palabra federal.
Con la simple supresin de esta palabra, pasamos de un gobierno federal, de una federacin compuesta de estados libres independientes y
soberanos, a un gobierno centralizado y unitario, que dividi polticamente el territorio nacional en departamentos, todo ello sin que se afectara para nada lo relativo a la idea de nacin, o a la idea de Estado.
Ms adelante, en julio de 1840, sobrevino la reaccin por la vuelta
a la restauracin del federalismo y se hace un pronunciamiento enrgico, a
impulsos, entre otros, de Valentn Gmez Faras.
En esta ocasin se fracas, y en medio de los problemas polticos,
que todos conocemos, llegamos a los proyectos de 1842, conocidos,
uno, como proyecto de la mayora, y el otro como proyecto de la minora. Es decir, aquella Asamblea recibe de la Comisin de Constitucin
dos proyectos, en lugar de uno solo, por existir una profunda divisin
entre sus integrantes.
En el fondo, la divisin era motivada principalmente por la palabra
federal, de manera que el proyecto de la mayora no la inclua al enunciar la forma de gobierno; mientras que el proyecto de la minora se
pronunciaba a favor de la forma federal, por ello es que el artculo 20
de este proyecto deca que el gobierno de la nacin, es el sistema republicano, representativo popular federal.
Ah estn ambas propuestas: un proyecto formula un gobierno unitario y el otro establece la forma de gobierno federal. Ah est perfectamente planteado el problema de lo federal en Mxico, que nunca se
pens como forma de Estado, sino como una tcnica, en palabras de
Tena Ramrez, para distribuir las facultades de gobierno, no obstante
que podamos encontrar diferencias muy grandes entre la forma de gobierno federal de 1824 y la forma de gobierno unitario y centralizado
de 1835 y 1836.
Despus de estos dos proyectos, en noviembre de 1842 se hizo el encargo de redactar un tercer proyecto, que pretenda conciliar ambos extremos. En este tercer proyecto se recogi la tesis del proyecto de la
mayora, es decir, se decidi la adopcin de la forma de gobierno representativa popular, rechazndose la forma federal.
27
Artculo 1o. La nacin mexicana, en uso de sus prerrogativas y derechos

como independiente, libre y soberana, adopta para su gobierno interior la
forma de repblica representativa popular.
Nada ms claro: la idea de nacin, que es una, que es libre y que es independiente y soberana, no se discute. Lo que, en todo caso, est a discusin y a debate es la forma de gobierno, optando en esta ocasin por el
gobierno unitario en vez del gobierno federal.
Luego de esta insistencia por una forma de gobierno unitario vino la
reaccin federalista de 1847. Estamos ahora ante el documento llamado
Acta de Reformas de dicho ao, denominado as porque se concibi como un documento solemne para restablecer la vigencia de la Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824 y la Constitucin del 4 de octubre del
mismo ao, tal como lo deca el proyecto: III. Que el Acta Constitutiva
y Constitucin federal, sancionadas el 31 de enero y el 4 de octubre de
1824, forman la nica Constitucin Poltica de la Repblica.
A partir de esta fecha, pasamos a la Constitucin de 1857, lo mismo
que a la Constitucin vigente de 1917, en las que se repiten exactamente
los mismos enunciados, considerando lo federal como una forma de gobierno, tal como lo expresa el artculo 40 del texto en vigor: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa,
democrtica, federal...21
Por tanto, si lo federal, si la entidad federal es lo que dicen los textos
arriba citados, resulta claro que a la entidad federal solamente se le usa
como una forma para distribuir el poder pblico del pueblo mexicano, de
la nacin mexicana, que es la nica depositaria de la nica soberana que
pueda existir: la soberana popular.
Efectivamente, los problemas particulares de adoptar una u otra forma
de gobierno (entre las monarquas y las repblicas, o entre las formas
unitarias, unitarias-regionales, o las federalistas) son problemas que, supuestas las circunstancias histricas de cada caso, tienen que ser resueltos no por la nacin entera, sino por una legtima representacin de ella,
llamada Asamblea Constituyente, segn lo expresa el artculo 3o. del
Acta, ya citado; o el artculo 39 de la vigente Constitucin.
21 En nuestra opinin, este texto no permite ni puede tomarse como fundamento jurdico, como piensa el maestro Ignacio Burgoa y otros, para incluir lo federal mexicano
entre las formas de Estado, si con ello se insiste en confundir lo que son formas de gobierno con el Estado mismo.
28
JOS BARRAGN BARRAGN
De conformidad con lo dicho, el federalismo mexicano, en cuanto forma de gobierno, ha venido cambiando, y hay que ver en qu forma! desde aquel ao inicial de 1824 hasta el da de hoy. Ms an, precisamente
por ser lo federal una simple forma de gobierno tuvo lugar la reaccin o
el cambio por una forma unitaria a la altura de 1836, sin que por este
cambio se modificara el ser de la nacin o del Estado frente a la comunidad internacional.
4. La idea de Federacin y la idea de Estado son diferentes
Una de las consecuencias ms importantes de considerar lo federal como forma de gobierno, es la indispensable y la necesaria distincin y alejamiento de lo que son formas de Estado.
Pese a que existe la claridad doctrinal, entre nuestros constitucionalistas y por obra consecuentemente del poder revisor, aparece la confusin
entre la Federacin y el Estado mexicano (Estados Unidos Mexicanos,
que es el nombre oficial).
Es decir, se confunde la idea de Federacin con la idea de Estado, para concluir, errneamente, en que todo cuanto se predica del Estado se debe predicar de la Federacin; y que todo lo que se atribuye al Estado se
debe entender atribuido a la Federacin de manera exclusiva y excluyente.
Por ejemplo, si se afirma que la soberana corresponde por definicin
al Estado, tambin se quiere concluir que la soberana corresponde, en
iguales trminos, a la Federacin, declarando inaceptable la idea de que
los estados tambin puedan gozar de una autntica soberana.
Tan lamentable confusin, desde luego, no se debe a que no existan
los conocimientos suficientes sobre lo que son las formas de gobierno y
lo que es el Estado o la nacin, sino que es debido al empeo en seguir
viendo lo federal como una forma de Estado, de manera que para toda
esta doctrina la Federacin mexicana se identifica plenamente con el
Estado mexicano, y, por otro lado, dicha Federacin tambin se identifica con la nacin mexicana.22 Todo ello, repetimos, sin fundamento alguno legal, peor an, llevndole la contraria a lo expresamente dicho por
los textos fundamentales.
22 La afirmacin frecuente que habla de Estados federados y Estados unitarios pareciera permitir concluir en la existencia de una forma especial de Estado, el federal, precisamente frente a la otra forma del Estado unitario.
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La confusin de la doctrina ha pasado ya a los enunciados de la Constitucin: el poder revisor, que le ha hecho ya ms de seiscientas reformas
al texto original de 1917, no slo no ha abusado de su encargo, sino que
ha cometido graves errores e incurrido en flagrantes contradicciones, o,
por decirlo con una palabra suave, incompatibilidades.
Tomemos la Constitucin en las manos y vayamos leyndola para, a
modo de ejemplo, detectar pasajes, unos en donde veamos cmo la propia Constitucin todava diferencia perfectamente al Estado de la Federacin; y, otros, para ver cmo el poder revisor incurri ya en las lamentables confusiones, que comentamos.
El artculo 3o., prrafo primero, que ya conoce el lector, es un magnfico ejemplo, porque se aprecia muy bien la clara diferenciacin entre lo
que es el Estado y lo que son las entidades que lo componen.
Ms elocuentemente no se podran decir las cosas: el Estado es el todo
y abarca a la Federacin, lo mismo que a los estados y a los municipios.
Ms an, la Constitucin, al hacerle la encomienda de responsabilidad de
la educacin al Estado, de manera directa e inmediata, por igual, les hace
a la Federacin, a los estados y a los municipios sendas asignaciones soberanas.23
Un ejemplo de confusin lo tenemos en el mismo artculo 3o., pero en
las fracciones III y VIII, por las cuales se encomienda al Ejecutivo federal determinar los planes y los programas de estudio en toda la Repblica. Por qu? Acaso la asignacin del primer prrafo no es lo suficientemente clara, categrica y explcita?
S lo es, lo cual significa que si queremos mantener la congruencia entre lo dicho por el primer prrafo y lo dicho por las fracciones III y VIII
debemos interpretar estas fracciones en el sentido de que esos planes y
programas tendrn que limitarse y circunscribirse al sistema educativo
federal, respetando el poder estatal y el poder municipal para crear sus
propios planes y programas dentro de sus reas de jurisdiccin.
Sin embargo, el contrasentido es mucho ms violento al expedirse la
Ley General de Educacin, como si Mxico fuera un pas unitario y fuertemente centralista.
23 La soberana del Estado federal mexicano en materia de educacin se asigna,

por igual, a la Federacin que tiene competencia en todo el territorio nacional; a los
Estados dentro de su respectivo territorio; y a los municipios, tambin dentro de su territorio.
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JOS BARRAGN BARRAGN
En el artculo 4o. tenemos nuevos ejemplos: se emplea primero la voz

nacin y ms adelante la voz Estado. Aqu ambas voces se emplean
con el mismo sentido que se emple el trmino Estado en el primer prrafo del artculo 3o. En el artculo 4o. se habla de que la ley es igual para el
varn y la mujer; que la ley proteger el desarrollo de la familia; que la ley
definir las bases para el libre acceso a los servicios de la salud, etctera.
De qu leyes hablamos? Naturalmente, en el mbito de la Federacin, la ley en cuestin es la ley federal; pero en el mbito de los estados,
la ley en cuestin ser la ley estatal; sin perjuicio del libre acceso a los
servicios de salud, al registro de nacimientos, defunciones y matrimonios
ante los municipios.
En el artculo 5o. encontramos otra vez la exacta distincin entre Estado y Federacin y entre Federacin, estados y municipios, aun sin mencionarse para nada la voz Estado ni la voz nacin. Este artculo consagra la libertad del ser humano para realizar cualquier trabajo o
actividad siendo lcita; pero precisa que la ley determinar en cada Estado cules son las profesiones que necesitan ttulo.
En el artculo 10 se dice que en los Estados Unidos Mexicanos, que es
el nombre oficial de Mxico, del Estado, todos sus habitantes tendrn derecho a poseer armas, con excepcin de las prohibidas por la ley federal... etctera. Ah est el Estado, por un lado, como el todo, y lo federal
como una parte del todo, no obstante que, en este caso por razn de la
materia, estamos ante una competencia estatal, limitada por la reserva
hecha exclusivamente a favor de la Federacin respecto a la declaracin
de las armas que tendrn ese carcter de prohibidas.
Podramos seguir con las citas de ejemplos. No es el momento. Con
todo, son ms que bastantes para ilustrar la tesis de que lo federal o la
Federacin es algo diferente a lo que es el Estado. Qu cosa son?
Al Estado se le define por sus elementos de que consta: un territorio,
la poblacin y el elemento poder. Esto est claro. Y cmo se define a la
Federacin?
La respuesta es muy sencilla. Leamos lo que dicen los artculos 42 y
43 de nuestra Constitucin, que cito:
Artculo 42. El territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la Federacin;
II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
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III. El de las Islas de Guadalupe y las de Revillagigedo, situadas en el

Ocano Pacfico.
IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que
fija el derecho internacional, y las martimas interiores;
VI. Y el espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y
modalidades que establezca el propio derecho internacional.
Artculo 43. Las partes integrantes de la Federacin son los Estados de
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo
Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y Distrito Federal.
Qu cosa es la Federacin, volvemos a preguntarnos? Muy sencillo, pues el artculo 42 nos dice que la Federacin es la integracin de
todos y cada uno de los territorios de todas y cada una de las partes que
la componen. Mientras que el artculo 43 nos da los nombres de esas partes componentes.
En cambio, territorialmente hablando, el Estado mexicano es algo
ms, pues comprende no slo al territorio de las partes que integran la
Federacin, como indica la fraccin primera, sino tambin los territorios
y los espacios de las restantes fracciones, que hablan de las islas, cayos,
etctera.
Eso es la Federacin, desde el punto de vista territorial. Acaso podramos definirla tambin polticamente? Claro que s, pues todos sabemos que la Federacin es la entidad que fue creada por el pacto federal,
formalizado histrica y originalmente por un documento pblico, solemne, ms importante o tan importante como la Constitucin, llamado as
Acta Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824.
Esto es la Federacin polticamente hablando. Es, volviendo al texto
de los artculos 42 y 43, el componente poltico que aglutina a todas y
cada una de las partes integrantes o signatarias de dicho pacto.
La Federacin, en suma, es una creacin jurdica, es una ficcin del
derecho, como dijeron los romanos de las personas morales. No tiene como
esenciales ni al elemento territorial ni al elemento poblacional. Prueba de
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JOS BARRAGN BARRAGN
ello es que su sede o domicilio podr cambiar en cualquier momento, segn reza una previsin puesta desde 1824, sin que por este cambio mengen o se altere la esencia de lo federal ni ninguna de sus caractersticas.
III. OBJETO MATERIAL DE LA CONCURRENCIA
1. Planteamiento general
Si partimos del presupuesto anterior, si lo aceptamos como vlido, sin
duda veremos que la concurrencia de facultades debiera ser lo ms normal
en un sistema federal; debiera ser la regla general, mientras que las prohibiciones y los estancos y acotamientos prohibidos debieran ser las excepciones.
En un Estado federal, como es el caso de Mxico, el poder pblico
reside en el pueblo; goza de su intrnseca unidad. Todo lo cual no est a
discusin. Pero para su ejercicio se reparte y se distribuye, por igual, a
los diversos niveles de gobierno, que son tomados en cuenta por la propia Constitucin. Tal es la caracterstica de la forma federal, que se
aparta de la manera en que se distribuye el poder en un sistema unitario, no federal.
Y qu es lo que se reparte? El ejercicio de la soberana. Por lo tanto,
el objeto material, sobre el que recae el ejercicio de la soberana, encomendado a cada uno de los niveles de gobierno aceptados, es el mismo
objeto de la soberana. Y volvemos a repetirlo, la frmula ms perfecta,
la ms justa, la ms equitativa de dicha distribucin, es la frmula de la
concurrencia de facultades, precisamente porque esa concurrencia se dar siempre sobre una misma materia, precisa y determinada: de manera
que cada nivel de gobierno podr hacer uso soberano de dicho ejercicio
dentro de su mbito territorial y espacial que le corresponda.
Por estas razones, pasamos a examinar con detenimiento dicho objeto
material, tanto desde el enfoque de la soberana como desde el enfoque
de la propiedad originaria de la nacin, para poder comprender el inmenso campo que se abre a nuestros ojos, en el que puede y debe reconocerse la concurrencia de facultades.
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2. Aspectos generales de la soberana

A. Elementos definitorios
Entrando en materia, lo que ms llama la atencin, lo mismo al especialista que al lector comn, es la falta de consensos con respecto al concepto y al significado mismo de la soberana, no obstante que, en el fondo,
se pueda apreciar una importante unanimidad sobre el valor mnimo de
dicha soberana.
La unanimidad, en efecto, se expresa diciendo que soberana es poder:
el poder del pueblo, el poder del Estado, el poder de la nacin. Esta expresin de la soberana como poder se traduce sin mayores cambios que
los cambios propios de las diversas formas del lenguaje, a todas las culturas, o, ms en particular, a todas las corrientes del pensamiento poltico.
Para no divagar mucho y nada ms como ejemplo, recordemos que la
cultura latina, que es la madre de muchos pueblos europeos y americanos
de nuestro tiempo, emplea una gama muy rica y variada de expresiones,
como las siguientes: vis o fuerza fsica; auctoritas o autoridad; imperium,
poder o imperio; potestas o potestad; facultas o facultad. Estos vocablos, por
otro lado, son acompaados de adjetivos usados en grado superlativo, tales como: summa potestas, que se traducir como la ms grande de todas
las potestades; summum imperium, o el ms grande de todos los poderes;
maxima auctoritas, o la mayor de todas las autoridades.
De conformidad con esta cultura, que ms tarde se diversifica y se encuentra en el origen de las lenguas romnicas, la soberana es una expresin usada para denominar el poder en grado superlativo, recordando
que, como tambin lo reconoce la gramtica, el grado superlativo admite
un nivel de igualdad y un nivel de superioridad absoluta.
De esta forma, la soberana en grado superlativo de igualdad es aquel
poder supremo que tiene un Estado hacia su interior frente al mismo poder supremo que se reconoce a otros Estados. Mientras que la soberana
en grado superlativo absoluto sera aquel poder supremo que un Estado,
por diversas razones, impone por la fuerza sobre otros Estados.
La conformidad doctrinal, o el consenso mnimo, al que antes nos referamos, tiene que ver con estas ideas generales que venimos expresando.
Despus, cuando se quiere definir la soberana, o cuando se quiere determinar su origen, su sede o lugar en donde reside o su alcance, ya no
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JOS BARRAGN BARRAGN
encontramos consenso alguno. Nunca los especialistas se han puesto de

acuerdo en las formulaciones doctrinales de la soberana, de la misma
manera que los polticos nunca se ponen de acuerdo sobre el uso y el alcance prctico del poder del Estado.
La Suprema Corte de Justicia mexicana, en repetidas ocasiones, ha
reiterado la tesis de la consagracin en Mxico de las doctrinas de Rousseau sobre la soberana, sin que jams haya avalado su dicho con prueba
alguna, o con el manejo, mnimo siquiera, de la fuente requerida de informacin.
Esta tesis de la vigencia en Mxico de la soberana rousseauniana de
la Suprema Corte, desde luego no est fundamentada sino en un argumento de autoridad, vlido para el mundo limitado, y a ratos catico, de
la jurisprudencia sustentada por la misma Corte, y expresa el comn sentir de muchos estudiosos del tema, sin caer en la cuenta que Rousseau
escribi sus doctrinas para justificar el poder de los reyes absolutos de
Francia, o como lo dijeron los diputados a las Cortes espaolas de Cdiz
de 1810-1813, para justificar a las democracias totalitarias.
Rousseau en su tiempo toma de la teora regalista la idea de que el poder no viene de Dios, sino del pueblo, pero que el pueblo deposita dicho
poder en el soberano, renunciando definitivamente a su soberana a favor
del propio soberano.
La soberana popular de Rousseau ha llegado a formar un gran movimiento dentro del pensamiento poltico del mundo occidental, de manera
tal que pasada la etapa del absolutismo propio del tiempo de Rousseau,
se ha venido modificando para poner dicha soberana al servicio de las
democracias modernas, sin lograr acabar del todo con las tentaciones del
Estado imperialista, o de los gobiernos autoritarios. Pero la de Rousseau
es una de las varias doctrinas imperantes hoy en da.
Frente a esta tesis de Rousseau, en efecto, existe entre otras, la doctrina del derecho de gentes, clsica tambin y muy anterior al nacimiento
de Rousseau.
Los autores del derecho de gentes, espaoles, italianos, franceses y
alemanes, sin atender mucho el problema relativo al origen del poder
(sobre si viene de la divinidad o sobre si se origina en el interior de la
misma comunidad) s se preocupan en subrayar las caractersticas democrticas de dicha soberana.
Estas caractersticas son las siguientes: primera, la soberana reside
original, esencial o radicalmente en el pueblo, o en una comunidad per-
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fecta; segunda, el pueblo o comunidad soberana nunca pierde ni se

desprende de su soberana, pero s delega su ejercicio; y tercera, la soberana tiene que ver necesariamente y se define como la capacidad que
tiene dicho pueblo para autogobernarse.
Desde mi punto de vista, los comentarios ms elevados y atinados sobre esta soberana del derecho de gentes los encontramos en sus creadores espaoles, como Francisco de Vitoria, Francisco Surez, Menchaca,
De Soto, y los dems autores de la llamada Escuela Jurdica Espaola del
Siglo XVI.
Ahora bien, la mejor aplicacin poltica de estas teoras se dio en la obra
de las Cortes espaolas de Cdiz de 1810-1813 y en los debates de la Asamblea Constituyente mexicana de 1823-1824. Se trata, pues, de una corriente del pensamiento muy prxima a nuestra cultura jurdica.
Veamos qu es lo que se destaca en algunos de estos comentarios.
Permtaseme citar tres pasajes clsicos de Francisco de Vitoria en su versin latina y su traduccin al espaol hecha por nosotros.
El primer pasaje est tomado de las Obras completas de Francisco de Vitoria, preparada por Tefilo de Urdanox, edicin de la Biblioteca de Autores Cristianos, Madrid, 1960 y est tomado de su tratado De potestate civili, y dice: Potestas civiles, quae licet a natura ortum habeat, non tamen
natura sed lege constituta est.
Este primer texto se refiere, por un lado, al origen del poder o soberana y, por otro lado, al origen de la constitucin de la organizacin permanente de una comunidad perfecta o del Estado.
En cuanto al origen de la soberana, Vitoria acepta la hiptesis del
origen natural, es decir, la soberana tiene su origen en la naturaleza
misma. Se entiende, en la naturaleza del ser humano y del grupo social
humano. No viene, de manera inmediata, de Dios (aunque Dios es el origen
ltimo de toda autoridad), sino que proviene de la naturaleza del grupo
social humano.
Y respecto de cmo se llega a la organizacin de la sociedad o comunidad perfecta, o Estado, Victoria aclara y precisa que ese grado de organizacin no se alcanza por la fuerza de la naturaleza, ni del ser humano
ni del grupo social, sino que se llega por medio de la ley, es decir, de un
acuerdo previamente sancionado por la voluntad de todos, o por la ley.
He aqu la traduccin del texto citado: El poder civil (o soberana)
cuyo origen se puede conceder que est en la naturaleza, no se llega a alcanzar por la naturaleza sino por medio de la ley.
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JOS BARRAGN BARRAGN
Francisco de Vitoria habla, segn el contexto de la cita transcrita, del

poder civil, o soberana de una Respublica perfecta, o Estado. La soberana, pues, emerge de la propia sociedad, que se transforma y pasa a asumir
alguna de las formas conocidas de Estado por obra de la ley, de manera
que la expresin mejor y la ms civilizada de todas las manifestaciones
de la soberana es precisamente la ley, o pacto de organizacin, o pactum
societatis, en palabras de Francisco Surez.
El segundo pasaje tiene que ver con la definicin que Francisco de Vitoria propone de una Repblica, y es como sigue: Respublica temporalis est respublica perfecta et integra. Ergo non est subiecta alicui extra se,
alias non esset integra. Ergo potest sibi constituere principem nullo modo in temporalibus alteri subiectum.
Para la lengua latina de todas las pocas, la palabra Respublica equivale a nuestra palabra Estado, no obstante que la organizacin del Estado
pueda cambiar de una etapa histrica a otra. Francisco de Vitoria en la
definicin transcrita parece estar definiendo al Estado moderno, al Estado tal y como se concibe, se organiza y acta en nuestros tiempos. La
simple traduccin que hacemos a continuacin nos lo demostrar:
La Repblica temporal es una repblica perfecta e ntegra. Es decir (es una
repblica) no subordinada a nada o nadie fuera de s misma, pues de otro
modo no sera ntegra. Por tanto, (esta repblica) puede darse un gobernante
o un prncipe (entindase un gobierno determinado) que bajo ningn punto
de vista tenga que quedar subordinado, en las cosas temporales, a ningn
otro gobernante o prncipe (entindase a ningn otro gobierno).
El tercer pasaje guarda relacin con lo que para estos autores sera la
esencia de la soberana, o la capacidad natural que tiene toda comunidad
o grupo humano, alcanzadas ciertas y determinadas circunstancias, para
autogobernarse de manera libre , independiente y soberana, valga la insistencia. Lo citamos:et sublato comuni iure positivo et humano, non
sit maior ratio ut,potestas illa sit in uno quam in altero, necesse est ut ipsa comunitas sit sibi sufficiens et habeas potestatem gubernandi se.
La traduccin de este pasaje tambin es muy elocuente de lo que es, en
esencia, la soberana. Es sta: Desde cualquier punto de vista del derecho
positivo y humano, no hay razn alguna para que este poder o soberana
resida o recaiga en una o en otra persona, sino que es necesario que la
misma comunidad sea capaz y tenga el poder para autogobernarse.
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Voy a citar un texto, muy afin al texto anterior, porque expresa de manera ms explicativa el juego de la soberana y la democracia. Este texto
en latn reza as: Namque postquam respublica habet ius se administrandi et id quod facit maior pars, facit tota, ergo potest accipere politiam
quam voluerit; etsi non sit optima, sicut Roma habuit aristocraticam,
quae non est optima.
He aqu su traduccin:
Porque, una vez que una Repblica goza de esa capacidad para autogobernarse y aceptado que aquello que hace (o acuerda) la mayora, se entiende
que es hecho (o acordado) por toda comunidad, es lgico aceptar que esa
comunidad puede darse el gobierno que quiera; aunque se trate de una forma de gobierno que no sea la mejor de todas, tal como sucedi en Roma,
que (acord) el gobierno de la aristocracia, que no es el mejor de todos.
Vinculando estos dos ltimos pasajes se aprecia mucho mejor en qu

consiste la soberana y cmo se la vincula necesariamente con el juego
de la democracia.
Pasemos ahora a examinar las aplicaciones de estas teoras al terreno
de la poltica, glosando brevemente el enunciado contenido en el artculo
3o. de la Constitucin espaola de 1812, que es esencialmente el mismo
que se consagra en el artculo 39 la Constitucin mexicana vigente de
1917. El texto de la Constitucin de 1812, deca: Artculo 3o. La soberana reside esencialmente en la nacin, y por lo mismo le pertenece exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales, y de adoptar
la forma de gobierno que ms le convenga.
Veamos ahora el texto vigente: Artculo 39 nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
Ambos artculos dicen, en su esencia, lo mismo: primero, se expresa
el lugar donde reside la soberana y la forma de relacin entre esa sede y
su origen. Se aclara que es una relacin metafsica de necesidad, es decir,
esencialmente y de raz; en segundo lugar, se menciona que la soberana,
que dimana del pueblo, se instituye para su beneficio, tercero, nos explican en qu consiste la soberana: en la capacidad o en el derecho que tiene un pueblo para autogobernarse, es decir, para establecer sus leyes fundamentales y de adoptar la forma de gobierno que ms le convenga y
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JOS BARRAGN BARRAGN
cuarto, la soberana puede ejercerse de manera directa o por delegacin

de su ejercicio.
Las variantes de uno y otro texto solamente enriquecen la frmula
consagrada. El texto mexicano insiste en resaltar la manera radical y
esencial de la vinculacin de la soberana en su sede, que repite todo
poder dimana del pueblo, y por ello ese pueblo tiene el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, etctera.
El texto espaol de 1812 habla de nacin, concepto que se explica, como lo reitera el debate, por los elementos de la poblacin asentada en un
territorio determinado. Incorpora la capacidad para darse sus leyes fundamentales (una expresin propia del Estado constitucional moderno) y
de establecer la forma de gobierno que ms le acomode.
Para enriquecer este planteamiento, transcribiremos seguidamente el
enunciado del artculo 4o. del Acta Constitutiva de la Federacin de los
Estados Unidos Mexicanos del 31 de enero de 1824. Deca:
Artculo 4o. La soberana reside radical y esencialmente en la nacin, y por
lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y dems leyes
fundamentales que le parezca ms conveniente para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o varindolas, segn crea convenirle ms.
Como se aprecia, en esencia, contiene los mismos principios que encontramos en el texto de 1812. El debate habido en Cdiz y el habido en
el Mxico de 1824 fue similar. Algunos de los diputados que participaron en los debates de 1824 en Mxico, haban participado en los debates
de Cdiz de 1812, como fue el caso de Guridi y Alcocer, o de Miguel
Ramos Arizpe.
Cmo debemos entender estos enunciados polticos de la Constitucin de 1812, as como de las Constituciones mexicanas de 1824 y el
de 1917, ahora en vigor?
Al hablar de la palabra soberana, se emplean expresiones como las
siguientes: suprema potestad, en boca del obispo de Calahorra, diputado en Cdiz. Guridi y Alcocer afirma que soberana proviene de las palabras latinas super omnia, que significa lo que est por encima de todas
las cosas, es decir, para el diputado tlaxcalteca, soberana es la autoridad que est por encima de todas las cosas.
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Tambin tenemos, tomadas de los debates, las expresiones siguientes:

la nacin ha tenido en s radicalmente la soberana o poder de gobernarse (sesin del 29 de agosto de 1811); potestad pblica civil, que pueda
regir y gobernar a toda la comunidad perfecta, (sesin del 28 de agosto
de 1811); toda comunidad perfecta, como es la espaola, tiene en s
misma este principio o soberana y el derecho para establecer sus leyes
fundamentales (sesin del 29 de agosto de 1811); la soberana es la potestad de gobernar...
He aqu un comentario completo:
...que en una comunidad perfecta era necesario un poder a quien perteneciese el gobierno de ella misma, porque el pueblo, segn sentencia del Sabio de los Proverbios, quedara destruido faltando quien gobernase. De
aqu se deduce ser una propiedad que dimana del mismo derecho natural
del hombre esta protestad de gobernar, y que antes de elegirse determinada forma de gobierno reside dicha potestad en la comunidad o congregacin de hombres, porque ningn cuerpo puede conservarse si no hay autoridad suprema a quien pertenezca procurar y atender al bien de todos,
como se ve en el cuerpo natural del hombre, y la experiencia lo acredita
tambin en el cuerpo natural del hombre, es porque cada uno de los miembros en particular mira a sus comodidades propias, las cuales son a veces
contrarias al bien comn
De lo que acabamos de exponer acerca de los enunciados de la soberana, conviene examinar por separado algunos de los puntos que se han
venido mencionando. A saber: la sede de la soberana; elementos definitorios; el objeto de la soberana; la delegacin del ejercicio de la soberana, y la responsabilidad por el ejercicio de la soberana por parte de
quienes la ejerzan a nombre del pueblo.
B. Sobre la sede
Hoy en da, ni en el terreno de la doctrina ni en el terreno de la prctica poltica existe controversia alguna sobre cul es o cul deba ser la sede de la soberana. Histricamente, en cambio, s se presentaron serias y
fuertes controversias tanto en trminos de doctrina cuanto en trminos de
prcticas polticas.
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JOS BARRAGN BARRAGN
Efectivamente, en el curso de la historia se enfrent a la doctrina de los

papas de la Iglesia catlica apostlica y romana, basada en la expresin de
San Pablo relativa al origen ltimo del poder: non est potestas nisi a Deo
(no hay poder alguno que no provenga de Dios) la tesis, proveniente de
la cultura grecolatina, defendida por los reyes, que queran liberarse de los
dominios y de la influencia de los papas, diciendo que el poder civil, o la
potestad civil provena de manera inmediata de los hombres, organizados
en sociedades perfectas o en Estados, de manera que dicho poder no se reciba de la mxima autoridad de la Iglesia, sino del pueblo.
Hoy en da, todos los enunciados sobre la sede de la soberana coinciden en fijar dicha sede en el pueblo, concebido como una organizacin
estable en un territorio determinado, acercando mucho los conceptos sociolgicos de pueblo y de nacin. Al menos, los debates parlamentarios
aclaran que por nacin se entiende previamente a la poblacin asentada
en un territorio determinado.
Los mismos enunciados, al tomar al pueblo como la sede de la soberana, destacan que ello es as por la esencia misma de las cosas. Es decir,
se afirma y se subraya que la soberana reside radical y esencialmente en
el pueblo. En otras palabras, que la soberana no es otra cosa sino la misma capacidad que tiene el pueblo para autogobernarse.
Y para fundamentar estas caractersticas, referidas a la forma en que la
soberana radica en el pueblo, se recurre al reconocimiento de la naturaleza sociable del ser hu mano y su carcter gregario, que lo impulsa a
la formacin de familias, de grupos sociales intermedios, hasta alcanzar la
formacin de las comunidades perfectas, o de las organizaciones llamadas Estados.
As lo explica Aristteles en su obra la Poltica; as lo explica la Escolstica tradicional; y, desde luego, as se explica durante los debates de
Cdiz de 1810-1813 y los habidos en Mxico en 1823 y 1824.
La cuestin relativa acerca del origen ltimo del poder, si proviene o
no de la divinidad, carece hoy en da de inters. Ms an, ya los textos
de Francisco de Vitoria hacan a un lado esta cuestin, para insistir en
que el poder civil emana del pueblo mismo: per homines (el poder se
recibe de manos del pueblo, o el poder se recibe por medio de los hombres). Es una de sus expresiones clsicas.
La sede de la soberana, as concebida, es fundamental para precisar y
determinar, no slo lo relativo a la legitimacin, sino tambin lo relativo
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a los elementos definitorios de dicha soberana, as como a su objeto, a

su ejercicio y a la responsabilidad de quienes la ejercen.
A modo de ejemplo, recordemos lo que ocurri o puede ocurrir, aun
hoy en da, cuando se fija la sede del poder civil bien sea en la cabeza
visible de la Iglesia catlica, quien lo transfera a los reyes en el momento de su investidura o coronacin; bien sea que se fije la sede en la
persona del rey.
En el primer supuesto, predominando con mucho las teoras papales,
la legitimacin inmediata y la legitimacin ltima, se pona en la derivacin del poder civil del mismo poder sagrado o divino, depositado en el
romano pontfice. As, o de esta manera se concibe el principio de responder por el ejercicio del poder al mismo romano pontfice y, en todo
caso, ante la divinidad, pero no ante el pueblo.
En el segundo supuesto, predominando ya las teoras regalistas, se legitimaron los regmenes absolutistas anteriores a la Revolucin francesa
de 1789, a la obra de las Cortes espaolas de 1810-1813, pese al retorno al
absolutismo decretado por Fernando VII en 1814 hasta el llamado Trienio liberal (1820-1822); y un nuevo retorno al absolutismo hasta el Estatuto Real de 1834 y la Constitucin de 1837. En estos regmenes no se acepta la idea de rendir cuentas a nadie en particular, de manera que el poder
es efectivamente absoluto y se har uso del mismo sin limitacin alguna.
No son stas, las doctrinas que se recogen en los textos constitucionales mexicanos, porque la soberana reside en el pueblo, de manera que
todo poder pblico dimana del mismo pueblo.
Guridi y Alcocer insisti mucho en la forma metafsica en que la soberana reside en el pueblo, o en la nacin: de manera esencial o radicalmente, es decir, de una manera tal que el pueblo jams deja de ser
soberano, jams deja de tener la capacidad para cambiar de forma de gobierno, para cambiar sus leyes fundamentales. Solamente delega el ejercicio, por medio de sus representantes, del poder soberano.
De esta idea nace la distincin entre nacin constituyente y nacin
constituida; entre poder constituyente y poderes constituidos. El pueblo
siempre es una nacin constituyente o capaz de cambiar su forma de gobierno y sus leyes fundamentales, lo que har al recurrir a una asamblea
de representantes constituyentes. Esta asamblea constituyente determinar la forma de gobierno que ms convenga y sus leyes fundamentales, y
organizar a los poderes constituidos, incluido el poder revisor de la
Constitucin.
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JOS BARRAGN BARRAGN
Este poder revisor, en nuestra tradicin constitucional, nunca ha sido

un poder ilimitado, como si fuera una asamblea constituyente. Y como
poder limitado que es, no est facultado para introducir cambios fundamentales en la Constitucin, cambios relativos a la forma de gobierno,
prerrogativa sta que el pueblo se ha reservado para ser ejercida nicamente por medio de una asamblea constituyente, o, hablando ms en general, a travs de medios de consulta directa al pueblo, como podra ser
mediante un referndum.
C. El objeto de la soberana
El objeto de la soberana expresa el contenido material de la soberana, o en qu consiste y cmo se manifiesta esa capacidad intrnseca para
autogobernarse. Especifica cules son, no slo las decisiones fundamentales, sino tambin los pormenores de las reglas del gobierno y de los dems poderes constituidos.
Al hablar del objeto de la soberana, la doctrina destaca no slo las
materias que comprende (objeto material) sino tambin los beneficios o
los bienes metafsicos (objeto formal) inherentes a dicha soberana.
La materia, objeto de la soberana, tiene que ver con las decisiones
fundamentales y con los pormenores de su regulacin hecha por la propia asamblea constituyente. Determinar si se erige dicho pueblo en una
repblica, o en un imperio o reino; determinar si se opta por la forma federalista o por la forma de gobierno unitario, son actos de la asamblea
constituyente de carcter soberano.
Como ya lo hemos sealado, el artculo 3o. de la Constitucin de Cdiz
de 1812 habla del establecimiento de sus leyes fundamentales y de adoptar
la forma de gobierno que ms le convenga a la nacin. Por su parte, el artculo 4o. del Acta Constitutiva de los Estados Unidos Mexicanos del 31
de enero de 1824 sigui muy de cerca el texto espaol, y se refiere al derecho de la nacin para adoptar y establecer, por medio de sus representantes, la forma de gobierno y dems leyes fundamentales que le parezcan
ms convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, por lo que
podr modificarlas o cambiarlas bajo ciertos criterios.
Por lo dems, el artculo 39 de la Constitucin de 1917, ahora vigente,
establece que el pueblo tiene en todo momento el inalienable derecho de
alterar o modificar la forma de su gobierno, y que todo poder pblico se
instituye para su beneficio.
43
Vemos, pues, que el objeto material de la soberana tiene que ver con
las mismas decisiones fundamentales relativas a la forma de gobierno,
as como con el reconocimiento de los principios fundamentales, como el
de la independencia, el de la territorialidad soberana y otros varios principios de otra ndole, como ocurri en ciertas etapas histricas con el
principio de la confesionalidad del Estado, por ejemplo.
En cambio, el objeto formal no vara nunca, ni podra variar, porque
tiene que ver con el beneficio del pueblo, en palabras del artculo 39 de
nuestra Constitucin.
La libertad y la independencia son dos principios soberanos, son el
objeto ms preciado de la soberana. Ms an: sin ellos no habra soberana. La integridad territorial, el dominio soberano sobre los espacios territoriales y areos son igualmente objetos necesarios de la soberana: el
territorio dado es el asiento de la poblacin libre y soberana.
El optar por la forma de gobierno, de Repblica representativa, popular y federal, tal como lo previene ahora mismo el artculo 40 de nuestra
Constitucin, es tambin objeto de la soberana. Para cambiar, por ejemplo,
estas formas de gobierno, como sucedi en diciembre de 1835, se erigi
una asamblea constituyente, la cual, despus del debate de rigor, decret
el que Mxico dejara de ser federal y se instaur un gobierno unitario.
Despus, en los aos de 1840 y 1843, otras asambleas constituyentes
debatieron el mismo tema de la forma de gobierno, porque haba quienes
insistan en que se regresase a la forma federativa, lo cual ciertamente
ocurrirn, pero hasta el ao de 1847. He aqu el camino correcto para debatir y, en su caso, variar y cambiar alguno de esos principios o decisiones fundamentales, que el pueblo se ha reservado, como objeto de un especial pronunciamiento (leamos a travs de una asamblea constituyente y
no a travs del poder revisor).
El territorio es sagrado tambin, porque tiene que ser libre e independiente. Adems es sagrado por las modalidades, determinadas de manera
soberana por la misma asamblea constituyente, de la llamada propiedad
originaria de la nacin; o por las modalidades determinadas por el poder
revisor de la soberana sobre el mar patrimonial, la rectora del Estado, o
el principio de la economa mixta, entre otros principios.
Por supuesto, las decisiones fundamentales emanadas de la asamblea
constituyente y que, adems, figuran como una reserva formal de la soberana, no podrn modificarse sino a travs de una nueva asamblea consti-
44
JOS BARRAGN BARRAGN
tuyente. En cambio, las decisiones fundamentales que implementa el

poder revisor s son susceptibles de ser modificadas por el mismo poder
revisor, buscando siempre el mayor beneficio para el pueblo soberano.
D. Sobre los fines del Estado
El objeto de la soberana, sobre todo el objeto formal, se puede enunciar tambin a travs del estudio de los fines del Estado, ya que estos fines no podrn ir separados de la idea de que el poder soberano se instituye
en beneficio del pueblo. Ms an: dichos fines, en esencia, son simplemente unas determinaciones, o unas concreciones del objeto formal de la
soberana.
La doctrina poltica suele enunciar los fines del Estado de diferentes
maneras. En esta ocasin, su servidor ha preferido enunciarlos tomando
en cuenta el texto de la Constitucin espaola de 1978, por ser muy elocuentes y explcitos. He aqu el siguiente texto:
Artculo 1.1. Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de
derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico.
Artculo 10.1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que
le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley
y a los derechos de los dems son fundamentos del orden poltico y de la
paz social.
Artculo 10.2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las
libertades que la Constitucin reconoce se interpretarn de conformidad con
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internaciones sobre las mismas materias ratificados por Espaa.
No se pueden decir mejor las cosas. Francisco de Vitoria deca que la

organizacin de un pueblo no era una cuestin de la naturaleza, sino de
la ley. Es decir, por usar las palabras del texto arriba transcrito, es una
cuestin del ordenamiento jurdico, que es la primera gran manifestacin
de la soberana popular. Y en el texto citado se nos indica, no slo cul
sea el fundamento ltimo de la ley y del ordenamiento jurdico en su
conjunto, sino tambin cules son los bienes fundamentales que tutela
dicho ordenamiento jurdico, en torno a los cuales giran todas las actividades de las autoridades pblicas.
BASES PARA EL CONOCIMIENTO INTEGRADO

DEL DERECHO AMBIENTAL
Mara del Carmen CARMONA LARA*
SUMARIO: I. Marco de referencia conceptual. II. Interdisciplinariedad. III. Transdisciplinariedad. IV. Sistematizacin. V. Marco de referencia metodolgico. Pasos del anlisis sistmico. VI. Comentarios
finales.
I. MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL

El objeto del presente estudio es hacer un breve recuento de principios
que desde la ciencia nos permiten establecer un anlisis integrado para la
construccin de categoras interdisciplinarias que combinen los aspectos
tcnicos y los aspectos jurdicos para la formacin del conocimiento jurdico en torno al campo ambiental.
Se pretende dar una visin amplia de lo que es el derecho en Mxico y
cmo afronta los problemas ambientales, y brindar bases para el conocimiento integrado del derecho ambiental, as como establecer algunas lneas para su anlisis, atendiendo a los aspectos ms relevantes que pueden ser objeto de futuras investigaciones.1
Para ello se establecern en un primer nivel las bases para que se entable la relacin entre el derecho y la ecologa, para poder llegar al concep* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
1 Existen en la doctrina jurdica mexicana algunas sistematizaciones. Vase Braes
Ballesteros, Ral, Derecho ambiental mexicano, Mxico, Universo Veintiuno, 1987 y las
versiones de este mismo libro en 1994 y 2000 por el Fondo de Cultura Econmica; y
Carmona Lara, Mara del Carmen, Aspectos jurdicos de los problemas ambientales en
Mxico, tesis, Mxico, Escuela Libre de Derecho, 1981.
91
92
to de derecho ecolgico,2 debido a que lo que se requiere es que la relacin tenga un alto contenido cientfico.
Para llegar al conocimiento cientfico interdisciplinario se requiere
que las ciencias se encuentren abordando un objeto de estudio determinado. Por ello es necesario definir claramente los significados de lo que
se entiende como ciencia y conocimiento cientfico.
El conocimiento es la relacin que se entabla entre un sujeto cognocente y un objeto a conocer. La relacin se determina por lo que quiere
conocer el sujeto del objeto, y la profundidad con que esto se realiza. El
conocimiento cientfico es el tipo de relacin entre el sujeto y el objeto,
que tiene como caractersticas esenciales: la delimitacin de un objeto de
estudio y la aplicacin de un mtodo para abordarlo. La relacin entre el
sujeto y objeto, cuando es cientfica es dinmica, dialctica, y el resultado
transforma al objeto y al sujeto.
A partir de estos postulados, el derecho ser considerado como ciencia,
debido a que tiene un objeto de estudio claramente determinado y delimitado: el conjunto de normas jurdicas, as como mtodos para abordarlo.
En el caso de la ecologa, es una ciencia que tiene como mtodo al sistmico y como objeto de estudio al ecosistema.3 Odum seala que en el caso
de las ciencias sociales, la ecologa tiene la misma raz que la economa, la
que trata con manejo de asuntos, en el sentido de la administracin del
trabajo del hombre, inclusive acua este autor un nuevo trmino: la bioeconoma, que literalmente significa administracin de la vida, y se deriva
de la misma raz (nomic: administracin) como economa.
2
Queremos aclarar que en este anlisis no se entrar en el debate respecto a la denominacin del derecho que se ocupa de las relaciones entre el hombre y la naturaleza
que ha sido definido como derecho ambiental o derecho ecolgico.
3 En el mbito cientfico existen algunas corrientes y autores que no consideran al
derecho como ciencia, y en el caso de la ecologa no existe duda de que es una ciencia;
sin embargo la discusin se centra en que tambin pudiera darse una ciencia ambiental.
En este sentido, existen varias disciplinas ambientales, como es el caso de la qumica
ambiental, fsica ambiental, medicina ambiental, ingeniera ambiental, arquitectura ambiental, psicologa ambiental, que son consideradas por algunos autores como ciencias
ambientales. Esto se debe a que desde la dcada de los sesenta, cuando se dio el grito de
alarma de los expertos respecto al estado en que se encontraba el planeta en los trabajos
preparatorios a la Conferencia de Estocolmo, se empez a acuar el concepto de medio
ambiente, en ingls environment, y de entonces a la fecha no se ha podido establecer un
concepto claro que permita definir claramente lo que es ambiente, medio ambiente o medio, que no puede decirse que sea un objeto de estudio de una ciencia en particular.
EL CONOCIMIENTO INTEGRADO DEL DERECHO AMBIENTAL
93
El anlisis integrado se logra a travs de la construccin de categoras

interdisciplinarias que combinen los aspectos tcnicos y cientficos con
los aspectos jurdicos. Es la creacin de conocimiento jurdico en torno
al campo ambiental.
Por ello, para tener un conocimiento jurdico ambiental se requiere tomar en cuenta lo que don Guillermo J. Cano nos dice: ...no todos los
problemas ambientales tienen origen en la ecologa. Es decir, los temas
ambientales tienen origen en la ecologa y algo ms. Y parafrasendolo,
no todos los problemas ambientales pueden resolverse con la norma jurdica, tienen un origen multicausal; es decir, se resuelven con el derecho
y algo ms.
Una vez aceptados estos principios, los retos son: la construccin de
un objeto de estudio y la seleccin del mtodo para abordarlo. La ecologa tiene como objeto de estudio al ecosistema; por su parte, el derecho
tiene como objeto de estudio al conjunto de normas jurdicas que podemos denominar jusistema. Si ambas tienen como objeto de estudio a un
conjunto de elementos que se relacionan de forma interdependiente, el
mtodo que permite su anlisis es el sistmico.
Los pasos para lograr el objetivo de sistematizacin de materias jurdicas que ahora son consideradas como nuevas deben iniciarse a partir de
la construccin del objeto de estudio. En el caso del derecho ecolgico,
es necesario que se delimite claramente este objeto, y el problema es que
lo denominado ambiental es una materia tan amplia y ambigua que en
ocasiones pareciera que es muy difcil su aprehensin para hacer un anlisis integral y coherente desde el punto de vista jurdico.
En realidad, lo que se propone en este trabajo es construir un objeto de
estudio jurdico, y ste ser la relacin del hombre con la naturaleza; es decir, la forma en que, jurdicamente, se expresa esta relacin. Si el objeto
del anlisis jurdico es la relacin entre el hombre y el entorno, se requiere de
un mtodo que permita abordar esta relacin; no estamos frente a un objeto, sino ante una serie de elementos y la manera en que se encuentran interconectados; es decir, estamos frente a un objeto que es un sistema.
Se propone para ello, el anlisis sistemtico de la legislacin ecolgica mexicana. Servir de gua el trabajo que como una propuesta metodolgica nos leg Fernando Vzquez Pando en sus trabajos realizados en
1974 y 1975, denominados: Notas para el estudio del sistema jurdico
mexicano en materia de contaminacin del ambiente y Notas sobre el
94
sistema jurdico mexicano, a la luz de la Constitucin.4 En ellos se puede apreciar una propuesta de sistematizacin que permite hacer un anlisis jurdico interdisciplinario para llegar a conclusiones que brindan nuevas aportaciones en el campo jurdico.
Entrelazar en el anlisis de un caso ambiental instituciones jurdicas
aejas, con nuevos fenmenos, como el desarrollo sustentable, la prevencin y control de la contaminacin, y la preservacin de los ecosistemas
y su equilibrio dinmico, son retos para el desarrollo terico del derecho
ambiental. A partir de una nueva forma de ver al derecho se pueden apoyar las reformas legislativas en la materia y fortalecer la aplicacin y
cumplimiento de la legislacin ambiental, su regulacin y normatividad,
que han tenido un desarrollo vertiginoso en los ltimos aos en Mxico.
El derecho ecolgico, bajo estas premisas, en una primera aproximacin, puede ser definido como aquel conocimiento que permite el anlisis de las relaciones que se entablan entre el hombre y la naturaleza, y a
las cuales se les requiere dar un contenido jurdico, teniendo como objeto
a las relaciones que se entablan entre el sistema jurdico y el ecosistema.
II. INTERDISCIPLINARIEDAD
Desde el punto de vista metodolgico, el derecho ecolgico es el resultado de la combinacin de principios vertidos por las ciencias sociales
y las ciencias naturales. Por ello es necesario construir un conocimiento
integrado, y esto se logra a partir de la interdsciplinariedad. El conocimiento interdisciplinario se da cuando un mismo objeto de estudio re4 Notas para el estudio del sistema jurdico mexicano en materia de contaminacin
del ambiente, Jurdica, Anuario, Mxico, nm. 6, julio de 1974, Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Notas sobre el sistema jurdico mexicano, a la
luz de la Constitucin, Jurdica, Anuario, Mxico, nm. 7, julio de 1975, Departamento
de Derecho de la Universidad Iberoamericana. El licenciado Vzquez Pando me dirigi
la tesis y el esquema que l me sugiri para ella. Desde entonces es la base para el anlisis del derecho ambiental mexicano. La tesis, denominada Aspectos jurdicos de los
problemas ambientales en Mxico, se present para obtener el ttulo de abogado en la
Escuela Libre de Derecho, en 1981, y que obtuvo el Premio Eduardo Trigueros de Fomento Cultural Banamex. Para abundar, vase Carmona Lara, Ma. del Carmen, Derecho
ecolgico. El derecho en Mxico, una visin de conjunto, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1991, t. III; y Notas para el anlisis del derecho ambiental
mexicano. Homenaje a Fernando Alejandro Vzquez Pando, Mxico, Barra Mexicana
Colegio de Abogados, Themis, 1996.
95
quiere ser visto a partir de dos perspectivas, en este caso son la ecologa
y el derecho.
Lo ecolgico es considerado por algunos autores como un paradigma,
como la premisa que contiene una perspectiva universal que ha provocado profundas transformaciones en el mbito productivo, econmico y
poltico. En una entrevista concedida por C. Lvi-Strauss a LExpress de
Pars en 1975, consider que el problema fundamental de la sociedad actual no es la superacin del capitalismo ni la lucha de clases, sino a riesgo
de parecer reaccionario, el del agotamiento de los recursos naturales
frente al aumento poblacional de la humanidad, en fin, el problema ecolgico.5
Para Enrique Leff, la posibilidad de explicar las diversas formas de
los procesos de la realidad mediante un principio ontolgico fundamental ha sido abordada por filsofos de distintas pocas y tendencias. En
este lugar se inscriben las doctrinas atomicistas, holsticas, causalsticas
o dialctica, as como sus teoras modernas correspondientes: la topologa, el estructuralismo gentico, el materialismo dialctico. Igualmente
pertenecen a este nivel doctrinas idealistas menos serias. Todas estas filosofas se enfrentan a diversas dificultades para captar los procesos reales de los diversos niveles de organizacin de la materia.6
Para Follari,7 el camino a seguir es el de los recientes avances en el
campo de la investigacin interdisciplinaria que ayudan al conocimiento
y al anlisis de problemas complejos. Esta situacin es del inters de los
cientficos y filsofos de la ciencia involucrados en los programas de desarrollo y planificacin regional. Para este autor, la posicin interdisciplinaria en la ecologa es una posicin epistemolgicamente fundada y
prcticamente til si se combinan una serie de elementos, y la considera
como espacio ideolgico. A la pregunta, cundo puede haber interdisciplinariedad? Follari responde: En primer lugar, slo cuando hay algo
que inter-mezclar, es decir a posteriori de las ciencias particulares conformadas.8
En este sentido, existen dos elementos: la conformacin de un nuevo
objeto terico entre dos ciencias previas biofsica, bioqumica, lo que
5
6
Lvi-Strauss, C., Temas candentes de hoy, Buenos Aires, EMECE, 1975.

Leff, Enrique, Biosociologa y ecodesarrollo, ponencia del Primer Simposium
sobre Ecodesarrollo, Mxico, UNAM, 1975, p. 56.
7 Follari, Roberto, La interdisciplinariedad, Mxico, UAM Xochimilco, p. 87.
8 Idem.
96
lleva luego a una disciplina particular; este es el modo fundamental y

ms fecundo: aplicacin a un mismo objeto prctico de elementos tericos de distintas disciplinas.9
En Mxico, en 1976, se debatieron estos temas, en el marco del Primer Simposio sobre Ecodesarrollo, que se llev a cabo en la UNAM, en
el mes de noviembre. En esta reunin los cientficos concluyeron:
La interdisciplinariedad no se da en el mbito de una especie de integracin terica con prdida de los lmites entre las disciplinas particulares, el
manejo de los conceptos de una ciencia a la otra debe hacerse con un marco de operatividad, respetando los niveles en que stos se generan.
La interdisciplina se justifica epistemolgicamente, ya que no se trata
de la totalidad terica de la ciencia, sino de la aplicacin a un mismo objeto emprico de elementos de diversas disciplinas. Como ejemplo est el
planteamiento urbano, que para resolverlo es necesario un equipo de expertos de diferentes disciplinas, ya que esto permite tener mejores resultados que lo que podra hacer por su parte cada experto disociado del resto.
Los elementos sociolgicos, jurdicos, mdicos, etctera, se pondrn todos
en juego, y el trabajo prolongado en comn de los especialistas puede permitir una aproximacin ms totalizante del problema.10
La interdisciplina implica un cuestionamiento a los criterios de causalidad, bsicamente a los de causalidad lineal, y atenta contra la posibilidad de fragmentacin de los fenmenos a abordar. Implica tambin el reconocimiento de que los campos disciplinarios no son un reflejo de
distintos objetos reales, sino una construccin histricamente determinada de objetos tericos y mtodos.
La construccin conceptual comn del problema que implica un abordaje interdisciplinario supone un marco de representaciones comn entre
disciplinas y una cuidadosa delimitacin de los distintos niveles de anlisis del mismo y su interaccin, debido a que se pone en juego la relacin
que cada sujeto establece con la disciplina.
Pero debido a que es una relacin en la que el sujeto conoce, percibe y
siente la relacin con una disciplina, es pasional. El sujeto puede someterse y refugiarse en ella, o hacerla trabajar y desafiarla con una actitud
irreverente, sin olvidar que la irreverencia no es el rechazo, es simple9
10
Ibidem, p. 116.
Idem.
97
mente el no reverenciar. Las disciplinas no existen sino por los sujetos que
las portan, las reproducen, las transforman y son atravesados por ellas.
El conocimiento interdisiciplinario surge de un grupo de sujetos que
portan las disciplinas cientficas, es decir, es el resultado de un equipo
interdisciplinario. El objeto de estudio, cuando se aborda interdisciplinariamente, debe ser pensado con una lgica que contemple lo subjetivo y
lo intersubjetivo, as como reconociendo que las disciplinas cientficas
nunca son completas. Es decir, desde la disciplina y entre disciplinas para llenar un espacio que ninguna de ellas, de suyo, puede llenar.
La participacin en un equipo interdisciplinario o ante una categora
conceptual, como es lo ecolgico, combinado con lo jurdico, implica
numerosas renuncias. Una de ellas es la renuncia a conceptos que nos
lleven a creer que la propia disciplina es suficiente para dar cuenta del
problema.
La perspectiva metodolgica del anlisis jurdico ambiental es que
ante el objeto emprico, el problema del deterioro ecolgico del pas, la
posicin del derecho tiene que dar elementos para enriquecer a las posibles soluciones a los problemas ambientales que no se resuelven slo
con la legislacin, la doctrina y la jurisprudencia, que son tan slo, elementos que dentro del universo de posibilidades de solucin entran en
accin.
III. TRANSDISCIPLINARIEDAD
El problema ecolgico tiene aspectos que abarcan, por su contenido
de universalidad, a todas las denominadas ramas del derecho. Sin embargo existe la necesidad de integrar una nueva categora jurdica que se
sustente en principios jurdicos de orden universal.
Lo importante de esta nueva postura jurdica, es la transformacin de
principios jurdicos que hasta ahora parecan intocables y que el problema ecolgico los ha puesto en revisin para que sean nuevos planteamientos.
Por ejemplo, si se somete al anlisis jurdico la planeacin del medio
ambiente como dimensin relevante, se est dando el primer paso para
lograr lo que se conoce como la revolucin ecotecnolgica, que implica
reconocer el mecanismo real de optimacin de la biosfera y el reconocimiento de que, para que la sociedad se desarrolle con xito, es necesario
98
crear, junto con el perfeccionamiento de las relaciones sociales, un nuevo tipo de produccin compatible con la biosfera.11
Para los especialistas del enfoque de sistemas, el medio ambiente est
constituido por todo lo que no forma parte del sistema intencional, poltica global, y que afecta su comportamiento. A medida que el sistema dispone de polticas referentes al medio ambiente, este ltimo se estrecha;
el xito de tales polticas se evaluar, en estas condiciones, por la desaparicin del concepto mismo del medio ambiente, que terminar por ser
asimilado por el sistema.12
Desde el punto de vista jurdico, la teora de sistemas es uno de los
fundamentos del derecho en la actualidad. Los sistemas jurdicos contemporneos son el resultado del racionalismo del siglo XIX, poca en la
que surge tambin el enfoque integral para el caso de las ciencias naturales que tienen su mxima expresin en la teora de la evolucin y el organicismo.
Al aparecer los problemas ambientales y la posibilidad de que algunas
soluciones surjan desde la perspectiva jurdica, es posible dar un nuevo
orden al sistema de normas. As, normas que regulan asuntos que quiz
parezcan ajenos a las cuestiones ambientales cobran un nuevo sentido al
enfrentarse a estas nuevas circunstancias. Un ejemplo de ello pueden ser
los delitos ecolgicos, o las normas relativas a la responsabilidad objetiva, que en este campo adquieren una nueva dimensin.
Las denominadas ramas del derecho han desarrollado principios e instituciones que pueden fundamentar las soluciones a los problemas
ambientales, tal y como se puede apreciar en la siguiente tabla; sin embargo, deben actualizarse y adaptarse a partir de la perspectiva ambiental, debido a que ahora las ramas son elementos del sistema.
11 Novik, I., Sociedad y naturales: problemas sociolgicos, Mosc, Ed. Progreso,

1982, p. 132.
12 Sachs, Ignacy, Ecodesarrollo, desarrollo sin destruccin, Mxico, El Colegio de
Mxico, 1978, p. 36.
99
Transdisciplinariedad
Las disciplinas jurdicas y el ambiente
Derecho constitucional
Derecho administrativo
Derecho internacional
Derechos y garantas individuales y

formas de organizacin social que
se relacionan con el derecho a un
medio ambiente adecuado, el acceso
a la informacin ambiental y a formas de participacin pblica.
Rgimen de gobierno que determina
las instancias y niveles de competencias, formas de gestin y administracin ambiental.
Que delimita el territorio y los aspectos de soberana sobre los recursos naturales.
Rgimen de relaciones entre sujetos
internacionales.
Rgimen de propiedad sobre los recursos naturales y esquemas de responsabilidad civil y de obligaciones
y contratos.
Derecho civil
Establecimiento de gravmenes ambientales.

Fundamento para el rgimen de instrumentos econmicos.
Derecho fiscal
Derecho procesal
Derecho penal
Procedimientos y acceso a los tribunales.

Rgimen de sanciones.
IV. SISTEMATIZACIN
Lo importante en un anlisis sistemtico son los principios en los que
ste se fundamenta. En el caso del derecho ecolgico, los anlisis tienden a ponderar algn tema, ya que en ocasiones encuentran su explica-
100
cin en la defensa de la salud humana, y en otras el derecho de preservar

a las futuras generaciones, o en la regulacin de cierto recurso natural.
Mark Sagoff realiz un anlisis para establecer que el derecho ecolgico en la actualidad tiene cuatro formas de expresin, en modelos bien
determinados. Los modelos para este autor son: 13
El modelo de mercado, en el que los recursos naturales tienen un valor
de mercanca, y la racionalidad de su aprovechamiento es en funcin de
esta situacin. En este modelo se internalizan las denominadas externalidades, que son los costos del deterioro ambiental, apoyndose en las fuerzas
del mercado para lograr transformaciones en los patrones de consumo y
produccin.
El modelo que se basa en la teora de los derechos, que parte del principio de que existen los llamados derecho de los animales y los derechos del otro. Para protegerlos, es necesario poner en prctica un sistema
normativo que tenga como base un principio distributivo. Las medidas
que se adopten en este modelo son en funcin del entendimiento y reconocimiento de los derechos del otro, entre los que se encuentran, el derecho a la vida y a la supervivencia. Este modelo es llamado tambin libertario, y tiene como principal fuente de inspiracin los derechos de las
futuras generaciones y los denominados derechos difusos.
El modelo paternalista, que tiene como base la idea de que existe la
necesidad de tomar medidas en materia ecolgica en virtud de la defensa
de los intereses de ciertos sectores sociales. En este modelo se justifica la
intervencin estatal en el problema ambiental aun para impedir la ejecucin de derechos legtimamente adquiridos, en virtud de que su ejercicio
podra afectar seriamente a los intereses de otros sectores sociales.
El modelo de defensa de los valores e intereses pblicos, en el que se
requiere dotar de valor a ciertos bienes para ser considerados como parte
de los bienes pblicos. Como es el caso del ambiente como un bien pblico que, como tal, debe ser considerado en el momento de la toma de
decisiones para que no sean afectados los derechos colectivos que sobre
l se construyen. Una figura de este modelo es la de las reas naturalmente protegidas, que independientemente del rgimen de propiedad
ante las declaratorias se convierten en bienes pblicos.
13 Sagoff, Mark, Where Ikes Went Right or Reason and Rationality in Environmental Law, Ecology Law Quarterly, Berkeley, vol. 14, nm. 2, 1987, pp. 265-323.
101
Estos modelos permiten establecer las formas en que la regulacin

contempla y sintetiza los principios y valores que motivan su creacin y
aplicacin.
V. MARCO DE REFERENCIA METODOLGICO.
PASOS DEL ANLISIS SISTMICO
A continuacin se har una breve descripcin de los pasos que se requieren realizar para aplicar el mtodo sistemtico que permite el anlisis
de los ecosistemas y los jusistemas para lograr un conocimiento integrado.
1. Primer paso, del anlisis sistmico al anlisis constitucional
El primer paso para el anlisis del derecho ecolgico tiene que darse
a partir de la norma fundamental y fundacional del sistema jurdico: la
Constitucin, que a travs de la sistematizacin de sus disposiciones se
puede dar una estructuracin orgnica que sirva como base para un anlisis ms profundo que deber elaborarse posteriormente. El mtodo propuesto se basa en un anlisis de tipo formal: sistema de fuentes y su jerarquizacin y a la caracterizacin del tipo de sistema jurdico.14
La manera en que la Constitucin aborda a las cuestiones ambientales
requiere de una sistematizacin estructurando los principios que consagran derechos y los que establecen atribuciones en la ley fundamental.
Por ello, para delimitar el objeto de estudio e iniciar el anlisis formal se
requiere precisar los principios que en la Constitucin tienen relacin
con el medio ambiente.
Estos principios son:
1. Principios que consagran derechos.
Derecho preferente de las comunidades y pueblos indgenas al
acceso a los recursos naturales de los lugares que habitan (artculo 2o.).
Derecho a la educacin para el desarrollo sustentable (artculo 3o.).
Derecho de proteccin a la salud (artculo 4o.).
14 Vzquez Pando, Fernando Alejandro, Notas sobre el sistema jurdico mexicano,
a la luz de la Constitucin, Jurdica, Anuario, Mxico, nm. 7, julio de 1975, Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana , p. 589.
EL RGIMEN JURDICO DE LAS ACTIVIDADES

ALTAMENTE RIESGOSAS
Cristina CORTINAS DE NAVA*
SUMARIO: I. Introduccin. II. Dimensin internacional de la regulacin de las actividades altamente riesgosas. III. Riesgos y factores
que los incrementan a regular y controlar. IV. Las leyes no son un
fin en s mismas! V. Legislacin mexicana relacionada con actividades altamente riesgosas. VI. Conclusiones. VII. Recomendaciones.
I. INTRODUCCIN
La regulacin y el control de las actividades altamente riesgosas, en las
que se manejan materiales y residuos peligrosos en cantidades y condiciones que conllevan el riesgo de ocasionar accidentes por explosin, incendio o liberacin de sustancias venenosas al ambiente, es relativamente reciente en Mxico y se remonta a 1983 cuando la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente estableci la obligacin de realizar estudios de riesgo en estas actividades, como parte del procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental de los proyectos industriales.
Sin embargo, para juzgar adecuadamente el rgimen jurdico de las
actividades altamente riesgosas en nuestro pas es preciso ponerlo en
perspectiva respecto a lo que motiv su implantacin, a lo que ha ocurrido en otros lugares del mundo en este campo y al conjunto de disposiciones legales emanadas de distintas leyes tendientes a lograr la seguridad
qumica y la proteccin de la salud de los trabajadores y de la poblacin
general, en relacin con el riesgo que dichas actividades conllevan.
De particular importancia es destacar los vacos regulatorios y debilidades que existen en la materia y la urgente necesidad de contar en el
* La responsabilidad de las ideas expresadas en este documento es slo de la autora
del mismo. Para mayor informacin consultar la pgina: www.cristinacortinas.com.
115
116
CRISTINA CORTINAS DE NAVA
pas con un rgimen jurdico al respecto que contribuya de manera efectiva a prevenir o reducir los riesgos para la poblacin y el ambiente que
derivan de los accidentes en instalaciones altamente riesgosas.
II. DIMENSIN INTERNACIONAL DE LA REGULACIN
DE LAS ACTIVIDADES ALTAMENTE RIESGOSAS
1. Ejemplos de accidentes mayores que desencadenaron

cambios regulatorios
A nivel mundial, los accidentes qumicos ocurridos en Seveso, Italia,
en 1976 (que involucr la emisin de dioxinas en una fbrica de plaguicidas) y de Bhopal, India, en 1984 (relacionado con la liberacin de metil isocianato en otra industria de plaguicidas) constituyeron un parte
aguas en la regulacin de este tipo de actividades, pues en ambos casos
los accidentes alcanzaron la dimensin de verdaderos desastres por la
magnitud de la afectacin que produjeron.
A. Caractersticas y consecuencias del accidente de Seveso
El domingo 20 de julio de 1976 en la ciudad de Seveso, Italia, en una
empresa fabricante de herbicidas una sustancia altamente txica se form al
elevarse incontroladamente la temperatura de reaccin del proceso de sntesis del cido triclorofeoxiactico. Como consecuencia, se liber al ambiente
una nube txica que contena aproximadamente de cinco a 10 kilos de
2,3,7,8-tetraclorobenzo-p-dioxina, la cual contamin el suelo y los cultivos
agrcolas en un rea de cerca de 4, 450 acres. La nube contaminante viaj a
una distancia de cuatro a cinco kilmetros y produjo la muerte de casi 100
mil animales domsticos que pastaban, as como de animales silvestres.
En las instalaciones de la planta no se contaba ni con el equipo de anlisis ni con el personal debidamente capacitado para realizar la identificacin del compuesto liberado y se tuvo que esperar la llegada de personal
especializado de una de las plantas de la empresa en Suiza para tomar la
decisin de evacuar a la poblacin, lo cual ocurri alrededor de seis das
despus del accidente, lo que provoc la exposicin continua de la misma
al contaminante. Como resultado de la exposicin a la dioxina, la poblacin afectada manifest trastornos gastrointestinales que se trataron rpi-
LAS ACTIVIDADES ALTAMENTE RIEGOSAS
117
damente y los nios presentaron irritacin de la piel que evolucion hacia

severos casos de cloracn. Posteriormente, se inform de una elevacin en
los casos de aborto y malformaciones congnitas. Se calcula que las prdidas materiales ascendieron a 72 millones de ECUS.
B. Caractersticas y consecuencias del accidente de Bhopal
La madrugada del 4 de diciembre de 1984, 40 toneladas de un veneno
mortal, el metilisocianato (MIC), se escaparon de un tanque de almacenamiento subterrneo en una planta fabricante de plaguicidas en Bhopal,
India. Cerca de 2, 500 personas que se vieron envueltas por la nube txica
murieron, alrededor de 50 mil sufrieron lesiones severas y otras 200 mil
tuvieron que recibir atencin mdica.
El accidente tuvo caractersticas peculiares, ya que la planta se encontraba cerrada por mantenimiento y reparaciones, producindose una
inexplicable entrada de agua a uno de los tanques de almacenamiento, lo
cual provoc una reaccin que elev la temperatura, rompi las vlvulas
y caus la emisin de gas txico. A pesar de que los manuales de la planta
especificaban las propiedades del MIC, su toxicidad y explosividad, la empresa no contaba con ningn plan de emergencia ni interno ni externo, ni
haba anticipado un posible accidente. Sus trabajadores no haban recibido ningn tipo de adiestramiento en medidas de seguridad y la calificacin y nmero de supervisores era deficiente. Ni los trabajadores, ni las
comunidades aledaas, ni las autoridades contaban con informacin sobre
la peligrosidad del MIC y las medidas a seguir para reducir sus riesgos
para la salud en caso de accidente. Las deficiencias regulatorias y de
verificacin del cumplimiento de las disposiciones legales existentes en
materia de seguridad industrial favorecieron que la planta operara con
deficiencias notorias. La propia normatividad en materia de autosuficiencia y transferencia de tecnologa de la India forz a la planta a manufacturar el MIC localmente, en lugar de importarlo para la fabricacin de los
plaguicidas. Al mismo tiempo, impidi el empleo de equipo electrnico
de seguridad, con lo cual el riesgo aument al utilizarse nicamente controles manuales.
El impacto econmico del accidente fue considerable, y se calcul en
alrededor de tres millones de dlares. Sin embargo, la compaa slo ofreci una cantidad sumamente reducida para resarcir los daos, basada en
118
las disposiciones legales de la India acerca de las indemnizaciones a que

deben dar lugar este tipo de accidentes, que son mnimas comparadas con
las que la compaa matriz de la empresa hubiera requerido pagar si el accidente hubiera ocurrido en el pas del que es originaria (Estados Unidos).
En cuanto a las situaciones prevalecientes en las plantas en las que ocurrieron los accidentes referidos como ejemplos, stas llamaron la atencin
sobre la importancia de considerar y controlar cuestiones tales como:
La presin y la temperatura que puede llegar a ejercerse sobre las
sustancias qumicas peligrosas;
Los volmenes de stas que pueden reaccionar o verse involucradas en un momento dado;
Las caractersticas de la operacin de los procesos;
Las medidas de precaucin adoptadas al realizar labores de mantenimiento y reparacin;
La existencia de sistemas de seguridad y alerta; y
La capacitacin de los trabajadores.
Se aprendi, adems, que los accidentes antes sealados se vieron
agravados como consecuencia de:1
La falta de infraestructura y capacidad para responder oportunamente a los accidentes, por parte de las industrias involucradas y
de las autoridades con competencia en la materia;
El desconocimiento del personal de las plantas sobre el potencial
de accidentes en las mismas y el tipo de sustancias venenosas que
podran liberarse como consecuencias de ellos;
El descontrol de las poblaciones aledaas y su alta densidad alrededor de las instalaciones altamente riesgosas, lo cual amplific la
dimensin de los accidentes;
La ignorancia de las poblaciones en riesgo acerca de cmo comportarse en caso de accidente qumico, lo cual aument su vulnerabilidad;
La falta de polticas adecuadas y de vinculacin de polticas de
distintos sectores, las deficiencias jurdicas en materia de responsabilidad ante el dao, as como en materia de seguros y garantas, lo
1 Fuente consultada: INE-SEMARNAP, Promocin de la prevencin de accidentes
qumicos, 1999.
119
cual dej en un estado de indefensin a la sociedad y puso el peso

de la carga de la remediacin del dao en los gobiernos.
2. Repercusiones internacionales de los accidentes mayores
Los accidentes descritos tuvieron repercusin mundial, y los pases
ms industrializados se vieron orillados a revisar sus polticas, regulaciones y capacidades de respuesta en caso de accidentes tecnolgicos, lo
cual trajo como resultado, entre otros, que:
El Consejo de los pases de la Unin Europea emitiera la Directiva 82/501/CEE, relativa a los Riesgos de Accidentes Mayores en
Determinadas Actividades Industriales (denominada Directiva
Seveso);2
El Consejo de Ministros del Ambiente de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), adoptara diversas Actas moralmente vinculantes (decisiones), relativas a la prevencin de accidentes qumicos, a fin de incentivar a sus pases
miembros a seguir las recomendaciones derivadas de ellas. A su
vez, la OCDE public en 1992 una serie de principios gua a este
respecto;3
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), publicara el Manual para la Conscientizacin y Preparacin de Emergencias a Nivel Local (APPELL por sus siglas en
ingls);4
La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) adoptar en 1993 el Convenio para la Prevencin de
Accidentes Industriales Mayores (Convenio 174), que complementa al Convenio 170 y la Recomendacin 177 de 1990, sobre la Seguridad en la Utilizacin de Productos Qumicos en el Trabajo y el
Repertorio de Recomendaciones Prcticas para la Prevencin de
Accidentes Industriales Mayores (ver cuadro 3) publicado en 1991;5
2 Consultar pgina: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/es/repert/1510.htm) donde las

directivas estn accesibles en espaol.
3 Consultar pgina http://www.oecd.org/topic/.
4 Consultar pgina http://www.unep.org/themes/business/.
5 Consultar pgina http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp1.htm.
120
Se estableciera la legislacin del derecho a saber acerca de las

instalaciones riesgosas, lo que a su vez condujo al desarrollo de
Registros de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)
para poner al alcance de la poblacin, informacin acerca de las
sustancias que se manejan en estas actividades y que se liberan al
ambiente a travs de emisiones al aire, descargas al agua o en forma de residuos slidos.
Descripcin de los tipos de accidentes que son considerados como mayores:
Cualquier liberacin de una sustancia peligrosa, en la que la cantidad total liberada de la misma sea mayor a la que haya sido fijada
como umbral o lmite (cantidad de reporte o de control);
Cualquier fuego mayor que d lugar a la elevacin de la radiacin
trmica en el lugar o lmite de la planta, que exceda de 5kw/m2 por
varios segundos;
Cualquier explosin de vapor o gas que puede ocasionar ondas de
sobrepresin iguales o mayores de 1 lb/pulg;2
Cualquier explosin de una sustancia reactiva o explosiva que pueda afectar a edificios o plantas, en la vecindad inmediata, tanto como para daarlos o volverlos inoperantes por un tiempo;
Cualquier liberacin de sustancias txicas, en la que la cantidad liberada pueda ser suficiente para alcanzar una concentracin igual
o por arriba del nivel que representa un peligro inmediato para la
vida o la salud humana (IDLH por sus siglas en ingls), en reas
aledaas a la fuente emisora;
En el caso del transporte, se considera como un accidente el que
involucra la fuga o derrame de cantidades considerables de materiales o residuos peligrosos que pueden causar la afectacin severa
de la salud de la poblacin y/o del ambiente.
Un hecho anecdtico, es que como consecuencia del accidente de Seveso, en Italia, se generaron toneladas de tierras contaminadas con dioxinas que fueron a parar a zonas agrcolas de Francia, lo que ocasion un
escndalo en los pases de la OCDE que se vio reflejado en la adopcin
de diversas actas vinculantes por parte del Consejo de Ministros del
Ambiente, relativas al control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos, las cuales a su vez fueron un factor decisivo para que
se estableciera el Convenio de Basilea en la materia de la ONU.
121
III. RIESGOS Y FACTORES QUE LOS INCREMENTAN

A REGULAR Y CONTROLAR
Antes de adentrarnos en el repaso de los ordenamientos que constituyen

el rgimen jurdico de las actividades altamente riesgosas en Mxico, y
aprovechando las experiencias de los accidentes mencionados para ilustrar los riesgos que conlleva la realizacin de tales actividades, conviene
analizar a mayor detalle otras cuestiones que servirn como un marco de
referencia para determinar qu tan completo y pertinente es nuestro rgimen jurdico en la materia.
Como se puede constatar del anlisis de las consecuencias del accidente
de Seveso que involucr a las dioxinas, que son subproductos no intencionales que involucran precursores clorados, stas ejercieron un efecto txico agudo sobre los animales, que se manifest por su muerte, en tanto que
no hubo prdidas inmediatas de vidas humanas, pero s la aparicin de
efectos txicos de manifestacin diferida y derivados de la exposicin
continua durante varios das, en particular en los nios que resultaron ser
ms vulnerables que los adultos. En el caso del accidente de Bophal, los
efectos adversos del metil isocianato se ejercieron fundamentalmente en
los seres humanos.
Lo anterior es importante de destacar, pues al regular y controlar las
actividades altamente riesgosas, la primera pregunta que surge es a
quin se quiere proteger: a la poblacin humana, a los dems organismos
vivos, o a ambos? Lo anterior no es trivial, pues hasta muy recientemente el enfoque en esta materia era totalmente antropocntico, lo cual se ha
visto reflejado en que los estudios de riesgo que se realizan para determinar la probabilidad de un evento accidental que trascienda los muros o lmites de las plantas que realizan este tipo de actividades se enfocan casi
exclusivamente a evaluar los posibles efectos adversos sobre la salud
humana.
Asimismo, los estudios de riesgo se centran preferentemente en evaluar los efectos en la salud de la poblacin a corto plazo; por ejemplo,
muertes, lesiones o enfermedades de manifestacin inmediata (por ejemplo, intoxicaciones agudas), a pesar de que hoy en da se sabe que tambin pueden ocurrir efectos que tardan aos en manifestarse, como en el
caso de los derivados de la exposicin a sustancias cancergenas, como
las dioxinas.
122
De lo antes expuesto se puede concluir que, en sentido estricto, los estudios de riesgo deberan considerar la posible afectacin a los seres
vivos en general, seres humanos y organismos de la fauna y flora, prestando mayor atencin en primer trmino a los ms vulnerables, pues protegindolos a ellos se entiende que se protege tambin a los ms resistentes.
En el mismo orden de ideas, las lecciones derivadas de esos dos accidentes que permitieron identificar una serie de factores que jugaron un
papel determinante, no slo en que tuviera lugar el accidente, sino adems en la agravacin de sus consecuencias, nos llevan a resaltar la necesidad de tenerlos presentes al regular y controlar las actividades altamente riesgosas (AAR). Entre dichos factores destacan los siguientes:
La vulnerabilidad del entorno en los lugares en los que se encuentran ubicadas las AAR,
La densidad poblacional a su alrededor;
La distancia de las poblaciones vecinas;
La infraestructura y organizacin disponible para mitigar el impacto de los accidentes;
El conocimiento y preparacin de la poblacin para responder en
caso de accidente.
Cabe sealar que en la Unin Europea se identific que, a pesar de la
aplicacin de la Directiva Seveso de 1984, el 90 % de los accidentes en
las instalaciones altamente riesgosas acaecidos con posterioridad haban
sido ocasionados por fallas en su administracin y por errores humanos,
lo que tambin es una leccin a tener presente al formular propuestas para mejorar el rgimen jurdico que las regula en Mxico.
En el caso de la Unin Europea, este hallazgo llev a publicar Directiva Seveso II (96/82/EEC), el 9 de diciembre de 1996, en la cual se impone a los industriales que utilizan las sustancias peligrosas la obligacin
de tomar las medidas que se imponen para prevenir los accidentes que
puedan tener consecuencias graves para el hombre y el ambiente y para
limitar las consecuencias (prestando particular nfasis a las prcticas de
administracin del riesgo y a los factores humanos). A su vez, se requiri
a los pases miembros, buscar la armonizacin de los requisitos mnimos
que debe cumplir la industria en los diferentes pases, para evitar condiciones de competencia desiguales.
123
En esta nueva Directiva se sigue manteniendo como requisito esencial

el informe de peligrosidad (equivalente al estudio de riesgo en Mxico)
por parte de los establecimientos regulados por ella, subrayndose como
principio fundamental facilitar informacin al pblico para que comprenda, y, si es preciso, influya en las acciones y comportamiento de las empresas, por lo cual hace obligatorio poner el informe de seguridad de las
mismas a disposicin del pblico. Adems, crea nuevos derechos del pblico para participar en los procedimientos y debates importantes sobre
la ubicacin de instalaciones riesgosas y de ordenamiento del territorio,
as como en las medidas de control de usos del suelo puestas en prctica
por las autoridades.
No menos importante para Mxico es tomar en cuenta que en los considerandos de la Directiva Seveso II se seala que en vista de que:
A la luz de los accidentes en Bhopal y en la ciudad de Mxico (San
Juan Ixhuatepec), que demostraron el peligro que surge cuando los
sitios peligrosos se encuentran junto a asentamientos humanos, la
resolucin del Consejo del 16 de diciembre de 1989 instruye a
la Comisin a incluir en la Directiva 82/501/EEC, disposiciones concernientes al control de la planeacin de los usos del suelo cuando
se au to ricen nue vas ins tala cio nes y cuan do el de sarro llo ur bano tiene lugar alrededor de las instalaciones existentes.
El uso de una lista que especifica ciertas instalaciones excluyendo
a otras con peligros idnticos no es una prctica apropiada, y puede provocar que fuentes potenciales de accidentes mayores escapen de la regulacin; el enfoque de la Directiva 82/501/EEC debe
cambiar para hacer que sus disposiciones apliquen a todos los establecimientos en los que estn presentes sustancias peligrosas en
cantidades suficientemente grandes para crear el peligro de un accidente mayor. Este tipo de enfoques debera considerarse en
nuestro pas, para asegurar que no se queden fuera de regulacin y
control, actividades que renen los criterios para ser consideradas
altamente riesgosas, aun cuando no estn listadas como sujetas a
esta regulacin (y a la realizacin de una manifestacin de impacto
ambiental de carcter federal).
Otro aspecto sobre el que se debe reflexionar es el siguiente, ilustrado
con el ejemplo de lo que decidi Holanda al respecto. Al hacer un estudio de riesgo de un proceso industrial en el cual se manejan altos vol-
124
menes de sustancias peligrosas en condiciones de presin, temperatura y

reaccin, susceptibles de desencadenar un accidente, la estimacin de la
probabilidad de que el accidente ocurra y de sus consecuencias se puede
realizar asumiendo distintos supuestos.
Si se usa un modelo conservador, con la intencin de alcanzar un mximo de proteccin para la poblacin, se puede asumir el peor escenario
posible, pero de baja probabilidad, en el cual todo el volumen de una
sustancia peligrosa existente en una planta en un momento dado entre en
reaccin y provoque una explosin, incendio o nube txica de la mayor
magnitud posible. En este caso, el radio de afectacin ser sin duda muy
amplio, lo cual llevar a considerar la necesidad de establecer una zona
de salvaguarda (que es la suma de una zona de riesgo y otra de amortiguamiento) con un radio grande en el cual se debern restringir los usos
del suelo. Esto significa contar con suficiente terreno alrededor de la
planta en el cual no se permitan asentamientos humanos.
En Holanda, un pas pequeo y densamente poblado e industrializado,
se lleg a la conclusin de que usando ese modelo no les quedaba ms
que dos alternativas, que para fines ilustrativos exageraremos: 1) sacar a
la poblacin fuera del pas o 2) sacar a la industria. Ante esta situacin,
se opt por usar otro modelo ms probable, con un escenario ms realista, y se lleg a la conclusin de que en estas circunstancias, en vez de
poner tierra de por medio entre las poblaciones aledaas y las plantas
que realizan actividades altamente riesgosas, lo que convena hacer era
poner mayor nfasis en las otras dos medidas que se adoptan para reducir
la probabilidad y los impactos de los accidentes qumicos: 1) incrementar las medidas de seguridad dentro de las plantas, y 2) reforzar la preparacin de la respuesta en caso de accidente, incluyendo simulacros con la
intervencin de las poblaciones vecinas, informadas de lo que deben hacer para protegerse si stos ocurren.
En el caso de Mxico, es preciso revisar cmo se distribuyen las distintas actividades altamente riesgosas en las diversas comunidades, y
agruparlas segn la vulnerabilidad de su entorno y la densidad poblacional a su alrededor, de manera a anticipar diferentes modalidades de prevencin de accidentes y mitigacin de sus consecuencias, basadas en la
combinacin de los tres factores claves:
1. Restricciones de uso del suelo alrededor de las instalaciones altamente riesgosas, para evitar que las poblaciones se expongan de
125
manera intensa a las ondas de sobrepresin en caso de explosiones,

a altas temperaturas y humos, si suceden incendios, o a elevadas
concentraciones de sustancias txicas, en caso de fugas;
2. Incremento de las medidas de seguridad en la operacin de los procesos que puedan dar lugar a accidentes, para reducir la probabilidad de que ocurran;
3. Optimizacin de la preparacin de todos los actores y sectores que
deben intervenir en caso de accidente, para mitigar sus consecuencias, incluyendo la informacin y entrenamiento de las comunidades vecinas.
Debe hacerse notar que cuando se trata de proyectos de actividades altamente riesgosas es ms fcil recomendar que se ponga nfasis en el establecimiento de zonas intermedias de salvaguarda, anticipando la compra
de suficiente terreno para que no se construyan asentamientos humanos en
la periferia de la instalcain altamente riesgosa. Por el contrario, en el caso
de empresas que tienen plantas consideradas como altamente riesgosas en
sitios ya poblados, la experiencia ha mostrado el alto grado de dificultad
que entraa el establecimiento de una declaratoria que permita la creacin
de una zona intermedia de salvaguarda en Mxico, por lo que en esos casos, y siguiendo el enfoque antes sealado, el nfasis se debe poner en incrementar la seguridad de las plantas y la preparacin de la respuesta en
caso de accidente. Este tipo de cuestiones deberan especificarse claramente en el Reglamento de Actividades Altamente Riesgosas, que desde
hace diecisis aos debi emitirse.
Como corolario de este breve repaso, podemos decir que la regulacin
y el control de las actividades altamente riesgosas demandan la intervencin de mltiples disciplinas y sectores involucrados, as como una complementariedad entre las legislaciones destinadas a proteger al ambiente
y los ecosistemas, la salud y seguridad de la poblacin general y de los trabajadores, adems de los bienes. Adicionalmente, es necesario establecer
mecanismos efectivos de coordinacin entre autoridades gubernamentales, as como de concertacin entre stas y el sector industrial y otros
sectores (como las comunidades en riesgo y organizaciones civiles interesadas) que requieren intervenir en los programas de prevencin y reduccin de riesgos de estas actividades.
Ante todo, es indispensable definir claramente a quin compete qu
tipo de responsabilidades; por ejemplo, en lo que se refiere a la perti-
126
nencia, consistencia y confiabilidad de los estudios de riesgo y de los

programas para la prevencin de accidentes, distinguiendo la responsabilidad que corresponde a las empresas que realizan las actividades altamente riesgosas, los tcnicos o consultores que realizan los estudios y
formulan los programas, y las autoridades gubernamentales que los revisan y aprueban.
IV. LAS LEYES NO SON UN FIN EN S MISMAS!
En un sistema jurdico como el que rige en Mxico, basado en el derecho
romano germnico cannico, las leyes son abstractas y genricas, sobre
todo tratndose de legislaciones generales que cubren de manera integral
la proteccin al ambiente, como la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), en la cual se basa la regulacin
ambiental de las actividades altamente riesgosas en nuestro pas.
Este tipo de leyes estn enfocadas a establecer cul es su objeto, a quines aplican, quines las aplican y cules son los alcances de sus facultades,
a travs de qu instrumentos y cmo se verifica su cumplimiento, qu medidas de seguridad y sancin pueden aplicarse y cmo se interponen los
recursos de inconformidad de los particulares sujetos a su cumplimiento,
entre otras cuestiones generales, mas no a especificar cmo se deben llevar
a la prctica.
Por su parte, los reglamentos derivados de las leyes, y emanados del
Ejecutivo, que debe aplicarlas, establecen los trmites administrativos a
realizar para llevar a cabo la gestin de las actividades altamente riesgosas y delinean las normas de desempeo ambiental a cumplir; mientras
que las normas tcnicas ambientales (normas oficiales mexicanas obligatorias y normas mexicanas voluntarias, o en su caso, normas tcnicas estatales) especifican los requisitos, mtodos, procedimientos, lmites y otros
parmetros a satisfacer, obedecer, seguir o alcanzar para lograr el desempeo ambiental esperado.
La razn de sealar lo anterior es la necesidad de poner de relieve que
una ley, si no se complementa con el reglamento y las normas tcnicas
correspondientes, es poco probable que permita el logro de sus objetivos,
lo cual se complica an ms si no se desarrollan otras capacidades, recursos tecnolgicos y humanos, entre otros elementos indispensables para
que se convierta en una realidad lo que busca alcanzar.
127
Con base en lo expuesto, al hacer el repaso del rgimen jurdico en esta

materia, se debern tener como marco de referencia los riesgos que se
busca prevenir o reducir para proteger el bien pblico, la salud y al
ambiente, as como el grado de desarrollo de los diversos ordenamientos
jurdicos y capacidades necesarios para ello, a fin de juzgar si dicho rgimen jurdico es satisfactorio o debe ser revisado y adecuado para fortalecerlo.
V. LEGISLACIN MEXICANA RELACIONADA
CON ACTIVIDADES ALTAMENTE RIESGOSAS
Con el propsito de dimensionar el mbito que cubre el rgimen jurdico de las actividades altamente riesgosas, se revisarn a continuacin
los aspectos ms destacados de los siguientes ordenamientos, poniendo
nfasis en la legislacin ambiental, por el papel que juega la autoridad
ambiental en su control.
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente

Ley de Asentamientos Humanos
Ley General de Salud
Ley de Armas de Fuego y Explosivos
Reglamento de Higiene, Seguridad y Medio Ambiente de Trabajo
Reglamento de Transporte de Materiales y Residuos Peligrosos
Reglamento de Distribucin de Gas Licuado
1. Antecedentes de la legislacin ambiental de actividades

altamente riesgosas en Mxico
La historia de la regulacin y control de las actividades altamente riesgosas en Mxico, desde la perspectiva ambiental, est asociada a la ocurrencia de accidentes que las involucraron y provocaron una reaccin gubernamental que se tradujo en el desarrollo institucional en la materia, ya
sea por la promulgacin de ordenamientos jurdicos o la creacin o fortalecimiento de dependencias gubernamentales con competencia en este
campo; a la vez que se han ido incorporando instrumentos de tipo preventivo.
128
ACCIDENTES MAYORES Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

EN MATERIA DE REGULACIN Y CONTROL DE ACTIVIDADES
ALTAMENTE RIESGOSAS EN MXICO
Ao
Suceso
1982
Liberacin sbita de cantidades elevadas de sulfuro de hidrgeno

en una refinera de petrleo en Poza Rica, Veracruz.
1983
La Ley Federal de Proteccin al Ambiente introdujo por primera

vez los estudios de riesgo como parte de la evaluacin del impacto ambiental de los proyectos industriales considerados como actividades altamente riesgosas.
1984
Ocurri la explosin de gas licuado en San Juan Ixhuatepec,

Estado de Mxico, por la formacin de bolas de fuego de tipo
BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion).
1986
Se crea la Subdireccin de Riesgo en la Secretara de Desarrollo

Urbano y Ecologa (Sedue).
1989
Se crea el Comit de Anlisis y Aprobacin de los Programas para la Prevencin de Accidentes (COAPPA).
1992
Explosin del drenaje en Guadalajara por la presencia de cantidades elevadas de gasolina.

Creacin del Instituto Nacional de Ecologa (INE) y su Direccin
de Actividades Altamente Riesgosas, y de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (Profepa).
Establecimiento del Programa Nacional para la Prevencin de
Accidentes de Alto Riesgo Ambiental (PRONAPAARA) (que no
sigue operando).
Creacin de Comits Ciudadanos de Informacin y Apoyo para
Casos de Prevencin y Atencin de Riesgos Ambientales (ya desaparecidos).
Publicacin del listado de sustancias explosivas e inflamables
Es importante destacar el hecho de que el Comit Consultivo Nacional

de Normalizacin para la Proteccin Ambiental cre el Subcomit de
Riesgo Ambiental con la finalidad de elaborar las normas oficiales mexicanas de seguridad y operacin que establezcan los procedimientos mnimos a seguir por las industrias que almacenen, procesen, manejen o usen
cualquier sustancia peligrosa (materia prima, productos intermedios o fi-
129
nales) de la industria del petrleo, qumica, petroqumica y de las pinturas, tintas y solventes, que representan un elevado riesgo a la poblacin,
debido a la toxicidad e inflamabilidad de las sustancias que manejan en
caso de ser liberadas.
Este breve repaso histrico de lo que ha sucedido en Mxico requiere
de precisiones que permitan identificar oportunidades para mejorar tanto
el marco jurdico como el institucional, en aras de disminuir de manera
efectiva la probabilidad de que ocurran accidentes en las actividades altamente riesgosas y mejorar en forma significativa la capacidad de respuesta oportuna y eficaz en caso de accidentes, para mitigar sus efectos
adversos para la salud humana y el ambiente.
Sin duda, se han logrado avances significativos en este campo, tanto
en materia de crecimiento institucional, de adquisicin de experiencia,
como de desarrollo de mecanismos efectivos de coordinacin institucional. Sin embargo, desde ahora y antes de revisar el marco jurdico en la
materia, es preciso llamar la atencin sobre cuestiones tales como la falta
de continuidad de muchas de las acciones emprendidas (por ejemplo, desaparicin de los Comits Ciudadanos de Informacin y Apoyo para Casos de Prevencin y Atencin de Riesgos Ambientales) y el lento desarrollo de los instrumentos normativos que, como se ver ms adelante,
debilitan el poder de las autoridades; sobre todo, ante la falta de un reglamento en la materia.
2. Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente6
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA), publicada en 1988, fue reformada en lo general en 1996 sin
que se introdujeran cambios significativos y necesarios en materia de
prevencin y reduccin de riesgos de las actividades altamente riesgosas
basados en las lagunas identificadas y en la experiencia derivada de los
accidentes ocurridos entre ambas fechas, salvo en lo que se refiere a hacer extensiva la obligacin de realizar los estudios de riesgo a las empresas ya instaladas que realicen actividades altamente riesgosas.
6 Consultar: Carmona Lara, M. C., Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Comentarios y concordancias, Mxico, Profepa-UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, nm. 125, 2003.
130
Debe hacerse notar que aun puede fortalecerse esta ley a este respecto,
puesto que en el ltimo ao ha estado sujeta a cambios sucesivos, entre
otros, para establecer bases legales para dar acceso pblico a la informacin contenida en el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes, uno de los instrumentos que se espera contribuyan a reducir la
probabilidad de accidentes en este tipo de actividades.
En el ttulo cuarto de la LGEEPA, relativo a la proteccin al ambiente,
el captulo V hace referencia a las actividades consideradas como altamente riesgosas, a travs de cinco artculos (145 a 149, que son la esencia y
fundamento de la regulacin y control de las mismas desde 1988):
El primero se refiere a la necesidad de establecer condiciones en la
determinacin de los usos del suelo en los lugares donde se instalen establecimientos considerados como altamente riesgosos;
El segundo hace mencin a la forma en que se establecer la clasificacin de las actividades altamente riesgosas;
El tercero seala la obligacin por parte de quienes realicen stas
de llevar a cabo un estudio de riesgo y desarrollar programas para
la prevencin de accidentes;
El cuarto determina la necesidad de establecer zonas intermedias
de salvaguarda y
El quinto dispone que las entidades federativas regularn la realizacin de actividades que no sean consideradas como altamente
riesgosas, cuando stas afecten el equilibrio de los ecosistemas o el
ambiente en su circunscripcin territorial.
A continuacin, y a partir de las pocas disposiciones de la LGEEPA
que hacen referencia a esta materia, se tratar de esbozar qu se entiende
como actividad altamente riesgosa, con base en qu se les clasifica, qu
instrumentos de gestin estn encaminados a evaluar la probabilidad de
que ocurran en ellas accidentes, a determinar los alcances y forma que
pueden tener stos, a prevenir su ocurrencia y a responder de manera
oportuna y efectiva en caso de que sucedan.
A. Qu criterio se utiliza para considerar
a una actividad como altamente riesgosa?
De acuerdo con la LGEEPA:
131
El manejo de sustancias peligrosas en un volumen igual o superior a la

cantidad de reporte, que es la cantidad mnima de sustancia peligrosa en
produccin, procesamiento, transporte, almacenamiento, uso o disposicin
final, o la suma de stas, existentes en una instalacin o medio de transporte dados, que al ser liberada, por causas naturales o derivadas de la actividad humana, ocasionara una afectacin significativa al ambiente, a la
poblacin o a sus bienes.
A su vez, la Ley dispone que

La Secretara (hoy Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales:
Semarnat), previa opinin de las secretaras de Energa, de Comercio y
Fomento Industrial (hoy de Economa), de Salud, de Gobernacin y del
Trabajo y Previsin Social, conforme al reglamento que para tal efecto se
expida, establecer la clasificacin de las actividades que deban conside-
rarse altamente riesgosas.

Sin embargo, el citado reglamento no ha sido expedido a la fecha (artculo 146).
B. Con base en qu criterios se clasifica a las actividades
altamente riesgosas?
en virtud de las caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas, txicas, inflamables o biolgico-infecciosas para el equilibrio ecolgico o el
ambiente, de los materiales que se generen o manejen en los establecimientos industriales, comerciales o de servicios, considerando, adems,
los volmenes de manejo y la ubicacin del establecimiento (artculo
146).
C. Qu tipo de sustancias hacen considerar a una actividad

como altamente riesgosa?
El 28 de marzo de 1990 y el 4 de mayo de 1992 se publicaron en el
Diario Oficial de la Federacin, el primer y segundo listados de actividades riesgosas en las que se manejan sustancias txicas y explosivas e
inflamables, respectivamente.
132
D. Qu utilidad tiene el listado de sustancias

inflamables y explosivas?
El listado permite el control de las sustancias inflamables y explosivas
en cantidades tales que de producirse una liberacin, ya sea por fuga o
derrame de las mismas en la produccin, procesamiento, transporte, almacenamiento, uso o disposicin final provocara la formacin de nubes inflamables, cuya concentracin sera semejante a la de su lmite inferior
de inflamabilidad, en un rea determinada por una franja de cien metros de
longitud en torno de las instalaciones o medio de transporte dados, y en
el caso de formacin de nubes explosivas, la presencia de ondas de sobrepresin de 0.5 lb/pulg., en esa misma franja.
E. Qu factores incrementan el riesgo de las actividades
altamente riesgosas y cmo se prev evitarlo?
La desvinculacin entre la poltica de desarrollo urbano y la ambiental
ha favorecido la instauracin de patrones de ocupacin irregular en zonas de alto riesgo o de alto valor natural. Una de las acciones previstas a
este respecto es la reubicacin de la poblacin asentada en zonas de alto
riesgo y la coordinacin interinstitucional para regular el uso del suelo,
de tal manera que se eviten asentamientos humanos en esas zonas.
F. Qu obligaciones impone la LEGEEPA a quienes
realizan actividades altamente riesgosas?
en los trminos del reglamento correspondiente, debern formular y
presentar a la Secretara un estudio de riesgo ambiental, as como someter
a la aprobacin de dicha dependencia y de las secretaras de Gobernacin,
de Energa, de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, y del Trabajo y
Previsin Social, los programas para la prevencin de accidentes en la realizacin de tales actividades, que puedan causar graves desequilibrios ecolgicos (artculo 147).
Tomando en cuenta que la LGEEPA se public en 1988 y se reform

en 1996 tras su revisin integral, es notorio que en diecises aos no haya podido publicarse el reglamento en la materia, lo que es sorprendente,
justamente por tratarse de actividades altamente riesgosas.
INSTRUMENTOS PARA LA REGULACIN, PRESERVACIN

Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS PESQUEROS
Luis FUEYO MAC DONALD*
SUMARIO: I. Planteamiento general. II. Marco legal nacional. III. Marco
legal internacional.
I. PLANTEAMIENTO GENERAL
1. Datos internacionales de la pesca
La produccin mundial de la pesca con relacin a la captura y a la acuicultura proporcionan ms del 15% de la aportacin total de protenas de
origen animal de la alimentacin mundial.
De acuerdo con las estadsticas de la FAO, en el ao 2000 la produccin mundial declarada, con exclusin de China, volvi al nivel de comienzos de la dcada de los noventa, totalizando entre 77 y 78 millones
de toneladas (figura 1). Como se observa, China es con mucho el pas
con mayor produccin correspondiente a 41.6 millones de toneladas, por
lo que se estimara una produccin total de 94.8 millones de toneladas.
Sin embargo, es importante precisar que en el caso de China existen cada
vez ms indicios de que lo que reportan es exageradamente elevado con
relacin a lo reportado por todos los dems pases en su conjunto. Debido a lo anterior, se le ha dado un tratamiento independiente.
Sin considerar los datos de China, hasta finales de la dcada de los setenta el crecimiento de la poblacin a nivel mundial fue menor al ritmo
de crecimiento de la produccin pesquera; a partir del ao 2000 esta relacin cambi, traducindose en una reduccin del suministro mundial de
pescado per cpita de 14.6 kg.
* Director general de Inspeccin de los Recursos Marinos y Ecosistemas Costeros.
151
152
LUIS FUEYO MAC DONALD
En produccin total de pesca y acuicultura (incluyendo a China) se estim que en 1998 disminuy a 117 millones de toneladas contra 122 millones de toneladas registradas en 1997, siendo una de las causas los
efectos del fenmeno de El Nio sobre las principales pesqueras marinas, especialmente sobre la anchoveta en Per. En 1999 se comenz a recuperar con una produccin de 125 millones de toneladas.
Esta estabilidad general se encuentra diferenciada regionalmente. En
la zona del Pacfico noroeste, las capturas totales se han duplicado a 23
millones en el 2000 de 12 millones reportadas en 1970.
Por otra parte, la produccin acucola ha venido creciendo de manera
constante, registrando una tasa de crecimiento medio anual del 5.3% en
la dcada de los noventa.
En cuanto al empleo en los sectores de la produccin primaria, se ha
mantenido estable a partir de 1995 en el orden de 30 millones de personas estimadas en el 2000, componindose el 65% a la captura marina,
15% a la captura continental y el 20% al sector acucola.
En lo referente al comercio internacional, se calcula una tasa de crecimiento anual del 4% para la dcada de los noventa. El comercio neto de
exportacin por parte de los pases en desarrollo creci aproximadamente en un 45%.
FIGURA 1. PRODUCCIN MUNDIAL DE LA PESCA
DE CAPTURA Y LA ACUICULTURA 1950-2000.
FUENTE: Estado Actual de la Pesca y la Acuicultura , FAO, 2002.
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS PESQUEROS
153
La produccin mundial de pesca marina aument en 1999 y 2000

principalmente por las pesqueras que operan en la regin del Pacfico
sudeste, registrndose un incremento en los desembarques del 89%, dndose una recuperacin despus del descenso registrado en 1997 y 1998
del 44% (figuras 2 y 3).
PRINCIPALES PRODUCTORES
FIGURA 2. PRODUCCIN DE LA PESCA
DE CAPTURA POR PRINCIPLAES REAS DE PESCA MARINAS
NOTA: Las zonas de pesca enumeradas son aquellas cuyo volumen de produccin fue
superior a dos millones de toneladas en 2002.
FIGURA 3. PESCA DE CAPTURA MARINA Y CONTINENTAL
FUENTE: Estado de la Pesca y la Acuicultura, FAO, 2002.
154
Por el contrario, en las regiones tropicales ha habido incremento de

las capturas a partir de 1998, en particular en el Pacfico centro-oeste y
en el Ocano ndico. En general, se observa que las capturas de especies
pesqueras ocenicas han venido aumentando.
Con relacin a las especies pesqueras, se observa (figura 4) que la pesca
de la anchoveta fue la mayor por especie. Las capturas de arenque, sardina y anchoa disminuyeron en casi todas las regiones, con excepcin del
Pacfico centro-este y el Atlntico sureste, donde se registraron ligeros
aumentos, esto probablemente debido a regmenes de afloramientos importantes. El jurel chileno, una de las especies pelgicas importantes en
la zona, se recuper tras su descenso a partir de 1995. En cuanto a los cefalpodos, se registra un aumento en trminos generales, alcanzando un
rcord histrico de 3.6 millones de toneladas en el ao 2000. El recurso
camarn ha venido creciendo a una tasa promedio de 3.5% anual a partir
de 1970. Con relacin a tnidos, las capturas se han mantenido constantes despus de un incremento que se registr en 1999.
En cuanto a las capturas en aguas continentales, se registraron en el 2000
aproximadamente 0.8 millones de toneladas ms que en 1998. El 64%
fueron capturas de Asia y el 25% de frica, mismas que han seguido creciendo. Las capturas de los dems continentes se han mantenido estables.
FIGURA 4. PRODUCCIN DE LA PESCA DE CAPTURA:
PRINCIPALES ESPECIES, 2000.
FUENTE: Estado Actual de la Pesca y la Acuicultura, FAO, 2002.
155
La mayora de las capturas se han desarrollado en pases en desarrollo debido a que es una importante fuente de protenas de origen animal. Por otra parte, en muchos pases desarrollados es una actividad
principalmente deportiva.
2. Situacin de las flotas pesqueras
Segn estimacin de la FAO, en 1998, la flota mundial total dedicada a
la pesca se encontraba constituida de unos 1.3 millones barcos con cubierta y unos 2.8 millones sin cubierta. De stos el 65% careca de motor.
Como se observa (figura 5), la mayor proporcin se encuentra en el
continente asitico con el 84.6%, seguido por Europa con el 8.9% y
Amrica del Norte y Central con el 4.5% el resto en frica, Amrica del
Sur y Oceana.
De la distribucin anterior, el 51% de Asia son embarcaciones sin cubierta y con motor; para los pases de Amrica del Norte y Central se
identific el 21% con esta categora, mientras que para frica el 16%,
para Amrica del Sur el 6% y para Oceana el 3%.
A finales de la dcada de los ochenta termin la expansin de la flota
pesquera mundial y en trminos generales se mantuvo estable. A partir
de 1990 se registraron 1.2 millones de embarcaciones, dndose una fluctuacin anual del 1%.
FIGURA 5. DISTRIBUCIN DE LA FLOTA CON CUBIERTA
156
3. Situacin de la pesca en el mundo

Segn la FAO, las poblaciones de peces marinos continan la tendencia general de aos anteriores. Sigue incrementndose la presin de pes-
157
ca y los recursos pesqueros subexplotados y explotados moderadamente

sigue disminuyendo. En tanto, el nmero de pesqueras plenamente explotadas se mantienen relativamente estables, y las que se encuentran sobreexplotadas, agotadas o en recuperacin estn aumentando.
El 25% de los recursos pesqueros se encuentran subexplotados o
moderadamente aprovechados. Estos recursos represen tan el mayor
potencial del total de las capturas mundiales. Por otra parte, el 47% de
las prin cipales poblaciones de peces han alcanzado sus lmites mximos sostenibles. De lo que se deduce que no habr un crecimiento de
captura significativo en casi la mitad de las especies capturadas mundialmente.
El 18% de las especies pesqueras estn sobreexplotadas, y si no se toman medidas rpidas y eficaces de ordenamientos pesqueros para lograr
su recuperacin, no se incrementar su captura y, lo que es peor, se corre
el riesgo de que stas se reduzcan.
Finalmente, se registra un 10% de especies que se encuentran considerablemente empobrecidas o se estn recuperando del agotamiento.
Las principales medidas de ordenamiento que por lo general se aplican para recuperar una poblacin en decremento consisten en reducir la
presin pesquera sobre dichas especies y adoptar medidas de gestin para
contrarrestar las condiciones originales que causaron la disminucin de
cierta especie o poblacin.
La sobreexplotacin pesquera obedece principalmente a una pesca excesiva, la pesca ilcita no declarada y no reglamentada y las prcticas de pesca
insostenibles, como el uso de artes de pesca no selectivas que afectan negativamente a especies pesqueras y otras especies asociadas, muchas catalogas en algn estatus de proteccin especial por algunos pases, como las
tortugas y mamferos marinos. Otro factor de gran impacto es el de las capturas incidentales y los descartes. En la pesca comercial se estima que
descartan anualmente entre el 17.9 y 39.5 millones de toneladas, que representan un 25% del total mundial de las especies capturadas.
4. Datos nacionales de la pesca
Segn el Anuario Estadstico de la SAGARPA, la produccin nacional pesquera en el 2002 fue de 1,554,452 toneladas en peso vivo y
de 1, 354, 897 toneladas en peso desembarcado.
158
A partir de 1980 la produccin pesquera se ha estabilizado en un promedio de 1.4 millones de toneladas anuales a pesar de la creciente produccin acucola y a la inclusin de especies que anteriormente no se aprovechaban comercialmente o eran desechadas, (figura 6).
FIGURA 6. VOLUMEN HISTRICO DE PRODUCCIN
PESQUERA 1940-1999 (PESO DESEMBARCADO)
NOTA: La produccin de 1940-1970 comprende la captura de la flota extranjera descargada en puertos internacionales.
FUENTE: Anuario Estadstico 1999, SEMARNAP/Anuario
Estadstco 2002,
SAGARPA.
En cuanto a la produccin pesquera nacional, se observa que el 71%

de la captura se registr en el litoral del Ocano Pacfico, incluyendo el
Golfo de California con 978,261 toneladas para el periodo 1988-2002,
seguido por el Golfo de Mxico y Mar Caribe con una captura de
356,057 toneladas, que equivale al 26% y, finalmente 43,758 toneladas
en aguas epicontinentales, es decir, el 3% de la produccin pesquera
nacional, (figura 7).
159
FIGURA 7. PRODUCCIN PESQUERA POR ZONAS 1988-2002
FUENTE: Anuario Estadstico 1999, SEMARNAP, Anuario Estadstico 2002,

SAGARPA.
Las principales especies capturadas en el Ocano Pacfico fueron pelgicos menores (sardina y anchoveta), atn y camarn. Para el Golfo de
Mxico y Mar Caribe: escama (mojarra, mero, lisa, huachinango y rbalo), camarn, ostin, pulpo, langosta, jaiba y langostino. En aguas epicontinentales la produccin se concentra en especies como la carpa, mojarra, trucha y bagre.
Entre las principales pesqueras de nuestro pas destacan dos por su
volumen de captura: la sardina y atn, (figura 8).
FIGURA 8. VOLUMEN DE PRODUCCIN DE LAS PRINCIPALES
PESQUERAS 1940-2002 (PESO DESEMBARCADO)
160
FUENTE: Anuario Estadstico 1999, SEMARNAP, Anuario Estadstico 2002,

SAGARPA.
La pesquera de la sardina aporta aproximadamente el 30% del volumen desembarcado en todo el pas; es la pesquera de mayor importancia
en cuanto a volumen de captura. Esta pesquera alcanz su mximo volumen de produccin en 1981, con 575,955 toneladas en peso desembarcado, sufriendo una drstica cada en los doce aos siguientes hasta llegar a
las 177,935 toneladas en peso desembarcado en 1995. Para el 2002 esta
pesquera mostr una recuperacin alcanzando las 514,944 toneladas.
El atn es la segunda pesquera en volumen despus de la sardina y la
segunda en valor, despus del camarn. En los aos 1965, 1971 y 1972 se
alcanzan los niveles ms bajos de captura de tnidos. El desarrollo de la
captura de la flota mexicana ha sido sostenido desde 1989, fluctuando alrededor de los 139,400 toneladas de peso desembarcado. En 1997 se obtuvo la mxima captura con 168,157 toneladas en peso desembarcado, y
en 2002 la captura ascendi a 161,953 toneladas.
Otra pesquera que merece especial mencin es la del camarn, particularmente por ser la primera por su valor econmico, adems de que su
volumen de captura tambin la ubica entre las cuatro pesqueras de
mayor importancia junto con el ostin. Esta pesquera ha ido creciendo
gradualmente, mostrando un incremento ms marcado a partir de la dcada de los noventa, el cual coincide con el crecimiento de la acuacultura
de camarn. En 2001, esta pesquera alcanz su mxima produccin con
90,287 toneladas de peso desembarcado, el cual incluye la produccin
por acuacultura.
161
En cuanto al nmero de embarcaciones dedicadas a la actividad pesquera, el Anuario Estadstico 2002 reporta un total de 106,434, de las
cuales el 97.18%, es decir, 102,807, son embarcaciones menores dedicadas a la pesca riberea y 3,627 son embarcaciones que realizan pesca de
altura; de estas ltimas la mayor cantidad pertenece a la pesquera del camarn con 2,412 embarcaciones (1.86%), seguida por las 992 embarcaciones dedicadas a la pesca de escama (0.79%).
De las 106,434 embarcaciones que existen a nivel nacional, 58,476
operan en el Ocano Pacfico, 44,955 en el Golfo de Mxico y Caribe y
3,003 en los estados interiores. Especficamente para la pesquera de camarn son 1,674 las embarcaciones del Ocano Pacfico y 738 en el Golfo de Mxico y Caribe; para la pesquera de escama el mayor nmero de
embarcaciones se encuentra en el Golfo de Mxico y Caribe, y asciende
a 795 embarcaciones.
5. La SAGARPA y SEMARNAT en la regulacin
de la actividad pesquera
La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin (SAGARPA) es la dependencia de la administracin pblica federal que tiene como funcin formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo rural y administrar y fomentar las actividades
agrcolas, pecuarias, pesqueras y acucolas, a fin de elevar el nivel de vida de las familias que habitan en el campo.
La Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) es el
rgano administrativo desconcentrado de la SAGARPA que se encarga
de proponer y coordinar la poltica nacional en materia de aprovechamiento racional y sustentable de los recursos pesqueros y acucolas, as
como el fomento y promocin de las actividades pesqueras y acucolas.
En materia de inspeccin y vigilancia le corresponde proponer y ejecutar
la poltica general en materia acucola, de pesca comercial y deportiva.
Por su parte, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT) tiene como propsito fundamental, fomentar la proteccin, restauracin y conservacin de los ecosistemas y recursos naturales
y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable.
162
La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), rgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, se encarga de
vigilar el cumplimiento de las disposiciones jurdicas aplicables a la prevencin y control de la contaminacin ambiental, recursos naturales,
bosques, vida silvestre, quelonios, mamferos marinos y especies acuticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genticos, la zona federal
martimo terrestre, playas martimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depsito de aguas martimas, las reas naturales protegidas, as
como en materia de impacto ambiental y ordenamiento ecolgico de competencia federal. Especficamente la Direccin General de Inspeccin de
los Recursos Marinos y Ecosistemas Costeros que pertenece a la Subprocuradura de Recursos Naturales, se encarga de atender los asuntos en
materia de reas naturales y especies protegidas marinas, as como ecosistemas costeros.
II. MARCO LEGAL NACIONAL
Los instrumentos para la regulacin de la preservacin y aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros no se acotan, ni circunscriben, ni agotan a los preceptos establecidos en la Ley de Pesca, su reglamento y normas oficiales mexicanas de la materia.
1. Bases constitucionales
Los artculos 4o., 25 y 27 de nuestra carta magna establecen las bases
constitucionales en las que se sealan los criterios de equidad social y
productividad aplicables al aprovechamiento de nuestros recursos naturales, entre los que podemos resaltar los siguientes:
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su
desarrollo y bienestar,
Apoyar e impulsar a las empresas de los sectores social y privado, y
Promover el uso de los recursos productivos cuidando su conservacin y el medio ambiente.
Por otra parte, para el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, la nacin tiene el derecho de regular, en benefi-
163
cio social, la distribucin equitativa de la riqueza pblica, el cuidado de su

conservacin y la mejora de las condiciones de vida de la poblacin.
En lo que se refiere a los recursos marinos, el artculo 27 seala que corresponde a la nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de
la plataforma continental y zcalos submarinos de las islas, y que son propiedad de la nacin las aguas marinas interiores, los ros y sus afluentes,
los mares territoriales, los lagos interiores, las lagunas y los esteros.
Los recursos sealados en el prrafo anterior son inalienables e imprescriptibles, y su explotacin, uso o aprovechamiento, por los particulares o
por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrn hacerse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal.
El artculo 133 constitucional seala que las leyes del Congreso de la
Unin que emanen de la Constitucin y todos los tratados internacionales
que estn de acuerdo con la misma, celebrados por el presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, sern ley suprema de toda la Unin, y
los jueces de cada estado se arreglarn a dichos ordenamientos, a pesar de
las contradicciones que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
estados.
2. Marco legal
El marco legal aplicable a la actividad pesquera y que deriva de nuestra Constitucin Poltica est conformado a nivel internacional por los
tratados internacionales y los acuerdos vinculatorios de las reuniones de
las partes, y a nivel nacional por las leyes del Congreso de la Unin, los
reglamentos de dichas leyes, las normas oficiales mexicanas, declaratorias, decretos y otros instrumentos de gestin.
El marco regulatorio aplicable a la conservacin y aprovechamiento
de los recursos vivos del mar comprende: Ley de Pesca, Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley Federal del Mar y
Ley General de Vida Silvestre.
A. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente (LGEEPA)
Es reglamentaria de las disposiciones de la Constitucin Poltica, es
de orden pblico e inters social y tiene por objeto propiciar el desarrollo
sustentable y establecer las bases para:
164
Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente

adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
La preservacin y proteccin de la biodiversidad.
El aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
La prevencin y control de la contaminacin del agua.
Garantizar la participacin corresponsable de la sociedad.
Considera de utilidad pblica el ordenamiento ecolgico del territorio
nacional; el establecimiento, proteccin y preservacin de las reas naturales protegidas y las zonas de restauracin ecolgica; la formulacin y
ejecucin de acciones de proteccin y preservacin de la biodiversidad
del territorio nacional y las zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin.
Los principios que deben observarse en la formulacin y conduccin
de la poltica ambiental, en la expedicin de normas oficiales mexicanas,
en el uso de otros instrumentos previstos en la LGEEPA y en materia de
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, son:
Los ecosistemas son patrimonio comn de la sociedad, y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del pas;
Los ecosistemas y sus elementos deben ser aprovechados asegurando una productividad ptima y sostenida, compatible con su
equilibrio e integridad;
Las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad
de la proteccin del equilibrio ecolgico;
Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente est obligado a prevenir, minimizar o reparar los daos que
cause, as como asumir los costos que dicha afectacin implique.
La responsabilidad respecto al equilibrio ecolgico comprende tanto
las condiciones presentes como las que determinarn la calidad de la
vida de las futuras generaciones;
El aprovechamiento de los recursos naturales renovables debe realizarse asegurando el mantenimiento de su diversidad y renovabilidad;
La coordinacin entre dependencias y entidades de la administracin
pblica y entre los distintos niveles de gobierno y la concertacin con
la sociedad son indispensables para la eficacia de las acciones ecolgicas;
165
En el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Estado

para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y, en general,
inducir las acciones de los particulares en los campos econmico y
social, se considerarn estos criterios;
Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indgenas, a la proteccin, preservacin, uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la salvaguarda y uso
de la biodiversidad; y
La erradicacin de la pobreza es necesaria para el desarrollo sustentable.
De entre los conceptos bsicos contenidos en la LGEEPA se pueden destacar los siguientes para la administracin de los recursos vivos del mar:
Aprovechamiento sustentable: uso de los recursos naturales en forma
que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los
ecosistemas de los que se forman parte dichos recursos, por periodos indefinidos.
Biodiversidad: variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente,
incluidos, entre otros, los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuticos y los complejos ecolgicos de los que forman parte;
comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de
los ecosistemas.
Desarrollo sustentable: proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tienden a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas. Se funda en medidas
apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras.
De acuerdo con el artculo 79 de la LGEEPA, para la preservacin y el
aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestre se deben considerar los siguientes criterios:
La preservacin de la biodiversidad y del hbitat natural de las especies de flora y fauna que se encuentran en el territorio nacional y
en las zonas donde la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin.
La continuidad de los procesos evolutivos de las especies de flora
y fauna y dems recursos biolgicos, destinando reas representa-
166
tivas de los sistemas ecolgicos del pas a acciones de preservacin e investigacin.

La preservacin de las especies en riesgo.
El combate al trfico o apropiacin ilegal de especies.
La participacin de las organizaciones sociales, pblicas o privadas y los dems interesados en la preservacin de la biodiversidad.
Los criterios sealados deben ser considerados para:
El otorgamiento de concesiones, permisos y, en general, de toda clase de autorizaciones para el aprovechamiento, posesin, administracin, conservacin, repoblacin, propagacin y desarrollo de la flora
y fauna;
La formulacin del programa anual de produccin, repoblacin, cultivo, siembra y diseminacin de especies de flora y fauna acuticas;
La creacin de reas de refugio para proteger especies acuticas, y
La determinacin de los mtodos y medidas aplicables o indispensables para la conservacin, cultivo y repoblacin de los recursos
pesqueros.
Por lo que se refiere al aprovechamiento del agua y los ecosistemas
acuticos, los criterios ecolgicos a considerar se sealan en el artculo
89 de la LGEEPA, y entre stos podemos destacar que corresponde al
Estado y a la sociedad la proteccin de los ecosistemas acuticos y del
equilibrio de los elementos naturales que intervienen en el ciclo hidrolgico, as como el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
que corresponden los ecosistemas acuticos deben realizarse de manera que
no se afecte su equilibrio ecolgico. Estos criterios deben ser observados en:
El otorgamiento de concesiones, permisos, y en general toda clase
de autorizaciones para el aprovechamiento de recursos naturales o
la realizacin de actividades que afecten o puedan afectar el ciclo
hidrolgico;
Polticas y programas para la proteccin de especies acuticas endmicas, amenazadas, en peligro de extincin o sujetas a proteccin especial;
Concesiones para la realizacin de actividades de acuacultura, y
La creacin y administracin de reas o zonas de proteccin pesquera.
167
Entre los instrumentos de planeacin y gestin ambiental aplicables a la

actividad pesquera que estn considerados en la LGEEPA se encuentran:
a) Ordenamiento ecolgico marino: son los lineamientos y previsiones
a que deber sujetarse la preservacin, restauracin, proteccin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en reas o superficies especficas de las zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas
federales adyacentes. Es formulado, expedido y ejecutado por la SEMARNAT en coordinacin con las dependencias competentes (SEMAR, SAGARPA, SCT). Los elementos mnimos de los programas de ordenamiento ecolgico marino son:
Delimitacin precisa del rea que abarcar el programa.
Determinacin de las zonas ecolgicas a partir de las caractersticas, disponibilidad y demanda de los recursos naturales en ellas
comprendidas, as como el tipo de actividades productivas que en
las mismas se desarrollen, y
Lineamientos, estrategias y dems previsiones para la preservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento de los recursos
naturales, as como la realizacin de actividades productivas y dems obras o actividades que puedan afectar a los ecosistemas.
b) Evaluacin del impacto ambiental: requerida para las actividades
pesqueras y acucolas cuando puedan poner en peligro la preservacin de
una o ms especies o causar daos a los ecosistemas. Cuando existan
NOMs u otras disposiciones que regulen las emisiones, las descargas, el
aprovechamiento de recursos naturales y, en general, todos los impactos
ambientales relevantes que puedan producir las obras u actividades, nicamente se requera de un informe preventivo.
c) Normas oficiales mexicanas (NOM) en Materia Ambiental: Se establecen con objeto de garantizar la sustentabilidad de las actividades econmicas y para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
En materia de recursos marinos y ecosistemas costeros podemos citar las
normas para los siguientes recursos: vaquita marina y totoaba, avistamiento de ballenas, regulacin de obras o actividades que inciden sobre
el manglar, y regulacin y control de delfines y lobos marinos en cautiverio a fines de exhibicin.
Adicionalmente se ha propuesto la elaboracin de NOMs para regular
las artes y mtodos de pesca prohibidos, las actividades pesqueras en reas
naturales protegidas y el desarrollo sustentable del cultivo de camarn.
COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE EN AMRICA DEL NORTE.

UN EQUILIBRIO EN CONSTRUCCIN
Rodolfo GODNEZ ROSALES*
SUMARIO: I. Antecedentes. II. Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. III. Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del
Norte. IV. Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica
del Norte. V. Comercio y medio ambiente. VI. Bibliografa.
I. ANTECEDENTES
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)1 es el primer tratado comercial que, acorde a los principios de la Conferencia de
Ro de 1992, seala como uno de sus objetivos el desarrollo sostenible.2
No obstante, su negociacin fue duramente cuestionada por agrupaciones ambientales de los tres pases involucrados. En Mxico, el 30 de
agosto de 1993 diversas organizaciones no gubernamentales (ONGs) interpusieron una denuncia popular ante la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (Profepa) con el fin de que sta solicitara a la entonces
Secretara de Comercio y Fomento Industrial una evaluacin del impacto
ambiental del TLCAN.
La Procuradura resolvi que la denuncia era improcedente, toda vez
que la simple suscripcin y entrada en vigor del tratado no constitua una
Autnoma de Mxico.
1 Al respecto, el prrafo dcimo tercero del Prembulo indica: Los gobiernos de
los Estados Unidos Mexicanos (Mxico), de Canad y de los Estados Unidos de Amrica
(Estados Unidos), decididos a: promover el desarrollo sostenible; han acordado:
2 Diario Oficial de la Federacin del 20 de diciembre de 1993. El Tratado se firm
el 17 de diciembre de 1992 en ceremonias simultneas en la ciudad de Mxico, Ottawa y
Washington, D. C., y entr en vigor el 1 de enero de 1994.
187
188
RODOLFO GODNEZ ROSALES
modificacin al ambiente que pudiera ser evaluada. En particular, la Profepa consider que la evaluacin deba realizarse sobre obras o actividades especficamente determinadas y no sobre una posibilidad genrica
derivada de la expectativa de mayores ndices de contaminacin por el
incremento de actividades industriales, comerciales o de servicios vinculados al TLCAN.3
En Estados Unidos diversos grupos ambientalistas demandaron en
agosto de 1991 a la Oficina de Comercio de los Estados Unidos4 ante
una Corte federal. Las ONGs solicitaron que se realizara una evaluacin
de impacto ambiental antes de que se enviara el texto del TLCAN al
Congreso, toda vez que dicha Oficina no haba presentado una evaluacin sino un documento denominado Review of U.S.-Mexico Environmental Issues. La demanda fue desechada por la Corte en virtud de que
las negociaciones del TLCAN no haban concluido, y, sin un producto
finalizado y listo para ser presentado a ratificacin del Congreso, no tena jurisdiccin para fallar sobre el asunto.5
La demanda fue reintroducida en septiembre de 1992, esta vez con
mayor xito para las ONGs. El 30 de junio de 1993 el juez de la Corte
Federal del Distrito de Columbia, Charles R. Richey, emiti una orden
judicial que bloqueaba la ratificacin del TLCAN mientras el Ejecutivo
de los Estados Unidos no preparase la evaluacin de impacto ambiental
correspondiente. En esta segunda ocasin el juez consider que el
TLCAN constitua una accin final conforme a la terminologa de la Ley
de Poltica Ambiental Nacional (National Environment Policy Act
NEPA)6 y que al ser producto del trabajo de la representacin comercial del Ejecutivo, sus actividades eran susceptibles de ser revisadas.
3 Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, Oficio de respuesta a la denuncia popular nm. 309/1465/09 (mimeo), Mxico, 1o. de septiembre de 1993, p. 9.
4 Public Citizen, Sierra Club and Friends of the Earth vs. Office of the United States Trade Representative.
5 Schwartz, Richard M. y Horowitz, Alan B., NAFTA and the Environment, en
Boza, Beatriz (ed.), The North American Free Trade Agreement: Provisions and Implications, Nueva York, International Association of Young Lawyers, 1993, p. 291.
6 La NEPA establece las bases para la presentacin de evaluaciones de impacto
ambiental sobre las actividades de las agencias federales o con financiamiento federal
que afecten al medio ambiente. Esta Ley, promulgada en 1970, cre la Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos (Environmental Protection Agency EPA), cuyo
mandato unific las labores que antes se desarrollaban de manera separada por diversos
departamentos y agencias responsables del control de la contaminacin del aire, agua,
COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE EN AMRICA DEL NORTE
189
En el fallo se concluy que existan razones para suponer que la aplicacin del TLCAN pona en riesgo el ambiente, en particular el de la zona fronteriza. No obstante, el 24 de septiembre la Corte de Apelaciones
invalid la resolucin del juez Richey, al considerar que el tratado no era
objeto de la jurisdiccin de la NEPA. Finalmente, aunque ya no exista la
obligacin judicial, el 3 de noviembre de 1993 se envi el TLCAN al
Congreso de los Estados Unidos, incluyendo entre sus documentos una
evaluacin de impacto ambiental.7
II. TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMRICA DEL NORTE
Entre las disposiciones del TLCAN relacionadas con el medio ambiente destaca el artculo 104, que establece el carcter preferente de las
obligaciones previstas en cinco tratados ambientales sobre aquellas de carcter comercial contenidas en el TLCAN, acorde al siguiente texto:
Artculo 104. Relacin con tratados en materia ambiental y de conservacin.
1. En caso de incompatibilidad entre este Tratado y las obligaciones especficas en materia comercial contenidas en:
(a) la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres, celebrada en Washington el 3 de marzo
de 1973, con sus enmiendas del 22 de junio de 1979;8
manejo de residuos slidos, plaguicidas y monitoreo de la radiacin. La EPA divide a
Estados Unidos en diez regiones, de las cuales dos son contiguas al territorio mexicano:
la regin seis con sede en Dallas, Texas y la regin nueve en San Francisco, California.
Vase LAND, Geoffrey, North American Free Trade and the Environment: Border
Environmental Groups and the NAFTA, Frontera Norte, Tijuana, vol. 5, nm. 10, julio-diciembre 1993, p. 109.
7 Carmona Lara, Mara del Carmen, El Tratado de Libre Comercio y el Ambiente
(acuerdos paralelos), en Witker, Jorge (coord.), El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Anlisis, diagnstico y propuestas jurdicas, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1993, t. II, pp. 318-320; y Revocan el fallo de Richey sobre el
TLC, La Jornada, Mxico, 25 de septiembre de 1993, pp. 1 y 44.
8 La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (Convention on the International Trade of Endangered Species
CITES), tiene por objeto promover la proteccin de la fauna y flora silvestres a travs de mecanismos para regular su comercio internacional. Para tal efecto, la Convencin posee tres Apndices, el primero relativo a especies en peligro de extincin cuyo
comercio se autoriza solamente bajo circunstancias excepcionales; el segundo incluye es-
190
(b) el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la

Capa de Ozono, del 16 de septiembre de 1987, con sus enmiendas del 29
de junio de 1990;9
(c) el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin, del 22 de marzo
de 1989 a su entrada en vigor para Mxico, Canad y Estados Unidos;10 o
(d) los tratados sealados en el Anexo 104.1.
Estas obligaciones prevalecern en la medida de la incompatibilidad
siempre que, cuando una Parte tenga la opcin entre medios igualmente
eficaces y razonablemente a su alcance para cumplir con tales obligaciones, elija la que presente menor grado de incompatibilidad con las dems
disposiciones del Tratado.
Anexo 104.1. Tratados bilaterales y otros tratados en materia ambiental
y de conservacin.
1. El Acuerdo entre el gobierno de Canad y el gobierno de Estados
Unidos de Amrica en lo Relativo al Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos, firmado en Ottawa el 28 de octubre de 1986.11
pecies que no se encuentran necesariamente en peligro de extincin, pero cuyo comercio

debe regularse a fin de evitar una utilizacin incompatible con su supervivencia; y el ltimo abarca especies que se encuentran protegidas al menos en un pas, el cual ha solicitado la asistencia de otras partes para controlar su comercio.
9 El Protocolo de Montreal, el cual deriva de la Convencin de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono de 1985, establece limitaciones y reducciones sobre los
niveles calculados de consumo y produccin de ciertas sustancias que provocan el agotamiento de la capa de ozono, entre ellas los clorofluorocarbonos (CFC), los hidroclorofluorocarbonos (HCFC) y el bromuro de metilo (BrM). Tras la entrada en vigor del
TLCAN, se han negociado enmiendas adicionales a la sealada en su texto (Londres, 29
de junio de 1990), stas son: Copenhague, 25 de noviembre de 1992, Montreal, 25 de
septiembre de 1997 y Beijing, 17 de diciembre de 1999.
10 El Convenio de Basilea promueve la proteccin de la salud humana y el medio
ambiente frente a los efectos adversos que pueden resultar de la generacin, movimientos
transfronterizos y gestin de los desechos peligrosos. Los pilares de este instrumento son
un sistema de control conocido como Consentimiento Informado Previo (Prior Informed
Consent PIC) y la gestin ambientalmente racional de los desechos dirigida a reducir al mnimo la cantidad de stos. De los tres pases miembros del TLCAN, Estados
Unidos es el nico que no lo ha ratificado. Vase Godnez Rosales, Rodolfo, El Convenio de Basilea y su contribucin al manejo ambientalmente racional de los residuos
peligrosos, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Mxico, 2004, vol. IV, pp.
339-368.
11 Existe tambin un Acuerdo de Cooperacin Ambiental entre Mxico y Canad
publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 28 de enero de 1991. El Acuerdo tiene
vigencia de cuatro aos, renovndose automticamente por periodos sucesivos de igual
191
2. El Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento del
Medio Ambiente en la Zona Fronteriza, firmado el 14 de agosto de 1983
en La Paz, Baja California Sur.12
El TLCAN tambin seala el derecho de las partes a adoptar medidas

sanitarias y fitosanitarias necesarias para la proteccin de la vida o la salud humana, animal o vegetal (artculo 712.1). Este criterio se reafirma
en materia de normalizacin, al indicar que las partes pueden adoptar,
mantener o aplicar cualquier medida referente a la seguridad o a la proteccin de la vida o la salud humana, animal o vegetal, del medio ambiente o del consumidor (artculo 904.1).
De manera similar, el TLCAN incorpora las disposiciones del artculo
XX, incisos (b) y (g) del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade GATT)13 referentes a las medidas de carcter ambiental necesarias para proteger la
vida o la salud humana, animal o vegetal, y las relacionadas con la conservacin de recursos naturales no renovables, vivientes o no (artculo
duracin. Su objetivo es la cooperacin entre ambas naciones en materia ecolgica, tomando en cuenta sus diferencias de desarrollo y sus respectivas polticas ambientales.
12 El Convenio de La Paz establece las bases de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos para proteger el medio ambiente en la zona fronteriza, as como las medidas
necesarias para prevenir y controlar su contaminacin y desarrollar un sistema de notificacin ante situaciones de emergencia (artculo 1o.). El concepto de zona fronteriza se
entiende como el rea situada hasta 100 kilmetros de ambos lados de las lneas divisorias terrestres y martimas entre las Partes (artculo 4o.). A efecto de fortalecer la proteccin del medio ambiente fronterizo, los das 16 y 18 de noviembre de 1993 en las ciudades de Mxico y Washington, D. C., respectivamente, se firm el Acuerdo entre el
Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de
Amrica sobre el establecimiento de la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza y
el Banco de Desarrollo de Amrica del Norte. El Acuerdo entr en vigor el 1o. de enero
de 1994 de manera conjunta con el TLCAN y el Acuerdo de Cooperacin Ambiental de
Amrica del Norte.
13 El GATT es un acuerdo multilateral de cooperacin comercial que posee como
fundamentos la clusula de la nacin ms favorecida, la reciprocidad, la no discriminacin, la igualdad formal de todos los Estados y la utilizacin de las tarifas o aranceles como nicos reguladores de los intercambios comerciales entre sus miembros. El 25 de junio de 1986, el Ejecutivo Federal firm el Protocolo de Adhesin de Mxico al GATT.
El decreto de promulgacin se public en el Diario Oficial de la Federacin del 26 de
noviembre de 1986. En 1994 el sistema multilateral de comercio se reestructur tras la
firma de la Ronda de Uruguay en Marrakech, Marruecos, y la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio, con sede en Ginebra, Suiza.
192
2101.1).14 Por ltimo, las partes no pueden atenuar o derogar sus normas
en materia de salud, seguridad o medio ambiente con el fin de atraer o
retener inversiones (artculo 1114.2).
As, por ejemplo, conforme al artculo 415 del TLCAN los residuos se
consideran un bien,15 de modo que no es posible restringir su importacin,16 a menos que existan algunas de las condicionantes previstas en
los artculos citados en el prrafo anterior. De esta manera, la prohibicin mexicana de importar residuos que sean o estn constituidos por
compuestos orgnicos persistentes17 es vlida bajo el TLCAN y acorde
al artculo XX del GATT, toda vez que atiende objetivos justificados de
proteccin a la salud y el medio ambiente.
III. ACUERDO DE COOPERACIN AMBIENTAL DE AMRICA DEL NORTE
El 20 de enero de 1993 William Clinton asumi la presidencia de los
Estados Unidos, y en respuesta a las presiones de diversos grupos, se com14 El artculo XI del GATT establece que no se permiten las prohibiciones o restricciones, entre ellas cuotas, licencias de importacin o exportacin u otras medidas similares, que signifiquen obstculos innecesarios al comercio. Sin embargo, el artculo XX reconoce las excepciones generales al cumplimiento de las obligaciones del Acuerdo, entre
ellas el derecho de los pases a adoptar las medidas necesarias para proteger la salud y
la vida de los seres humanos, animales o vegetales (inciso b), y la conservacin de recursos naturales no renovables si tales medidas se hacen efectivas en conjunto con restricciones a la produccin o consumo domsticos (inciso g). Estas medidas no deben
aplicarse de manera que constituyan un medio de discriminacin arbitraria o injustificable entre pases donde las mismas condiciones prevalezcan, o una restriccin encubierta
al comercio internacional.
15 Artculo 415. bienes obtenidos en su totalidad o producidos enteramente en
territorio de una o ms de las partes significa:
(i) desechos y desperdicios derivados de:
(i) produccin en territorio de una o ms de las partes; o.
16 Artculo 309.1. Salvo que se disponga otra cosa en este Tratado, ninguna de las
partes podr adoptar o mantener ninguna prohibicin ni restriccin a la importacin de
cualquier bien de otra parte.
17 Artculo 86, fraccin II, de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
los Residuos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 8 de octubre de 2003.
Conforme a esta Ley, es facultad de la Federacin autorizar la importacin, exportacin
o trnsito de residuos peligrosos por el territorio nacional (artculo 7o., fraccin XII), en
el entendido de que la importacin y exportacin de estos residuos debe sujetarse a los
tratados internacionales de los que Mxico es parte (artculo 85), entre ellos el Convenio
de Basilea y el Convenio de La Paz.
193
prometi a reforzar el TLCAN mediante un par de acuerdos paralelos en

materia ambiental y laboral. En el primer caso, se negoci el Acuerdo de
Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (ACAAN),18 cuyo fin es
incrementar la colaboracin ecolgica entre Mxico, Canad y Estados
Unidos, promover el desarrollo sostenible, apoyar los objetivos ambientales del TLCAN, evitar distorsiones o barreras al comercio, impulsar la
participacin de la sociedad y mejorar la aplicacin de la legislacin ambiental (artculo 1o.).19
Para tal efecto, las partes deben garantizar a las personas con inters
jurdicamente reconocido el acceso a procedimientos judiciales, cuasijudiciales o administrativos20 con el fin de sancionar o reparar las violaciones a leyes y reglamentos ambientales. Las sanciones deben tomar en
cuenta la naturaleza y gravedad de la infraccin, cualquier beneficio econmico que obtenga de ella el infractor, la situacin econmica de ste y
otros factores pertinentes, e incluir convenios de cumplimiento, multas,
encarcelamiento, medidas precautorias, clausura de instalaciones y el
costo de limpiar la contaminacin (artculos 5o. y 6o.).
El Acuerdo no faculta a las partes a emprender acciones que busquen
la aplicacin de su legislacin ambiental en territorio de otra parte (ar18 Diario Oficial de la Federacin del 21 de diciembre de 1993. El Acuerdo se firm el 14 de septiembre de 1993 en ceremonias simultneas en la ciudad de Mxico,
Ottawa y Washington, D. C., y entr en vigor el 1 de enero de 1994 de manera conjunta
con el TLCAN.
19 Por legislacin ambiental se entiende cualquier ley o reglamento de una parte, o
sus disposiciones, cuyo propsito principal sea la proteccin del medio ambiente, o la
prevencin de un peligro contra la vida o la salud humana, a travs de la prevencin, el
abatimiento o el control de una fuga, descarga, o emisin de contaminantes ambientales;
el control de qumicos, sustancias, materiales o desechos peligrosos o txicos, y la diseminacin de informacin relacionada con ello; o la proteccin de la flora y fauna silvestres, incluso especies en peligro de extincin, su hbitat, y las reas naturales protegidas
en territorio de la parte. El trmino legislacin ambiental no incluye cualquier ley o reglamento, ni sus disposiciones, directamente relacionados con la seguridad e higiene del
trabajador; la administracin de la recoleccin, extraccin o explotacin de recursos naturales con fines comerciales; as como la recoleccin o extraccin de recursos naturales
con propsitos de subsistencia o por poblaciones indgenas (artculo 45).
20 Los procedimientos deben realizarse ante autoridades imparciales e independientes que ejerzan sus funciones con pleno respeto a las garantas procesales de las partes,
tales como la presentacin de pruebas, el derecho de audiencia y la posibilidad de acudir
a una segunda instancia para obtener la revisin del asunto. Asimismo, los procedimientos deben ser pblicos, salvo que la administracin de justicia requiera otra cosa, sencillos y expeditos (artculo 7o.).
194
tculo 37). Por el contrario, tomando en cuenta las diferencias en sus respectivas capacidades econmicas, tecnolgicas y de infraestructura, cada
pas puede establecer sus propias polticas, prioridades y niveles de proteccin ambiental, aunque estos ltimos deben ser altos y mejorarse continuamente (artculo 3o.).
El ACAAN establece un sistema de solucin de controversias en virtud del cual las omisiones en la aplicacin efectiva de la legislacin ambiental pueden dar pauta a la suspensin de beneficios derivados del
TLCAN, en el supuesto de que el procedimiento de consultas entre los
gobiernos involucrados no hubiese tenido xito y un panel arbitral as lo
disponga por incumplimiento del plan de accin propuesto o la falta de
pago de la contribucin monetaria correspondiente.21
Si la parte demandada no paga la contribucin monetaria dentro de los
180 das posteriores a que el panel se la haya impuesto, o contina incumpliendo su legislacin ambiental, o suceden ambas situaciones, el panel proceder de la siguiente manera: en el caso de Canad, el Consejo
podr exigir el pago de la contribucin monetaria y el cumplimiento de
la decisin del panel ante un tribunal canadiense competente (Anexo 36
A). En el caso de Mxico o Estados Unidos, el pas o los pases reclamantes podrn suspender al pas demandado beneficios derivados del
TLCAN22 con base en el monto de la contribucin fijada y con un tope
mximo equivalente a 0.007% del comercio correspondiente al ao ms
reciente para el cual se tenga informacin disponible (Anexo 34). Si el
panel concluye que se ha pagado la contribucin monetaria, o que la parte demandada est cumpliendo plenamente con el plan de accin segn
21
Para determinar el monto de la contribucin, el panel tomar en cuenta la extensin y la duracin de la presunta falta de aplicacin de la legislacin ambiental; el nivel
de aplicacin que razonablemente podra esperarse de una parte dada su limitacin de recursos; las razones de la parte, si las hay, para no cumplir plenamente con el plan de accin; y los esfuerzos posteriores al informe final del panel realizados por la parte para
comenzar a corregir la pauta de no aplicacin. Las contribuciones monetarias se depositarn en un fondo establecido a nombre de la Comisin para la Cooperacin Ambiental
de Amrica del Norte y se utilizarn para mejorar o fortalecer el medio ambiente o la
aplicacin de la legislacin ambiental de la parte demandada (Anexo 34).
22 Al considerar los beneficios arancelarios o de otro tipo que habrn de suspenderse, la parte reclamante procurar suspender primero los beneficios dentro del mismo sector o sectores respecto a los cuales ha habido una pauta persistente de omisiones de la
parte demandada en la aplicacin efectiva de su legislacin ambiental. Si la parte reclamante considera que no es factible ni eficaz suspender beneficios en el mismo sector o
sectores, podr suspenderlos en otros (Anexo 36 B).
LOS MUNICIPIOS MEXICANOS Y EL LIBRE COMERCIO.

EL CASO DE METALCLAD
Manuel GONZLEZ OROPEZA*
A diez aos de la puesta en vigor del Tratado de Libre Comercio, el xito del Tratado ha sido experimentado ms por los Estados Unidos que
por Mxico. A pesar de las quejas de nuestros vecinos sobre el aumento
en la tasa de desempleo sostenidas por las organizaciones ms corruptas
que tienen, como la Unin de Camioneros (Teamsters Union), ello se
debe ms a la implantacin de maquiladoras en el Oriente que al Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte. En definitiva, las exportaciones de ese pas se han duplicado respecto a las exportaciones de Mxico.
Pero adems de este resultado en nmeros reales, el Tratado de Libre
Comercio ha sido igualmente favorecedor de los intereses comerciales de
los Estados Unidos en el terreno de la solucin de controversias, particularmente si se siguen los casos resueltos de acuerdo con el procedimiento
marcado en el captulo once del Tratado, que han favorecido hasta la
exageracin las reclamaciones del inversionista extranjero en territorio
mexicano, dando un paso atrs a la famosa Clusula Calvo contenida en el
artculo 27 constitucional y a una consideracin privilegiada del extranjero que el constitucionalismo mexicano luch durante el siglo XIX para
erradicarlo.
En 1758, Emmerich de Vattel escribi la justificacin de la proteccin
diplomtica en los siguientes trminos:
Cualquiera que maltrate a un ciudadano ofende directamente a su gobierno. El soberano de ese Estado puede vengar el dao y, si puede, forzar al
agresor a satisfacer plenamente la reparacin o a castigarlo; ya que de otra
Autnoma de Mxico.
203
204
MANUEL GONZLEZ OROPEZA
manera, el ciudadano no lqograra el principal objetivo de la asociacin, que

es la seguridad.1
Aunque este principio doctrinal fue malinterpretado y forzado en su

aplicacin contra las naciones dbiles, durante el siglo XIX, tal como lo
expres el distinguido diplomtico mexicano Luis Padilla Nervo en su
opinin en el caso de Espaa contra Blgica, decidido el 5 de febrero de
1970 (Barcelona Traction, Light & Power Co.) por parte de la Corte
Internacional de Justicia, ha dado un nuevo giro por la justicia internacional, que invierte el principio en sus consecuencias y puede ahora ser
fundamento en la defensa de las naciones dbiles contra las potencias
que con prepotencia menosprecian y abusan de los extranjeros procedentes de pases en vas de desarrollo.
Por lo menos en tres notables casos de la Corte Internacional de Justicia: Mavrommatis Palestine Concessions, Panevezys-Saldutiskis Railway
y Nottebohm, se ha sentado el principio del derecho internacional que un
Estado est legitimado a proteger a sus nacionales cuando stos son afectados en sus derechos por actos cometidos por otro Estado, contrarios al
derecho internacional, despus de agotados los recursos ordinarios.
Pero la proteccin de un Estado ha abandonado su aspecto meramente
fsico, a travs de la intervencin armada, para transformarse en una defensa legal ante tribunales internacionales que con imparcialidad juzguen
sobre la interpretacin del derecho internacional y aplique en consecuencia las normas supranacionales.
Ha habido, en consecuencia, una transformacin de la proteccin diplomtica, por un sistema de Estado de derecho internacional, donde los tribunales internacionales resuelven disputas de afectacin de los extranjeros
por otros Estados, en violacin de las normas internacionales aplicables.
Complemento de estas ideas lo constituye la Doctrina de Carlos Calvo,
quien en su obra sobre Derecho internacional, terico y prctico publicada por vez primera en 1868 y traducida al poco tiempo al francs, interpuso la primera limitacin de la proteccin diplomtica, ejercida como
mera fuerza interventora de una nacin poderosa en los asuntos de las
naciones dbiles, con el pretexto de proteger los intereses de sus nacionales. La salvaguarda o limitacin que foment la doctrina Calvo fue que
1 Le droit des gens ou les principes de la loi naturelle apliques a la conduite et aux
affaire des Nations et Souverains, Londres, 1758, Libro II, prrafo 71, vol. 1, p. 309.
LOS MUNICIPIOS MEXICANOS
205
el debido proceso legal prevaleciera sobre la intervencin armada al hacer de los tribunales nacionales y del tratamiento igualitario de los nacionales con los extranjeros, la regla para dirimir las reclamaciones de extranjeros frente a los posibles afectaciones de parte de un Estado.
La idea de soberana nacional estuvo plasmada desde un principio en
la concepcin de esta doctrina, ya que evitaba que un Estado impusiera
sobre otro sus polticas e intereses en detrimento de la igualdad ante la
ley y de las polticas sostenidas por el Estado dbil.
La Clusula Calvo ha sido entusiastamente promovida por los pases
latinoamericanos desde la Primera Conferencia Internacional de los Estados Americanos, celebrada en Washington en 1889-1890, y ha sido puesta
a consideracin de tribunales nacionales e internacionales en mltiples
ocasiones. Quiz la primera vez que se tom en cuenta fue en el caso
North American Dredging Company of Texas v. The United Mexican
States, resuelto por la Comisin de Comercio Interestatal de los Estados
Unidos en 1926. En este caso se conden a Mxico a pagar cinco mil dlares por los daos ocasionados a esta empresa.
Aunque la Comisin de Comercio Interestatal no es un tribunal, sino
que es un organismo descentralizado del gobierno federal, con facultades
jurisdiccionales en los Estados Unidos, esta agencia se tom la libertad
de analizar la Clusula Calvo derivada del contrato celebrado entre Mxico y la compaa en cuestin el 12 de noviembre de 1912, y gir su
anlisis alrededor de la Clusula 18 del contrato,2 sin hacer ninguna referencia al artculo 27 de la Constitucin mexicana, que ya desde 1917
consagraba al ms alto nivel la doctrina Calvo. En el caso Metalclad, que
se explica con posterioridad, donde se basa en el Tratado de Libre Comercio, la jurisdiccin internacional que se crea ex profeso para resolver
las disputas comerciales fue considerada como una excepcin al principio constitucional mexicano de la Clusula Calvo.3
2 En la parte final de la Clusula 18 del contrato referido, que antecede la adecuada
redaccin del artculo 27 constitucional, se lea: (La compaa) est despojada de cualquier derecho como extranjera y bajo ninguna circunstancia se permitir la intervencin
de agentes diplomticos en cualquier asunto relacionado con el presente contrato. Aunque esta redaccin es aparentemente muy ofensiva, la intencin de la clusula era asimilar en igualdad de derechos a los extranjeros, ms que en despojarles de cualquier derecho subjetivo, as como de evitar como mtodo de solucin de conflictos la intervencin
de la proteccin diplomtica, que en esos tiempos se traduca siempre en fuerza militar.
3 Folsom, Ralph H., NAFTA and the Free Trade in the Americas, 2a. ed., Thomson-West, 2004, pp. 161 y 162.
206
MANUEL GONZLEZ OROPEZA
A pesar de que en esa ocasin Mxico desconoci la jurisdiccin de

un cuasi-tribunal estadounidense, resolviendo un asunto de inters para una
compaa de la misma nacionalidad, la Comisin desech el argumento
basado en otro precedente que ella misma haba fijado, unilateralmente,
por supuesto, en el caso Illinois Central Railroad Co.4 No obstante, la
resolucin tiene conceptos interesantes que despus ha desmentido la jurisprudencia norteamericana, como el de que los tratados internacionales
se aplican no slo a las naciones, sino tambin a los individuos.
De la misma manera, la decisin de Dredging Company of Texas puntualiz que si bien el derecho internacional no desaprobaba los compromisos de los extranjeros hechos para respetar el derecho mexicano, ello
no significaba la renuncia que el extranjero hiciera para que su gobierno
intentara los recursos internacionales contra violaciones al derecho internacional en su perjuicio;5 como por ejemplo, la pertinencia de los actos
de un gobierno frente a los estndares del derecho internacional, si su administracin de justicia violentara algn principio reconocido por la comunidad internacional.6
El captulo once del Tratado de Libre Comercio establece el procedimiento ante un panel internacional para dirimir las disputas de inversionistas extranjeros en cualquiera de los Estados partes. El 2 de mayo de
2001, la Suprema Corte de Columbia Britnica, Canad, resolvi en definitiva, dentro del procedimiento del Tratado de Libre Comercio, el
caso Mxico v. Metalclad Corp., el cual ya haba sido fallado el 30 de
agosto de 2000 a travs del panel previsto en el Tratado y por el cual
Mxico haba sido condenado a pagar a la empresa citada la cantidad de
16,685,000 dlares por concepto de daos.7
Metalclad es una empresa norteamericana, establecida en Newport
Beach, California, que se especializa en la construccin y mantenimiento de confinamientos para desechos industriales. Esta empresa adquiri en 1993, de la compaa mexicana Confinamiento Tcnico de Resi4
5
Resuelto el 31 de marzo de 1926, bajo el numero de expediente 432.

North American Dredging Company of Texas v. The United Mexican States
(1926) 4 RIAA 26, prrafo 11.
6 Esta conclusin fue sostenida particularmente en el caso decidido por la misma
Comisin de Comercio Interestatal denominado LFH Neer & Pauline E. Neer, expediente 136.
7 Las pretensiones de la empresa eran de conseguir 90 millones de dlares en todo
el proceso.
LOS MUNICIPIOS MEXICANOS
207
duos Industriales S. A. de C. V. (COTERIN), la construccin de un

confinamiento ubicado en el paraje de La Pedrera, dentro del municipio
de Guadalczar, San Luis Potos, donde habitan por lo menos 25,000 personas en un radio de 10 kilmetros.
Debido a la falta de cuidado e infraccin a las disposiciones reglamentarias en el manejo de 20,000 toneladas de desperdicio, este confinamiento de COTERIN fue clausurado por las autoridades federales el 26
de septiembre de 1991, y no fue autorizado a reabrir sino hasta febrero de
1996. Este negligente manejo de los desperdicios provoc serios problemas sanitarios en las localidades circunvecinas.
El municipio de Guadalczar se haba opuesto a la construccin de este
establecimiento desde 1991, y renovado su negativa en 1992, por lo que
COTERIN busc en las autoridades federales y estatales algn tipo de
permiso para la construccin del confinamiento, lo cual sucedi en 1993,
obteniendo la empresa tres permisos, dos federales y uno estatal, seguramente con el objetivo de sanear su manejo de deshechos para transferir
el control completo a Metalclad, lo cual ocurri en abril del ltimo ao
mencionado.
Sin embargo, la compraventa de COTERIN por Metalclad fue condicionada a que se obtuvieran los permisos municipales de construccin
que requera el confinamiento o, en su defecto, la resolucin judicial que
concluyera cualquier disputa al respecto. Sin los permisos municipales
para la construccin del relleno, COTERIN comenz la construccin, y
hasta enero de 1995 consigui un permiso de construccin federal. Previamente, la autoridad municipal haba clausurado el 26 de octubre de
1994 la construccin, y COTERIN inici procedimientos para levantar la
clausura, por lo que el municipio decidi definitivamente continuar con
la clausura el 5 de diciembre de 1995.
Pero en marzo de 1995 la construccin en cuestin haba sido completada pasndose por alto las decisiones del municipio. La apertura del establecimiento, programada el 10 de marzo de 1995, fue boicoteada por
manifestantes, y nunca pudo entrar en operaciones, por el grave desacato
a las resoluciones municipales.
La compleja situacin demuestra que si bien los requisitos para construir se haban satisfecho aparentemente, el inters del municipio era evitar que el manejo de los desechos se hiciera inadecuadamente y no se repitiera el fenmeno de 1991. De la misma manera, en el gabinete de las
autoridades federales, los estudios de impacto ambiental de este confina-
INSPECCIN Y VIGILANCIA, MEDIDAS DE SEGURIDAD

Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Lourdes HERNNDEZ MEZA*
SUMARIO: I. Nota introductoria. II. Generalidades del procedimiento
administrativo. III. El procedimiento administrativo de inspeccin y
vigilancia en materia ambiental. IV. Conmutacin de multas. V. Reconsideracin de multas. VI. Recurso de revisin. VII. Juicio de nulidad. VIII. Juicio de amparo. IX. Conclusiones. X. Bibliografa.
I. NOTA INTRODUCTORIA
Con objeto de garantizar el derecho establecido en el artculo 4o. constitucional a un medio ambiente sano, el Estado mexicano vigila el cumplimiento de las leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con el medio ambiente. La Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente, en uso de las facultades que le confiere el Reglamento Interior de
la Secretara, vigila que se cumpla la normatividad en materia de prevencin
y control de la contaminacin atmosfrica, residuos peligrosos, riesgo, recursos naturales, bosques, cambio de uso del suelo, organismos genticamente modificados, vida silvestre, quelonios, mamferos marinos y especies
acuticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genticos, la zona federal
martimo-terrestre, playas martimas y terrenos ganados al mar o cualquier
otro depsito de aguas martimas, las reas naturales protegidas, as como
en materia de impacto ambiental y ordenamiento ecolgico de competencia
federal.
Dentro de los aspectos ms importantes de la gestin ambiental se encuentra la procuracin de justicia, la cual implica el acceso a los instru* Directora de Control de Procedimientos Administrativos de la Procuradura Federal
de Proteccin al Ambiente (PROFEPA).
213
214
mentos y procedimientos jurdicos que permitan a los particulares la defensa de sus derechos, la resolucin expedita de sus controversias; pero lo
ms importante en este foro es el respeto a las garantas constitucionales
y el debido proceso legal en el procedimiento de inspeccin y vigilancia,
para verificar que se d cumplimiento a la legislacin ambiental.
Cabe sealar que el marco jurdico en materia ambiental est compuesto de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, sus reglamentos en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, de
Prevencin y Control de la Atmsfera, de Residuos Peligrosos, de Ordenamiento Ecolgico, en materia de Registro de Emisiones y Transferencia
de Contaminantes, de Auditora Ambiental y de reas Naturales Protegidas, Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos,
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y su Reglamento, Ley General de Vida Silvestre, Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modificados, Ley de Pesca y su Reglamento, Ley General de Bienes Nacionales y Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar
Territorial, Vas Navegables, Playas, Zona Federal Martimo-Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, normas oficiales en materia de atmsfera, de residuos peligrosos, de residuos slidos, de impacto ambiental, en materia
forestal y de recursos naturales, as como los dos listados de Actividades
Altamente Riesgosas.
II. GENERALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Antes de abordar el tema relativo a la inspeccin y vigilancia es necesario explicar algunas generalidades sobre el procedimiento administrativo, mismo que requiere de un conjunto de formalidades, las cuales revisten especial importancia cuando el acto que se va a realizar tiene un
carcter imperativo, ya que afecta situaciones jurdicas de los particulares. La Constitucin, en sus artculos 14 y 16, prev las garantas de seguridad jurdica y legalidad, que establecen que nadie ser privado de su libertad, posesiones o derechos si no es a travs de juicio, as como que la
autoridad deber, por escrito, ordenar el acto que moleste a una persona
en su familia, derechos o posesiones, y que esta orden deber citar los
preceptos jurdicos y las razones por las cuales se emite la orden.
El procedimiento administrativo est regulado por el captulo II del ttulo sexto de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente y por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publi-
MEDIDAS DE SEGURIDAD Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS
215
cada en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de agosto de 1994, que

entr en vigor en junio de 1995. Es una ley de orden e inters pblico, y
que tiene como funcin regular los actos, procedimientos y resoluciones
de las secretaras de Estado, dentro de la que se encuentra la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, de la cual la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente es un rgano desconcentrado.
El procedimiento administrativo es un conjunto de trmites y formalidades jurdicas necesarias para su perfeccionamiento y validez, es decir,
es una combinacin de actos individuales, pero unidos entre s, en los
que cada uno de ellos supone al anterior, y el ltimo al grupo entero,
dando como conclusin la resolucin que impone sanciones al particular.
El procedimiento administrativo est formado por una serie de formalidades que establecen una garanta para los administrados, para evitar arbitrariedades y obtener un resultado determinado, en este caso, el asegurar el
inters general. El procedimiento es una slida garanta de los diversos intereses en juego. La Administracin publica debe asegurar el inters general y con respecto a los particulares la administracin est obligada a seguir estos desenvolvimientos legales.1
Existen algunos elementos principales que deben tomarse en cuenta

para la realizacin del procedimiento administrativo. Tal es el caso de la
conciliacin de dos intereses: el inters pblico, que pide que la ley se
cumpla, y el inters privado, que exige que la autoridad le permita al
particular conocer y defender oportunamente su situacin jurdica, as
como la regulacin de las formalidades, la cual supone el respeto a la garanta de legalidad, dentro de las que se pueden mencionar las siguientes:
que la autoridad sea competente, el principio de audiencia de las partes,
la enumeracin de los medios de prueba que sern utilizados por la administracin o las partes en el procedimiento, la determinacin de los
plazos en los que debe actuar la autoridad, la determinacin de las infracciones presumiblemente cometidas por el particular, la motivacin y fundamentacin de la resolucin que sancione al particular, la notificacin
de todas y cada una de las actuaciones de la autoridad, as como la declaratoria de que todo quebrantamiento de las normas que otorguen garantas a los particulares dentro del procedimiento producir la nulidad del
acto de la autoridad.
1
Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1985, p. 256.
216
El procedimiento administrativo no slo es garanta de los derechos

de los ciudadanos, sino tambin del inters pblico, por lo que resulta lgico que ese procedimiento est conformado por principios que determinen la actuacin de la autoridad en el procedimiento para que sta acte
con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, legalidad,
publicidad y buena fe, tal y como lo seala el artculo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE INSPECCIN
Y VIGILANCIA EN MATERIA AMBIENTAL
El procedimiento administrativo de inspeccin y vigilancia en materia

ambiental tiene por objeto comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales previstas en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, en otras leyes ambientales, sus reglamentos y normas oficiales mexicanas.
As, es necesario sealar que el ciudadano cuenta con la garanta de
seguridad, consistente en que las actuaciones de la autoridad debern
practicarse en das y horas hbiles, entendindose por stas las comprendidas entre las 8:00 y las 18:00 horas, pudiendo la autoridad, habilitar
horas inhbiles cuando la persona objeto de la diligencia lleve a cabo actividades en dichas horas. A su vez, la propia ley procedimental regula la
posibilidad para que la autoridad, por oficio o a solicitud de parte interesada, habilite das inhbiles cuando el asunto as lo requiera, encontramos que en la materia ambiental estas dos situaciones se presentan con
frecuencia, debido al acontecimiento de emergencias y contingencias ambientales, o bien a que los visitados realizan actividades de explotacin y
aprovechamiento de recursos naturales en das y horas inhbiles, especialmente los talamontes, quienes aprovechan las horas de la noche para
extraer y transportar la madera de manera ilegal.
Por otra parte, es necesario mencionar que en trminos de lo artculos
35 y 36 la Ley Federal de Procedimiento Administrativo las notificaciones debern realizarse a travs de notificacin personal, por mensajera o
por correo certificado con acuse de recibo, o bien, por edictos, esto es,
publicaciones en el Diario Oficial de la Federacin o en los peridicos
de mayor circulacin nacional. Es importante la notificacin, ya que el
cmputo de los trminos dentro del procedimiento de inspeccin y vigi-
217
lancia comienza a correr al da hbil siguiente a la notificacin, en virtud

a que la notificacin surte efectos el da en que se realiza la diligencia.
En este orden de ideas, los actos de inspeccin y vigilancia dan inicio
con la orden de inspeccin, la cual deber constar por escrito, sealando
los preceptos jurdicos y los motivos de la visita; deber contar con firma
autgrafa expedida por la autoridad competente; se precisar el objeto,
alcance y el lugar a visitarse. Los inspectores adscritos a la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente debern identificarse con credencial
con fotografa expedida tambin por autoridad competente, ante la persona con quien se entienda la diligencia. La visita de inspeccin podr realizarse con los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de los
establecimientos, quienes estn obligados a dar las facilidades para que
los inspectores cumplan con su labor; es relevante sealar que no existe
disposicin expresa en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente ni en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para dejar citatorio para esperar al propietario, responsable o representante legal y llevar a cabo la diligencia al da hbil siguiente, como lo ha
interpretado el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo
cual llevara a contrariar el espritu de la ley ambiental, que al tutelar al
ambiente y los recursos naturales hace necesario que las visitas tengan
carcter sorpresivo, con el fin de que los hechos no sean cambiados, razn por la que no se contrara ninguna disposicin si la visita se entiende
con quien se encuentre.
La orden de inspeccin con firma autgrafa deber ser entregada al
propietario, poseedor u ocupante de la empresa, quien deber designar dos
testigos. Es importante mencionar que si no fuera posible encontrar en el
lugar de la visita a una persona que pudiera ser designada como testigo,
los inspectores debern asentar esta circunstancia en el acta administrativa que al efecto se levante, sin que esto afecte la validez de la misma, de
conformidad con el artculo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin la Ambiente, recientemente reformado, segn reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre
de 2001.
De toda visita se levantar un acta en la que se harn constar, adems
de los hechos u omisiones, los siguientes datos: nombre, denominacin o
razn social del inspeccionado; hora, da, mes y ao en que se inicie y
concluya la diligencia; domicilio, nmero y fecha del oficio de comisin
que la motiv; nombre y cargo de la persona con quien se entendi la di-
218
ligencia; nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos; datos relativos a la actuacin; a declaracin del visitado, si quisiera
hacerla, nombre y firma de quienes en ella intervinieron. Una vez diligenciada el acta de inspeccin, el visitado recibe una copia de la misma, y
tiene un trmino de cinco das, de acuerdo con el artculo 164 de la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, para que
ofrezca pruebas o bien haga observaciones en relacin con los hechos
del acta. Esta oportunidad es muy importante para los visitados y para la
autoridad, debido a que en muchas ocasiones los particulares al momento
de la visita no cuentan con los documentos que amparen la legal procedencia de ejemplares de vida silvestre, de productos maderables, o no
cuentan con sus autorizaciones, licencias o permisos en materia de impacto ambiental, zona federal martimo-terrestre, cambio de uso de suelo
forestal, residuos peligrosos, riesgo, etctera, y si esta documentacin ampara la realizacin de esas obras y actividades en estricta concordancia
con los trminos en los que fueron autorizadas, entonces los visitados no
sern sancionados, ya que las irregularidades asentadas en el acta seran
desvirtuadas.
Asimismo, existe la posibilidad de que muchas de esas irregularidades
sean corregidas por los visitados por s o a peticin de la autoridad, y en
este caso queda al arbitrio de la autoridad ambiental imponer una sancin
mnima, dado que los hechos u omisiones que presuntamente originaban
una infraccin a la ley han quedado desvirtuados.
El acuerdo de emplazamiento o tambin llamado de inicio de procedimiento tiene como funcin comunicarle al particular que se ha instaurado
un procedimiento administrativo en su contra por las omisiones y hechos
encontrados en la visita de inspeccin, que pueden ser constitutivos de
infracciones. De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 167 de la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, una vez
recibida el acta de inspeccin por la autoridad, se requerir al interesado,
cuando proceda, mediante notificacin personal o por correo certificado
con acuse de recibo, para que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicacin que en su caso resulten ser necesarias para cumplir con las
disposiciones jurdicas aplicables, as como con los permisos, licencias,
autorizaciones o concesiones respectivos.
El acuerdo en mencin contendr los plazos necesarios para que las
medidas sean cumplidas, explicando las razones y los artculos de las leyes y reglamentos aplicables. Asimismo, deber sealrsele al particular
219
que cuenta con un trmino de quince das para exponer lo que a su derecho convenga, pudiendo aportar las pruebas que considere procedentes.
Es importante sealar que este artculo tambin fue reformado, incluyendo la expresin cuando proceda, para referirse a que una vez
recibida el acta, la autoridad, en ciertos casos, requerir al interesado la
adopcin de medidas correctivas o de urgente aplicacin, ya que no siempre es necesaria la realizacin de dichas medidas. Debemos recordar que
las medidas correctivas o de urgente aplicacin son diferentes e independientes de las medidas de seguridad. La finalidad de las correctivas consiste en enmendar una situacin ambientalmente indeseable, y el propsito de las de urgente aplicacin es impedir la generacin de situaciones
ambientales no deseables.2
Con frecuencia se confunden las medidas correctivas o de urgente aplicacin con las de seguridad; mientras las ltimas tienen como objeto el
evitar que se siga causando un dao ambiental, as como prevenir un
riesgo inminente de desequilibrio ecolgico o casos de contaminacin
con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, las correctivas o de
urgente aplicacin estn encaminadas a subsanar alguna irregularidad
para dar cumplimiento a los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones, segn lo establece la legislacin ambiental; sin embargo, creemos
que ste no es el nico objetivo, ya que en la prctica las medidas pueden estar encaminadas a corregir hechos derivados de actividades en las
que los particulares no contaban con permisos o autorizaciones. Tal es el
caso de las materias de impacto ambiental, forestal o de cambio de uso
del suelo, materias en las cuales dichas medidas tienen como finalidad
esencial susbsanar las irregularidades y en muchos casos corregir los daos causados.
Otra distincin estriba en que las medidas de seguridad son las ya establecidas por las distintas leyes que regulan las materias que regulan el medio ambiente y los recursos naturales, y para el caso de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente consisten en la clausura
temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, aseguramiento precautorio de materiales y residuos peligrosos, adems de los bienes, vehculos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con la conducta
que da lugar a la imposicin de la medida de seguridad, o la neutraliza2 Braes, Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 2000, p. 256.
220
cin o cualquier accin anloga que impida que materiales o residuos

peligrosos puedan causar un dao al medio ambiente y a los recursos
naturales. En cambio, las correctivas o de urgente aplicacin no estn
enumeradas por ningn precepto, ya que su imposicin depende de las
omisiones o hechos causados, a partir de los cuales las reas tcnicas de
la autoridad ambiental establecen su contenido tcnico, as como los plazos para su cumplimiento.
Por lo que respecta al momento procesal en el cual se dicten las medidas correctivas o de urgente aplicacin, podemos sealar que puede ser a
partir de que la autoridad reciba el acta de inspeccin, la dictamine tcnicamente e imponga las medidas en el acuerdo de emplazamiento, o bien
al momento de emitir la resolucin respectiva, en cuyo caso se sealarn
o en su caso adicionarn las medidas correctivas tendentes a corregir las
deficiencias observadas, de conformidad con lo establecido por el artculo
169 de la citada ley general.
Las de seguridad, por su naturaleza de extrema urgencia o necesidad,
pueden dictarse en la visita de inspeccin, antes del emplazamiento, o
bien ratificarse o imponerse en el acuerdo de emplazamiento, y dictarse
en la resolucin sancionatoria no como sanciones, sino como medidas de
seguridad. Para el caso de la clausura, al emitirse la resolucin puede
cambiar de naturaleza para convertirse en sancin, quedando sujeta a que
se actualicen los supuestos contenidos en los incisos a), b) y c), de la
fraccin II del artculo 171 de la Ley Ambiental.
Es importante recordar que la imposicin de cada medida correctiva
debe estar relacionada directamente con cada infraccin cometida, y que
en cada caso se sealar el plazo otorgado para cumplirlas.
Dentro de las medidas correctivas o de urgente aplicacin que pueden
dictarse por la autoridad en materia de industria y recursos naturales, me
permito sealar a manera de ejemplo dos casos: de una visita de inspeccin a una empresa cuya actividad es la elaboracin y compraventa de
productos lcteos y alimenticios, se constat en materia de residuos peligrosos que no almacenaba adecuadamente sus aceites gastados, no les
daba disposicin final, no contaba con manifiesto como generador de residuos peligrosos y no contaba con la bitcora de generacin mensual de
residuos peligrosos; asimismo, en materia de riesgo no contaba con estudio de riesgo y programa para la prevencin de accidentes por las actividades riesgosas que se realizan en el establecimiento por el manejo de
tanques de amoniaco, por lo que se le impusieron como medidas correc-
221
tivas a cumplir en un plazo no mayor a sesenta das, la construccin de

un almacenamiento temporal de residuos peligrosos, envasar los residuos
peligrosos de acuerdo con su estado fsico, en recipientes que sealen las
caractersticas del residuo, la fecha de generacin y los datos del generador, enviar a reciclamiento en establecimiento autorizado por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales los residuos peligrosos o
bien enviar a confinamiento controlado autorizado, llevar la bitcora
mensual de generacin de residuos peligrosos, presentar los manifiestos
para establecimientos generadores de residuos peligrosos, presentar ante la
citada Secretara su estudio de riesgo, as como el programa de prevencin
de accidentes.
El segundo ejemplo consiste en la realizacin de un cambio de uso de
suelo forestal sin contar con la autorizacin correspondiente, por lo que
se impusieron como medidas correctivas o de urgente aplicacin el aplicar el tratamiento de pica y dispersin de los residuos del aprovechamiento realizado, para acelerar el proceso de recuperacin natural, as
como implementar trabajos de reforestacin, consistentes en 1, 000 plantas
por hectrea de las especies de mezquite y nopal en cada uno de los terrenos afectados en el desmonte y suspensin inmediata de toda actividad que implique el derribo de vegetacin forestal si no se cuenta con la
autorizacin correspondiente.
De lo anterior se observa que es importante el cumplimiento de las medidas porque adems de corregir las anomalas detectadas se evita un dao ambiental; asimismo, le permite a la autoridad, al momento de imponer la sancin, considerar tal situacin como atenuante de la infraccin
cometida.
Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecolgico, o de dao o
deterioro grave de los recursos naturales, casos de contaminacin con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, la Procuradura podr imponer
alguna o algunas de las medidas de seguridad sealadas anteriormente, y
cuando sea procedente podr indicar a los particulares, las acciones que
debern cumplir para subsanar las irregularidades que dieron lugar a la imposicin de esas medidas; asimismo, deber indicar los plazos para su realizacin, con el propsito de sujetar el levantamiento de las medidas de seguridad al cumplimiento de las acciones en tiempo y forma.
Con la entrada en vigor de otras leyes ambientales se han incorporado
algunas medidas de seguridad adicionales a las contenidas en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Tal es el caso
222
de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos

que prev a la suspensin de las actividades respectivas y el reenvasado,
tratamiento o remisin de residuos peligrosos a confinamiento autorizado o almacenamiento temporal; a su vez, la Ley General de Vida Silvestre dispone como medidas la liberacin de los ejemplares de vida silvestre
a sus hbitats naturales, si es tcnica y legalmente procedente, as como
en caso de que no se identifique a los infractores o si los animales estn
abandonados, la autoridad ambiental podr liberarlos. Para el caso de la
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se establece como medida de seguridad la suspensin total o parcial de los aprovechamientos
autorizados o de la actividad de que se trate. Por su parte, la Ley de
Bioseguridad de Organismos Genticamente Modificados dispone como medidas de seguridad la destruccin de los organismos genticamente modificados a costa del interesado y la repatriacin de los organismos genticamente modificados a su pas de origen.
Las medidas de seguridad establecidas por la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente se aplicarn a las materias de
impacto ambiental, reas naturales protegidas, de registro de emisiones y
transferencia de contaminantes, suelo, riesgo y auditora ambiental. La
Ley de Pesca, en su artculo 23, prev la retencin provisional de bienes
o productos cuando sean susceptibles de decomiso definitivo; para la
materia de zona federal martimo-terrestre, consideramos que no proceden las medidas de seguridad en virtud de que el procedimiento administrativo en esta materia se sustancia de conformidad con la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, y las medidas de seguridad a que errneamente hace mencin su artculo 82 se refieren a medidas de seguridad,
pero en realidad tienden a corregir las irregularidades encontradas, ms
que a dejar las cosas en el estado en el que se encontraban o a evitar que
se sigan ocasionando daos al ambiente, como es el caso de las medidas
de seguridad.
Es importante hacer resaltar que la Procuradura Federal har uso de
las medidas legales necesarias, dentro de las que se encuentra el auxilio
de la fuerza pblica, para lograr que el particular d cumplimiento a las medidas de seguridad impuestas.
Habamos sealado que el acuerdo de emplazamiento contiene las infracciones cometidas, as como las medidas correctivas o de urgente aplicacin. El particular, despus de haber recibido el acuerdo de emplazamiento o de inicio del procedimiento en su contra, cuenta con quince das
223
para ofrecer las pruebas que considere procedentes. Es conveniente explicar que las pruebas estn encaminadas a demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos, aportar datos para demostrar la veracidad de lo
que se dice y sirven como fundamento para la decisin final del procedimiento de inspeccin y vigilancia.
Las pruebas podrn ser admitidas por la autoridad siempre y cuando
concurran las circunstancias siguientes: que las pruebas estn reconocidas por la ley, que tengan relacin inmediata con los hechos, que sean
ofrecidas conforme a derecho, que no sean contrarias a la moral o al derecho y que no se ofrezca la confesin de la autoridad.
La Procuradura podr allegarse de los medios de prueba que considere necesarios; asimismo, podr ordenar la realizacin, ampliacin o repeticin de cualquier prueba, siempre que se estime indispensable y sea
conducente para el conocimiento de la verdad sobre los puntos controvertidos. En este sentido, dicha autoridad podr solicitar a instituciones
cientficas, acadmicas o peritos en la materia que realicen dictmenes o peritajes para conocer de los daos ambientales que se hayan causado o se
puedan causar.
Una vez que las pruebas son admitidas y valoradas por la autoridad, o
habiendo transcurrido el plazo de quince das establecido en el acuerdo
de emplazamiento sin que el particular haya ofrecido prueba alguna, se
pondrn a su disposicin las actuaciones, para que en un plazo de tres
das presente por escrito sus alegatos.
Los alegatos pueden definirse como un resumen de todos los elementos ya aportados por el interesado durante el procedimiento. Los alegatos
son razonamientos con que el particular pretende convencer a la autoridad de sus pretensiones o de la pretensin sobre la que versa el procedimiento.
Si los alegatos no son presentados en el plazo sealado, dentro de los
veinte das siguientes, la autoridad dictar la resolucin respectiva, que
deber contener la firma autgrafa de quien la emite, y posteriormente
ser notificada al interesado en forma personal o por correo certificado
con acuse de recibo.
La resolucin es el acto que pone fin a un procedimiento administrativo. En ella se deciden todas las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas de la sustanciacin del mismo. En ella se debe hacer
la valoracin de las pruebas admitidas y sealar los razonamientos lgico-jurdicos para la aplicacin de un precepto al caso concreto.
224
Como se ha indicado, en dicha resolucin se sealarn o se adicionarn las medidas que debern llevarse a cabo para corregir las deficiencias
o irregularidades observadas, el plazo que se otorgue al infractor para
cumplirlas, as como las sanciones a que se haya hecho acreedor en virtud de las infracciones a la legislacin ambiental que haya cometido.
Respecto de la sancin, vale la pena hacer algunas consideraciones
con el fin de respetar los principios de seguridad jurdica y legalidad que
tienen los particulares, a saber: la sancin slo se aplicar a la persona
que se le impute el acto que concreta la infraccin administrativa; si en
una misma acta resultaren dos o ms infractores, deber imponrsele a
cada uno de ellos la sancin por separado. nicamente podrn imponerse
sanciones por infracciones establecidas en la ley ambiental, sus reglamentos o normas oficiales mexicanas; asimismo, existe una prohibicin
de aplicar ms de una sancin por un mismo hecho; si en una misma acta
se hacen constar diversas infracciones, en la resolucin sancionatoria respectiva las multas se determinarn en forma separada, as como el monto
total de todas ellas.
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,
en su artculo 171, fraccin I, establece que las violaciones a sus preceptos, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen sern sancionadas administrativamente con una o ms de las siguientes sanciones: multa por el equivalente de 20 a 50,000 das de salario mnimo general
vigente en el Distrito Federal al momento de imponerse la sancin.
Esta fraccin fue reformada en el ltimo periodo de sesiones de la
Cmara de Diputados en diciembre de 2001 para incrementar la multa de
20,000 das como mximo a 50,000 das. Esta reforma obedeci a la necesidad de castigar administrativamente a quienes por su negligencia o
irresponsabilidad causan un dao al ambiente o a los recursos naturales y
que ese dao sea tan grave que sea irreversible o de difcil restauracin o
reparacin. La intencin no es causar un menoscabo en los intereses de
los particulares, sino que por lo contrario, es una forma de orientarlos hacia el debido cumplimiento de las leyes ambientales.
En la fraccin II del artculo 171 antes citado se prev como sancin
la clausura temporal o definitiva, total o parcial, en los siguientes casos:
a. Si el infractor no hubiera cumplido con los plazos y condiciones
impuestos con las medidas correctivas o de urgente aplicacin;
225
b. En casos de reincidencia cuando las infracciones generen efectos

negativos al ambiente, o
c. Se trate de desobediencia reiterada, en tres o ms ocasiones, al
cumplimiento de algunas de las medidas correctivas o de urgente
aplicacin impuestas por la autoridad.
Cuando se imponga la clausura temporal, la Procuradura deber indicar al infractor las medidas correctivas y acciones que debe llevar a cabo
para subsanar las irregularidades que motivaron dicha sancin, as como
los plazos para su realizacin. En todo caso, cuando proceda como sancin la clausura temporal o definitiva, total o parcial, el personal actuante encargado de ejecutarla debe proceder a levantar un acta detallada de la
diligencia, debiendo siempre observar todas las formalidades aplicables
para la visita de inspeccin.
La fraccin III del artculo en comento se refiere al arresto administrativo hasta por 36 horas. El arresto administrativo puede imponerse como
sancin con base en el artculo 21 constitucional.
Respecto del decomiso de los instrumentos a que se refiere la fraccin
IV del dispositivo que nos ocupa, es de sealar que el mismo es distinto
del aseguramiento precautorio, en virtud de que este ltimo se impone como medida de seguridad, y tiene como funcin asegurar que los bienes relacionados con la conducta queden en resguardo; por lo que se refiere al
decomiso, ste consiste en una sancin administrativa impuesta al final del
procedimiento, respecto de los bienes que fueron asegurados precautoriamente durante el procedimiento. De igual manera de lo que sucede con la
clausura, el personal comisionado para ejecutar el decomiso deber proceder a levantar un acta detallada de la diligencia, observando de igual manera las formalidades para la realizacin de las visitas de inspeccin.
La fraccin V del artculo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente prev la suspensin o revocacin de las
concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.
Cuando la gravedad de la sancin lo amerite, la Procuradura Federal de
Proteccin al Ambiente podr solicitar a las autoridades que los hubieren
otorgado la suspensin, revocacin o cancelacin de las concesiones, permisos, licencias y en general toda clase de autorizaciones otorgadas para la
realizacin de actividades comerciales, industriales o de servicios.
La prctica del derecho ambiental ha hecho necesario que el legislador
incorporara otras sanciones en las leyes generales que tutelan los recur-
226
sos naturales. Tal es el caso de la de vida silvestre, que prev la amonestacin escrita y el pago de gastos al depositario de ejemplares o bienes
que con motivo de un procedimiento administrativo se hubieren erogado.
La normatividad forestal incorpor a la amonestacin; por su parte, la
ley que regula a los residuos incluy como sancin a la remediacin de
sitios contaminados, y la Ley que Regula a los Organismos Genticamente
Modificados establece como sancin la prohibicin de la liberacin experimental, de la liberacin en programa piloto o de la comercializacin de
organismos genticamente modificados o de los productos que los contengan.
Para la imposicin de las sanciones a las cuales se ha hecho mencin
anteriormente, la autoridad ambiental tomar en cuenta la totalidad de
los siguientes criterios establecidos en el artculo 173 de la Ley ambiental general:
a. La gravedad de la infraccin, considerando principalmente los siguientes elementos de acuerdo con la fraccin I de dicho artculo: los daos
que se hubieren producido o puedan producirse en la salud pblica, la
generacin de desequilibrios ecolgicos, la afectacin de recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubieran
rebasado los lmites establecidos en la norma oficial aplicable.
La fraccin sealada fue modificada segn reformas a las que se ha
hecho referencia, para incluir los daos que se hubieran producido o puedan producirse, lo cual tiene una gran importancia, ya que contempla las
situaciones de riesgo en las que algunos infractores ponen al medio ambiente o a la salud, sin que este dao llegue a consumarse; sin embargo,
existe la posibilidad de que por violar la legislacin ambiental en ciertas
situaciones exista el peligro de que se produzca un dao, por lo que la
autoridad debe tomar en cuenta este criterio para imponer la sancin.
b. Las condiciones econmicas del infractor. Durante la realizacin de
las visitas de inspeccin y en el acuerdo de emplazamiento se solicita al
particular que aporte los elementos necesarios para determinar su condicin econmica, ya que con base en estos elementos la autoridad podr
imponer una multa justa de acuerdo con su capacidad econmica, de
conformidad con la fraccin II del artculo 173 de la Ley General en
comento.
Asimismo, la autoridad deber observar ciertas formalidades para
considerar que una multa impuesta a un particular cumple con lo estable-
227
cido por los artculos 16 y 22 constitucionales, para lo cual deben satisfacerse ciertos requisitos, como son que la imposicin de la multa est debidamente fundada, es decir, que se exprese el precepto legal aplicable al
caso, que la misma se encuentre debidamente motivada, pues se deben
sealar de manera precisa las circunstancias especiales y particulares que
se hayan tenido en consideracin para la imposicin de la multa, adecuando los motivos expresados y las normas aplicables, esto es, que en el
caso concreto se configure la hiptesis normativa; que para evitar que la
multa sea excesiva se tome en cuenta la gravedad de la infraccin, o sea,
el acto u omisin que haya motivado la imposicin de la multa, as como
la gravedad de los daos ocasionados al medio ambiente y los recursos
naturales, la reincidencia y la capacidad econmica del sujeto sancionado, y que tratndose de multas en las que la sancin puede variar entre
un mnimo y un mximo, se invoquen las circunstancias y las razones
por las que se considere aplicable al caso concreto el mnimo, el mximo
o cierto monto intermedio entre los dos.
c. Por disposicin de la fraccin III del artculo 173 en cita se debe
considerar la reincidencia, si la hubiere. Se considera al infractor reincidente cuando incurre ms de una vez en conductas que impliquen infracciones a un mismo precepto o artculo, en un periodo de dos aos, contados a partir de la fecha en que se levante el acta en que se hizo constar la
primera infraccin, siempre y cuando esta infraccin no hubiese sido
desvirtuada.
d. El carcter intencional o negligente de la accin u omisin que haya
constituido la infraccin. Respecto de este criterio, por disposicin de la
fraccin IV del artculo en estudio, la autoridad tomar en consideracin
si el infractor realiz la conducta con la intencin de provocar un dao
ambiental o si lo hizo de forma irresponsable por no dar el mantenimiento preventivo a sus equipos e instalaciones.
Finalmente, la fraccin V del artculo 173 dispone que al momento de
imponer la sancin deber considerarse el beneficio directamente obtenido por el infractor por los actos que motiven la sancin.
1. Convenios de restauracin o compensacin de daos
A travs de las reformas a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y
la Proteccin al Ambiente, especficamente al artculo 168, publicadas en
228
el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre del 2001, se abri

la posibilidad de celebrar convenios para realizar acciones de restauracin y compensacin de los daos ambientales por las presuntas irregularidades observadas.
La prctica jurdica y contenciosa desarrollada desde las reformas de
1996 ha mostrado la necesidad de continuar adecuando los preceptos de
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; en
tal virtud, la propuesta de reforma introduce algunas adecuaciones que
permitirn proporcionar, tanto al ciudadano como a la autoridad, mayor
certidumbre en el proceso de imposicin de sanciones.3
La reforma consisti en adicionar un prrafo dentro del supuesto previsto por el artculo 168 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, el cual estableca nicamente la resolucin que
emite la Secretara para poner fin al procedimiento administrativo. Con
la reforma se establece la posibilidad de que el interesado y la autoridad,
a travs de sus delegaciones o unidades administrativas, convengan la
realizacin de acciones de restauracin o compensacin de daos, a solicitud del primero y antes de que concluya el procedimiento, con el fin de
asegurar el restablecimiento del ambiente y el resarcimiento de los recursos naturales. La implementacin y evaluacin del convenio se llevar a
cabo en trminos del artculo 169. La exposicin de motivos de la iniciativa en comento seala:
El artculo 168 vigente establece como nica forma de concluir el procedimiento administrativo la resolucin del mismo, sin embargo, con la finalidad de asegurar la restauracin o compensacin del dao en el ambiente o
en los recursos naturales, se adiciona el artculo, con el propsito de dar al
interesado la oportunidad de convenir con la Secretara la realizacin de
acciones de restauracin o compensacin de daos durante el procedimiento administrativo y antes de que este concluya, cuya instrumentacin
y evaluacin se sujetar a las formalidades previstas para una resolucin administrativa en el artculo 169 de la Ley.4
3 Exposicin de motivos del Decreto por el que se reforman diversas disposiciones

de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre del 2001.
4 Idem.
229
De un anlisis a la exposicin antes citada se desprende que la nica

forma de concluir el procedimiento administrativo por disposicin del
entonces artculo 168, era la resolucin definitiva del mismo; sin embargo,
al mencionar la exposicin de motivos esta expresin, establece la excepcin, para concluir que no es necesaria la emisin de una resolucin, por
lo cual se le otorga al interesado la posibilidad de convenir con la autoridad para restaurar o compensar el dao, antes de que se concluya el procedimiento administrativo. Dicha implementacin y evaluacin se sujetar a
las formalidades que prev el artculo 169 de la Ley General citada.
En este sentido, la implementacin y evaluacin a las que se refiere la
reforma y que se encuentran previstas en dicho artculo 169 son las siguientes: el convenio deber incluir las acciones que debern llevarse a
cabo para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, los plazos para cumplirlas y la obligacin del infractor de informar a la autoridad del cumplimiento de las acciones convenidas, en un plazo de cinco
das hbiles seguidos a partir de la fecha de conclusin del plazo otorgado para su cumplimiento. Es importante sealar que ese informe deber
ser por escrito y en forma detallada.
Asimismo, el convenio deber hacer mencin que en caso de incumplimiento, el infractor podr hacerse acreedor a sanciones y que podrn
imponerse, adems de las sanciones que procedan en trminos del artculo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, una multa adicional que no exceda de los lmites sealados,
caso en el cual s deber emitirse resolucin sancionatoria. Cabe mencionar que la autoridad est facultada para realizar visitas de verificacin a
efecto de constatar el cumplimiento de las medidas comprometidas.
Adems a lo expuesto, deber incluirse dentro del convenio una fianza, a efecto de garantizar las acciones de restauracin o compensacin de
daos, para que en caso de incumplimiento sta sirva para que dichas acciones se realicen. Adicionalmente, en atencin al axioma de supremaca
de la voluntad que rige la celebracin de los convenios y contratos, las
partes pueden incluir dentro del clausulado las obligaciones necesarias
para llevar a cabo el objetivo del convenio, siempre y cuando no sean
contrarios al orden pblico e inters social.
Del mismo modo, y a pesar de que el texto del citado artculo 168 no
se desprende si el convenio pone fin al procedimiento administrativo instaurado, se puede aplicar de manera supletoria el artculo 57, fraccin VI,
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, precepto que esta-
230
blece como forma de poner fin al procedimiento administrativo el convenio que suscriban las partes siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurdico ni verse sobre materias que no sean susceptibles de
transaccin, y tengan por objeto satisfacer el inters pblico. As, encontramos que los convenios objeto del presente estudio cumplen con el objeto del artculo 1o. de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, ya que tienen como finalidad la preservacin, la
restauracin y el mejoramiento del ambiente, establecidas en la fraccin
III de dicho artculo.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicada supletoriamente, porque de acuerdo con las reglas para la supletoriedad establecidas por la jurisprudencia, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente regula esa institucin, aunque lo hace de manera
insuficiente, razn por la cual puede ser suplida por la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, ante lo cual se puede sealar que los convenios ponen fin al procedimiento administrativo, tal y como lo estipula
el artculo 57 de la ley procedimental citada.
Sobre este mismo sentido, el Reglamento Interior de la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, en sus artculos 139, fraccin
XXIII, y 131, fraccin XI, otorga a los delegados y directores generales
con facultades de inspeccin y vigilancia, la posibilidad de dar por terminados los procedimientos administrativos a travs de convenios que tengan por objeto satisfacer el inters pblico y no sean contrarios a las leyes aplicables.
No obstante lo anterior, se establece en los convenios de referencia
que quedan a salvo las facultades de la Procuradura para determinar infracciones en todo momento, y en su caso, imponer las sanciones que correspondan en trminos de la legislacin ambiental correspondiente.
Es importante sealar que los convenios en anlisis son mecanismos
alternativos de resolucin de controversias, en virtud a que las multas
impuestas por la autoridad ambiental en la resolucin administrativa presentan la siguiente problemtica: no garantizan la restauracin o remediacin de los daos al ambiente causados; a pesar de que las multas en
materia ambiental son de las ms altas que se imponen en el ordenamiento
jurdico mexicano, pueden verse reducidas en razn del beneficio que le
significa a grandes contaminadores el permanecer violando la norma.
Asimismo, las multas y sanciones impuestas por la Procuradura en una
gran mayora de los casos son impugnadas a travs del recurso de revi-
231
sin, juicio de nulidad o juicio de amparo, en donde por vicios del procedimiento y dado que los jueces y magistrados no entran al fondo de los
asuntos, las resoluciones son dejadas sin efecto, y en muchos casos, aun
imponiendo la multa ms alta, no se logra resarcir el dao irreversible
producido al medio ambiente.
Finalmente, en caso de incumplimiento de las medidas correctivas impuestas en una resolucin, es posible imponer multas por cada da que
transcurra sin obedecer el mandato, sin que el total de las multas exceda
del monto mximo permitido. Pero qu sucede si no se cumplen con las
medidas correctivas, y lo nico que puede hacerse ejecutable es la multa?
Quedan sin cumplirse las medidas correctivas? Aqu vale la pena aclarar que la nica forma de hacer cumplir las medidas correctivas es la denuncia penal interpuesta en trminos del artculo 420 quater del Cdigo
Penal Federal, que impone pena de uno a cuatro aos y de 300 a 1000
das multa a quien no cumpla con las medidas tcnicas, correctivas o de
seguridad; sin embargo, y en razn de que el derecho penal debe considerarse como la ultima ratio del Estado, en la va administrativa esas medidas pueden permanecer sin cumplirse.
Ante esta problemtica, as como la ineficacia del derecho administrativo en razn de su propia naturaleza para reparar, restaurar o compensar
los daos ambientales causados, es que los mecanismos alternativos de
resolucin de controversias adquieren mayor importancia.
Aunado a lo anterior, y dada la dificultad de acudir a las vas civiles
para dirimir conflictos ambientales, en razn del principio del derecho
civil de legitimacin activa, consistente en que la reparacin de cualquier
tipo de dao procede siempre de la solicitud de alguien para que se le
repare el dao causado y especialmente porque en materia ambiental
este dao es de difcil identificacin y cuantificacin, ya que se involucran anlisis y dictmenes tcnicos de costosa realizacin, se refuerza la
figura jurdica del convenio de restauracin o compensacin de daos.
Hablar de dao ambiental no es tarea sencilla, debido al bien jurdico
tutelado, que es el medio ambiente y los recursos naturales. El dao ambiental escapa de las clasificaciones tradicionales de la teora civilista de
los daos: dao patrimonial o extrapatrimonial, o bien, dao cierto o incierto, cuantificable o incuantificable, directo o indirecto, continuado o
de un solo acto, presente o futuro o dao a una persona o a un grupo. As,
podemos apreciar que aun los daos ocasionados al medio ambiente no
232
inciden totalmente sobre l, sino que el destinatario final es la persona

humana.
La legislacin ambiental mexicana nicamente define al dao ambiental en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico en
materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, como el que ocurre sobre
algn elemento ambiental a consecuencia de un impacto ambiental adverso. Si bien esta definicin considera al impacto adverso como el que
origina el dao a algn elemento ambiental, y si advertimos que la Ley
General citada define al ambiente como el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados, entonces tenemos que
los daos podran ser causados no slo a los elementos naturales, sino
tambin a los inducidos por el hombre. Es decir, que podra llamarse
dao al ambiente el ocasionado a un arrecife artificial, pero tambin a un
conjunto de edificios, porque al final stos hacen posible la existencia de
los seres humanos en un espacio y tiempo determinados, tal y como lo seala la definicin de la Ley.
Sera ms til tomar la definicin de dao a los ecosistemas al que hace referencia el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico
en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, que no refiere en su
definicin al concepto de ambiente, ya que lo circunscribe al resultado
de uno o ms impactos ambientales sobre uno o varios elementos ambientales o procesos del ecosistema que desencadenan un desequilibrio
ecolgico, es decir, que se alteren las relaciones de interdependencia que
conforman el ambiente que hacen posible la existencia, transformacin y
desarrollo del hombre y dems seres vivos.
Los alcances de la degradacin del dao ecolgico, segn Jorge Mosset Iturraspe, consisten en.5
a. Daos al hombre, en su salud, seguridad o bienestar, en sus actividades sociales o econmicas;
b. Daos a las formas de vida animal o vegetal;
c. Daos al medio ambiente en s mismo, considerado tanto desde el
punto de vista fsico como esttico.
5
Mosset Iturraspe, Jorge et al., Dao ambiental, Buenos Aires, 1999, t. I, p. 79.
233
Es difcil encontrar un concepto de dao ambiental, ya que los elementos a incorporar en una definicin son complejos, en virtud de la
naturaleza del medio ambiente. Caballero afirma que dao ecolgico es
todo dao causado directamente al medio ambiente en cuanto tal, independientemente de sus repercusiones sobre las personas y sobre los
bienes;6 sin embargo, este concepto es muy amplio, ya no toda actividad
puede ser considerada como daina; es ms, existen daos que no son
graves y que son tolerables por el hombre, o bien, por el propio ecosistema de que se trate, el cual los asume y los supera.
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
daar significa causar detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia.7 Sin embargo, debemos aclarar que la afectacin ambiental podr
ser considerada como dao si interfiere con las condiciones de vida del
hombre, los animales y los vegetales, o bien, altera el equilibrio ecolgico. Pero la definicin de dao debe ser ms amplia, en virtud de los elementos que debe contener ese concepto. Consideramos que los elementos para la conceptuacin de dao ambiental pueden consistir en los
siguientes: una lesin a un derecho ambiental personal o colectivo que
altere el equilibrio ecolgico, las caractersticas de los recursos naturales,
la salud, las condiciones de vida, el desarrollo de una comunidad y que
comprometa sus intereses.
A partir del concepto de daos debemos estudiar como elemento para
la celebracin de estos convenios, no nicamente la asuncin de la responsabilidad del solicitante, sino la existencia de daos al ambiente. Es
decir, de acuerdo con lo sostenido por Toms Hutchinson, deber probarse la existencia de un dao para que ste pueda ser restaurado, ya que
no hay lugar a la reparacin en el mbito de la responsabilidad por el
mero incumplimiento de las obligaciones.8 En este caso, la responsabilidad imputada al generador del dao, deber verse reflejada a travs de la
va de las medidas correctivas y la imposicin de una sancin. Para que
una accin de este tipo pueda prosperar hay que probar varios elementos;
el primero de los cuales es la existencia de cierto dao.9
6
7
Cit. por Toms Hutchinson. Cfr. Ibidem, t. II, p. 120.

Diccionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, 22a. ed., Madrid, http://www.rae.es/.
8 Mosset Iturraspe, Jorge et al., op. cit., nota 5, t. II, p. 128.
9 Idem.
234
Dentro de la doctrina se ha llamado a este tipo de instrumentos como

de autocomposicin, y tienen como finalidad el dar solucin real a los
conflictos ambientales presentados; en este sentido, tenemos la opinin
de Jorge Bustamante Alsina, en el tenor de que las medidas compensatorias, en forma paralela a las represivas y disuatorias, pueden perseguir
dos tipos de objetivos: de carcter preventivo y de naturaleza reparadora.
Al primer orden de medidas responden las tasas de vertidos y otros tributos fiscales, destinados a eliminar o atenuar la contaminacin.10 En
cuanto a las medidas de carcter reparador, como es el caso que nos ocupa, tratan de hacer efectivo el principio de justa redistribucin, compensando a las vctimas por los daos sufridos o por los daos al medio ambiente causados.
Pero esas medidas reparadoras en materia de dao ambiental pueden ir
ms all de la propia reparacin obligada a quien comete un dao; tienen
una doble estructura: una preventiva y una reparadora; cada una con sanciones apropiadas al comportamiento no preventivo y al daador.11 Esto
implicara que la reparacin no es slo volver a dejar las cosas en el estado que se encontraban, sino que debe atenderse al principio preventivo
de precaucin ante la incertidumbre cientfica, cuyo alcance llevara a no
realizar actividades que pudieran perjudicar al ambiente, pero de causarse un dao, la asuncin de la obligacin de reparar lleva implcita la sancin por no haber prevenido.
Esa obligacin de reparar significa componer. Nuestra legislacin, en
el artculo 3o., fraccin XXXIII, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, no hace referencia a la composicin,
pero s seala que la restauracin es el conjunto de actividades tendientes
a la recuperacin y restablecimiento de las condiciones que propician la
evolucin y continuidad de los procesos naturales. Definicin que nos
hace pensar que la restauracin lleva a los elementos naturales afectados
a sus condiciones originales. La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en su artculo 7o., fraccin XXXIII, define a la restauracin forestal como el conjunto de actividades tendentes a la rehabilitacin de un
ecosistema forestal degradado, para recuperar parcial o totalmente las
funciones originales del mismo y mantener las condiciones que propicien su persistencia y evolucin. Por su parte, la Ley General para la Pre10
11
Bustamante, Alsina, Jorge, Derecho ambiental, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995.

Mosset Iturraspe, Jorge, et al., op. cit., nota 5, t. I, p. 74.
235
vencin y Gestin Integral de los Residuos no define a la restauracin,

pero da la definicin de remediacin, la cual podra decirse que casi tiene los efectos de una restauracin, ya que se refiere al conjunto de medidas a las que se someten los sitios contaminados para eliminar o reducir
los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente o
prevenir su dispersin en el ambiente sin modificarlos; sin embargo, de
la conceptuacin de remediacin observamos que no necesariamente se
tiene que dejar el ambiente daado en sus condiciones originales, pero s
que est adecuado a los lmites permisibles por las normas para evitar
riesgos a la salud y el ambiente o prevenir su dispersin, lo cual no implica que est totalmente limpio o libre de contaminacin. Creemos que
las definiciones que hacen las leyes generales del Equilibrio Ecolgico y
la Proteccin al Ambiente y de Desarrollo Forestal Sustentable son ms
amplias, porque se refieren a la continuidad de los procesos naturales
que conforman los ecosistemas, as como a mantener las condiciones que
propicien su persistencia y evolucin.
La asuncin de la responsabilidad por parte del presunto infractor
tiene como finalidad resarcir al perjudicado, en este caso el medio ambiente o los recursos naturales, obligando a ste a pagar los costos de
cualquier prdida que haya resultado de ese dao. La responsabilidad
para. La restauracin de los daos se concibe como la imputacin de la
comisin de un dao al presunto infractor, y no como sancin a una conducta. La responsabilidad es entonces la reaccin contra el dao sufrido,
y el resarcimiento no tiene por objeto borrar el dao ni sancionar a su autor12. Lo importante es restablecer el equilibrio del medio ambiente. Este
razonamiento refuerza la postura del artculo 168 de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, que al considerar en
su redaccin la celebracin del convenio antes de la resolucin sancionatoria, se preocupa exclusivamente de la reparacin o compensacin de
los daos, dejando a un lado a la sancin.
La reparacin de los daos ambientales puede darse de dos maneras:
a. Resarciendo al medio ambiente a travs de un equivalente pecuniario.
b. La reparacin in natura, consistente en volver las cosas al estado
que guardaban antes de ocurrir el dao. En el caso de los daos ambientales, creemos que sta es la reparacin que debe prevalecer, a
pesar de que muchos bienes seguramente puedan haber desapareci12
Ibidem, t. II, p. 142.
236
do; por ejemplo, los daos a los arrecifes, la muerte de las vaquitas
marinas, etctera.
Esto tiene que ver con los tipos de daos causados, los cuales pueden
ser reversibles e irreversibles. Los primeros permiten recurrir a la tecnologa para recuperar el ecosistema daado colaborando con la naturaleza
para que sta termine de regenerase; sin embargo, los daos reversibles
pueden tener un sinnmero de costos y dificultades, pudiendo ascender
la restauracin en muchos casos a grandes cantidades de dinero que en
ocasiones el propio infractor no tiene.
Por lo que se refiere a los daos irreversibles, podemos decir que hacen ya imposible la restauracin in natura, y que si bien es cierto que los
bienes de la naturaleza son de valor incuantificable y no pueden expresarse de manera patrimonial, necesariamente tienen que cuantificarse de
una forma monetaria, fortaleciendo as la idea de la compensacin que
viene a reparar los daos irreversibles. En la compensacin, lo difcil es
determinar los valores en dinero que tienen las especies muertas que estn en peligro de extincin, la destruccin de rboles que son hbitat de
diversas especies o de los arrecifes coralinos, cuya aniquilacin implica
la prdida del ecosistema donde viven peces, algas, etctera. Seguramente
para hablar de lo justo que debe pagarse por concepto de compensacin
se debe acudir a la biologa, la economa, la geografa, y otras ciencias, para
sealar la unidad monetaria y multiplicarla framente por la cantidad
afectada, pero lo importante ser tal vez encontrar un justo medio, para
que el ambiente, la naturaleza y los individuos se tengan por debidamente compensados y no reciban algo insignificante por algo realmente
valioso, o bien, que se fijen costos altsimos que no puedan ser pagados
por el infractor, ya que se excede desproporcionalmente el propio beneficio obtenido con la reparacin, lo cual llevara a hacer nugatorio este tipo de instrumentos.
Sobre este tenor, el artculo 4o. de la Propuesta de Directiva del Consejo CEE expresa que tal rehabilitacin no podr tener lugar si los gastos
son considerablemente ms elevados que el beneficio resultante para el
medio ambiente de dicha rehabilitacin, y si pueden adoptarse medidas
alternativas a la rehabilitacin por un costo considerablemente menor.13
Retomando el concepto de restauracin al que hacamos referencia anteriormente, debemos analizar entonces a la cuanta de los daos. Si de la
13
Ibidem, t. I, p. 136.
237
cuantificacin del dao ambiental se determinara que la restauracin del

elemento afectado sea de difcil o imposible reparacin, se podrn compensar esos daos. Ante la imposibilidad, dada la naturaleza del bien lesionado, o cuando una vez alterado el equilibrio ecolgico no sea posible
reproducir una situacin a la ya existente, dada la presencia de daos
irreparables e irreversibles, estamos ante el resarcimiento, el cual tendr
un carcter pecuniario o monetario, cuando la restauracin es imposible
o insuficiente.
La compensacin, a diferencia de la restauracin, no es definida por la
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, ante lo
cual acudimos al Diccionario de derecho, que la define como un modo de
extincin de obligaciones recprocas que produce su efecto en la medida en
que el importe de una se encuentre comprendido en el de la otra.14 En estos
trminos, la compensacin se incluye entre aquellas formas que implican
cumplimiento, al igual que el pago, la novacin, la transaccin, etctera.
La compensacin tuvo su origen en el derecho romano, y subsiste hasta
la actualidad, con pequeas diferencias en muchos pases, teniendo en cuenta que se funda en motivos de inters prctico y de economa procesal.15
En el derecho civil, la compensacin es un medio de extinguir obligaciones recprocas, esto es, tiene lugar cuando dos personas renen la calidad de deudores y acreedores recprocamente, y se debe dar respecto de cosas
equivalentes o fungibles. Partiendo de este concepto, la compensacin
por daos en materia ambiental puede tornarse difcil, ya que, a excepcin
de algunos bienes muebles e inmuebles en recursos naturales, cuya naturaleza s es fungible (pesca, agua, vida silvestre y forestal), el medio ambiente es un bien no fungible.
Cabe apuntar que no es fcil determinar el dao ambiental, y menos
an, qu acciones a implementar equivaldran al dao causado, para que
ste se tenga debidamente compensado, mayormente si ante esta situacin surgen interrogantes como las siguientes: cmo llevar a cabo una
cuantificacin? Bajo qu criterios? Debo pensar en las especies que ya
no vern mis hijos? La belleza de los bosques y la limpieza y transparencia de los lagos, sern parte del recuerdo? Qu pasa con el desmonte
de los manglares?, etctera, respecto de las cuales seguramente en pocas
ocasiones la autoridad podr tener la certeza del efecto resarcitorio en la
14
15
Pina Vara, Rafael de, Diccionario de Derecho, Mxico, Porra, 1980, p. 163.
Bustamante, Alsina, Jorge, op. cit., nota 10, p. 629.
LA AUDITORA AMBIENTAL VOLUNTARIA, CONCEPTO,

ANTECEDENTES, FUNDAMENTACIN JURDICA
Y EVALUACIN
Pedro MURAD ROBLES*
SUMARIO: I. Concepto. II. Actividades que constituyen un riesgo
potencial para el ambiente. III. Requisitos originales para la realizacin de auditoras ambientales. IV. Antecedentes internacionales.
V. Antecedentes nacionales. VI. Fundamentacin jurdica. VII. Evaluacin externa del Programa Nacional de Auditora Ambiental en
Mxico. VIII. Conclusiones. IX. Recomendaciones. X. Glosario de
trminos. XI. Bibliografa.
I. CONCEPTO
Aunque tradicionalmente las auditoras han sido casi siempre de tipo financiero, en la actualidad se estn extendiendo a muchos campos, como
son: energa, consumo de agua, emisiones y residuos, medio ambiente, seguridad e higiene, etctera.
En su acepcin ms global, la auditora ambiental es una prctica de
gestin interna efectuada por una empresa, con el objetivo de analizar y
dar testimonio de varios aspectos de su situacin medioambiental; es un
concepto amplio, que responde a algunos de los siguientes objetivos:
Conocer el estado actual de una empresa desde el punto de vista econmico, tecnolgico o ambiental; verificar el cumplimiento de normas jurdicas o tcnicas internas o externas; ofrecer garantas a la administracin,
compradores y accionistas; evaluar la gestin de la empresa; identificar
riesgos o problemas de toda ndole; establecer las bases para elaborar planes estratgicos y tcnicos; las medidas con que se da la existencia, efi* Director general de Grupo DARUM.
263
264
PEDRO MURAD ROBLES
ciencia y capacidad de las instalaciones y dispositivos con que cuentan

las industrias pblicas y privadas, as como de las empresas, para evitar o
disminuir los daos a la salud y al ambiente en caso de accidente; los sistemas de respuesta y la capacidad del personal para ejecutarlos; las operaciones y procesos industriales, comerciales y de servicios que puedan
causar daos a la salud y al ambiente; las acciones que sean necesarias
para prevenir emergencias ambientales que constituyen un riesgo a la salud y al ambiente; las reas de disposicin de sustancias txicas, determinando si cumple con los requisitos de permiso y monitoreo aplicables; los
recursos internos y externos, para la atencin de emergencias; las medidas
con que cuenta la empresa en el diseo, construccin u operacin; cuantificar en tiempo y espacio los efectos al ambiente; dictaminar como resultado de la auditora, las medidas preventivas, acciones, estudios, proyectos, obras, procedimientos y capacitacin que deber realizar la empresa u
organismo auditado, para prevenir los efectos dainos a la salud.1
La auditora ambiental es un procedimiento para comprobar si el manejo de una organizacin satisface los requisitos de prevencin del deterioro
ambiental; es una evaluacin sistemtica para determinar si los procedimientos administrativos, los lineamientos institucionales, las actividades
institucionales, las actividades de produccin y las prcticas comerciales
de una empresa son adecuados para la proteccin del ambiente.2
Para la Cmara Nacional de Comercio, la auditora ambiental es una
herramienta de gestin que comprende una evaluacin sistemtica, documentada, peridica y objetiva sobre cmo se comporta la organizacin
ambiental de la empresa, con el fin de contribuir a la proteccin del medio ambiente, facilitando el control de gestin de las polticas ambientales, determinando el grado de cumplimiento respecto a la poltica de la
empresa, lo que incluye el cumplimiento de la legislacin.3
Este concepto nos seala bsicamente la importancia de las auditoras
ambientales, en cuanto a su gran utilidad como instrumento para identificar
necesidades y deficiencias de las industrias en materia de medio ambiente,
como paso previo o comprobacin posterior, del establecimiento de un plan
de gestin ambiental. Lo que no sucede en Mxico, ya que en nuestro siste1 Universidad Nacional Autnoma de Mxico, PEMEX, ambiente y energa (los retos del futuro), p. 56.
2 Agencia de medio ambiente, Auditoras ambientales en la comunidad de Madrid,
Curso de auditoria ambiental como instrumento de gestin medio ambiente, Madrid, 1995.
3 Universidad Nacional Autnoma de Mxico, op. cit., nota 1, p. 89.
LA AUDITORA AMBIENTAL VOLUNTARIA
265
ma de auditora ambiental voluntaria se negocia con la autoridad el plazo

para cumplir la normatividad ambiental aplicable (lo que resulta un absurdo jurdico, ya que la aplicacin de la ley no es negociable).
Como parte de sus atribuciones, la Procuradura Federal de Proteccin
al Ambiente, a travs de la Subprocuradura de Auditora Ambiental, ha
venido promoviendo y practicando la realizacin de un novedoso e ingenioso instrumento de poltica ecolgica: la auditora ambiental, y la define como: Un examen metodolgico de los procesos operativos de determinada industria, lo que involucra el anlisis, pruebas y conformacin de
procedimientos y prcticas que llevan a la verificacin del cumplimiento
de requerimientos legales, polticas internas y prcticas aceptadas, con
un enfoque de control, que adems permita dictaminar la aplicacin de
medidas preventivas y/o correctivas.4
Los objetivos que persigue la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente son, entre otros, la realizacin de auditoras ambientales a las
industrias que por sus caractersticas representen riesgo a la poblacin o
al ambiente.
La revisin de todos y cada uno de los procesos, instalaciones y actividades que realiza una industria determinada debe incluir tanto lo que
est normado o reglamentado como lo que no est; es decir, al concertar
la autoridad con el empresario una auditora ambiental, en donde el empresario se compromete a negociar con la autoridad, por medio de un
plan de accin garantizado, a corregir, reparar, construir o realizar las acciones necesarias que deriven de dicha auditora, tenga o no obligacin
legalmente, con el propsito de salvaguardar vidas, el entorno y convertirse en una industria limpia.
El otorgamiento del certificado como industria limpia puede ser por
iniciativa de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA),
o bien como resultado de una peticin expresa por parte de la industria
interesada. En cualquier caso, ser requisito indispensable demostrar el
cumplimiento total del plan de accin derivado de una auditora practicada, bajo las polticas y requisitos oficiales establecidos por la Procuradura.
En ese sentido, la Subprocuradura de Auditora Ambiental revisar
los expedientes de la auditora, y confirmar su cumplimiento en la in4
Informacin otorgada por la propia Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente, a travs de la Subprocuradura de Auditora Ambiental.
266
PEDRO MURAD ROBLES
dustria candidata al certificado, para constatar los requisitos y la viabilidad del otorgamiento. En caso aprobatorio, la Procuradura distinguir a
la empresa interesada otorgndole el certificado industria limpia. Las
empresas beneficiadas podrn difundir el certificado como industria
limpia a travs de los diferentes medios de comunicacin nacionales o
extranjeros.5
Actualmente se pueden otorgar tambin los Certificados de Cumplimiento Ambiental y de Excelencia Ambiental.
La PROFEPA, en la Subprocuradura de Auditora Ambiental, cont
en su momento con la Unidad de Operacin de la Direccin de Auditoras y Peritajes Ambientales y la Subdireccin de Auditora Ambiental
encargados de este programa. Los fundamentos y los requisitos tcnicos
para la realizacin de auditoras ambientales y su emisin son estrictamente controlados. La informacin que se maneja durante la evaluacin
es estrictamente confidencial, y slo se usa para estos propsitos, lo que
puede interpretarse como encubrimiento o un exceso en sus facultades
discrecionales cuando la autoridad se percata de la falta de cumplimiento
de la legislacin aplicable y discrecionalmente no aplica las sanciones
pertinentes.
A mayor abundamiento, planteo un problema real, que me consta puntualmente, aun cuando no voy a mencionar el nombre del asunto ni a los
involucrados en ste, no obstante la libertad de ctedra que nos otorga la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico y obviamente esta aula Guillermo Floris Margadant en el Instituto de Investigaciones Jurdicas.
En 1996 una empresa transnacional acept incorporarse al programa
de auditora ambiental voluntaria, gracias a una invitacin del delegado de
la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) en el
Estado, ya que no le costara un solo centavo, porque para promover dicha herramienta se destinaron recursos pblicos e internacionales, toda
vez que el objetivo era evidenciar sus enormes bondades. La empresa
transnacional acept que se practicara en sus instalaciones esta auditora
voluntaria, la que se realiz por un grupo autorizado para tal efecto, y
que fue supervisado por otra persona moral, tambin autorizada por la
PROFEPA. Se identificaron las deficiencias y se propuso un plan de accin, que fue hecho del conocimiento de la PROFEPA en el Estado, pero
5 Informacin proporcionada por la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
a travs de la Subprocuradura de Auditora Ambiental.
267
no fue firmado por la empresa auditada. Podramos decir que sta abort
la auditora, aun cuando voluntariamente acept incorporarse a dicho
programa, sobre todo al habrsele ofrecido, sin costo alguno para ella,
evidentemente las deficiencias identificadas por la empresa auditora y
avaladas stas por la empresa supervisora, formulando el plan de accin
para actuar en un plazo perentorio, congruente a los recursos econmicos
de la transnacional y tratando de atender fundamentalmente los problemas que se identificaron en su operacin. Desconcierta el que dicha empresa haya abortado, reitero, la auditora, pero molesta ms el que dicha
empresa aceptado que se le practicara gratuitamente la misma haya
cuando ya unos meses antes haba notificado al dueo de las instalaciones
su voluntad de dar por terminado anticipadamente el contrato de arrendamiento, que con un trmino de cinco aos forzosos para las partes, lo
vinculaba con el arrendador, contrato de arrendamiento que originalmente se firm desde 1973, y que finalmente concluy anticipadamente el ltimo da del mes de agosto de 1997.
Agravantes: el inmueble industrial que se arrend originalmente fue
un ingenio azucarero, y es un monumento histrico de conformidad con
la legislacin vigente.
La empresa transnacional se dedic a una actividad altamente peligrosa y no cumpli con la legislacin ambiental federal vigente en Mxico
desde 1971, pero ms grave an, las actividades por ella realizadas en
sus procesos ya eran prohibidas en los pases altamente desarrollados.
Se consider a nuestro pas como un paraso ambiental? Qu acciones tom la autoridad competente ante la enorme cantidad de irregularidades y la evidente violacin a las disposiciones jurdicas aplicables,
identificadas en la auditora ambiental voluntaria que gratuitamente les
practicaron a invitacin de la delegacin estatal de la PROFEPA? Qu
acciones realiz la autoridad competente al percatarse de los posibles y
muy probables daos a la salud pblica de los ex trabajadores y pobladores del sitio? Haba que mantener la confidencialidad con respecto a la
informacin obtenida con motivo de la auditora ambiental, luego abortada, antes de la firma del plan de accin por parte de la transnacional?
Todas estas interrogantes fueron planteadas durante mi intervencin el
2 de octubre, y luego fueron formuladas, tambin por m, al que fuera procurador Federal de Proteccin al Ambiente durante los aos 1994-2000,
que fue uno de los expositores, quien, al hacerle este planteamiento hipottico contest que aun cuando efectivamente la decisin de dar vista ante
268
PEDRO MURAD ROBLES
lo sucedido a la Subprocuradura de Verificacin, para que esta aplicara

con rigor la ley vigente, era discrecional para la autoridad competente, a
su juicio, debidamente motivada la actuacin de la autoridad, era su parecer,
que si se debera sancionar a la empresa, que no respet ese compromiso
adquirido al incorporarse al programa de auditora ambiental voluntaria.
Este cuestionamiento tambin lo formul al actual subprocurador jurdico de la PROFEPA, Jess Becerra Pedrote al concluir su exposicin
en el diplomado motivo de estas lneas, quien contest que efectivamente en el cuestionamiento por m formulado se confirmaba lo que en
su momento seal a mi pedimento el doctor Antonio Azuela, y que ante
las agravantes por m manifestadas, inclusive se podran identificar hiptesis de responsabilidad administrativa de los servidores pblicos que intervinieron en dicho proceso, as como dao patrimonial, ya que los recursos que se utilizaron para la realizacin de la auditora sealada en mi
pregunta fueron federales o internacionales, as como tambin las posibles responsabilidades por los directivos de dicha empresa, objeto del
ejemplo por m expuesto lneas arriba.
Regresando al tema, desde luego que tambin describe las caractersticas de los trabajos de supervisin, los requerimientos para la elaboracin
del reporte de auditora y, en general, identifica los requisitos del programa de proteccin ambiental con que deben contar las instalaciones industriales en el pas, para cumplir con la normatividad en los campos de
control de la contaminacin y la prevencin de accidentes ambientales.
El fundamento de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
seala lo siguiente:
1. Realizar auditoras ambientales a las empresas o entidades pblicas
o privadas de jurisdiccin federal, respecto de los sistemas de explotacin, almacenamiento, transporte, produccin, transformacin, comercializacin, uso o disposicin de desechos, de compuestos o actividades que
por su naturaleza constituyen un riesgo potencial para el ambiente, verificando los sistemas o dispositivos necesarios para el cumplimiento de la
normatividad ambiental, verificando las medidas y capacidad de las empresas, para prevenir o actuar en caso de contingencias o emergencias
ambientales. (Resultado muy grave que slo se realizaron en el mbito
federal, sin promover la realizacin de auditoras ambientales en fuentes
fijas jurisdiccin estatal o municipal).
Actualmente el programa se est aplicando con algunos problemas de
fundamentacin jurdica en reas y organismos tan diversos como, entre
269
otros: municipios, centros educativos, hotelera, micro y pequea empresa, lo que en otro espacio abundar sobre el particular.
2. Expedir recomendaciones o resoluciones a las autoridades competentes, o a los particulares, para controlar la debida aplicacin de la
normatividad ambiental, as como vigilar su cumplimiento y dar seguimiento a tales recomendaciones y resoluciones. (El hecho de pretender
controlar la debida aplicacin de la normatividad ambiental resulta temerario, ya que la obligacin puntual de la autoridad es sin duda vigilar
su cumplimiento y sancionar la falta de ste).
3. Determinar, como resultado de las auditoras ambientales, las medidas correctivas o preventivas, acciones, estudios, proyectos, obras, programas o procedimientos, que deber realizar la empresa u organismo
auditado, as como los plazos para su cumplimiento. (Destacndose que
las instalaciones en proceso de auditora cuentan con un plazo de gracia
para cumplir con la normatividad aplicable, garantizando que salvo caso
de excepcin no se inspeccionara si se cumplen los trminos pactados
en el plan de accin).
Los sistemas de administracin/control ambiental son aquellas polticas, procedimientos y actividades afectados por una organizacin, para
proporcionar la razonable confianza de que se logran los objetivos ambientales. (Al incorporar la palabra razonable de inmediato por su subjetividad, deducimos la discrecionalidad, probablemente exagerada, de la
autoridad ambiental).
Sistema. Es una entidad que controla sus elementos, para lograr un
propsito. En consecuencia, los elementos del sistema en general son las
actividades, los recursos materiales, el personal y los conceptos o lineamientos que los norman.
II. ACTIVIDADES QUE CONSTITUYEN UN RIESGO
POTENCIAL PARA EL AMBIENTE
Estas actividades son: explotacin de compuestos; almacenamiento de

compuestos; transportes de compuestos; produccin de compuestos;
transformacin de compuestos; comercializacin de compuestos; uso y
disposicin de desechos de compuestos, y otras.
stos pueden ser industriales, comerciales o de servicios altamente
riesgosos, y con ello se afecta bsicamente al ambiente por sustancias
270
PEDRO MURAD ROBLES
peligrosas o contaminantes que se manejan, segn sus propiedades;

eventos naturales, ciclones, sismos, huracanes, erupciones, inundaciones,
etctera; personas (trabajadores u organizaciones); mquinas (instalaciones, equipos o componentes y dems recursos asociados con su control).
Para la PROFEPA, el sistema incluye:
Las actividades que por su naturaleza constituyen un riesgo potencial,
para el ambiente y las derivadas de las medidas para prevenir o actuar en
caso de contingencias o emergencias ambientales; el personal involucrado
(trabajadores u organizaciones que por el alcance de su responsabilidad
funcional asignada afectan su desempeo); las instalaciones, equipos,
componentes o dems recursos; asociados con tales actividades, necesarios para su control y cumplimiento de la normatividad ambiental; los
conceptos que los norman y se contienen en documentos aceptados por
la empresa. Tales conceptos o lineamientos, implican:
a) Las medidas para minimizar los riesgos de/y la contaminacin ambiental, y los dems requisitos que definen las caractersticas o especificidad.
b) El mtodo apropiado y necesario para asegurar el logro de los objetivos ambientales establecidos, as como el desempeo de las actividades involucradas conforme a lineamientos escritos, y la congruencia entre el sistema y sus elementos.
El logro de estos propsitos requiere de un programa o planteamiento
escrito que defina los elementos, requisitos y medidas involucrados en el
sistema y en el compromiso de proteger el ambiente, a lo cual se le denomina programa de proteccin ambiental.
La auditora ambiental consiste en determinar:
Primero. Si lo que se dice es adecuado para lograr los objetivos ambientales, y
Despus. Si se ejecuta como se plane, lo que se dice, es lo que documentalmente est aceptado.
Ambas fases, en suma, determinan si las medidas adoptadas para proteger el ambiente son efectivas o no.
Las actividades auditables dependen de:
Las sustancias peligrosas que maneja o contiene la empresa en
cantidades mayores a las de reporte.
271
Las emisiones al ambiente a travs del aire, del agua o del suelo.
Las emisiones por procesos o instalaciones, como ruido, vibraciones, contaminacin visual, etctera.
Por lo que es necesario su identificacin, incluyendo su localizacin o
ubicacin, cuantificacin y caracterizacin, que incluye la determinacin
de sus efectos sobre el ambiente, la poblacin o sus bienes.
Y, por lo tanto, las actividades incluyen: procesos, manejo, almacenamiento, transporte, envasado, empaquetado y embotellado, adquisicin y
suministro, emisiones (de agua, de aire, al suelo o subsuelo, de ruido, de
vibraciones y otras), restauracin o remediacin de reas o sitios y atencin a emergencias
Y por el programa de control de actividades correspondientes quedan
incluidos en el alcance de la auditora las necesidades de seleccin y documentacin de lineamientos, asignacin de recursos humanos y materiales, ejecucin de las actividades conforme a lineamientos escritos, verificacin de las actividades y requisitos, registro y reporte de resultados
a organizaciones internas o externas de la empresa auditada, seguimiento
y cierre de tales deficiencias.
III. REQUISITOS ORIGINALES PARA LA REALIZACIN
DE AUDITORAS AMBIENTALES
El sistema incluye las actividades, los recursos, el personal involucrado y los conceptos o lineamientos que los norman.
Por lo tanto, la auditora ambiental determina si el sistema es efectivo
o no para proteger el ambiente, y en caso de no serlo se establecen las
medidas correctivas o preventivas que deber realizar el auditado, para
asegurar su idoneidad, a travs de las acciones, obras, proyectos, estudios, programas o procedimientos recomendados por el auditor y/o dispuestos por el auditado.
La informacin a que se tiene acceso durante la auditora es considerada estrictamente confidencial por las partes involucradas, y su uso se
restringe a propsitos de evaluacin. (Reiterando la posible responsabilidad de los servidores pblicos en el uso o abuso de facultades discrecionales).
272
PEDRO MURAD ROBLES
1. Planeacin de la auditora ambiental

Seleccin de la empresa u organismo auditado (Procuradura Federal
de Proteccin al Ambiente). Cuando se realiz con recursos pblicos,
hay que analizar pormenorizadamente la correcta aplicacin de esos recursos y el estatus que guardan esas industrias auditadas, cuntas de ellas
se certificaron y cuntas mantienen el certificado de Industria Limpia.
La seleccin se realiza de acuerdo con las actividades que representen
un riesgo para el ambiente, en los trminos que define la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
Seleccin de la empresa auditora. Hoy ya consideradas unidades de verificacin de conformidad a la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
La seleccin se realiza de acuerdo con la capacidad para realizar los trabajos encomendados; por lo tanto, la empresa auditora deber establecer la
descripcin de su capacidad, caractersticas del personal, compromiso de
confidencialidad respecto de la informacin, compromiso a realizar la auditora ambiental conforme a sus requisitos, elaborar la propuesta tcnico-econmica y de la auditora, la introduccin, programas y cronogramas
de actividades. (Sobre este particular, en su momento los criterios empleados para la seleccin de auditores no fueron lo suficientemente claros y
objetivos. Algunos colegios de profesionales, como el de Ingenieros Qumicos y Qumicos, el de Ingenieros Ambientales, los Ingenieros Industriales y otros, no fueron debidamente convocados).
Plan de auditora ambiental. Como requisito para antes de la firma
del convenio, o del inicio de las actividades, se requiere el desglose o detalle del plan de auditora, que deber contener como mnimo, lo siguiente: programa o secuencia calendarizada de actividades (planeacin de la
auditora ambiental, desarrollo en campo, registro y reporte de resultados, propsitos de la auditora); objetos, alcances; localizacin, cuantificacin y caracterizacin de sustancias peligrosas y/o emisiones contaminantes; actividades asociadas en cada caso; adquisicin de diferentes
cosas o el suministro de stas; organizacin del personal involucrado en
cada uno de los puntos a tratar; capacitacin del personal involucrado;
diseo de instalaciones, estructuras, equipos y componentes asociados en
cada una de las actividades; construccin, instalacin o montaje de instalaciones, estructuras, equipos y componentes asociados; mantenimiento
de instalaciones, estructuras, equipos y componentes asociados; identificacin y/o sealizacin de instalaciones, estructuras, equipos y componen-
273
tes para cada una de las actividades; calibracin de equipos y componentes;

limpieza de instalaciones, estructuras, equipos y componentes; control de
los accesos a las instalaciones, estructuras, equipos y componentes asociados; y otras actividades como algunas verificaciones; registro y reporte de resultados para cada aspecto; normatividad aplicable para cada
uno; control de documentos, registros y lineamientos.
2. Formas o mtodos utilizados para llevar a cabo la auditora
Desarrollar las porciones o aspectos a auditar, basados en la legislacin ambiental, la naturaleza del sistema auditado y los requisitos establecidos en este documento, para proporcionar una evaluacin objetiva
del estado actual de las instalaciones.
Lo cual consiste en el desarrollo de las formas de verificacin, para
cada porcin, pudiendo agruparse segn el mtodo elegido o desglosarse
por reas de la planta si fuera necesario: listas de chequeo, procedimientos o protocolos; programa de inspecciones y pruebas (anlisis de agua,
aire, ruido, pruebas no destructivas, etctera); recorridos por la planta para observaciones visuales; revisin de los documentos involucrados; para
lograr los objetivos propuestos.
El plan de la auditora ambiental podr basarse en cualquier normatividad
seleccionada por el auditor, siempre que cumpla con el mnimo de requisitos establecidos para el programa de proteccin ambiental de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente. (Cuando en lo primero que debera
basarse el auditor es en la normatividad vigente, supletoriamente en la internacional, o en su defecto en las buenas prcticas de ingeniera).
El programa de inspecciones y pruebas se realizar de acuerdo con el
personal, que tenga el entendimiento, capacidad y habilidad necesarios
para la realizacin de las actividades encomendadas; el equipo calibrado
necesario para la actividad que se realiza y los procedimientos escritos
aplicables a la actividad involucrada de conformidad con la Ley Federal
sobre Metrologa y Normalizacin y estos lineamientos.
Personal que participa y capacitacin. Descripcin de la estructura
funcional de la organizacin de la auditora segn su alcance, arreglo tpico segn su jerarqua: director de la empresa auditora; responsable designado como auditor; especialistas o auditores de los aspectos auditados
y responsable del programa de inspecciones y pruebas.
274
PEDRO MURAD ROBLES
El propsito de esta organizacin es asegurar que se proporcionar

una evaluacin correcta y completa del estado real de la planta.
3. Desarrollo en campo
La etapa de ejecucin se realiza conforme al plan de auditora revisado y aceptado por el supervisor designado. (En muchas ocasiones la participacin del supervisor asignado por la PROFEPA atenda la mayora
de las veces extemporneamente problemas de forma, ms que de fondo,
amn de criterios subjetivos para su designacin y altos costos por su
participacin).
Las adiciones, modificaciones o cancelaciones al plan de auditora slo son aceptables cuando son fundamentadas las razones de cada una de
ellas, logrando los objetivos ambientales y se mantienen dentro del alcance de la auditora, y cuando son autorizadas por el supervisor del grupo de la auditora. (Donde, en muchos casos, las objeciones son poco
fundamentadas tcnicamente por los supervisores).
El desarrollo de la auditora en campo consiste en:
A. Reunin inicial
Esta reunin debe ser conducida por el auditor lder, y deben estar
presentes los directivos del rea y organizacin a auditar.
El propsito de la reunin es confirmar el alcance de la auditora, dar
a conocer el plan de auditora, presentar al grupo auditor, conocer al
personal a contactar, definir la agenda de trabajo, establecer los canales de comunicacin y plantear la reunin final de auditora.
B. Conduccin de la auditora
La investigacin que realizan los auditores se basa en el plan de
auditora, el cual contiene los procedimientos y las listas de verificacin previamente elaboradas. Si los auditores consideran conveniente para la investigacin incluir ms preguntas, se deben incluir
para contar con los elementos suficientes en la toma de decisiones;
por lo tanto, no se restringe definitivamente al formato elaborado,
pero s al propsito y alcance de la auditora.
275
Los requisitos del programa de proteccin ambiental deben ser

evaluados con base en evidencias objetivas. Las desviaciones detectadas por los auditores deben ser documentadas, y toda la informacin a la que se tenga acceso debe ser manejada con la confidencialidad necesaria conforme a los requisitos propuestos.
Cuando alguna desviacin requiere de una accin correctiva inmediata, el auditor lder debe comunicarlo por escrito y a la brevedad
a la organizacin auditada a travs de la Procuradura Federal de
Proteccin al Ambiente.
C. Reunin final
Despus de que se concluyen las actividades de auditora y antes
de preparar el reporte, se debe tener una reunin de cierre de auditora entre el grupo auditor y la directiva de la organizacin auditada, para dar a conocer, por el auditor lder, a la organizacin auditada la conclusin de la auditora y aclarar dudas.
El reporte de la auditora se entregar posteriormente, a travs de
la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.
4. Registro de la auditora ambiental
Este registro se reporta al supervisor designado por la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente para su revisin, comentarios y liberacin. (Sera muy enriquecedor constatar el tiempo promedio para esta
actividad, as como la solvencia tcnica de las observaciones y comentarios cuando las hubiera). Actualmente ya no es necesaria esta figura del
supervisor.
Debe contener el resultado de las evaluaciones realizadas durante la
auditora.
Las deficiencias resultantes de las evaluaciones se establecen individualmente y conforme a un procedimiento escrito y aprobado por el auditor jefe del grupo de auditora ambiental.
5. El reporte de la auditora ambiental
Debe contener el resultado de las evaluaciones, verificaciones, determinaciones y anlisis de la informacin recabada, durante el desarrollo
276
PEDRO MURAD ROBLES
de la auditora en relacin con la minimizacin de riesgos de/y la contaminacin, por el estado de cumplimiento con la legislacin y normativa
ambiental, y los requisitos aplicables. (Lo que confirma que en algunas
ocasiones, al final de la auditora se premia con el certificado de Industria Limpia a empresas que durante aos incumplieron sistemticamente
con la legislacin ambiental vigente en su momento). Los trminos de
entrega son los siguientes: una carta de cumplimiento o liberacin del
supervisor; un resumen ejecutivo; un informe de auditora; anexos, un
disco de 3.5 (con identificacin de la auditora; identificacin del contenido clasificado conforme al ndice dispuesto por el auditor, con datos
actualizados, legibles, ordenados y completos; respaldo de la informacin entregada en disco duro; la informacin deber entregarse digitada
en el paquete de Word).
La auditora ambiental determina si el sistema es efectivo o no para
proteger el ambiente, y en caso de no serlo, se establecen las medidas correctivas o preventivas que deber realizar el auditado, para asegurar su
idoneidad a travs de las acciones, obras, proyectos, estudios, programas
o procedimientos recomendados por el auditor y/o dispuestos por el
auditado.
La administracin actual, convencida de la necesidad de contar con un
verdadero inventario, o en su caso un censo de muchas empresas y otros
giros de los que no tiene la autoridad informacin suficiente sobre su situacin jurdica ambiental, ha abierto este programa a instituciones de
enseanza superior, hospitales, hoteles, municipios y a la pequea y mediana industria. Sobre el particular, a la pregunta expresa que le formul
durante el diplomado al procurador Jos Luis Luege Tamargo, sobre su
punto de vista con respecto a los resultados obtenidos hasta la fecha del
propio programa; me contest que como yo no estaba satisfecho, pero s
optimista, hablando del 80-20, aclarando que el grueso de la industria de
alto riesgo, que en su comentario equivale al 20, fue el objetivo inmediato
de la herramienta creada en 1992, la que tena buenos resultados mencionando un poco ms de 3, 200 auditoras y que hoy el objetivo era atender
al 80% que incorpora fundamentalmente a la pequea y mediana industria, as como a otros giros o entidades, como las ya mencionadas, municipios, universidades, hoteles, etctera.
En este contexto y sin haberlo sealado durante dicha conferencia, debo
manifestar que no comparto en su totalidad este nuevo enfoque, ya que
considero que la PROFEPA se debe concretar a las empresas, giros o ac-
277
tividades de competencia federal, dejando a las autoridades estatales o

municipales la responsabilidad de implementar esta valiossima herramienta
en el mbito de sus atribuciones y competencia. En el captulo de conclusio nes y recomendaciones abun dar sobre el particular. Actualmente existe un reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Pro teccin al Ambiente en materia de Au ditora Ambiental
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de noviembre
de 2000, que en este documento no incorporo, pero que se encuentra a la
vista: http://www.semarnar.gob.mx.
IV. ANTECEDENTES INTERNACIONALES
Este tema se menciona de manera genrica en toda la investigacin,
pero considero pertinente enfatizar que aun cuando los pases altamente
industrializados y con presupuestos importantes dedicados a la investigacin se percataban claramente del dao ambiental que generaban, no hacan nada por evitarlo, y cuando la sociedad civil de dichos pases exiga
atencin de sus autoridades administrativas, los industriales afectados
buscaban otras ciudades o pases en los que primero la exigencia social y
luego la jurdica, fuera ms laxa o tolerante; es as como un gran nmero
de tecnologas, equipos o procesos desechados en sus pases de origen
an funcionan en otros pases del mundo.
Hoy, mientras en los Estados Unidos de Amrica hay un sper fondo
multimillonario para atender pasivos ambientales, en muchos otros pases del mundo, incluyendo el nuestro, seguimos enterrando basura en
barrancas.
Desafortunadamente, riqueza tecnolgica y proteccin al ambiente
van de la mano, habiendo en el mundo ms pases pobres que una minora de pases ricos.
Los antecedentes que a continuacin se enlistan son slo algunos casos de programas parecidos al ejemplificado en esta investigacin en
materia de auditora ambiental:
USEPA 33/50 Programa Voluntario de Reduccin de Emisiones (Voluntary Emission Reduction Program).
Programa de Acuerdos Holands, Pases Bajos (Dutch Covenant Program).
278
PEDRO MURAD ROBLES
Programa Greenwrench del Condado de Sonoma, estado de California,

EE.UU.
Programa de Autorizacin de Profesionales, estado de Massachussets,
EE.UU. (Licensed Site Professionals Program).
Consejo del Registro de Acreditacin, EE.UU. (Registrar Accreditation Board).
Programa de Reduccin de Txicos, estado de Massachussets,
EE.UU. (Toxics Use Reduction Program).
Programa de Extensin Manufacturera del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnologa, EE.UU. (National Institute of Science and Technology
Manufacturing Extension Program, NIST-MEP).
Cumplimiento a travs de Prevencin de la Contaminacin de la
Fuerza Area, EE.UU. (US Air Force Compliance through Pollution
Prevention).
Oficina de Observancia y Cumplimiento, US EPA, EE.UU. (Enforcement and Compliance).
Programa de Prevencin de la Contaminacin e Intercambio de Recursos, EE.UU. (US EPA Pollution Prevention and Resource Exchange
Program- P2rx).
Programa voluntario Kiedanren (Japn).
Centro Mentor (estado de Maine, EE.UU.).
Cuidado Responsable, Canad (Responsable Care).
Modelo Green Zia, estado de Nuevo Mxico EE.UU. (Green Zia
Model).
Orden Ejecutiva de Procuracin Afirmativa, EE.UU. (US Executive
Order for Affirmative Procurement).
Programa de Rastreo Estrella, Regin I, US EPA, EE.UU. (US EPA
Regin I Programa Star Track)
Grupo de Trabajo de Mltiples Estados en Sistemas de Administracin Ambiental, EE.UU. (US Multi-State Working Group on Environmental Management Systems, MSWG).6
6 Snchez Martnez, Raquel, La auditora ambiental y su evolucin en Mxico (un

anlisis crtico), tesis, Mxico, UNAM, 2000.
279
V. ANTECEDENTES NACIONALES
La auditora ambiental mexicana ha sido objeto de diversos reconocimientos en el contexto de Amrica del Norte. Ello no se ha restringido al
mbito de las declaraciones oficiales. Resulta revelador el que instituciones financieras y de seguros de los Estados Unidos de Amrica hayan
comenzado a requerir a las empresas ubicadas en Mxico, que solicitan
sus servicios, constancia de que se encuentran en el programa de auditoras de la PROFEPA. sa y otras seales de que el propio mercado est
reconociendo el esfuerzo de las empresas en la auditora ambiental mexicana permiten plantear la posibilidad de establecer un reconocimiento trinacional. Esto es, una empresa que obtuviese el certificado de Industria
Limpia otorgado por el gobierno mexicano (al igual que empresas ubicadas en Canad o en los Estados Unidos de Amrica que recibiesen reconocimientos equivalentes) tendra acceso en forma automtica a un
sello norteamericano, que permitira que sus productos fuesen identificados en los mercados internacionales como resultado de procesos de produccin limpia.
Con un respaldo de ese tipo, la imagen de las empresas establecidas
en Mxico que han asumido compromisos importantes en materia ambiental, as como la imagen de la gestin ambiental mexicana en general,
correspondera con los esfuerzos que se estn haciendo en la realidad.
No puede negarse el hecho de que tanto en la literatura especializada como en la opinin pblica de muchos pases subsiste la creencia de que el
capital internacional que se establece en pases como el nuestro aprovecha una normativa ms laxa que la de los pases desarrollados, cuando en
realidad es igual o ms estricta; lo que s es laxa, a mi parecer, es su aplicacin efectiva.
Para lograr lo anterior, ser imprescindible difundir los avances obtenidos a travs de las auditoras en las ms de tres mil quinientas instalaciones que se integran al programa, a travs de una campaa de comunicacin, acompaada de un sistema de informacin que acredite que las
exigencias asumidas por esas empresas son equivalentes a las de los pases con legislaciones ambientales ms estrictas.
En 1994 Mxico firm el Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y Canad. En el artculo V del Acuerdo Paralelo denominado
Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte, se establece que la auditora ambiental mexicana es una forma de cumplir la legis-
280
PEDRO MURAD ROBLES
lacin para los fines del tratado. A partir de esa fecha se agrega como
prioritario para el Programa Nacional de Auditora Ambiental al sector
exportador. El programa se ha extendido a todas las industrias en general, particularmente aquellas que dedican su produccin parcial o totalmente a la exportacin, as como a importantes sectores de micro y pequea industria eslabonadas en la cadena productiva como proveedoras
de exportadoras.
Para 1997, el programa ya haba comenzado a ser reconocido internacionalmente. En abril de ese ao, reitero, el presidente de los Estados
Unidos de Amrica present al Congreso de su pas, el informe sobre la
operacin y efectos del Tratado de Libre Comercio de Norteamrica, en
el que afirma que el gobierno mexicano ha instituido un programa innovador de auditora con objeto de promover un liderazgo industrial para el
cumplimiento voluntario. A partir de su inicio en 1992, el programa ha
madurado contando hasta 1996 con 274 industrias dentro del programa.
En abril de 1997, 617 instalaciones han concluido sus auditoras ambientales y 404 han firmado planes de accin para implementar las medidas
correctivas que les permiten asegurar el cumplimiento de la normatividad ambiental y aun ir ms all de la ley.7 Los planes de accin representan una inversin de ms de 800 millones de dlares en mejoramiento
ambiental; la informacin disponible ms actualizada tambin se integra
a esta investigacin.
Asimismo, el reporte de la OCDE en su anlisis del desempeo ambiental de Mxico de 1998 destaca la auditora ambiental como un programa novedoso que le ha permitido avanzar en materia de proteccin
ambiental.
Con respecto a Centroamrica, a travs del Programa Frontera XXI y
de la Comisin de Cooperacin Ambiental derivada del TLC (Tratado de
Libre Comercio), conjuntamente con la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA por sus siglas en ingls) y en coordinacin con la Comisin
Centroamericana para el Medio Ambiente y el Desarrollo y los gobiernos de Amrica Central, se han realizado talleres y cursos sobre los programas voluntarios respectivos; en el caso mexicano, respecto al Programa Nacional de Auditora Ambiental, han tenido lugar sendos eventos en
Honduras y Nicaragua, con la asistencia de representantes de El Salvador, Guatemala, Costa Rica, Belice y Panam, y se viene intercambiando
7
Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA) del TLC.
281
informacin sobre sistemas de administracin ambiental, entre ellos la

Norma ISO 14001, a fin de que conozcan las posiciones de los tres pases de Norteamrica respecto a la auditora ambiental, invitndolos a participar como observadores en el Grupo de Trabajo para la Aplicacin y
el Cumplimiento de la Legislacin Ambiental que coordina la Comisin
para la Cooperacin Ambiental (CCA), conociendo los que fueron los
primeros acercamientos con la Unin Europea, que a la fecha se han fortalecido al intercambiar informacin sobre estos sistemas.
Estas actividades internacionales son consideradas especialmente importantes para Mxico, ya que el inicio de un acercamiento con Sudamrica, as como con las representaciones espaola y portuguesa, representan ricas posibilidades para el intercambio de informacin y experiencias
sobre los sistemas de administracin ambiental y la proteccin del
ambiente en los programas voluntarios.
La participacin de los especialistas nacionales y extranjeros, as como el intercambio de experiencias con los participantes de la Procuradura y de las industrias e instituciones participantes, han enriquecido sustancialmente tanto a instructores como a los tcnicos participantes, y han
orientado a la Subprocuradura en el logro de sus objetivos en materia de
capacitacin.
Interesante es mencionar que a travs de los programas de cooperacin tcnica que coordina la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, SEMARNAT, se ha promovido la auditora ambiental y su
programa de capacitacin, habiendo un significativo inters por parte del
Centro y Sudamrica en los programas voluntarios de cumplimiento de
la ley. De esta manera han participado tcnicos de Ecuador, El Salvador,
Belice, Costa Rica, Guatemala y Honduras.8
El reconocimiento que la auditora ambiental ha logrado en los pases
firmantes del Tratado de Libre Comercio; la solicitud de pases centroamericanos para establecer programas similares; el inters de pases caribeos por el esquema de auditora; la superioridad, en cuanto a proteccin ambiental logrado por la auditora con respecto a esquemas como la
norma mundial ISO 14001; la posible homologacin de la auditora con
el Environmental Management and Audit System (EMAS) de la Unin Europea; las negociaciones de Mxico para establecer tratados de libre comercio con la Comunidad Econmica Europea, los casos chileno y costa8
http://www.profepa.gob.mx/.
282
PEDRO MURAD ROBLES
rricense, los tratados vigentes con el cono sur, etctera, son elementos
suficientes para trabajar en posibles esquemas de reconocimiento mutuo
a nivel de tratados, pases o regiones. Con la salvedad, a mi juicio, de
que un programa como este debe tener una vigencia breve, y no convertirse en permanente. En nuestro pas ya tiene doce aos.
La demostracin de las bondades que el Programa de Auditora
Ambiental ha trado para Mxico deben reproducirse en algunos pases de
Latinoamrica, mediante la incursin de empresas auditoras mexicanas en
mercados extranjeros, especialmente en Canad, Estados Unidos y Latinoamrica. Su actuacin en campos privados y pblicos, as como la difusin
del concepto y experiencia mexicanas, a travs de casos concretos y resultados obtenidos, deben ser tareas a realizar en el futuro, a travs de las embajadas mexicanas y los foros internacionales en la materia.
Este es sin duda alguno de los puntos neurlgicos y que advierto, permiten un espacio de reflexin y anlisis a partir de este diplomado.
Debo manifestar que a partir del nacimiento de esta interesante y muy
atractiva herramienta de cumplimiento, en 1992, hay que reconocer la
profunda reflexin y amplio conocimiento de quienes en su momento tuvieron a su cargo la responsabilidad de analizar la realidad de nuestra industria nacional, tanto pblica como privada, en una primera instancia
con respecto al contexto internacional, debido a la incorporacin de
nuestro pas al Acuerdo General de Aranceles y Comercio, GATT, hoy
Organizacin Mundial de Comercio, y en segundo lugar, pero con mucha mayor relevancia, por la proximidad de la firma del Tratado de Libre
Comercio para Amrica del Norte, y puntualmente por la incorporacin
del Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte.
Los aspectos socioeconmicos del pas los podemos resumir de la siguiente forma:
Es evidente que durante estos aos en el mundo entero no se consider
ni siquiera equivocadamente el aspecto ambiental. Lo importante a principios de la dcada de los cuarenta a nivel mundial era el desenlace de la
Segunda Guerra Mundial, ya que los aliados estaban preocupados por
ganar la guerra sin importarles ni siquiera un poco los aspectos ambientales, que inclusive no se incorporaron jams en el lenguaje comn. En
Hiroshima y Nagasaki no fueron importantes los aspectos ambientales,
como tampoco lo fueron las miles y miles de toneladas de bombas tradicionales con las que se barri toda Europa y parte de frica, que fueron
ocupadas por los pases del Eje. Mxico destin entonces su economa e
PLANEACIN AMBIENTAL Y TEORA DE CONFLICTOS:

EL CASO DE LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
Enrique ONGAY DELHUMEAU*

SUMARIO: I. Liminar. II. Planeacin ambiental y proyectos de desarrollo. III. Conflictos ambientales. IV. Reglas de apropiacin de los
recursos naturales. V. Caso de estudio: el Proyecto Hbitat para
Fomento a la Vivienda. VI. Conclusiones. VII. Bibliografa.
I. LIMINAR
El presente artculo aborda los conceptos de planeacin ambiental y teora de conflictos. Discute la relacin entre conflictos ambientales y los
paradigmas de manejo ambiental. Dentro del paradigma de manejo ambiental correspondiente al manejo de recursos se propone a la evaluacin
ambiental estratgica (EAE) como un instrumento que puede incorporar
de manera sistemtica indicadores de sustentabilidad al desarrollo de polticas pblicas. Se presenta como caso de estudio la primera aproximacin metodolgica de una EAE al programa de fomento a la vivienda de
la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI).
II. PLANEACIN AMBIENTAL
Y PROYECTOS DE DESARROLLO
El desarrollo se ha definido como la aplicacin de recursos humanos,
financieros, biolgicos y fsicos del ambiente para satisfacer las necesi* Asesores en Desarrollo Regional Sustentable, S. C.
303
dades humanas y elevar el nivel de vida de la poblacin.1 Operativamente, el desarrollo se lleva a cabo mediante la elaboracin, planeacin y
ejecucin de proyectos. Un proyecto busca la mejor solucin al planteamiento de un problema de satisfaccin de necesidades humanas. Contiene la informacin que permite evaluar las ventajas y desventajas de una
iniciativa de desarrollo, es decir, se especifican las condiciones de la
aplicacin de todo tipo de recursos.2 En un proyecto se propone la produccin o explotacin de algn bien o la prestacin de algn servicio,
con el empleo de una cierta tcnica y con miras a obtener un determinado resultado o ventaja econmica o social que favorezca al desarrollo.3
Un proyecto que involucre como elemento a los recursos naturales
renovables implica la manipulacin de ecosistemas, mediante la modificacin de su estructura y procesos. En este manejo se llegan a obtener
bienes provenientes de la estructura y servicios de los procesos,4 cuyos
beneficios y evaluacin se desarrollen con equidad y en principios de
sustentabilidad.5
La planeacin es un proceso dinmico, lgico y sistemtico que se emplea para la consecucin de uno o ms proyectos. En este proceso se generan situaciones o escenarios posibles causados por la implementacin de
un proyecto.
De este modo, la planeacin incluye la evaluacin de un conjunto interrelacionado de decisiones y las consecuencias que stas pudieran tener, tanto en las diferentes fases del proyecto como en cada uno de los
escenarios construidos. En este procedimiento se parte de la premisa que
1
Saunier, R. E., Developmental Planning and Environment, en Thames, J.

(coord.), Resource Development of Watershed Lands. Notes for the Summer Course, Arizona, School of Renewable natural Resources, University of Arizona, 1985, p. 16. Geerling, C. et al., Ecology and Development: An Attempt to Synthesize, Environmental
Conservation, 13 (3), 1986, pp. 211-214.
1 Sapag, N. y Sapag, R., Fundamentos de preparacin y evaluacin de proyectos,
Bogot, McGraw Hill, 1985, 438 p.
2 ILPES, Gua para la presentacin de proyectos, 15a. ed., Mxico, Siglo XXI,
1987, p. 230.
4 Westman, W. E., How Much Are Natures Services Worth: Measuring the Social
Benefits of Ecosystem Functioning is Both Controversial and Illuminating, Science,
nm. 197, noviembre 30 de 1977, pp. 960-964. OEA, Planificacin para el desarrollo regional integrado: Directrices y estudios de casos extrados de la experiencia de la OEA,
Washington, 1984, p. 236.
5 Padilla, E., Intergenerational Equito and Sustainability, Ecological Economics,
mm. 41, pp. 69-83.
PLANEACIN AMBIENTAL Y TEORA DE CONFLICTOS
305
si no se emprende un curso de accin es poco probable que ocurra el estado futuro que se desea, y si se adopta la iniciativa apropiada (decisin
correcta), la probabilidad de obtener un resultado favorable o esperado
aumentar.6 Otro aspecto importante de la planeacin lo constituyen la
evaluacin y optimizacin de los recursos existentes (econmicos, financieros, administrativos, institucionales y ambientales) para el cumplimiento de los objetivos de un proyecto.7
Dentro de un proyecto de desarrollo regional, la planeacin se dirige
al establecimiento de polticas, objetivos y opciones sobre el uso del suelo
y el aprovechamiento de bienes y servicios por parte de diversas actividades productivas.8
As, la planeacin regional debe tener un enfoque hbrido.9 Adems,
debe buscar, mediante un proceso de negociacin, que los diferentes sectores o grupos de inters que comprendan a la regin obtengan beneficios y racionalicen las decisiones en torno al uso y proteccin de los bienes y servicios existentes.10
En la historia reciente, la planeacin para el desarrollo en Mxico tiene un enfoque sectorial.11 Por ejemplo, el proceso de planeacin slo es
de particular inters para el sector o grupo socioeconmico que promueve una iniciativa de desarrollo, como pudiese ser el caso del sector turstico o minero, por citar algunos. En el caso del sector turstico, la planeacin est orientada a preservar el paisaje, caractersticas tpicas de la
6 Hollick, M., The Role of Quantitative Decision-Making Methods in Environment Impact Assessment, Journal of Environmental Manegment, nm. 12, 1981a, pp.
65-78; Hollick, M., Environmental Impact Assessment as a Planning Tool, Journal of
Envionmental Manegment, nm. 12, 1981b, pp. 79-90.
7 Ilpes, op. cit., nota 3. Sapag y Sapag, op. cit., nota 2.
8 Petak, W. J., Environmental Planning and Management: The Need for an Integrative Perspective, Enviornmental Management, nm. 4, (4), pp. 287-295.
9 Briassoulis, H., Theoretical Orientations in Environmental Planning: An Inquiry
into Alternative Approches, Environmental Management, nm. 13, (4), 1989, pp. 381-392.
10 Idem. Hollick, (a), op. cit., nota 6.
Crowfoot, J. E. y Wondelleck, J. M., Citizen Organization and Environmental Conflict, en Crowffot, J. E. y Wondelleck, J. M. (eds.), Environmental Disputes, Community Involvement in Conflict Resolutions, Washington, Island Press, 1990a, pp. 1-16,
Crowfoot, J. E., y Wondelleck, J. M., Environmental Dispute Settlement, en Crowfoot,
J. E. y Wondelleck, J. M. (eds.), Environmental Disputes, Communitu Involvement in
Conflict Resolutions, Washington, Island Press, 1990b, pp. 17-31.
11 SHCP, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, Informe de Ejecucin 1991, Mxico, Poder Ejecutivo Federal, 1992, p. 192.
306
ENRIQUE ONGAY DELHUMEAU
poblacin y los hbitats naturales que atraen a los visitantes,12 o en el caso minero, la planeacin y actividades del sector, desde el punto de vista
oficial, se enfocan a incrementar la produccin de un mineral por unidad
de rea.13 Consecuentemente, las actividades de los agentes econmicos
influyen en las actividades y en la calidad ambiental de los otros sectores
involucrados, lo cual genera conflictos e impactos ambientales.14
Se ha reconocido que no existe un ambiente nico y que existen distintas percepciones sectoriales sobre el ambiente, la calidad ambiental y la
calidad de vida.15 De esta manera, la identificacin, minimizacin y propuestas de resolucin de conflictos ambientales entre grupos de inters debe considerarse como una parte intrnseca del desarrollo y manifestarse
como tal en la elaboracin y planeacin de proyectos. As, en un proyecto
de desarrollo regional deben estar plasmadas las bases tcnicas de negociacin que permitan la cesin y ganancia de prerrogativas sobre el uso de
los recursos naturales.16 As, la planeacin de una iniciativa de desarrollo
implica necesariamente el asegurar una calidad ambiental adecuada a los
distintos sectores involucrados posterior a la ejecucin del proyecto.17
III. CONFLICTOS AMBIENTALES
Todo uso o apropiacin de los recursos naturales conlleva a un conflicto entre los usuarios del sistema. Los orgenes de los conflictos am12 Tangi, M., Tourism and the Environment, Ambio, nm. 6, (6), 1977, pp. 336-341;
Beekhuis, J. V., Tourism in the Caribbean: Impacts on the Economic, Social and Natural Environments, Ambio, nm. 10, (6), 1981, pp. 325-339; Snedaker S. C. y Getter, C.
D., Coastal Resources Management Guidelines, Washington, nm. 2, 1985; UNEP,
Tourism, en Holdgate, M. W., Kassas, M. y White, G. F. (eds.), The World Environment, 1972-1982, Dublin, Natural and the Environment Series, Tycooly International Publishing Ltd., 1982, vol. 8, pp. 546-559.
13 FIFOMI, Fideicomiso de Fomento Minero. Lista de Actividades Apoyables por
FIFOMI, Secretara de Economa, 2005, http://www.fifomi.gob.mx/html/110_actividades_apoyables.html.
14 OEA, op. cit., nota 4.
15 Bojrquez-Tapia, L. A. y Ongay-Delhumeau, E., International Lending and Resource Development in Mexico: Can Environmental Quality Be Assured?, Ecological
Economics, nm. 5, 1992, pp. 197-211.
16 Conacher, A, Environmental Problem-Solving and Land Use Management: A
Proposed Structure for Australia, Environmental Management, nm, 4, (5), 1980, pp.
391-405.
17 Bojrquez-Tapia, L. A. y Ongay-Delhumeau, E., op. cit., nota 15.
307
bientales son diversos y no pueden analizarse desde una sola ptica. Sin
embargo, casi todos los conflictos de origen ambiental tienen en comn
alguno o la combinacin de los siguientes factores: un pobre entendimiento del sistema o poca informacin de los parmetros ambientales involucrados; una preocupacin ambiental subjetiva y/o sujeta a sesgos
propios de un sector sobre el uso o aprovechamiento de un recurso (un
inters particular de algn usuario del sistema); y, por ltimo, la fuerza
econmica, poltica o social del grupo de inters. A su vez, la magnitud
del conflicto est en funcin de los siguientes factores: el tipo de recurso
y su tipo de propiedad; el conocimiento o informacin que alguno de los
usuarios tenga sobre el sistema (recursos naturales y sus relaciones), y,
por ltimo, los modos o formas de apropiacin de los recursos.
Los conflictos, potenciales o reales, se acrecientan cuando los recursos
naturales son de naturaleza pblica. Es decir, cuando no existe un propietario claro del recurso (por ejemplo, recursos pesqueros) o las fronteras temporales o espaciales del recurso no estn claramente definidas.
Cuando un conflicto ambiental se manifiesta de manera pblica o notoria haciendo crisis se convierte en lo que pudiese ser denominado un
problema ambiental. El problema ambiental se origina cuando existe
una decisin por parte de las autoridades o de algn usuario de distribuir
o apropiarse de un recurso y esta distribucin o apropiacin es considerada como injusta o ineficiente por parte del resto de los usuarios.
Otro origen de un problema ambiental est motivado cuando la decisin
o el planteamiento de apropiacin del recurso no considera otras variables ambientales consideradas como crticas para uno o ms sectores.
IV. REGLAS DE APROPIACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
Es evidente la conflictiva en la apropiacin de recursos pblicos, sobre
todo cuando las reglas de apropiacin no son claras (por ejemplo, falta
de regulacin). Existen diferentes percepciones en cuanto al valor que
tienen y/o existen varios usuarios o sectores que hacen uso del recurso.
As, las causas, evolucin y anatoma de los conflictos ambientales pueden analizarse desde diversas pticas que facilitan el anlisis de los conflictos ambientales. Las principales causas que originan conflictos son
las siguientes:
308
1. Valuacin de los recursos naturales y voluntad de pago

Uno de los principales generadores de conflictos ambientales es el valor que se le da a un recurso natural. Cuando los bienes de los recursos
naturales provienen de la estructura de un sistema, los valores que stos
tienen son fcilmente identificables y la generacin o resolucin de los
conflictos es relativamente directa. Por ejemplo, es factible conocer el
valor presente o futuro de un rodal forestal o el costo de propiedad de un
terreno con base en anlisis de mercado, y es posible conocer de manera
relativamente directa si este aprovechamiento generar conflictos.
La situacin es menos clara cuando se encuentran en disputa bienes
comunales o servicios ambientales, como la calidad del agua del suelo o
el paisaje. Desde la ptica de la economa ambiental, los conflictos se
generan al no conocerse el valor de estos recursos. Por ejemplo, en un sitio determinado habr usuarios que al paisaje le atribuyan un alto valor
y otros que no le confieran valor alguno. Al anlisis de los conflictos ambientales derivados de un problema de valor econmico se le conoce en
la literatura como valuacin de bienes sin valor en el mercado y existen diversos enfoques metodolgicos dentro de la teora econmica para
su cuantificacin.18
La valuacin econmica que se le da a un bien o servicio, que en forma aparente no tiene valor en el mercado, est en funcin del mximo
costo que un usuario cualquiera estara dispuesto a pagar por dicho recurso. Este concepto, definido como voluntad de pago (willingness to
pay) explica la generacin de diversos conflictos ambientales por las percepciones que se tienen de los distintos valores de los recursos. Su medicin, dentro de la planeacin ambiental clsica, se lleva a cabo mediante
mtodos de valuacin contingente que de manera directa calculan la voluntad de pago de los usuarios para obtener o retener un recurso de un
bien o servicio natural pblicos.19
18 Randall, A. et al., Bidding Games for Valuation of Aesthetic Environmental
Improvements, Journal of Environmental Economics and Management, nm. 1, 1974,
pp. 132-149.
Brookshire, D. S. et al., Estimating Option Prices and Existence Values for Wildlife Resources, Land Economics, nm. 59, (1), 1983, pp. 1-15.
19 Kahneman D. y Knetsch, J. L., Valuing Public Goods: The Purchase of Moral
Satisfaction, Journal of Environmental Economics and Management, nm. 22, 1992,
pp. 57-70.
309
2. Paradigmas de manejo ambiental

La respuesta para la resolucin de conflictos ambientales sigue la evaluacin de los paradigmas de manejo ambiental. De acuerdo con Colby,20
el manejo ambiental ha evolucionado como una respuesta a la llamada
economa de frontera21 y la ecologa profunda:22 desde herramientas de
proteccin ambiental como la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), las
normas tcnica y las reas naturales protegidas; pasando por una filosofa
de manejo de recursos en donde la sustentabilidad es el escenario principal de desarrollo, y tendiente a un ecodesarrollo, donde se buscan sinergias e internalizan los costos ambientales del desarrollo.
La mayora de los instrumentos de planeacin y manejo ambiental empleados en nuestro pas dan respuesta al primer paradigma planteado por
Colby.23 La EIA tiene como premisa legalizar al ambiente como una externalidad econmica, en donde la restauracin o la compensacin son las
ideas principales que dictan los resolutivos de las autoridades correspondientes. Otro ejemplo tpico de este paradigma, y su aplicacin en el manejo ambiental en Mxico, es el establecimiento de reas Naturales Protegidas (ANP) como estrategia rectora para la conservacin de los recursos.
Sin embargo, los nuevos paquetes legislativos ambientales en Mxico
(Ley de Aguas, Ley Forestal, Ley de Desarrollo Rural, entre otros) intentan dar respuesta al paradigma de manejo de recursos. Estas leyes toman
en cuenta los recursos comunes globales y establecen que las soluciones
tecnolgicas permitirn dar un manejo adecuado a los recursos naturales.
Sin embargo, son pocos los instrumentos de planeacin operativos
que dan respuesta a este paradigma. Los lineamientos para la elaboracin
de planes de manejo forestales o de microcuencas todava se basan en los
elementos contenidos en los instrumentos de proteccin ambiental. En el
otro extremo de la escala de planeacin ambiental, es decir, en el mbito
del desarrollo de las polticas pblicas, tampoco hasta el momento se da
20 Colby, M. E., Environmental Management in Development: The Evolution of
Paradigms, Ecological Economics, nm. 3, 1991, pp. 193-213.
21 En este escenario los sistemas de produccin econmicos son los clsicos, que
ven a la naturaleza como una fuente inagotable de recursos fsicos para ser empleados
por el hombre para su beneficio.
22 La ecologa profunda es un sistema tico y de valores opuesto a la economa de
frontera con un enfoque ecologista de ver al mundo.
23 Colby, op. cit., nota 20.
310
respuesta a las siguientes preguntas fundamentales del paradigma de manejo de recursos: cmo los instrumentos de poltica pblica se relacionan con indicadores ambientales o de sustentabilidad? Cmo la poltica
pblica puede incorporar innovaciones tecnolgicas para abordar dichos
indicadores? Cules son las posibles redes interinstitucionales que faciliten el desarrollo de los indicadores (temas transversales de desarrollo)?
Cmo disear instrumentos de evaluacin?
3. La evaluacin ambiental estratgica: una herramienta
para la resolucin de conflictos
La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) (Strategic Environmental
Assessment) de programas, polticas y proyectos ha sido reconocida como un mecanismo efectivo para orientar la toma de decisiones para promover el desarrollo sustentable.24 La EAE aporta un mtodo sistemtico
para identificar impactos ambientales desde la etapa de planeacin. Al
identificar los posibles impactos ambientales antes de que stos ocurran,
es posible modificar o redisear las acciones propuestas de tal modo que
los efectos negativos de estas ltimas se eliminan o minimizan en una
forma menos costosa que si se hiciera una vez que hayan ocurrido. De la
misma manera, los efectos positivos pueden ser potenciados. El campo
de aplicacin de la EAE se centra en aquellos documentos oficiales donde
se establece una poltica o perspectivas sobre algn tpico, en proyectos
regionales de desarrollo que signifiquen conflictos ambientales o cuando
se aplican fondos que requieran cambios legislativos sustantivos.
No obstante su aceptacin en el mundo, en Mxico la EAE no es todava una herramienta de uso comn. Las herramientas ms utilizadas en la
actualidad son el ordenamiento ecolgico del territorio, la evaluacin del
impacto ambiental y el anlisis de riesgo, todas ellas adecuadas para el
manejo de los efectos ambientales en la escala de proyectos particulares
y, que como se mencion con anterioridad, dan respuesta al paradigma
de manejo ambiental de proteccin de recursos.
Sin embargo, estas herramientas resultan menos adecuadas al tratarse
de anlisis sectoriales o de polticas de inversin. La evaluacin al nivel
proyecto difcilmente podr revertir e incidir de manera generalizada en
24 Noble, B. F., The Canadian Experience with SEA and Sustainability, Environmental Impact Assessment Review, nm. 22, 2002, pp. 3-16.
311
aspectos de poltica que fueron decididos en una etapa de planeacin estratgica previa,25 de ah la importancia de utilizar una metodologa que
permita introducir elementos ambientales al nivel de poltica de desarrollo sectorial y que permita incorporar, en el anlisis y evaluacin de los
proyectos, las externalidades ambientales y cumplir con algunas de las
premisas del paradigma de manejo de recursos propuesto por Colby.26
4. Los problemas ambientales y la poltica pblica:
su evaluacin
En el mundo no existe una metodologa nica para el desarrollo de
una Evaluacin Ambiental Estratgica.27 Sin embargo, existe consenso
en cuanto a los elementos mnimos que la herramienta pudiese tener. Se
parte de la premisa de que la instauracin de una poltica pblica o privada tendr ciertos efectos ambientales. stos pueden ser anticipados, tanto dentro de la regin como fuera de ella, o no anticipados, es decir, que generen o catalicen la instauracin de nuevas polticas. Los efectos
ambientales anticipados podrn ser benficos o perjudiciales, al igual
que los no anticipados (figura 1).
FIGURA 1. ESQUEMA GENRICO ANALTICO PARA LA ELABORACIN
DE UNA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
25 Noble, B. F., Auditing Strategic Environmental Assessment Practice in Canada,

Journal of Environmental Assessment Policy and Management, nm. 5, (2), 2003, pp.
127-148.
26 Colby, op. cit., nota 20.
27 Noble, 2002, op. cit., nota 24.
312
De acuerdo con Noble,28 todas las EAE deben ser adecuadas al propsito, con objetos conducidos, orientada a la sustentabilidad, integral,
transparente, rentable, relevante, prctica y proactiva. Estas caractersticas se describen a continuacin.
Adecuada al propsito. La EAE es un proceso que requiere flexibilidad, ya que es aplicada en las fases tempranas de la planeacin. Requiere
usar mtodos y tcnicas que permitan una suficiente medicin sobre el
impacto ambiental potencial de Planes, Proyectos y Programas de desarrollo (PPP). Es necesario identificar qu tan temprano se puede influir
en el proceso de toma de decisin sin embargo, debera poder aplicarse en
cualquier fase de la formulacin de PPP, de manera que sean seleccionadas las alternativas menos negativas ambientalmente hablando. Para
esto es necesario tener claramente definido cul es el objetivo o las metas deseadas y qu es lo que se debera evaluar.
Objetivo conducido. La EAE debe ser llevada a cabo tomando en cuenta los objetivos ambientales y su priorizacin dentro del proceso de la formulacin de PPP. En el caso mexicano estos objetivos se plasman generalmente en los planes de desarrollo, ya sea el general o los sectoriales.
Orientado a la sustentabilidad. La EAE debe facilitar la identificacin
de las alternativas de desarrollo que son ambientalmente sustentables.
Las consideraciones ambientales deben ser tomadas en cuenta lo ms
temprano en la etapa de planeacin antes de decisiones irreversibles.
Integral. La EAE debe ser capaz de vincular aproximaciones econmicas y sociales con el ordenamiento ecolgico del territorio, respondiendo
a la pregunta dnde desarrollo mi poltica? y a la evaluacin del impacto ambiental que da respuesta a la pregunta cmo, desde el punto de
vista de ingeniera, implemento mi poltica? En todo caso, es necesario
lograr el balance ambiental dentro de la macroeconoma. La EAE incrementa la integracin multidisciplinaria y mltiples niveles de inters.
Transparente. Este punto tiene que ver con la necesidad de legitimar
el proceso de toma de decisin de las polticas de desarrollo, de manera
que se garantice continuidad y eficiencia, fundamentales en la actualidad. Para esto es necesario facilitar el entendimiento de la evaluacin por
todos los grupos sociales y el pblico en general, as como los mecanismos de su difusin y comunicacin.
28
Noble, 2002, op. cit., nota 24.
313
Rentable. El proceso de planeacin de PPP de desarrollo est sujeto a

las limitantes de tiempo de las administraciones y del presupuesto pblico. De esta manera la EAE debe conseguir sus objetivos ante estas y
otras limitantes, as como restricciones de la informacin disponible.
Relevante. El proceso de evaluacin debe centrarse nicamente en los
aspectos que aborda.
Prctica. Debe proporcionar la informacin suficiente para la toma de
decisin bajo un principio de racionalidad.29
Proactiva. La EAE debe asegurar y buscar, en conjunto con otras herramientas de planeacin ambiental como el OET y la EIA, la sustentabilidad de los PPP.
5. Propuesta metodolgica
Un modelo analtico para Mxico puede seguir, en trminos generales,
las recomendaciones del Departamento de Medio Ambiente del Banco
Mundial y de la Comunidad Europea para la realizacin de una Evaluacin Ambiental Sectorial (EAS). A partir de una revisin y anlisis general sectorial se generan recomendaciones para orientar y jerarquizar los
riesgos en la toma de decisiones de inversiones especficas a travs de un
anlisis matricial de acciones y polticas.30 El mtodo propuesto parte del
establecimiento de una lnea base que resulta de la identificacin y seleccin de indicadores cuantitativos y cualitativos, con la que se construyen
escenarios futuros en los que se puedan identificar externalidades tanto
positivas como negativas y los mecanismos para su procuracin o prevencin (figura 2). La ponderacin de dichos indicadores, a travs de un
anlisis multicriterio y multiobjetivo, gua las propuestas de estrategias
de prevencin, mitigacin o restauracin subsecuentes y el establecimiento de una agenda de gestin ambiental regional para el sector en
cuestin.
29
Sadler, B., Strategic Environmental Assessment, Tokyo, noviembre 26-27 de
1998.
30
Hildn, et al., op. cit., nota 27.
BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL

MEXICANO Y DERECHO COMPARADO
Armando SOTO FLORES*
SUMARIO: I. Nota introductoria. II. Gnesis del derecho ambiental
en la Constitucin Poltica vigente. III. Derechos y principios constitucionales en materia ambiental. IV. El ambiente en las Constituciones de otros pases. V. El ambiente en las Constituciones de las
entidades federativas. VI. Conclusiones. VII. Bibliografa.
Es generalmente aceptado que ningn otro factor influye tanto en la degradacin del ambiente como la presencia del hombre sobre la Tierra, ya
que muchas de las actividades desarrolladas por el ser humano para satisfacer sus necesidades han sido, tambin, la causa de los daos provocados
al entorno.
Al producirse los primeros episodios importantes de contaminacin y
darse a conocer los efectos de las grandes catstrofes ambientales, surge
y se desarrolla un sistema normativo a nivel internacional y posteriormente
a nivel domstico, cuya finalidad es resolver estos problemas, as como
preservar la biosfera y sus ecosistemas del desequilibrio y deterioro ocasionados por los individuos, buscando igualmente garantizar condiciones
de vida adecuadas para el gnero humano.
Esta exposicin tiene por objeto hacer un breve recorrido por las principales normas de contenido ambiental, previstas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, cuya evolucin permiti consagrar
recientemente en el ordenamiento jurdico supremo el derecho de toda
* Director general de Control de Procedimientos Administrativos y Consulta de la
PROFEPA.
325
326
ARMANDO SOTO FLORES
persona a disfrutar un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Asimismo, nos ocuparemos de otros derechos y principios constitucionales en esta materia, sealando sus alcances y objetivos, para despus referirnos a las disposiciones que respecto del derecho de los
individuos a un medio ambiente sano existen en las Constituciones de
otros pases y en las entidades federativas de nuestra Repblica, concluyendo con algunas propuestas que desde nuestro punto de vista deben
implementarse para hacer posible el ejercicio de este derecho constitucional, que consideramos el ms importante en la materia que nos ocupa,
a fin de no restringirlo al mbito meramente declarativo.
En sntesis, deseamos destacar la importancia que el derecho como sistema regulador de conductas humanas tiene en los procesos que buscan
prevenir, o en su caso revertir los daos ocasionados al ambiente, a fin de
garantizar mejores condiciones de vida para esta y las generaciones futuras.
II. GNESIS DEL DERECHO AMBIENTAL
EN LA CONSTITUCIN POLTICA VIGENTE
Los avances ms significativos de las normas que tutelan el ambiente
se han dado en el mbito internacional. Basta recordar que de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en junio de 1972 en Estocolmo, con la participacin de 113 pases, surgi una
Declaracin, que se convirti en piedra fundamental de todas las polticas ambientales. Sin embargo, nuestro sistema jurdico no ha sido indiferente respecto de la proteccin del espacio en donde surge y se desarrolla
la vida, tanto de seres humanos como de millones de especies.
El primer problema que se trat de solucionar en Mxico a fin de evitar afectaciones a la salud humana fue la contaminacin ambiental. Ello
se desprende de la reforma en 1971 al artculo 73, fraccin XVI, de la
Constitucin, que introdujo al texto de nuestra ley fundamental la idea
de la contaminacin y la competencia federal en esta materia, dndole un
enfoque de salubridad.
Es as que el prrafo cuarto de dicho precepto, al referirse al Consejo
de Salubridad General, indica que ste tiene la facultad de poner en vigor
medidas en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que
envenenan al individuo y degeneran la especie humana, as como para
prevenir y combatir la contaminacin ambiental.
DERECHO AMBIENTAL MEXICANO Y DERECHO COMPARADO
327
Por mandato del mismo artculo, las medidas que para tal efecto se
dicten estarn sujetas a revisin del Congreso de la Unin en los casos
que le competan, pues este ltimo tiene la facultad de dictar leyes sobre
salubridad general de la Repblica. A partir de entonces la prevencin y
el combate de la contaminacin ambiental se convirtieron en tarea fundamental del referido Consejo,1 con una clara tendencia higienista o referida a la salud humana, de manera similar a los casos que podra estar en
peligro, debido al consumo de las bebidas y sustancias indicadas.
En ese contexto, en marzo del mismo ao (1971) se expidi la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, la cual tuvo
algunas deficiencias, por carecer de una base constitucional adecuada; empero, incluy disposiciones relativas a la contaminacin ambiental, tales
como los artculos 4o. y 14, que se refirieron a la contaminacin como
cualquier dao o perturbacin a la salud o bienestar de las personas, plantas o animales, o que disminuya la calidad del aire, agua, suelo o los recursos naturales, ya sea que pertenezcan a los particulares o a la nacin.
En febrero de 1983 se adicion un penltimo prrafo al artculo 4o.
constitucional, a efecto de incluir en la Constitucin el derecho a la salud
y prever disposiciones relativas al acceso a los servicios de este tipo.
Con ello se dio continuidad a las reformas de carcter higienista.
En el mismo mes y ao (febrero de 1983), se reform el prrafo primero y se adicionaron siete prrafos al artculo 25 constitucional, de manera que se estableci la rectora econmica del Estado, para lo cual tambin se previ el deber de apoyar e impulsar a los sectores social y
privado de la economa, sujetndolos a las modalidades que imponga el
inters pblico y al uso en beneficio general de los recursos productivos,
cuidando de su conservacin y del medio ambiente.
Esta reforma incorpor el trmino recursos productivos al texto constitucional, el cual supera al de recursos naturales, y precis que la utilizacin de los mismos por mandato de la ley suprema estar supeditada al
inters general. Adems, debemos subrayar que se trata de los primeros
intentos de conciliar el desarrollo econmico y la proteccin al ambiente,
puesto que se lleg a la conclusin de que no es posible aumentar las ganancias, atacar el desempleo, producir alimentos y bienes de consumo
bsicos a corto plazo, con el riesgo de agotar en algunos aos la fuente
1 El cual depende directamente del presidente de la Repblica, de conformidad con
la citada fraccin.
328
ARMANDO SOTO FLORES
natural que abastece a los seres humanos de recursos, por lo que tambin
se comenz a manejar el uso del concepto desarrollo sostenido.
Respecto del artculo 27 de la Constitucin, es conveniente mencionar que en agosto de 1987 se reform su prrafo tercero, para hacer referencia a la proteccin del equilibrio ecolgico. A partir de la reforma
en dicho prrafo se contempla el derecho de la nacin de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, y de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para cuidar de su conservacin. De esta manera, queda abierta la posibilidad de dictar las medidas necesarias
para ordenar los asentamientos humanos y constituir adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin y crecimiento de los centros de poblacin; y para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico.
Por su contenido, consideramos que esta reforma estuvo encaminada
por una parte a restringir el ejercicio del derecho de propiedad, cuando
ste ocasionara daos o lesionara derechos ajenos y a la vez incidiera
en los recursos naturales; pero tambin nos percatamos de que a partir
de este momento el contenido de esta y otras normas comienza a basarse en criterios de carcter cientfico y tcnico para orientarlas hacia la
conservacin y mejor utilizacin de los recursos naturales, permitiendo su
aprovechamiento y tambin su renovacin.
Tambin en agosto de 1987 se adicion la fraccin XXIX-G al artculo 73 de la Constitucin para otorgar al Congreso de la Unin la facultad
de expedir leyes para establecer la concurrencia del gobierno federal, de
los gobiernos de los estados y de los municipios en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico.
En un Estado federal como el nuestro, la centralizacin de facultades a cargo de los poderes federales ha sido un problema frecuente, pero
existen algunas materias en donde se busca revertir este proceso involucrando a los distintos niveles de gobierno, para que atiendan en sus respectivos mbitos de competencia cuestiones de vital importancia, como
la educacin, la salud, la seguridad pblica, la proteccin al ambiente y la
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, entre otras.
A partir de febrero de 1983, el artculo 115, fraccin V, incisos a), b),
d), e), f) y g) de la Constitucin, otorga al municipio facultades de suma
329
importancia, como aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal en trminos de las leyes federales y estatales
relativas; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito
de su competencia en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creacin y administracin de
zonas de reservas ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esa materia, lo cual viene a fortalecer no slo el
papel del municipio como entidad bsica de organizacin poltico-administrativa del Estado mexicano, sino tambin a incorporarlo en la tarea
de proteccin del ambiente, entendida esta ltima como una funcin pblica en donde todos los niveles de gobierno deben colaborar.
En agosto de 1996 se reform todo el artculo 122 de nuestra ley
fundamental para incluir en su base primera, fraccin V, inciso j), la facultad de la Asamblea Legislativa de dictar leyes en materia de preservacin del medio ambiente y proteccin ecolgica, considerando a las
caractersticas particulares del Distrito Federal como sede de los poderes de la Unin.
Finalmente, la reforma constitucional del 21 de diciembre de 1998,
consagr en el artculo 4o. de nuestra Constitucin federal el derecho de
toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar como garanta individual, a la vez que confiri al Estado el deber de
garantizar que el desarrollo nacional sea integral y sustentable, en el artculo 25 constitucional.
Como se puede observar, hasta antes de 1998 la proteccin del ambiente en nuestro pas tuvo sustento en los artculos de la Constitucin
mencionados, e incluso Ral Braes2 y otros autores opinan que los artculos a los que nos hemos referido son las bases constitucionales de la
legislacin ambiental mexicana.
2 Braes, Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, Mxico, Fondo de Cultura

Econmica, pp. 65-105.
330
ARMANDO SOTO FLORES
III. DERECHOS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

EN MATERIA AMBIENTAL
Una vez mostrado el desarrollo histrico de las normas constitucionales que tutelan el ambiente en nuestro sistema jurdico, consideramos
conveniente destacar los derechos y principios que se desprenden de los
preceptos constitucionales citados, dejando a un lado su proceso de evolucin, para examinarlos en su aspecto ms general. Previo a ello debemos mencionar que la importancia de estos principios, que se refieren a
la proteccin del ambiente en su conjunto, radica en que se trata del contenido de normas constitucionales, que se configuran como el sustento
de toda la legislacin secundaria, de conformidad con el postulado que
establece la supremaca de la Constitucin, como uno de los fundamentos del constitucionalismo moderno.
En primer lugar, en el artculo 4o. constitucional encontramos el derecho
de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y
bienestar. Aunque nos ocuparemos del prrafo quinto de este precepto en
el apartado siguiente, es necesario sealar que el mismo consagra como
garanta individual un derecho humano de la tercera generacin.
Hctor Fandez Ledesma nos ayuda a entender este concepto indicando que:
Los derechos humanos son el conjunto de prerrogativas que tiene todo individuo frente a los rganos del poder, establecidos con el objeto de preservar su dignidad como ser humano, a fin de excluir la interferencia del
Estado en reas especficas de la vida individual, o bien, asegurar la prestacin de determinados servicios por parte de dicho Estado, para satisfacer
sus necesidades bsicas y que reflejan las exigencias fundamentales que
cada ser humano puede formular a la sociedad de que forma parte.3
Ahora bien, respecto de la inclusin de este derecho en la tercera generacin de los derechos humanos, podemos sealar que se han establecido diversas clasificaciones respecto de ellos, siendo la ms difundida en
la actualidad aquella que tiene que ver con la expansin de los derechos
3 Citado por Garca Moreno, Vctor Carlos, Breves notas sobre derechos humanos, Lex: Difusin y Anlisis, Mxico, nueva poca, ao IV, nm. 35, mayo de 998,
p. 41-43.
331
humanos en su contenido,4 en la cual se distinguen los derechos humanos de la primera, segunda y tercera generaciones, de acuerdo con su reconocimiento gradual en el devenir de la historia del hombre.
As, encontramos en la primera generacin los derechos civiles y polticos, los cuales tienen como finalidad limitar el poder del Estado, otorgando al individuo una esfera de proteccin a su libertad moral e integridad fsica, como el derecho a la vida; a no ser esclavo; no ser sometido a
trabajos forzosos, torturas o castigos crueles; no ser objeto de arrestos o
detenciones arbitrarios; derecho a un juicio justo; a la intimidad; a la libertad de pensamiento, conciencia y religin; a la libertad de expresin y
de opinin, a la reunin pacfica y de asociacin; a tomar parte en los
asuntos pblicos; y al voto activo y pasivo, entre otros.
En la segunda generacin tenemos los derechos econmicos, sociales,
y culturales, como la libre determinacin de los pueblos; el derecho al
desarrollo; el derecho al trabajo; a las condiciones laborales justas; a
constituir sindicatos; el derecho de huelga; a la seguridad social; al descanso; a un nivel de vida adecuado; a participar en la vida cultural y a
disfrutar de los beneficios del progreso cientfico y tecnolgico.
Son derechos humanos de la tercera generacin los derechos de solidaridad. stos abarcan el derecho a un medio ambiente adecuado; a la
paz; al desarrollo; a la propiedad sobre el patrimonio comn de la humanidad; a comunicarse; a ser diferente y a la asistencia humanitaria. Su caracterstica principal es que no son solamente restricciones a la actuacin
del poder pblico, ya que tambin se presentan como exigencias de una
actuacin delimitada, es decir, tanto a los derechos de una voluntad poltica como a los de los particulares.5
Ahora bien, de acuerdo con Alberto Blanco Uribe, el derecho al ambiente es el derecho individual y colectivo al mantenimiento balanceado,
en condiciones de sustentabilidad de los bienes ambientales para el disfrute fsico y espiritual de mejores niveles de vida.6
Por lo tanto, concluimos que la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, con una clara tendencia iuspositivista otorga a toda
4 Cfr. Nez Palacios, Susana, Breve introduccin al estudio de los derechos humanos, Alegatos: rgano de Difusin del Departamento de Derecho, Mxico, nm. 27,
mayo-agosto de 1994, p. 267-276.
5 Ass Roig, Rafael de, citado por Gutirrez Njera, Raquel, Introduccin al derecho ambiental mexicano, Mxico, Porra, 1999, p. 343.
6 Ibidem, p. 344.
332
ARMANDO SOTO FLORES
persona este derecho, tomando al ambiente como espacio fsico, aunque

lgicamente visto en relacin con los seres humanos. Consecuentemente,
este derecho consagrado a nivel constitucional deber tenerse como punto
de referencia en el desarrollo de toda la legislacin secundaria y en las
polticas pblicas que se refieran a la materia.
El artculo 25 otorga al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que sea integral y sustentable. Tambin establece como principio la utilizacin de los recursos productivos por los sectores social y
privado, cuidando de su conservacin y del medio ambiente. Respecto de
ambas prevenciones, hemos sealado con anterioridad que debe incorporarse la variable ambiental al modelo de crecimiento econmico de nuestro pas, puesto que es necesario satisfacer las necesidades de la presente
generacin, sin que ello implique comprometer el derecho de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades, realizando un aprovechamiento racional de los recursos productivos.
En el artculo 27, prrafo tercero, de la Constitucin encontramos como
postulado la conservacin de los recursos naturales. El enfoque social
que este artculo asigna a la propiedad es la caracterstica principal del
mismo, ya que otorga a la nacin la facultad de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, lo cual es posible,
en virtud de que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro
del territorio nacional corresponden originariamente a la nacin.
De esta forma, tenemos, por una parte, que por disposicin de este precepto los derechos individuales de propiedad estn supeditados a los intereses de la sociedad, desplazando esta nueva concepcin a la nocin de
la propiedad absoluta que prevaleci hasta 1917. Por otro lado, el propio
prrafo tercero establece que la nacin puede regular en todo tiempo el
aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiacin,
lo cual permite a aqulla condicionar la utilizacin de los recursos naturales al supremo inters que determine la colectividad.
La conjuncin de ambas facultades es indispensable para imponer limitaciones a los impulsos de las vocaciones econmicas, en aras de un
desarrollo equilibrado.7 El prrafo tercero seala que lo anterior tiene
por objeto hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar
7 Gonzlez Mrquez, Jos J. y Montelongo, Ivett, Introduccin al derecho ambiental mexicano, Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana, Plantel Azcapotzalco,
1999, p. 15.
333
de la conservacin de los recursos naturales,8 lograr un desarrollo equilibrado del pas y mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana. Adems, de ello se deriva la posibilidad de que la nacin dicte
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques,
a fin de ejecutar obras pblicas y planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin y preservar y restaurar el equilibrio ecolgico, y para evitar la destruccin
de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en
perjuicio de la sociedad.
En este precepto tambin encontramos el deber del Estado de preservar y restaurar el equilibrio ecolgico, lo cual lleva implcita la idea de
realizar todas aquellas acciones tendientes a evitar alteraciones en la armona que guardan los elementos naturales que conforman el ambiente y
recuperarla, en los casos en que se ha visto afectada a consecuencia de la
accin del hombre o de algn otro factor.
En el artculo 73, fraccin XVI, observamos la facultad del Consejo de
Salubridad General de poner en vigor medidas para la prevencin y el
control de la contaminacin ambiental, debiendo entender por contaminacin la presencia en el ambiente de uno o ms contaminantes, o cualquier combinacin de ellos, que degrada al ambiente en su conjunto y/o
algunos elementos.9
En estos trminos, la prevencin y el control de la contaminacin es
una de las tantas formas de proteger el ambiente, con el fin de proporcionar a los seres humanos mejores condiciones de vida, y aunque tiene relacin con cuestiones de salubridad, ello no impide que incida en buena
parte de la legislacin ambiental.
Asimismo, la fraccin XXIX-G de dicho artculo prev la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los
municipios en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico. Sobre este asunto hemos indicado lneas atrs que la facultad
de dictar leyes que establezcan la distribucin de facultades en esta mate8 Al respecto, es importante mencionar que el precepto constitucional en comento
no se opone al aprovechamiento de los recursos naturales; al contrario, dispone que la
utilizacin de ellos debe ser regulada en beneficio social, de manera que se procure su
conservacin.
9 Braes, op. cit., nota 3, p. 78.
334
ARMANDO SOTO FLORES
ria a nivel federal, local y municipal, corresponde al Congreso de la

Unin. Con ello se pretende establecer como principio que dichas facultades se deben ejercer de manera coordinada por los citados niveles de
gobierno a fin de atender con mayor eficiencia, eficacia e inmediatez las
cuestiones relacionadas con la proteccin del ambiente y la preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico, y en ltima instancia, fortalecer
nuestro sistema federal mediante la descentralizacin, pues como habamos sealado, la federacin ha acumulado excesivas facultades en esta y
otras materias, en perjuicio de las entidades federativas y los municipios.
El artculo 4o. constitucional. Alcances del derecho de toda
persona a un ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar
Mediante la reforma al artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos del 21 de diciembre de 1998 a la que ya nos
hemos referido, se elev a rango constitucional el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Se trata
de un logro que coron los esfuerzos tanto de legisladores como de grupos ambientalistas, acadmicos y de la sociedad en general, que si bien
puede considerarse tardo pues a partir de la Segunda Guerra Mundial
se estableci en diversas Constituciones del mundo la funcin protectora
del Estado respecto del ambiente, as como el derecho de sus habitantes a
un ambiente adecuado el mismo viene a ser el sustento constitucional
de un derecho fundamental del ser humano y la respuesta a los compromisos internacionales del Estado mexicano asumidos en el sentido de garantizar este derecho.
La exposicin de motivos de la propuesta de reforma que nos ocupa
cont con cuatro diversas iniciativas en diferentes fechas,10 a saber:
a. La propuesta por los integrantes del Partido Verde Ecologista de
Mxico el 16 de octubre de 1997;
b. La presentada por miembros del grupo parlamentario del partido
antes citado el 6 de abril de 1998;
c. La propuesta realizada por el Partido de la Revolucin Democrtica
el 23 de abril de 1998; y
10
Presentadas en la Cmara de Diputados como cmara de origen.
335
d. La planteada por diputados integrantes del los grupos parlamentarios de los partidos Accin Nacional, Revolucionario Institucional,
de la Revolucin Democrtica, del Trabajo y Verde Ecologista de
Mxico, el 29 de octubre de 1998.
En la exposicin de motivos de la iniciativa del 16 de octubre de
199711 se esboz la problemtica ambiental mundial. Fenmenos como
el adelgazamiento de la capa de ozono, el sobrecalentamiento de la Tierra
por la emisin de gases de efecto invernadero, el uso irracional de los recursos naturales, el desperdicio del agua, la contaminacin de ros, lagos,
mares y mantos freticos, la deforestacin, etctera, hicieron concluir a
los firmantes de la iniciativa, el papel que el derecho como instrumento
normativo de la sociedad tiene para corregir y prevenir los acontecimientos indicados. En ese sentido, se subray que:
El reconocimiento del derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado
no slo debe constituir la manifestacin de que el elemento ambiental entre necesariamente en la definicin del modelo de sociedad que deseamos,
sino que tambin debe ampliar la posibilidad de defensa del entorno mediante el acceso de las personas a los diversos mecanismos de defensa, reconocidos por nuestro sistema jurdico.
Por ello, se propuso el reconocimiento constitucional como garanta

individual y social del derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado
adecuado para el desarrollo, salud y bienestar de la poblacin, as como el
derecho de las personas para actuar en su defensa, sugiriendo tambin
reformas a la fraccin XXIX-G del artculo 73 de la Constitucin, para
determinar con claridad las competencias de la Federacin, las entidades
federativas y los municipios en materia de proteccin al ambiente y la
preservacin del equilibrio ecolgico.
Los trminos en los que se discuti y aprob la iniciativa, nicamente
haran posible la inclusin de este derecho como garanta individual, y
no se abordara la cuestin de la legitimacin colectiva para actuar en defensa del ambiente cuando se le ocasionasen daos; empero, un propsito
que s se logr, fue dar a la legislacin secundaria el sustento constitucional requerido para su desarrollo y adecuada aplicacin.
11 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Diario de los Debates, LVII Legislatura, Primer periodo ordinario del primer ao de ejercicio, 16 de octubre de 1997, p. 912.
336
ARMANDO SOTO FLORES
Ahora bien, de acuerdo a su exposicin de motivos,12 la iniciativa, fechada el 6 de abril de 1998, tena como objeto incluir el tema ambiental
en el artculo 3o. de la Constitucin, que se refiere al derecho a la educacin, resaltando que hasta entonces la cuestin ambiental haba sido relegada por favorecer el avance tecnolgico, por lo que el enfoque educativo era parcial y fragmentado si no inclua el tema ambiental. En esta
exposicin de motivos se plante la necesidad de concientizar al educando sobre su responsabilidad como habitante del planeta; hacerle ver que
los daos ocasionados al entorno son tambin daos al ser humano; y
sensibilizarlo sobre la importancia de la conservacin de los recursos naturales a travs de la educacin. Por ello, esta iniciativa propona que la
educacin impartida por el Estado sera democrtica, entendiendo por
democracia
No solamente una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un
sistema de vida fundado en el desarrollo material sostenible y en el constante mejoramiento social, cultural y espiritual del ser humano; que contribuya a la mejor convivencia dentro de la sociedad humana y a una relacin armnica y respetuosa de esta con la naturaleza, tanto por los
elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el
aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia y la
conviccin del inters general de la sociedad, cuanto por el cuidado que
ponga en sustentar los principios de fraternidad e igualdad de derechos de
todos los seres humanos, evitando los privilegios individuales, tnicos, religiosos, de grupo o de gnero.13
Para ello debera regir adems:

Por los principios de interdependencia, responsabilidad, cooperacin, espiritualidad, confianza, respeto, sustentabilidad, libertad, paz y amor; y
tendera a fomentar las bases morales, culturales, materiales, espirituales,
tcnicas y cientficas para el establecimiento de un modelo nacional de desarrollo sostenible, que vincule el proceso educativo con las oportunidades y necesidades de las actividades, social y productiva, nacionales.14
12 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Diario de los Debates, LVII
Legislatura, Segundo periodo ordinario del primer ao de ejercicio, 6 de abril de 1998,
pp. 982 y ss.
13 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Diario de los Debates, cit.,
nota 13.
14 Idem.
337
La reforma propuesta no prosper; empero, las Comisiones Unidas de

Puntos Constitucionales, de Medio Ambiente y Recursos Naturales y
de Estudios Legislativos, al presentar el dictamen correspondiente ante
la Cmara de Senadores, indicaron en el mismo dictamen que este y los
otros puntos que no se abordaron en la reforma constitucional publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de junio de 1999, por su importancia y por su trascendencia, deban dejarse para otro momento del
proceso legislativo nacional, momento que a la fecha no ha llegado, pero que consideramos est por venir, al retomar la ciudadana un papel
ms participativo en los grandes temas de inters general.
Por lo que se refiere a la iniciativa del 23 de abril de 1998, en la correspondiente exposicin de motivos15 se manifest que una de las acciones
para contrarrestar el deterioro progresivo y acelerado de los recursos naturales es la implementacin de un marco legal que siente las bases jurdicas
para un desarrollo sustentable, considerando a este ltimo como
a. derecho sustantivo y adjetivo;
b. deber, y
c. funcin administrativa.
Sobre el primer punto se precis que este derecho no deba tener nicamente un contenido declarativo en la norma, sino tambin hacer posible su ejercicio procesal, sugiriendo para ello dotar de competencia a los
tribunales federales para conocer de las controversias surgidas a raz de
la aplicacin de las leyes federales en materia de derecho ambiental, y
las cuestiones relativas a su cumplimiento a travs de la siguiente adicin
a los artculos 4o. y 104 de la Constitucin:
Artculo 4o.
Prrafo quinto. As mismo toda persona tiene derecho a disfrutar de un
medio ambiente sano y adecuado que garantice su salud y bienestar.
En trminos de esta y otras leyes, las autoridades establecern medidas
necesarias para garantizar este derecho.
Artculo 104. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer:
VI. De todas las controversias que versen sobre derecho ambiental que
se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de las leyes federales o de
15 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Diario de los Debates, LVII Legislatura, Segundo periodo ordinario del primer ao de ejercicio, 23 de abril de 1998, p. 1374.
338
ARMANDO SOTO FLORES
los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando

dichas controversias slo afecten derechos particulares, podrn conocer
tambin de ellas a eleccin del actor, los jueces y tribunales del orden comn de los Estados y del Distrito Federal.
Consideramos que esta propuesta ha sido novedosa respecto de la implementacin de mecanismos procesales para hacer efectivo el acceso a la
justicia ambiental tanto en el mbito local como el federal, pues incluso
hace una referencia especfica a los tratados internacionales que se refieran
a la materia, de ah su importancia a pesar de no haber sido aprobada.
Adems, a la fecha todava no hay consenso sobre el mecanismo adecuado
para el ejercicio de este derecho, sobre la autoridad judicial, que podra tener competencia para conocer de las violaciones al mismo y mucho menos
sobre el sistema de responsabilidad aplicable al dao ambiental, aunque la
propuesta de la responsabilidad civil16 tiene una fuerte aceptacin.
Finalmente, la exposicin de motivos de la iniciativa planteada el 29
de octubre de 199817 pretenda una reforma y adicin a los artculos 27,
105, 108, 110 y 111 de la Constitucin, para establecer instituciones para
la procuracin de justicia ambiental, tanto en el mbito federal como local, dotadas de plena autonoma orgnica, administrativa, financiera y de
ejercicio en las atribuciones que la ley les confiera. Para lograr su aprobacin, en dicha iniciativa se argument que la Procuradura Federal de
Proteccin al Ambiente, como rgano desconcentrado de la entonces Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (hoy Secretara
de Medio Ambiente y Recursos Naturales) estaba subordinada a la misma, lo que no le permita ejercer con independencia las atribuciones que
el propio Reglamento Interior de la Secretara le otorgaba, tal y como su16 La responsabilidad civil es ... la obligacin que tiene una persona de indemnizar a otra los daos y perjuicios que se le han causado. Cfr. Borja Soriano, Manuel,
Teora general de las obligaciones, Mxico, Porra, 1991, p. 456. Muchos autores consideran que se trata de la responsabilidad ms adecuada para el dao ambiental, ya que
contempla la reparacin de los daos en atencin a la actividad desempeada y a los
perjuicios ocasionados. La responsabilidad civil a la que nos referimos no proviene de
una obligacin jurdica preexistente, sino que es consecuencia de un deber de respeto
de los derechos ajenos, por lo que se le denomina extracontractual, y puede ser subjetiva y objetiva.
Legislatura, Primer Periodo ordinario del segundo ao de ejercicio, 29 de octubre de
1998, p. 1499.
339
cede todava.18 Adems, el texto de la iniciativa en comento propuso incluir en el artculo 108 de la Constitucin general al procurador federal
de Proteccin al Ambiente, para efectos de las responsabilidades del ttulo cuarto de la ley suprema, estableciendo la posibilidad de someterlo a
juicio poltico.
Las razones expuestas impulsaron la reforma al artculo 4o. constitucional, siendo oportuno destacar que la doctrina argument a favor de la
consagracin de este derecho, que slo la Constitucin poda obligar con
la mxima jerarqua que caracteriza a sus disposiciones tanto al legislador
como al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, e incluso a los particulares a
cuidar y preservar el entorno, estando consciente de que una mera declaracin constitucional no mejorara el ambiente degradado, pero s facilitara la implementacin de mecanismos protectores de diversa naturaleza.
El proyecto de decreto resultante de las iniciativas anteriores se formul en los siguientes trminos.19
Proyecto de decreto por el que se adiciona un prrafo quinto al artculo
4o. constitucional y se reforma el prrafo primero del artculo 25 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Artculo nico. Se adiciona un prrafo quinto al artculo 4o., pasando
los prrafos quinto y sexto a ser el sexto y sptimo respectivamente y se
reforma el prrafo primero del artculo 25 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artculo 4o.
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
Artculo 25. Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional
para garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento
del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del
ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
18 Sobre esta cuestin consideramos que efectivamente es necesario otorgar autonoma a la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente a nivel constitucional, fortaleciendo las facultades que actualmente tiene conferidas, dotndole igualmente de personalidad jurdica y patrimonio propio, pero tambin otorgndole la representacin de la
colectividad para demandar la reparacin de daos al ambiente.
Legislatura, Primer periodo del segundo ao de ejercicio, 18 de diciembre de 1998, p.
4554.
340
ARMANDO SOTO FLORES
de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta

Constitucin.
Una vez determinado el contenido del proyecto, el mismo se puso a

discusin en lo general y en lo particular en la Cmara de Diputados el
15 de diciembre de 1998,20 siendo importante resaltar que en la referida
discusin se volvi a hacer nfasis en el deber de adoptar acciones concretas para proteger el ambiente ante problemas como la tala o quema inmoderada de bosques y selvas; el comercio de especies raras, amenazadas y en peligro de extincin; la sobreexplotacin de los recursos, as
como la contaminacin atmosfrica derivada del consumo de combustibles fsiles generadores de energa; y en particular, sobre la conveniencia de reconocer en el texto constitucional el derecho que tiene toda persona a vivir en un medio ambiente sano y equilibrado y establecer
tambin a nivel constitucional que el modelo de desarrollo nacional debe enmarcarse en parmetros de sustentabilidad, para un correcto aprovechamiento de los recursos.
A favor de elevar a rango constitucional el derecho al ambiente se hizo
referencia en la discusin a las disposiciones que al respecto prevean las
Constituciones de Argentina, Brasil, Colombia, Noruega, Paraguay, Portugal y Rusia de ese entonces,21 sealando que, como Mxico, dichas naciones tambin son depositarias de una importante cantidad de recursos
naturales. Adems, se consider que esta reforma sera la respuesta jurdica de la nacin al problema del medio ambiente, sin dejar pasar por alto
que a consecuencia de la misma tendran que revisarse los ordenamientos
legales que requiriesen ser modificados para concretar el objeto de esta
adicin a la Constitucin.
En la discusin frecuentemente se hizo referencia a la necesidad de
asegurar la participacin de los interesados en la defensa y conservacin
del ambiente y de abrir la posibilidad a cualquier persona de demandar la
reparacin del dao ambiental. Dichos propsitos no se lograron por medio de la reforma, pero se han retomado en el proyecto de Ley de Responsabilidad Civil por el Dao y el Deterioro Ambiental, que hasta hace unos
meses se encontraba en la Cmara de Diputados con observaciones del
Senado como cmara revisora, y tambin en un proyecto de reformas al
20 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Diario de los Debates, op.
cit., nota 20, pp. 4558 y ss.
21 A algunas de ellas nos referiremos en las pginas siguientes.
341
artculo 4o. constitucional sobre el que actualmente trabajan diversos diputados.

En la discusin de la Cmara de origen tambin se citaron la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, cuya parte conducente seala que toda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado,
que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar; y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, de
1972, que estableci el derecho del hombre a condiciones de vida satisfactorias, que le permitan vivir con dignidad y bienestar.
Ya en el Senado, en el dictamen respectivo, se tomaron en cuenta los
razonamientos y la propuesta de la iniciativa presentada el 17 de octubre
de 1996 por el grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, encabezado por el senador Pedro Macas de Lara, por haber coincidencia en
su contenido y objetivos semejantes.22 En este contexto, se consider
oportuna la inclusin del derecho al ambiente en el texto constitucional,
a fin de preservar el entorno para la presente y futuras generaciones y
tambin para dar sustento claro e incuestionable a su reglamentacin, lo
cual se haba planteado en la Cmara de Diputados en su oportunidad.
En el Senado tambin se pasaron por alto las propuestas de reformas
de otros artculos de la Constitucin los que se dejaran para otro momento del proceso legislativo nacional, y solamente se concretaron la
adicin al artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y la modificacin del primer prrafo del artculo 25 del mismo ordenamiento, lo que si bien es cierto restringi los alcances de la citada reforma, subsan la omisin de la Cmara de Diputados que no se
pronunci sobre las propuestas que sugeran incluir la materia ambiental
en el artculo 3o. de la Constitucin, la creacin de instituciones de procuracin de justicia ambiental, y el rgimen de responsabilidad de sus
servidores, entre otras propuestas, respecto de las que queremos pensar,
no hubo consenso.
En la discusin del Senado se expuso con mayor nfasis el deber de
garantizar el desarrollo a partir de la actividad econmica, pero tambin
la necesidad de que el mismo no atente contra la biodiversidad y los ecosistemas.23 De esta manera se abord el conflicto que existe entre la pro22 Senado de la Repblica, Diario de los Debates, LVII Legislatura, Primer periododo extraordinario, 22 de diciembre de 1998.
23 Idem.
342
ARMANDO SOTO FLORES
mocin del desarrollo econmico y el cuidado del ambiente, pues durante mucho tiempo se ha favorecido la economa y el desarrollo de los
intercambios comerciales, en detrimento del medio ambiente, por lo que
resulta necesaria la corresponsabilizacin de la economa en el problema
ambiental, y viceversa.
En la misma discusin se destac la importancia de emprender los
cambios legales necesarios que permitan disear los mecanismos y adoptar las medidas pertinentes para revertir las afectaciones producidas al
entorno, y replantear las propuestas no retomadas en la reforma que nos
ocupa, pues como se observa en la misma, el derecho consagrado en el
artculo 4o. de la Constitucin no es una garanta defendible para el ciudadano, al no existir los mecanismos para ejercerlo ante los rganos jurisdiccionales del Estado, cuanto ms si se toma en cuenta que este nuevo derecho pertenece a aquellos que reciben el calificativo de difusos.
En esta discusin se citaron como precedentes, la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, de 1972, que expresa el derecho
fundamental del hombre a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuada en un medio de calidad tal, que le permitan
llevar una vida digna y gozar de bienestar, y la solemne obligacin de
proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras; la
Cumbre de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 en uno de sus
principios proclama que los seres humanos constituyen el centro de
las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible, los cuales
tienen derecho a una vida saludable y productiva, en armona con la naturaleza; la cumbre Iberoamericana de Guadalajara, Jalisco, misma que
pretenda impulsar soluciones al deterioro ambiental en pleno respeto de
la soberana de los Estados sobre sus recursos naturales y sus polticas
ecolgicas, tomando en cuenta que la responsabilidad de los gobiernos y
los ciudadanos es proporcional en la medida en que han contribuido a su
degradacin; el Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte, que
en su captulo de disposiciones sobre medio ambiente confirma el derecho de cada pas para determinar el nivel de proteccin que considere
adecuado para el medio ambiente y para la vida o salud humana, animal
o vegetal; y las Constituciones de los estados de Yucatn y Coahuila,
que desde tiempo atrs contemplaban este derecho.24
24
Idem.
343
En ltimo lugar, cabe destacar que la importancia del tema ambiental

hizo eco en los miembros del H. Congreso de la Unin, de modo que el
proyecto de decreto que nos ocupa se aprob por unanimidad en ambas
cmaras del Congreso de la Unin, con la siguiente votacin:
a. Cmara de Diputados: 417 votos a favor, 0 en contra.
b. Cmara de Senadores: 107 votos en pro, 0 en contra.
Una vez recibidas las constancias de aprobacin por parte de las legislaturas de las diversas entidades federativas, el 9 de junio de 1999 se
aprob el decreto por el que se adicion una fraccin al artculo 4o. y reform el artculo 25 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, pasando al Ejecutivo de la Unin para sus efectos constitucionales.25 En consecuencia, el 28 del mismo mes y ao se public en el
Diario Oficial de la Federacin la reforma que adicion un prrafo quinto
al artculo 4o. constitucional para quedar como sigue: Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
Como se ha expuesto, el alcance de esta disposicin constitucional es
escaso, dado que no existen los mecanismos o garantas procesales apropiados para que ese derecho pueda hacerse efectivo, especialmente porque no prev la posibilidad de acudir ante un tribunal en demanda de su
reconocimiento, a pesar de las propuestas de legisladores, acadmicos,
grupos ambientalistas, etctera, y del reclamo de buena parte de la sociedad. Por lo tanto, dificulta el acceso a la justicia ambiental, y en ltima
instancia impide obtener la declaratoria de haberse vulnerado una norma,
y el consecuente deber de reparar lo causado.
Lo anterior deriva en la inexistencia de procesos judiciales ad hoc para
ventilar conflictos de carcter ambiental, debiendo entender por aqullos,
a los procesos de los cuales conozca una autoridad jurisdiccional especializada en la materia, con principios y etapas procesales propios, en los
que se permita el acceso a cualquier persona e incluso grupo social interesado, aunque no resulte directamente afectado en su persona o patrimonio, y en el que se aplique un sistema de responsabilidad adecuado,
ya que en la actualidad nicamente es posible acceder a la va civil cuando
el dao ambiental coincide con el dao patrimonial causado a un individuo, quien ser el nico legitimado para promover la accin procedente.
25
Senado de la Repblica, Diario de los Debates, LVII Legislatura, 9 de junio de 1999.
EL DERECHO EUROPEO Y EL MEDIO AMBIENTE
Julio TRUJILLO SEGURA

SUMARIO: I. Introduccin. II. Los actores y los instrumentos para su
aplicacin. III. El ordenamiento jurdico europeo del medio ambiente. IV. Conclusiones. V. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
La transformacin de la Europa de la posguerra a la prspera Unin Europea no fue sencilla. El motor para su transformacin y estabilidad poltica fue la creacin de la Comunidad Europea, que inicialmente tena por
objeto evitar a esa vieja Europa los horrores de la guerra.
La Comunidad Europea del Acero y del Carbn se transform en la
Comunidad Econmica Europea, en pro del bienestar y la prosperidad de
la Europa occidental. Despus de la Segunda Guerra Mundial, la mayora
de los Estados miembros del Tratado de Roma gozaron de una continua
y creciente prosperidad econmica, poca conocida como las treinta gloriosas, en razn de su temporalidad.
El fin de la abundancia econmica coincide con la aparicin de nuevos
problemas de carcter ambiental. Al trmino de la dcada de los setenta,
la evidencia del deterioro ambiental por la actividad humana es una realidad comprobada. El Club de Roma publica el primer informe sobre el
panorama desolador del deterioro ambiental y sus efectos negativos en la
salud humana, y su repercusin en la economa.
A la luz de los acontecimientos, la Comunidad Europea y la Comisin
Europea tomaron medidas a favor de la preservacin del medio ambiente. Las primeras directivas sobre los residuos y la calidad del agua
vieron la luz a mediados de la dcada de los setenta y la promulgacin
del primer programa de accin europea ambiental.
365
366
JULIO TRUJILLO SEGURA
Ms tarde, esa voluntad de considerar al medio ambiente dentro de las

polticas europeas se transform en un objetivo europeo de la Unin, con
el Acto nico de 1986,1 y en poltica comunitaria plena, con el Tratado
de Maastricht, en 1992.
Otro gran paso lo fue la ratificacin del Tratado de Amsterdam, con el
que integr el desarrollo sustentable o sostenible como una meta y prioridad de la Unin.
Estas medidas no han sido suficientes para cambiar la tendencia del deterioro ambiental a escala regional y planetaria. Por ello, Europa es de gran
importancia en el escenario internacional para la promocin de la proteccin ambiental, como lo demuestra su clara postura a favor del Protocolo
de Kyoto y su deseo manifiesto de crear una organizacin mundial medioambiental para contrarrestar la tendencia mercantilista que fomenta la
Organizacin Mundial del Comercio.
El derecho ambiental europeo es una materia vasta y compleja. Por esta razn, el presente estudio se refiere a la evolucin del derecho ambiental europeo dentro del marco de los tratados y sus instituciones al servicio del medio ambiente, y contiene un breve anlisis de las fuentes y la
estructura reglamentaria.
II. LOS ACTORES Y LOS INSTRUMENTOS PARA SU APLICACIN
1. El fundamento jurdico de la intervencin
de la Comunidad Europea
En sus orgenes, la Comunidad Europea no consider al medio ambiente. Los inicios de lo que es ahora la Unin Europea se dieron en Pars el 18 de abril de 1951 con la creacin de la Comunidad Europea del
Carbn y el Acero (CECA). Su objetivo: tomar el control de reas especficas para la fabricacin de armamento creando un mercado comn del
carbn y del acero. En vista del xito de la CECA, varios pases europeos decidieron incrementar esa comunidad a otros sectores industriales
y agrcolas. Las negociaciones concluyeron en Roma el 25 de marzo de
1957 con la constitucin de la Comunidad Econmica Europea CEE
1 El nombre completo del Acto nico de 1986 es Acto nico que aprueba diversas iniciativas para promover la integracin europea entre ellos el medio ambiente. En
lo sucesivo se le denominar Acto nico o Acto nico Europeo.
367
y la Comunidad Europea de la Energa Atmica EUROTOM2. Ninguno de estos tratados contena disposiciones ambientales. Incluso hoy,
el EURATOM carece de medidas de proteccin al medio ambiente.
Este hecho no es extraordinario. La CEE y el EURATOM tenan un
carcter exclusivamente econmico. La ciencia ecolgica aun no se haba difundido y el impacto de las actividades del hombre sobre el medio
ambiente no era percibido todava. El Tratado de Roma se refiere al desarrollo armonioso, pues la nocin de desarrollo sustentable no exista.
En 1972, con la Conferencia de Estocolmo se presentan los antecedentes de lo que ms tarde sera la poltica europea ambiental. En 1986 con
el Acto nico Europeo, se establece un marco jurdico a la accin comunitaria en materia ambiental, insertando tres nuevos artculos al Tratado
de Roma.3
La accin comunitaria se ha ido desarrollando con el paso de los aos,
hasta que el Tratado de la Unin Europea le confiri el carcter de poltica
en 1992.4 Ello supuso nuevos avances en varios aspectos. Esta poltica precisa que el desarrollo armonioso de las actividades econmicas, que
constituye uno de los componentes de la misin de la Comunidad Europea, tiene que ser equilibrado y ser acompaado de un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente,5 asimismo, se
esboz el principio de cautela en el artculo referente al medio ambiente.
Las medidas relacionadas con el medio ambiente adquirieron el rango de
poltica por derecho propio.
Adems, sus exigencias deben ser integradas en la definicin y en la
aplicacin de las otras polticas europeas.6
El Tratado de Amsterdam que entr en vigor en 1999 prosigui esta
evolucin, detallando los objetivos, mediante la integracin del principio
de desarrollo sostenible entre los objetivos de la Comunidad Europea y
haciendo de la obtencin de un elevado nivel de proteccin del medio
ambiente una de sus prioridades absolutas.7
2
3
4
Gautron, Jean-Claude, Droit europen, mmentos, 9a. ed., Pars, Dalloz, p. 64.
Artculo 130 R, S y T hoy renumerados como el 174, 175 y 176 en el Tratado de Niza.
Artculo 3 K del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea renumerado como el 311 en el Tratado de Niza.
5 Artculo 2o. del Tratado de Niza.
6 130 R2.
7 Morvan, Didier le, Environnement et politique communautaire, la Communaut Europenne et lenvironnement, Pars, Travaux du Colloque dAngers de la CEDECE, 1997.
368
El Tratado de Amsterdam recogi el principio de desarrollo sostenible

o sustentable en su artculo 2o. La clusula del artculo 130 R, segn la
cual las exigencias de la proteccin del medio ambiente deben ser un
componente de las dems polticas, pas al artculo 6o.
Como vemos, el desarrollo sustentable adquiere un rol importante, y
hoy es un principio comunitario y de la Unin. La Unin tiene ahora como misin la promocin de un desarrollo armonioso.
En el Tratado de Niza no se introdujo ningn cambio sustancial.
Por ltimo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, en su captulo quinto, artculo 37, establece el vnculo desarrollo
sustentable vinculado a las generaciones futuras. Las polticas de la
UE integrarn y garantizarn, con arreglo al principio del desarrollo
sostenible, un alto nivel de proteccin del medio ambiente y la mejora
de su calidad.8
Los programas de accin sobre el medio ambiente
En la Cumbre Europea de Pars del 19 de octubre de 1972, la CEE decidi impulsar su poltica dotndose de objetivos y acciones en materia
ambiental.9 Ello se reflej en la aprobacin de su primer programa de accin sobre el medio ambiente, del 22 de noviembre 1973.10 Con esto se
asentaron las bases de la poltica comunitaria ambiental, que ms tarde
seran incluidas en el Tratado.
Desde 1973 a la fecha, el Consejo ha adoptado seis programas de accin, que son la piedra angular de la poltica ambiental. Los dos primeros
establecen el sustento de los principios generales, y los siguientes programas introdujeron nuevos instrumentos jurdicos y econmicos necesarios, para lograr los objetivos comunitarios y disear la agenda poltica
ambiental de la Unin.
Aunque estos instrumentos favorecen la promocin del medio ambiente, y en la prctica tienen un papel importante, carecen de valor jurdico. Ellos no slo marcan los objetivos de la poltica comunitaria ambiental, sino que tambin sirven de soporte para la interpretacin de las
8
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, 2000/C64/01 del 18

diciembre 2000.
9 Michel, Prieur, Droit de lenvironnement, 3a. ed., Pars, Dalloz, 1996, p. 48.
10 JO CE n C 112, 20 de diciembre de 1976.
369
normas ambientales europeas. Dan una orientacin de cmo se tienen

que interpretar las exigencias comunitarias a la luz de su poltica ambiental. El programa de accin sobre el medio ambiente es un documento
donde se explica, y a travs del cual se hace coherente, el entramado posterior de los actos comunitarios.11 El programa, por su propia naturaleza,
delimita la accin comunitaria de forma previa y administrativa. Por tanto,
es el instrumento de mayor envergadura en la promocin de una poltica
ambiental a nivel europeo, despus de los tratados.
En el 2001, el Consejo lanz el sexto programa de accin en materia
de medio ambiente 2001-2010: Medio ambiente 2010, el futuro est en
nuestras manos. El programa de accin identifica cuatro reas en las que
es urgente continuar con la accin emprendida en los otros programas:
Cambio climtico;
Proteccin de la naturaleza y de la biodiversidad;
Salud y calidad de vida;
Gestin de los recursos naturales y de los residuos.
2. Las instituciones comunitarias al servicio del medio ambiente

A. La Comisin Europea
El rol principal en la promocin del medio ambiente lo detenta la Comisin Europea como guardiana de los tratados y como rgano ejecutivo
de la Unin Europea. Segn los tratados de la Unin Europea, sta tendr como objetivo la promocin y la obtencin de un desarrollo equilibrado y sostenible,12 y para establecer un mercado comn, la Comunidad
Europea tendr que aplicar en su accin una poltica ambiental.13 La Comisin propone las polticas europeas ambientales, los textos legislativos
y vigila sobre su efectiva aplicacin por parte de los Estados miembros.
Para ello, goza de un poder de decisin que controla el Parlamento. La
Comisin est integrada por 25 miembros, uno por cada Estado, quienes
estn asistidos por un gabinete poltico y una direccin general con competencias administrativas y tcnicas.
11
Vargas Gmez-Urrutia, Marina, El derecho y las polticas ambientales en la

Unin Europea, Mxico, UNAM, p. 144.
12 Artculo 2o. del TUE.
13 Artculos 2o. y 3o. del TCE.
370
Dentro de las 36 direcciones generales que asisten a la Comisin Europea, una de ellas se ocupa exclusivamente de los asuntos relacionados
con el medio ambiente, la Direccin General (DG) del Medio Ambiente
que tiene ms de 550 asesores ambientales. Su papel consiste principalmente en definir, proponer nuevas normas jurdicas europeas, vigilar la
buena aplicacin del derecho europeo por parte de los pases miembros y
dar recomendaciones para el seguimiento de la poltica ambiental europea. Su misin es la proteccin, la preservacin y el mejoramiento del
medio ambiente para las generaciones presentes y las generaciones futuras, y promover el desarrollo sostenible.
Las reas de accin de la DG del Medio Ambiente son numerosas, como
la calidad del aire, la calidad de las aguas de recreo, de los medios acuticos, de acuacultura, bioseguridad, sustancias qumicas, cambio climtico, residuos urbanos y peligrosos, ruido, reas naturales protegidas, industria, biodiversidad, salud humana, etctera.
Las materias en donde la DG del Medio Ambiente tiene competencia se
van incrementando con el tiempo, y esta DG se sobrepone en reas de
otras direcciones generales, como las de energa, transporte o agricultura,
slo por citar algunas.
B. El Consejo de la Unin Europea
El Consejo de la Unin antes el Consejo de Ministros es el rgano principal en la toma de decisiones y en la adopcin de normas europeas. La presidencia del Consejo la ejercen los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, de forma rotativa por un periodo de seis
meses, y se intercala entre los Estados pequeos y grandes. El Consejo se
compone por los jefes de gobierno o por los ministros encargados de la
poltica que figura al orden del da, segn el asunto que se vaya a tratar.
En nuestro caso, el Consejo est constituido por los ministros encargados
del medio ambiente. El Consejo cuenta con facultades legislativas que
hoy comparte con el Parlamento, y tambin tiene poder presupuestario.
Los asuntos llevados al Consejo son tratados por la COREPER,14 rgano integrado por ms de 250 comits o grupos de trabajo. Su papel es
sumamente importante sobre todo en la orden del da del Consejo, dependiendo del Comit los asuntos estarn en los expedientes A o en los ex14
El Comit de Representantes Permanentes.
371
pedientes B, la importancia de esta clasificacin es de procedimiento.

Los documentos del expediente A no estarn sujetos a negociaciones en
el Consejo, solamente se va a requerir la firma de los miembros del Consejo, ya que existe un consenso por parte de los delgados de los Estados
miembros en el COREPER. Al contrario, los documentos del expediente
B s estn sujetos a negociaciones en el seno del Consejo, y no tienen
ninguna garanta de ser aprobados durante la reunin del Consejo.
Por ello, es un factor a considerar, para saber si una propuesta de directiva va a ser aprobada prximamente o no.
El Consejo decide por mayora calificada en la mayor parte de los casos. Este procedimiento hace vlida la votacin si se cumplen los requisitos del nmero de votos y del nmero de miembros, pero tambin existe el
voto por mayora simple y el voto unnime para los asuntos delicados, como es el caso de los fiscales o bien, de la ampliacin europea.
Con la ampliacin de Europa y para facilitar la toma de decisiones
con un Consejo de 25 miembros, el Tratado de Niza atribuy as el nmero de votos:
Alemania, Francia, Italia, el Reino Unido: 29

Espaa y Polonia: 27
Pases Bajos: 13
Blgica, Repblica Checa, Grecia, Hungra y Portugal: 12
Austria y Suecia: 10
Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 7
Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo y Eslovenia: 4
Malta: 3
Total: 321
Se requiere un mnimo de 232 votos (el 72,3%) para alcanzar la mayora calificada. Adems, cualquier decisin debe ser aprobada por la
mayora de los Estados miembros (en algunos casos los dos tercios), y
cualquier Estado miembro puede solicitar que se compruebe que los votos favorables representan como mnimo el 62% de la poblacin total de
la Unin.
Por regla general, el Consejo decide sobre las propuestas de la Comisin Europea en asociacin con el Parlamento Europeo con el procedimiento de consultacin, o bien con el procedimiento de codecisin.
372
El Consejo del Medio Ambiente agrupa a los ministros de los Estados

miembros encargados de la poltica ambiental. El Consejo del Medio
Ambiente se rene cuatro veces al ao, (en marzo, junio, octubre y diciembre). Los asuntos tratados por este Consejo son decididos por el voto de la mayora calificada en codecisin con el Parlamento Europeo.
C. El Parlamento Europeo y el medio ambiente
El Parlamento es el nico rgano de las Comunidades Europeas de expresin democrtica, al ser sus miembros los diputados europeos los
nicos dentro de la Unin Europea elegidos por sufragio universal y directo por los ciudadanos europeos;15 es tambin un rgano de control poltico de las dems instituciones europeas y es, por supuesto, un rgano
legislativo y presupuestal en colaboracin con el Consejo de la Unin.
Sus miembros son elegidos por un periodo de cinco aos. Hasta las elecciones de 2004, el Parlamento Europeo cont con 626 diputaciones. En
las futuras elecciones, esta cifra aumentar con las ampliaciones de la
Unin, hasta alcanzar la cifra de 786 para el periodo 2007-2009.
El Parlamento contribuye en la elaboracin de la legislacin europea y la
gestin de la Unin. En su rol de representante de la ciudadana europea
promueve la evolucin sobre los problemas sociales, como los ambientales,
e impulsa las polticas europeas gracias a sus resoluciones de iniciativa.
El Parlamento ejerce conjuntamente con el Consejo el poder legislativo,
mediante tres procedimientos:
A travs del procedimiento conocido como de cooperacin, introducido por el Acto nico Europeo de 1986, el Parlamento participa
en la elaboracin de las directivas y reglamentos comunitarios, pronuncindose sobre las propuestas de la Comisin Europea, a la que
se invita a modificar dichas propuestas de acuerdo con la posicin
del Parlamento.
Desde 1986 el procedimiento conocido como de dictamen conforme
se somete a ratificacin por el Parlamento la celebracin de acuerdos
internacionales (negociados por la Comisin), as como a cualquier
nueva ampliacin de la Unin. Este dictamen se ha ampliado a otros
mbitos importantes, incluido el de la ley electoral uniforme.
15
Desde 1979.
373
El Tratado de Maastricht, firmado en 1992, instituye el procedimiento conocido como de codecisin, que refuerza el papel del
Parlamento junto al Consejo en importantes mbitos: libre circulacin de trabajadores, mercado interior, educacin, investigacin,
medio ambiente, redes transeuropeas, salud, cultura, proteccin de
los consumidores. En ejercicio de este poder, el Parlamento Europeo puede rechazar, por mayora absoluta de sus miembros, la posicin comn de adoptada por el Consejo y poner fin al procedimiento. Sin embargo, el Tratado prev un Comit de Conciliacin.
El Parlamento europeo dispone, por tanto, de un poder de codecisin
para los asuntos ambientales.
En el seno del Parlamento, el trabajo est organizado por Comisiones.
La Comisin encargada de los asuntos ambientales se denomina como la
Comisin de medio ambiente, de la salud pblica y de la seguridad alimenticia. Actualmente la Comisin est constituida por 63 miembros permanentes. En general, trata los siguientes asuntos:
La contaminacin del aire, del suelo, del agua, de la gestin y del
reciclaje de los residuos, las sustancias peligrosas, el ruido, el cambio climtico y la proteccin de la biodiversidad.
Desarrollo sustentable.
Las medidas y convenciones internacionales y regionales de preservacin del medio ambiente.
La proteccin civil.
Sobre la Agencia Europea del Medio Ambiente.
D. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con sede en Luxemburgo, est compuesto por un juez por cada Estado miembro y asistido por nueve abogados generales, nombrados de comn acuerdo por los
gobiernos de los Estados miembros por un periodo de seis aos prorrogable. Su independencia est garantizada. La funcin del Tribunal es velar
por el respeto del derecho en la interpretacin y aplicacin de los tratados.
Para tal fin, el Tribunal puede comprobar el incumplimiento por parte
de un Estado miembro de alguna de las obligaciones que le incumben en
374
virtud de los tratados, controlar la legalidad de los actos de las instituciones a travs del recurso de nulidad o constatar los casos de omisin del
Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisin.
El Tribunal de Justicia es tambin el nico rgano competente para
pronunciarse, a peticin de los rganos jurisdiccionales nacionales, sobre
la interpretacin de los tratados y la validez y la interpretacin de los actos adoptados por las instituciones.
En virtud de estos mecanismos el de interpretacin de los tratados y
el de procedimiento por incumplimiento por parte de los Estados miembros, el Tribunal juega un papel importante en la consolidacin del derecho ambiental europeo y la proteccin del medio ambiente.
En una sentencia de 1985, el Tribunal dio las bases para hacer del medio ambiente una poltica europea, estim que la Comisin poda reglamentar sobre la materia ambiental sin necesidad de estar especificado en
los Tratados y que la proteccin del medio ambiente era uno de los objetivos fundamentales de la Comunidad Europea, consagrando as al medio
ambiente como una prioridad europea.16
El Tribunal atiende muchas quejas de la Comisin por incumplimiento por parte de los Estados miembros a obligaciones europeas, como la
transposicin de las directivas. Muchos de esos casos tienen que ver con
medidas ambientales que provocan tensiones en sectores sensibles que
entran en conflicto con la proteccin del medio ambiente, como el sector
econmico, agrcola o de recreacin, como la cacera en Francia, en la
que los diputados se oponen a transponer la Directiva Pato, relativa a
las fechas de apertura de la temporada de cacera de pato, pues la presin
poltica de los cazadores en Francia es muy fuerte y el campo francs esta sobrerrepresentado en la Asamblea Nacional.
E. La Agencia Europea del Medio Ambiente
La Agencia Europea del Medio Ambiente, con sede en Copenhague,
se cre en 1993 con el objetivo de proporcionar datos y dictmenes cientficos fiables a quienes se ocupan de aplicar y desarrollar la poltica europea de medio ambiente. Entre sus tareas figura la elaboracin de los informes sobre el estado del medio ambiente.
16
TJCE, 7 de febrero de 1985, Asociacin de los Quemadores de Aceites Usados.
EL CONVENIO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO

DE INSPECCIN Y VIGILANCIA AMBIENTAL
Francisco Javier CEDILLO TECAYHUATL
SUMARIO: I. Consideraciones. II. Acto administrativo y convenio
administrativo. III. Marco jurdico. IV. La supletoriedad de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo. V. Instrumento gil y
eficaz de solucin de controversias ambientales. VI. La restauracin y compensacin como objeto del convenio. VII. Conclusiones.
VIII. Bibliografa.
I. CONSIDERACIONES
El presente anlisis no pretende ser un estudio retrospectivo ni evolutivo de uno de los instrumentos de control de la aplicacin de la poltica
ambiental. La intencin es realizar algunas reflexiones a partir del marco
normativo vigente, en relacin con la figura de los convenios administrativos derivados del procedimiento administrativo de inspeccin y vigilancia en materia ambiental, destacando su importancia para la preservacin del equilibrio ecolgico y para la restauracin, compensacin
y mejoramiento del ambiente, as como su eficacia para la solucin gil
de las controversias ambientales.
Por otra parte, se hace necesario evidenciar la deficiente regulacin de
esta figura en la legislacin ambiental, as como la problemtica que se
presenta en su implementacin. Asimismo, se desarrollarn algunas propuestas que desde el punto de vista del suscrito favoreceran una efectiva
aplicacin de esta figura, dndole mayor claridad y transparencia.
II. ACTO ADMINISTRATIVO Y CONVENIO ADMINISTRATIVO
Primeramente analicemos la naturaleza y caractersticas del acto administrativo, a efecto de tener mayor claridad respecto de la distincin
387
388
FRANCISCO JAVIER CEDILLO TECAYHUATL
que debe prevalecer entre la resolucin que concluye el procedimiento

administrativo de inspeccin y vigilancia en materia ambiental y el convenio administrativo que pone fin al procedimiento, ya que mientras la
primera es considerada como un acto meramente administrativo, el segundo puede estar fuera de esa clasificacin, pues el maestro Andrs Serra Rojas seala en su obra de Derecho administrativo que
...no son actos administrativos los actos de administracin sometidos al
derecho privado, lo mismo que los negocios jurdicos bilaterales entre los
que se encuentran los contratos administrativos y los actos jurdicos de
los administrados Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del convenio administrativo que requiere de dos o ms
voluntades. Sin embargo, algunos autores discrepan de este punto de vista.
Fiorini en su libro Teora jurdica del acto administrativo, nos dice: El
contrato administrativo por su esencia es un acto jurdico como lo establece toda la ciencia del derecho y es administrativo por la presencia de la
administracin pblica como una de las partes.1
1. El acto administrativo
Jean Rivero, en su obra Droit administratif, citado por el doctor Serra
Rojas, define al acto administrativo como:
un acto jurdico, una declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento y
de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecutoria, que emana de un sujeto: La administracin pblica, en el
ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica,
transmite o extingue una situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general.
Para Royo Villanova, en Derecho administrativo I, el acto administrativo se explica en los siguientes trminos
Es un hecho jurdico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza se concreta en una declaracin especial y
por su alcance afecta positivamente o negativamente a los derechos de las
1 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, 13a. ed., Mxico, Porra, 1985, pp.
224 y 225.
EL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIN Y VIGILANCIA AMBIENTAL
389
personas individuales o colectivas que se relacionan con la administracin

pblica.2
Por su parte, el maestro Gabino Fraga seala:

la actividad administrativa realiza dentro de su esfera la finalidad principal
del Estado, que es la de dar satisfaccin al inters general por medio de la
polica, que comprende las medidas necesarias para salvaguardar el orden
pblico; o sea, la tranquilidad, seguridad y salubridad pblica; por medio
de intervenciones tendientes a regular y fomentar la actividad de los particulares; por medio de los servicios pblicos que otorguen prestaciones para satisfacer las necesidades colectivas y por la gestin directa en la vida
econmica, cultural y asistencial.
Ahora bien, como esas actividades se realizan en forma de funcin administrativa y como sta consiste en la ejecucin de actos materiales o de
actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales, es necesario hacer, aunque sea en una forma somera, la caracterizacin de los
actos administrativos ms importantes.3
De las definiciones anteriormente expuestas, encontramos un punto de

coincidencia, el cual consiste en que los autores citados convergen en considerar al acto administrativo como la forma en la cual la administracin
pblica satisface el inters general, afectando negativa o positivamente la
esfera jurdica de las personas. En conclusin, el acto administrativo representa el instrumento de ejecucin de la funcin administrativa a cargo del
Estado.
2. Los diferentes actos administrativos
Los diferentes autores que han profundizado en el estudio del derecho
administrativo han clasificado a los actos administrativos de la siguiente
manera:
a) Desde el punto de vista de su naturaleza; los actos se dividen en actos materiales y actos jurdicos, siendo los primeros aquellos que
no producen ningn efecto de derecho, pero que sirven en ocasio2
3
Ibidem, p. 238.
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 21a. ed., Mxico, Porra, 1981, p. 229.
390
nes de condicin de los actos jurdicos, y estos ltimos son aquellos

que producen consecuencias de derecho.
b) Tomando en cuenta las voluntades que intervienen en la formacin
de los actos administrativos, stos se dividen en actos administrativos unilaterales, bilaterales y plurilaterales.
Entendemos por acto simple o unilateral, aquel en el que interviene
una sola voluntad de un ente administrativo, sea individual o colectivo.
Definimos al acto complejo a aquel formado por dos o ms voluntades, en cuyo caso nos encontramos ante actos bilaterales (los formados
por la concurrencia de dos voluntades), o plurilaterales (en los cuales
concurren ms de dos voluntades), respectivamente. Esta clasificacin
nos lleva necesariamente a distinguir los actos administrativos complejos
de la siguiente forma:
1. El acto colegial. Aquel emanado de un rgano nico de la administracin, constituido por varios miembros; o bien, aquellos actos emanados de diversos consejos o comisiones que colaboran con la administracin pblica.
2. El acto colectivo. Aquel que se integra por la concurrencia de la voluntad de varios rganos que buscan el mismo contenido y finalidad.
3. El acto unin. Es aquel acto en que intervienen varias voluntades,
pero que su finalidad no es idntica, ni su efecto es el de dar nacimiento
a una situacin jurdica individual.
c) Desde el punto de vista que guarda la voluntad creadora del acto
con la ley, los actos se dividen en actos obligatorios, reglados o
vinculados y actos discrecionales. Los primeros son aquellos que
constituyen la mera ejecucin de la ley y que se traducen en el
cumplimiento por parte de la administracin de la obligacin contenida en una norma, una vez que se han actualizado determinadas
condiciones de hecho. Hablamos, por otro lado, que actos discrecionales son aquellos en los cuales la administracin pblica
cuenta con un poder de libre apreciacin, que le permite decidir si
debe actuar o abstenerse, en qu momento debe obrar o cmo debe
hacerlo.
d) Partiendo del punto de vista del radio de accin de los actos administrativos, stos se dividen en internos y externos; siendo los primeros, aquellos que producen sus efectos hacia el seno de la orga-
391
nizacin administrativa, y externos, aquellos que trascienden fuera

de ella. Ejemplo de los primeros son las circulares, instrucciones y
disposiciones giradas por autoridades superiores a sus inferiores.
Ejemplo de los actos externos, es aquel a travs del cual se realizan
las actividades fundamentales del Estado.
e) Por razn de su finalidad, los actos administrativos se dividen en preliminares y de procedimiento, en decisiones o resoluciones y en actos de ejecucin.
Los actos preliminares son aquellos que representan un medio o instrumento para realizar los actos de resolucin y decisin, que constituyen
el principal fin de la actividad administrativa.
Son actos definitivos o de resolucin y decisin, aquellos con los cuales se da fin a un procedimiento administrativo, realizando la finalidad
ltima de la ley.
Se definen como actos de ejecucin, a aquellos que tienden a hacer
cumplir forzosamente las resoluciones y decisiones administrativas,
cuando no existe un cumplimiento espontneo del obligado.
f) Por razn de su contenido, los actos administrativos pueden clasificarse en las siguientes categoras:
1. Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurdica de los
particulares.
2. Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurdica, y
3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de
derecho.
Dentro de la primera categora se encuentran, entre otros, los actos de
admisin, la aprobacin, la dispensa o condonacin, las licencias, permisos o autorizaciones, las concesiones y privilegios de patente.
De la segunda categora forman parte las rdenes, los actos de expropiacin, las sanciones y los actos de ejecucin.
De la tercera categora se catalogan los actos de registro, de certificacin, de autentificacin, las notificaciones y las publicaciones.4
Elementos del acto administrativo.
La doctrina ha reconocido como elementos del acto administrativo a:
el sujeto, la voluntad, el objeto, el motivo, el fin y la forma.
4
Fraga, Gabino, op. cit., nota 3, pp. 234 y 235.
392
A. El sujeto
Se ha considerado como el sujeto del acto administrativo, al rgano de
la administracin pblica encargado de realizar dicho acto.
En este sentido, el rgano de la administracin pblica que emite el
acto administrativo debe estar previamente facultado por la ley para emitirlo. Esa facultad constituye lo que se ha reconocido como la competencia de la autoridad.
La competencia ha sido definida como el poder legal de ejecutar
determinados actos. Este poder legal se traduce en el marco de actuacin de la autoridad. El ejercicio de sus facultades requiere siempre de
un texto expreso de la ley para que pueda existir. La ausencia de este
requisito deviene en la nulidad del acto emitido por el rgano administrativo.
Por extensin, la competencia administrativa se refiere al poder dado
a una persona pblica o a sus rganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por lo tanto, un rgano administrativo competente es
aquel a quien la ley le otorga una facultad para conocer de asuntos determinados; a contrario sensu, la incompetencia del funcionario reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia administrativa como elemento esencial del acto administrativo son los siguientes:
1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir.
2. El ejercicio de la competencia es obligatoria.
3. La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos rganos. El acto administrativo debe originarse en un rgano competente.
4. La competencia no se puede renunciar ni ser objeto de pactos que
comprometan su ejercicio.
5. La competencia es constitutiva del rgano que la ejercita y no un
derecho del titular del propio rgano.5
B. La voluntad
La voluntad constituye uno de los elementos esenciales del acto administrativo, ya que para su existencia, ste requiere una voluntad legalmente manifestada por el sujeto administrativo. Esta voluntad debe estar
5
Serra Rojas, Andrs, op. cit., nota 1, p. 260.
393
libre de error, dolo y violencia, debido a que la existencia de cualquiera de

estos elementos puede causar, como en el derecho privado, la nulidad del
acto administrativo.
C. El objeto
El objeto, como elemento del acto administrativo, debe revestir las siguientes caractersticas:
a. Debe ser determinado o determinable.
b. Debe ser posible fsica y jurdicamente.
c. Debe ser lcito y cierto (esta licitud se traduce en que la ley lo permita o no lo prohba).
El objeto debe adems no contrariar ni perturbar el orden pblico,
ajustarse a la ley y no ser incongruente con la funcin administrativa.
D. El motivo
ste se constituye por el antecedente de hecho o de derecho, que provoca el acto administrativo. Puede entenderse como la situacin legal o
de hecho que origina la actividad del sujeto de la administracin.
E. El fin
Por lo que hace a la finalidad del acto, la doctrina ha sentado diversas
reglas, cuya aplicacin en nuestro medio nos parece indudable, por lo
que vamos a exponerlos a continuacin.
a) El agente no puede perseguir sino un fin de inters general.
b) El agente pblico debe perseguir una finalidad en oposicin con la ley.
c) No basta que el fin perseguido sea lcito y de inters general, sino que
es necesario, adems, que entre en la competencia del agente que realiza el acto.
d) Pero aun siendo lcito el fin del inters pblico y dentro de la competencia del agente, no puede perseguirse sino por medio de los actos que la ley ha establecido al efecto.6
6
Fraga, Gabino, op. cit., nota 3, p. 270.
394
F. La forma
En cuanto a la forma de la declaracin, est constituida por las externas para la validez de un acto jurdico. Son los elementos externos que
integran el acto administrativo, o modos de determinar y manifestarse
externamente la voluntad pblica.
Se ha distinguido entre formalidad y forma en derecho administrativo.
Las formalidades son los requisitos legales para que el acto se manifieste;
en cambio, la forma, que es parte de la formalidad, se refiere estrictamente al modo como debe acreditarse la voluntad administrativa que origina el acto.7
3. Los efectos del acto administrativo
El acto administrativo tiene como finalidad generar, modificar o extinguir una situacin jurdica individual o condicionar para un caso particular el nacimiento, modificacin o extincin de una situacin jurdica
general.
En este sentido, el acto administrativo se encuentra destinado a ampliar o restringir la esfera jurdica del particular. Los derechos y obligaciones que nacen de la emisin del acto administrativo, a favor o en contra de determinada persona, se consideran regularmente intransferibles, y
en consecuencia, slo pueden ser ejercitados o cumplidos por la persona
a la cual se refiere el acto administrativo.
No obstante lo anterior, en algunos casos los derechos que engendra un
acto administrativo representan ventajas pecuniarias que entran en el patrimonio de la persona, y para cuyos casos se prevn excepciones al principio de intransmisibilidad y permiten, con autorizacin del poder pblico,
la realizacin de operaciones cuyo objeto estriba en la transmisin de tales
derechos a travs de instrumentos de carcter civil o mercantil.
Los derechos antes sealados constituyen nuevas formas de bienes,
que por su carcter estable representan ventajas pecuniarias a favor del
particular, y de cuya existencia derivan situaciones jurdicas forzosamente administrativas.
Cabe precisar que pese a la existencia de estos derechos que derivan
de una situacin particular frente al Estado, no puede derivarse la exis7
Serra Rojas, Andrs, op. cit., nota 1, p. 265.
395
tencia de derechos reales de carcter civil, sino de derechos reales administrativos, en cuyo caso hablaremos de derechos en los que imperan necesariamente las caractersticas de temporalidad y revocabilidad.
Estas caractersticas derivan de las disposiciones que en la materia establece la Ley General de Bienes Nacionales, la cual seala que las
consecuencias sobre bienes de dominio pblico no crean derechos reales, sino que nicamente otorgan frente a la administracin, el derecho a
realizar las explotaciones o los aprovechamientos que las leyes respectivas regulen.
En virtud de lo antes expuesto, y como lo veremos ms adelante al
analizar la figura del convenio previsto en el artculo 168 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, podemos
considerar que si bien ste es un acuerdo de voluntades entre la autoridad
y el administrado, lo cierto es que cuenta con las caractersticas propias
de un acto administrativo; mxime si consideramos que la autoridad
cuenta con el poder de libre apreciacin (facultad discrecional) que le
permite decidir si es conveniente o no celebrar el convenio, situacin que
no dista mucho de ser una decisin de carcter unilateral, pues en la
practica, al igual que el contenido del clausulado, la autoridad impone
las obligaciones que debe cumplir el interesado para restaurar y compensar los daos causados, alejndose del axioma de supremaca de la voluntad que rige la celebracin de los convenios y contratos, en donde las
partes pueden incluir dentro del clausulado las obligaciones necesarias
para llevar a cabo el objeto del convenio, siempre y cuando no sean contrarios al orden pblico e inters social.
III. MARCO JURDICO
En este apartado abordaremos ya lo que propiamente constituye el
tema central del presente anlisis, refiriendo en primer trmino las reformas a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre del 2001, entre las que se encuentra la efectuada al artculo 168
de dicho ordenamiento, consistente en la adicin de un segundo prrafo,
que establece la posibilidad de que durante el procedimiento y antes
de que se dicte resolucin administrativa, el interesado y la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, a peticin del primero, conven-
396
gan la realizacin de acciones de restauracin o compensacin de daos

necesarias para la correccin de las presuntas irregularidades observadas,
sealndose adems que la implementacin y evaluacin de dicho convenio deber llevarse a cabo en los trminos del artculo 169 del propio
ordenamiento.
La exposicin de motivos de esta reforma se apoya en un argumento
que en la actualidad sigue vigente, pues se dijo que
si bien es cierto que la reforma legal de diciembre de 1996, pretendi adecuar el procedimiento administrativo a travs de diversas reformas, y el
establecimiento de la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, tambin lo es, que la prctica jurdica y contenciosa desarrollada desde entonces, ha mostrado la necesidad de continuar adecuando
los preceptos de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente; en tal virtud, el presente proyecto introduce algunas adecuaciones que permitirn proporcionar, tanto al ciudadano como a la autoridad, mayor certidumbre en el proceso de imposicin de sanciones.8
El artculo 168 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente estableca nicamente como forma de concluir el
procedimiento administrativo de inspeccin y vigilancia, la resolucin
que emite la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales; con la
reforma, como ya se dijo, se establece la posibilidad de que el interesado
y la autoridad convengan la realizacin de acciones de restauracin o
compensacin de daos, a solicitud del primero y antes de que concluya
el procedimiento, con el fin de asegurar el restablecimiento del ambiente
y el resarcimiento de los recursos naturales.
En este sentido, en la exposicin de motivos de la iniciativa en comento se seal que
el artculo 168 vigente establece como nica forma de concluir el procedimiento administrativo la resolucin del mismo, sin embargo, con la finalidad de asegurar la restauracin o compensacin del dao en el ambiente o
en los recursos naturales, se adiciona el artculo, con el propsito de dar al
interesado la oportunidad de convenir con la Secretara la realizacin de
8 Exposicin de motivos del Decreto por el que se reforman diversas disposiciones
de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre del 2001, p. 3.
397
acciones de restauracin o compensacin de daos durante el procedimiento administrativo y antes de que este concluya, cuya instrumentacin
y evaluacin se sujetar a las formalidades previstas para una resolucin administrativa en el artculo 169 de la Ley.9
Aqu llegamos a un punto neurlgico de nuestro anlisis: la deficiencia de la regulacin de esta figura en el artculo 168 vigente.
Inducido por el argumento que sostiene el legislador en la exposicin
de motivos citada de manera textual, hice la afirmacin de que antes de la
reforma la nica forma de concluir el procedimiento administrativo de inspeccin y vigilancia la constitua la resolucin administrativa que emite
la autoridad. Esta afirmacin la derivo de lo que considero es el espritu
plasmado por el legislador al justificar la modificacin al referido artculo, pues es evidente que lo que se pretenda era que la celebracin del
convenio fuera una alternativa para concluir el procedimiento administrativo; sin embargo, al momento de redactar la adicin de este dispositivo, el legislador se qued corto, y con ello se crea una problemtica para
la aplicacin efectiva de esta figura, pues hay quienes sostienen que el
convenio no pone fin al procedimiento, y en consecuencia se debe emitir
la resolucin administrativa, aun y cuando previamente se haya celebrado
el convenio.
Al respecto, vale la pena citar el comentario hecho por la doctora Mara del Carmen Carmona Lara, en su obra titulada Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente con comentarios y concordancias, en donde seala lo siguiente al analizar el artculo 168:
El procedimiento ambiental puede terminarse por dos medios, por un lado
la autoridad puede emitir resolucin administrativa, dentro de los 20 das
siguientes a la recepcin de los alegatos o que haya prescrito el trmino
para presentarlos, lo cual deber notificarse en los trminos de este artculo y de la LFPA.
Por el otro lado, el procedimiento puede terminarse mediante un convenio entre la autoridad y el infractor, a solicitud de ste mediante el cual se
estipule la realizacin de actividades con el fin de subsanar las irregularidades detectadas, as como garantizar la compensacin por los daos causados, por lo que este convenio deber establecer plazos para el cumplimiento de las actividades de restauracin, as como las formas en que la
9
Ibidem, p. 4.
398
autoridad verificar el cumplimiento de estos compromisos, que en el caso

de no haber sido cumplidos se le tomar como reincidente y se har acreedor a sanciones conforme a esta Ley. Debemos sealar que estos convenios son necesarios, ya que en el caso de que se emita una resolucin
puede derivar incluso en clausura del lugar verificado, as como hacerse
acreedor a una cuantiosa multa, lo que va en contra del Programa de Procuracin de Justicia Ambiental 2001-2006, ya que prev que las sanciones
econmicas deben ser utilizadas para mejorar el equipo anticontaminante
de las empresas, en este sentido es necesario pues que se continen estableciendo estos convenios para as cumplir otro objetivo del programa, como es el crear una conciencia de preservacin ambiental en la poblacin
en general.10
La coincidencia de lo que se sostiene en este anlisis y lo comentado

por la referida investigadora nos lleva a concluir que la intencin del legislador es precisamente establecer como una modalidad para poner fin
al procedimiento administrativo, la celebracin del convenio administrativo. No obstante ello, es imprescindible reconocer la insuficiencia en la
regulacin de esta figura, lo que hace necesario acudir a la supletoriedad
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
IV. LA SUPLETORIEDAD DE LA LEY FEDERAL
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Continuando con la premisa de que el convenio administrativo al
que se refiere el segundo prrafo del artculo 168 de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente constituye una alternativa para dar por concluido el procedimiento de inspeccin y vigilancia previsto en el ttulo sexto de la citada Ley, es necesario realizar un
anlisis de cmo aplicara la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en el caso especfico, considerando tres aspectos, a saber:
1. Que la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, en su artculo 160, establece que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se aplicar de manera supletoria en los actos de
10 Carmona Lara, Mara del Carmen, Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente con comentarios y concordancias, Mxico, UNAM, 2003, pp.
699-701.
IMPLICACIN DE LAS REFORMAS Y ADICIONES A LA LEY

GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLGICO Y LA PROTECCIN
AL AMBIENTE DEL 31 DE DICIEMBRE DE 2001
SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE CONTRATAR
UN SEGURO DE RIESGO AMBIENTAL EN EMPRESAS
CON ACTIVIDADES ALTAMENTE RIESGOSAS
Alberto ESTAVILLO MAYER
SUMARIO: I. Introduccin. II. Marco jurdico. III. Sistema Nacional
de Seguro de Riesgo Ambiental (SNSRA). IV. Seguro de riesgo ambiental. V. Propuesta de texto del endoso de la cobertura de seguro
de riesgo ambiental. VI. Comentarios y conclusiones. VII. Fuentes.
I. INTRODUCCIN
El pasado 31 de diciembre de 2001, se adicion y reform la Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), sealando el origen a la creacin de un sistema nacional de seguro de riesgo ambiental y haciendo obligatoria la contratacin de un seguro por riesgo ambiental a todas las empresas con actividades altamente riesgosas.
Estas reformas y adiciones hacen necesario identificar puntualmente:
Quines estn obligados a contratar el seguro de riesgo ambiental?, y
Qu alcance, trminos y condiciones deber tener el seguro de riesgo
ambiental que estn obligados a contratar?
El objeto de este trabajo es tratar de responder a estas preguntas y externar una opinin sobre las repercusiones que traern las citadas reformas y
adiciones para el empresario, autoridades y mercado asegurador, planteando a su vez una propuesta concreta sobre el alcance de la cobertura de se-
411
412
ALBERTO ESTAVILLO MAYER
guro de riesgo ambiental a contratar por parte de las empresas con actividades consideradas como altamente riesgosas desde el punto de vista ambiental.
II. MARCO JURDICO
El Cdigo Civil Federal, en sus artculos 1910 a 1934, regula el marco
civil de las responsabilidades que nacen de actos ilcitos y daos causados a terceros, citando especficamente en sus artculos:
1910. El que obrando ilcitamente
1911. El incapaz que cause un dao debe repararlo
1913. Sustancias peligrosas est obligado a reparar el dao que causen
1915. Detalla el monto de la indemnizacin a pagar por los daos ocurridos, obligando al causante de daos a bienes a restablecer la situacin
que tena bien antes de la ocurrencia del dao, y en el caso de daos a
personas, a lo establecido en la Ley Federal del Trabajo.
1. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA), en su ttulo IV, captulo V, relacionado con actividades riesgosas, puntualmente indica:
Artculo 146
La Secretara, previa opinin de las secretaras de Energa, de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Gobernacin y del Trabajo y Previsin Social, conforme al reglamento que para tal efecto se expida, establecer la clasificacin de las actividades que deban considerarse altamente
riesgosas en virtud de las caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas,
txicas, inflamables o biolgico-infecciosas para el equilibrio ecolgico o
el ambiente, de los materiales que se generen o manejen en los establecimientos industriales, comerciales o de servicios, considerando, adems,
los volmenes de manejo y la ubicacin del establecimiento.
Artculo 147
La realizacin de actividades industriales, comerciales o de servicios
altamente riesgosas, se llevarn a cabo con apego a lo dispuesto por esta
Ley, las disposiciones reglamentarias que de ella emanen y las normas oficiales mexicanas a que se refiere el artculo anterior.
EL SEGURO DE RIESGO AMBIENTAL
413
Quienes realicen actividades altamente riesgosas, en los trminos del

reglamento correspondiente, debern formular y presentar a la Secretara
un estudio de riesgo ambiental, as como someter a la aprobacin de dicha
dependencia y de las Secretaras de Gobernacin, de Energa, de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, y del Trabajo y Previsin Social, los
programas para la prevencin de accidentes en la realizacin de tales actividades, que puedan causar graves desequilibrios ecolgicos.
Artculo 147 bis
Quienes realicen actividades altamente riesgosas en los trminos del
reglamento correspondiente, debern contar con un seguro de riesgo ambiental, para tal fin, la Secretara con la aprobacin de las Secretaras de Gobernacin, de Energa, de Economa, de Salud, y del Trabajo y Previsin Social integrar un Sistema Nacional de Seguros de Riesgo Ambiental.
Aqu llama la atencin el hecho de que para la creacin, operacin y

control del seguro de riesgo ambiental, as como el Sistema Nacional de
seguros de riesgo ambiental, el legislador no cita en el artculo 147 bis
anterior, que deber contar tambin con la participacin de la Secretara
de hacienda y crdito pblico, ya que es sta quien a travs de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas regula directamente todo lo relacionado con la actividad aseguradora en el pas.
Asimismo, en el artculo 4o. transitorio de las citadas reformas y adiciones se indica que:
Artculo 4o. transitorio
Los seguros de riesgo ambiental estarn sujetos a un reglamento de la
Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente para el
establecimiento de seguros y primas por riesgo ambiental, para tal efecto,
la Secretara, habr de publicar este marco reglamentario, a ms tardar en
un ao despus de la entrada en vigor del presente decreto.
2. Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos

Por otra parte la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
los Residuos (LPGIR), publicada el Diario Oficial de la Federacin el
pasado 8 de octubre de 2003, establece en su artculo 46 la obligacin
que tienen los definidos como grandes generadores de residuos, de
contratar un seguro de riesgo ambiental en los trminos y condiciones previstos por la LGEEPA.
414
Asimismo, en sus artculos 68 a 79, la LPGIR establece el marco normativo general de la responsabilidad que tienen las personas fsicas, morales y entidades pblicas por el uso de sustancias peligrosas y generacin de residuos.
Referente a la actividad de seguros, sta se rige fundamentalmente por
dos leyes generales, de las cuales se desprenden en la actualidad dos reglamentos:
Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros

Ley sobre el Contrato de Seguro
Reglamento del Seguro de Grupo
Reglamento de Agentes de Seguros y Fianzas
La primera de ellas regula la incorporacin, gobierno y operacin de

las sociedades mutualistas e instituciones de seguros que operan el pas y la
segunda todo lo referente a los contratos de seguro plizas que amparan las coberturas de seguro contratadas entre asegurados y las citadas
compaas de seguros. Los reglamentos norman la operatividad de los
seguros de vida de grupos de asegurados y la autorizacin, derechos y
obligaciones de los agentes autorizados para intermediar seguros y fianzas en la Repblica mexicana.
3. Ley del Contrato de Seguros
La Ley sobre el Contrato de Seguros (LCS) establece en sus artculos
145 al 150 bis el marco normativo de los contratos de seguro relacionado
con la responsabilidad civil por la que resulten legalmente responsables a
indemnizar a terceros por daos causados en sus bienes o en sus personas.
Artculo
Del seguro de responsabilidad civil
145-150 bis
Estos artculos forman la base del seguro de responsabilidad civil ambiental en anlisis
145
La aseguradora se obliga a pagar la indemnizacin que

el asegurado legalmente deba a un tercero
Artculo
415
Del seguro de responsabilidad civil
145 bis
El seguro podr cubrir las indemnizaciones que el asegurado deba a un tercero por hechos ocurridos durante
la vigencia y dentro de los dos aos anteriores a la misma, slo si la reclamacin por estos hechos se hace durante la vigencia de la cobertura o dentro de los dos
aos siguientes a su terminacin.
146
La aseguradora asume todos los gastos de procedimiento que resulten contra el asegurado con motivo de una
reclamacin. Salvo pacto en contrario, no se incluyen
multas y daos punitivos.
147
El pago de la indemnizacin y el derecho a recibirla ser

directamente del tercero daado. Este punto cobra especial importancia en lo relativo a la indemnizacin de daos al medio ambiente, as como para su reparacin y/o
remediacin. En caso de muerte del tercero afectado, la
indemnizacin a lugar se transmitir por la va sucesoria
148
La aseguradora no reconocer ninguna aceptacin de

responsabilidad por parte del asegurado sin el consentimiento expreso de la aseguradora.
149
Establece la forma en que debe ser reembolsado un tercero afectado.
150
El asegurado est obligado a dar aviso a la aseguradora

tan pronto como se le exija una indemnizacin y de
proporcionar todas las pruebas y soporte posible para
actuar en su defensa.
150 bis
Incancelabilidad. Los seguros de responsabilidad civil

que tengan carcter de obligatorios no podrn cancelarse, rescindirse ni darse por terminados antes de la
terminacin de su vigencia.
Cuando la aseguradora indemnice a un tercero y posteriormente compruebe que el contratante incurri en omisiones o falsas declaraciones o en agravacin del riesgo,
estar facultada para exigir directamente al contratante el
reembolso de lo pagado.
416
4. Otros marcos regulatorios aplicables

En adicin a las leyes anteriores, existen diferentes ordenamientos que
se involucran complementaria y/o supletoriamente con el medio ambiente y en especial con el seguro, entre las que destacan:
Cdigo de Comercio
Ley de Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros
Ley de Navegacin
Ley de Vas Generales de Comunicacin. Esta ley en lo particular
refiere en el Reglamento de Transporte de Carga y en particular en el artculo 16 del citado reglamento la obligacin de contar
con una cobertura de seguro de responsabilidad civil para proteger
los daos que la carga peligrosa transportada pueda causar a terceros en
1.
2.
3.
4.
5.
Sus personas
Bienes
Bienes propiedad de la nacin
Daos por contaminacin y al medio ambiente
Por una suma asegurada mnima de 19,000 salarios mnimos
generales diarios vigente en el Distrito Federal
Los montos establecidos representan mnimos a cubrir y no reflejan

una solucin indemnizatoria a la exposicin real a riesgo que pudiera
causar la carga transportada, ya que en la capacidad del medio ambiente
receptor vara importantemente en cada caso y es particular al sitio en
que se da. Al punto, el alcance de daos a la salud derivados de emisiones la atmsfera de un gas txico mucho mayor si se diera en el municipio de Ecatepec, a diferencia de que ocurriera en el trayecto de carretera
que une a Huizache con Matehuala en el estado de San Luis Potos.
Asimismo, existe normatividad claramente establecida para el etiquetado de sustancias transportadas, caractersticas que debe tener el medio
de carga antes de transportar los bienes, transporte empleado y los procedimientos para inspeccionar la unidad
Al intervenir el seguro en situaciones de comercio internacional y
transporte, se deben considerar tambin:
417
Las Reglas de York-Amberes, para transporte martimo.

La Convencin de Varsovia, para transporte areo de pasajeros y
equipaje.
Existen otras leyes que por sus caractersticas y aplicabilidad tienen
que ver con el mbito de la actividad aseguradora, las cuales de manera
enunciativa y no limitativa incluyen:
Ley de Navegacin y Comercio Martimo (del Seguro Martimo)

Ley del Banco de Mxico
Ley General de Sociedades Mercantiles
Ley de Instituciones de Crdito
Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crdito
Ley General del Mercado de Valores
Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos
Ley de Sociedades de Inversin
Ley de Inversin Extranjera
Ley de Agrupaciones Financieras
Cdigo Fiscal de la Federacin
Ley Federal del Trabajo
Ley del Seguro Social
Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
Ley General de Salud
Ley del Impuesto sobre la Renta
Ley del Impuesto al Valor Agregado
Cada una de las leyes anteriormente listadas inciden en la operacin de

compaas, contratos, usuarios y/o bienes/personas, objeto de una cobertura de seguro.
III. SISTEMA NACIONAL DE SEGURO DE RIESGO AMBIENTAL (SNSRA)
Seguramente se ha preguntado por qu un Sistema Nacional de Seguro
de Riesgo Ambiental, y siguiendo el planteamiento de apartados anteriores, por qu considerarlo como parte del Sistema Nacional de Proteccin Civil o de un sistema de prevencin, manejo y respuesta a accidentes por actividades altamente riesgosas y residuos peligrosos que generen
418
un riesgo ambiental? y ms aun por qu contar con un seguro obligatorio de riesgo ambiental?
La respuesta es simple: a la fecha, todos los esfuerzos realizados se
han enfocado a identificar, prevenir y remediar los riesgos ambientales,
careciendo de un instrumento de apoyo econmico que pusiera a disposicin de los afectados por la ocurrencia de un riesgo ambiental, los recursos monetarios necesarios para poder financiar las labores de remediacin, reparacin o indemnizacin de los daos causados al ambiente.
Como se indic en el apartado concerniente al marco jurdico detallado anteriormente, las reformas y adiciones a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, aprobadas por el H. Congreso de la Unin, introducen en el artculo 147 bis la obligatoriedad de que
toda empresa con actividades consideradas como de alto riesgo ambiental deber contar con un seguro de riesgo ambiental. Asimismo, instruye
a la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales a crear, con la
aprobacin de otras secretaras, un Sistema Nacional de Seguro de Riesgo Ambiental para su implementacin.
Lo anterior, aunado al proyecto de Ley de Responsabilidad por Dao
y Deterioro Ambiental, recientemente aprobado, las reformas y adiciones
al Cdigo Penal Federal y en el sentido de considerar a los delitos ambientales como graves con prisin sin derecho a libertad bajo fianza, y
la introduccin de penas corporales que van desde 6 meses hasta 9 aos,
as como de multas equivalentes desde 100 hasta 10,000 das multa, obligan a su correcta y puntual implementacin.
El Diccionario de la Lengua Espaola nos indica que un sistema es un
conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente relacionados entre s, por lo que desde ese punto de vista el SNSRA deber ser
un conjunto orgnico, entrelazado y articulado de leyes, reglamentos, normas, actores (entidades del sector pblico, empresas con actividades de
alto riesgo, sector asegurador y reasegurador, academia, consultores, profesionales, etctera) relacionados y responsables por el anlisis, prevencin, control, manejo, suscripcin, ajuste e indemnizacin de coberturas
de riesgo ambiental, derivado de actividades consideradas como altamente
riesgosas y residuos peligrosos.
El SNSRA deber tener como objetivo coordinar acciones en los sectores pblico y privado encaminadas a hacer disponibles recursos econmicos provenientes de plizas de seguro a aquellos responsables de daos ambientales derivados de riesgos ambientales, por actos u omisiones
419
negligentes o culposas ocurridos durante el desarrollo de actividades industriales, comerciales y de servicios consideradas de alto riesgo y residuos peligrosos para indemnizar, reparar y remediar los daos por los
que resulte legalmente obligado a pagar.
Lamentablemente, al momento de elaboracin del presente trabajo, el
SNSRA no se ha implementado, ya que requiere de entre otros aspectos
la aprobacin de las secretaras de Gobernacin, de Energa, de Economa, de Salud, y del trabajo y previsin social, as como la publicacin
de los reglamentos de riesgo ambiental y el de primas y seguros de riesgo ambiental, actualmente en estudio en la SEMARNAT, pero continuando con la actual disertacin por sus caractersticas particulares, el
SNSRA est relacionado con el Sistema Nacional de Proteccin Civil
(SNPC), as como con el Sistema de Prevencin, Manejo y Respuesta a
Accidentes por Actividades Altamente Riesgosas y Residuos Peligrosos
que generen un Riesgo Ambiental (SPMRAAARRPRA), por lo que para
comprender su alcance debemos analizar brevemente estos dos sistemas.
1. Sistema Nacional de Proteccin Civil
El SNSRA est ntimamente ligado al Sistema Nacional de Proteccin
Civil (SNPC), ya que al igual que este ltimo, ambos tienen como responsabilidad la de proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre, provocado por agentes naturales o humanos, a travs
de acciones que reduzcan o eliminen la prdida de vidas, la afectacin de
la planta productiva, la destruccin de bienes materiales y el dao a la
naturaleza, as como la interrupcin de las funciones esenciales de la sociedad, lo cual se vincula por la existencia de los riesgos a terceros y al
medio ambiente en caso de accidente.
Especficamente, el SNPC tiene como mbito de accin reaccionar ante eventos derivados de:
1. Fenmenos geolgicos: fallas, sismos, erupcin volcnica.
2. Fenmenos hidrometeorolgicos: huracanes, ciclones, tormentas,
etctera. Inundaciones, sequas, tormentas de nieve y/o granizo.
3. Accidentes qumicos, derivados de incendio y/o explosin y/o conflagracin.
420
4. Daos sanitarios: epidemias, contaminacin en agua, aire, suelo,

desertificacin.
5. Fenmenos socio-organizativos, como accidentes (marinos, pluviales, terrestres); interrupcin de sistemas vitales; guerra, terrorismo,
concentraciones masivas de poblacin.
Por lo anterior, el SNPC y el SNSRA son concurrentes en los puntos
3 y 4.
2. Sistema de Prevencin, Manejo y Respuesta a Accidentes
por Actividades Altamente Riesgosas, Residuos Peligrosos
que Generen un Riesgo Ambiental (SPMRAAARRPRA)
La tendencia mundial con relacin al riesgo ambiental hace nfasis en
la importancia de prevenir su ocurrencia, por lo que el concepto tradicional de que el que contamina paga se ha visto rebasado y adicionado
por dos elementos fundamentales: uno, el de precaucin, mediante el cual
se obliga a la sociedad en su conjunto, y en lo particular a sus actores, a
tomar medidas precautorias a potenciales daos ambientales, cuando la
evidencia cientfica no haya concluido aun a la evidencia real de un dao
ambiental. Tal es el caso del efecto invernadero provocado por la quema de combustibles fsiles.
El otro elemento se refiere a reparacin y/o remediacin, ya que no
basta con proveer los recursos indemnizatorios por el dao ambiental, sino que tambin hay que corregir los daos ocasionados.
Con lo anterior, el ciclo de riesgo-dao ambiental debera integrarse como
sigue: precaucin-prevencin-indemnizacin-reparacin.
Este razonamiento nos lleva a la necesidad de contar con una serie de
acciones concretas para atender el riesgo ambiental, articulndolas en forma sistemtica para poder enfrentar exitosamente los retos ambientales.
Con ello, la SEMARNAT pretende coordinar los esfuerzos de autoridades, academia y particulares para crear un Sistema de Prevencin, Manejo y Respuesta a Accidentes por Actividades Altamente Riesgosas y
Residuos Peligrosos que generen un Riesgo Ambiental.
El SPMRAAARRPRA incluira el anlisis de los distintos tipos de
riesgo ambiental presentes, su marco jurdico-administrativo, el lugar de
ocurrencia de los mismos, la capacidad de entorno para absorber sus efectos adversos, la capacidad de respuesta durante la ocurrencia del evento,
421
el acceso a recursos para su remediacin y la eficacia con la cual se puedan implementar las acciones de remediacin a lugar.
IV. SEGURO DE RIESGO AMBIENTAL
1. Comentarios sobre seguro y garanta
La LGEEPA habla en lo referente a instrumentos de fomento de seguros y garantas, como uno de los distintos recursos que apoyan su implementacin, lo cual en mi opinin ha dado origen a emplear en forma indistinta los trminos de seguro y garanta como sinnimos, y confundir
su aplicacin o exigencia. Por lo anterior, antes de entrar en el tema del seguro de riesgo ambiental considero importante aclarar sus diferencias.
El trmino garanta aplica a la capacidad de una persona o de un
bien para desempear o no una accin o funcin determinada. A su vez,
el trmino seguro involucra la obtencin de recursos econmicos para
indemnizar a una persona fsica y/o moral por la ocurrencia de un dao
en su persona, bienes, actividades y/o terceros.
En la prctica, la garanta se cubre mediante un contrato de fianza, el
cual es accesorio a un contrato principal, y el riesgo de dao se ampara
mediante un contrato de seguro denominado pliza.
Estos instrumentos pueden complementarse y utilizarse en forma conjunta o separada, pero su campo de aplicacin es distinto. La fianza se
utiliza para garantizar con los recursos de una entidad de reconocida solvencia afianzadora, la obligacin de hacer o no hacer una determinada accin que tiene ante un tercero beneficiario, por parte de una
persona fsica o moral fiado. Su aplicacin ms concreta ser en el
cumplimiento de obligaciones ambientales.
Por otra parte, el seguro provee los recursos econmicos para reparar y/o
indemnizar los daos ambientales ocurridos, transfiriendo con ello el impacto econmicamente adverso de su ocurrencia a una compaa de seguros. Su
aplicacin concreta ser la reparacin de daos ambientales ocurridos.
2. Riesgo ambiental
Curiosamente, y no obstante que es materia esencial de su mbito normativo, la LGEEPA no define el concepto de riesgo ambiental; sin em-
422
bargo, en su texto, la Ley hace referencia al mismo en diversos artculos,

destacando los relacionados con:
1. Exposicin de motivos y definiciones
2. Facultades de la Federacin, estados, municipios y Distrito Federal
3. Instrumentos de poltica,
Zonas de salvaguarda ecolgica
Estudios de evaluacin e impacto en parques industriales
4. Manifestaciones de impacto y auditora ambiental
Estudios de riesgo
Autorizaciones para operar
5. Proteccin al ambiente
Medidas de prevencin y control de emisiones a la atmsfera,
agua, suelo, uso de plaguicidas y fertilizantes
6. Ttulo IV, captulo V, actividades altamente riesgosas
Autorizacin de uso de suelo

Realizacin de actividades
Programas de prevencin de accidentes
Clasificacin de actividades altamente riesgosas
Obligacin que tienen las empresas con actividades altamente
riesgosas de contar con un seguro de riesgo ambiental
Zona intermedia de salvaguarda
Obligaciones de estados y municipios en la materia
Materiales y residuos peligrosos
Requisitos para el manejo, etiquetado, planes de emergencia y
prevencin
Importacin y exportacin
Energa nuclear. En el que refiere que la autoridad responsable
de normar todo lo relacionado con el riesgo nuclear ser la Comisin Nacional de Energa Nuclear
7. Facultades de la SEMARNAT en materia de medidas de seguridad

por riesgo inminente de dao
423
De estas menciones se infiere que la LGEEPA lo considera como la

ocurrencia de un evento aleatorio que produce dao a personas, planta
productiva, medio ambiente, entendiendo como tal al agua, aire, suelo,
subsuelo y ruido; la biodiversidad, paisaje y ecosistemas.
Sin embargo, al carecer de una definicin puntual de riesgo en la
LGEEPA, se ha tornado comnmente aceptado, considerar al riesgo ambiental como la ocurrencia de daos variaciones nocivas en las condiciones relativas a salud, patrimonio, fsicas, qumicas, biolgicas, paisaje,
etctera, ocurridas en los bienes o personas propias o de terceros, medio
ambiente y ecosistemas.
3. Riesgo ambiental asegurable
Como se indic anteriormente, existen diversos riesgos daos ambientales y, por ende, distintos tipos de contaminacin ambiental, muchos de ellos difciles de cuantificar en trminos monetarios. Asimismo,
tambin resulta en muchos casos difcil de identificar puntualmente
quin es el responsable por la contaminacin o dao ambiental ocasionado. Tal es el caso de los riesgos residuales o aceptados por la sociedad en
los trminos del marco regulatorio vigente.
Por lo anterior, resulta importante identificar qu tipo de riesgo y contaminacin pudiera ser objeto de un seguro.
En ausencia de una definicin de riesgo que a la vez pudiera ser aceptada por el sector asegurador riesgo, podra ser aquella que lo define como la posibilidad/probabilidad de que ocurra un evento negativo adverso daino.
El otro elemento a considerar en el concepto de riesgo ambiental asegurable es el de contaminacin, la cual, a diferencia del trmino riesgo,
est definida en la LGEEPA como la presencia en el ambiente de uno o
ms contaminantes o cualquier combinacin de ellos que causen un desequilibrio ecolgico.
Lo cual requiere desglosar en los tres conceptos que la integran:
Contaminante: materia o energa en cualquier estado que al incorporarse a atmsfera, agua, suelo, flora, fauna o elemento natural
altere su composicin o condicin natural.
Elemento natural: elementos fsicos, qumicos o biolgicos presentes en el tiempo y espacio sin induccin del hombre.
424
Desequilibrio ecolgico: alteracin nociva-daina en la interdependencia de los elementos que conforman el ambiente que hace
posible la existencia, transformacin y desarrollo del hombre y
dems seres vivos.
A. Elementos de un riesgo ambiental asegurable
Un riesgo ambiental asegurable debe considerar:
La existencia de un inters asegurable, el cual pueda ser objeto de
una prdida cuantificable en trminos econmicos.
La presencia de un elevado nmero de exposiciones homogneas,
con las cuales se puedan desarrollar estadsticas para poder predecir eventos futuros.
Los eventos causantes de la prdida ambiental deben ser fortuitos-aleatorios.
Las prdidas ocurridas deben ser finitas e trminos de tiempo y lugar (espacio fsico).
Por ltimo, las prdidas individuales o acumuladas en un periodo
de tiempo determinado no deben exceder las capacidades econmicas del asegurador que suscribi el riesgo a asegurar.
Estos elementos son difciles de analizar estadsticamente, dificultando
con ello la definicin, alcance y costo de un riesgo ambiental asegurable.
Por otra parte, una contaminacin asegurable sera aquella que:
Ocurriera en forma accidental-fortuita y no intencional o dolosa.
Sea producto de la accin humana.
Que pueda identificarse puntualmente al causante del dao y al directamente afectado.
Que pueda ser medible y cuantificable con la tecnologa vigente en
su inicio, dao causado y terminacin.
Que cuando ocurra provoque un dao/perturbacin inmediata al
medio ambiente (agua, aire, suelo, subsuelo, biodiversidad y/o ecosistemas).
Con estos antecedentes se puede tener una mejor claridad de lo que
pudiera ser un riesgo ambiental asegurable.
EL PARQUE NACIONAL LAGUNAS DE ZEMPOALA

Y EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DEL PUEBLO
TLAHUICA CONSAGRADOS EN EL CONVENIO 169 DE LA OIT
Cuitlhuac Alejandro FLORES LANDEROS
SUMARIO: I. Introduccin. II. reas naturales protegidas. III. El Convenio 169 de la OIT sobre los Pueblos Indgenas y Tribales. IV. Del
pueblo tlahuica. V. Conclusiones. VI. Propuesta. VII. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
Los pueblos indgenas, su cultura, tradiciones y costumbres ya existan
mucho antes del Mxico actual, y a pesar del continuo despojo de sus derechos originales han podido sobrevivir.
Conservar y reconocer nuestros orgenes es tarea obligada, y para ello
es necesario valorar y respetar a los pueblos indgenas, porque son nuestras races culturales.
Anteriormente, para el Estado mexicano slo existan mexicanos de una
cultura. Ahora, a travs de leyes y convenios internacionales se reconocen
los derechos de los diferentes pueblos y culturas que habitan en el pas.
Mxico adopt el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, de 1989, el cual establece lo siguiente:
El gobierno deber asegurar que los pueblos indgenas tengan los mismos
derechos y oportunidades que las leyes otorgan a los dems miembros de
la poblacin; que sea promovida la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, con respeto a su identidad
social y cultural, sus costumbres y tradiciones y sus instituciones y, adems, que se ayude a los miembros de los pueblos indgenas a eliminar las
diferencias socioeconmicas que puedan existir entre los miembros ind441
442
CUITLHUAC ALEJANDRO FLORES LANDEROS
genas y los dems integrantes de la comunidad nacional (artculo 2.2).1

Adems establece los derechos de los pueblos indgenas a los recursos naturales existentes en sus tierras, los que debern protegerse procurando la
participacin de las etnias en la utilizacin, administracin y conservacin
de sus recursos naturales (artculo 15).2
Este trabajo trata de conscientizar acerca de la participacin de los pueblos indgenas en lo referente a la declaracin, as como en la administracin de las reas naturales protegidas en nuestro pas, limitando el mismo
en la etnia indgena tlahuica, la cual se encuentra establecida en los mrgenes del Parque Nacional Lagunas de Zempoala, misma que nunca fue tomada en cuenta para el establecimiento del parque, as como para la elaboracin de un programa de manejo que considere su cultura y tradiciones, y
mucho menos para su administracin. La inquietud de manifestar lo aqu
expuesto es el resultado de la convivencia por varios meses con la comunidad, al estar adscrito en forma temporal para la realizacin de trabajos
de inspeccin y vigilancia en la zona de influencia del Parque Nacional
Lagunas de Zempoala, razn que hizo tener conocimiento primeramente
de la existencia de este pueblo, as como saber la marginacin en la que
vive el mismo, no slo por las instituciones que trabajan en sus tierras ancestralmente habitadas, sino adems por la sociedad que se beneficia de
una manera u otra de su recursos naturales sin saber que detrs hay una
cultura que esta muriendo por el olvido de todos.
II. REAS NATURALES PROTEGIDAS
1. Antecedentes histricos de las reas naturales protegidas
La informacin directa y escrita se inicia en el siglo XV d. C, indicando
que con el fin de proteger los bosques de sus dominios, Nezahualcyotl
impuso lmites a la obtencin de lea dictando graves penas a los infractores. Asimismo, la cacera en los bosques o jardines que gozaban de la
proteccin del monarca de los acolhuas era causa de pena de muerte,
adems, se dio a la tarea de construir jardines en su reino.
1 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT, Convenio 169, 1989, http://www. Unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/62_sp.htm.
2 Idem.
LOS DERECHOS DEL PUEBLO TLAHUICA
443
En 1428, Nezahualcyotl cerc el Bosque de Chapultepec y adentro construy una casa de recogimiento, enriqueci la flora, plant los clebres ahuehuetes e implant una rica fauna, iniciando con ello su proteccin. Y fue hacia
1450 cuando el monarca mexica Moctezuma Ilhuicamina, fund el jardn de
Oaxtepec. Este mismo dirigente, en 1465, tom a su cargo el Bosque de Chapultepec y en recuerdo mand labrar su retrato y el de su hermano Tlacaelel
en las rocas del cerro; tradicin que fue seguida por los monarcas Ahuizotl y
Moctezuma Xocoyotzin, al asumir el cuidado de este bosque.
Adems de la casa real de Tenochtitln, Moctezuma Xocoyotzin cuidaba el bosque de Chapultepec, y estableci jardines en el volcn Popocatpetl y en Atlixco, en Puebla; y conservaba el de Oaxtepec, Morelos. Cuando los espaoles llegaron, este ltimo tena ms de 75 aos de funcionar
como rea protegida.
Los bosques y jardines protegidos en el Mxico prehispnico, tenan
una concepcin cercana a nuestros jardines botnicos y la necesidad de
sus creadores por obtener plantas, exquisitas y raras, los llevaba, incluso, a
guerras. De esta forma, los mexicas tuvieron que conquistar Tlachquiauhco (Tlaxiaco, Oaxaca) para obtener el Tlapalizquixchitl, rbol sagrado de
los habitantes de esa regin. Clavijero tambin menciona que se apartaban
bosques y cerros, como el Zacaltpetl, al sur del valle de Mxico, en los
cules slo se podan obtener plantas o animales para celebrar ciertas festividades o ritos.
Cuando en el siglo XVI floreca la cultura prehispnica, la conquista
espaola trajo consigo un radical y drstico cambio, ya que durante la
poca colonial se introdujeron costumbres que favorecan el empleo de
nuevas tcnicas para el aprovechamiento de los recursos naturales, pero al
margen de una conciencia conservacionista, hecho que subordin la actitud cvica de nuestro pueblo.
La influencia conservacionista que, a raz de la Revolucin Industrial,
adquirieron diversos pases, trascendiendo a Mxico hacia 1870 al emitirse las primeras disposiciones sobre cacera y, establece en el Cdigo Civil
vedas para algunas especies en fase reproductiva. Sin embargo, el antecedente oficial relacionado con las ANPs de Mxico ocurre en 1876, cuando
el presidente Sebastin Lerdo de Tejada dispuso expropiar, por causa de
utilidad publica la zona boscosa del Desierto de los Leones, D.F., declarndola reserva nacional forestal, a fin de proteger los manantiales que
desde entonces suministraban agua a la ciudad de Mxico; esta misma zona fue decretada en 1917 como el primer parque nacional de nuestro pas.
Poco despus y con el propsito de conservar un reducto boscoso, en
1898, por acuerdo presidencial de Porfirio Daz se declar bosque nacio-
444
nal a la regin Monte Venado Mineral del Chico rea que la ciudadana
siempre consider como el primer parque nacional mexicano, aunque tal
designacin le fue otorgada hasta 1982.3
A partir de 1964, la administracin federal abandona la poltica de conservacin de la naturaleza en Mxico. Esta situacin se exacerba entre
1970 y 1976 cuando, adems, se sufri un proceso de reversin. En este
lapso, se abrogan algunos decretos de reas naturales protegidas, como el
de los terrenos del estado de Hidalgo; se estableci un Programa Nacional de Desmontes y se realizaron, costosos e intiles esfuerzos por modificar ecosistemas, principalmente los tropicales hmedos, en la Chontalpa,
El Istmo de Tehuantepec y Balancn-Tenosique. Adems, se estableci
una compaa para explotar la madera de la Selva Lacandona y para deribar a los campesinos sin tierras, de todo el pas, a los remanentes selvticos deshabitados. Acciones que fueron instrumentadas, con objetivos poco claros y resultados muy objetables. Ante esta situacin, la comunidad
cientfica mexicana empez a dejar sentir su preocupacin por el creciente
deterioro ambiental de nuestro pas.4
A diferencia de lo ocurrido en administraciones previas, este deterioro

se vea reflejado en la publicacin de mltiples trabajos florsticos, faunsticos y de socioeconoma rural, tanto de cobertura nacional como regionales. Mientras tanto, creca la preocupacin de la comunidad internacional por el deterioro del ambiente de nuestro planeta y se creaban los
organismos y lneas de accin propicios para lograr reas naturales protegidas que respondieran a una estrategia de prioridades relativas a la riqueza, fragilidad y extensin remanente de los ecosistemas. Una respuesta al reto se obtuvo de la UNESCO, por medio del programa El hombre
y la Biosfera y consisti en el establecimiento de la nueva categora de
proteccin y manejo denominada reserva de la biosfera. Adems, como
producto de la participacin de la comunidad cientfica de Mxico, se estableci por primera vez un Plan Nacional de Ecologa.
Con estas nuevas perspectivas, un mayor apoyo, inters y peso especfico de la comunidad cientfica, el presidente Jos Lpez Portillo emite,
en 1978, el decreto por el que se declara de inters pblico el establecimiento de la zona protectora forestal de la cuenca del ro Tulijah, as como
3 Melo Gallegos, Carlos, reas naturales protegidas de Mxico en el siglo XX, Mxico, UNAM, Instituto de Geografa, 2002, pp. 27-33.
4 Meza Elvira, Roberto de la, Una historia de las reas naturales protegidas en
Mxico; http://www.ine.gob.mx/ueajei/publicaciones/index.html.
445
la Reserva Integral de la Biosfera Montes Azules, en Chiapas, considerando:

Que es derecho y obligacin de los gobiernos federal y estatales conservar
las especies vegetales y animales que constituyen las selvas tropicales, que
son parte del patrimonio de la nacin.
Que las selvas tropicales constituyen ecosistemas frgiles, muy susceptibles a las alteraciones realizadas por el hombre; que en el caso de acciones mal planeadas pueden romper su equilibrio ecolgico, provocando
prdidas irreversibles en la riqueza florstica y faunstica de la selva y degradacin ecolgica de las reas actualmente cubiertas por la misma.
Que la principal caracterstica ecolgica de la selva tropical es la diversidad de especies animales y vegetales que deben conservarse si se desea
que las mismas sean productivas en forma permanente y puedan contribuir
al desarrollo socioeconmico del pas, evitando el deterioro ambiental en
extensas reas hmedas del trpico mexicano.5
Lpez Portillo consideraba facultad del Ejecutivo Federal

establecer parques nacionales en los terrenos que por su ubicacin, configuracin topogrfica, belleza, valor cientfico, educativo o de recreacin
fuera conveniente preservar para asegurar la flora y fauna tpicas de la zona, coadyuvar al desarrollo turstico y al mejoramiento de las condiciones
de vida y bienestar de la comunidad; as como realizar las obras necesarias
para su acondicionamiento, organizacin y administracin.
Durante el gobierno de Miguel de la Madrid, la comunidad cientfica

empez a participar en forma ms activa en las labores de planificacin,
implementacin, establecimiento y manejo de las reas naturales protegidas. Adems, ante la manifestacin de la creciente crisis ambiental, que se
exacerbaba en la capital de la Repblica, la sociedad civil despert a la
consciencia de su papel en la destruccin y la posible conservacin de
nuestros recursos naturales. Esto se vio reflejado en la constitucin de numerosos grupos ecologistas y organizaciones conservacionistas no gubernamentales y en que la temtica ambiental se hizo paulatinamente
presente, y hasta cotidiana, en los medios de comunicacin y la opinin
pblica. La creciente participacin de los diferentes componentes de la sociedad civil influy en el establecimiento de programas y lneas de la po5
Idem.
446
ltica ambiental. Como consecuencia, a nivel gubernamental, se estableci por primera vez una Subsecretara de Ecologa y se tomaron los
elementos que conforman la riqueza florstica y faunstica del pas, como
objetivo de preservacin de un programa de gobierno.
La atencin del problema ambiental requera de un instrumento legal;
para ello, se procedi a planificar, redactar y discutir la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, que, al ser publicada
en 1988, sera la primera en su gnero en nuestro pas.
Con relacin al manejo y administracin de las reas naturales protegidas, este gobierno fue el que planific e instituy el SINAP.
Adems, en el documento propositivo del SINAP, se analizaba que la superficie natural protegida apenas significaba el 0.9% del territorio nacional; y que, de sta, el 87% corresponda a bosques templados; 19% a los
del trpico hmedo; el 3% a las zonas ridas y al trpico seco; y, por ltimo, slo el 1% a zonas insulares y martimas. Lo que evidenciaba un total
desequilibrio que haba de ser modificado. De esta manera, el SINAP se
cre con el objetivo de preservar el patrimonio natural de la nacin y armonizar los imperativos ecolgicos con las necesidades de un aprovechamiento productivo de los recursos naturales, en beneficio del desarrollo
integral del pas. Su funcin era evaluar las reas protegidas de las diferentes categoras existentes y sistematizar los criterios para su operacin,
establecimiento y manejo. Este sistema prestara especial atencin a la
constitucin, administracin y mantenimiento de las reas naturales protegidas consideradas como de inters de la Federacin, con base en los criterios de representatividad; desarrollando en ellas proyectos productivos
ecolgicamente sostenibles, para lograr una elevacin de la calidad de vida regional. Los componentes del SINAP fueron objeto especfico del ttulo segundo de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente; y estaba compuesto por ocho reservas de la biosfera, trece reservas especiales de la biosfera, cuarenta y cuatro parques nacionales y un
rea de proteccin de flora y fauna silvestre.6
La gestin de Carlos Salinas de Gortari coincidi con un nuevo elemento de valoracin de la naturaleza: la biodiversidad. De esta manera,
al percatarse la comunidad internacional de la forma en que se repartan
las grandes acumulaciones de seres vivos en el planeta; de que Mxico
se encontraba entre las diez regiones ms diversas del mundo, y que su
6
Idem.
447
flora y fauna significaban cerca del 20% del total de formas vivas conocidas, se empezaron a dar condiciones propicias para aumentar el acervo
de reas naturales protegidas. Este hecho desemboc, en 1992, en la constitucin de la Comisin Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad (CONABIO).
Tambin, gracias a las modificaciones a la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, se han establecido mecanismos
para que los particulares, comunidades, organizaciones sociales y no gubernamentales puedan solicitar o declarar reas naturales protegidas
dentro de los terrenos que les pertenecen, situacin que abre una mayor
posibilidad de participacin y corresponsabilidad a la sociedad civil.
Tambin, el presidente Ernesto Zedillo reorganiz la composicin de las
reas naturales protegidas, reformando y complementando la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin del Ambiente.
Las recientes administraciones han sumado a los argumentos de la
biodiversidad y megadiversidad un enfoque especial para los ecosistemas mexicanos ricos en endemismos, marginales o poco representados
en las reas naturales protegidas, y en las reas ecodiversas, que conjuntan, en superficies relativamente pequeas, una gran variedad de ecosistemas. Adems, ha enfocado sus esfuerzos en la proteccin de las cspides de la biodiversidad marina.7
2. Tipos y caractersticas de las reas naturales protegidas
Reservas de la biosfera (artculo 48, Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente). Constituyen en reas biogeogrficas,
relevantes a nivel nacional, representativas de uno o ms ecosistemas no
alterados significativamente por la accin del hombre o que requieran ser
preservados y restaurados, en los cuales habiten especies representativas
de la biodiversidad nacional, incluyendo las consideradas endmicas,
amenazadas o en peligro de extincin. En ellas puede determinarse la
existencia de la superficie o superficies mejor conservadas, o no alteradas, que alojen ecosistemas, o fenmenos naturales de especial importancia, o especies de flora y fauna que requieran proteccin especial, y que
sern conceptuadas como zona o zonas ncleo. En ellas podr autorizarse la realizacin de actividades de preservacin de ecosistemas y sus ele7
Idem.
448
mentos, de investigacin cientfica y educacin ecolgica, y limitarse o

prohibirse aprovechamientos que alteren los ecosistemas. Tambin deber determinarse la superficie o superficies que protejan la zona ncleo
del impacto exterior, que sern consideradas como zonas de amortiguamiento, en donde slo podrn realizarse actividades productivas emprendidas por las comunidades que ah habiten al momento de expedir la
declaratoria respectiva y que sean estrictamente compatibles con los objetivos, criterios y programas de aprovechamiento sustentable, en los trminos de su decreto y de su programa de manejo.8
Parques Nacionales (artculo 49 Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente). Los establece como representaciones biogeogrficas a nivel nacional, de uno o ms ecosistemas que signifiquen
por su belleza escnica, su valor cientfico, educativo, de recreo, su valor
histrico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o por otras razones de inters general. En ellos slo
podr permitirse la realizacin de actividades relacionadas con la proteccin de sus recursos naturales, el incremento de su flora y fauna y, en general, con la preservacin de los ecosistemas y sus elementos, as como
con la investigacin, recreacin, turismo y educacin ecolgicos. Estos
parques se pueden establecer tambin en las zonas marinas y en la martimo-terrestre, con el fin de proteger y preservar los ambientes marinos y
regular el aprovechamiento sustentable de la flora y la fauna acuticas.9
Los monumentos naturales (artculo 52 Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente). En reas que contengan elementos naturales, lugares u objetos, que por su carcter nico o excepcional,
inters esttico, valor histrico o cientfico, se resuelva incorporar a un
rgimen de proteccin absoluta. Esta figura puede no tener una amplia
variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser incluida en
otras categoras de manejo; y en ellos slo se permite la realizacin de
actividades relacionadas con su preservacin, investigacin cientfica,
recreacin y educacin.10
reas de proteccin de recursos naturales (artculo 53, Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente). Son las destinadas a
la preservacin y proteccin del suelo, las cuencas hidrolgicas, las aguas y,
8
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, (Diario Oficial de la Federacin, 28 de enero de 1988).
9 Idem.
10 Idem.
449
en general, de los recursos naturales localizados en terrenos de aptitud

preferentemente forestal. Este modelo no se puede utilizar en regiones en
donde existan otras figuras decretadas con diferente categora. Dentro de
este grupo se consideran las reservas y zonas forestales protectoras de ros,
lagos, lagunas, manantiales y dems cuerpos considerados aguas nacionales, especialmente cuando se destinen al abastecimiento de agua para
el servicio de los asentamientos humanos. En ellas slo se pueden realizar actividades relacionadas con la preservacin, proteccin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que comprenden, as como
la investigacin, recreacin, turismo y educacin ecolgica, tomando en
cuenta lo que disponga el decreto que las establece, su programa de manejo y otras leyes aplicables.11
reas de proteccin de flora y fauna (artculo 54, Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente). En los lugares que
contienen los hbitat de cuyo equilibrio y preservacin dependen la existencia, transformacin y desarrollo de las especies de flora y fauna silvestres. En ellas se puede permitir la realizacin de actividades relacionadas con la preservacin, repoblacin, propagacin, aclimatacin,
refugio, investigacin y aprovechamiento sustentable de las especies que
el decreto mencione, as como las relativas a la educacin y difusin en
la materia; asimismo, podr autorizarse el aprovechamiento de recursos
naturales a las comunidades que habiten en el momento de la declaratoria, o que resulte posible segn los estudios que se realicen, los que se
debern sujetar a las normas y usos que establezca la declaratoria.12
Santuarios (artculo 55, Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente). Los santuarios, que se establecen en zonas caracterizadas por una considerable riqueza de flora o fauna, por la presencia de especies, subespecies o hbitat de distribucin restringida, que se pueda encontrar
en caadas, vegas, relictos, grutas, cavernas, cenotes, caletas, u otras unidades
topogrficas o geogrficas que requieran ser preservadas o protegidas. En
ellos slo se permiten actividades de investigacin, recreacin y educacin
ambiental, compatibles con la naturaleza y caractersticas del rea.13
Parques y reservas estatales y zonas de preservacin ecolgica de los
centros de poblacin (artculo, 56 Ley General del Equilibrio Ecolgico
11
12
13
Idem.
Idem.
Idem.
450
y la Proteccin al Ambiente). Se establece que las autoridades de los

estados y del Distrito Federal podrn promover ante el gobierno federal,
el reconocimiento de las reas naturales protegidas que conforme a su legislacin establezcan, con el propsito de compatibilizar los regmenes
de proteccin correspondientes.14
3. Marco jurdico de las reas naturales protegidas de Mxico
14 Braez Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, 2a. ed., Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 2000, p. 336.
451
4. Parque Nacional Lagunas de Zempoala15

A. Ubicacin poltica
Estado de Morelos: municipio de Huitzilac, Estado de Mxico, municipio de Ocuiln.
B. Superficie
El parque tiene una superficie de 4669 hectreas.
El decreto de modificacin del parque nacional menciona que son
4,790 hectreas. De la cifra del decreto, l mismo menciona que 3,965
hectreas (82.78%) corresponden al Estado de Mxico y 825 (17.22%) al
Estado de Morelos; sin embargo, se presenta indefinicin de los lmites
interestatales.
C. Ubicacin geogrfica (coordenadas)
Se ubica entre 190130" y 1906. Entre 991620" y 9921 (Vargas,
1984: 201).
D. Tenencia de la tierra
Comunal.
E. Fecha del decreto de creacin publicada en el
Diario Oficial de la Federacin (modificacin)
Se cre el 27 de noviembre de 1936 (se modific el 19 de mayo de
1947). Actualmente no cuenta con programa de manejo.
F. Objetivos
Que dentro de los lugares cercanos a la capital de la Repblica, la regin conocida con el nombre de Lagunas de Zempoala, en los lmites
15
Parques Nacionales de Mxico, http://www.planeta.com/ecotravel/mexico/parques/morelos.html.
452
del Estado de Mxico y Morelos, constituyen una regin sumamente interesante, no slo por los recursos forestales que se han logrado conservar y que se encuentran en forma de tupidos bosques de conferas, sino
al mismo tiempo porque sus terrenos de gran inclinacin requieren una
amplia proteccin para evitar que las vertientes inmediatas a las lagunas
sufran los perjuicios de la erosin y modifiquen o agoten los manantiales
que le dan origen y las azolven.
Que la regin de las Lagunas de Zempoala ha sido comunicada por
medio de un camino carretero que hace accesible al turismo en cualquier
poca del ao, constituyendo, por tanto, uno de los sitios ms pintorescos, de fcil acceso y de relativa cercana a la ciudad de Mxico, cuyos
bosques seculares ofrecen un amplio campo de estudio, y cuyas praderas
cubiertas de pasto forman un contraste admirable con los enormes contrafuertes que se extienden formando al norte los valles ms amplios de
mayor inters, como son el de Mxico por el norte, el de Cuernavaca por
el sur, el de Toluca por el oeste; siendo punto convergente de serranas
de gran inters geogrfico, dentro del conjunto de relieve que forman el
territorio nacional, y que conviene a la nacin entera conservar, fomentando los recursos cinegticos y adems, fijando sitios de pastoreo donde
puedan llevarse especies finas de ganado mayor, abrir una nueva fuente
de trabajo a los habitantes de los pueblos cercanos.
G. Infraestructura y servicios oficiales
El parque cuenta con casa-administracin y bodega, dormitorio para
trabajadores; existe una planta de luz e instalaciones de tubera para conduccin de agua. Se encuentra prxima la terminacin del centro de visitantes. En las entradas principales se localizan casetas de informacin;
asimismo, hay tres reas de estacionamiento, juegos infantiles, baos pblicos, letrinas y caminos de terracera que comunican la carretera principal con las diferentes lagunas.
H. Concesiones y servicios particulares
En el parque se encuentran diversos grupos de vendedores con puestos
de quesadillas, venta de artesanas, papalotes y alquiler de caballos; la
gente encargada de los puestos de quesadillas son del municipio de Huit-
PANORAMA DE LA RESPONSABILIDAD
INTERNACIONAL POR DAO AMBIENTAL
Jemina GARCA CASTREJN
SUMARIO: I. Nota introductoria. II. Evolucin histrica de la institucin. III. Fuentes. IV. Elementos constitutivos de la institucin de
responsabilidad internacional por dao ambiental. V. Bibliografa.
VI. Hemerografa.
La presencia del hombre en la tierra desde hace miles de aos ha producido cambios en el entorno natural, que han ocasionado desde simples
transformaciones hasta graves catstrofes, que han terminado con algunos tipos de vida.
A nivel mundial, el medio ambiente constituye una unidad en donde
los ecosistemas, tierras y aguas no pueden delimitarse, y puesto que tampoco es posible contener en un espacio fsico a los agentes que degradan
el ambiente, es necesaria la cooperacin de los Estados para contrarrestar
los efectos adversos del desarrollo y la actividad humanos, que no conocen fronteras.
Por esta razn, la comunidad internacional ha realizado varios esfuerzos tendientes a proteger el espacio en donde se encuentra la vida. Entre
dichos esfuerzos destacamos, por su importancia histrica: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en junio de
1972 en Estocolmo, con la participacin de 113 pases, de la que surgi
una declaracin que se convirti en piedra fundamental de todas las polticas ambientales; la Carta Mundial de la Naturaleza, que a diez aos de la
reunin en Estocolmo ratific los principios emanados de dicha Conferencia; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
467
468
JEMINA GARCA CASTREJN
Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro en junio de 1992, cuyo mayor mrito fue haber instituido principios para lograr un desarrollo sostenible, y
la Cumbre de Johannesburgo realizada en Sudfrica en el ao 2002, con
el fin de promover la implementacin de acciones concretas para dar
cumplimiento a la Conferencia de Ro, en tiempos determinados.
En los anteriores documentos qued establecido que la conservacin
del medio ambiente se ha convertido en una preocupacin generalizada
en los ltimos tiempos, misma que ha sido incorporada al ordenamiento
jurdico nacional e internacional.
Uno de los aspectos que en la actualidad aborda el derecho internacional del ambiente es la responsabilidad por daos ocasionados al entorno,
institucin que recoge diversos principios que se han ido desarrollando
paulatinamente a nivel mundial, a fin de contar con instrumentos jurdicos que, ante el surgimiento de afectaciones al ambiente, hagan posible
su reparacin previa declaratoria de la responsabilidad del causante.
El objeto de esta exposicin es realizar un anlisis de dicha institucin, enfocndola a los daos transfronterizos, pues como se indic lneas atrs, es imposible contener a los agentes que degradan el ambiente
dentro de las fronteras de un Estado, destacando los beneficios que esta
institucin aporta en materia de reparacin de daos, pero tambin sealando cules son sus limitaciones, pues de este ejercicio pueden resultar
propuestas tiles para su perfeccionamiento.
II. EVOLUCIN HISTRICA DE LA INSTITUCIN
La responsabilidad del Estado por dao ambiental ha ido formndose
a travs del tiempo con objeto de responder a situaciones prcticas. Encontramos su origen en el rgimen genrico de responsabilidad del Estado, el
cual tiene como finalidad lograr la eficacia de las normas del derecho internacional, y se traduce en la subordinacin de toda actividad de los sujetos internacionales al derecho, lo que hace posible la existencia del orden
internacional y una convivencia pacfica.1
Para explicar en qu consiste la responsabilidad del Estado debemos
mencionar que este ltimo, en tanto sujeto de derecho internacional, es
1 Sobre este tema vase Llosa Larrambure, Eduardo, Aportes de Amrica y especialmente del Per a los principios de derecho internacional que norma la responsabilidad estatal, Revista Peruana de Derecho Internacional, Lima, t. XLVI, nm. 107, enero-julio de 1996, pp. 22 y ss.
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL POR DAO AMBIENTAL
469
titular de derechos y deberes, y en su actuar puede incurrir en alguna

conducta distinta a las normas que lo obligan. La violacin de alguna de
las obligaciones contradas en el mbito internacional es causa de responsabilidad, dado que entraa una afectacin a personas, bienes, o derechos de otro Estado, siempre que stos sean objeto de proteccin de las
normas internacionales. La responsabilidad implica que al verificarse dicha violacin, de conformidad con las normas internacionales existir el
deber de reparar lo causado (hacerse responsable de ello).
Por otra parte, la posibilidad de exigir el cumplimiento de las obligaciones a que se est sujeto deriva de la facultad correlativa caracterstica
en las normas jurdicas, de lo que se desprende que el mismo Estado tiene
la posibilidad de reclamar por s el efectivo cumplimiento de los derechos de los cuales es titular.
Las obligaciones en materia ambiental y en particular el deber de no
causar daos al entorno de otro Estado se incorporaron al derecho internacional en poca reciente. A partir de esta recepcin, cualquier conducta contraria al contenido de dichas obligaciones constituye una violacin
de la norma internacional, de la que deriva el deber de responder por los
daos causados.
Para establecer la responsabilidad en dicho supuesto se ha desarrollado todo un sistema de proteccin que excede las fronteras estatales, esto
en primer lugar con el fin de determinar a quin es imputable la conducta
que ocasiona daos al entorno y, por consiguiente, sealar a quin corresponde la reparacin de lo causado, de acuerdo con el postulado que seala al responsable el deber de restablecer las cosas al estado que guardaran de no haberse verificado los daos.
Al respecto, la Corte Permanente de Justicia Internacional estableci,
desde 1928 en el Asunto de la fbrica de Chorzow, que cualquier incumplimiento de una norma internacional impone la obligacin de reparar el
o los daos causados.2 ste es un principio general vlido para la materia
que nos ocupa; sin embargo, hubo de desarrollarse con mayor amplitud
gracias al precedente de la Fundicin Trail Smelter (1941), en donde por
primera vez se plante la proteccin del medio ambiente como un deber
que excede las fronteras de los Estados.3
2 Arellano Garca, Carlos, Derecho internacional pblico. Primer curso, 2a. ed.,
Mxico, Porra, 1993, p. 213.
3
Remiro Brotns, Antonio et al., Derecho internacional, s. n. e., Madrid,
McGraw-Hill Interamericana de Espaa, p. 1126.
470
Antes del establecimiento de dicho precedente la contaminacin y sus

efectos se consideraban problemas domsticos, cuya competencia era exclusiva de cada Estado en tanto no ocasionara daos a terceros;4 con todo,
no se haba tenido la oportunidad de llevar ese principio a la prctica, y
an ms, no se tena claridad sobre los elementos de la responsabilidad,
la importancia del nexo causal, los alcances de la obligacin de reparar
y la obligacin de no causar daos al territorio de otros Estados, como
consecuencia de la realizacin de actividades lcitas en el territorio propio.
A partir de ese momento la proteccin del ambiente ms all de las
fronteras sera motivo de la firma de tratados cuyo eje central estara
constituido por la cooperacin entre Estados vecinos nicamente, bajo el
principio sic utere tuo ut alienum non laedas.5
Hasta 1972 la prevencin de la contaminacin de lagos, mares y ocanos de origen transfronterizo adquiri un carcter universal al hacer eco
en la Asamblea General de las Naciones Unidas; esto trajo como consecuencia la firma de diversos tratados multilaterales con el propsito de
prevenir, atender y resolver los casos cada vez ms graves y frecuentes
de contaminacin. El principio 21 de la Declaracin de Estocolmo de ese
mismo ao seal que:
De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los principios
del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicacin de su propia poltica ambiental y
la obligacin de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro
de su jurisdiccin o bajo su control, no perjudiquen al medio de otros
Estados, o de zonas situadas fuera de toda jurisdiccin nacional.6
Este principio se convirti en uno de los pilares del derecho ambiental

internacional, y en la actualidad se contiene en mltiples tratados y resoluciones, de los cuales basta citar la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados de 1975, el artculo 2o. de la Resolucin de la Comisin de Derecho Internacional en sus sesiones de Atenas y El Cairo en
4
5
Idem.
Como veremos ms adelante, este principio constituye una de las obligaciones de
buena vecindad, y su observancia implica el deber de no utilizar el territorio propio en
perjuicio de los dems Estados.
6
Gmez-Robledo Verduzco, Alonso, Responsabilidad internacional por daos
transfronterizos, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1983, p. 117.
471
19797 y la Convencin de Montego Bay sobre Derecho del Mar en 1982,

entre otros.8
Junto al desarrollo convencional encontramos algunos proyectos de codificacin que inciden en la materia. Dichos proyectos no han sido aprobados ni sometidos a su firma para entrar en vigor; sin embargo, por su importancia, dado que recogen normas consuetudinarias vigentes, vale la
pena citarlos en este apartado. Se trata en su orden, del Proyecto de
Artculos sobre la Responsabilidad de los Estados derivada de un Hecho
Ilcito, del Proyecto de la Responsabilidad Internacional por las Consecuencias Perjudiciales de Actos no Prohibidos por el Derecho Internacional y del Proyecto de Cuerpo de Principios y Normas relativos a la Proteccin del Medio Ambiente contra la Contaminacin Transfronteriza.
El primero de ellos se inici a peticin de la Asamblea General de las
Naciones Unidas mediante la Resolucin 799 (VIII) del 7 de diciembre de
1953, encomendndose dicha codificacin a la Comisin de Derecho
Internacional, correspondi ser relatores especiales a Garca Amador de
1955 a 1963, a Roberto Ago de 1963 a 1979, a Willem Riphagen de 1980
a 1985 y Gaetano Arangio-Ruiz de 1985 a 1994. Aprobada la primera lectura de la parte uno en 19809 y la primera lectura de las partes dos y tres
en 1996, se envi a los gobiernos de los distintos Estados para que formulen sus comentarios y observaciones. De aprobarse, este proyecto se aplicara para determinar la responsabilidad del Estado por la comisin de un
hecho ilcito, para lo cual se considerar al hecho ilcito como la accin u
omisin imputable al Estado que constituye la violacin de una obligacin
internacional. Este rgimen de responsabilidad sera aplicable eventualmente en materia ambiental en el caso de que un Estado, mediante una
conducta ilcita, violara una obligacin especficamente prevista en un tratado, cuyo resultado fuera la produccin de un dao ambiental transfron7 Cuya redaccin es la siguiente: En el ejercicio de su derecho soberano a explotar
sus pro pios re cur sos, con arre glo a sus pro pias po l ti cas am bien ta les y sin per jui cio
de sus obligaciones contractuales, los estados estarn obligados a asegurar que sus actividades o las realizadas dentro de su jurisdiccin o bajo su control no causarn contaminacin alguna.
8 Jimnez Piernas, Carlos (ed.), La responsabilidad internacional, Aspectos de derecho internacional pblico y derecho internacional privado, s. n. e., Alicante, Asoc.
Espaola de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, 1990,
p. 140.
9 Pastor Ridruejo, Jos A., Curso de derecho internacional pblico y organizaciones internacionales, 6a. ed., Madrid, Tecnos, 1998, p. 569.
472
terizo (decimos eventualmente, porque es una tendencia generalizada

identificar al dao ambiental transfronterizo con la realizacin de actos
lcitos, es decir, aquellos que no entraan una violacin a las normas internacionales, esto ltimo es materia del siguiente proyecto).
Una vez iniciados los trabajos de la Comisin de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad por Hecho Ilcito, la propia Comisin, en
1978, lleg a la conclusin de que la responsabilidad del Estado no deriva de la comisin de actos ilcitos de manera exclusiva, puesto que el desarrollo cientfico, tecnolgico, la explotacin de industrias y otras actividades lcitas traen como consecuencia la posibilidad de que un Estado
incurra en responsabilidad, sin que haya de por medio la violacin de
una obligacin internacional.10 Este tipo de responsabilidad (que como
decamos se identifica por excelencia con el dao ambiental transfronterizo), es materia del Proyecto de la Responsabilidad Internacional por las
Consecuencias Perjudiciales de Actos no Prohibidos por el Derecho
Internacional y es aplicable a los daos causados por el manejo de sustancias e instalaciones peligrosas, e incluso de la energa nuclear, cuando
sus efectos rebasan las fronteras de los Estados. El Proyecto contiene 22
artculos, y ha correspondido ser relatores especiales a Quentin-Baxter
de 1986 a 1992 y a Julio Barboza posteriormente.
En ltimo lugar se encuentra el Proyecto de Cuerpo de Principios y
Normas Relativos a la Proteccin del Medio Ambiente contra la Contaminacin Transfronteriza, del que slo se sabe que se encontraba a cargo
de la Academia de Derecho Internacional de La Haya en 1986;11 sin embargo el ttulo sugiere que se trata de una codificacin cuyo objeto especfico es la materia que nos ocupa, que sin duda presentar muchas dificultades para su adopcin, ya que no existe consenso sobre la obligatoriedad de
los actuales principios de derecho ambiental internacional.
En sntesis, podemos concluir que en la actualidad es generalmente
aceptado que la responsabilidad por dao ambiental transfronterizo se
determina cuando existe la posibilidad de imputar a algn Estado la realizacin de actividades no prohibidas, con consecuencias perjudiciales y
dainas en el territorio de otro estado, es decir, responsabilidad objetiva
independientemente de que se hayan o no tomado las medidas necesarias
10
11
Ortiz Ahlf, Loretta, Derecho internacional pblico, Mxico, Harla, 1988, p. 156.
Casadevante Romani, Carlos, La proteccin del medio ambiente en el derecho
internacional. Derecho comunitario europeo y derecho espaol, Pas Vasco, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, 1992, p. 39.
473
para evitar esos daos, o de que no se haya cometido una infraccin de

una norma de carcter internacional. Este es un marco general que habr
de aplicarse siempre y cuando no existan disposiciones particulares va
tratado, especficamente previstas por las partes, como en el caso de responsabilidad por contaminacin debida a hidrocarburos, o daos provenientes del manejo de la energa nuclear.12
III. FUENTES
Para tener un panorama general de las disposiciones que sobre dao
ambiental transfronterizo existen en la actualidad y de acuerdo con lo expuesto por Max Sorensen,13 haremos mencin de las fuentes del derecho internacional, en tanto mtodos de creacin de normas jurdicas generales y
particulares. Esta referencia nos ser de utilidad, dado que en caso de que un
Estado incurra en responsabilidad por la comisin de un hecho ilcito, la misma se determinar independientemente de la fuente (generalmente convencional o consuetudinaria), de la cual proceda la norma que se ha infringido.
Las fuentes enumeradas en el artculo 38 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia son: las convenciones internacionales, la costumbre internacional, los principios generales de derecho, las decisiones
judiciales y la doctrina de los publicistas de mayor competencia de las
distintas naciones. A ellas haremos referencia ms adelante; sin embargo, en este momento es oportuno mencionar que existen otros procedimientos de creacin de normas internacionales, como los actos unilaterales de los Estados, y el derecho derivado; este ltimo de particular
importancia en el desarrollo del derecho internacional ambiental.
En trminos de Antonio Remiro Brotns,14 el derecho derivado es el
conjunto de actos jurdicamente vinculantes, emitidos por organizaciones
12 Sobre este tema volveremos en el apartado que corresponde a los tratados; sin
embargo es conveniente sealar que los Estados, va convencin, han transmitido la responsabilidad en este caso al operador o explotador de la actividad, sin que ello signifique
que cada Estado deber asegurar por s el pago, si la garanta del operador no es suficiente. Cfr. Teclaff, Ludwick A., Beyond Restoration. The Case of Ecocide, Natural Resources Journal, Nuevo Mxico, vol. 34, nm. 4, 1994, pp. 942-945.
13 Sorensen Max (ed.), Manual de derecho internacional pblico, 6a. reimp., Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 152.
14 Remiro Brotns, Antonio et al., Derecho internacional, s. n. e., Madrid, Mc-Graw-Hill
Interamericana, pp. 298-302.
474
internacionales,15 a quienes los integrantes de cada organizacin en particular han transferido esta facultad mediante un tratado. El carcter de estas normas es secundario o derivado, ya que se encuentran jerrquicamente subordinadas a las normas que las originan, esto es, a las disposiciones del tratado constitutivo de la organizacin que las emite. Por
otro lado, al ser expedidas con base en la facultad que se ha delegado al
organismo internacional por parte de sus integrantes, dichas normas resultan obligatorias para todos los miembros de la organizacin.
Cabe sealar que por sus efectos el derecho derivado se clasifica entre
otros en:
Actos que implican el deber de examinar de buena fe la posibilidad
de cumplir con su contenido normativo.
Actos de contenido obligatorio cuya forma de realizacin queda
en manos de los miembros de la organizacin.16
Dentro de la primera clasificacin encontramos a las declaraciones y
recomendaciones de la ONU en materia ambiental, provenientes, por
ejemplo, de conferencias internacionales; mientras que en la segunda tenemos al derecho derivado de la Unin Europea.
En lo que se refiere a las declaraciones de la ONU (y otros organismos internacionales), coinciden los tratadistas en que a pesar de que pudieran carecer de obligatoriedad, pueden generar normas obligatorias a
futuro y ser la base de normas convencionales o consuetudinarias,17 con
lo que contribuyen al desarrollo del derecho internacional. Se conoce a
este tipo de normas como soft-law,18 porque carecen de sancin, y en muchos casos se identifican ms con compromisos polticos o conductas deseadas a futuro. Sin embargo, como se ha mencionado, su importancia
radica en que pueden dar origen a normas convencionales o consuetudi-
15
16
Como la ONU, la Unin Europea, la OCDE, etctera.

Rodrguez Carrin, Alejandro, Lecciones de derecho internacional pblico, 3a.
ed., Madrid, Tecnos, 1994, p. 223.
17 UNAM-Comisin Federal de Electricidad, El derecho ambiental en Amrica del
Norte y el sector elctrico mexicano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, pp. 5 y ss.; y Remiro Brotns, Antonio et al., Derecho internacional, cit.,
nota 3, p. 333.
18 Casadevante Romani, Carlos, La proteccin del medio ambiente en el derecho internacional, derecho comunitario europeo y derecho espaol, op. cit., nota 11, pp. 103 y ss.
475
narias. En caso de dao ambiental transfronterizo podemos citar como

principios de soft-law:
El deber de correccin de la fuente de contaminacin, mismo que
propone la eliminacin de los riesgos y la contaminacin preferentemente en donde se han generado.
La equidad intrageneracional e intergeneracional, que establece el
deber de conservacin de los ecosistemas y sus procesos esenciales, en beneficio de las generaciones presentes y futuras.
La igualdad de acceso a la imparticin de justicia, que impone la
obligacin de dar oportunidad a los extranjeros afectados por un
deterioro ambiental, de acceder a los procedimientos administrativos y judiciales del Estado en donde se ha generado el dao, para
proceder a su reparacin.
La no discriminacin, en dos vertientes: como complemento del
principio anterior en lo que se refiere a la aplicacin de la legislacin nacional sin distincin a extranjeros; y en segundo lugar como exigencia de los mismos requisitos que se imponen a las actividades que tienen repercusiones al interior del territorio estatal, a
quienes tienen proyectada la realizacin de actividades peligrosas
cuyos efectos pueden traspasar las fronteras.
Alerta rpida, que obliga a dar aviso inmediato en caso de accidentes, a quienes puedan resultar afectados.
La evaluacin, que crea la posibilidad en caso de la instalacin de
industrias peligrosas que puedan causar dao transfronterizo, de poder someter el proyecto a un examen comn de los interesados sin
que exista la obligacin de adoptar las recomendaciones planteadas.
Es conveniente establecer, adems, que algunos otros principios, como
el de prevencin, precaucin, ettera, que en otro tiempo fueron soft-law,
ya han sido adoptados dentro de la costumbre internacional, por considerar que renen los requisitos para ello; por lo tanto, sern materia del inciso correspondiente.
En cuanto a la Unin Europea,19 se conoce al derecho derivado con el
nombre de reglamentos, directivas y decisiones, los cuales son emitidos a
fin de dar cumplimiento a los objetivos de esta organizacin. Estas normas
19
Que se cita, por ser el tipo de organizacin de integracin ms desarrollada.
476
tienen eficacia directa ante las autoridades administrativas y rganos judiciales de la comunidad, dado que no requieren de actos posteriores para su
aplicacin. En materia ambiental, a manera de referencia y dada la importancia de estas disposiciones en el desarrollo del derecho internacional,
conviene mencionar al Rgimen de Responsabilidad Civil por Daos Causados por Residuos (Propuesta de Directiva de 1o. de septiembre de 1989),
que establece la responsabilidad objetiva para el productor y eliminador de
residuos, al tiempo que garantiza una indemnizacin en caso de daos al
medio ambiente;20 El Libro Verde sobre la Reparacin de los Daos al Medio Ambiente (Directiva del 17 de marzo de 1993) que determina la existencia de responsabilidad objetiva o subjetiva para la reparacin de los daos al medio ambiente y seala mecanismos de indemnizacin colectiva
con ese fin;21 y El Libro Blanco sobre la Responsabilidad Ambiental22
(Propuesta de Directiva del 9 de febrero de 2000) que busca ser la Directiva
Marco Comunitaria en Materia de Responsabilidad Ambiental, para unificar los distintos regmenes nacionales de responsabilidad, y poner nfasis
adems en la proteccin al ambiente sin dejar de atender los daos a personas y bienes. En este sentido, se pronuncia por la responsabilidad objetiva para todas las actividades riesgosas y por la responsabilidad sin culpa
en casos de daos a la biodiversidad causados por actividades no peligrosas, y al ser un rgimen nico, podra adems dar solucin a los daos transfronterizos.
Hechas estas observaciones, podemos desarrollar las fuentes contenidas en el artculo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
1. La doctrina y los principios generales de derecho
En la actualidad, la doctrina en materia de derecho internacional ambiental se ha desarrollado considerablemente; a pesar de ello, su carcter como
fuente es relativo o auxiliar, dado que el estudio, anlisis e interpretacin del
derecho que realizan los publicistas ms autorizados no contribuyen de ma20 Hannequart, Jean-Pierre, El derecho comunitario en materia de residuos, Barcelona, Prom, 1996, p. 161.
21 Ibidem, pp. 169 y ss.
22 Las observaciones y comentarios a esta propuesta se enviaron a la Unidad de
Asuntos Jurdicos de la Direccin General de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y
Proteccin Civil de la Comisin Europea hasta el 1o. de julio del ao pasado, por lo que
el proceso para su adopcin an no se ha concluido.
477
nera directa a la creacin de la norma internacional, nicamente ... arrojan

luz sobre el derecho internacional y vuelven ms fcil su formacin...,23
sobre todo cuando son propositivos.
En este sentido, citamos por su obra especializada en derecho internacional ambiental a los profesores Dupuy, Alexander Kiss, Jos Juste
Ruiz y Ramn Martn Mateo, quienes han desarrollado la institucin de
la responsabilidad por dao ambiental, a travs de aportaciones sustantivas sobre la responsabilidad objetiva. Incluso, el profesor Kiss, por su reconocida experiencia en la materia particip como asesor de Hungra en
el asunto Gabckovo-Nagymaros, en donde se argument entre otras cosas
la existencia de un estado de necesidad ecolgico como excluyente de
responsabilidad, y la terminacin del tratado suscrito por los interesados, debida a la aparicin de normas consuetudinarias de derecho internacional del medio ambiente.24 En este y otros asuntos tambin son de
importancia las aportaciones del juez Weeramantry, de la Corte Internacional de Justicia, quien a travs de opiniones disidentes se ha pronunciado sobre el desarrollo sostenible y algunos principios de derecho
ambiental consuetudinario.25
Por otra parte, el juez italiano A. Postiglione, en atencin a la complejidad de la proteccin ambiental universal, ha propuesto la creacin de
un tribunal internacional para el medio ambiente. Segn su particular
punto de vista, el tribunal sera un rgano permanente de las Naciones
Unidas, compuesto por quince jueces elegidos por la Asamblea General
para un periodo de siete aos.26
Por ltimo, dentro de las aportaciones de la doctrina al derecho internacional podemos sealar la Declaracin de Limoges, emitida el 15 de
noviembre de 1990, en el marco de la Reunin Mundial de Asociaciones
23
24
Seplveda, Csar, Derecho internacional, 20a. ed., Mxico, Porra, 1998, p. 107.
Rodrigo Hernndez, ngel, La aportacin del asunto Gabckovo-Nagymaros al
derecho internacional del medio Ambiente, Anuario de Derecho Internacional Pblico,
Pamplona, nm. XIV, 1998, pp. 795 y ss.
25 Respecto del primero, seal que se trata de un concepto que en la actualidad tiene valor normativo y en lo que hace a los segundos, manifest que al dictarse la sentencia se desaprovech la oportunidad de determinar su naturaleza, ya que en la actualidad
tienen gran aceptacin, aunque no se conoce el grado en que obligan.
26 Rodrigo Hernndez, ngel, La aportacin del asunto Gabckovo-Nagymaros al
derecho internacional del medio ambiente, op. cit., nota 24, p. 787.
478
de Derecho Ambiental, en donde se hace referencia en los siguientes trminos a la responsabilidad sin culpa (objetiva) por daos al entorno:27
El principio de la responsabilidad objetiva por daos ecolgicos debe
ser afirmado por todos los textos nacionales e internacionales como un principio general, salvo lo que concierne a la responsabilidad penal. Este principio no slo debe aplicarse a las actividades peligrosas. Debe aplicarse en
todos los supuestos de daos ecolgicos.
Sobre los principios generales de derecho, en tanto postulados de aplicacin universal, aceptados en todos los sistemas jurdicos y cuya observancia es obligatoria ya que ...constituyen principios de justicia o
de lgica jurdica implcitos en la idea misma del Derecho...,28 podemos
mencionar a los siguientes en materia de dao ambiental a nivel internacional:
La obligacin de reparar el dao. Establecida por la Corte Permanente de Justicia Internacional desde 1928 en el asunto de la Fbrica de Chorzow, este principio seala ... que el incumplimiento
de un compromiso entraa la obligacin de efectuar una reparacin en forma adecuada....29 Por lo tanto, siempre que se causen
daos al medio ambiente de otro Estado existir la obligacin por
parte del Estado de origen, de reparar dichos daos de manera que
se restablezca la situacin que habra existido de no verificarse los
mismos (reparacin in natura).
La responsabilidad objetiva. M. Kelston, Goldie, Guiseppe Tesauro
y Alonso Gmez-Robledo coinciden en que la misma es un principio de derecho internacional que debe aplicarse cuando una actividad riesgosa ha ocasionado daos.30 Consiste en que no es necesario que el Estado haya violado una norma de derecho internacional, para que se le impute responsabilidad y por lo tanto asuma la
obligacin de reparar los daos ocasionados al ambiente. Se basa
en el razonamiento de que si no es posible prohibir ese tipo de activida27 Cabanillas Snchez, Antonio, La reparacin de los daos al medio ambiente, s. n.
e., Pamplona, Aranzadi, 1996, p. 43.
28 Remiro Brotns, Antonio et al., Derecho internacional, op. cit., nota 14, p. 330.
29 Sorensen Max (ed.), Manual de derecho internacional pblico, op. cit., nota 13,
p. 534.
30
transfronterizos, op. cit., nota 6, pp. 17 y ss.
479
des, s pueden reducirse los posibles daos a travs de este tipo de

responsabilidad.
La buena vecindad. Complementa el principio anterior, e implica
la no creacin de situaciones de peligro del territorio de un Estado
al territorio de otro, con la consecuente aplicacin en materia ambiental, ya que ningn Estado podr generar dichas situaciones en
perjuicio del entorno de los Estados vecinos.
La negociacin. Entendida como la obligacin de conciliar mediante concesiones mutuas, cualquier tipo de intereses contrapuestos que deriven del hecho de compartir fronteras, y en particular
cuando la controversia se refiera a la materia ambiental.
El agotamiento de los recursos locales. Como principio de derecho
internacional general, deber ser observado por la parte afectada a
fin de obtener la reparacin de los daos al medio ambiente, a travs de los mecanismos que para tal efecto estn previstos en el sistema jurdico interno del responsable. Esto, a fin de que se acuda
nicamente al mbito internacional cuando se hayan agotado los
recursos sin que se haya obtenido la reparacin, cuando no existan
los procedimientos internos ad hoc, sean ineficaces; o cuando los
daos hayan sido de tal magnitud que afecten el inters colectivo
de uno o ms Estados.
Los principios a que hemos hecho referencia, al ser ampliamente
aceptados en todos los sistemas jurdicos por considerarse fundamentales, son el eje central de muchos tratados, adems de que se constituyen
en auxiliares de los juzgadores al momento de resolver casos concretos,
ya que pueden aplicarse de manera directa al asunto cuando no hay alguna regla (convencional o consuetudinaria) formulada.31 sta es su mayor utilidad, sin perjuicio de que a la vez son el origen de muchas prcticas consuetudinarias y principios de soft-law.
2. La costumbre internacional
La costumbre internacional es la prctica uniforme y reiterada de determinados actos por parte de los Estados, con la plena conviccin de
que dicha prctica es jurdicamente obligatoria. Su importancia reside en
31
Seplveda, Csar, Derecho internacional, op. cit., nota 23, p. 105.
480
que es un proceso dinmico de creacin de normas internacionales, de

acuerdo con las necesidades de la comunidad internacional.
En materia ambiental, el contenido de estos actos uniformes y reiterados ha sido plasmado en convenios, resoluciones, recomendaciones y declaraciones, que son frecuentemente invocadas en la jurisprudencia internacional. Sin embargo, presentan algunos problemas para su estudio y
aplicacin, porque muchos de ellos son de reciente adopcin, adems de
que no existe un criterio uniforme para considerar a las mismas prcticas
como costumbre internacional. Podemos mencionar, por ejemplo, que
mientras Carlos Casadevante32 enumera como normas consuetudinarias
la obligacin de prevenir, la diligencia debida, la utilizacin equitativa y
razonable de los recursos naturales, la buena fe, la negociacin, la reparacin, el deber de no causar daos, la no discriminacin, igualdad de acceso y trato, y la evaluacin del impacto ambiental, Cesreo Gutirrez
slo menciona el uso diligente del territorio, la informacin y notificacin, y el uso equitativo de los recursos compartidos.33
A continuacin desarrollamos algunos de ellos:
La debida diligencia.34 Expresada en la frase sic utere tuo ut alienum non laedas, es el deber que tienen los Estados de no permitir
que en su territorio o bajo su jurisdiccin se realicen actividades
(por s o por otras personas) que causen daos al medio ambiente
de otros Estados ms all de las fronteras.35 El obrar con la debida
diligencia implica adoptar las medidas necesarias para que en caso
de que se realicen actividades peligrosas se tomen todas las medidas necesarias para reducir el riesgo y asegurar una reparacin si
llegaran a producirse daos. Existe adems la posibilidad de que
32 Casadevante Romani, Carlos, La proteccin del medio ambiente en el derecho internacional. Derecho comunitario europeo y derecho espaol, op. cit., nota 11, p. 55-97.
33 Cfr. Gutirrez Espada, Cesreo, La contribucin del derecho internacional del
medio ambiente al desarrollo del derecho internacional contemporneo, Anuario de Derecho Internacional Pblico, Pamplona, nm. XIV, 1998, p. 145.
34 La Corte Internacional de Justicia en la opinin consultiva sobre la legalidad de la
amenaza o el uso de las armas nucleares, del 8 de julio de 1996, declar que este principio tiene carcter consuetudinario. Cfr. Rodrigo Hernndez, ngel, La aportacin del
asunto Gabckovo-Nagymaros al derecho internacional del medio ambiente, Anuario de
Derecho Internacional Pblico, op. cit., nota 24, p. 792.
35 En los ltimos aos este principio acuado en el asunto de la Fundicin Trail
(1941), se ampli al deber de proteccin del medio ambiente, del mbito transfronterizo
de terceros Estados, a las zonas situadas ms all de toda jurisdiccin estatal.
481
esta obligacin se adapte a las circunstancias de cada caso, de manera congruente con la realidad internacional y compatible con las
diferencias econmicas, sobre todo para los pases en vas de desarrollo. Por otra parte, debe comprender tambin el grado en que un
Estado se ha preocupado por disponer de un sistema jurdico eficiente, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones internacionales que ha asumido.
El principio quien contamina, paga.36 Su significacin se centra en
el deber que tiene la persona (fsica o jurdica) responsable de generar polucin, de absorber en todo o en parte los costos de las medidas de prevencin y lucha contra la contaminacin. Su aplicacin es general en el derecho ambiental.
El principio de precaucin. Implica la adopcin de las medidas necesarias para evitar daos al ambiente, desde que existen indicios
de que una actividad determinada causa riesgos, aunque no se tengan certeza de que los daos llegarn a verificarse. Por ello se determina que la actividad riesgosa deber realizarse bajo el ms estricto control. Cabe mencionar que el cumplimiento de este deber
no excluye la responsabilidad cuando se han verificado los daos.
La prevencin.37 Como obligacin, ha sido recogida en el Principio 21 de la Declaracin de Estocolmo. Establece que la contaminacin, ms que combatirse, debe evitarse, para no tener que llegar
a sufrir las consecuencias de una actividad daina. Coinciden muchos autores en que dicha obligacin deriva de la casustica internacional, refirindose en particular a la resolucin del caso Trail
Smelter.
El deber de cooperacin. Este principio, de reciente adopcin, pone
de manifiesto la necesidad de la colaboracin en todos los niveles
y sentidos, para prevenir o combatir la contaminacin. Implica el
intercambio de informacin en caso de realizacin de actividades
riesgosas, as como antes y durante la realizacin de las mismas, y
en ninguna manera excluye la responsabilidad.
36 Sobre ste y los principios siguientes cfr. Hannequart, Jean-Pierre, El derecho comunitario en materia de residuos, op. cit., nota 20, p. 71.
37 Segn algunos autores, este principio hace posible una proteccin ms eficaz del
medio ambiente. Cfr. Dez de Velasco, Manuel, Instituciones de derecho internacional
pblico, 10a. ed., Madrid, Tecnos, 1994, t. I, p. 589.
482
La utilizacin equitativa y razonable de los recursos naturales.38

Complementa al principio de la debida diligencia, al sealar que
todos los Estados pueden participar de los beneficios de un recurso
natural compartido, en una proporcin razonable para que cada
uno de ellos pueda satisfacer sus necesidades.
En conclusin, cabe sealar que es obligatorio para los Estados observar los principios establecidos por la costumbre internacional, siempre
que sta contenga los elementos materiales (prctica uniforme y reiterada) y psicolgico (conviccin de obligatoriedad) sealados.
3. La jurisprudencia y los fallos judiciales
Una de las fuentes en donde ms se ha tenido la oportunidad de desarrollar la institucin de la responsabilidad del Estado por dao ambiental
transfronterizo es la jurisprudencia.
A travs de la aplicacin de la norma al caso concreto, no slo se resuelven conflictos particulares, sino tambin se contribuye adems a fijar
el contenido y alcance de otras fuentes de derecho internacional, como la
costumbre y los principios generales. De ah que se considere a las decisiones judiciales como mtodo auxiliar en la creacin de la norma internacional. Por otra parte, las caractersticas mencionadas hacen posible que
esas decisiones puedan ser utilizadas a manera de referencia en casos futuros.
El precedente clsico en materia de dao ambiental transfronterizo es
la resolucin del asunto de la Fundicin Trail Smelter, que data de 1941,
ao en que un tribunal arbitral resolvi el asunto que le plantearan los
Estados Unidos y Canad, referente a la contaminacin generada en territorio canadiense por una fundicin. Dicha contaminacin ocasion daos a tierras y cultivos en los Estados Unidos. Este asunto se constituy
en la piedra angular de la institucin de la responsabilidad del Estado y
posteriormente del derecho internacional del ambiente. Slo a manera de
referencia debemos sealar que dio origen a la responsabilidad objetiva,
y estableci por primera vez el deber de proteger el ambiente de manera
integral de los daos que se le pudieran causar a consecuencia de actividades realizadas en un territorio ajeno.
38 Casadevante Romani, Carlos, La proteccin del medio ambiente en el derecho internacional. Derecho comunitario europeo y derecho espaol, op. cit., nota 11, p. 60.
483
En 1949 la Corte Internacional de Justicia tuvo tambin la oportunidad de pronunciarse sobre el deber de todo Estado de impedir la utilizacin de su territorio para fines contrarios a los derechos de terceros Estados. El asunto que motiv esta determinacin fue planteado por la Gran
Bretaa, quien solicit que se declarara la responsabilidad de Albania
por los daos causados a buques britnicos debidos a la explosin de un
campo de minas en aguas territoriales de Albania (Estrecho de Corf).
La responsabilidad que se imput a dicho Estado no fue por el hecho de
haber colocado las minas, sino porque la colocacin no pudo haberse hecho sin su conocimiento, por lo cual era responsable de advertir sobre los
riesgos, a fin de evitar el surgimiento de daos. ste es un principio que
en la actualidad impera en el caso de actividades ultrarriesgosas que ponen en peligro el medio ambiente, ya que la responsabilidad se imputa al
Estado, aun cuando l no haya realizado la conducta generadora de daos por s, puesto que, como se ver ms adelante, se tiene la obligacin
de velar por que en el territorio propio no se realicen actividades que
puedan ocasionar daos al territorio de otros Estados (debida diligencia).
Otro precedente de importancia es el asunto del Lago Lannoux, donde
el tribunal arbitral al que se someti la cuestin seal en 1957 que para
haber podido resolver a favor de Espaa, se debi argumentar que los trabajos a realizarse por Francia tendran como consecuencia ...una contaminacin definitiva de las aguas del Ro Carol; o que las aguas residuales (de la hidroelctrica proyectada) tendran una composicin qumica,
una temperatura o alguna caracterstica que pudiese ocasionar perjuicio a
los intereses espaoles.39 De esta forma se admiti implcitamente el deber de un Estado de abstenerse de realizar una conducta que pueda daar
el medio ambiente de otro.
Los tres precedentes citados, como se ha mencionado, constituyeron
la fuente de los Principios 21 de la Declaracin de Estocolmo, y 2 de la
Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Otros asuntos en donde se ha aplicado el principio sic utere tuo ut
alienum non laedas en materia ambiental, o la responsabilidad por dao
ambiental transfronterizo, son:
El caso W. Poro vs. Houillires du Bassin de Lorraine, en donde el
propietario de un hotel en Kleinblittersdorf, Alemania, present en
39
transfronterizos, op. cit., nota 6, p. 49.
484
1957 una demanda por los daos ocasionados a la agricultura y a

los centros de recreo de esa localidad, a consecuencia de las emanaciones provenientes de la compaa minera French Lorraine
Bassin Mining Company ubicada en territorio francs. La resolucin (de acuerdo con las reglas de derecho internacional privado)
conden a la responsable a la reparacin de los daos, en tanto que
una comisin intergubernamental ad hoc orden la instalacin de
equipo anticontaminante, financiado por los gobiernos alemn y
francs, de acuerdo con lo establecido en el anexo 8 (Del Control
de Contaminacin Transfronteriza) del Tratado SAAR de 1956.
El asunto Garrison Diversion40 entre Canad y Estados Unidos, en
el que Canad solicit en 1970 la revisin del proyecto que pretenda desviar el ro Missouri hacia la parte este y central de Dakota
del Norte, ya que ste afectara la calidad de las aguas de los ros
Souris, Assimiboine y Rojo, que corren hacia Canad. En este asunto se argument con base en el Tratado de Aguas Fronterizas de
1909, que ...las aguas no pueden ser contaminadas en ningn lado
a efecto de lesionar la salud o la propiedad en el otro..., y la Comisin Internacional Conjunta que actu con base en el tratado
mencionado determin que una parte del proyecto afectara los intereses de Canad, por lo que no debera ser construida.
El caso Montedison, en el cual la Corte Italiana sentenci en 1974
al presidente del consejo y a cuatro ejecutivos de una fbrica de
dixido de titanio, a tres meses y veinte das de prisin por el vertido de desechos industriales en aguas internacionales. En el mismo
asunto, Francia conden en 1976 a la fbrica Montedison al pago de
13 millones de dlares por concepto de daos.
El asunto de las Minas de Potasio de Alsacia, en donde una fundacin multinacional para la defensa del medio ambiente y un holands propietario de un invernadero localizado en la parte baja del
Rhin presentaron en 1974 una demanda en contra una compaa
minera localizada en Francia, por haber contaminado las aguas del
ro a consecuencia del vertido de desechos. Este asunto dio origen
a dos conferencias interministeriales, a partir de las cuales se acord llevar a cabo medidas conjuntas para controlar la contaminacin del ro.
40 Sobre este y otros asuntos cfr. Daz, Luis Miguel, Responsabilidad del Estado y
contaminacin. Aspectos jurdicos, Mxico, Porra, 1982, pp. 90-123.
485
En cuanto a la responsabilidad en particular, en 1993 el Estado de

Nauru solicit a la Corte Internacional de Justicia que determinara la responsabilidad internacional de Australia ... por los daos causados al
medio ambiente en la explotacin de los fosfatos y por el incumplimiento de la obligacin de rehabilitacin de las tierras establecida por la Resolucin 2111 (XX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, as
como por la violacin del principio de equidad intergeneracional incluido en el artculo 5o. del Acuerdo de Fideicomiso sobre Nauru. 41 Este
asunto se solucion mediante un acuerdo extrajudicial (consistente en el
pago de 107 millones de dlares australianos y ventajas comerciales), pero resalta el hecho de que la Corte se haya declarado competente para conocer este tipo de controversias, en donde se solicita por parte de un
Estado determinar la responsabilidad por dao ambiental en general.
En 1995 se someti tambin a la Corte Internacional la controversia
surgida por los ensayos nucleares llevados a cabo por Francia en el Pacfico. Nueva Zelanda solicit al tribunal que se pronunciara sobre la obligacin de los Estados de no causar dao ambiental a espacios ms all de
su jurisdiccin nacional, y aunque tampoco hubo una resolucin sobre el
fondo del asunto, la Corte reiter la obligacin de respeto y proteccin
del medio ambiente natural.
Mencin aparte merece la sentencia de la Corte Internacional, del 25 de
septiembre de 1997, relativa al asunto Gavckovo-Nagymaros, en donde
se plante la siguiente cuestin:
Hungra y Eslovaquia (Checoslovaquia en ese entonces), mediante un
tratado del 16 de septiembre de 1977 acordaron llevar a cabo un proyecto
para la construccin y funcionamiento de un sistema de presas, a fin de
producir energa de manera conjunta, mejorar la navegacin en el Danubio, mantener la calidad de las aguas y proteger el medio ambiente.
Hungra suspendi y abandon las obras bajo el argumento de la existencia de un estado de necesidad ecolgico (excluyente de responsabilidad), adems de sealar que la ejecucin del tratado poda implicar la
violacin de normas consuetudinarias ambientales surgidas de manera
posterior. Eslovaquia, por su parte, construy un dique en Cunovo, con
lo que desvi las aguas del ro y violent el derecho de uso de Hungra a
una parte equitativa y razonable de un curso de agua internacional. Por
41 Rodrigo Hernndez, ngel, La aportacin del asunto Gabckovo-Nagymaros al
derecho internacional del medio ambiente, Anuario de Derecho Internacional Pblico,
op. cit., nota 24, pp. 770-794.
486
esta causa, Hungra, mediante un comunicado verbal, dio por terminado

el tratado en mayo de 1992.
Uno de los puntos que la Corte deba resolver era si la suspensin y
abandono de la aplicacin del tratado constituan la violacin de una
obligacin internacional (un acto ilcito), con la consecuencia de haber
incurrido en responsabilidad por incumplimiento; todo ello debido a la
aparicin de normas consuetudinarias posteriores. Por haberse suspendido el tratado, y haber privado a Hungra del uso equitativo y razonable
de un curso de agua internacional, se determin que s existi una violacin, por lo que las partes haban incurrido en responsabilidad y deberan
fijar las bases para determinar la indemnizacin correspondiente a los
daos y perjuicios. Respecto al incumplimiento debido a la posterior
aparicin de normas consuetudinarias, la Corte resolvi que, efectivamente, nuevas disposiciones consuetudinarias haban surgido, pero que
en ningn momento eran incompatibles con el tratado, e incluso podran
complementarlo, adems de que es preferible aplicar las disposiciones de
un tratado, a las normas consuetudinarias posteriores.
Resaltan en esta resolucin, la prioridad que se da a las normas convencionales sobre las prcticas ambientales consuetudinarias, adems de
no haberse probado el estado de necesidad ecolgico como excluyente
de responsabilidad por hecho ilcito argumentado por Hungra, al sealar
que para dicho Estado el realizar el proyecto implicara atentar contra el
medio ambiente, cuya proteccin es un inters fundamental.
De suma importancia a su vez fue el hecho de que la Corte dej entrever que la obligacin de no causar daos, la necesidad de la evaluacin
de los riesgos ecolgicos de una actividad determinada y el deber de
conciliar desarrollo y medio ambiente, tendra muy pronto (si no es que
ya lo tiene), un carcter de derecho consuetudinario.
Para concluir, haremos referencia a la opinin consultiva de la Corte
Internacional de Justicia a solicitud de la OMS en 1996, sobre la legalidad
de la amenaza o el uso de las armas nucleares, en donde se seala que la
obligacin general de que los Estados velen por las actividades realizadas
dentro de su jurisdiccin o bajo su control no daen el medio ambiente de
otros Estados o zonas que estn fuera de su jurisdiccin nacional, forma
parte ya del corpus del derecho internacional del ambiente.42 De esta ma42 Benadava, Santiago, Derecho internacional pblico, 5a. ed., Santiago de Chile,
Editorial Jurdica Cono Sur, 1997, p. 223.
487
nera se ratific el principio de buena vecindad o debida diligencia, y se

afirm su vigencia en materia de daos producidos al ambiente de otros
Estados; adems de que se ampli este deber hacia otros espacios que no
estn bajo la jurisdiccin estatal, como la Antrtida, los fondos y ocenicos, los mares internacionales y la estratosfera, de entre otros.
Como podemos observar, las decisiones judiciales han contribuido a
fijar y establecer el contenido de la obligacin de no causar daos al ambiente ms all de las fronteras del Estado en donde se realizan actividades riesgosas, para no incurrir en responsabilidad internacional.
4. La resolucin del caso Trail Smelter
Se haba ya manifestado que el Caso de la Fundicin Trail43 es fundamental en el desarrollo de la responsabilidad del Estado por dao ambiental transfronterizo. Coinciden los autores en sealar adems, que es
el precedente clsico en la materia, e incluso
Alexandre Kiss ha expresado que difcilmente no podra insistirse demasiado sobre la importancia del caso Trail, ya que para comenzar el acuerdo de arbitraje en s es de gran relevancia, en la medida en que en l se
consagra un instrumento de responsabilidad del Estado por actos de contaminacin, cuyo origen se encuentra dentro de su propio territorio, ocasionando daos en el territorio de terceros Estados, lo que demuestra la insuficiencia de la tcnica de la responsabilidad para solucionar el diferendo,
necesitando ir ms all. Vale decir hacia una reglamentacin comn y
cooperacin entre los Estados interesados.44
43 Cuyos antecedentes son algunos fallos de la Suprema Corte de los Estados Unidos, y en particular el asunto Georgia vs. Tennessee Copper Co. y Ducktown Sulphur,
Copper & Iron Co. en 1906, en donde Georgia solicit que se prohibiera a los demandados establecidos en Tennessee descargar gases nocivos al ambiente, ya que stos eran
llevados por las corrientes de aire hasta su territorio, en donde haban ocasionado daos a
bosques, huertos, cultivos y otros. Adems de condenar a los demandados a la reparacin
de los daos se afirm que sus actividades en lo futuro no deberan ocasionar dao ni
riesgo de dao al territorio de Georgia. Cfr. Barros, James y Johnston, Douglas M., Contaminacin y derecho internacional, trad. de Flora Setaro, Buenos Aires, Editorial Marymar, 1977, pp. 4, 51 y ss.
44 Ortiz Ahlf, Loretta, Derecho internacional pblico, op. cit., nota 10, p. 294.
LA CONMUTACIN DE MULTAS EN MATERIA AMBIENTAL

Ernesto LEN SNCHEZ
SUMARIO: I. Introduccin. II. Naturaleza jurdica y marco normativo de la conmutacin de multas en materia ambiental. III. Diversos
ordenamientos que prevn la conmutacin de la multa. IV. La conmutacin de la multa es un recurso administrativo? V. La conmutacin de la multa se encuentra debidamente regulada? VI. La facultad de la autoridad para resolver la conmutacin de la multa es
discrecional. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
El presente anlisis tiene como objeto invitar al lector a conocer una
figura que pretende beneficiar al ambiente, y que por su deficiente regulacin no ha sido explotada lo suficiente, tanto por la autoridad ambiental federal como por los gobernados; nos referimos pues a la conmutacin de la multa, misma que resulta procedente, segn la legislacin
ambiental, siempre y cuando el promoverte actualice dos supuestos bsicos. A lo largo del presente documento intentaremos abarcar desde la
ms amplia perspectiva, la conmutacin de la multa, para poder saber si
la figura en cuestin resulta benfica para el ambiente, conociendo su naturaleza, marco normativo, problemtica en su sustanciacin y, por supuesto, saber si se encuentra debidamente regulada, haciendo un anlisis
de las diversas leyes o reglamentos que la contemplan, adems de saber
quin es la autoridad facultada para conocerla y por qu es considerada
sta como una facultad discrecional.
Se hace este anlisis, debido a que es una figura a la que no se le ha
dado la importancia que tiene en su contenido, y que se puede considerar
como la alternativa de mayor uso en el futuro; en virtud de que la legislacin ambiental, que por naturaleza es preventiva, tiende en nuestro pas a
509
510
ERNESTO LEN SNCHEZ
ser correctiva por desconocimiento y por falta de cultura de proteccin

ambiental en nuestra sociedad, razn por la cual, si la autoridad ambiental federal, entindase por sta a la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente, le da la difusin requerida, puede lograr grandes avances en
proteccin, preservacin y restauracin del ambiente, invirtindose las
multas impuestas en los procedimientos administrativos de inspeccin y
vigilancia en acciones que tengan los fines sealados.
En suma, en el presente trabajo se plantea la conmutacin de la multa
como una alternativa que tiene como nico objetivo el beneficio al ambiente, sealndose cmo se encuentra en la actualidad la aplicacin de
dicha opcin por parte de las dos partes que en ella intervienen: la administracin pblica federal y los particulares, y cules pueden ser las alternativas que se tienen para poder lograr conservar nuestro entorno con las
herramientas con las que se cuenta, aun y cuando ya se hayan causado
afectaciones al mismo.
II. NATURALEZA JURDICA Y MARCO NORMATIVO
DE LA CONMUTACIN DE MULTAS EN MATERIA AMBIENTAL
El derecho ambiental es el conjunto de normas que tienen por objeto
proteger al medio ambiente y los recursos naturales, siempre previniendo
su destruccin. Ahora bien, es importante sealar que, tal y como lo seala el maestro Ral Braes, el espacio que ocupa el derecho ambiental
es amplio, lo cual se encuentra relacionado con la complejidad del tema
del que se ocupa, es decir, de la llamada problemtica ambiental, derivada de la relacin existente entre la sociedad y la naturaleza.1
Esto es, para poder entender la aplicacin del derecho ambiental es
importante atender a los elementos que inciden directamente sobre esa
relacin desde las dos perspectivas: 1) desde el punto de vista de la sociedad tenemos que delimitar quines realizan las acciones que afectan a
la naturaleza; por qu las realizan; a quines afectan y la forma en que
dichas acciones afectan. Ahora bien, desde el punto de vista de la naturaleza, los elementos a tomar en cuenta son: cmo afectan a la naturaleza
las acciones humanas; a cules elementos afectan dichas acciones y en
qu forma se reorganiza la naturaleza de acuerdo con su lgica interna.
1 Braes, Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 2000, pp. 30 y 31.
511
Lo que significa que para poder entender el derecho ambiental es necesario tener claro cul es el campo en el que nos tenemos que desenvolver,
y en el caso concreto lo es la problemtica ambiental.
A travs de la historia y en la etapa actual de su desarrollo, el derecho
ambiental presenta una naturaleza eminentemente administrativa, aunque
no se puede dejar del lado el aspecto penal y civil que se ha tratado de
darle en los ltimos aos. En Mxico, la legislacin ambiental se ha desarrollado demasiado lento; muestra de ello es que a la fecha solamente
se ha tratado de impulsar a travs de instancias administrativas, y el vivo
ejemplo de esta tendencia es la ley marco en esta materia: la Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Y al sealar esta Ley
General no se est tratando de decir que es la nica, sino el enfoque se le
ha dado en relacin con el derecho administrativo.
En el mismo sentido, es importante mencionar que aunado al hecho
sealado en el prrafo anterior, la normatividad ambiental tambin tiene
una tendencia preventiva, ya que, no obstante sealar sanciones a quienes la infrinjan, el espritu de dicho ordenamiento es enfocado a la prevencin del deterioro ambiental.
Es decir, no obstante ser preventivo el espritu de dicho conjunto de
normas, tambin tiene un aspecto correctivo, ya que en muchos casos,
por desconocimiento o de manera deliberada, el hombre contina realizando acciones en detrimento del ambiente, mismas que tienen que ser
sancionadas.
En el mbito nacional, durante los ltimos aos el gobierno federal se
ha preocupado por proteger al ambiente, para lo cual se han elaborado
ordenamientos en los que se intenta regular debidamente cada una de las
materias que en determinado momento pudieran daarlo, tanto a nivel
federal como a nivel local; y como principal indicador de dicha preocupacin es el hecho de haber elevado a rango constitucional el derecho que
tiene toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y
bienestar, previsto en el artculo 4o. de nuestra carta magna.
La vigilancia del cumplimiento de las obligaciones contenidas en la
legislacin ambiental federal corresponde a la Procu radura Federal de
Proteccin al Ambiente, a travs del procedimiento administrativo de
inspeccin y vigilancia2 contenido en la Ley General del Equilibrio Eco2 Ral Braes, en su obra Manual de derecho ambiental mexicano, seala que las
reglas de las visitas de inspeccin previstas en la LGEEPA son similares a las estableci-
512
ERNESTO LEN SNCHEZ
lgico y la Proteccin al Ambiente y otros ordenamientos especiales.

Derivado de ese procedimiento, la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente podr imponer las sanciones correspondientes en caso de que
se detecten infracciones a los diversos ordenamientos. Ahora bien, como
consecuencia de dichas sanciones administrativas, los gobernados encuentran en la legislacin ambiental diversas figuras, por medio de las
cuales se puede impugnar, en los casos en que se encuentren inconformes con las sanciones que imponga la autoridad a travs del recurso de
revisin (artculo 176 de la LGEEPA), o bien solicitar la reconsideracin
(artculo 169 de la LGEEPA) o la conmutacin de la multa (artculo 173
de la LGEEPA), cuando asuma la responsabilidad en que incurri, es decir, al solicitar cualesquiera de las ltimas dos opciones, se entiende que
convalida o acepta la infraccin cometida.
Es en este punto en donde encontramos la figura que nos ocupa en el
presente trabajo, la conmutacin de la multa, la cual, segn la normatividad ambiental vigente, podr otorgarse bajo supuestos especficos previstos en los diversos ordenamientos ambientales, segn sea el caso. Sin
embargo, antes de entrar al anlisis de los supuestos de procedencia es
menester entender primero el espritu de dicha figura.
La conmutacin, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, significa cambiar, trocar, permutar una cosa
por otra, y proviene del vocablo latn commutatio, -nis que significa accin y efecto de conmutar. En materia jurdica, nicamente encontramos
que se refiere al indulto parcial que altera la naturaleza del castigo en favor del reo; y tratndose de penas o castigos impuestos, sustituirlos por
otros menos graves. Como puede observarse, la tendencia de la figura es
netamente penal.
De la definicin que se desprende del Diccionario para Juristas de
Juan Palomar de Miguel,3 la conmutacin en materia jurdica ha sido utilizada con mayor frecuencia en asuntos penales; sin embargo, en materia
ambiental la conmutacin debe entenderse de diferente manera, ya que el
artculo 173 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente establece que la autoridad podr darle la opcin a quien incurra en infracciones a la legislacin ambiental de pagar la multa, o bien
das en los diferentes ordenamientos jurdicos federales, fundamentados en el artculo 16
constitucional. Braes, Ral, ibidem, p. 254.
3 Palomar de Miguel, Juan, Diccionario para Juristas, Mxico, Porra, 2000.
513
de realizar acciones o inversiones equivalentes en cuestiones que beneficien al ambiente; por lo tanto, no se puede entender como un indulto
parcial a quien incurra en infracciones a la normatividad, ya que en este
caso la inversin tendr que realizarse, es decir, la erogacin tendr que
hacerla el infractor, y es ah en donde realmente encuentra su fuerza dicha figura, pues el dinero, en lugar de destinarse a la Tesorera de la Federacin por concepto de multa impuesta por una autoridad administrativa,
se destinar en algn proyecto con el cual se proteja, preserve o conserve
el ambiente y los recursos naturales.
La figura de la conmutacin aparece en la legislacin ambiental mexicana en 1996, con las reformas realizadas a la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, con objeto de privilegiar al medio ambiente sobre cualquier otra cuestin. Es decir, no es sino hasta ese
ao cuando se incluye el beneficio de la conmutacin en nuestra legislacin ambiental, otorgando a los infractores a la normatividad ambiental
una opcin de invertir el monto de la multa en acciones o equipos con
que se evite la contaminacin o en la preservacin del ambiente y los
recursos naturales.
La conmutacin de multa, en s, consiste en incentivar a los gobernados que hubiesen incurrido en alguna infraccin a la legislacin ambiental, a realizar acciones tendientes a mejorar el medio ambiente y los recursos naturales, pues como se seal en la primera parte del presente
trabajo, el derecho ambiental nace por la necesidad de proteger y evitar
la destruccin del ambiente; y qu mejor ejemplo de ello, que privilegiar
acciones en pro de ste, y que destinar multas que no tienen beneficio sobre el mismo.
Esto es, la conmutacin en materia ambiental consiste en realizar inversiones equivalentes al monto de la multa en la adquisicin e instalacin de equipo o en la realizacin de acciones con las cuales se cubra el
monto de dicha sancin pecuniaria. Es importante aclarar que no se trata
de una condonacin de multa, sino de un cambio, ya que en lugar de realizar el pago de la multa ante la autoridad recaudadora correspondiente,
el infractor invertir en pro del medio ambiente y los recursos naturales.
La figura de la conmutacin, como lo mencionamos anteriormente, se
encuentra regulada por la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en el ltimo prrafo del artculo 173, mismo que
otorga a la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente la facultad
de otorgar por s o a peticin de parte, a quien infrinja la normatividad
514
ERNESTO LEN SNCHEZ
ambiental la opcin de pagar las multas impuestas como consecuencia de

un procedimiento administrativo de inspeccin y vigilancia o realizar las
inversiones mencionadas.
Ahora bien, un aspecto importante que no hay que pasar por alto es el
hecho de que el artculo 173 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente establece tres hiptesis indispensables para
la procedencia de la solicitud de conmutacin:
a) Que se garanticen las infracciones del infractor;
b) Que no se trate de alguno de los supuestos previstos en el artculo
170 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, y
c) Que la autoridad justifique plenamente su decisin.
Es menester que quien pretenda optar por la realizacin de inversiones
en beneficio del ambiente, a cambio del pago de la multa, garantice las
obligaciones que adquiera con la propuesta que presente, con objeto de que
la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente pueda hacer efectiva la
multa que se pretenda conmutar, en el caso en que se incumpla con las
obligaciones a las que se obliguen en la conmutacin solicitada.
Para cumplir con ese requisito, el infractor podr elegir alguna de las
sealadas en el artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin.4
El otro requisito de procedibilidad a cargo de los infractores que establece el artculo 173 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente es el referente a que no se trate de alguno de los supuestos previstos en el artculo 170 de la citada Ley. Dicho requisito
puede confundirse con la imposicin de alguna de las medidas de seguridad previstas en dicho precepto; sin embargo, del anlisis profundo que
se realice a dicho aspecto se desprende que los supuestos a los que se refiere son que no exista riesgo inminente de desequilibrio ecolgico o de
4 El artculo 141 del Cdigo Fiscal de la Federacin establece seis formas de garantizar el inters fiscal, los cuales son: a) Depsito en dinero u otras formas de garanta financiera equivalentes que establezca la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; b)
Prenda o hipoteca; c) Fianza otorgada por institucin autorizada; d) Obligacin solidaria
asumida por tercero; e) Embargo en la va administrativa; y f) Ttulos valor o cartera de
crditos del propio contribuyente en caso de que se demuestre la imposibilidad de garantizar la totalidad del crdito.
515
dao o deterioro grave a los recursos naturales y/o casos de contaminacin con repercusiones peligrosas para los ecosistemas.
Con lo anterior, es necesario hacer hincapi en que el simple hecho de
imponer una medida de seguridad no constituye un impedimento para
poder otorgar la conmutacin de la multa, ya que en muchas ocasiones
no se actualizan tales supuestos.
El tercer punto al que se refiere el artculo 173 de la LGEEPA es el
que se refiere a que la autoridad justifique plenamente su decisin, lo que
significa que la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente deber
fundar y motivar debidamente la resolucin en la que se otorgue la conmutacin, obligacin que se desprende del artculo 3o., fraccin V, de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y que consiste en establecer los artculos aplicables al caso concreto y exponer las razones que
llevaron a la autoridad a tomar esa decisin.
Los tres requisitos mencionados son los establecidos expresamente en
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; sin
embargo, las leyes especiales y los reglamentos que prevn la figura contemplan, en ocasiones, otros requisitos para su procedibilidad, mismos
que sealaremos a continuacin.
De igual manera, es importante mencionar que en la prctica es necesario observar ciertos puntos que son indispensables para poder otorgar
la conmutacin de la multa, de conformidad con la facultad discrecional
que tiene la autoridad.
III. DIVERSOS ORDENAMIENTOS
QUE PREVN LA CONMUTACIN DE LA MULTA
Los distintos ordenamientos que prevn la figura de la conmutacin
contemplan requisitos especficos dependiendo de la materia de que se
trate, con el comn denominador de obtener mayores beneficios a los establecidos en la legislacin ambiental.
La Ley General de Vida Silvestre establece una caracterstica peculiar
como requisito para la procedencia de la conmutacin de multa, ya que
en su artculo 127 prev expresamente que se podr otorgar al infractor
la conmutacin de multa si ste adems se obliga a reparar el dao cometido mediante el restablecimiento de las condiciones anteriores a su comisin o a realizar una inversin equivalente en los trminos establecidos en la LGEEPA.
516
ERNESTO LEN SNCHEZ
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable establece en su artculo 165, que la autoridad podr otorgar al infractor la opcin de pagar la
multa o realizar trabajos o inversiones equivalentes en materia de conservacin, proteccin o restauracin de los recursos forestales, siempre y
cuando se garanticen las obligaciones del infractor, no sea reincidente y no
se trate de irregularidades que impliquen la existencia de riesgo inminente
de dao o deterioro grave a los ecosistemas forestales. En esta materia
forestal encontramos requisitos muy concretos sobre la figura de la
conmutacin que no se desprenden de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, como lo es la reincidencia, que cabe
sealar, en materia forestal, se entiende por reincidente al infractor que incurra ms de una vez en conductas que impliquen infracciones a un mismo
precepto en un periodo de cinco aos, a diferencia de la LGEEPA, en la
que se establece un periodo de dos aos, para considerar reincidente a un
infractor. Asimismo, cabe mencionar que se establece claramente que no
es la imposicin de medidas de seguridad un impedimento para otorgar la
conmutacin, sino a la existencia de riesgo inminente de desequilibrio
ecolgico o de dao o deterioro grave a los recursos naturales, o casos de
contaminacin con repercusiones peligrosas para la salud.
Por otra parte, es importante sealar que del artculo 173 de la LGEEPA
no se desprende un trmino para interponer la conmutacin de la multa ante la autoridad; sin embargo, el nico ordenamiento legal que lo establece
es el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, que en
su artculo 63 prev que la solicitud de conmutacin de multa deber presentarse dentro de los quince das contados a partir de la notificacin de la
resolucin en la que se impuso la multa que se pretenda conmutar; adems, establece que la solicitud deber presentarse ante la autoridad sancionadora, y que la misma ser resuelta por el superior jerrquico.
Otro ordenamiento que establece la figura de la conmutacin con alguna peculiaridad es el Reglamento de la LGEEPA en materia de auditora ambiental, pues establece en el artculo 8o. que la opcin de la conmutacin de multa podr otorgarse cuando los responsables de una
empresa asuman en forma voluntaria la realizacin de una auditora ambiental, as como el desarrollo de las medidas preventivas y correctivas
que deriven de la misma; sealando como requisito de procedibilidad
a diferencia de los dems ordenamientos que no se hubiera presen-
517
tado una denuncia popular, por medio de la cual se acredite que la operacin de la empresa ha ocasionado daos a la salud pblica.
La Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos,
que recientemente entr en vigor, prev tambin la solicitud de conmutacin en su artculo 111; no establece requisitos especficos para la procedencia de la conmutacin; solamente que se podr otorgar dicho beneficio
sin perjuicio de la obligacin de reparar el dao expresada en dicha Ley.
De los requisitos de procedibilidad previstos en los ordenamientos especiales sealados se logra observar que en cada materia se contemplan
caractersticas propias de cada una de ellas, pero siempre vigilando que
se actualicen las tres hiptesis jurdicas establecidas en la Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
IV. LA CONMUTACIN DE LA MULTA
ES UN RECURSO ADMINISTRATIVO?
La conmutacin en materia ambiental es pues una opcin en beneficio
del ambiente, y no como se expresa en la exposicin de motivos de Decreto
que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 13 de diciembre de 1996, una opcin que
pretende privilegiar las conductas que tengan efectos directos sobre las
condiciones del medio ambiente. Lo anterior se menciona, en virtud de
que realmente lo que se busca con dicha opcin no es ms que provocar
un efecto positivo en el medio ambiente y los recursos naturales.
De lo anterior se desprende la pregunta obligada: es la conmutacin de
la multa un recurso administrativo? Para responder a esta pregunta tenemos
que definir primeramente qu es un recurso administrativo, y a partir de
dicho anlisis desprender a ciencia cierta cul es su naturaleza jurdica.
En Mxico, como ya lo mencionamos anteriormente, la institucin encargada de conocer la figura de la conmutacin es la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, y que sta se podr solicitar una vez que
haya sido impuesta una multa derivada de un procedimiento de inspeccin y vigilancia llevado a cabo por la autoridad correspondiente. Ahora
bien, de acuerdo con la doctrina, los recursos administrativos son los que
se presentan por parte de quienes han sido afectados por una decisin
administrativa, y tienen como finalidad eliminar un acto que fue realiza-
518
ERNESTO LEN SNCHEZ
do presumiblemente contrario a derecho. En este caso, no nos encontramos ante un procedimiento en el cual la autoridad sea parte de un conflicto, sino que es la misma autoridad la que revisa su actuar, esto es, la
autoridad es parte del conflicto, al haber emitido un acto administrativo unilateral imperativo que en cierto momento puede llegar a lesionar
los intereses de los administrados. En otras palabras, el recurso administrativo es un medio de defensa mediante el cual los gobernados pretenden impugnar una decisin de la autoridad administrativa, cuando consideran que carece de legalidad, inconformndose ante la misma autoridad
que emiti dicho acto y que llevar a cabo un autoexamen de su actuar.
En materia ambiental, el recurso administrativo previsto en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente es el recurso de
revisin, que se encuentra regulado con determinadas formalidades para
su tramitacin.
De acuerdo con Alberto C. Snchez Pichardo, en su obra titulada Los
medios de impugnacin en materia administrativa, los recursos administrativos deben cubrir ciertos elementos, que l divide en esenciales y secundarios.
Los primeros son los que se sealan a continuacin: a) que el recurso
est contemplado en una ley; b) que exista un acto administrativo previo
que sirva de causa; c) que exista una autoridad administrativa que deba
tramitarlo y resolverlo; d) que afecte un derecho del recurrente, y e) que
exista una obligacin de la autoridad de dictar una resolucin en cuanto
al fondo.
En cuanto a los que se enuncian como secundarios, encontramos los siguientes: a) el plazo de interposicin del recurso; b) formalidades que deber reunir el escrito, y c) posible suspensin y requisitos de la misma.5
Una vez hecho este pequeo anlisis de lo que son los recursos administrativos, trataremos de encuadrar la conmutacin de la multa en los
supuestos antes mencionados, o bien detectar las diferencias entre una y
otra figura.
En primer lugar, hay que indicar que la conmutacin de la multa, de
conformidad a lo sealado en el inciso a), s est prevista en la Ley; sin
embargo, tal y como se establece en la legislacin ambiental, no trata de
controvertir un acto administrativo, como lo hace un recurso; es decir, al
5 Snchez Pichardo, Alberto C., Los medios de impugnacin en materia administrativa, Mxico, Porra, 2001, pp. 120 y ss.
519
solicitar un infractor de la normatividad ambiental una conmutacin por

una inversin equivalente al monto de la multa impuesta, partimos del
supuesto de que acepta o convalida que infringi alguna norma y que a
travs de dicha opcin solamente intenta no pagar la multa y destinar dicha inversin en pro del medio ambiente; sin embargo, tiene que cumplir
con ciertos requisitos.
Asimismo, encontramos que existe un acto administrativo que sirve como causa para poder presentar dicha solicitud, tal y como se establece en
el inciso b) sealado anteriormente, pues es slo con la existencia de una
resolucin sancionatoria emitida por parte de la autoridad correspondiente,
en la que se haya impuesto una multa, como se podr presentar la solicitud
de conmutacin por alguna inversin que tenga como finalidad el beneficio al ambiente. De igual manera, el requisito sealado como inciso c) lo
encontramos en la solicitud de conmutacin, pues en sta tambin existe
una autoridad administrativa que deba tramitarlo, siendo la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente quien tiene dicha facultad.
Por lo que se refiere al requisito consistente en que el acto administrativo afecte un derecho del recurrente, es de sealarse que es aqu en donde encontramos la diferencia esencial en cuanto al recurso administrativo
y una solicitud de conmutacin, pues si bien el acto administrativo del
cual deriva la solicitud en estudio le causa una afectacin al gobernado,
lo cierto es que, como ya se seal anteriormente, la conmutacin no tiene como finalidad recurrir el acto con objeto de que una autoridad, en
este caso el superior jerrquico, realice una revisin de la resolucin administrativa y dicte otra que tenga como finalidad anular, modificar, confirmar o desechar el acto administrativo que le cause agravio, como lo es
en el recurso de revisin previsto en el artculo 176 de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; es decir, que realice
una revisin de la legalidad con que fue emitida dicha resolucin, sino
por el contrario, la legalidad no se pone en duda por parte de quien promueve y se da por entendido que convalida el acto en cuestin, pues el
nico efecto que tendr la resolucin que emita la autoridad correspondiente (Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente) es la de otorgar
o negar la realizacin de algn proyecto de inversin en pro del medio
ambiente.
Y por ltimo, en cuanto al inciso e) de los elementos manejados como
esenciales en un recurso administrativo, s existe la obligacin de la autoridad de dictar una resolucin a la solicitud de conmutacin, situacin
LA INFRACCIN AMBIENTAL GRAVE Y FLAGRANTE

Claudia QUINTERO JARAMILLO
SUMARIO: I. Introduccin. II. La infraccin administrativa grave y
flagrante. III. Los efectos jurdicos de reconocer la existencia de
la infraccin ambiental grave y flagrante. IV. Leyes ambientales
que contemplan la regulacin de la infraccin administrativa
grave y flagrante. V. Propuesta de regulacin. VI. Conclusiones.
VII. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
En el derecho ambiental se habla de la figura de la flagrancia administrativa, la que se trata de equiparar en contenido a lo previsto por el artculo
16, prrafos cuarto, quinto y sexto de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, en el que se establecen las disposiciones
esenciales que deben prevalecer en caso de delitos flagrantes, es decir,
aquellos en los que el sujeto activo de los mismos es sorprendido al momento de su comisin; en ese sentido, se ha advertido que la denominada
flagrancia administrativa no tiene un fundamento jurdico a nivel constitucional, considerando que el precepto citado est referido a la materia
penal, no as a la administrativa. En postura diversa a esa opinin, este
trabajo pretende desarrollarse con lo que la suscrita denominara la infraccin ambiental grave y flagrante, que encontrara un fundamento legal en el artculo 21 de nuestra carta magna.
Debe evidenciarse que las infracciones graves y flagrantes tienen cabida en el derecho positivo mexicano en diversas reas, como la aduanera, y que incluye actividades de polica preventiva y vigilancia permanente por diversas autoridades; bajo ese contexto, se desea desarrollar el
presente trabajo determinando qu disposiciones jurdicas existen al res533
534
CLAUDIA QUINTERO JARAMILLO
pecto y haciendo finalmente las propuestas que se consideran necesarias

y que seran motivo de una reforma legislativa.
Slo se efecta un anlisis de legislacin federal, por ser los ordenamientos jurdicos en los que surge la necesidad de implementar un procedimiento especial de vigilancia que pueda dar lugar a actuaciones de la
autoridad en caso de infracciones graves, detectadas en flagrancia; debe
destacarse que esta nota se da en esas leyes, en razn de las materias que
regulan, tales como la de pesca, forestal y vida silvestre.
II. LA INFRACCIN ADMINISTRATIVA GRAVE Y FLAGRANTE
Se ha llegado a hablar de la flagrancia administrativa, trmino que se
utiliza para designar a aquellas situaciones en que los ilcitos ambientales
de carcter administrativo son descubiertos por la autoridad en el momento mismo de su comisin, razn por la cual, bajo el esquema de los procedimientos administrativos de inspeccin y vigilancia se levanta un acta de
inspeccin, que previa su calificacin dar lugar a un acuerdo de emplazamiento dirigido al infractor y, en su caso, a una sancin administrativa.
Se dice que la flagrancia administrativa es una figura jurdica inconstitucional, en razn de que no est prevista en la Constitucin, pues sta
slo regula la flagrancia en materia penal.
Sin embargo, como se advertir, no existe la flagrancia administrativa,
sino la infraccin ambiental grave y flagrante y, como tal, no es inconstitucional, pues nuestra carta magna, a nuestro entender, prev la posibilidad de su implementacin, a travs de los actos de vigilancia que caracterizan el actuar de algunas autoridades administrativas, aduaneras y
fiscales. Quiz su denominacin o su falta de denominacin expresa es lo
que da lugar a su rechazo.
Debe destacarse que en el derecho positivo mexicano la infraccin administrativa grave y flagrante no es desconocida. La autoridad slo puede hacer lo que la ley le autoriza; sin embargo, tratndose de infracciones
administrativas graves y flagrantes, aqulla est autorizada a privar de la
libertad personal; por ello afirmamos que si la ley nos permite detener a
una persona, con motivo de una infraccin administrativa, no vemos impedimento alguno, no para privar de la libertad a una persona, sino nica
y exclusivamente para levantarle un acta circunstanciada y dictar medidas de aseguramiento, bajo supuestos muy estrictos y bien definidos, en
535
casos graves y flagrantes, para posteriormente seguirle un procedimiento

administrativo al infractor, con el propsito de que haga uso de sus garantas, en concreto, de la de audiencia, y no quede en estado de indefensin.
El rgimen que regula la infraccin ambiental grave y flagrante es de
excepcin; a lo que se adiciona que el bien jurdico tutelado lo justifica,
y hay urgencia de actuar en el momento, no se concibe que en el caso de
un automovilista en estado de ebriedad, se le pueda privar de su libertad,
y en el supuesto de tala clandestina no se pueda levantar un acta circunstanciada que permita seguir un procedimiento al involucrado, previo respeto de su garanta de audiencia.
El catedrtico, doctor Miguel Sarre Iguiez precisa que de conformidad con nuestra carta magna, entre los cinco supuestos bajo los cuales
podemos ser afectados en nuestra libertad personal se encuentra:
la detencin por infraccin administrativa grave y flagrante, es decir,
aquellas infracciones de orden administrativo que constituyen una ofensa
a la colectividad y que es necesario detenerlas en el acto a partir de la accin coactiva de la polica preventiva, por ejemplo, personas en estado de
ebriedad que estn causando destrozos en la va pblica.1
Con base en este esquema es que pretendemos formular nuestra figura, denominada como infraccin ambiental grave y flagrante, distinguindola perfectamente de la flagrancia penal y tratando de eliminar la
concepcin de flagrancia administrativa.
Infraccin ambiental grave y flagrante
En principio, la infraccin administrativa la definimos para efectos
prcticos en la vulneracin de las normas de carcter administrativo, por
una accin o una omisin; trasladando esto al derecho ambiental, encontramos que cuando las disposiciones jurdicas quebrantadas son de las
que comprende la normativa ambiental, por el objeto de su proteccin y
regulacin, estaremos ante una infraccin ambiental.
Las infracciones administrativas se han graduado en leves y graves segn la afectacin que se resienta con su comisin; en ese sentido, es de
sealar que segn la materia jurdica que contemple esta distincin, pue1 Sarre Iguiez, Miguel, El derecho a la libertad personal como patrimonio colectivo.
La justicia en Mxico, p. 2, http://web.iteso.mx/dh/foro/msarre.html.
536
de advertirse cul ser el bien jurdico tutelado o la finalidad que se persiga con tal calificacin.
En ese contexto, afirmamos que los elementos de la infraccin ambiental grave y flagrante son los siguientes:
a) Vulneracin de normas de contenido ambiental. Cualquier disposicin de corte ambiental puede dar lugar a una infraccin ambiental.
Debe distinguirse que las leyes ambientales especiales presentan
catlogos que nos determinan cules hechos u omisiones pueden
ser considerados como infracciones y, consecuentemente, dan lugar
a sanciones administrativas de diferente ndole (multa, arresto, decomiso, clausura, etctera).
b) Gravedad. En el caso en estudio, esta caracterstica radica en la circunstancia de que los hechos u omisiones detectados son contrarios
a las leyes prohibitivas o al mandato de hacer que ordena una norma determinada, y bsicamente podemos englobar dentro de las
mismas a aquellas irregularidades relacionadas con el aprovechamiento, posesin y transporte de recursos, como ejemplares, productos, subproductos de flora y fauna silvestre, recursos forestales
maderables o no maderables, etctera, cuya legal procedencia no se
demuestre en el acto, lo que est vinculado con la necesidad de que
determinadas actividades queden sujetas al acreditamiento, en todo
momento, de su legal ejecucin.
Se destaca que en reas como el derecho aduanero existe una identificacin clara de lo que se entiende por infraccin grave, que para propsitos del presente trabajo se cita al doctor Mximo Carvajal Contreras,
quien precisa que las infracciones graves
Son las que con pleno conocimiento volitivo de las personas, transgreden
ordenamientos legales con el propsito de causarle un perjuicio pecuniario
al fisco o eludir las restricciones o prohibiciones impuestas por las autoridades a las mercancas de comercio exterior, con el fin de proteger la economa nacional y a la sociedad.2
En estos trminos, advertimos que la gravedad de la infraccin ambiental debe ser definida por el tipo de actividad que se detecte, pues de2
Carvajal Contreras, Mximo, Derecho aduanero, Mxico, Porra, 2002, p. 457.
537
bern considerarse aquellas que impliquen la voluntad del infractor de

vulnerar la ley; en concreto, prohibiciones y mandatos claros y expresos
contenidos en la legislacin que tienden a proteger bienes jurdicos ms
susceptibles de afectacin.
c) Ofensa a la colectividad o afectacin de bienes colectivos (defensa del inters pblico). Esta circunstancia es la que justifica la accin inmediata, preventiva y coactiva de la autoridad administrativa,
con el nimo de salvaguardar el inters pblico, sobre los intereses del individuo.
El ambiente ha sido calificado como una necesidad humana bsica, es
decir, de aquellas que son base y condicin para la satisfaccin de las dems necesidades,3 consecuentemente, corresponde como bien jurdico colectivo a todo un grupo social, por lo que consideramos justificada su proteccin, de manera tal que los derechos individuales queden supeditados a
su proteccin, asegurando un mnimo de garantas a favor de los particulares, en razn de que debe prevalecer tanto el inters individual como el colectivo, pues ambas aspiraciones son igual de legtimas y necesarias.
d) Flagrante. El calificativo tiene su base en el hecho de que el autor
de la infraccin es sorprendido en la ejecucin de la misma;
aunque debe destacarse que tambin se ha incluido en este elemento
a lo que se denomina flagrancia equiparada o cuasiflagrancia, esto
es, la circunstancia de ser perseguido materialmente despus de cometido el ilcito, ser sealado como el autor del mismo o ser encontrado con el producto de la irregularidad, lo que crea la presuncin de la comisin del acto ilegal.
e) Necesidad de accin inmediata. sta surge por la certeza en la accin u omisin ilcita, y se basa en la urgencia de detener el hecho
o vencer la omisin irregular detectada, y en la posibilidad de que
el responsable se sustraiga a la accin de la justicia. La movilidad
de los recursos susceptibles de apropiacin tambin dan lugar a lo
extremo del actuar y a la urgencia de la accin; incluso es lo que
motiva el aseguramiento precautorio de los ejemplares o productos.
Como podr verse, existen materias, dentro de lo ambiental, que im3
p. 53.
Terradillos Basoco, Juan, Introduccin al delito ecolgico, Madrid, Trotta, 1992,
538
piden a la autoridad sancionadora el girar rdenes de inspeccin,

por la inexistencia de establecimientos fijos y perfectamente identificados; consecuentemente, si esperramos a la emisin de las mismas, indudablemente no tendramos ningn resultado de dicho acto, salvo la frustracin, la falta de aplicacin de la ley, la burla y
evasin del infractor, con el consiguiente dao y deterioro del ambiente y sus elementos.
f) Accin preventiva y coactiva de la autoridad administrativa. Este
elemento nos permite denotar que la autoridad administrativa competente, esto es, previamente facultada por la ley, ser la nica que
puede actuar en estos casos, y que su intervencin tiende a preservar los bienes jurdicamente tutelados por la normativa ambiental.
Su poder coactivo, indudablemente deriva de su carcter de autoridad, respaldado por el uso de la fuerza legal, en el caso concreto, a
diferencia de la flagrancia en materia penal, slo la autoridad ordenadora y la ejecutora podrn actuar, sin que intervenga ningn gobernado, lo que da mayor seguridad jurdica, si consideramos que
los actos administrativos de la autoridad gozan de la presuncin de
validez y buena fe, atentos a lo dispuesto por los artculos 8o., 9o. y
10 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
III. LOS EFECTOS JURDICOS DE RECONOCER LA EXISTENCIA
DE LA INFRACCIN AMBIENTAL GRAVE Y FLAGRANTE
Inicio del procedimiento administrativo motivado

por un acto de vigilancia, sin orden de autoridad
El procedimiento administrativo de inspeccin y verificacin del cumplimiento de la legislacin ambiental se basa en la diligenciacin de una
orden de inspeccin y el levantamiento respectivo del acta circunstanciada, pero aquel que es motivado por un acto de vigilancia no, lo que implica que en tal caso no existir una orden de inspeccin, pero siempre
un acta circunstanciada en que consten todos los pormenores, hechos y
omisiones observados en la diligencia efectuada; ste sera el principal
efecto del desarrollo de actos de vigilancia, los cuales, para quedar debidamente perfeccionados y legitimados, se reconoce, necesitan el establecimiento de lmites, con el propsito de asegurar, por una parte, al parti-
539
cular sus garantas individuales y, por la otra, sus derechos colectivos,

como lo es la proteccin del ambiente.
Los actos de vigilancia los desarrollan diversas autoridades administrativas, fiscales y aduanales, y las mismas no requieren de la existencia
de rdenes de inspeccin, indudablemente por la imposibilidad material de
dictarlas, lo que implicara que el hecho ilcito quedara al margen de la
ley, situacin que se justifica por los bienes jurdicos y fines que se persiguen, tales como la economa nacional, la regulacin y control del comercio exterior, la seguridad nacional, la sanidad fitopecuaria, la salud
pblica, entre otros; sin embargo, debe destacarse que dentro de esos
bienes tambin se encuentra la preservacin de la flora o fauna y la proteccin del ambiente, objetivos o fines que se persiguen cuando se realizan verificaciones (actos de vigilancia permanente) en los puertos y aeropuertos nacionales, al amparo de reglas de comercio exterior, fiscales y
aduaneras; en ese sentido, esos mecanismos podran adaptarse, para ser
desarrollados no en aduanas o puertos, sino en cualquier parte del territorio nacional, pero con lmites y reglas estrictas y claras para evitar la arbitrariedad por parte de la autoridad administrativa.
IV. LEYES AMBIENTALES QUE CONTEMPLAN LA REGULACIN
DE LA INFRACCIN ADMINISTRATIVA GRAVE Y FLAGRANTE
1. Ley de Pesca
De conformidad con los artculos 22 y 23 de la Ley de Pesca vigente
(LP), la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en el mbito de su competencia, podr realizar actos de inspeccin y vigilancia, para verificar el cumplimiento de dicho ordenamiento; en caso de flagrancia, levantar el acta circunstanciada correspondiente en el lugar de los
hechos, haciendo constar esta situacin.
De lo anteriormente sealado se desprende que dos son los mecanismos principales por virtud de los cuales la autoridad puede verificar la
observancia de la ley, a saber: los actos de inspeccin y los de vigilancia.
La vigilancia es definida en el segundo prrafo del artculo 144 del
Reglamento de la Ley de Pesca (RLP) como toda actividad efectuada
por el personal autorizado de la Secretara o por el de la Secretara de
540
Marina, encaminado a prevenir la realizacin de operaciones pesqueras

ilcitas.
Asimismo, la fraccin IV del artculo 145 del RLP precisa que la inspeccin y vigilancia se llevar a cabo por personal autorizado a travs
de, entre otros modos, Actuaciones en caso de flagrancia.
Por su parte, el artculo 148 del RLP establece que
Se entiende por flagrancia cuando los presuntos infractores sean sorprendidos en ejecucin de hechos contrarios a la Ley o cuando despus de realizarlos, son perseguidos materialmente o alguien los seale como responsables de la comisin de aquellos hechos, siempre que se encuentren en
posesin de los objetos o productos materia de infraccin.
En tan supuesto, el inspector de la Secretara, as como el personal de

la Secretara de Marina, levantar acta en el mismo lugar, en la que harn
constar la flagrancia, recabando la firma del presunto infractor o asentarn que se neg a hacerlo.
De las transcripciones anteriores, derivamos lo siguiente:
1. La actividad consistente en la verificacin del cumplimiento de la ley,
por parte de la autoridad ambiental, se desarrolla a travs de los actos de
inspeccin, pero tambin por medio de los actos de vigilancia, los cuales
son de ndole preventiva, en razn de que buscan evitar los actos ilcitos.
2. Que la inspeccin se origina con motivo de las rdenes relativas y,
consecuentemente, da lugar a las visitas domiciliarias, las cuales se sujetan a las formalidades constitucionales. Se pueden practicar stas en virtud de la posibilidad que existe de ubicar a los sujetos de la inspeccin y,
en su caso, sus establecimientos, lo que en muchas ocasiones se torna
imposible en materias como la pesca, con motivo de que los bienes que
se sustraen del ambiente son muebles y pueden ser trasladados de un lugar a otro, pudiendo ignorarse su destino final.
3. La vigilancia est encaminada a prevenir la realizacin de operaciones pesqueras ilcitas y, en todo caso, deriva en la realizacin de actuaciones, por parte de las autoridades, en los casos de flagrancia; consecuentemente, en tal circunstancia nunca existir ni podr ser exigible una
orden de inspeccin para dar inicio al procedimiento administrativo correspondiente. Sin embargo, como se expresar ms adelante, existen
ciertas acotaciones que se pueden efectuar a la actividad de la autoridad
que garanticen su actuar de buena fe y sujeta a las propias garantas individuales, derivadas de la Constitucin.
541
4. Que la flagrancia en cuestin slo puede dar lugar a actuaciones de

la autoridad administrativa, no as de cualquier persona, a menos que la
ilicitud detectada d lugar a un delito, caso en el cual se podr actuar
conforme a lo que en materia de flagrancia prev el artculo 14 de nuestra carta magna y las respectivas disposiciones jurdicas que la reglamentan, como lo son los cdigos de procedimientos penales.
5. Que las actuaciones en caso de flagrancia son desarrolladas por personal autorizado, lo que implica
La existencia de un oficio de comisin para actos de vigilancia.
Poseer el nombramiento de inspector, y en consecuencia, y tener la
credencial vigente respectiva, expedida por la autoridad competente; se destaca que esta calidad debe ser acreditada al particular
infractor, como en cualquier otro acto de molestia, en razn de que
el gobernado debe tener la garanta de que quien lo aborda es autoridad competente en ejercicio de facultades.
Debe haber habilitacin de das y horas de ser necesario, por la naturaleza misma de los actos de vigilancia, lo cual se asienta en el oficio de
comisin correspondiente. Dicha circunstancia de igual manera garantiza
el legal actuar de la autoridad.
La precisin de los detalles de los actos de vigilancia, tales como la
zona y las actividades a que se sujetar; es importante precisar que
no estamos ante una orden de inspeccin, sino ante un oficio de comisin, por lo que los requisitos de aqul y ste no son los mismos,
ni tan estrictos, pero s deben ser lo suficientemente claros para que
exista certidumbre y seguridad jurdica para el gobernado.
Se destaca que en la parte conducente del dictamen de la Comisin
de Pesca de la Cmara de Diputados, relativa a esta Ley, se consider
lo siguiente:
El captulo IV de la iniciativa prev las medidas para conformar un sistema de inspeccin y vigilancia que garantice el cumplimiento de las disposiciones jurdicas encaminadas a la proteccin de los recursos pesqueros.
Esta necesidad ha sido planteada por el sector pesquero, como una accin
prioritaria, y del contenido de los diversos artculos de este captulo se
considera que satisfacen esas inquietudes.
EL SEGURO COMO INSTRUMENTO DE POLTICA

AMBIENTAL. ANLISIS DE LA NORMATIVIDAD
Jos Jaime SINZ SANTAMARA

SUMARIO: I. Introduccin. II. Los derechos de propiedad y el dao
ambiental. III. Los seguros y el dao ambiental en el marco jurdico
mexicano. IV. El seguro como instrumento jurdico-econmico. V. Dificultades en la implementacin de un sistema de seguros en materia
de dao ambiental. VI. Propuestas y conclusiones. VII. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
Desde la dcada de los setenta, cuando naci la legislacin ambiental en
Mxico, ha habido un debate sobre la eficacia de los instrumentos de regulacin tradicionales, es decir, aquellos que funcionan bajo el esquema
de una autoridad central que establece las acciones prohibidas (y a veces
estableciendo procedimientos y estndares tecnolgicos) y encargada
adems de monitorear que se cumpla la norma y sancionar a quien no se
apegue a ella. Estos instrumentos han sido llamados por los economistas
de comando y control. Dicho debate ha versado sobre la conveniencia
de incrementar el papel de los instrumentos de mercado, los cuales tendran entre sus virtudes la de operar en forma ms descentralizada y en
enfocarse en la consecucin de un objetivo ambiental al menor costo.
Estos instrumentos, tambin regulatorios, y que requieren, al igual que
los de comando y control, de un entramado institucional fuerte, han sido
aplicados cada vez con mayor frecuencia en varios pases, sobre todo en
pases industrializados.
Uno de los mecanismos que ha cobrado importancia en pases europeos es un instrumento jurdico-econmico: el sistema de seguros aplicado al dao ambiental. El seguro, aplicado ya a muchas actividades, como
553
554
JOS JAIME SINZ SANTAMARA
el mercado de automviles y de servicios de salud, se propuso como una

alternativa al controlar con medios tradicionales de vigilancia y castigo
de actividades que implicaban riesgos ambientales o que haban ya generado daos a los recursos naturales.
En la primera parte se explica por qu es importante considerar el mecanismo del seguro como un instrumento eficaz para controlar actividades de riesgo ambiental cuya regulacin no ha sido efectiva en nuestro
pas. El problema se concibe como uno de los derechos de propiedad mal
definidos, lo cual genera un manejo inadecuado de bienes de propiedad
colectiva, y ms an, de normas insuficientes en el aprovechamiento de
bienes pblicos. Estos problemas, desarrollados desde la disciplina econmica, se manifiestan desde la esfera del derecho en problemas de personalidad jurdica y en dificultades para acreditar la legitimidad activa en
la denuncia de un dao. Posteriormente, se describe la normatividad
vigente relacionada con el tema, y finalmente se discuten las posibles reformas que sera conveniente impulsar para fortalecer el actual sistema
de seguros en materia de medio ambiente.
II. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD Y EL DAO AMBIENTAL
Muchos de los problemas para regular acciones y efectos relacionados
con el medio ambiente tienen que ver con la dificultad de establecer derechos de propiedad claros sobre los recursos naturales. Esta dificultad
es de ndole tcnica (cmo delimitar la propiedad del agua subterrnea
o del aire como contenedor de contaminantes, por ejemplo?), poltica
(se reconocern derechos histricos, se establecer la propiedad en algn criterio de justicia o igualdad, o se reconocern derechos de propiedad para reconocer a un grupo en particular?), y jurdica (cmo conceder derechos privados sobre bienes y recursos que constitucionalmente
pertenecen a la nacin?).
Al ser difuso el concepto de propiedad en trminos ambientales, se desatan un sinnmero de problemas, entre ellos que los daos que los recursos naturales sufran a consecuencia de alguna actividad humana determinada afectan a mucha gente, pero es difcil para un ciudadano o un
grupo legitimar jurdicamente alguna demanda por sufrir un dao directo. As, los recursos naturales tienen los problemas de un bien pblico: al
no haber lmites claros de su aprovechamiento, su uso suele ser no sus-
EL SEGURO COMO INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL
555
tentable, es decir, se explota en un porcentaje mayor a su tasa de recarga

o regeneracin. Por otro lado, la degradacin no es enfrentada con recursos legales por otros usuarios: al no ser el recurso de nadie en especfico,
todos tratan de usarlo lo ms que pueden.1
Por ello, mecanismos que han funcionado para solucionar problemas
de riesgo, como los seguros, no se han aplicado cabalmente para el caso
del dao ambiental. Al no haber quin reclame la afectacin, no se puede
generar el mercado de seguros.
Por qu es relevante crear las condiciones para que opere un mercado
de seguros por dao ambiental? Las funciones principales de un seguro
son dos: por un lado reducen los riesgos de dao (en este caso, nos referimos a un recurso natural) y por otro permiten obtener compensaciones en
caso de que exista el dao. No obstante, aunque el uso de seguros ya se ha
aplicado en materia ambiental en diversos proyectos, derivado tanto de la
exigencia de algunas leyes como de las disposiciones de las evaluaciones
de impacto ambiental, el instrumento no se ha expendido en reas donde
podra ser un mecanismo eficiente en la reparacin de daos.
La posibilidad de disponer de un sistema que compense o restaure los
daos a los ecosistemas, al tiempo que reduce el riesgo de hacerlo es una
tarea acuciante para Mxico, pas que enfrenta un acelerado proceso de
degradacin ambiental, que se manifiesta en la reduccin de la cubierta
forestal, la degradacin del suelo, el deterioro de la calidad del agua y la
disminucin de su cantidad (sobre todo en las zonas donde mayor demanda del lquido hay, para su consumo tanto domstico como industrial), de la reduccin del hbitat para un grupo de ecosistemas cuya biodiversidad es de las mayores del mundo, y de la disminucin notable de
los recursos costeros y marinos. A esta disminucin o reduccin del
acervo del capital natural se suma la degradacin de su calidad, de manera notable la del aire de las principales metrpolis del pas. Estos problemas, que podemos catalogar como ambientales, se manifiestan en problemas de salud pblica, e incluso econmicos.
De ah que una prioridad para el trabajo legislativo en Mxico sea la
creacin de mecanismos que permitan reducir los costos ambientales.
Una forma de hacerlo es lograr que todos los que realizan actividades
productivas consideren en sus decisiones los efectos ambientales que se
1 Esta es la idea principal de un clsico de la economa de los recursos naturales:
Hardin, Garret, The Tragedy of the Commons, Science, nm. 162, 1968.
556
derivan de sus acciones. Una manera de hacerlo es hacer posible que se

repare o compense el dao ambiental causado. Para que esto pueda hacerse
sin ir en detrimento del desarrollo econmico y considerando que el
dao ambiental es una materia con un alto grado de incertidumbre, pueden impulsarse los instrumentos jurdico-econmicos que hasta el momento no se han aplicado con la suficiente intensidad en Mxico. En los
apartados siguientes se revisa el caso de la implementacin de un sistema
de seguros.
III. LOS SEGUROS Y EL DAO AMBIENTAL
EN EL MARCO JURDICO MEXICANO
El dao ambiental entra en el terreno de la responsabilidad civil. Aqu

se excluyen, desde luego, los procesos de degradacin que pudieran ser
consecuencia de la naturaleza misma (procesos conocidos como desastres naturales). Nos referimos, entonces, a los procesos de degradacin
cuya fuente es la perturbacin antrpica.
En trminos jurdicos y en una definicin muy general, la responsabilidad civil es una categora que establece una obligacin derivada de un dao. Tal obligacin estriba en la restauracin o, cuando esto no es posible,
en la reparacin del perjuicio causado. En materia de medio ambiente esta
categora est considerada en el artculo 203 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (en lo sucesivo LGEEPA):
Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda
persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, ser responsable y estar obligada a reparar los daos
causados, de conformidad con la legislacin civil aplicable.
De la lectura del prrafo anterior se pueden identificar tres vas legales

para la restauracin del dao ambiental: la civil, la penal y la administrativa.2 Para tener un panorama general de cmo se consigue actualmente
la reparacin del dao en materia ambiental, a continuacin haremos una
breve revisin de dichas vas legales.
2 Quiones, Leticia, La reparacin del dao ambiental a travs de un instrumento
jurdico-econmico de la poltica ambiental: el seguro, Documento de trabajo del Instituto Nacional de Ecologa, 2003.
557
Por la va civil la reparacin del dao consistir, a eleccin del ofendido, en el restablecimiento de la situacin anterior, cuando ello sea posible, o en el pago de daos y perjuicios siempre que stos hayan sido
ocasionados por el uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias peligrosas por s mismos, por la velocidad que desarrollen, por su
naturaleza explosiva o inflamable, por la energa de la corriente elctrica
que conduzcan o por otras causas anlogas, siempre y cuando el dao no
se haya producido por culpa o negligencia inexcusable de la vctima. Como podemos observar, a travs de la materia civil slo podremos obtener
la reparacin del dao derivado de una responsabilidad objetiva.
Por lo que hace a la va penal, el artculo 1910 del Cdigo Civil Federal establece que, el que obrando ilcitamente o contra las buenas costumbres cause dao a otro, est obligado a repararlo; en materia federal
se consideran actos ambientalmente ilcitos aquellos consignados en el
ttulo vigsimo quinto del Cdigo Penal Federal; luego, por esta va slo
podr obtenerse la reparacin de los daos ambientales ocasionados por
la comisin de algn delito ambiental. En este caso hay que demostrar la
culpa o negligencia de quien causa el dao, lo que dificulta que la reparacin del mismo se haga efectiva por este medio.
En cuanto a la va administrativa, el artculo 118 del Reglamento Interior de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales faculta a la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) para que, en
caso de que acontezca un evento que pueda afectar al medio ambiente, dicte
medidas de seguridad y urgente aplicacin necesarias para evitar el dao o
deterioro grave de los recursos naturales o, en su caso, las medidas de restauracin y/o reparacin de los daos ambientales ocurridos; a efecto de
respaldar el cumplimiento de dichas medidas, la PROFEPA cuenta tambin con atribuciones para imponer una o ms de las siguientes sanciones:
multa (equivalente de veinte a cincuenta mil das de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal al momento de imponer la sancin); clausura temporal o definitiva, total o parcial; arresto administrativo hasta por
36 horas, el decomiso, la suspensin o revocacin de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.
Como se ve, ninguna de las tres vas anteriores resultan idneas para
la restauracin o reparacin del dao ambiental o en su caso el pago de
dao y perjuicios derivados del mismo, ya que se enfrentan, entre otros,
a los siguientes inconvenientes: los procedimientos pueden tardar varios
aos en resolverse en manera definitiva; existe el riesgo de que una vez
558
dictada dicha resolucin definitiva el responsable del dao no cuente con

los recursos suficientes para llevar a efecto la reparacin o restauracin o
el pago de daos y perjuicios; falta de criterios uniformes para la determinacin y cuantificacin del dao ambiental causado, y el Poder Judicial carece del personal capacitado y de la informacin necesaria para
conocer de la responsabilidad ambiental. El problema de la escasa capacidad institucional del Poder Judicial para procesar demandas de tipo
ambiental es de la mayor importancia: si no se posee el conocimiento de
la materia, y adems se trata de casos de poca visibilidad pblica, es probable que por desconocimiento y desinters no se revisen con la seriedad
adecuada las demandas relacionadas con algn perjuicio ambiental.
Ante la poca eficacia de estas vas legales y la obligacin constitucional de proporcionar a los ciudadanos un medio ambiente adecuado y
favorable para su desarrollo y bienestar (artculo 4o. constitucional),
las entidades gubernativas se ven obligadas, en muchos de los casos, a
hacer frente a los daos y perjuicios que un dao ambiental pueda producir. En trminos prcticos, las dependencias asumen una responsabilidad, que debiera trasladarse a los sujetos privados que producen perjuicios al capital natural pblico. Es un error pensar que es una tarea
que debe absorberse con fondos pblicos, pues se trata de dineros que
bien podran utilizarse en otras actividades, incluyendo la proteccin
misma del medio ambiente.
Frente a esta problemtica, se ha propuesto en diversos foros que los
instrumentos basados en incentivos econmicos para la proteccin ambiental podran ofrecer una alternativa ms eficiente y eficaz para la remediacin del dao a los recursos naturales. En el caso que aqu se trata, revisaremos el asunto de los seguros. Cabe aclarar solamente que lo que
caracteriza a los instrumentos econmicos (ya sean stos de carcter fiscal,
financiero, de mercado o mixtos) es que su estrategia no es, como en el caso de los instrumentos de comando y control, establecer pautas de comportamiento estndares, sino modificar la ecuacin de costos de los individuos, de manera que los incentive a disminuir las acciones que generan externalidades negativas y motivar las que generen externalidades positivas.3
3 Una externalidad es, en trminos econmicos, un efecto sobre un tercero derivado
de alguna actividad econmica, y que no se manifiesta en precios de mercado. Por ejemplo, que los vecinos mantengan en buen estado las fachadas de sus casas puede aumentar
el valor de una casa cercana, creando una externalidad positiva. Si recibieran un pago a
559
Vale la pena tambin aclarar que la operacin de un instrumento econmico no supone, como a veces se piensa, una administracin ms sencilla o que se puede operar sin un sistema institucional de vigilancia y
sancin fuerte. Aunque se trata de instrumentos de poltica descentralizados (en el sentido de que slo produce incentivos, pero no dicta conductas, y los individuos finalmente deciden qu les conviene ms) requieren
tambin de una capacidad fuerte de registrar los acuerdos que se dan en
el marco de los instrumentos econmicos (esto es importante, sobre todo
para el caso de los instrumentos de mercado, como los permisos comerciables); asimismo, sigue siendo importante la capacidad de monitoreo y
sancin (como en el caso de los seguros).
A continuacin haremos una breve revisin de cmo el instrumento
jurdico-econmico del sistema de seguros puede ser la va idnea para
lograr la reparacin del dao sufrido por el medio ambiente y sus recursos naturales.
IV. EL SEGURO COMO INSTRUMENTO JURDICO-ECONMICO
Desde una perspectiva econmica, el seguro es un instrumento que incrementa la utilidad esperada de las personas adversas al riesgo a travs de
un sistema de distribucin de riesgo.4 Si definimos utilidad esperada como
la ganancia (ingreso menos costos) proyectada despus de realizar el proyecto, y esa utilidad incluye un costo potencial con base en el riesgo (es
decir, la probabilidad de que se cause un dao y se genere una multa o un
cargo por restauracin o reparacin del dao), es obvio que la utilidad esperada aumenta, pues esa multa o costo de reparacin probable es mucho
menor si se cuenta con un seguro. La definicin aclara que esto es vlido
para las personas adversas al riesgo, pues por definicin las personas que
son riesgo-aceptantes calculan una probabilidad menor a que ocurra un dao (o bien que ese dao sea descubierto y sancionado).
Desde el punto de vista jurdico, el seguro es el contrato por el cual
una aseguradora se obliga, mediante una prima, a resarcir un dao o a
cambio del mantenimiento de sus fachadas no se tratara de una externalidad, sino del pago de un servicio, es decir, se manifestara en los precios de mercado.
4 Faure, M., Environmental Damage Insurance in Theory and Practice, Documento preparado para The Law and Economics of Environmental Policy: A Symposium,
Londres, UCL Centre for Law and Environment and CSERGE, 5-7 septiembre, 2001.
560
pagar una suma de dinero una vez que se verifica la eventualidad prevista
en el mismo (artculo 1o., Ley sobre el Contrato de Seguro, en lo sucesivo LCS); el objeto materia de este contrato puede ser todo inters econmico que una persona tenga en que no se produzca un siniestro.
En materia ambiental, y de conformidad con lo establecido en diversos artculos de la LGEEPA, el seguro es un instrumento econmico de
carcter financiero, mediante el cual las personas asumen los costos ambientales que generen sus actividades econmicas, incentivndolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de proteccin ambiental
y de desarrollo sustentable.5
De acuerdo con la legislacin aplicable a la materia, existe una diversa
gama de seguros. Para el caso que nos concierne, el ms adecuado para
nuestro propsito es el seguro contra daos, el cual tiene como misin hacer efectiva la responsabilidad civil restableciendo un patrimonio desfavorablemente afectando a su estado original, as como indemnizar al asegurado por la privacin de las ganancias que legtimamente deba obtener.
Un tema fundamental para el desarrollo de un sistema de seguros es
considerar quines seran los actores involucrados y qu responsabilidades y facultades tendra que tener cada uno.
En el caso de los sistemas de seguros ambientales, encontramos la interaccin de diversos actores, cada uno de ellos con diferentes intereses,
y que son, a saber:
1. Potenciales contaminadores
Son todas aquellas personas que realizan actividades susceptibles de
daar o deteriorar al medio ambiente y que por disposicin legal se ven
obligadas a contar con un seguro, con el objetivo, adems, de cumplir
con dicha obligacin legal, de contar con un instrumento que los ponga a
salvo de eventuales e importantes desembolsos patrimoniales.
2. Potenciales afectados
Todas aquellas personas fsicas o morales cuyo inters es protegido
por el seguro, toda vez que es susceptible de sufrir una afectacin a con5 Para ahondar en el tema consulte: Freeman, P. y Kunreuther, H., Managing Environmental Risk Through Insurance, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1997.
561
secuencia de un acto u omisin del potencial contaminador. La existencia de un seguro ambiental, le brinda la certeza de que, en caso de sufrir
un dao ambiental, le sern pagados los daos y perjuicios derivados del
mismo. Asimismo le dan una mayor seguridad de que su derecho a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar ser garantizado,
ya que de ocurrir algn dao ambiental ste ser reparado.
3. Aseguradoras
Se trata de empresas constituidas legalmente y autorizadas por la
SHCP para realizar cualquier operacin activa de seguros. Segn la Ley
General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, las aseguradoras as autorizadas en territorio nacional pueden realizar dichas
actividades. Dentro de un sistema de seguros relacionados con dao
ambiental hay dos intereses que hay que tomar en cuenta; el primero es
el crecimiento del mercado de seguros, y el segundo es la minimizacin
del riesgo de los asegurados, a efecto de que haya una mayor distribucin del riesgo.
La obligacin principal del asegurador es la de indemnizar, ya sea a
travs de la restitucin del bien daado a la circunstancia en que se encontraba antes de suscitarse el supuesto generador o bien a travs del pago de una suma de dinero.
4. Autoridades estatales
Derivada de la ya mencionada garanta constitucional a un ambiente
adecuado, surge para el Estado la obligacin de preservar, restaurar y mejorar el medio ambiente y los recursos naturales; para cumplir con dicha
obligacin, diversas autoridades estatales han sido facultadas, a travs de
sus respectivos reglamentos y de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, para proteger, restaurar y conservar los ecosistemas y
recursos naturales y los bienes y servicios ambientales. En este orden de
ideas, la implementacin de seguros encaminados a la reparacin de los
daos y perjuicios ambientales es un instrumento que ayudara a estas
dependencias y entidades de la administracin pblica a cumplir con la
obligacin anteriormente sealada: la proteccin del medio ambiente,
buscando equilibrar los intereses de todos los involucrados.
562
La implementacin de un sistema de seguros ambientales tiene importantes ventajas sobre los procedimientos civiles, penales y administrativos para hacer efectiva la responsabilidad ambiental. La primera de stas
consiste en la naturaleza preventiva del seguro contra daos, que hace al
posible contaminador reducir su nivel de riesgo (de ocasionar un dao) a
efecto de pagar una prima de menor cuanta, toda vez que ste debe, al
momento de contratar el seguro, declarar por escrito todos los hechos
importantes para la apreciacin del riesgo, tales como los conozca o deba
conocerlos al momento de celebrar el contrato (artculo 8o. LCS), hechos
que servirn como base para el clculo de las primas. De incurrir en omisiones o inexactas declaraciones, el asegurador est facultado para considerar rescindido de pleno derecho el contrato, aunque las cuestiones
omitidas no hayan influido en la realizacin del siniestro (artculo 47,
LCS); asimismo, si despus de la contratacin del seguro se presentaran
agravaciones esenciales en los niveles de riesgo del tomador del seguro,
ste tiene la obligacin de comunicarlo al asegurador dentro de las 24
horas siguientes al momento en que las conozca. El incumplimiento de
esta obligacin tambin ocasiona el cese de pleno derecho de las obligaciones del asegurador en lo sucesivo (artculo 52, LCS).
La segunda ventaja es que los procedimientos encaminados a la demostracin tcnica y jurdica de la responsabilidad ambiental, as como los encaminados a hacerla efectiva son lentos, mientras que el seguro, adems
de garantizar el cumplimiento de las eventuales responsabilidades a cargo de los actuales o potenciales contaminadores, tambin garantiza la accin inmediata para detener y resarcir el dao, ya que el asegurador debe
cumplir con su obligacin a ms tardar treinta das hbiles despus de la
fecha en que reciba la documentacin que le permita conocer la circunstancias del siniestro, as como el fundamento e importe de la reclamacin
(artculo 71 LCS), para lo cual el asegurado debe comunicar al asegurador,
en un plazo de cinco das contados a partir del que haya tenido conocimiento de la realizacin del siniestro y del derecho constituido a su favor
(artculo 66, LCS), lo que trae como consecuencia que en un plazo mximo de 25 das se estara reparando el dao ocasionado (contados a partir
del en que el asegurado tenga conocimiento del siniestro).
Adems de que al ocurrir el siniestro, el asegurado tendr la obligacin de ejecutar todos los actos que tiendan a evitar o disminuir el dao.
Si no hay peligro en la demora, pedir instrucciones a la empresa aseguradora, debiendo atenerse a las que ella le indique. En caso contrario, la
EL DESTINO DE LOS RESIDUOS PELIGROSOS EN MXICO,

DE ACUERDO CON LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL VIGENTE
Jos Manuel SANDOVAL CEPEDA
SUMARIO: I. Introduccin. II. Concepto legal de residuo peligroso.
III. La responsabilidad del manejo de los residuos peligrosos. IV. El
coprocesamiento de residuos peligrosos. V. La reutilizacin de residuos peligrosos. VI. El reciclado de residuos peligrosos. VII. El tratamiento de residuos peligrosos. VIII. La disposicin final de residuos peligrosos. IX. Conclusiones. X. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
El presente trabajo de investigacin fue realizado con objeto de acreditar
el diplomado en derecho ambiental que fue organizado conjuntamente
por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente; y eleg el tema sobre el destino de
los residuos peligrosos en Mxico, de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, porque de antemano ya saba que no se ha emitido el reglamento de la nueva Ley General para la Prevencin y Gestin Integral
de los Residuos y quera conocer, bajo estas condiciones, hasta dnde se
puede establecer el destino que actualmente se le debe de dar a los residuos peligrosos considerando las disposiciones jurdicas que existe hoy
en da, y para lo cual ahora puedo decir que faltan muchos aspectos por
regularse para dar certeza jurdica tanto a los gobernados como a las propias autoridades ambientales sobre lo que es un residuo peligroso, y qu
se debe hacer con cada uno de ellos.
Para ocuparme de este tema, primero trato de que quede claro cules
residuos son considerados como peligrosos de acuerdo con el concepto
legal de residuos peligrosos; posteriormente menciono a quin corresponde la responsabilidad de darles el destino que establece la Ley General,
573
574
JOS MANUEL SANDOVAL CEPEDA
anteriormente citada, a los residuos peligrosos, y cul es la autoridad encargada de regular y controlar a los mismos, para proceder a continuacin a describir cada una de las alternativas de destino que se les debe
dar a los residuos peligrosos.
Debo decir que el objeto del presente trabajo es determinar lo que se
debe hacer con los residuos peligrosos en las condiciones en que actualmente se encuentra la normatividad en la materia, y no establecer diferencias entre las distintas alternativas de destino que establece la ley;
menciono esto porque durante la investigacin me percat de que varios
de los autores de las obras consultadas manejaban como sinnimo al reciclaje y la reutilizacin.
II. CONCEPTO LEGAL DE RESIDUO PELIGROSO
El concepto legal de residuo peligroso se encuentra en la Ley General
para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 8 de octubre de 2003, misma que entr en vigor el 8 de enero de 2004, la cual en su artculo 5o., fraccin
XXXII, establece lo siguiente:
Residuos Peligrosos: Son aquellos que posean alguna de las caractersticas
de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad, o
que contengan agentes infecciosos que les confieran peligrosidad, as como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados
cuando se transfieran a otro sitio, de conformidad con lo que se establece
en esta Ley.1
De dicho concepto se desprende que dos tipos de residuos pueden ser

considerados como peligrosos; en primer lugar, aquellos que tengan alguna caracterstica de ser corrosivos, reactivos, explosivos, txicos, inflamables o que contengan agentes infecciosos peligrosos, a las que se
les denomina comnmente caractersticas CRETIB, y cabe resaltar que
al mencionar la citada definicin que posean alguna de las caractersticas se entiende que es suficiente con que los residuos contengan una s1 Alvarado Salinas, Gerardo Anselmo y Soto Flores, Armando, Curso taller Ley
General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, convenios y conmutacin de multa, Mxico, Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, Subprocuradura de Inspeccin Industrial, 2004.
EL DESTINO DE LOS RESIDUOS PELIGROSOS EN MXICO
575
la de las mencionadas caractersticas CRETIB para que sean considerados como residuos peligrosos.
En segundo lugar, los residuos que tambin son considerados como
peligrosos son los envases, recipientes, embalajes y suelos que se contaminen cuando se transfieran a otro sitio; sin embargo, la definicin legal
no establece la sustancia o material que debe ser considerado como contaminante de esos residuos, por lo que considero que respecto de estos
segundos residuos peligrosos la Ley de la materia no los defini de manera
concreta, sino muy por el contrario, deja abierta la posibilidad de que a
travs de la interpretacin, su reglamento o las normas oficiales mexicanas se establezca los contaminantes que van a ser a estos residuos considerados peligrosos.
Cabe resaltar el hecho de que no obstante que el artculo tercero transitorio de la citada Ley establece que su reglamento debe ser expedido en
un plazo no mayor de 180 das naturales contados a partir de la publicacin del decreto de dicha Ley en el Diario Oficial de la Federacin, lo
cual ocurri el 8 de octubre de 2003, como ya lo haba mencionado, hasta la fecha del presente no se ha publicado dicho reglamento, por lo cual
considero que actualmente no se tiene la certeza jurdica del alcance que
tiene la definicin legal de residuo peligroso, aunque para efectos de su
interpretacin me puedo basar en las normas establecidas con anterioridad que no se opongan a lo que menciona en la definicin legal, con fundamento en el artculo segundo transitorio de la propia ley, el cual establece que se derogan todas las disposiciones jurdicas que se opongan al
contenido de la ley, mismo que interpretado a contrario sensu quiere decir que siguen vigentes aquellas disposiciones jurdicas que no entren en
contradiccin con lo que establece la ley; y de aqu que para poder entender el concepto jurdico de residuo peligroso nos podamos basar en
otras definiciones, no de residuo peligroso, sino de los trminos utilizados en la definicin legal, que se encuentran establecidos en la Norma
Oficial Mexicana NOM-052-SEMARNAT-1993, que establece las caractersticas de los residuos peligrosos, el listado de los mismos y los lmites
que hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente, publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de octubre de 1993, y reformada en su nomenclatura y ratificada mediante acuerdo publicado en dicho rgano de difusin el 23 de abril de 2003, mxime que la propia la
Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos establece lo siguiente:
576
Artculo 16. La clasificacin de un residuo como peligroso, se establecer

en las normas oficiales mexicanas que especifiquen la forma de determinar sus caractersticas, que incluyan los listados de los mismos y fijen los
lmites de concentracin de las sustancias contenidas en ellos, con base en
los conocimientos cientficos y las evidencias acerca de su peligrosidad y
riesgo.2
En esta tesitura, y por lo que se refiere a los primeros residuos peligrosos a que se refiere la definicin de la ley, de conformidad con lo establecido en el apartado 5.5 de la mencionada norma oficial mexicana
NOM-052-SEMARNAT-1993, se puede decir que
Un residuo se considera peligroso por su corrosividad cuando en estado
lquido o en solucin acuosa presenta un pH sobre la escala menor o
igual a 2.0, o mayor o igual a 12.5; o cuando adems de estar en estado
lquido o en solucin acuosa se encuentra a una temperatura de 55C y
es capaz de corroer el acero al carbn a una velocidad de 6.35 milmetros o ms por ao.
El residuo se considera peligroso por su reactividad cuando bajo condiciones normales (25C y uno atmsfera) se combina o polimeriza violentamente sin detonacin; cuando en condiciones normales se pone en
contacto con agua en proporcin residuo agua de cinco a uno, cinco a tres,
cinco a cinco, reacciona violentamente formando gases, vapores o humos;
cuando en condiciones normales se pone en contacto con soluciones de
pH, cido (HCI 1.0 N) y bsico (NaOH 1.0 N), en proporcin residuo
agua de cinco a uno, cinco a tres, cinco a cinco y reacciona violentamente
formando gases, vapores o humos; cuando posee en su constitucin cianuros o sulfuros que cuando se exponen a condiciones de pp. entre 2.0 y
12.5 pueden generar gases, vapores, o humos txicos en cantidades mayores a 250 miligramos de HCN/kg de residuo o 500 miligramos de
H2S/kg de residuo; o es capaz de producir radicales libres.
Un residuo se considera peligroso por ser explosivo cuando tiene
una constante de explosividad igual o mayor a la del dinitrobenceno; o
cuando es capaz de producir una reaccin o descomposicin detonante o
explosiva a 25C y a 1.03 kilogramos por centmetro cuadrado de presin.
2
Idem.
577
El residuo se considera txico al ambiente cuando se somete a la prueba de extraccin para toxicidad conforme a la Norma Oficial Mexicana
NOM-052-SEMARNAT-1993; esto es, que el lixiviado de la muestra
representativa contenga cualquiera de los constituyentes listados en las
tablas 5, 6 y 7 del anexo 5 de dicha norma en concentraciones mayores
a los lmites sealados en dichas tablas.
Un residuo se considera peligrosos por su inflamabilidad cuando en
solucin acuosa contiene ms de 24% de alcohol en volumen; cuando es
lquido tiene un punto de inflamacin inferior a 60C; cuando no es lquido es capaz de provocar fuego por friccin, absorcin de humedad o
cambios qumicos espontneos (a 25C y a 1.03 kilogramos por centmetro cuadrado); o cuando se trata de gases comprimidos inflamables o
agentes oxidantes que estimulan la combustin.
Ahora bien, por lo que se refiere a los residuos considerados como peligrosos por contener agentes infecciosos, la fraccin I del artculo 5o. de
la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos establece que agente infeccioso es el microorganismo capaz de causar una
enfermedad si se renen las condiciones para ello, y cuya presencia en
un residuo lo hace peligroso;3 al respecto, la Norma Oficial Mexicana
NOM-087-SEMARNAT-SSA1-2002 Proteccin ambiental salud ambiental residuos peligrosos biolgico-infecciosos- clasificacin y especificaciones de manejo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin
el 17 de febrero de 2003, reformada en su nomenclatura mediante acuerdo
publicado en dicho diario el 23 de abril de 2003, establece que los residuos peligrosos biolgico infecciosos son aquellos materiales generados
durante los servicios de atencin mdica que contengan agentes biolgico infecciosos y que puedan causar efectos nocivos a la salud y al ambiente; y por agente biolgico infeccioso se entiende que es cualquier
microorganismo capaz de producir enfermedades cuando est presente
en concentraciones suficientes (inculo), en un ambiente propicio (supervivencia), en un hospedero susceptible y en presencia de una va de
entrada.4 No obstante esta definicin ms tcnica establecida en la referida Norma Oficial Mexicana, debemos tener por definicin de agente in3
4
Idem.
Norma Oficial Mexicana NOM-087-ECOL-SSA1-2002, Proteccin ambiental
salud ambiental-residuos peligrosos biolgico-infecciosos-clasificacin y especificaciones de manejo, Diario Oficial de la Federacin, primera seccin, p. 3.
578
feccioso lo que establece la propia Ley General para la Prevencin y

Gestin Integral de los Residuos.
En virtud de lo anteriormente expuesto, considero que no hay problemas de definicin jurdica para poder comprender lo que se refiere a
un residuo peligroso por sus caractersticas CRETIB que le son inherentes.
Pero no sucede lo mismo con los residuos que se deben considerar peligrosos, por definicin de la ley, que hayan sido contaminados cuando
se transfieran a otro sitio.
Para tratar de comprender cul es la sustancia contaminadora que
har a un residuo de envase, recipiente, embalaje o suelo, como peligroso, se puede recurrir una vez ms a la Norma Oficial Mexicana NOM052-SEMARNAT-1993, ya que en su apartado 5.6 se indica que la mezcla de un residuo peligroso conforme a los establecidos en esa norma,
con un residuo no peligroso, ser considerada como residuo peligroso, de
donde podemos inferir que si se mezcla un envase, recipiente, embalaje o
suelo con un residuo peligroso, la mezcla de estos dos elementos es peligrosa; y tambin la misma norma establece como listado de residuos peligrosos en la tabla 2 de su anexo 3 que los envases y tambos vacos usados en el manejo de materiales y residuos peligrosos son residuos
peligrosos, as como tambin todas las bolsas que hayan tenido contacto
con la fibra de asbesto, y ms aun la propia ley establece en el segundo
prrafo del artculo 55 que los envases y embalajes que contuvieron materiales peligrosos y que no sean utilizados con el mismo fin y para el
mismo material, sern considerados como residuos peligrosos, pero estos
residuos slo deben ser considerados residuos peligrosos de acuerdo con
la definicin de la ley, cuando se transfieran a otro sitio, a pesar de que la
propia ley y la referida norma ya los consideran como residuos peligrosos, puesto que la definicin legal establece la condicionante de que sean
transferidos a otros sitios, y como ya haba mencionado, el artculo segundo transitorio establece que se derogan todas las disposiciones jurdicas
que se opongan al contenido de la ley; en este supuesto considero que
el reglamento, una reforma a la norma oficial mexicana NOM-052SEMARNAT-1993, o la expedicin de una nueva norma oficial debe
especificar los residuos de envases, recipientes, embalajes y suelos contaminados que deben ser considerados como peligrosos.
579
III. LA RESPONSABILIDAD DEL MANEJO DE LOS RESIDUOS PELIGROSOS

Los prrafos segundo y tercero del artculo 42 de la Ley General para
la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos establece:
La responsabilidad del manejo y disposicin final de los residuos peligrosos corresponde a quien los genera. En el caso de que se contraten los servicios de manejo y disposicin final de residuos peligrosos por empresas
autorizadas por la Secretara y los residuos sean entregados a dichas empresas, la responsabilidad por las operaciones ser de stas, independientemente de la responsabilidad que tiene el generador.
Los generadores de residuos peligrosos que transfieran stos a empresas o gestores que presten los servicios de manejo, debern cerciorarse ante la Secretara, ya que cuentan con las autorizaciones respectivas y
vigentes, en caso contrario sern responsables de los daos que ocasione
su manejo.5
De la trascripcin anterior hay que determinar en primer trmino lo

que se debe entender por manejo de residuos peligrosos, y de una revisin a la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos se desprende que la misma no establece lo que se debe entender por
manejo de residuos peligrosos; nicamente establece en la fraccin XVII
del artculo 5o. que por manejo integral se entiende las actividades de reduccin en la fuente, separacin, reutilizacin, reciclaje, coprocesamiento, tratamiento biolgico, qumico, fsico, o trmico, acopio, almacenamiento, transporte y disposicin final de residuos, individualmente
realizadas o combinadas de manera apropiada, para adaptarse a las condiciones y necesidades de cada lugar, cumpliendo objetivos de valorizacin, eficiencia sanitaria, ambiental, tecnolgica, econmica y social;
pero esta definicin se refiere de manera genrica a los residuos, comprendiendo los slidos urbanos, de manejo especial y los peligrosos, por
lo que considero que se debe tener una definicin ms precisa para los
residuos peligrosos en virtud de su naturaleza intrnseca de peligrosidad,
y para ello el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y
la Proteccin al Ambiente en Materia de Residuos Peligrosos, que no fue
derogado expresamente como tal en los artculos transitorios de la Ley
General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, sino que
5
Alvarado Salinas, Gerardo Anselmo y Soto Flores Armando, op. cit., nota 1.
580
nicamente se dispuso que se derogaban todas las disposiciones jurdicas

que se opusieran al contenido de dicha Ley, establece en el artculo 9o. que
se entiende por manejo el conjunto de operaciones que incluyen el almacenamiento, recoleccin, transporte, alojamiento, reso, tratamiento, reciclaje, incineracin y disposicin final de los residuos peligrosos; en este
orden de ideas, considerando que esta definicin se refiere nicamente al
manejo de residuos peligrosos y que forma parte de la definicin de manejo integral que emplea la Ley sin contradecirla, se puede decir que el
manejo de residuos peligrosos comprende las actividades de almacenamiento, transporte, reso, tratamiento, reciclaje y disposicin final de dichos residuos.
Ahora bien, una vez establecido lo que puede entenderse por manejo
de residuos peligrosos, hay que resaltar que los citados dos ltimos prrafos del artculo 42 de la Ley desarrollan el principio denominado el
que contamina paga, mismo que est establecido como principio para la
formulacin y conduccin de la poltica en materia de prevencin, valorizacin y gestin integral de los residuos, en el artculo 2o. fraccin IV
de la referida Ley, toda vez que en los citados prrafos se dispone que el
generador de residuos peligrosos es el responsable de su manejo, lo que
significa que a diferencia de los residuos slidos urbanos en donde el generador no se hace responsable de su manejo, sino la autoridad municipal, de acuerdo con lo establecido en el artculo 115, fraccin III, inciso
c), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el generador de residuos peligrosos debe ocuparse, l mismo, de su manejo, o
pagar a terceras personas para que lo hagan por l; y si contrata a esas
terceras personas, las cuales deben contar con una autorizacin de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, una vez que les entrega los residuos peligrosos debidamente envasados e identificados, esas
terceras personas ahora son las responsables del manejo de los residuos
peligrosos.
Lo anterior queda reforzado con el siguiente argumento de la doctora
Cristina Cortinas de Nava:
A los generadores de residuos peligrosos aplica la responsabilidad extendida, y por lo tanto les compete a ellos ocuparse de los mismos y costear
su manejo y no a los servicios municipales (salvo en el caso de los generados a nivel domiciliario que podrn entregarse a dichos servicios bajo
reglas especiales); esto a diferencia de la llamada responsabilidad com-
581
partida, lo que significa que la asignacin de recursos financieros y la

movilizacin de recursos para el manejo de los residuos slidos urbanos,
corresponde a los municipios; en tanto que en el caso de los residuos de
manejo especial y de residuos peligrosos compete a los generadores, y
en su caso, a los inversionistas que crean empresas de servicios a terceros o a los productores/ importadores/ distribuidores/ comercializadores
de productos que al desecharse se conviertan en residuos sujetos a planes de
manejo.6
Por lo anteriormente expuesto, se puede decir que el generador de residuos peligrosos tiene la obligacin de darles el manejo previsto en la
normatividad ambiental, es decir, es el responsable de su manejo hasta
que no los entregue en forma adecuada a una empresa autorizada que
presta servicios a terceros para el manejo de dichos residuos, momento
en el cual la responsabilidad del manejo de los referidos residuos pasa a
dicha empresa.
Una vez que se ha establecido a quin corresponde darles el manejo
adecuado a los residuos peligrosos, cabe hacer mencin de cul es la autoridad competente para vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental en materia de residuos peligrosos y en su caso imponer las sanciones correspondientes por su incumplimiento.
Al respecto, el artculo 7o., en sus fracciones VI y VIII de la Ley
General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, instituye
que la Federacin es la que tiene la facultad de la regulacin y el control
de los residuos peligrosos provenientes de pequeos generadores, grandes generadores o de microgeneradores, cuando estos ltimos no sean
controlados por la entidad federativa previo convenio de descentralizacin de funciones, as como tambin tiene facultad para verificar el cumplimiento de la normatividad e imponer las medidas de seguridad y sanciones que procedan; y el artculo 8o. de la misma Ley indica que esas
atribuciones sern ejercidas por el Ejecutivo federal a travs de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y para tal efecto el reglamento interior de dicha Secretara establece en su artculo 118, fracciones
I, V y X, que la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, rgano
desconcentrado de dicha Secretara, tiene la facultad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones jurdicas aplicables a la prevencin y control
6
Cortinas de Nava, Cristina, http://www.cristinacortinas.com/polticas/inversin.shtml.
582
de la contaminacin ambiental, emitir resoluciones derivadas de los procedimientos administrativos, y determinar e imponer las medidas tcnicas correctivas y de seguridad, as como las sanciones en los trminos de
las disposiciones jurdicas aplicables, lo que significa que la mencionada
Procuradura se encarga de realizar los actos de inspeccin y vigilancia
en materia de prevencin y control de la contaminacin ambiental originada, para este caso, por residuos peligrosos, as como de sustanciar el
procedimiento administrativo e imponer las medidas de seguridad que correspondan, as como las sanciones procedentes.
En virtud de lo anterior, se desprende que la Federacin, a travs de la
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, as como de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, es la autoridad facultada
para regular y controlar, respectivamente, los residuos peligrosos, descartando con ello la participacin de las autoridades del mbito local,
salvo cuando se trate de microgeneradores de residuos peligrosos y previamente la Federacin haya celebrado un convenio de coordinacin con
la entidad federativa interesada en la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 12 de la Ley General para la Prevencin y Gestin
Integral de los Residuos, caso en el cual la entidad federativa podr
asumir las siguientes funciones:
1) La autorizacin y el control de las actividades realizadas por los
microgeneradores de residuos peligrosos.
2) El control de los residuos peligrosos que estn sujetos a los planes
de manejo.
3) El establecimiento y actualizacin de los registros que correspondan en los casos anteriores, y
4) La imposicin de las sanciones aplicables.
Cabe sealar que hasta la fecha del presente no se tiene conocimiento
de que la Federacin haya celebrado algn convenio de coordinacin
con alguna entidad federativa para que sta asuma el control de los residuos peligrosos generados por microgeneradores en su circunscripcin
territorial.
IV. EL COPROCESAMIENTO DE RESIDUOS PELIGROSOS
El artculo 1o. de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos establece que uno de los objetos de sta es esta-
583
blecer las bases para fomentar la valorizacin de residuos, as como el

desarrollo de mercados de subproductos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnolgica y econmica, y esquemas de financiamiento adecuado; de donde se desprende, a decir de la doctora Cristina Cortinas de Nava, que la mencionada Ley resalta el hecho de que los residuos
constituyen una fuente de oportunidades para la constitucin o fortalecimiento de cadenas productivas y la creacin de empleos, en forma compatible con el desarrollo sustentable.7
Lo anterior es as, porque se dice que la ley busca reordenar las actividades que realizan ciertos sectores de la poblacin de escasos recursos
econmicos (pepenadores) de segregar de los residuos slidos municipales aquellos materiales que an tienen un valor en el mercado y son llevados a empresas formalmente establecidas dedicadas a la venta de materiales reciclables o son llevados directamente a los recicladores, pero
dichas actividades se realizan de manera no sustentable, ya que ponen en
riesgo a los trabajadores informales, no proporcionan a stos una fuente
digna de empleo, enriquecen a unos cuantos individuos, y obstaculizan
el desarrollo de los servicios urbanos de recoleccin y transporte de los
residuos; y tambin porque se sabe que es prctica comn que diversas
empresas generadoras de residuos en algunos de sus procesos los reciclan en los mismos o en otros procesos, o bien los intercambian con otras
empresas que los emplean como insumos o los entregan a los trabajadores informales, a los servicios de limpia o a empresas establecidas que se
dedican al acopio y venta de materiales reciclables; no obstante ello, adems de ser frecuentemente ineficientes, las actividades anteriores no se
llevan necesariamente a cabo de manera ambientalmente adecuada, razn por la cual la Ley busca reordenar estos procesos y hacerlos sustentables, como se indica en los captulos subsecuentes.
En esta tesitura, y para garantizar el derecho de todos los ciudadanos a
un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, estatuido en
el cuarto prrafo del artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como para contribuir al desarrollo sustentable
del pas, la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los
Residuos establece diferentes alternativas para evitar la generacin y dis7 Cortinas de Nava, Cristina, Manual 4, Guas para facilitar la interpretacin de la
Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, Mxico, Grupo parlamentario del PVEM, Cmara de Diputados, LVIII Legislatura, 2003, p. 101,
http://www.cristinacortinas.com.
584
posicin final de residuos peligrosos, las cuales se estudiarn a partir del

presente captulo, previniendo el agotamiento de recursos que se estn
desperdiciando en forma de residuos cuando pueden ser aprovechados al
mximo y al mismo tiempo evitar la contaminacin ambiental con residuos peligrosos.
El coprocesamiento es precisamente una de las alternativas mediante
las cuales la mencionada Ley pretende reducir la generacin de residuos
peligrosos y al mismo tiempo aprovechar el valor econmico de los mismos; esta alternativa se define en la fraccin IV de la referida Ley, de la
siguiente manera: Coprocesamiento: Integracin ambientalmente segura
de los residuos generados por una industria o fuente conocida, como insumo a otro proceso productivo.8
Al respecto, el artculo 63 de la multirreferida ley dispone lo siguiente:
La Secretara, al reglamentar y normar la operacin de los procesos de incineracin y coprocesamiento de residuos permitidos para tal efecto, distinguir aquellos en los cuales los residuos estn sujetos a un coprocesamiento con el objeto de valorizarlos mediante su empleo como combustible
alterno para la generacin de energa, que puede ser aprovechada en la
produccin de bienes y servicios.9
De lo anterior se desprende que el reglamento de la referida Ley debe

establecer los residuos que podrn ser coprocesados, o bien establecer
stos en las normas oficiales mexicanas; sin embrago, como ya se ha
mencionado en captulos anteriores, toda vez que la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales an no expide el mencionado reglamento ni se ha emitido alguna norma oficial mexicana para los fines ya mencionados, actualmente no se sabe qu tipo de residuos peligrosos pueden
ser coprocesados con la finalidad de reducir el volumen de residuos peligrosos generados a nivel nacional y obtener un valor econmico de un
material que ya es considerado como residuo, atendiendo a que su integracin a un proceso productivo no cause impactos dainos significativos al
medio ambiente.
Cabe hacer mencin de lo que al respecto dicen Laura Saad A., Sergio
Coln C. y Enrique Salinas R. al referirse a las experiencias en el manejo
de aceites lubricantes usados, quienes argumentan que la re-refinacin es
8
9
Alvarado Salinas, Gerardo Anselmo y Soto Flores Armando, op. cit., nota 1.
Idem.
585
un proceso que permite obtener materia prima base a partir de lubricantes usados, que es lo ms recomendable desde el punto de vista ambiental:
La nica planta con capacidad competitiva de re-refinacin, era la perteneciente a TEXACO, ubicada en Quertaro, con una capacidad anual instalada de 37.8 millones de litros/ao, recuperando ms del 90% del material
oleaginoso al usar el proceso Phillips (PROP). En 1994 dispona de una
red de 70 colectores en diferentes estados del pas, con 17 centros de recoleccin que entregaban directamente a la planta re-refinadora, 14 de ellos
en el centro y rea metropolitana del Valle de Mxico. El aceite colectado
provena en un 50% de agencias automotrices, lneas de transporte, talleres mecnicos y de servicios; 40% del sector industrial; y 10% de otras
fuentes. La cifra ms alta de recoleccin de aceites usados fue de 28 millones en 1990 y 1994, lo que signific una considerable subutilizacin de
la capacidad instalada.
Esta empresa dej de operar en 1995, debido a tres causas que ellos declaran: a) las condiciones de oferta y demanda de la materia prima bsica, b) la apertura comercial y c) el incremento en los costos para cumplir
con las nuevas restricciones administrativas y tcnicas derivadas de la
normatividad ambiental. El costo de aceite bsico importado en 1994 fue
35% ms barato que el aceite bsico re-refinado.10
A manera de alternativa de solucin sobre el problema anteriormente

citado, los mismos autores mencionan que la experiencia internacional
demuestra que la re-refinacin es rentable si se lleva a cabo a gran escala, de donde se puede obtener 65% de aceite, 15% de asfalto, 10% de
agua y 10% de otros combustibles, y que los aspectos que influyen en
el xito de la re-refinacin es el sistema de coleccin de aceites usados,
la economa de escala, el control de calidad y la legislacin; por lo que
considero que estos aspectos deben ser tomados en consideracin al
momento de reglamentar y/o normar el coprocesamiento de residuos
peligrosos de acuerdo con lo establecido en el artculo 63 de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos.
10 Saad, A., Laura et al., Experiencias en el manejo de aceites lubricantes usados,

en UNAM Programa universitario de medio ambiente (comp.), Primer Simposio Nacional sobre Residuos Peligrosos, Memorias, Trabajos Libres, Mxico, UNAM, Programa
Universitario de Medio Ambiente, 1996, p. 260.
TORTUGAS MARINAS LAD

Rogelio TOLEDO LPEZ
SUMARIO: I. Evolucin. II. Legislacin ambiental aplicable. III. Caso
hipottico. IV. Procedimiento administrativo. V. Conclusiones. VI. Bibliografa.
I. EVOLUCIN
Las tortugas marinas lad estn consideradas como unas de las especies
de quelonios ms grandes del mundo, con una evolucin natural de una
antigedad de 100 millones de aos, pueden llegar a medir ms de dos metros y pesar en su madurez ms de 600 kilos; se estima que anualmente
las tortugas marinas lad depositan ms de 100, 000 huevos, se desplazan latitudinalmente o longitudinalmente de manera peridica en su ciclo
biolgico; no obstante, estn en peligro de extincin, se le calculan unos
diez aos ms de vida en el Ocano Pacfico y en el Ocano Atlntico se
han reducido de 90, 000 hembras reproductoras a menos de 3, 000 en la actualidad.
La captura fortuita de tortugas lad es la principal causa del riesgo de su
extincin, ya que mediante las actividades de la pesca profunda y camaronera se enredan accidentalmente en sus lneas, las cuales tienen una
longitud de 90 millas y 8, 000 anzuelos o redes, quedando atrapadas y
mueren por asfixia o desangramiento; otras causas son la sobreexplotacin de sus huevos, la captura directa y depredacin del hombre por su
piel o carne, que conjuntamente representan un elevado riesgo a la poblacin de esta especie.
La evidencia de su disminucin drstica ha hecho que los organismos
no gubernamentales ejerzan presin ante la opinin pblica internacional,
para una proteccin, control y vigilancia ms eficiente sobre los quelonios,
599
600
ROGELIO TOLEDO LPEZ
logrando que mediante colaboracin entre cientficos y la industria pesquera se realicen pruebas de captura con el nuevo anzuelo crculo, con
el que se ha reducido la mortandad, ya que estos instrumentos son mejores
para evitar la pesca accidental, a los actuales en forma de J, que pueden
tragar las tortugas, y el diseo del nuevo excluidor para tortugas marinas,
adaptado a las redes de arrastre para camarn con el fin de salvarles la vida.
A mayor abundamiento, los programas de ordenamiento ecolgico para la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad en las zonas marinas mexicanas han creado campamentos diseados para la preservacin
de estas especies migratorias, registrando los datos morfolgicos, marcado y de incubacin, informacin necesaria para una mejor comprensin
del ciclo de vida de la tortuga marina lad; con programas de marcado a
nivel mundial, se utilizan marcas de acero e incluso de titanio, plsticas,
pequeos cortes quirrgicos, especialmente para las tortugas recin nacidas, y con la nueva tecnologa se les incrustan chips mediante inyeccin
en el msculo, cpsula que se activa al recibir una seal electromagntica enviada por sonda y al regreso de la seal la decodifica en una respuesta visual.
En Mxico, las principales playas de anidacin y reservas naturales de
esta tortuga se encuentran en el Pacfico, como las de Mexiquillo, Michoacn; Tierra Colorada, Guerrero; Chacahua y Barra de la Cruz, Oaxaca. En
estos lugares se han establecido campos tortugueros para garantizar la investigacin, conservacin y cultivo de las poblaciones naturales, ya que
hoy en da todas las especies de tortugas marinas se encuentran incluidas
sin excepcin en el apndice I de la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES),
firmada en Washington, D. C. el 3 de marzo de 1973 y enmendada en
Bonn el 22 de junio de 1979; aprobada por la Cmara de Senadores el 18
de junio de 1991, segn decreto de promulgacin y publicacin por parte
del presidente de la Repblica, que se contiene en el Diario Oficial de la
Federacin del 24 de junio de de 1991; y el instrumento de adhesin fue
depositado ante el nmero de tortugas lad, gobierno de la Confederacin Suiza el 2 de julio de 1991.
En nuestro territorio ha disminuido considerablemente el nmero de
tortugas lad, y est en riesgo su viabilidad biolgica en todo su hbitat
natural, estimndose en 3, 000 ejemplares su poblacin; por lo que esta
especie ya ha sido identificada y evaluada en nuestra Repblica mexicana como una de las que estn riesgo de extincin.
601
II. LEGISLACIN AMBIENTAL APLICABLE

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el artculo 4o., prrafo cuarto, consagra el derecho que tiene toda persona a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar; por otra parte,
nuestra carta magna, en su artculo 25, prrafos primero y segundo, regula las atribuciones del Estado para la rectora del desarrollo nacional, para
garantizar que ste sea integral y sustentable, mediante la planeacin nacional y el fomento del crecimiento econmico; y en el prrafo sexto de
esta norma fundamental expresamente se estipula el cuidado al medio
ambiente.
El artculo 1o. de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente garantiza sustancialmente el derecho de toda persona a
vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, y la preservacin y proteccin de la biodiversidad, as como el establecimiento y administracin de las reas naturales protegidas. Esta Ley
es reglamentaria de las disposiciones de nuestra carta magna, relativas a
la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; adems, el artculo
73, fraccin XXIX-G, constitucional, faculta al Congreso para expedir
leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el mbito de sus competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico.
Por otra parte, el prrafo tercero del artculo 27 constitucional textualmente en su parte conducente seala:
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles
de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza
pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas
y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana.
En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de
planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento
de los centros de poblacin; para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva de los
602
ROGELIO TOLEDO LPEZ
ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequea propiedad rural;

para el fomento de la agricultura, de la ganadera, de la silvicultura y de
las dems actividades econmicas en el medio rural, y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Las definiciones legales de ambiente y reas naturales protegidas estn

contenidas en el artculo 3o., fracciones I y II, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, y respectivamente, son las
siguientes:
El conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y
dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados.
Las zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, en donde los ambientes originales no han
sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas y estn sujetas al rgimen previsto
en la presente Ley.
En el artculo 79 de la Ley antes citada est regulada la flora y fauna

silvestres y se insertan las fracciones aplicables, que a la letra dicen:
Para la preservacin y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestre, se considerarn los siguientes criterios:
1. La preservacin de la biodiversidad y del hbitat natural de las especies
de flora y fauna que se encuentran en el territorio nacional y en las zonas
donde la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin;
2. La continuidad de los procesos evolutivos de las especies de flora y
fauna y dems recursos biolgicos, destinando reas representativas de los
sistemas ecolgicos del pas a acciones de preservacin e investigacin;
3. La preservacin de las especies endmicas, amenazadas, en peligro
de extincin o sujetas a proteccin especial;
4. El combate al trfico o apropiacin ilegal de especies;
5. El fomento y creacin de las estaciones biolgicas de rehabilitacin
y repoblamiento de especies de fauna silvestre;
6. La participacin de las organizaciones sociales, pblicas o privadas,
y los dems interesados en la preservacin de la biodiversidad;
603
7. El fomento y desarrollo de la investigacin de la fauna y flora silvestre, y de los materiales genticos, con el objeto de conocer su valor cientfico, ambiental, econmico y estratgico para la nacin;
8. El fomento del trato digno y respetuoso a las especies animales, con
el propsito de evitar la crueldad en contra de stas.
Ahora bien, el artculo 80 de esta Ley estipula que

los criterios para la preservacin y aprovechamiento sustentable de la flora
y fauna silvestre sern considerados en el otorgamiento de concesiones,
permisos y toda clase de autorizaciones para el aprovechamiento, posesin, administracin, conservacin, repoblacin, propagacin y desarrollo
de la flora y fauna silvestres; para el establecimiento de un sistema nacional de informacin sobre biodiversidad y de certificacin del uso sustentable que desarrolle la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad; formulacin del programa anual de produccin, repoblacin, cultivo, siembra y diseminacin de especies de la flora y fauna acuticas; y creacin de reas de refugio para proteger las especies acuticas
que as lo requieran.
Las normas de esta Ley son aplicables a la posesin, administracin,
preservacin, repoblacin, propagacin, importacin, exportacin y desarrollo de la flora y fauna silvestre y material gentico; y los ingresos que la
Federacin perciba por concepto del otorgamiento de permisos, autorizaciones y licencias en materia de flora y fauna silvestre, se destinarn a la preservacin y restauracin de la biodiversidad en las reas respecto de las
cuales se otorgaron los permisos, licencias o autorizaciones.
El Reglamento de esta Ley en Materia de reas Naturales, Protegidas es

de observancia general en todo el territorio nacional y en las zonas donde
la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, y tiene por objeto reglamentar la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
La Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como dependencia del Poder Ejecutivo Federal, tiene a su cargo el ejercicio de las
atribuciones que le confieren la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y otras leyes, as como los reglamentos, decretos, acuerdos
y rdenes del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, conforme lo
estipula el artculo 1o. de su Reglamento Interior y por conducto de la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, realiza dentro de las
reas naturales protegidas los actos de inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la normatividad aplicable.
604
ROGELIO TOLEDO LPEZ
La Direccin General de Vida Silvestre, conforme al artculo 31 del

Reglamento Interior, tiene entre otras atribuciones la aplicacin de la
poltica para conservar y proteger la biodiversidad, manejo y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres, de su hbitat, incluidas especies en riesgo, quelonios, mamferos marinos, y, por consecuencia, expedir, suspender, modificar, anular, nulificar o revocar, total
o parcialmente,ermisos, licencias, dictmenes, opiniones tcnicas, registros, certificados para la captura, manejo, transporte, cautiverio, proteccin, colecta, investigacin, aprovechamiento, posesin, importacin,
exportacin, reexportacin, dentro del territorio nacional de ejemplares y
derivados de vida silvestre, o destinadas al extranjero y de reproduccin
y repoblacin, incluyendo especies exticas.
Asimismo, las facultades de la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente son reguladas en el artculo118 del Reglamento Interior, y tiene,
entre otras, vigilar y evaluar el cumplimiento de la normatividad jurdica
aplicable a la prevencin y control de la contaminacin ambiental, a la
restauracin de los recursos naturales, as como a la preservacin y proteccin de los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios, mamferos
marinos y especies acuticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genticos, la zona federal martimo-terrestre, playas martimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depsito de aguas martimas, las reas
naturales protegidas, as como en materia de impacto ambiental y ordenamiento ecolgico de competencia federal.
El artculo 127 del Reglamento citado faculta a la Direccin General
de Impacto Ambiental y Zona Federal Martimo-Terrestre para formular
y conducir la poltica de inspeccin, vigilancia y verificacin del cumplimiento de las disposiciones jurdicas, medidas de prevencin, control,
mitigacin, restauracin o compensacin en el medio ambiente o su impacto ambiental, cuando las obras o actividades puedan afectar o afecten
los recursos forestales, la vida silvestre, los quelonios, mamferos marinos y especies acuticas en riesgo.
La Direccin General de Inspeccin de los Recursos Marinos y Ecosistemas Costeros tiene entre otras atribuciones en el artculo 130 de este
Reglamento Interior, para formular y conducir la poltica de inspeccin y
vigilancia en materia de conservacin y proteccin de quelonios y mamferos marinos, de especies acuticas en riesgo y las que se encuentren en
reas naturales protegidas que incluyan ecosistemas costeros o marinos;
vigilar el cumplimiento de la normatividad aplicable a la proteccin, conser-
605
vacin y aprovechamiento para fines recreativos o de exhibicin de los

quelonios y mamferos marinos.
El artculo 1o. de la Ley General de Vida Silvestre reglamentaria del
prrafo tercero del artculo 27 y de la fraccin XXIX-G artculo 73 constitucionales estipula que es de orden pblico y de inters social, y su objeto es establecer la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos
de los estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, relativa a la conservacin y aprovechamiento sustentable de la
vida silvestre y su hbitat en el territorio de la Repblica mexicana; adems, seala que el aprovechamiento sustentable de las especies cuyo medio de vida total sea el agua, ser regulado por la Ley de Pesca, salvo
que se trate de especies o poblaciones en riesgo.
Igualmente, la Ley de Pesca, conforme al artculo 1o., es de orden pblico y reglamentaria del artculo 27 constitucional en lo relativo a los
recursos naturales que constituyen la flora y fauna cuyo medio de vida
total, parcial o temporal sea el agua, y tiene por objeto garantizar la conservacin, la preservacin y el aprovechamiento racional de los recursos
pesqueros y establecer las bases para su adecuado fomento y administracin. Actualmente esta Ley, en su artculo 3o. todava le da competencia
a la Secretara de Pesca, no obstante su desaparicin y en la fraccin V
seala la atribucin de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales para dictar las medidas tendientes a la proteccin de los quelonios, mamferos marinos y especies acuticas sujetas a proteccin especial o en peligro de extincin; y en la fraccin IX, determinar los volmenes de captura permisible y proponer las normas para su manejo,
conservacin y traslado.
El Reglamento de la Ley de Pesca determina en su artculo 14 que
para trasladar por va martima o area productos pesqueros vivos, frescos, enhielados o congelados, se presentarn, por el titular del producto o
transportista, a la autoridad pesquera los documentos que amparen la legal procedencia y el aviso de embarque con la carga de productos pesqueros; lugar, fecha, hora, nombre de la embarcacin; lugar, destino final,
especies y kilogramos, por lo menos 24 horas antes de su salida.
Existen normas oficiales mexicanas para la preservacin y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biolgicos, expedidas por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
conforme a los artculos 9o. y 89, fraccin V, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente y la Ley General de Vida
606
ROGELIO TOLEDO LPEZ
Silvestre, respectivamente; la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMANART-2001 (antes NOM-059-ECOL-2001 y modificada la nomenclatura, previo acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 23
de abril de 2003), y relativa a la proteccin ambiental-especies nativas de
Mxico de flora y fauna silvestres-categoras de riesgo y especificaciones para su inclusin, exclusin o cambio-lista de especies en riesgo,
incluy a la tortuga marina lad, cuyo nombre tcnico es Dermochelys
coriacea, en el anexo normativo II de la lista de especies en riesgo y est
considerada en peligro de extincin; la que fue suscrita por diversas dependencias del gobierno federal, entre otras la citada Secretara, Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente y Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
El artculo 122, fracciones XII y XXII, de la Ley General de Vida Silvestre, norma, entre otras infracciones, trasladar ejemplares, partes y derivados de la vida silvestre sin la autorizacin correspondiente; o exportar
o importar ejemplares, partes o derivados de la vida silvestre, o transitar
dentro del territorio nacional los ejemplares, partes o derivados procedentes del y destinados al extranjero en contravencin a esta Ley, a las
disposiciones que de ella deriven y a las medidas de regulacin o restriccin impuestas por la autoridad competente o, en su caso, de la Convencin
sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestre.
Las violaciones a la Ley General de Vida Silvestre estn contempladas
en el artculo 123, y estipula entre otras sanciones la suspensin temporal,
parcial o total de las autorizaciones, licencias o permisos que corresponda;
revocacin de las autorizaciones, licencias o permisos; clausura temporal o
definitiva, parcial o total de las instalaciones o sitios donde se desarrollen
las actividades que den lugar a la infraccin respectiva; decomiso de los
ejemplares, partes o derivados de la vida silvestre, as como de los instrumentos directamente relacionados y pago de gastos al depositario de ejemplares o bienes que con motivo de un procedimiento administrativo se hubieren erogado.
La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1o. de junio de 1983, suscrita, entre otros, por Mxico a travs de su plenipotenciario debidamente
autorizado al efecto, quien lo firm ad referendum en Montego Bay, Jamaica, 10 de diciembre de 1982, fue aprobada por el Senado de la Repblica el 29 de diciembre del ao de 1982, segn decreto de promulgacin y
607
publicacin por parte del presidente de la Repblica, que se contiene en el

Diario Oficial de la Federacin el 18 de febrero de 1983.
La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES) fue firmada en Washington, D.
C., el 3 de marzo de 1973, y enmendada en Bonn el 22 de junio de 1979;
aprobada por la Cmara de Senadores el 18 de junio de 1991, segn Decreto de promulgacin y publicacin por parte del presidente de la Repblica, que se contiene en el Diario Oficial de la Federacin del 24 de junio
de 1991; y el instrumento de adhesin fue depositado ante el gobierno de
la Confederacin Suiza el 2 de julio de 1991.
Las dos convenciones citadas en los prrafos que anteceden tienen carcter de normas constitucionales, en trminos de lo dispuesto por el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
que a la letra dice:
Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella
y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados a pesar de las disposiciones
en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Por ltimo, la jurisdiccin est contemplada en el artculo 104, fracciones

I y II, de nuestra ley fundamental, y textualmente en lo substancial establece que a los tribunales de la Federacin les corresponde conocer de
todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el
cumplimiento y aplicacin de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.
El Cdigo Penal Federal, en su artculo 420, fracciones I y IV, sanciona
con una pena de uno a nueve aos de prisin y por el equivalente de trescientos a tres mil das multa a quien ilcitamente capture, dae o prive de
la vida a algn ejemplar de tortuga o mamfero marino, o recolecte o almacene de cualquier forma sus productos o subproductos; o realice cualquier actividad con fines de trfico, o capture, posea, transporte, acopie,
introduzca al pas o extraiga del mismo lgn ejemplar, sus productos o
subproductos y dems recursos genticos, de una especie de flora o fauna silvestres, terrestres o acuticas en veda, considerada endmica, amenazada, en peligro de extincin, sujeta a proteccin especial, o regulada
por algn tratado internacional del que Mxico sea parte.
608
ROGELIO TOLEDO LPEZ
Adems, dicho cdigo punitivo agrava las penas descritas en el prrafo que antecede, con una pena adicional de hasta tres aos ms de prisin y hasta mil das multa adicionales, cuando las conductas descritas se
realicen en/o afecten un rea natural protegida, o cuando se lleven a cabo
con fines comerciales.
III. CASO HIPOTTICO
El 24 de julio de 2002, cinco tripulantes mexicanos de una embarcacin pesquera sin matrcula ni bandera son avistados, perseguidos y
aprehendidos en aguas del Ocano Pacfico por elementos de la marina
nacional, en la situacin geogrfica de latitud norte 29 grados 21 minutos y longitud oeste 66 grados 17 minutos, a 66 millas nuticas al noreste
del municipio Barra de la Cruz, Oaxaca, habindoseles asegurado dos
tortugas marinas lad vivas, un geoposicionador satelital, cinco bidones
de gasolina, instrumentos de navegacin, alimentos y artes de pescar, por
lo que con motivo del parte naval fueron puestos a disposicin de la Procuradura General de la Repblica.
Es necesario destacar que los detenidos, en sus declaraciones ministeriales, manifestaron que navegaban por el Ocano Pacfico con rumbo al
municipio de Salina Cruz, Oaxaca, transportando dos tortugas marinas
lad, en virtud del permiso concedido por la Direccin General de Vida
Silvestre de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para
el traslado de las especies, provenientes de un campo de tortugas de Barra de la Cruz a un delfinario en Salina Cruz, Oaxaca, hecho que en la indagatoria no fue acreditado con documentales.
Tampoco qued asentado y fedatado en actuaciones ministeriales
que las dos tortugas estuvieran con marcas de plstico tipo Rot-O-Tag,
elaboradas de acuerdo con la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin,
que podran bastar para demostrar la legal procedencia, y que especficamente en su artculo 76 regula las caractersticas de las contraseas y
marcas oficiales de las normas oficiales mexicanas.
Iniciada la averiguacin previa, conforme a los artculos 132, fracciones X y XII, y 129, fraccin XVI, del Reglamento Interior de la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Direccin General de
Delitos Federales contra el Ambiente y Litigio, y la Direccin General
de Inspeccin de Vida Silvestre, ambas de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, la primera coadyuv para la integracin de la inda-
609
gatoria, y la segunda realiz el peritaje del dictamen tcnico, concluyendo

que las dos tortugas marinas lad son de la especie Dermochelys coriacea y en la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMANART-2001, estn incluidas en el anexo normativo II de la lista de especies en riesgo y
peligro de extincin; y adems se encuentran incluidas en el Apndice I
de la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES).
Los marinos declararon recibir la orden de despegar de la base aeronaval a bordo del helicptero, con la finalidad de dirigirse al punto de situacin geogrfica 29 grados 39 minutos de latitud norte, y 66 grados 31
minutos de longitud oeste, lugar en donde fue reportada una embarcacin pesquera con cinco tripulantes, navegando en actitud sospechosa, por
el avin Turbo Comander Naval, que se encontraba en patrulla de vigilancia martima, y le dieron seguimiento hasta la situacin geogrfica 29
grados 22 minutos de latitud norte, y 66 grados 18 minutos de longitud
oeste, lugar en donde fue avistada, y se empez a dar la persecucin con la
finalidad de marcarle el alto, logrando darle alcance a dicha embarcacin
a las 12:00 horas, en la situacin geogrfica 29 grados 21 minutos de latitud norte, y 66 grados 17 minutos de longitud oeste, para posteriormente trasladarlos al subsector naval de Salina Cruz, Oaxaca.
El agente del Ministerio Pblico de la Federacin, con residencia en el
puerto de Salina Cruz, Oaxaca, practic, entre otras diligencias, acuerdo
de radicacin, ratificacin, declaraciones ministeriales, inspeccin ocular, fe de objetos y tortugas, peritajes tcnicos, declaraciones de los inculpados y marinos aprehensores, y el 26 de julio del 2002, la representacin social federal ejercit accin penal contra los tripulantes ante el
Juzgado Cuarto de Distrito con sede Salina Cruz, Oaxaca, por el delito
previsto y sancionado por el artculo 420, fracciones I y IV en relacin
con el prrafo ltimo del Cdigo Penal Federal.
En la hiptesis, los tripulantes fueron consignados, por los delitos de captura de dos tortugas marinas lad, realizando actividades con fines de trfico, transportando a estas especies en peligro de extincin, sujetas a proteccin especial y reguladas por algn tratado internacional del que
Mxico es parte.
Dentro del trmino constitucional de 72 horas, la autoridad judicial federal dict el auto de formal prisin a los cinco tripulantes, sin concederles
la libertad provisional bajo caucin, en virtud de que dicho ilcito contra la
biodiversidad cometido en un rea natural protegida es considerado grave,

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